Bevezetés 2
I. Bel- és igazságügyi együttmûködés a Maastrichti Szerzôdésig 3
II. A bel- és igazságügyi együttmûködés intézményei és keretei 5
III. Az Amszterdami Szerzôdés reformjai 11
IV. Az európai bel- és igazságügyi együttmûködés és a bôvítés 17
1
Bevezetés
A
létrejöttét az integráció más területein elért szoros együttmûködés is segítette. Céljai szorosan kötôdnek az európai integráció alapvetô céljainak megvalósulásához. Ilyen az európai uniós állampolgárság tartalmának kiterjesztése, a tagállamok közötti szabad mozgás, illetve a belsô határokon a határforgalom-ellenôrzés megszüntetése.
nemzetközi terrorizmus, a szervezett bûnözés és az illegális migráció a XX. század második felében olyan kihívást jelentettek a nyugat-európai államoknak, amelyet a nemzeti hatóságok nem tudtak megfelelôen kezelni, ezért felmerült az igény a nemzetközi együttmûködésre. A bel- és igazságügyi együttmûködés
2
I. Bel- és igazságügyi együttmûködés a Maastrichti Szerzôdésig Az Európai Közösségek tagállamai közötti belés igazságügyi együttmûködés az integráció egyéb területeivel összehasonlítva az elmúlt évtizedek során lassan fejlôdött, és egészen az Európai Unió létrehozásáról szóló, 1993ban életbe lépett Maastrichti Szerzôdésig az integrációs kereteken kívül zajlott.
E
urópában a bel- és igazságügyi együttmûködés területén magvalósuló kooperációt alapvetôen az hívta életre, hogy az EK egyes tagállamai nemzeti keretek között nem találtak hatékony ellenszert a terrorizmus és a szervezett bûnözés határokat nem ismerô terjedése ellen. Ezért a hetvenes évek közepén az EK bel- és igazságügyi miniszterei döntöttek a TREVI együttmûködés elindításáról. Ez a kooperáció döntôen az Európa-szerte egyre komolyabb problémát jelentô nemzetközi terrorizmus elleni fellépést szolgálta. Ám az európai integráció egyik alappillére a személyek szabad mozgásának joga – amelyrôl már az Európai Gazdasági Közösséget megalapító, 1957-es Római Szerzôdés, majd a gazdasági sikerek hatására 1967-ben életbe lépett, az EGK, az Euratom és a Montánunió egyesülésérôl szóló, azaz az Európai Közösségeket (EK) létrehozó szerzôdés is rendelkezik. A hetvenes években a gazdasági válság hatására azonban
megtorpant az integrációs folyamat, és csak az 1987-ben életbe lépett Egységes Európai Okmány hozott újabb jelentôs fordulatot. Ez utóbbi 1993-ra célul tûzte ki az egységes belsô piac megteremtését, amely olyan belsô határok nélküli térség, ahol az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tôke szabad mozgása biztosított. Csakhogy a személyek szabad mozgása és a belsô határokon az ellenôrzés felszámolása igen kényes kérdés: a tagállamok számára komoly biztonsági kockázattal jár. Így e kockázat növekedésének ellensúlyozására a tagállamok a belés igazságügyi együttmûködés szorosabbra fûzését is szorgalmazták, ami az Egységes Európai Okmányban meg is valósult. 3
A TREVI-CSOPORT A TREVI (Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme, Violence Internationale – Nemzetközi terrorizmus, radikalizmus, extrémizmus és erôszak) az EK keretein kívüli kormányközi együttmûködés volt. A TREVI volt a bel- és igazságügyi együttmûködés elsô szervezett, állandó formája, amelyben a tagállamok számára több szinten lehetôség nyílt az egyeztetésre, az információ- és tapasztalatcserére, az együttmûködés kialakítására. Az együttmûködés fô területe a ’70-es években Európa-szerte komoly problémát jelentô nemzetközi terrorizmus elleni hatékony fellépés volt. AZ EGYSÉGES EURÓPAI OKMÁNY Miután az 1993-ra célul kitûzött egységes belsô piacon a személyek (valamint az áruk, a szolgáltatások és a tôke) szabad mozgása érdekében a belsô határokon felszámolták az ellenôrzést, a tagállamok a megnövekvô biztonsági kockázat ellensúlyozására az Egységes Európai Okmányba a bel- és igazságügyi együttmûködés szorosabbra fûzését is belevették, a szervezett bûnözés és az illegális