UITVOERENDE MACHT I. De politisering van de administratie Andre-Xavier Coo reman Steven De Keyser § 1. INLEIDENDE BESCHOUWINGEN OMTRENT HET DOMEIN VAN DE POLITISERING IN BELGIE
A. Definitie van "politisering (1 )" Het woord politisering, zoals het in de Belgische omgangstaal gebezigd wordt, roept het beeld op van een externe invloed, van partijpolitieke of andere aard, vreemd aan de bekwaamheid van een persoon, bij de selectie van kandidaten tot benoeming of bevordering in het openbaar ambt (2). De buitenlandse literatuur verstaat echter het woord politisering vaak anders. Voor deze duidt het woord politisering op de toenemende invloed die de administratie heeft op de politieke besluitvorming, zonder daar politiek verantwoordelijk voor te zijn en zonder enige vermelding in de respectieve grondwetten van deze "vierde macht" (3 ). Om begripsverwarring te vermijden zullen wij verder in de tekst het begrip bestuurspolitisering hanteren. Deze tweede betekenis leidt ertoe dat men er bij het doornemen van vreemde literatuur aandacht moet voor hebben, de twee begrippen niet door elkaar te halen.
I I
l !
I
(1) Zie voor meer achtergrondinformatie "Depolitisering bij het Openbaar Ambt en de Magistratuur", CEPESS-bladen, nr. 4, 1981; La politisation de !'administration en Belgique et en France, Res Publica, nr. 2, 1971. (2) MOULIN, L., "La politisation de !'administration en Belgique et en France", Res Publica, nr. 2, 1971, 167. (3) CRINCE LEROY, R., "De vierde macht, een hernieuwe kennismaking", Vuga, 's Gravenhage, 1976; VAN HASSEL, H. "Bestuurspolitisering, een internationaal perspectief", Res Publica, nr. 2, 1974, 195-198; DOGAN, M., The Mandarins of Western Europe. The political role of Top Civil Servants, John Wiley & sons, New-York, 1975; DONNEUR, A.P., "Politique et technique: le r6le du groupe d'analyse politique du ministere canadien des affaires exterieures, Res Publica, 1974, 209-220; PEKONEN, K., Policy-Making and the relationship between Politics and Bureaucracy; RONGE, V., "Politisierung der Verwaltung in modernen kapitalistischen Gesellschaften, Res Publica, 1974, 233-245; ROSENTHAL, U., "Politisering van het openbaar bestuur : de betrekkingen tussen politieke leiding, ambtelijk apparaat en omgeving", Res Publica, 1974, 247-277. Zie echter contra ELSINGA, D.J., MIDDEL, B., van der HEIJDEN, F.J., "Individu en fractie, organisatie van politieke partijen en wetgeving op politieke partijen" in: De rivaliteit van de politieke besluitvorming, Samsom, 1984, Alphen aan den Rijn, 81. Weer anders JAIN, R.B., "Politicization of bureaucracy: framework for measurement", Res Publica, 1974, 279-301.
350
~
I
Anderzijds is het van belang dieper op dit tweede begrip in te gaan, aangezien het gecumuleerde effect van de twee begrippen de beleidsvorming op diepgaande wijze kan bei:nvloeden. Tenslotte ontkrachten de voornoemde studies de argumenten van diegenen die pleiten voor een neutrale administratie. Zoals we later zullen zien, kan een neutrale administratie zelf een belangrijke drukkingsgroep worden (4). Bij een verfijne.n van de definitie van politisering, moet een onderscheid gemaakt worden naargelang de motieven die aan de politisering ten grande liggen. In het meest voorkomende geval beoogt men kiesclienteel te verwerven en zijn de enige actores, diegenen die op een of andere wijze aan verkiezingen moeten deelnemen om het beleid te bepalen (5). Daarnaast is er het bezetten van strategische plaatsen in de administratie door ideologisch overtuigde mensen. Hier komen uiteraard aile belangengroepen tussen (6). B. Wat verstaat men onder "openbaar ambt'' ? Vooraleer dieper in te gaan op remedies t.a. v. politisering, lijkt het nuttig om het terrein duidelijk af te bakenen. We zullen aandacht besteden aan de centrale rijksinstellingen evenals aan de functioned en de territoriaal gedecentraliseerde (7). In Belgie bedroeg de globale personeelssterkte van de overheidssektor op 30 juni 1985: 815.916 eenheden (8). Van deze goede achthonderdduizend zijn zo'n 10% werkzaam in de ministeries, 32% in het onderwijs, 22% in de instellingen van openbaar nut, 11% in de gemeenten, 7% in het Ieger, 1,5% in de gemeenschappen en gewesten, ... Het domein waar potentieel politisering aanwezig kan zijn loont de moeite even nader te worden onderzocht. Kenmerkend voor ons land is dat deze
(4) LA PALOMBARA, J., Interest groups in Italian Politics, Princeton, 1964, 255p.; von BEYME, K., Interessengrupfen in der Demokratie, Piper Sozial Wissenschaft, Miinchen, 1969, 111 en 118. '(5) Dit zijn in de eerste plaats de vakbonden en de politieke partijen. Andere beweegredenen I kunnen ook spelen, zoals financiele, om leden te werven. Zie daaromtrent HUYSE, L., De gewapende vrede., Kritak, Leuven, 1980, 84-85 en de Wet van 1 september 1980 (B.S. van 10.9.1980) betreffende de toekenning van een vakbondspremie aan sommige personeelsleden uit de overheidssector, zoals gewijzigd bij de Programmawet van 2 juli 1981 (B.S. 8.7.1981); DE WINTER L., "De partij-politisering als instrument van particratie" in Over particratie, Brussel, 1981, 72. (6) Niet aileen de administratie, maar ook de kabinetten zijn het slachtoffer van deze politisering, die louter de verdediging van prive-belangen op het oog heeft. Zie hieromtrent de hetze rond de aanwezigheid van door de prive-sector {wei of niet ?) betaalde krachten in kabinetten in de loop van de maand oktober; zie ook VAN HASSEL, H., Het Ministerieel kabinet, Peilen naar een sociologische duiding, Leuven, 1974, 309-406. (7) Voor een bespreking, zie Dictionnaire des services publics, Centre du Droit de la gestion et de l'economie publique, U.C.L., 1982, I, 2-36, II, 8-47 en 61-67. (8) Verslag van de Vaste Wervingssecretaris aan de regering, jaar 1985, 1.
351
ambtenaren niet allen onder dezelfde regelen vallen. Integendeel, er bestaat een onoverzichtelijk geheel van statutaire regelen (9). Centraal staat evenwel het Camu-statuut zoals geregeld in het K.B. van 2 oktober 1937 (zoals later gewijzigd) (10). Dit statuut is van toepassing op de rijksambtenaren, zijnde elkeen die in vast verband zijn diensten aan een rijksbestuur verleent (11). Een a an tal functies (12) worden door artikel 2 uit het statuut gesloten. Uiteraard is het statuut niet toepasselijk op de wetgevende of rechterlijke macht, evenmin is het toepasselijk op de gemeente-ambtenaren, het personeel van de provincies, het personeel van de functioned gedecentraliseerde diensten, het tijdelijk personeel, het leger, de leerkrachten van rijksscholen, OCMW's, de tussengemeentelijke verenigingen (13 ). Deze laatste categorieen worden uitgesloten door hun eigen aard. Het statuut is wel van toepassing op het vastbenoemd personeel van de nationale, gemeenschaps- en gewestelijke ministeries, het vastbenoemd personeel van de parastatalen zoals bepaald in het K.B. van 8 januari 1973, op stage-ambtenaren en zij met een speciaal statuut indien het in hun arbeidsovereenkomst bepaald is(14). Dit betekent dat het Camu-statuut slechts op een achtste van de ambtenaren toepasselijk is (15). Twee regentsbesluiten bepalen het statuut van het tijdelijk overheidspersoneel. Het Regentsbesluit van 30 april 1947 doet dit voor de tijdelijke ambtenaren, het Regentsbesluit van 10 april 1948 doet dit voor het tijdelijk werkliedenpersoneel. In 1973 werden deze regelen ook van toepassing op gelijkaardig personeel in de openbare instellingen zoals bepaald in het K.B.van 8 januari 1973. Deze beide besluiten maken in hun art. 2, het K.B. van 2 oktober 1937 toepasselijk wat betreft de plichten (art. 7 tot 12), de algemene en bijzondere toelaatbaarheidsvereisten (art. 16-17bis), de indiensttreding en de overenigbaarheden (art. 45-51) en de Raden van Beroep (art. 82-95). Bovendien zijn de vereisten inzake diploma's en studiecertificaten, lichaamsgeschiktheid en de hierarchische indeling van toepassing. In art. 4 wordt aan de Vaste Wervingssecretaris (16) de bevoegdheid verleend om degenen die als tijdelijk personeel benoemd kunnen wor(9) Voor een poging tot overzicht zie LENAERTS, K., "Naar een herorientering van het benoemingsbeleid in het Belgisch openbaar ambt?", Jura Fa/c., 1976-77, I. (10) CLOOS, P., Het administratief statuut van het rijkspersoneel., in Administratief Lexicon, Die Keure, Brugge, 1986, 26 waarin dit statuut en zijn historische wijzigingen en aanvullingen besproken worden. (11) Art. 1 van het K.B. van 2 oktober 1937. (12) Zo worden uitgesloten: provinciegouverneurs, arrondissementscommissarissen, onderwijzend personeel van inrichtingen voor artistiek .of technisch onderwijs, ... (13) CLOOS, P., o.c., 28. (14) zie verder (15) HENGCHEN, A., La philosophie de Ia politique de recrutement du personnel suivie par les syndicats, Administration Publique, 1980-81, 35. (16) Voor een bespreking van de functie van Vaste Wervingssecretaris zie POULLET, E., "Mechanismes et procedures du recrutement des agents des services publics en Belgique", Administration Publique, 1980-81, 26 e.v.
352
den, aan te duiden. Er client evenwel niet noodzakelijk een vergelijkend wervingsexamen te zijn ingericht. Zoals het Camu-statuut een art. 18 heeft (17), bestaat er voor de tijdelijke ambtenaren een art. 5 dat afwijkingen in bijzondere omstandigheden toelaat, na eensluidend advies van de Ministerraad. Inzake instellingen van openbaar nut is onoverzichtelijkheid troef. Niet aileen ontbreekt in Belgie een voiledige lijst van aile openbare instellingen, maar bovendien hebben de gekende instellingen vaak een gebrekkig statuut. Toch zijn er een aantallichtpunten. Zo heeft de wet van 16 maart . 1954 inzake controle op sommige instellingen van opeilbaar nut, voor de in haar art. 1 opgesomde instellingen een statuut in het vooruitzicht gesteld. In art. 11 § 1 van deze wet wordt immers bepaald : "De Koning stelt het kader en het statuut van het personeel der in art. 1 vermelde instellingen vast, op voordracht van de minister of van de ministers, onder wie zij ressorteren, en in overeenstemming met de minister, die het Openbaar Ambt in zijn bevoegdheid heeft ( ... )". V oor de organismen die een financiele activiteit uitoefenen geldt een bijzondere regeling (§ 3). Bovendien is art. 11 niet toepasselijk op de A.S.L.K. Dergelijk statuut is er eigenlijk niet gekomen. Wei is er het K.B. van 8 januari 1973 dat met betrekking tot de in art. 1 vermelde instellingen een statutaire regeling uitwerkt (18). Om het belang van deze regeling naar waarde (sic) te schatten, client opgemerkt dat slechts 25.000 van de 185.000 rijksambtenaren werkzaam in de instellingen van openbaar nut onder deze regeling vall en (19). In principe zijn de bepalingen van het K.B. van 2 oktober 1937 van toepassing. Wel worden de art. 18 en 19 uitgesloten(20). In art. 12 van het K.B. van 8 januari 1973 wordt de bevoegdheid van de Vaste Wervingssecretaris bepaald, zoals die afw;ijkt van de bepalingen in het K.B. van 2 oktober 1937. Ook de hoger besproken Regentsbesluiten m.b.t. tijdelijke ambtenaren zijn voor de instellingen, vermeld in art. 1 van het K.B. van 8 januari 1973, van toepassing. Zij dat het afwijkende art. 5 van het Regentsbesluit van 30 april 1947 (cfr. hoger) hier eveneens niet geldt. De overige openbare instellingen die resorteren onder de wet van 16 maart 1954 en waarvoor art. 11 nog geen uitvoering heeft gekregen, gelden de i eigen statutaire regelen van deze instellingen. Deze regelen kunnen overeenkomstig het bepaalde in art. 18 en art. 11 van deze wet heden nog enkel bij wijze van K.B. gewijzigd worden. De leemten in deze statuten zullen dienen te worden opgelost door toepassing van de "algemene beginselen die de toestand van het rijkspersoneel in rijksdienst beheersen" (21 ). (17) Voor een bespreking van art. 18, zie verder. (18) Ook is er bet niet toegepaste K.B. van 14 februari 1961 voor instellingen waar de activiteit op sociale vraagstukken gericht is. (19) Zie Verslag van de Vaste Wervingssecretaris aan de regering, jaar 1983, 6. (20) zie infra. (21) zie rechtspraak R.v.St.
353
Bovendien bestaan er nog instellingen van openbaar nut naast diegene opgesomd in art. 1 van de wet van 16 maart 1954. Daar zijn uiteraard enkel de eigen statutaire regelen en eventueel de oprichtingswet de enige maatstaf. Nog erger is de situatie inzake de gemeenten. Alhoewel we niet de statuten van de diverse gemeenten onderzocht hebben, zijn we aan de hand van enkele steekproeven toch tot een aantal nuttige bevindingen gekomen. Overeenkomstig art. 84, § 1 van de Gemeentewet: "bepaalt de gemeenteraad het kader en de voorwaarden voor de werving en de bevordering van het gemeentepersoneel binnen de perken van de algemene bepalingen die de Koning heeft gesteld". Bovendien benoemd de gemeenteraad de personeelsleden wier benoeming niet bij wet geregeld is. Hij kan die bevoegdheid wel a an het college van burgemeester en schepenen opdragen, behalve voor geneesheren, veeartsen en het onderwijzend personeel (art. 84 § 2). De door de gemeenteraad vastgestelde kaders moeten evenwel door de Koning - thans de Gewestexecutieven behoudens voor Brussel stad, de provincie Brabant, de rand- en taalgrensgemeenten en de gemeenten uit het Duitse-taalgebied (zie art. 7 van de Bijz. wet van 8.8.1980)- worden goedgekeurd wat betreft de gemeenten met meer dan 20.000 inwoners. Deze kunnen evenwel deze bevoegdheid delegeren aan de provinciegouverneur. V oor alle andere gemeenten zijn de kaders onderworpen a an de goedkeuring van de gouverneur (22). De gemeenten hebben elk hun eigen kader en benoemingsregelen uitgewerkt. Deze regelen lijken prima facie in de meeste gevallen bevredigend qua vorm, nochtans zullen we - zoals verder aangestipt- zien dat ze vaak ruimte laten voor "bijzondere praktijken". Normalerwijze doet de gemeente beroep op eigen diensten voor de aanwerving en bevordering : het schepencollege zal nl. een jury aanstellen die zal oordelen over de opgelegde examens. In uitzonderlijke situaties (bv. ten dele voor Antwerpen) zal een beroep gedaan worden op de Vaste Wervingssecretaris. Hoewel er heden een grote verscheidenheid aan gemeentelijke statuten is, belet niets om inzake de wijze van aanwerving en bevordering bij Besluit van de Gewestexecutieve bepaalde richtlijnen aan de gemeenten op te leggen. Hetzelfde geldt wat betreft de benoemingen, maar dan enkel aan de hand van een wettekstdecreet. In dit kader leze men bv. het voorstel van de Unie van Belgische steden en gemeenten waarin 80 artikelen aan het statuut van de gemeente gewijd worden (23 ). In het kader van de gemeenten is de regeling - of beter het ontbreken ervan - m.b.t. de intercommunales interessant. Voor het personeel van deze intercommunales bestaat geen bijzonder wettelijke regeling. Het kan zowel in statutair als contractueel
(22) Art. 84 § 1, tweede lid e.v. van de Gemeentewet. (23) FALYS, J. en ORIANNE, P., "Les communes belges et leur avenir", Vander, Brussel, 1974, 121 e.v.
354
T
verband aangeworven worden. Uiteraard bestaan er ook geen specifieke regelen die een objectiviteit en deskundigheid bij de aanwerving opleggen. Wel is de intercommunale principieel verplicht, vanwege de benuttigingsgelijkheid van de openbare dienst en het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel, haar personeel aan te werven op grand van algemeen objectieve criteria. Een vergelijkend examen met de nodige publiciteit zou in beginsel vereist zijn. Doch de werkelijke nakoming van deze principiele verplichtingen is moeilijk afdwingbaar (24 ). Twee intercommunales zijn evenwei opgenomen in de wet van 16 maart 1954, nl.: N.V. Zeekanaal en haveninrichtingen van Brussel en de lntercommunale vennootschap van de LinkerSchelde-oever, waarbij de eerste onderworpen is aan het K.B. van 8 januari 1973 zodat voor deze intercommunale een statutaire regeling met controle van de V aste Wervingssecretaris bestaat. Voor het overige bepalen de intercommunales zelf hun werking en inrichting, evenwel begrensd door de verplichtingen hun opgelegd vanuit de kaderwet van 1 maart 1922. Tevens kunnen we even blijven stilstaan bij de OCMW's. Overeenkomstig art. 43 van de wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn dienen alle personeelsleden te worden aangeworven of benoemd door de Raad voor maatschappelijk welzijn, binnen de perken van de personeelsformatie en overeenkomstig vooraf bepaalde aanwervings- en bevorderingsvoorwaarden. Op deze beginselverklaring bestaan evenwel tal van uitzonderingen. Zo kan het vast bureau in dringende gevallen tot voorlopige aanwervingen overgaan en kan daarbij geheel of gedeeltelijk afgeweken worden van de vastgestelde aanwervingsvoorwaarden (art. 56, § 1 ). Het personeel in dienst van de OCMW's bevindt zich overeenkomstig art. 55 van de wet van 8 juli 1976 in principe in statutair verband, de wet laat evenwel bepaalde uitzonderingen toe, waardoor contractuelen mogelijk blijven. De benoemingsvoorwaarden worden bepaald in art. 42 van de wet van 8 juli 1976. In principe is het personeel aan dezelfde statutaire regelen onderworpen als dat van de gemeente waarin het OCMW zijn zetel heeft. Voor de taken die specifiek tot het domein van het OCMW behoren of die onbestaande zijn op het gemeentelijk vlak, kan de Raad voor maatschappelijk welzijn zelf het statuut vaststellen. De Koning stelt evenwel de benoemingsvoorwaarden vast voor de maatschappelijke werkers, er rekening mee houdende dat zij de vereiste sociale vorming dienen te hebben (25). Zo werden de benoemingsvoorwaarden van secretaris en ontvanger geregeld bij het K.B. van 5 oktober 1984. In art. 3 bepaalt dit K.B. de grondvoorwaarden waaraan het reglement van aanwerving en bevordering client te voldoen. Het legt wei op dat de voorwaarden, organi-
(24) DECLERCK, D., "lntercommunale maatschappij", in A.P.R., Larder, Brussel, 1968, 230. (25) Art. 42, derde lid.
355
satie e.d. van het examen zouden geregeld worden, maar het legt bv. geen vergelijkend wervingsexamen op. Toch is dit K.B. uiterst interessant omdat het een recent voorbeeld biedt van hoe overheidsingrijpen t.a.v. de massa instellingen van openbaar nut kan gebeuren (26). W at betreft het personeel werkzaam in de gemeenschaps- en gewestministeries bepaalt art. 87 § 2 van de Bijzondere wet van 8 augustus 1980 dat iedere Executieve de personeelsformatie van haar eigen administratie vaststelt en dat zij de benoemingen doet overeenkomstig de bepalingen tot regeling van de administratieve controle die gelden voor de nationale ministeries. Het personeel wordt aldus aangeworven door bemiddeling van de Vaste Wervingssecretaris van het Rijkspersoneel. Art. 87, § 3 bepaalt dat het personeel van de gemeenschaps- en gewestadministraties onderworpen zijn aan de wettelijke en statutaire regelen die van toepassing zijn op de in vast verband benoemde ambtenaren, op het tijdelijk- en hulppersoneel en op het tijdelijk werkliedenpersoneel van het rijk (27). De hier gegeven elementen beantwoorden slechts gedeeltelijk aan wat men verstaat onder het openbaar ambt. Wat vaststaat is dat er niet een openbaar ambt bestaat. Vele instellingen hebben eigen regelen m.b.t. hun personeelsstatuut. Sommige van deze regelen bieden- althans gedeeltelijkwaarborgen voor een objectieve aanwerving en selectie. Andere instellingen geven die indruk, maar laten in feite ruimte voor politieke afwijkingen. In de tot hier uiteengezette omschrijving van het openbaar ambt kwam bv. het onderwijzend-, provinciepersoneel, leger, ... niet aan bod. Ook hier gelden dezelfde vaststellingen als welke gelden voor de bij wijze van illustratie besproken statuten. C. Aard van de politisering in Belgic In dit hoofdstuk pogen we wat dieper in te gaan op de aard van politisering zoals deze zich concreet voordoet (28). We hebben daarbij in de eerste plaats aandacht voor het statuut van het rijkspersoneel zoals bepaald bij het K.B. van 2 oktober 1937, maar tevens voor statuten van instellingen van openbaar nut en functioned gedecentraliseerde diensten.
(26) VAN BENEDEN,J. en VANDAMME, M., Openbaar Centrum voor maatschappelijk welzijn, A.P.R., Larcier, Brussel, 1986, 350 p. (27) BERCKX, P., "Personeelsbeleid en -beheer in de nationale en de gemeenschaps- en gewestministeries", T.B.P., 1984, 266 e.v. waarin een zeer duidelijke weergave van de bevoegdheid van gemeenschappen en gewesten m.b.t. personeelsbeleid en -beheer wordt gegeven. (28) POULLET, E., o.c., 16
356
T
1. K.B. van 2 oktober 193 7
Dit K.B. regelt op vrij precieze wijze de aanwerving en bevordering van het rijkspersoneel.
a. Aanwerving (29) De normale aanwerving - volgens sommigen de spil van een eventuele depolitisering (30) - blijkt algemeen aanvaard objectief te gebeuren. Het statuut bepaalt in art. 15: - de toelaatbaarheidsvereisten - de vereisten van het slagen in een vergelijkend wervingsexamen (31) - de voorwaarden van lichamelijke geschiktheid In art. 16 worden de voorwaarden bepaald om aan het wervingsexamen te mogen deelnemen. Het K.B. nr. 56 van 16 juli 1982 bepaalt in zijn art. 2 eveneens dat "de wervingen al dan niet bedoeld om te voorzien in de vervanging van personeelsleden die hun ambt beeindigen, afhankelijk gesteld worden van een machtiging van het Ministerieel Comite voor begroting". Het artikel voorziet in een a antal uitzonderingen in § 2 tot § 4. Zo bepaalt b.v. § 4 dat de bepalingen van dit K.B. inzake machtiging tot werving niet toepasselijk zijn op de aanwervingen die in 1982 verricht werden bij de N.M.B.S., bij de Regie der Posterijen en de R.T.T. Dergelijke machtiging is in principe vereist voor de ministeriele diensten en besturen en de instellingen - uitgezonderd deze met een financiele activiteit - die onder art. 1 van de wet van 16 maart 1954 vallen. In art. 8 van hetzelfde K.B. komt nog een frappanter bepaling voor. Daar waar het stelt dat de aanwervingen in principe steeds volgens de in de personeelsstatuten gestelde regels dienen te gebeuren, laat het evenwel toe na akkoord van de Minister bevoegd voor het Openbaar Ambt, van deze regels a£ te wijken bij in Ministerraad overlegd K.B. voor aanwerving van niet vaste personeelsleden. Deze bepaling biedt uiteraard mogelijkheid tot politisering. Indien een voorafgaande machtiging vereist was, en deze is er niet, dan , zijn deze aanwervingen van rechtswege nietig. Bovendien bepaalt het K.B. I
(29) CLOOS, P., o.c., 28-39. CLOOS, P., "Politisering inzake aanwerving en bevordering van rijksambtenaren", T.B.P., 1986, 415. MERCIER-NELISSE, F., ORIANNE, P. e.a., !'evaluation dans }'administration publique, Brussel, 1979, 79 e.v. POULLET, E., Mecanismes et procedures du recrutement des agents de services publics en Belgique, o.c., 26 e.v. HENGCHEN, o.c., 35 e.v. WALTNIEL, L.G., Depolitisering in het openbaar ambt, Brussel, 7-9. (30) CLOOS, P., "Politisering inzake aanwerving en bevordering van rijksambtenaren", o.c., 429. (31) CLOOS, P., "Het administratief ... ", o.c., 30.
357
van 20 oktober 1982 (32) dat vooraleer men voor de nationale en gemeenschaps- of gewestelijke ministeries en de instt;llingen die vallen onder art. 1 van de wet van 16 maart 1954 - behoudens enkele uitzonderingen zoals bepaald in art. 51, § 1 en 2 van de wet van 28 december 1973 betreffende de budgettaire voorstellen 1973-74 en deze in de bijlage 1.2 van het op 24 november 19 81 gecoordineerde koninklijk besluit ter overbeveling van personeelsleden naar de ministeries van Gemeenschappen en Gewesten en van de buitenlandse carrieres- een wervingsexamen inricht, de aanvragen tot mobiliteit dienen te zijn ingewilligd (33) (34 ). In de mate dat voor de aanwervingen een vergelijkend wervingsexamen wordt ingericht, kan men stellen dat de politi~ering uitgesloten wordt (35). Ook de mobiliteitsregeling is nogal vrij van mogelijke politisering, gezien de objectieve toewijzingsregeling bij vrijwillige mobiliteit zoals deze bepaald is in art. 23 van het K.B. van 22 oktober 1982 houdende de uitvoeringsmaatregelen betreffende het personeel van sommige overheidsdiensten (36). lnzake de ambtshalve overplaatsing voorziet art. 14 van het K.B. in eenzelfde regeling. Men kan stellen dat de aanwerving van de vastbenoemde ambtenaren in de hier geschetste situatie neutraal en objectief gebeurt. Er bestaan evenwel talrijke uitzonderingen en ontsporingen (37). Vooreerst is er het gekende art. 18 van het K.B. van 2 oktober 1937. Hierbij wordt de mogelijkheid geschapen om personen die een hoge administratieve, wetenschappelijke, technische of esthetische waarde bezitten geheel of gedeeltelijk van de hogervermelde aanwervingsvoorwaarden te ontslaan. Het artikel bouwt in zijn tweede lid wel een aantal garanties in, zoals het verplicht advies van de V aste Wervingssecretaris, de publicatie van het voornemen in het B.S., een advies van de directieraad van het betrokken ministerie, een beraadslaging in de Ministerraad of Executieve. Bovendien moet het benoemingsbesluit een aantal elementen bevatten, die aangeven dater een vacature was waarin dringend en noodzakelijk diende te worden voorzien en waarin gesteld wordt dat deze vacature onmogelijk door een vergelijkend examen, bevordering of mobiliteitsregeling kan worden ingevuld. Tevens client de bijzondere kwaliteit van de betrokkene
(32) B.S., 23.10.1982. (33) Art. 18. (34) Zie verder. (35) Art. 20-26 van het K.B. van 2 oktober 1937 aangevuld door het K.B. van 17 september 1969 en het M.B. van 2 september 1975, evenals het Besluit van de vaste wervingssecretaris van 17 december 1969 bieden sterke garanties op dit vlak. (36) B.S., 23.10.1982. (37) CLOOS P., "Politisering inzake aanwerving en bevordering van rijksambtenaren", o.c., 416. WALTNIEL, L.G., o.c., 26. CLOOS, P., "Het administratief...", o.c., 35. VANDENDRIES, J., "La derive des d:gles statutaire", in Administration Publique, 1980-81, 30-33.
358
i
te worden aangetoond. Bovendien kan art. 18 niet worden aangewend voor benoemingen beneden rang 14. Het is duidelijk dat de in art. 18 bepaalde voorwaarden geen rem voor politisering inhouden. Misschien beperken ze wei het aantal van de in art. 18 bedoelde benoemingen, maar zij beletten deze niet. Overigens merkt men dat de benoemingen op basis van dit artikel in de laatste 3 jaar sterk toegenomen zijn, vooral dan de benoemingen in de gemeenschaps- en geWestadministraties (38). Waar tot voor kort de Raad van State m. b. t. deze benoemingen geen machtsoverschrijding aanvaardde, bleek deze praktijk een ideaal middel om aan politieke inplanting te doen. Sinds het arrest nr. 27378 inzake Grevesse t. Communaute fran~aise et Van Roosbroeck, waarin een benoeming op basis van art. 18 door de Raad van State wegens machtsoverschrijding wordt nietigverklaard, zou men kunnen verwachten dat de schadelijke - politieke - gevolgen van dit artikel zouden. ingedijkt worden. Het is echter de vraag in welke mate de Raad van State deze rechtspraak zal verder zetten. Een andere vraag is : in welke mate de politieke wereld zich bij deze rechtspraak zal neerleggen (cfr. de retro-actieve dekking van nietigverklaringen door de wetgever). Bovendien doet deze geen afbreuk aan het politick karakter van de benoemingen op basis van art. 18, zij belet enkel te negatieve uitwassen. Art. 19 van het K.B. van 2 oktober 1937 biedt eveneens de mogelijkheid om van de hager bepaalde aanwervingsvereisten af te wijken (39). Het bepaalt dat de regelen niet van toepassing zijn op de gewezen ambtenaren van de kolonie, op leden van de rechterlijke orde en door de Koning aangewezen categorieen. Er werden dan ook een reeks K.B.'s uitgevaardigd die zich beroepen op art. 19 om af te wijken van de statutaire aanwervingsregels. Het client wei opgemerkt dat art. 19 veelal niet toegepast werd met het oog op politisering. Zo trof men b.v. het besluit van de Regent van 3 mei 1948 met betrekking tot gewezen magistraten en ambtenaren van het bestuur in Afrika. Dit besluit voorziet in art. 14 dat zij vrijgesteld zijn van deelname aan de vergelijkende wervingsexamens. Een ander voorbeeld betreft de regeling m.b.t. minder-valide: voor bepaalde categorieen van minder-validen voorziet art. 3 van het K.B. van 11 augusi tus 1972 in de vrijstelling van het slagen in een vergelijkend wervingsexamen. Hier bestaat wei de mogelijkheid van politisering aangezien het art. 7 van dit K.B. het volgende bepaalt: "De bevoegde overheid die een minder valide wenst aan te werven, richt zich tot de commissie (daartoe ingericht). Zij vermeldt voor elke betrekking de bijzondere taken die eraan verbonden zijn en de beroepskundigheden die nodig zijn om ze te vervullen. Zij kan tevens elm of meer kcindidaten voorstellen".