migráció elleni küzdelmet bevonva az együttmûködés kereteibe. Felmerült továbbá, hogy a személyek szabad mozgásának megteremtésével párhuzamosan erôsíteni kell a külsô határellenôrzést, valamint egységes menekült- és bevándorlási politikát kell kialakítani. A feladatok végrehajtására a tagállamok munkacsoportokat alakítottak, amelyek továbbra is az EK keretein kívül, kormányközi szinten mûködtek: – bevándorlási ad hoc munkacsoport • 1986 1989 Európai Bizottság (CELAD); a vámhatóságok együttmûködését • elôsegítô– Kábítószer-ellenes Kölcsönös Hatósági Segítség Csoport. SCHENGENI EGYEZMÉNYEK Franciaország, Németország és a Benelux-államok még 1985-ben Schengenben egyezményt írtak alá, amelyet az 1990-ben aláírt Schengeni Végrehajtási Egyezménnyel egészítettek ki. E szerzôdések célja a belsô határokon az ellenôrzés megszüntetése, a külsô határok ôrizetének megerôsítése, a menekültügyi, vízumpolitikai és rendôrségi intézkedések összehangolása, valamint az igazságügyi együttmûködés. igazságügyi együttmûködést rengeteg kritika érte elsôsorban az átláthatóság hiánya, a párhuzamosságok és a hatékonyság alacsony szintje miatt, amelyek gátolták az eredményes fellépést. A hatékonyság növelése és az átláthatóság megteremtése érdekében a bel- és igazságügyi együttmûködésnek egységes keretre volt szüksége, amelyet végül a Maastrichti Szerzôdés, azaz az Európai Unió biztosított.
Ezzel párhuzamosan azonban Franciaország, Németország és a Benelux-államok, látva azt, hogy a közösségi keretek közt igen nehéz konszenzusra jutni a személyek szabad mozgása, valamint a bel- és igazságügyi együttmûködés tekintetében, 1985-ben a luxemburgi Schengenben egyezményt írtak alá, amelyet az 1990-ben aláírt Schengeni Végrehajtási Egyezménnyel egészítettek ki. A kormányközi keretek közötti bel- és 4
II. A bel- és igazságügyi együttmûködés intézményei és keretei A közép- és kelet-európai szocialista rendszerek összeomlása következtében Európa-szerte felerôsödött az illegális migráció és a szervezett bûnözés. Mindeközben az EK tagállamok azon törekvése, hogy a belsô határokon az ellenôrzés felszámolásával biztosítsák a személyek szabad mozgását, érthetôen tovább fokozta az állampolgárok biztonság iránti igényét és a külsô határok ôrizetével kapcsolatos elvárásait, amelyeket a ’90-es években csak tovább erôsített a délszláv háború, illetve az annak következményeként kialakult rendkívüli migrációs nyomás.
S
zövevényes, nehezen átlátható és még nehezebben ellenôrizhetô gazdasági és társadalmi viszonyok kialakulásához
vezetett a ’90-es évek közepére a politikai, társadalmi és gazdasági átalakulás a Szovjetunió összeomlása után megalakult államokban. Mindez megfelelô táptalaja lett a szervezett bûnözés kialakulásának, amely aztán földrajzi és politikai határokat egyaránt átlépve terjedt szét egész Európában. A nemzetközi fegyver-, kábítószerés embercsempész hálózatok „sikerének” titka a jól szervezett nemzetközi együttmûködés – márpedig nemzetközi hálózatok ellen természetesen csak jól mûködô nemzetközi együttmûködés keretében lehetséges hatékonyan fellépni. Az EK tagállamai felismerték a helyzet súlyosságát, ám miközben alapjában véve egyetértettek az együttmûködés erôsítésének szükségességében, az állami szu-
Együttmûködés a tagállamok közös érdekkörébe esô területeken A Maastrichti Szerzôdés nem definiálja a bel- és igazságügyi együttmûködés fogalmát, hanem a szerzôdés VI. címének K1 cikke felsorolja az ide tartozó területeket, amelyeket a tagállamok az Európai Közösség (I. pillér) hatáskörén kívüli, de az Európai Unió célkitûzéseinek megvalósítása érdekében közös érdekkörükbe esô területeknek tekintenek:
• Menekültügyi politika. tagállamok külsô határai átlépésének ellen• Aôrzése. harmadik országok ál• Bevándorlás-politika, lampolgáraival kapcsolatos politika. • Kábítószer-függôség elleni harc. • Nemzetközi szintû csalások elleni küzdelem.