(38) Verslag van de Vaste Wervingssecretaris aan de regering, Jaar 1985, 11. (39) LENAERTS, K., o.c., 141.
359
He~ is hier niet de bedoeling om op al deze bijzondere regelen in te gaan, het volstaat aan te tonen dat op basis van art. 19 eveneens een politisering kan binnensluipen m.b.t. de aanwerving. V ervolgens is er het probleem van de ·"primo-benoemingen". Dit zijn benoemingen, veelal in de leidinggevende functies van nieuw opgerichte instellingen, alvorens voor deze instellingen een statuut is uitgewerkt en waarbij dus de benoemende instantie aan geen regelen gebonden is. Deze zouden sedert het K.B. nr. 56 van 16 juli 1982 volgens sommigen fel beperkt zijn in omvang. In art. 8 en 9 van dit K.B. wordt bepaald dat enkel van de statutair bepaalde regelen kan afgeweken worden indien het geen vaste aanwervingen betreft. Ieclere benoeming die met miskenning van deze regelen is geschied, is van rechtswege nietig. Aangezien het K.B. in zijn eerste artikel duidelijk bepaalt, dat het op alle besturen en diensten van de ministeries evenals de meeste instellingen van openbaar nut vallende onder de wet van 16 maart 1954 van toepassing is, blijft er geen ruimte voor enige afwijking. Nochtans kan men argumenteren dat indien er geen statuten zijn, er ook geen werving overeenkomstig statuten kan gebeuren, wat dan opnieuw de mogelijkheid van ontwijking zou insluiten. Op deze wijze zou inderdaad het primo-benoemen nog tot een de facto politisering kunnen leiden, op voorwaarde evenwel dat deze primo-benoemingen achteraf in het statuut gewettigd worden. Het tijdelijk overheidspersoneel (40). Hier laat art. 4 van het Regentsbesluit van 30 april1947 toe dat personen zonder een vergelijkend wervingsexamen aangeworven kunnen worden. Hetzelfde geldt voor het tijdelijk werkliedenpersoneel. Geen van beide Regentsbesluiten bepalen evenwel een maximumtermijn of wat onder tijdelijk wordt verstaan. Het is evenwel duidelijk dat vermeld art. 4 minder waarborgen biedt dan wanneer een vergelijkend examen client te worden ingericht~ En daar waar art. 4 geen politieke keuze zou toelaten is er nog steeds art. 5 dat voor "bijzonder gekwalificeerde" kandidaten een uitzondering mogelijk maakt (cfr. hoger) Het contractueel personeel. Sedert de wet van 28 december 1973 betreffende de budgettaire voorstellen 1973-74, aangevuld door het K.B. van 7 maart 1974 en het K.B. nr. 56 van 18 juli 1982, is er in de besturen en diensten van de ministeries evenals in de meeste instellingen van openbaar nut, vallende onder de wet van 16 maart 1954, in principe geen plaats meer voor parallelle werving (cfr. hoger). W el kan er nog voor het personeel waar geen statutaire regeling voorzien is, nl. het hulppersoneel (41) contractueel aangeworven worden, indien er de machtiging van de inspecteur van financien is. Lenaerts (42) stelt dat deze uitdrukkelijke bepaling bij K.B. in feite overbodig was, vermits de Arbeidsovereenkomstenwet dit
(40) VANDENDRIES, J., o.c., 30-31. (41) Lees art. 5 en 5bis van het K.B. 7 maart 1974 bv., inzake personeelsleden belast met de schoonmaak. (42) LENAERTS, K., o.c., 254.
360
reeds mogelijk maakte. ln de mate dater een statuut is voor het personeel, kan de Minister niet meer afwijken van de statutaire aanwervingsregelen. Oat het probleem van de contractuelen nog niet van de baan is, blijkt uit de recente initiatieven m.b.t. de aanvraag tot regularisatie van 890 ambtenaren bij de Vlaamse Gemeenschap (43). Deze ambtenaren werden aangeworven tussen 1972-80, toen er voor deze "Gemeenschap in opbouw" nog geen statutaire regeling was en de minister van het Openbaar Ambt geen toestemming tot werving wilde verlenen (44 ). Inderdaad, het probleem van de contractuelen- voor zover deze sinds 1973 in de ministeriele departementen nog mogelijk zijn - stelt zich vooral m.b.t. de latere wetten die deze gaan regulariseren (45). Deze personeelsleden worden dan ambtenaar in de echte zin van het woord, zonder enig wervingsexamen. Het spreekt vanzelf dat dergelijke werkwijze - die if!. theorie nu heel moeilijk is gemaakt maar in praktijk blijft verdergezet worden also£ niks gebeurd isde deur wagenwijd voor politisering openzet. Dergelijke regularisaties hadden in het verleden reeds meermaals plaats. De zogenoemde nep-statuten. Door het K.B. van 29 maart 1982 kunnen, met uitzondering van de sector onderwijs, de ministeries en parastatalen geen personeQ voor het B. T .K. meer aanwerven. Er blijft het probleem van de tewerkgestelde werklozen, geregeld bij het K.B. van 20 december 1963 betreffende de arbeidsvoorziening en werkloosheid(46). Dit K.B. bepaalt in zijn art. 164 dat "De directies de werklozen aanwijzen die moeten te werk gesteld worden, met inachtneming van de noodwendigheid van de arbeidsmarkt en van de geschiktheid van de beschikbare werklozen". Dit laat uiteraard de nodige ruimte voor politisering. De omzendbrief nr. 216 van 8 december 1982 van de Minister en Staatssecretaris van Openbaar Ambt en de Minister van Begroting voorziet in een regeling waarbij geleidelijk de tewerkgestelde werklozen dienen te verdwijnen~ en te worden vervangen door statutaire ambtenaren. De omzendbrief voorziet in een aanwervingsstop van tewerkgestelde werklozen, en na 31 december 1982 zouden ze enkel nog mogen voorkomen indien op die datum nog geen statutair personeel ter beschikking gesteld werd. Desgevallend zouden de werklozen slechts afgedankt worden naar gelang van het in i dienst treden van statutaire ambtenaren. Het lijkt evenwel dat deze regelen in concreto weinig resultaat opgeleverd hebben. Zo blijkt in maart '84 dat er nog 26.651 tewerkgestelde werklozen zijn, dat nog 14.865 personen in de bijzondere tijdelijke kaders tewerkgesteld zijn en dat er zo'n 5.133 in het derde arbeidscircuit voorkomen (4 7). Sedert 1 januari zijn de nepstatuten evenwel vervangen door de gesubsidieerde contractuelen. We hebben (43) (44) (45) (46) (47)
CLOOS, P., "Het administratief...", o.c., 34. De Standaard, 29 januari 1987. VANDENDRIES, J., o.c., 31. VANDENDRIES, J., o.c., 31 e.v. WALTNIEL, L., o.c., 11.
361
deze hier niet verder besproken, gezien de regeling essentieel de financiele kant betreft, en niet zozeer de grondproblemen van de nepstatuten aanpakt.
b. Bevordering (48) Bij het systeem van bevordering werd in het Camu-Statuut naar objectieve maatstaven gezocht. In essentie deed men beroep op drie criteria: de ancienniteit, eventuele examens en een bevorderingssysteem (49). Bij het toepasselijke systeem inzake bevorderingen is het nuttig een onderscheid te maken tussen de bevorderingen bij leidinggevende ambtenaren (niveau 1) en het uitvoerend personeel (niveau's 2, 3 en 4 ). Bovendien client een onderscheid gemaakt tussen de overgang van een niveau naar een ander, waar steeds het slagen in een vergelijkend examen vereist is, en de verhoging in graad, wat kan afhankelijk gemaakt worden van het slagen in een bevorderingsexamen (50). Het lijkt nuttig om voor de verschillende functies een korte omschrijving van de vereisten te geven(51). Voor alle functies in niveau 1 is een zekere graad, ancienniteit en rangvereiste opgelegd, maar los daarvan blijft de bevorderingsbevoegdheid in handen van de minister vrij. Voor een bevordering tot ambtenaar-generaal is in geen enkel bijkomend criterium voorzien. Binnen het kader van de beschikbare kandidaten blijft de minister volledig viij en is er dus ruimte voor politisering. Hetzelfde geldt in feite ook voor de bevorderingen tot een leidinggevende graad van lagere rang in niveau 1. Daar wordt - gegeven dat de vereisten inzake ancienniteit en rang voldaan zijn - de functie bij voorrang verleend aan de kandidaat met de beste beoordeling. Gezien dit beoordelingssysteem niet langer werkt (eft. verder), wordt het aanvullende criterium dat geldt bij gelijke beoordeling toegepast, hetgeen erop neerkomt dat de minister volledig vrij is in zijn keuze. De functies in de lagere niveaus (2, 3 of 4) worden als volgt verleend. Gegeven dat voldaan is aan de minimumvereisten inzake rang en ancienniteit, wordt de functie toegekend aan de kandidaat met de beste beoordeling. Indien deze gelijk is - wat door het niet werken van orts beoordelingssysteem veelal voorkomt (52) - wordt de persoon met de beste ancienniteit bevorderd. We zien dus dat het systeem van beoordeling in de lagere niveaus (2, 3 of 4) in principe los van elke politisering kan gebeuren (53). In niveau 1 is er opnieuw volop ruimte voor politisering. Dat
(48) CLOOS, P., "Het administratief...", o.c., 49-68; WALTNIEL, L., o.c., 9. (49) CLOOS, P., "Het administratief ... ", o.c., 50-51. (50) CLOOS, P., "Politisering inzake aanwerving en bevordering van rijksambtenaren", T.B.P., 1986, 417. (51) CLOOS, P., "Het administratief...", o.c., 61. (52) Voorbehoud dient gemaakt voor het Ministerie van Financien, met zo'n 40.000 ambtenaren.
362
werd trouwens ook zo begrepen door de oprichting van de Commissie Dekens waarvan het bestaan en de werking openlijk toegegeven werd. Deze commissie waakt erover dat er een min of meer evenwichtige politieke verdeling geschiedt van de bevorderingen in niveau 1. Er bestaat evenwel ook een mogelijkheid om in de overige niveaus de bevorderingen te politiseren, deze werd geschapen door de toekenning van hogere functies (54) (55). Het K.B. van 22 juli 1964liet toe dat aanstellingen in hogere ambten - alhoewel in principe beperkt tot 6 maand - soms jaren duurden en waarbij personen de voordelen genoten van functies die soms tot 11 graden hoger lagen dan hun effectieve graad. Het is duidelijk dat dergelijke bevorderingen - los van objectieve criteria - opnieuw heel wat politisering in de bevorderingen op alle niveaus lieten binnensluipen. Dit K.B. van 22 juli 1964 werd vervangen door het K.B. van 8 augustus 1983, zoals gewijzigd bij het K.B. van 25 februari 1985. In principe moeten de tijdelijk openstaande ambten vervuld worden door personen die voldoen aan de statutaire vereisten (art. 3 lid 1). Daarvan kan evenwel worden afgeweken door een met redenen omklede aanstellingsakte (art. 2, lid 2). In principe client tevens aan het kunnen invullen van een definitief openstaande betrekking door de uitoefening van een hoger ambt de procedure tot definitieve toekenning van de betrekking te zijn ingezet (art. 4). De aanstelling van de ambtenaren in de hogere functies geschiedt overeenkomstig art. 6 van het K.B., dat in een gedifferentieerde regeling voorziet, al naargelang van de graad en het niveau. Uiteindelijk beslist de minister soeverein, evenwel veelal na het advies van de directieraad of de ambtenaar die de betrokken dienst leidt. Het is duidelijk dat hier opnieuw plaats is voor politisering. Art. 7 van het K.B. bepaalt dat men hoogstens voor 18 maand (3 x 6 maand) in ~en hoger ambt kan benoemd worden. Voor de verlengingen is wei het eventueel advies van de inspectie van Financien vereist. N a deze 18 maand bepaalt art. 7, § 3, vijfde lid : "Na het verstrijken van de derde verlenging wordt de aanstelling gehandhaafd, indien de beschikking die niet in vast verband kan worden verleend, behoort tot de betrekkingen waarvan de titularis door de wetten en verordeningen recht' streeks belast is met een beslissingsbevoegdheid in fiscale, financiele of I boekhoudkundige aangelegenheden. Zij eindigt van rechtswege wanneer de betrekking in vast verb and wordt verleend".
2. Andere statuten De functioneel gedecentraliseerde diensten. Een lijst van al deze instellingen bestaat niet. De Vlaamse Juristenvereniging schatte in 1985 hun aan-
(53) LENAERTS, K., o.c., 102. (54) CLOOS, P., "Het administratief..." o.c., 90 e.v.
(55) LENAERTS, K., o.c., 9-10.
363
tal op zo'n 330 (56). Voor zover ze opgenomen zijn in de wet van 16 maart 1954 en het K.B. van 8 januari 1973 worden ze voor bepaalde materies onder de regeling voor de centrale rijksambtenaren gebracht (cfr. supra). In die gevallen wordt de politisering tegengegaan, maar uiteindelijk ook even gebrekkig. V eel erger is de situ atie voor instellingen die niet voorkomen in de wet van 16 maart 1954. Deze instellingen hebben ofwel een statuut waarin dan hun werving zal uitgewerkt zijn, ofwel hebben ze geen statuut en werven dan louter contractueel aan. Alleen al de aan het ongelooflijke grenzende onoverzichtelijkheid, biedt een ideale humus voor politisering. Het is dan ook op dit domein dat dringend wat gedaan client te worden. Essentieel daarbij zijn een overzichtelijke kwalificatie en een aantal basisregelen die een objectieve werving en bevordering garanderen. Dit zou gerust kunnen door een kaderwet die het Camu-statuut toepasselijk maakt, indien deze instellingen geen eigen, of door de Vaste Wervingssecretaris of gelijkwaardige instantie goedgekeurde, statutaire regeling zouden hebben. Eenzelfde probleem geldt inzake de gemeenten. De statutaire regeling van het gemeentepersoneel vormt veelal het voorbeeld van window-dressing bij uitstek. Hoewel de regeling er behoorlijk uitziet is het politieke argument er het meest doorslaggevende. Zo richten de gemeenten voor de beoordeling van de examens - die trouwens veelal niet vergelijkend zijn - een jury op. De samenstelling van deze jury wordt in principe gedaan door het schepencollege! Dit maakt de jury tot een politiek orgaan bij uitstek. Howel deze jury misschien de resultaten van de examens niet rechtstreeks kan forceren - alhoewel proeven zoals verhandeling en interview daar wei plaats voor Iaten - toch kan hij dit onrechtstreeks. En zo gebeurt het ook veelal : bepaalde kandidaten worden op voorhand van de vragen gei"nformeerd, ... Men merkt wel op dat de politisering bij de grotere gemeenten, iets minder gebeurt bij de aanwerving dan bij de bevordering. Dit heeft te maken met 'het kennen' van de kandidaten, en 'het kennen' van de politici door de kandidaten. W anneer men voor de gemeenten de politisering wil reduceren of uitschakelen, dan client men vooral deze "wanpraktijken" aan te pakken. Dit zou kunnen door bv. de gemeenten te verplichten voor de wervingen in niveau 1 beroep te doen op de Vaste Wervingssecretaris. Een andere mogelijkheid bestaat erin om de jury te depolitiseren en te objectiveren. Een minimumvoorwaarde lijkt althans het opleggen van een vergelijkend wervingsexamen.
(56) "Opgaven ter verbetering van de werking onzer instellingen in een democratische rechtsstaat", 1985, 14.
364
D. De bevoegdheid tot
regulere~
Inzake rijksambtenaren behoort de bevoegdheid tot reguleren overeenkomstig art. 66 G.W. duidelijk aan de Koning toe. Hij zal dan ook de regelen m.b.t. de statuten uitvaardigen. Alhoewel deze grondwettelijke bevoegdheid aan de Koning voorbehouden is, belet niks - er is immers geen volwaardige grondwettigheidscontrole dat de wetgever tussenkomt. Hij heeft dit dan ook meermaals gedaan, zo bv. om af te wijken van de bij K.B. geregelde statuten wanneer hij overgaat tot regularisatie. Voor de instellingen van openbaar nut wordt de bevoegdheid tot reguleren bepaald in de wet of het decreet die ze opricht. Tevens heeft de Wet van 26 maart 19 54 in haar art. 11 bepaald dat "de Koning het kader en het statuut van het personeel der in art. 1 vermelde instellingen vaststelt, op de voordracht van de minister die het openbaar ambt in zijn bevoegdheid heeft". De Koning heeft aan deze bepaling enkel voor het beperkt aantal instellingen uit art. 1 van het K.B. van 8 januari 1973 uitvoering gegeven (cfr. hager). V oar de andere instellingen vallen de onder de wet van 16 maart 1954 kan het statuut ook enkel nog gewijzigd worden bij K.B. Voor alle overige functioned gedecentraliseerde diensten hangt de bevoegdheid tot reguleren af van de oprichtende wet of decreet. Inzake de gemeenten bepaalt art. 84, § 1 de bevoegdheid tot reguleren waar het stelt : "De gemeenteraad bepaalt het kader en de voorwaarden voor de werving en de bevordering van het gemeentepersoneel binnen de perken van de algemene bepalingen die de Koning heeft vastgesteld". Uit dit alles kan men afleiden dat de bevoegdheid tot reguleren in principe bij de betrokken overheid lig~. Nochtans is er bijna steeds de mogelijkheid om bij K.B. en a fortiori bij Wet in te grijpen. Dit betekent dat de politisering reeds in geruime mate zou kunnen geneutraliseerd worden doordat er voor deze statuten een kaderregulering zou komen. Dergelijke kaderregulering zou enerzijds in een aanvullende regeling kunnen voorzien indien er geen eigen statuut is en anderzijds zou ze een aantal minimumvoorwaarden kunnen opleggen. Dergelijke regeling zou een aanzet tot depolitisering kunnen betekenen door bv. het steeds verplicht opleggen van vergelijkende wervingsexamens, georganiseerd door een onafhankelijke instantie. Er client wei opgemerkt dat in de mate dat men de gemeentelijke autonomie of deze van de functioned gedecentraliseerde diensten wil eerbiedigen, de regeling aan deze diensten een redelijke marge van eigen bevoegdheid client te laten. E. De bevoegdheid tot benoemen De vraag wie benoemt en welke vrijheid daarbij gelaten wordt is zeer belangrijk. Inzake de centrale rijksadministratie is de wil van de betrokken ministeries essentieel. Zoals hager reeds vermeld, is de vrijheid die hen
365
daarbij gelaten wordt nogal sterk verschillend in niveau 1 en de overige niveaus wat de bevorderingen betreh en ligt deze vrij vast voor bevorderingen in de overige niveaus en voor alle niveaus inzake aanwervingen (cfr. hoger). Art. 5 van het K.B. van 2 oktober 1937 bepaalt vrij algemeen: "Rijksambtenaren van niveau 1 worden door Ons (K.B.) benoemd. Rijksambtenaren van niveau 2 worden benoemd door de ministers wie Wij (Koning) daartoe bevoegdheid hebben toegekend; Rijksambtenaren van de niveaus 3 of 4 worden benoemd door de minister of door de hoofden van bestuur wie hij daartoe bevoegdheid heeh verleend". De ambtenaren die benoemd worden op basis van art. 18 of art. 19 dienen benoemd te worden bij Koninklijk Besluit. W at de gemeenten betreh wordt het personeel in principe benoemd door de gemeenteraad (art. 84 § 2). Dit kan echter verschillend zijn wanneer de wet in een afwijkende benoemingsprocedure voorziet. De gemeenteraad kan de benoemingsbevoegdheid wel aan het college van burgemeester en schepenen opdragen. Inzake de instellingen van openbaar nut- zowel zij die onder de wet van 16 maart 1954 vallen, als zij die er niet onder vallen - zijn de benoemingswijze en de bevoegdheid daartoe, in hun eigen statuten te bepalen. Veelal zal de wet die de openbare dienst opricht bepalen dat de bevoegdheid tot benoemingen in handen van de Koning blijh, maar veelal zal de directieraad van de instelling daarbij betrokken worden, doordat deze een lijst van kandidaten zal bepalen. In sotnmige gevallen blijh de benoemingsbevoegdheid volledig in handen van de functioned gedecentraliseerde instelling. In dit geval verschijnt het zogenaamde fenomeen van cooptatie (57). De vraag aan wie de benoemingsbevoegdheid in concreto behoort, houdt in onze hoofde antwoord op de vraag of er sprake is van politisering of niet. De politisering indijken is slechts mogelijk door de benoemende overheid zo precies mogelijke en verplichte .criteria aan de hand te doen op basis waarvan de benoeming zal dienen te geschieden. Deze criteria bestaan bv. inzake aanwerving voor de meeste functies van rijksambtenaren. Het probleem bij het uitvaardigen van criteria inzake bevordering of met betrekking tot specifieke diensten is moeilijk. Aan de ene hand dienen ze objectief te zijn, maar anderzijds mpeten ze de meest bekwame elementen aanduiden. Zo zal een zuivere ancienniteitsregeling de politisering misschien wel uitsluiten, maar zal ze geenszins de deskundigheid van de administratie optimaal dienen. Bij dit alles lijkt ons dat veeleer dan het beklemtonen van wie benoemt, aandacht dient besteed te worden aan de marge waarin kan benoemd worden en aan een effectieve en efficiente controle hierop. In dit opzicht is het voorstel om een specifieke administratieve rechtbank - al dan niet in de schoot van de Raad van State - op te
(57) LEBRUN,
366
J.,
Dictionnaire des services publics, p.l/17-18.
richten die zou waken over de benoemingen en die tevens snel zou beslissen een nuttig element (58). Uiteraard is het nut van dergelijke instelling eveneens onderworpen aan goede en toetsbare criteria. De vraagstelling of een 'onafhankelijke' benoemende overheid i.p.v. de per definitie politieke minister' de coopterende directieleden of de 'politieke' meerderheid in de gemeenteraad meer garanties zou bieden, lijkt ons bij de hierboven geschetste situatie overbodig. Trouwens het instellen van 'onafhankelijke' benoemende overheden is even moeilijk als het inrichten van onafhankelijke en gedepolitiseerde besturen. F. Recente overheidsinitiatieven inzake depolitisering in de rijksadministratie (59) De maatregelen waarvan bier sprake, betreffen slechts ongeveer 280.000 ambtenaren, zijnde een goed derde van bet ambtenarenapparaat. Volgens W altniel (60) heeft de vorige regering een tiental maatregelen om de politisering tegen te gaan en zouden deze regelen in grote mate de politisering hebben teruggebracbt. Inzake de werving van de ambtenaren beeft de regering twee belangrijke maatregelen genomen: 1) K.B. nr. 56 van 16 juli 1982 betreffende de werving in sommige overbeidsdiensten (cfr. Hoger); 2) K.B. van 22 oktober 1982 betreffende uitvoeringsmaatregelen inzake de niobiliteit van het personeel van sommige overheidsdiensten (cfr. boger). Het eerste K.B. is vooral uit een vijfvoudig oogpunt interessant: 1) bet legt een vereiste van macbtiging op voor nieuwe aanwervingen (art. 2)
2) voorlopige vervangingen kunnen slecbts na een gunstig advies (art. 8, lid 1) 3) wervingen mogen uitsluitend overeenkomstig statutaire regelen geschieden (art. 8, lid 1) 4) de sanctie die bestaat in een nietigbeid van recbtswege (art. 9) 5) er wordt een procedure ingesteld voor bet opsporen van onregelmatige wervingen (art. 10) Het tweede K.B. voorziet in een verruime mobiliteit tussen de verscbillende diensten van de ministeries en de opgesomde openbare instellingen. Daardoor krijgt de mobiliteit voorrang op nieuwe wervingen (cfr. supra). Voor de organisatie van deze mobiliteit van ambtswege staat de V aste Wervingssecretaris in de eerste plaats in. Op 31 juli 1982 besliste de Ministerraad om in dit kader een ·reaffectatiedienst op te richten. Tevens werd door een omzendbrief nr. 216 van 8 december 1982 (zie boger) ricbtlijnen gestuurd naar alle centrale overbeidsdiensten in verb and (58) ELST, R., "Rechtsbescherming der ambtenaren tegen onrechtmatige bevorderingen door de Raad van State", T.B.P., 1981, 294. (59) LENAERTS, K., o.c., 4-5 en 15 e.v. (60) WALTNIEL,L.,o.c., 15.
367
met de vervanging van tewerkgestelde werklozen door statutaire ambtenaren. Hoger lichtten we reeds toe dat deze beslissing in praktijk niet veel effect heeft gehad. Daarnaast is er ook het K.B. van 8 augustus 1983 met betrekking tot de uitoefening van een hager ambt in de rijksbesturen (zie bespreking hager). Het K.B. van 29 maart 1982 schaft in principe het stelsel van de B.T.K. in de centrale overheidsdiensten af. Met uitzondering van de sector onderwijs mogen de ministeries en parastatalen geen personen voor het B.T.K. meer aanwerven. Sinds begin 1987 zijn deze nepstatuten vervangen door gesubsidieerde contractuelen (zie hager). Er is tevens ingevolge van een beslissing van de ministerraad van 4 juni 1982 een ·regeling gekomen waarbij in principe geen jobstudenten meer aangeworven worden. § 2. SITUERING VAN DE POLITISERING EN RECHTSVERGELIJKENDE BESCHOUWINGEN
A. Algemene beschouwingen omtrent de politisering 1. Merit- versus spoilssysteem (61) Bij de selectie van kandidaten voor het openbaar ambt kunnen verschillende factoren meespelen. Normaal worden de verschillende selectieprocedures van elkaar onderscheiden naargelang men de klemtoon legt op de bekwaamheid van de kandidaat (merit) of zijn politieke of ideologische eensgezindheid met de bewindvoerders (spoils). Slechts weinig Ianden passen nog onvervalst het spoils-systeem toe (62). Een groot deel koos voor een gemengd systeem, waarbij de topambtenaren naar goeddunken van de regering kunnen vervangen worden ( 63 ), andere voor een zuiver merit-systeem ( 64 ).
(61) Zie hierover in het bijzonder GAZIER, F., La fonction publique dans le monde, Cujas, 1972, 22-30; MOLITOR, A., L'administration de la Belgique, CRISP, Bruxelles, 1974, 294-302; VAN HASSEL, H., Problemen in de overheidsadministratie, in De Nieuwe Maand, nr. 5, 1981, 372; SPILIOTOPOULOS, E., Les techniques de recrutement dans les systemes de carriere et d'emploi, Revue franfaise d'Administration publique, n° 25, 1983, 69-76, voor een rechtsvergelijkende studie; CHAPEL, Y., Le recrutement dans la fonction publique: apen;u historique et comparatif, Administration publique, 80-81, 2-6; FRANCOIS, A., Le recrutement, une fonction importante de la gestion du personnel, Administration publique, 1980-81, 7-12 (62) Vb. Mexico en Venezuela: de BAECQUE, F., in La politisation de }'administration en Belgique et en France, Res Publica, nr. 2, 1971, 210. (63) Vb. Frankrijk, U.S.A.; zie het voorstel tot instelling van een pool van politieke ambtenaren bij ons : zie verder (64) Vb. Verenigd Koninkrijk,Nederland, Belgie.