• Igazságügyi együttmûködés polgári ügyekben. együttmûködés büntetô ügyek• Igazságügyi ben. • Vámügyi együttmûködés. együttmûködés a terrorizmus, a • Rendôrségi kábítószer-kereskedelem és a szervezett bûnözés elleni harc területén.
verenitásukat minden korábbinál mélyebben érintô kérdések közösségi szintre emelésérôl mégsem tudtak megegyezni. Hosszas viták eredményeként végül egy egészen újszerû együttmûködési keretet alakítottak ki: az 1993. november 1-jén életbe lépett Maastrichti Szerzôdés létrehozta a három pillérbôl álló Európai Uniót. Az addigi Európai Közösségeket magában foglaló elsô pillér mellett az integrációs keretben új elemként jelent meg a második pillért alkotó kül- és biztonságpolitika, valamint a harmadik pillér, azaz a bel- és igazságügyi együttmûködés. A maastrichti harmadik pilléres együttmûködés lényegét tekintve továbbra is kormányközi együttmûködési forma maradt, amely azonban az Európai Unió egységes intézményi keretei között folytatódott:
Európai Tanács Az Európai Tanács a tagállamok államés kormányfôinek, valamint az Európai Bizottság elnökének tanácskozó testülete – közismertebb nevén az uniós csúcstalálkozó. Az állam- és kormányfôk a Maastrichti Szerzôdés reformját eredményezô kormányközi konferencia amszterdami záróértekezletén született döntés nyomán írták alá a reformokat összefoglaló – 1999. május 1-jén életbe lépett – Amszterdami Szerzôdést, amely célul tûzte ki a „szabadság, biztonság és igazságosság európai övezetének” létrehozását. Ez a politikai döntés a bel- és igazságügyi együttmûködés szerepének rendkívüli felértékelôdését jelezte az európai integráció keretében. Ezt követôen 1999 októberében a finnországi Tamperében a bel- és igazságügyi kérdésekkel foglalkozó rendkívüli Európai Tanács-ülésre került sor, amelynek során a tagállamok vezetôi ismét elkötelezték magukat a „szabadság, biztonság és igazságosság övezetének” létrehozása mellett.
A harmadik pilléres bel- és igazságügyi együttmûködés résztvevôi ■ Európai Tanács ■ Bel- és Igazságügyi Miniszterek Tanácsa (Tanács) ■ Állandó Képviselôk Bizottsága (COREPER) ■ K4-es Bizottság ■ Koordináló bizottságok ■ Különleges munkacsoportok ■ Elnökség ■ Európai Bizottság ■ Európai Parlament ■ Európai Bíróság
Bel- és Igazságügyi Miniszterek Tanácsa (Tanács) A Tanács a tagállamok miniszteri szintû tanácskozó és döntéshozó testülete, amelyben bel- és igazságügyi kérdések tárgyalásakor értelemszerûen a tagállamok bel- és igazságügyi miniszterei vesznek részt. Az Európai Tanács politikai iránymu6
tatása alapján a Tanács fogad el közös álláspontokat, együttes fellépéseket, illetve kezdeményez egyezményeket. Az Amszterdami Szerzôdés módosításai nyomán a szerzôdés által közösségi keretbe emelt területeken a Tanács közösségi jogszabályokat hozhat. A döntéshozatal során – az adott kérdéskörtôl függôen – többnyire a minôsített többség elve érvényesül.
K4-es Bizottság A K4-es Bizottság nevét az EUszerzôdés K4 cikkérôl kapta, amely a testület létrehozásáról rendelkezett. Tagjai a tagállamok rangos hivatalnokaiból kerülnek ki, feladata a bel- és igazságügyi együttmûködés koordinációja, illetve a Tanács tájékoztatása.
Állandó Képviselôk Bizottsága
Elnökség
Az Állandó Képviselôk Bizottsága, a COREPER készíti elô a Tanács üléseit. Tagjai a tagállamok brüsszeli EU-nagykövetei.
A tagállamok féléves periódusokban váltják egymást az Európai Unió elnöki pozíciójában. A soros elnökség állítja össze a 7
Tanács titkárságának segítségével az adott idôszak jogalkotási programtervezetét, valamint ellátja az elnöki feladatokat az egyes uniós szervek (Európai Tanács, Tanács, COREPER, bizottságok, munkacsoportok) ülésein.