368
Het grate nadeel van een spoilsysteem is de afwezigheid van stabiliteit en ervaring in de administratie. Als voordeel geldt vaak een dynamischer openbaar ambt, dat het vertrouwen van de regering geniet. In theorie zou een meritsysteem ervaring en vertrouwen van de regering moeten combineren. Dit geldt slechts in uitzonderlijke gevallen, zoals in het Verenigd Koninkrijk. In Belgie daarentegen, net zoals in de Duitse Bondsrepubliek, werd het openbaar ambt zo gepolitiseerd, dat men van een vertrouwensrelatie niet kan spreken. In de mate dat een juridische omschrijving liefst overeenstemt met de werkeli"jkheid, dringt zich in Belgie een aanpassing van het statuut op. Algemeen wordt toegegeven dat de overplanting van het Britse systeem; in 1937, zonder rekening te houden met· de Belgische geplogenheden, een fiasco was (65). Het grate probleem in het merit-systeem is de evaluatie van de verdiensten van een kandidaat. Over de aard en de inhoud van examens bestaat reeds een weinig literatuur (66), alsook over het signalement, dat een objectieve beoordeling van de staatsambtenaar beoogde (67). De examens, daar waar zij niet door de Vaste Wervingssecretaris worden georganiseerd, en de signalementen, waren vaak het voorwerp van misbruiken (68). (65) MOLITOR, A., o.c., 273; DELPEREE, F., Observations generales sur les procedures de promotion des agents publics. Revue franraise d'Administration publique, n° 25, 1983, 80; MOLITOR, A., Servir l'Etat: Trois experiences, CRISP, Bruxelles, 1982, 32; Vermeldenswaard is een opmerking van Van Hassel, daar waar hij stelt dat het merit-systeem werd ingevoerd op een ogenblik dat de socialisten hun achterstand ophaalden inzake hun politieke vertegenwoordiging in de administratie, en men hen dit zo poogde te beletten, in Het verpolitiseren van de administratie, Res Publica, nr. 2, 1974, 200; Dit wordt enigszins bevestigd in MOLITOR, A., Servir l'Etat, o.c., 39. (66) Waarbij men tevens in ogenschouw moet nemen of al dan niet in een "career" systeem gewerkt wordt (zie infra). Zie voor de inhoud van de examens: PIQUEMAL, M., Problematique generale, in "Avantages et inconvenients de la carriere et de l'emploi en matiere de recrutement et de promotion dans la fonction publique contemporaine", Revue franiraise d'Administration publique, n° 25, 1983, 46; ORIANNE, P., L'evolution dans l'Administrai tion publique, Institut Administration - Universite, Bruxelles, 1979, 80-84; FRANCOIS, A., o.c.,; STEIGER, H., L'acd:s au service public dans la Republique Federale d'Allemagne, Administration publique, n° 6, 1982, 157; MODEEN, T.; Le recrutement aux echelons superieurs de I'administration centrale en Europe Occidentale, Revue Internationale de Sciences Administratives, 1983, 61-64. (67) Op enkele uitzonderingen na, in bepaalde diensten, waar dit te danken was aan de korpsgeest, kregen aile ambtenaren het signalement "zeer goed", vaak om moeilijkheden op de dienst te vermijden, alsook wegens de voor de hierarchische oversten vervelende beroepsprocedures. Het signalement heeft dan ook nooit de vooropgestelde taak van "beoordeling van iemands verdiensten", waargemaakt. Zie ook GAZIER, F., o.c., 139 e.v.; MOLITOR, A., L'Administration de la Belgique, o.c., 300-301; CAMU, L., Le statut des agents de l'Etat, premier rapport sur la reforme administrative, Brussel, 1937, 80-84; ORIANNE, P., q.c.; 84-91 ; MAST, A., Overzicht van het Belgisch administratief recht, Story-Scientia, 1984, 178. (68) HENGCHEN, A., La philosophie de la politique de recrutement du personnel suivie I
369
Het gebrek aan follow-up vanwege de overheid, in de toetsing van de mechanismen die ingesteld werden om het merit-systeem te waarborgen, is schrijnend. Dat op maat geschreven examens en het op voorhand doorspelen van examenvragen, nog mogelijk zijn, duidt op een duidelijke onwil iets aan de toestand te willen veranderen, althans in vele gevallen. 2. Het operz systeem versus het gesloten systeem (69)
Alhoewel het open of "employment" systeem (70) vaak gepaard gaat met een spoilssysteem (71) en een gesloten of "career" systeem vaak met een merit-systeem geassimileerd wordt, blijkt dit niet steeds zo te zijn. Net als bij het merits-principe biedt het carriere-systeem het voordeel van stabiliteit en degelijkheid, wanneer beide gecombineerd worden. Als nadelen worden een moeilijke aanwervingsprocedure (72), een grote rigiditeit en een lager rendement, door gebrek a~n dynamisme aangerekend. De vastheid van betrekking in het "career" systeem blijkt velen aan te trekken, aangezien een volgende, andersgezinde regering niet op de genamen beslissing kan terugkomen, op enkele uitzonderingen na. Een grote mobiliteit tussen prive-sector en openbaar ambt daarentegen vergt niet alleen een bepaalde mentaliteit, maar tevens een gelijkschakeling van beide statuten (73). Ook vergroot het gevaar voor informele belnvloedingskanalen, aangezien de ambtenaar mensen kent in beide werksferen en hij ooit iemands prive-belangen heeft moeten verdedigen(74). Ook hier moet gekeken worden naar de socio-culturele context, en moet men bewust zijn van de zwakheden van elk systeem.
par les syndicats, Administration publique, 1980-81, 35, waar hij het heeft over "des recrutements pseudo-reglementaires et anarchiques". (69) Zie MOLITOR, A., L'Administration de la Belgique, o.c., 283-288; GAZIER, F., o.c., 22-30; VAN HASSEL, H., Problemen in de overheidsadministratie, o.c., 377-378; PIQUEMAL, M., o.c., 44-45; 64-66; SPILIOTOPOULOS, E., o.c., 67-68; DELPEREE, F., o.c., 80-83; FRANCOIS, F., o.c., 10-11. (70} Men wordt voor een bepaalde job aangeworven. (71) Aangezien de aanwervingen per definitie van tijdelijke aard zijn. (72) Men werft niet voor een bepaalde job aan. (73) Zie omtrent de quasi-gelijke toestand van ambtenaar en werknemer in de prive-sector SUETENS, L.P., De rechtspositie van het overheidspersoneel anno 1984, in "De rechtspositie van de ambtenaar anno 1984 ... aangepast aan de behoeften van een moderne maatschappij ?", Kluwer, Antwerpen, 4-10; Tussenkomst van VAN LANGENDONCK, in Beginselwet Sociale Zekerheid Werknemers, Verslagboek van de studiedag over de wet van 29 juni 1981 houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers, Kluwer Rechtswetenschappen, Antwerpen, 1982; MOLITOR, A., L'administration de la Belgique, o.c., 278-281; PIQUEMAL, M., o.c., 47-58 voor een rechtsvergelijkende studie. (74) De socialiserende invloed van de beroepsuitoefening: von BEYME, K., o.c., 116.
370
3. Een neutrale administratie: utopisch? (75) Wanneer wij de vraag buiten beschouwing laten of in Belgie een neutrale administratie denkbaar is (76), moeten wij ons de vraag stellen of een neutrale administratie als dusdanig mogelijk is (77). Bij de vraagstelling moeten de beleidsconcipierende (policy making) (78) van de beleidsuitvoerende taken (policy applying) (79) worden onderscheiden. Hier wordt louter op de eerste groep ambtenaren gedoeld. Sinds de eeuwwisseling heeft zich een maatschappelijke en wetenschappelijke evolutie voltrokken, waarbij de staat de rol van "etat-gendarme" voor de rol van "etat-planificateur et distributeur", heeft geruild. De beleidsambtenaren hebben moeten leren prospectief te denken, om de steeds groter wordende tussenkomst van de overheid in het economische, sociale en culturele leven te regelen. Hun bewegingsvrijheid nam hierdoor toe, maar tevens de noodzaak a an deskundigheid en specialisatie (80). In de klassieke weberiaanse analyse wordt het beleid bepaald door de politici, geholpen in de voorbereiding en de uitvoering ervan door een instrumentele administratie (81). Hier heeft zich echter een verschuiving van de macht voorgedaan, door sommigen de verdeskundiging of de economisering van het bestu'-lr geheten (82). . De administratie bezit stabiliteit, informatie, tijd, en vaak deskundigheid, hetgeen de politicus vaak moet ontberen. De ministeriele kabinetten (83) zijn een poging om een tegengewicht te vormen voor een gewantrouwde administratie. Het is echter onmogelijk een totale paralleladministratie uit te bouwen, waardoor de invloed van de ambtenaar blijvend is. Tegenover deze maatschappelijke evolutie staat dat de ambtenaar als mens blijft reageren, in het verzamelen van zijn informatie, in het opstellen van beleidsvoorstellen, in het raadgeven van de politici die hij bijstaat en in het uitvoeren van de algemene beleidslijnen. (75) Zie GAZIER, F., o.c., 206; ROSENTHAL, U., o.c., 256-263. (76) Zie infra over de socio-culturele factoren die eigen zijn aan Belgie. (77) Waarbij het adjectief "neutraal" inhoudt: zonder invloed op de beleidsvorming, instrumenteel. Zie de literatuur, aangehaald bij het trefwoord bestuurspolitisering, hoger. Zie ook von BEYME, K., o.c., 116. (78) In Belgie niveau 1. (79) Niveaus 2, 3 en 4; VAN HASSEL, H., Politisering, evenwichtsoefening tussen ambtelijke en politieke doelmatigheid, in De rechtspositie van de ambtenaar anno 1984 ... aangepast aan de behoeften van een moderne maatschappij ?, Kluwer, Antwerpen, 1985 ;VAN HASSEL, H., Het ministerieel kabinet, P!!ilen naar een sociologische duiding, o.c., 161-183. (80) VAN HASSEL, H., Het verpolitiseren van de administratie, o.c., 202 e.v. (81) GERT, H.H., WRIGHT MILLS, C., From Max Weber, Essays in Sociology, NewYork, Oxford U.P., 1958, 196 e.v. (82) Zie BIRNHAM, J., The managerial Revolution, London, 1943; RONGE, V., o.c., von BEYME, K., o.c., 116; LA PALOMBARA, J., o.c., 255. (83) Zie echter VAN HASSEL, H., Het ministerieel kabinet, peilen naai een sociologische duiding, o.c., 382-391.
371
De ambtenaar is niet waardenvrij, en op elk van deze ogenblikken spelen vorming en opvoeding een rol hi j de beleidsconceptie (84). Deel van dit waardenpatroon is ook de korpsgeest die zich ontwikkelt. Deze kan leiden tot een zekere technocratie, die vaak als een bedrieging voor de democratie wordt aanzien (8 5). De belangen van de burger zouden geeconomiseerd worden, de nadruk zou liggen op de aangewende middelen, en niet zozeer op de politieke finaliteiten (8 6). Op basis van zijn deskundigheid zou de technocraat de grenzen van het politieke actieveld bepalen (87). Deze korpsgeest treft men o.a. aan in Ianden waar de vorming van beleidsambtenaren en de sociale bevolkingsgroepen waaruit deze worden geput, respectievelijk eenvormig en homogeen zijn (88). Er wordt een hechte groep gevormd die zich afsluit van de maatschappij. W anneer de beleidsambtenaren bovendien het informatie- en deskundigheidsmonopolie hebben, worden zij heel moeilijk controleerbaar voor de politici (89). Hierbij speelt ook het fenomeen dat de gevoeligheid van de ambtenaar voor de politiek toeneemt met de hoogte van de functie (90) waardoor de hang naar het optreden als drukkingsgroep, me enige trekjes van intellektueel autoritarisme (91), groter wordt. Om die redenen is men in Belgie geen voorstander van een ENA op Belgische leest, maar draagt een bijzondere licentie in de verschillende bestaande universiteiten de voorkeur weg (92).
(84) von BEYME, K., o.c., 119; typisch voor Belgie is de verzuiling, waar men van de wieg tot in het graf vaak in dezelfde zuil verankerd blijft: VAN HASSEL, H., Het verpolitiseren van de administratie, o.c., 198; zie wat onze vooroorlogse administratie betreft, die een gelijklopend waardenpatroon had aan dat van de bewindvoerende klasse, hetgeen sommigen heeft aangezet te schrijven dat de administratie toen onbewust gepolitiseerd was; MOULIN, L., o.c.' 168. (85) GOURNAY, B., La politisation de !'administration en France, Res Publica, nr. 2, 1971, 190 en 222, 224, 227. (86) BIRNHAM, J., o.c. (87) Contra de overwegingen dat de politiek zich niet mag laten lei den door budgettaire overwegingen. (88) Zie de Ecole Nationale de !'administration, in Frankrijk, waar vooral de goed bemiddelde Parijse burgerklassen vertegenwoordigd zijn ; zie Oxbridge of Oxford en Cambridge, waaruit vele leden van de Administrative Class geput worden; STEVENS, A., Concepts and Procedures of Civil Service Recruitment - United Kingdom, Administration publique, 8081, 19-21; MOLITOR, A., L'administration de la Belgique, o.c., 314-316; MOLITOR, A., Servir l'Etat, o.c., 30. (89) Door de BAECQE, F., o.c., 228 wordt hier de aandacht getrokken op de mogelijke rol van de informatica hierin. (90} GOULDNER, A.W., On Weber's analysis of bureaucratic rules, in MERTON, R.K., Reader in Bureaucracy, Glencoe, 1952, 49. (91) Omdat zij als enige het algemeen belang najaagt. (92) MOLITOR, A., L'administration de la Belgique, o.c., 317-319, 324-325, 426.
372
Hierbij werd het aspect van externe druk, waaraan de ambtenaar kan blootstaan, nog niet besproken. In de mate dat bepaalde belangengroepen zich als de natuurlijke verdedigers op een bepaald gebied kunnen voordoen (93) dat de contactpersoon eenzelfde vorming heeft als de ambtenaar, dat bepaalde diensten op aandringen van bepaalde belangengroepen zijn ontstaan (94) dat de ambtenaren soms zelf de steun zoeken van belangengroepen om hun plannen extern te legitimeren om langs hen het ministeriele oor te bereiken, dat de ambtenaar een specialist is en geen ambtenaar met een algemene vorming (95), dat er slechts op korte termijn gepland wordt (96), staat de ambtenaar aan grote druk bloot. Bovendien is het algemeen belang dat de ambtenaar als leidraad in zijn handelen moet volgen, geen vaste waarde, maar het resultaat van een dialectisch proces tussen de verschillende maatschappelijke krachten, zodat belangengroepen de ambtenaar pogen te overtuigen dat hun privebelangen gelijklopend zijn met het algemeen belang. Tenslotte heeft een neutrale administratie niet louter positieve aspecten. Naast het ontwikkelen van routine en inertie, omdat dezelfde personen vaak in de loop der tijden tegenstrijdige politieken moeten voeren, verleert de administratie initiatieven te ontwikkelen (97) en loopt ze het risico van het Eichmann-syndroom (98). Een laatste probleem betreft de politieke meningsuiting van de ambtenaar. Deze moet normaal een strikte neutraliteit respekteren, ook in zijn prive-leven (99). Hierdoor zou echter een belangrijk deel van de bevolking politiek monddood worden. Daarom stelde de commissie-Masterman (100) voor om de laagste ambtenaren in
(93) LA PALOMBARA, J., o.c., 262. Aldus wensen zij als zodanig te laten erkennen, om het contactmonopolie met de overheid te hebben, om hun kijk op de zaak erdoor te drukken, hetgeen een vereniging van de werkelijkheid betekent. Zie bij ons de cultuurpactwet van 16 juli 1973, B.S. 16/10/1973, in het bijzonder art. 3, § 2, waar de in de vertegenwoordigende vergadering aanwezige partijen het vertegenwoordigingsmonopolie hebben van de filosofische en ideologische strekkingen. (~4) En deze dus bevoorrechte relaties met hen hebben onderhouden, von BEYME, K., o.c., 118. De staat heeft vele risico's en lasten overgenomen in domeinen die vroeger door het prive-initiatief opgestart werden, maar waar dit beheer voor een groot deel nog in dezelfde handen berust. Vaak is het aldus eenzelfde overheid die financiert, machtigingen verleent, reglementeert en controleert. (95) EHRMANN, H.W., Les groupes d'inter~t et la bureaucratie dans les democraties occidentales, Revue franraise de science politique, sept. 1961, 556. (96) von BEYME, K., o.c., 119. (97) Zie het rapport-Fulton in het Verenigd Koninkrijk, vermeld in MOLITOR, A., L'administration en Belgique, o.c., 287 en JAIN, R.B., o.c., 280-281. (98) "Bevel is bevel", in VAN HASSEL, H., Politisering: evenwichtsoefening tussen ambtelijke en politieke doelmatigheid, o.c., 39; "The business of the civil servant is to do what he is told to do", CAMU, L., o.c., 27. (99) GAZIER, F., o.c., 151; CAMU, L., o.c., 26-29. (100) MOLITOR, A., L'administration en Belgique, o.c., 208.
373
het Verenigd Koninkrijk meer speelruimte te geven. In Belgie, Frankrijk of Duitsland is men veel soepeler met deze deontologische plicht (100bis).
4. De rol van de Belgische administratie in ons staatsbestel (101) Van de administratie wordt verwacht dat zij de stabiele en onpartijdige (102) tegenhanger zou vormen van de wisselende politieke machthebbers. Zij moet de politici in staat stellen de door hen gewenste politiek te voeren, waarvoor deze laatste de politieke verantwoordelijkheid dragen (103). Zij moet haar ervaring, deskundigheid en informatie loyaal aan de regering ter beschikking stellen. Het primaat van de politiek mag niet in twijfel worden getrokken (104). Wanneer zij deze ·taak naar behoren zou vervullen, zou een ministerieel kabinet niet nodig zijn. In haar streven naar deskundigheid moet de administratie dus ook bekwame mensen aanwerven en bevorderen(105), een efficient en spaarzaam beleid nastreven, de menselijke mogelijkheden (human capital) optimaal benutten en geschikte kaders voor elke dienst vaststellen, zodat deze laatste de verwachte prestaties kunnen leveren zonder een teveel aan mankracht te hebben. Dit impliceert een regelmatige doorlichting van de diensten, om de kaders aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. De administratie moet ook de regels van behoorlijk bestuur respecteren, ook in de verhouding met haar ambtenaren, om zo bij te dragen tot een toestand van rechtszekerheid. Het uitoefenen van de macht volgens duidelijke regels vormt immers een legitimatie van die machtsuitoefening (106). (100bis) Zie hierover de bijdragen van DECLERCQ, B.J., HONDEGHEM, A., BERCKX, P., VAN OUTRIVE, L., DE RIDDER, H., SOETE, E., gepubliceerd in T.B.P., 1985, 415-449, naar aanleiding van het colloquium "De deontologie van de Ambtenaar". (101) Zie MOLITOR, A., L'administration en Belgique, o.c., 275; CAMU, L., o.c., 26-29; DAALDER, H., Politieke partijen, vertegenwoordigende lichamen en de overheidsbesluitvorming, in De kwaliteit van de politieke besluitvorming, Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1984, 14-15. (102) Om aldus de wet van de benuttigingsgelijkheid te respecteren. (103) Bij een verdeskundiging van het beleid kan men zich de vraag stellen of nog aan het vereiste van democratische legitimiteit wordt voldaan. (104) Dit probleem is een discussiepunt in Nederland, waar de administratie soms te onafhankelijk is. (105) Artikel 6 van de Grondwet waarborgt ook aan elkeen gelijke kansen tot toetreding tot de openbare dienst. Zie arrest Raad van State 29.9.1982, Baekelandt, nr. 22.503, dat uitdrukkelijk stelt dat de gelijkheid van de Belgen er zich in principe tegen verzet, dat tot benoemingen en bevorderingen wordt overgegaan op grand van het in aanmerking nemen van een evenwicht tussen de ideologische en filosofische strekkingen. Zie ook R. v .St. 12.6.1951, Kindt, nr. 934 en R.v.St. 27.10.1960, Elsen, nr. 8180 wat het principe patere legem quam ipse fecisti betreft. Zie ook R.v.St. 7.5.1974, Vander Beken, nrs. 16398 en 16399, R.v.St. 28.7.1981, Otte, nr. 21.375 inzake het verplicht onderzoeken van alle regelmatige kandidatuurstellingen alvorens tot de benoeming over te ga~n.
374
Wat de persoonlijke deontologie van de ambtenaar betreft, stelt het statuut uitdrukkelijk dat informatie verkregen ter gelegenheid van zijn ambtsuitoefening, geheim moet blijven, zelfs wanneer de ambtenaar zijn ambt heeft neergelegd (107).
5. Gevolgen van de politisering voor de werking van de administratie(108) In de eerste plaats treft men veel onbekwamen aan, die hun werk slecht doen, anderen storen in hun werk, voor vertraging zorgen en foutieve beslissingen nemen. Anderzijds creeren de politieke benoemingen een sfeer van wantrouwen tussen de minister en zijn administratie. Deze kan denken dat de administratie zal pogen zijn politiek te dwarsbomen. Het gebeurt dat een minister een dienst die een bepaalde politieke stempel draagt, gedurende zijn ambtstermijn links laat liggen. Het wederzijds wantrouwen is soms zo groot dat elke vertraging in de administratieve procedure de schijn opwekt een politiek maneuver te zijn. Dit is dan vaak de aanleiding voor het kabinet om tussen te komen, vaak met miskenning van de hierarchische weg, om zijn kijk op de zaak op te dringen. Hierdoor wordt niet aileen de werking van de administratie verstoord en krijgen vele dossiers een politieke wending (109), maar leidt het er eveneens toe dat de administratie bij elke politieke crisis een afwachtende houding aanneemt en aile dossiers blokkeert. Ook hebben politieke benoemingen een nefaste invloed op de werkomgeving, ontmoedigen elk dynamisme en ontnemen veel hoop op bevordering
(106) Zie SUETENS, L.P., Algemene Rechtsbeginselen en Beginselen van Behoorlijk Bestuur in het Belgisch administratief recht, T.B.P., 1970, 379-396, en SUETENS, L.P., Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur in de rechtspraak van de Raad van State, T.B.P., ~1981, 81-89. Voor een concreet geval, zie SUETENS, L.P., noot onder R.v.St. 4.11.1978, R.W. 78-79, 2036-2040. {107) Artikel 9, 2° lid, van het statuut, vastgesteld bij K.B. van 2.10.1937. (108) MOLITOR, A., }'administration de Ia Belgique, o.c., 309-314; VAN HASSEL, H., Problemen in de overheidsadministratie, o.c., 376-377; VAN HASSEL, H., Belgian Civil Servants and Political Decision Making; in The Mandarins of Western Europe, o.c., 192; HUYSE, L., De gewapende vrede, o.c., 86; DE WINTER, L., De partijpolitisering als instrument van particratie, in "Over particratie", Res Publica, XXIIIe jaargang, Brussel, 1981, 73-75; JAIN, R.B., o.c., 287; ELST, R., Nog enkele mogelijke misbruiken bij bevorderingen van rijksambtenaren, T.B.P., 1983, 31-36; CEPESS, o.c., 14-16; BANNINK, J,G., Ambtenaar en Volksvertegenwoordiger, in De kwaliteit van de politieke besluitvorming, o.c., 128-129; ROSENTHAL, U., Dubbelfuncties en nevenfuncties, kerend tij, in De l,<waliteit van de politieke besluitvorming, o.c., 140-147. (109) 80 % van de briefwisseling van een kabinet zou betrekking hebben op het vragen van steun en de antwoorden erop, DE WINTER, L.,o.c., 66.
375
wegens verdiensten. Zij beletten vaak het normale verloop van andere carrieres. Vaak gebeurt het dat diensten lang onbeheerd blijven, omdat er geen geschikte kandidaat is (of men wacht tot men genoeg benoemingen moet doen om een package deal te maken), soms moet men de kandidaat met de juiste kleur uit een heel andere dienst gaan halen, zodat deze zich gedurende lange tijd in de dossiers moet inwerken. Als gevolg van politieke benoemingen kan men tevens stellen dat sommige partijen wei eens hand- en spandienst vragen, zodat een aantal zaken door de vingers worden gezien. Dit alles maakt dat er een schijn wordt gewekt dat de uitzondering tot regel is verheven, dat niets mogelijk is zonder politieke steun, hetgeen de beste krachten voor het Openbaar Ambt afschrikt (110). De vraag die men zich moet stellen is of op die wijze nog enig goed beleid op lange termijn kan geconcipieerd worden. Er zijn nochtans elementen die wijzen op het feit dat men moet relativeren. Sommige ambtenaren vervullen hun plicht, ongeacht de politieke steun die zij gekregen hebben, vooral wanneer zij reeds meerdere malen van partij veranderd zijn, of verschillende partijkaarten hebben. Kan dan echter nog van een betrouwbare ambtenaar gesproken worden ? Sommige ambtenaren nemen na hun politieke benoeming zelfs de politisering op de korrel, wegens het roll enspel (111). Men citeert als voordelen van de politisering tenslotte een betere vertegenwoordiging van aile gedachtenstromingen in de administratie, een administratie die veel meer oog heeft voor wat in de maatschappij omgaat en een grotere kans voor de " sociale wezen'~ (112) om in de administratie door te stoten(113). Gelet op onze vroegere bemerkingen lijkt het ons niet noodzakelijk op deze argumenten in te gaan. De vraag kan gesteld worden of, gezien de geringe interesse van politici voor deze problematiek(114) wei degelijk gerekend wordt op een efficiente administratie.
(110) Zie MOLITOR, A., L'administration de la Belgique, o.c., 281-283; JAIN, R.B., o.c., 297-298; Wetsvoorstel van Senator Weckx, tot depolitisering van de wervingen in de openbare diensten, Gedr.St.Senaat, 1982-1983, nr. 490/1,.2-3; CEPESS, o.c., 5-7. (111) MOLITOR, A., L'administration de la Belgique, o.c., 55; Wetsvoorstel van Volksvertegenwoordiger Outers, tot instelling van een commissie van toezicht op het openbaar ambt, Gedr.St.Kamer, 1981-1982, nr. 230/1, 3. (112) Sic, waarmee bedoeld zijn mensen die niet in een gegoed of invloedrijk milieu geboren zijn. (113) BERNARD, S., in La politisation de !'administration en Belgique et en France, Res Publica, nr. 2, 1971, 231-232. (114) HENGCHEN, A., o.c., 36-37; MOLITOR, A., Servir l'Etat, o.c., 53.
376
6. De oorzaken van de politisering (115) De politisering vindt haar voedingsbodem op verschille.nde plaatsen. Zonder volledigheid te betrachten, zijn de voornaamste oorzaken ons kiessysteem, een inefficiente administratie (116), de economische crisis, de particratie (117) en de sterke verzuilde structuren, de quasi-aanwezigheid van controle, een zwakke staat (118) en de kabinetten (119). Het zoeken naar voorkeursstemmen verplicht het parlementslid als ombudsman op te treden tussen burger en overheid. Het terwille zijn van een potentiele kiezer, of tenminste de schijn kunnen opwekken, vergt tevens een vertrouwenspersoon in de administratie of in het kabinet, om de zaken te regelen. Op deze handelswijze bestaat geen efficiente sanctie en het wordt zelfs goedgepraat door de gebrekkige werking van de administratie. Een · parallelredenering qua verantwoordelijkheid kan gemaakt worden voor de ministers, aangezien de individuele politieke verantwoordelijkheid in de meeste gevallen de plaats geruimd heeft voor een collegiale, en een meerderheid nooit daarvoor een eigen regering zou Iaten vallen. De politieke instabiliteit zorgde er bovendien voor dat een minsiter vaak niet de gevolgen van zijn wanbeleid voelde. De afwezigheid van een openbaar civisme speelt daarin natuurlijk een grote rol en vaak wordt de politisering ook door de beleidsverantwoordelijken grif toegegeven (120). Tevens is het duidelijk dat politisering politisering oproept, om het evenwicht in de administratie te herstellen. (115) DE WINTER, L., o.c., 67-71, 82-84; DEWACHTER, W., Noodzaak en overwicht van de politieke partijen in de polyarchie, in "Over particratie", Brussel, 1981, 138-139, 150; DEWACHTER, W., De partijenstaat in de westerse polyarchie, in "Over participatie", o.c., 122-123; DAALDER, H., o.c., 17; MOLITOR, A., L'administration de la Belgique, o.c., 425-428; JAIN, R.B., a.c., 294-297; CEPESS, o.c., 12-13,28-31; VANDENDRIES, J., La derive des regles statutaires, Administration publique, 80-81, 32; HENGCHEN, A., o.c., 35-38; CLOOS, P., Politisering inzake aanwerving en bevordering van rijksambtenaren, T.B.P., 1986, 415-419; WALTNIEL, L.G., Depolitisering in het Openbaar Ambt, Brussel, 18 oktober 1984; MAST, A., o.c., 178-179; PEKONEN, K.,o.c., 210; VANDER HEIJDEN, F.J., o.c., 82; BANNINK, J.G., o.c., 128-133. (116) Oorzaak en gevolg (117) Volgens W. Dewachter zijn Italii! en Belgie de enige West-Europese landen met een werkelijke particratie. (118) Corollarium van de particratie; MOLITOR, A., L'administration en Belgique, o.c., 44-46, 276-277. (119) Een mooi geval van kabinetsleden die benoemd worden, zijn de verschillende art.18benoemingen in het Waals Gewest, die nu hangende zijn voor de Raad van State, en waarvan . het bekendste geval, dit van de heer Reynders is; MEAN, A., Les articles 18 wallons ont du plomb dans l'aile, La Libre Belgique, 4.12.1986, 1. ~·(120) Zie MOLITOR,' A., L'administration en Belgique, o.c., 219 over minister Vranckx, ':en de Heer Dekens, in gesprek met de Knack-redactie, 26.9.1984, nr. 39, p. 13-16 en ·l
377
In ons land steekt de verzuiling nog een handje toe (121 ), aangezien zij conflictbeheersend werkt (122). De sterk gestructureerde zuilen en partijen staan tegenover een zwakke staat, zodat zij vrij spel hebben. Voor partijen en zuilen stelt de politisering hen immers niet alleen in staat leden te werven, maar ook mede het beleid te bepalen, informatie te vergaren, deskundigen te hebben die in de eigen studiediensten kunnen werken (-123). In de mate dat bepaalde gepolitiseerde posten elders advies-, cooptatie- of benoemingsbevoegdheid hebben, werkt dit als een sneeuwbaleffect. De politisering wordt in de hand gewerkt door de afwezigheid van, het onvolmaakt zijn van, of de ongecontroleerde naleving van vele statuten. De beroepsmogelijkheid bij de Raad van State is vaak een pleister op een houten been, gezien de lange procedures. Structured stellen zich echter ook problemen, aangezien onvoldoende kaders dynamische diensthoofden dwingen op creatieve wijze hun kaders aan te vullen, om aan de gestelde verwachtingen te voldoen. Het gebrek aan samenwerking met de V aste Wervingssecretaris vanwege de ministeriele departementen leidt tot omslachtige examenprocedures, hetgeen als verontschuldiging wordt aangehaald om niet-statutaire benoemingen door te voeren. Het gebruiken van de wervingsstop als budgettair soelaasmiddel, heeft bovendien vele diensten ontredderd, die zich op een andere wijze proberen te redden. In tijden van economische crisis vergroot de vastheid van betrekking natuurlijk de aantrekkingskracht van het Openbaar Ambt.
(121) Zodat men beweert dat zelfs de gelijkheid verzuild is. · (122) HUYSE, L., Passiviteit, pacificatie en verzuiling in de Belgische politiek, Standaard, 1970. (123) Zie K.B. van 2 april 1975 betreffende het verlof voor het verrichten van bepaalde prestaties ten behoeve van in de Kamer van Volksvertegenwoordigers of in de Senaat erkende politieke groepen, (B.S. 11.4.1975), gewijzigd door K.B. van 23.1.1981 (B.S. 30.1.1981).
378
B. Een rechtsvergelijkend overzicht 1. De situatie in Frankrijk (124)
Het Franse systeem onderscheidt zich op 4 punten van het Belgische : In de eerste plaats worden de leidinggevende ambtenaren hoofdzakelijk geput uit l'Ecole N ationale de 1'Administration, alhoewel de regering in beperkte mate ook de mogelijkheid heeft andere personen aan te werven. Terwijl over het niveau van deENA niet kan geklaagd worden, worden in het algemeen het elitaire karakter van de instelling, de intellectualistische visie die in schril contrast staat met de mentaliteit bij de andere ambtenaren en de korpsgeest op de korrel genomen. Recente hervormingspogingen onder de Franse socialisten (le tour exterieur) hebben daar niets kunnen aan veranderen. De leden van de ENA komen terecht op de leidinggevende plaatsen in de Franse administratie, in de inspectie van Financien, de Raad van State, het Rekenhof ... Opmerkelijk is de grote interne mobiliteit tussen deze instellingen (125), daar waar in Belgie een zekere cloisonnedng bestaat tussen deze korpsen. Men spreekt in Frankrijk dan ook over "les grands corps". Tertio zijn de "directeurs" (tegenhangers van onze secretarissen-generaal) het voorwerp van de iure politieke benoemingen, gezien het feit dat de regering ze ad nutum kan aanstellen en vervangen. Bij hun vervanging nemen ze weer de plaats in de administratie in, die zij voor hun benoeming tot directeur bekleedden, met behoud van hun rechten (126) (127). Het mobiliteitsveld is ook zeer ruim in Frankrijk en men kan de vervangen ambtenaren gemakkelijk plaatsen op minder politick geladen posten. Vaak komt het voor dat verschillende ministers eenzelfde directeur bewaren (naast ideologische factoren spelen ook vaak persoonlijke factoren). Tenslotte bestaan er naast de politieke directeur ook nog ministeriele kabinetten, die tot voor kort haast uitsluitend door ambtenaren bemand werden, daar waar nu meer en meer niet-ambtenaren voorkomen. Als conclusie kunnen we stellen dat Frankrijk, gezien zijn historische traditie die tot Napoleon teruggaat, een gei'nstitutionaliseerde opleiding heeft I
· (124) SIWEK-POUYDESSEAU, J., La politisation des hauts fonctionnaires en France, Res Publica, nr. 2, 1974, 303-318; SIWEK-POUDESSEAU, J., Le personnel de direction des ministeres, A. Collin, Paris, 1969; TIMSIT, G., Le recrutement des fonctionnaires en France, problemes d'aujourd'hui et de demain, Administration publique, 80-81, 16-18; COSTA, J.P., Politisation de Ia fonction publique et alternance en France, Revue franfaise d'administration publique, n°38, 1986, 58-64; CHELLE, R., Les etappes de l'Ecole Nationale d'Administration, La Revue Administrative, 1985, 431-434; di STEFANO, A., La participation des fonctionnaires civils ala vie politique, Bibliotheque de Droit Public, Paris, 1979. (125) Terwijl er ook een zekere externe mobiliteit is, die als "pantouflage" gekenmerkt wordt . .(126) Zie de gedachte waarmee Ekelen in Belgie spelen. Zie verder (127) Hier wordt dus een soort 'spoils" gecombineerd met een "career" systeem.
379
van bekwame ambtenaren, die de iure op de hoogste ambten politiek benoemd worden, maar genoeg uitwijkmogelijkheden hebben bij een regeringswissel, in een administratie die hoofdzakelijk gebaseerd is op een gesloten "career" en "merit" systeem. Opmerkelijk is wei dat er voor een ambtenaar in Frankrijk geen beletsel bestaat om een politiek mandaat te vervullen en later zijn taak als ambtenaar weer op te nemen. De facto kan ook gesteld worden dat vele lagere ambtenaren, politiek benoemd worden. 2. De situatie in het Verenigd Koninkrijk(128) Algemeen wordt de British Civil Service voorgesteld als de ideale neutrale administratie die loyaal de regeringen steunt ongeacht haar politieke gezindheid. Daar waar heel streng de hand gehouden wordt aan de politieke neutraliteit van de ambtenaren, ook in hun prive-leven, en de hele Britse mentaliteit en publieke opinie daar heel gevoelig voor is (129), gaan er stemmen op (130) om de laagste ambtenaren hun politieke rechten vrij te Iaten uitoefenen, en de "top-administratie" volledig en strikt neutraal te houden (131). Ook wordt wei eens geopperd dat onder de huidige regering de topambtenaren naar hun mening (vooral in economisch-politieke zin) gepeild wordt vooraleer zij bevorderd worden. Nochtans hebben aile regeringen strikt de hand gehouden aan het merit- . systeem en wordt over de bekwaamheid van de ambtenaren weinig vragen gesteld (132). Tenslotte neemt het fenomeen van ministeriele kabinetten toe (133) om de minister toe te Iaten zijn "policy" (134 ), beter voor te bereiden (135). Anderzijds kan aan de British Civil Service, ondanks het ideaalbeeld dat sommige ervan zouden willen ophangen, vele nadelen van een "neutrale" (128) STEVENS, A., o.c., FORTIN, Y., Madame Thatcher et la politisation des echelons superieurs de !'administration centrale en Grande-Bretagne 1979-1984, RISA, 1984, 337354. (129) De aanwerving gebeurt door de onafhankelijke Civil Service Commission (130) Alhoewel sinds jaar en dag aan de selectie verweten wordt dat zij bij voorkeur mensen uit de selecte scholen en universiteiten zoals Oxbridge selecteert, wat een niet waardenvrije topambtenarij impliceert. Zie GOURNAY, B., o.c., 196. (131) Er is heel weinig doorstroming van de ene "class" naar de andere. (132) Tekenend voor de onafhankelijkheid van de Civil Service is, dat wanneer een minister een Secretary-General wil spreken, de minister deze laatste in zijn bureau gaat opzoeken, en niet omgekeerd. (133) Doch slechts op beperkte schaal, zodat het kabinetsleven in Belgie er geen enkele vergelijking mee kan doorstaan (134) Dit in tegenstelling met de "politics" activiteiten van vele kabinetsleden in Belgie. (135) Alhoewel M. Thatcher dit voorrecht eerder voor zichzel£ schijnt te willen behouden, om zo haar overwiEht op de regering te kunnen bewaren.
380
. '
administratie worden verweten, meer bepaald zijn gebrek aan dynamisme en creativiteit.
3. De situatie in de V erenigde Staten van Amerika (13 6) Daar waar vaak een beeld van een algemeen "spoils" systeem wordt opgehangen, kan men stellen dat sinds de "Pendleton Act" van 1983 op federaal niveau het "merit" systeem steeds meer aan invloed heeft gewonnen. Doorslaggevende elementen waren hierbij: de vaak totaal onbekwame en onervaren ambtenaren die aangeworven werden op "patronage" basis, waardoor een efficiente administratie onmogelijk werd, de burgerbewegingen die ijverden voor een efficiente administratie en het studiewerk dat dankzij hen ten overvloede gepresteerd werd (137). Algemeen kan gesteld worden dat de overgrote meerderheid van de federale ambtenaren op "merit" basis in een "career" systeem werken in de "Competitive Service". Een kleine groep ambtenaren werken in de "Excepted Service" op "employment" basis (13 8). De topambtenaren (de senior executive service) worden in vooropgestelde proporties uit carriere-ambtenaren en politieke benoemingen samengesteld. Verder moet tevens gesteld worden dat de Senaat haar goedkeuring moet hechten aan bepaalde topbenoemingen en alhoewel deze goedkeuring ook beinvloed wordt door politieke overwegingen, er een marginale toetsing plaatsheeft aangaande de bekwaamheid van de personen. Ook moet gesteld worden dat de externe mobiliteit heel groot is, hetgeen niet alleen eigen is aan de grote compatibiliteit tussen prive-sector en het openbaar ambt, of de coalitie tussen industrie, administratie en leger (139), maar ook aan de flexibiliteit-mentaliteit die in de U.S.A. heerst. Algemeen kan gesteld worden dat het "carreer" en "merit" systeem in de V.S. op federaal niveau doorgang heeft gevonden en uitsluitend in een klein deel van de topbenoemingen de politisering de iure is aanvaard.
(136) ROUBAN, L., La politique de la Haute Fonction Publique aux Etats-Unis: grandeur et decadence de Senior Executive Service, Revue franfaise d'administration publique, 1986, 99-111; LAMARQUE, M., La fonction publique federale aux Etats-Unis, Presses Universitaires de France, Paris, 1971. (137) Terwijl in het begin de Amerikanen sterk afkerig stonden tegenover een sterke overheid en onbekwamen die regelmatig wisselden dus enkel de overheid zouden verzwakken, groeit het bewustzijn dat een efficii~nte administratie zich opdringt. (138) Tekenend zijn de steeds nieuwe "managerial" technieken die vanuit de U.S.A. overwaaien met veel vertraging, zoals bv. het Planning Programming Budgeting System (P.P.B.S.). (139) Zie daaromtrent WRIGHT MILLS, C., L'elite au pouvoir, in BIRNBAUM, P., CHAZEL, I., Sociologie Politique, Textes, coli. U 2, Armand Colin, Parijs.
381
4. De aanwerving in de Europese · Commissie (140) Hier worden twee grenzen op de politisering gesteld, met name een statutaire, die een wervingsexamen instelt en een budgetaire volgens dewelke jaarlijks in de begroting wordt vastgesteld hoeveel personeel~leden en per graad mogen in dienst zijn. Deze regels gelden, wat het examen betreft, echter niet voor 'de topbenoemingen, dit wil zeggen voor de directeurs-generaal en de directeurs(141). 5. De situatie in de Duitse bondsrepubliek (142) Hier wordt met een stagesysteem, zonder ingangsproeven, gewerkt, waar de gedane studies een belangrijk selectiecriterium zijn. Een onafhankelijk orgaan beoordeelt de bekwaamheid(143). Bij de benoemingen wordt meer en meer de politieke gezindheid van de ambtenaar in aanmerking genomen. Vooral bij topbenoemingen is de invloed van de partijen groot, aangezien het selectiecomite louter kandidaten voorstelt, en niet benoemt .. Buiten de trouw aan de grondwet (144) moet de ambtenaar zich overeenkomstig de uitgeoefende functie op politiek vlak discreet gedragen, zonder dat een gehele politieke onthouding nodig is. Algemeen kan gesteld worden dat ook hier een "carriere-systeem" vooropstaat, waarin de procedures veelal informeel zijn, hetgeen een grote politieke invloed toelaat(145). C. Voorstellen tot indijken van politisering Bij het overlopen van· de voorstellen is het niet alleen belangrijk de doelstellingen voorop te stellen, maar tevens in te zien in welke mate dergelijke voorstellen een kans op slagen hebben, in politieke en administratieve zin. In een eerste deel zullen we kort enkele wetsvoorstellen bespreken aangaande de hervorming van de administratie, in een tweede deel zullen dan ook voorstellen op korte en lange termijn uiteengezet worden. (140) DEBOIS, Y., Le systeme de recrutement a Ia Commission des Communautes Europeennes, Administration publique, 1980-81, 13-15. (141) Graden At en A2. (142) SIEDENTOPF, H., Conception et procedures de recrutement en Republique Federale d'Allemagne Administration publique, 1980-'81, 22-25; STEIGER, H., o.c., MODEEN, T., o. c., 64 ; ZILLER, J., Hauts fonctionnaires et politique en Republique Feder ale d'Allemagne, RISA, 1981, 31-41. (143) Voor de topfuncties is een bijkomende academische vorming vereist waarin 2 examens verplicht voorkomen (Referendar- und Assessorexamen) (144) De zogenaamde V erfassungstreue, waarop een zeker Berufsverbot zich geent he eft. (145) In sommige studies kan men zelfs becijferde gegevens vinden over de politieke vertegenwoordiging in de Bondsrepubliek.
382
T j
1. De wetsvoorstellen Op basis van de artikels 29 en 66 van de grondwet is algemeen aanvaard dat de Koning, of de nationale uitvoerende macht, bevoegd is om het statuut van de rijksambtenaren te regelen (146). Dit belet niet dat in deze wetsvoorstellen interessante ideeen geopperd werden die bruikbaar blijven. Senator Weckx (147) stelt voor om aan de hele openbare sector vergelijkende wervingsexamens op te leggen (art. 1) (148) voor de aanwervingen ; voor sommige bevorderingen vergelijkende, voor andere bekwaamheidsexamens (art. 2); een objectief verloop van deze examens, te organiseren door het Vast Wervingssecretariaat (art. 3) en het vermijden van voorafgaand advies van de betrokken instellingen, om hun lobbying te verminderen. Wij kunnen ons met het eerste artikel akkoord verklaren, met de nuancering die werd aangebracht (149). Art. 2 werd reeds vroeger voorgesteld en niet goed bevonden (150), in die zin dat vele ambtenaren hun werk verwaarloosden om zich op hun examens voor te bereiden. Het uitwerken van art. 2 zou met deze vaststellingen rekening moeten houden(151). Verder moet de benoemde overheid een gebonden bevoegdheid hebben, in die zin dat zij uit de drie eerst gerangschikte kandidaten moet kiezen. Het wetsvoorstel-Outers (152) beoogt het instellen van een commissie van toezicht op het Openbaar Ambt, die in staat zou zijn op klacht van een beperkt aantal ambtenaren, een onderzoek in te stellen, de resultaten mede
(146) Zie advies van R.v.St. van 29 maart 1982, Gedr. Stukken Kamer, 1981-1982, nr. 31/2 en de aangehaalde documentatie: arresten R.v.St., 12/12/1957, Deprez, DE VISSCHER, P., La forme du statut des agents de l'etat et la constitution, Ann.dr.sc.pol., 1950, p. 83-86; WIGNY, P., Droit constitutionnel, Brussel, Bruylant, 1952, deel II, nrs. 501-502 en 521 ;MAST, A., Overzicht van het Belgisch publiek en administratief recht, Gent-Leuven, Story-Scientia, 1971, nr. 139-143; CAMBIER, C., Droit administratif, Brussel, Larder, 1968, p. 291-293. (147) Gedr. Stukken, Senaat, zitting 1982-83, nr. 480/1. i (148) Hij geeft in zijn art. 1 een hele opsomming van de openbare sector, die veel verder gaat dan wat traditioneel vermeld wordt. Vraag is of men niet beter een te algemeen criterium zou inschakelen, in plaats van een opsomming van instellingen en organen. Zo bv., naar analogie met art. 2, 4° van het K.B; van 29/7/70 (B.S. 18/9/70) houdende organiek reglement van het Hoog Comite van Toezicht: "bij alle begunstigden van toelagen, toegekend hetzij door het rijk, hetzij door een rechtspersoon, die het rijk rechtstreeks of onrechtstreeks subsidieert" met een minimum bedrag voor de toelage en voorzover bv.deze toelage x% van de werkingskosten bedraagt, of het geheel der rijksinstellingen sensu lato meer dan x % van het kapitaal vertegenwoordigt. In tijden waar ook in de prive-sector de selectieprocedures uitgebreider worden, zien wij niet in op welke gronden staatsbedrijven en instellingen deze procedures zouden kunnen afwijzen. (149) Zie voetnoot 148. (150) Zie bespreking hervormingsvoorstellen - Gilson. (151) Bv. een bevorderingsexamen om de 3 jaar met een bevorderingsreserve. (152) Gedr. Stukken Kamer, zitting 1981-82, nr. 230/1.
383
te delen aan de voorzitters van Kamer en Senaat, aan de bevoegde Minis. ter en de Eerste Minister, en die bij uitblijven van enige reactie binnen een bepaalde termijn de Raad van State zou mogen vatten. Naast het instellen van een zoveelste commissie, terwijl reeds een aantal instellingen bestaan wier bevoegdheden men zou kunnen uitbreiden, is de procedure veel te omslachtig. Het uitblijven van reactie is er aan geen enkele andere sanctie onderworpen dan aan persoonlijke druk en het vatten van de Raad van State (153 ). Het wetsvoorstel-Poullet en cs. tenslotte(154) beoogt het instellen van een Hoge Raad voor het Openbaar Ambt, onafhankelijk van de uitvoerende macht, die als taak zou hebben de rijksbesturen en de instellingen die vallen onder de categorieen A en B van de wet van 16 maart 1954 te dwingen een personeelsbeleidsplan te ontwerpen, dit plan te beoordelen en zijn adviezen over te maken aan de regering. Elk voorstel tot bevordering in niveau 1 (op die van ambtenaar-generaal na) zou overeenkomstig dit plan moeten gemotiveerd worden. Wanneer de benoemende overheid van dit voorstel zou willen afwijken, moet dit tevens gemotiveerd worden. Bij blijvende onenigheid tussen beide instanties (voorstellen en benoemingsbevoegdheid) zou de bevordering enkel op eensluidend advies van de Hoge Raad mogen gebeuren. Onder de pluspunten van dit voorstel kunnen worden vermeld, het dwingen van de administratie een personeelsbeleidsplan op te stellen op lange termijn, een verplichte motivering, een rem op het niet-navolgen door de benoemingsoverheid van de adviezen van de tot voorstellen bevoegde overheid, en een beslissende uitspraak van een onafhankelijk orgaan bij blijvende betwisting. Negatief zijn nog steeds het oprichten van een nieuwe instantie, daar waar deze taak bv. a an de V aste W ervingssecretaris zou kunnen worden opgedragen en de inspraak van een onafhankelijk orgaan a posteriori (155). Concreet zouden wij weerhouden: de gedachte van vergelijkende wervingsexamens voor alle staatsambtenaren, eventueel bekwaamheids- of vergelijkende examens voor de bevordering halfweg een niveau, het laten opstellen en regelmatig aanpassen van personeelsbeleidsplannen, eventueel door een onafhankelijke administratieve dienst, die de kaders zou vaststellen en de vereiste minimumkwaliteiten voor elke functie zou bepalen ; de verplichte motivering aan de hand van deze beleidsplannen voor bevorderingen en het uitbreiden van de bevoegdheden van de bestaande onafhankelijke instellingen, zoals het Vast Wervingssecretariaat, om deze plannen te Iaten opstellen, de motiveringen te laten controleren en de overeenkomstige sancties te kunnen toepassen (156). (153) Waar de procedure nog eens gemiddeld 3 jaar duurt. (154) Gedr. Stukken Senaat, zitting 1979-80, nr. 344/1. (155) Wanneer voorstellende en benoemende overheid onder een hoedje spelen, bestaat er geen controle.
384
T
2. Door de doctrine aangehaalde en andere voorstellen Op korte. termijn kan in de eerste plaats de procedure van de Raad van State vermeld worden (ideaal is een aantal kamers louter voor ambtenarenbetwistingen op te richten), aangezien de langdurige procedure vaak de sanctie van een vernietiging ontkracht heeft (157). Een andere mogelijkheid is een kortgedingprocedure te organiseren in de schoot van de Raad van State met de bevoegdheid de benoeming voorlopig te schorsen en zonder mogelijkheid tot afstand van geding. Tevens zou de Raad van State, eerder dan de burgerlijke rechtbank, hier de bevoegdheid moeten krijgen om schadevergoeding toe te kennen, eventueel vergezeld van het recht om een dwangsom op te leggen(158). Men kan zich echter de vraag stellen of het wei de rol van de rechterlijke macht is hier op te treden en er geen verplaatsen van de verantwoordelijkheden is naar de rechterlijke macht (alhoewel stricto sensu de Raad van State niet tot de rechterlijke macht behoort) vanwege een uitvoerende macht die haar verantwoordelijkheden ontloopt (159). Een aantal details vallen gemakkelijk te regelen, namelijk het samenstellen van onafhankelijke jury's die een bindend advies uitbrengen en het voorkomen van vervalste examens, waar vragen op voorhand worden doorgespeeld (160). Wenst men het signalement te behouden dan moet de evaluatie op objectieve wijze gebeuren door onafhankelijke inspecteurs, die verder niet in dienstverband staan met de geevalueerde. Bij de examens kan eventueel ook afgestapt worden van louter toetsen van de schoolse kennis (161) maar moeten andere aspecten zoals taalvaardig-
(156) Hierbij denken wij bijvoorbeeld aan het terugzetten in rang van ambtenaren of een financiele verantwoordelijkheid van de bevoegde minister. Met sancties moet even wei voorzichtig worden omgesprongen, aangezien deze de bewuste ambtenaren tot grote voorzichtigheid kunnen aanzetten, en zo elk dynamisme met enig risico ontkrachten. Daarom denken wij aan het strafbaar stellen van bepaalde fouten, waarover een administratieve rechtbank ' zou te oordelen hebben en waar de Vaste Wervingssecretaris de taak van het Openbaar I Ministerie op zich zou kunnen nemen. (157) Langdurige tergingen op het werk; ambtenaar reeds op pensioen wanneer de zaak behandeld wordt en dus verlies van belang ; druk om afstand van geding te vragen, in ruil voor een promotie ; ... (158) Zie in dit verband, arrest Zoete, R.v.St. 8/7/1982, nr. 22.446 en Zaak Ramant, 18/6/1985, nr. 25.491; VANDER STICHELE, A., Voor een betere uitvoering van de arresten van de Raad van State, pg. 987-999, in het bijzonder 993 e.v. (159) Zie VAN GERVEN, W., Herijken van economische wetgeving, R. W., 85-86, 289308, 301 met een gevaar voor "uberforderung" van de rechters. Zie ook Molitor over de weinige aandacht die de politici schenken aan het openbaar ambt. Zie ook de BAECQUE, F., o.c., 229-230. (160) Hier wordt niet op de examens gedoeld, die georganiseerd worden door het V.W.S., die over het algemeen als objcctief worden geevalueerd. (161) Prima facie zorgt het behaalde diploma reeds voor een zekere selectie.
385
heid, creat1v1te1t, sociaal contact en zin voor management evenzeer getoetst worden (162). Noodzakelijk is ook de follow-up te verzekeren van de genomen maatregelen(163). Bij het beoordelen van de te nemen maatregelen, stelt Van Gerven een a an tal vuistregels voor (164) : 1) Het menselijke kunnen om de maatschappij te regeren bereikt vlug zijn grenzen, zodat men niet overmoedig tewerk moet gaan, maar bewust moet zijn van de omgeving waarin veranderingen moeten plaatsgrijpen en wie de maatregelen moet uitvoeren. 2) Men moet niet prematuur handelen en de problemen eerst goed analyseren. 3) Men moet zijn instrumenteD goed kiezen en streven naar een kaderwetgeving, met de nodige flexibiliteit voor elke instelling om de details aan te vullen. 4) Bij het toebedelen van bevoegdheden moet men kiezen tussen centraliseren en decentraliseren. Elke tussenoplossing brengt een dubbele laag van "decision-makers" met zich mee, hetgeen niet efficient is (165). De nadruk mo'et gelegd worden op een langzame hervorming, waarbij eventueel pilootdiensten kunnen uitgekozen worden (166). Men moet tevens aandachtig blijven voor de zorg geen al te strak keurslijf aan de administratie op te leggen. Op lange termijn moeten wij ons bepaalde vragen stellen. In de mate dat op beleidsniveau 1 de administratie het beleid van de regering belnvloedt en dat het noodzakelijk is dat de regering vertrouwen heeft in de administratie en anderzijds gelet op de socio-culturele context van politisering in Belgie (167), kan men zich de vraag stellen of men niet een uit bepaalde soort van ambtenaren (168) waarvan de deskundigheid vaststaat en de politieke kleur bekend is, een pool zou kunnen vormen, waaruit de regering tijdelijk mensen kan kiezen om de departementen te beheren (169). De overige ambtenaren zouden dan ofwel op politiek minder geladen pasten werkzaam kunnen zijn, ofwel een "sabbatical leave" nemen om zich bij
(162) Waardoor een deel van de taken van bet signalement worden overgenomen. (163) Hiermee bedoelen wij: nagaan of de beoogde doelstellingen gerealiseerd werden, welke aanpassingen nodig zijn, ... (164) VAN GERVEN, W., o.c., 302. (165) Ofwel gebeuren aanwerving en bevordering, binnen bepaalde grenzen, volledig objectief, ofwel gebeuren zij door politici. Zie boger over de keuze in de waardenbierarcbie. (166) Zie D.S. 29/1/87, biz. 2. (167) Zie bv. Daalder (82) pg; 16: "van partijpolitieke ambtelijke benoemingen zoals men deze in Belgie aantreft, is geen sprake", zie boger over de bistoriscbe aanwezigbeid van dergelijke benoemingen in Belgie; (168) Voorstel Notbomb rang 15-16-17, D.S., 14/12/84. (169) Analoog met bet Franse systeem, zie La politisation de !'administration en Belgique et en France, o.c., 169, 181, 207 e.v.
386
T I
te "scholen", ofwel "een studiecel" vormen om een personeels- en administratief beleid uit te stippelen op lange termijn (170), dit met behoud van hun rechten(171). Hierbij is echter wei nodig dater een groot genoeg, mobiliteitsveld voorhanden is en elke regering genoeg bekwame mensen kan vinden die haar vertrouwen genieten. Anderen stellen voor de administratie naar Zweeds model te splitsen in diensten belast met beleidsconceptie en andere diensten belast met de louter uitvoerende taken, waarbij deze laatste diensten volledig autonoom over aanwerving en organisatie oordelen. Op het oprichten van een Belgische ENA naar Frans model werd reeds voorheen ingegaan, alsook op de noodzaak a an een politiek op lange termijn inzake kaders, exameninhoud (172), en personeelsbeleid. Het is duidelijk dat een grotere regeringsstabiliteit reeds voor veel rust zou kunnen zorgen (173). Ook dringt zich een organigram van de functioned en territoriaal gedecentraliseerde diensten, met bijhorende statuten (174), op, om een degelijk studiewerk te kunnen verrichten (175). Tenslotte kan de cooperatie met de belangengroepen en politieke partijen nog op andere wijze gebeuren dan door een infiltratie van de administratieve diensten, namelijk door gei:nstitutionaliseerde inspraakprocedures (176), of het samenwerken in gezamelijke studiediensten. Ook met betrekking tot de parlementaire controle op de werking van de administratie, is men dringend aan bezinning toe. Gerust kan gesteld worden dat de politieke verantwoordelijkheid van een minister sterk aan invloed heeft ingeboet, tegenover de collectieve regeringsverantwoordelijkheid, zodat individueel wanbeheer moeilijk kan gesanctioneerd worden. Het parlement zou dezelfde politiek kunnen voeren als de Europese Commissie, en in de begroting een speciaal artikel voor het kader opnemen, waarbij een niet naleven van dit begrotingsartikel de verantwoordelijkheid
(170) Cfr. het Canadese "Policy Analysis Group"; Zie ook de BAECQUE, F., o.c., 211. , (171) Dergelijk systeem werd tevens in de U.S.A. onder Carter uitgewerkt. I (172) Aangezien nude toekomstige topambtenaren van het jaar 2000 en later worden gerecruteerd. (173) De regering draagt dan zelf de gevolgen van een slecht personeelsbeleid. (174) Naar ons weten bestaat dit niet in openbaar uitgegeven vorm. (175) De Vlaamse Juristenvereniging, Opgaven ter verbetering van de werking onzer instellingen in een democratische rechtsstaat, Story-Scientia, 18 juni 1985, pg. 11-15, heeft heiromtrent enkele beschouwingen gemaakt, om meer ordening te verkrijgen in de verschillende soorten openbare diensten en om de delegatie van bevoegdheid grondwettelijke te regelen. (176) Zie von BEYME, K., o.c., 118. Alhoewel politieke partijen hiervan slechts gebruik maken wanneer zij niet elders hun invloed kunnen Iaten gelden, en de meerderheidspartijen ·vaak geen rekening houden met de resultaten van dergelijke inspraak, aangezien zij op een andere wijze hun invloed kunnen doen gelden. Inspraak is vaak Iauter een middel om stoom af te Iaten. Zie KORSTEN, A.F.A., Overheidsbesluitvorming, politieke vertegenwoordiging in inspraak, in De kwaliteit van de politieke besluitvorming, o. c., 106-110
387
van de minister sterker wordt gesanctioneerd en elke derogatie verboden wordt. § 3. CONCLUSIE
De politisering bestaat in Belgie en zal waarschijnlijk ook nog in de eerstvolgende jaren deel uitmaken van het beeld dat men heeft van onze administratie. Dit was voor ons evenwel geen reden om niet dieper in te gaan op de aard en structuren van 'politisering'. Het leek ons evenmin een reden om het fenomeen alszodanig te aanvaarden. Integendeel moeten o.i. dringend een aantal vragen gesteld worden. Wij denken hier in het bijzonder aan de aard van de administratie (al dan niet beleidsneutraal) die wij wensen en in hoeverre men hierbij rekening moet houden met de socio-culturele en de politieke geplogenheden van ons land. Deze studie poogt dan ook een uitnodiging te zijn tot een diepgaand interdisciplinair onderzoek naar de oorzaken, gevolgen en vooral de kostprijs van deze politisering. Dergelijke studie zou ons inziens meer verantwoorde keuzes kunnen opleveren. Bewust hebben wij de politisering niet als een noodzakelijk kwaad behandeld, maar het veeleer uitgerafeld in zijn verschillende dimensies. Wij hopen dat dit op beleidsniveau een aantal ideeen zal losweken, om in een eerste stap de beleidsmensen te dwingen en nate denken of de door hun gewilde politisering wei aan de beoogde doelstellingen voldoet {pluralisme, efficiente belangenvertegenwoordiging, electoraal voordeel, ... ) en hen te vragen het fenomeen onder bedwang te krijgen. Een gecontroleerde politisering op het niveau van de beleidsconcipierende taken kan verdedigd worden, wat niet het geval is voor de beleidsuitvoerende taken. Essentieel bij dit alles is het beklemtonen van objectieve criteria, doch evenwel niet Iauter objectief in de zin van benoeming en Iauter overeenkomstig beste ancienniteit, maar die de kwaliteit en bekwaamheid van de betrokkenen garanderen. Wij kunnen dan ook aileen maar hopen dat de huidige regering niet verder aan juridische window-dressing zal doen, maar op basis van een grondige diagnose en tevens overleg met de verschillende belangengroepen, de gepolitiseerde koe bij de hoornen zal vatten.
388