Európai Bizottság A Maastrichti Szerzôdés alapján az Európai Bizottságnak a harmadik pilléres együttmûködésben eredetileg nem volt önálló kezdeményezési jogköre, csupán a tagállamokkal közösen terjeszthetett a Ta-
nács elé jogalkotási kezdeményezéseket, ráadásul még ez a joga sem terjedt ki a rendôrségi, vámügyi és büntetôügyekben történô igazságügyi együttmûködés terüle-
A harmadik pilléres együttmûködés hiányosságai ■ A bel- és igazságügyi együttmûködés egyes területei megtalálhatók mind az elsô, mind a harmadik pillér alatt. A tagállamok külsô határainak átlépése, illetve a kábítószer elleni küzdelem például a harmadik pillérbe tartoznak, ugyanakkor azonban az elsô pillért alkotó EK-szerzôdés is tartalmaz rendelkezéseket a vízumpolitika, valamint a kábítószer elleni harc terén. A területek közötti határvonalak meghúzása jelentôs vitákat eredményezett. ■ Annak ellenére, hogy a bel- és igazságügyi együttmûködés bekerült az Európai Unió intézményi struktúrájába, a
8
Maastrichti Szerzôdés alapján a közösségi intézmények szerepe erôsen korlátozott maradt, és nem volt megfelelô befolyásuk a tagállamok döntéseire:
•EURÓPAI BíRÓSÁG – A közössé-
gi jogalkotást ellenôrzô Európai Bíróság ellenôrzési jogköre a belés igazságügyi együttmûködés területén minimális maradt.
•EURÓPAI PARLAMENT – Miután a
Maastrichti Szerzôdés az Európai Parlamentnek csupán konzultációs jogkört biztosított, az csak utólag
tájékoztatni kellett a fontosabb kezdeményezésekrôl, amelyek kapcsán véleményalkotási jogosítványa volt. Az Amszterdami Szerzôdés a parlament szerepét is megerôsítette ezen a területen.
teire. Az Amszterdami Szerzôdés módosításai nyomán a bizottság kezdeményezési jogköre immár, a tagállamokkal közösen, a bel- és igazságügyi együttmûködés minden területére kiterjed. Az Amszterdami Szerzôdés hatályba lépését követô ötéves átmeneti idôszak után a bizottság kezdeményezési joga a közösségi keretbe átemelt területeken kizárólagossá vált.
Európai Bíróság Az Európai Bíróság feladata biztosítani, hogy az alapszerzôdések alkalmazása és értelmezése során megtartsák a jog elôírásait. A bíróság elôtti ügyekben felek lehetnek a tagállamok, az Európai Közösségek intézményei, vállalatok és magán-
Európai Parlament Az Európai Parlamentet a Maastrichti Szerzôdés alapján eredetileg mindössze
•TANÁCS – A Tanácsban minden
értesült a döntésekrôl, így semmilyen befolyása nem volt a folyamatra.
döntés meghozatalához egyhangú szavazásra volt szükség, ami gyakran megbénította a döntéshozatalt.
•EURÓPAI BIZOTTSÁG – Csupán
hat területre terjedt ki az Európai Bizottság jogalkotási kezdeményezési jogköre, amely ráadásul megosztott volt a tagállamokkal. A büntetôügyi igazságügyi együttmûködés, a rendôrségi együttmûködés és a vámhatóságok közti együttmûködés kapcsán csak a tagállamoknak volt kezdeményezési jogkörük.
Mindeme hiányosságok állandó kritikára ösztönözték az EU intézményeit, aminek eredményeként reformálta meg a bel- és igazságügyi együttmûködést a Maastrichti Szerzôdés felülvizsgálatára összehívott kormányközi konferenciát lezáró Amszterdami Szerzôdés.
9
•EGYÜTTES FELLÉPÉS – akkor al-
személyek egyaránt. A harmadik pilléres együttmûködés keretében hozott intézkedések ellenôrzése mindazonáltal nem volt szabályozva, így az Európai Bíróság szerepe nagyon korlátozott maradt, olyannyira, hogy a bel- és igazságügyi együttmûködés kapcsán az Amszterdami Szerzôdés sem biztosította teljes egészében a bíróságnak a közösségi elsô pilléres együttmûködés területén érvényes jogosítványait, még ha a szerepét lényegesen meg is erôsítette. Az ötéves átmeneti idôszak után a bíróság szerepét újratárgyalják. A bel- és igazságügyi harmadik pillér nem része az EK-szerzôdést módosító rendelkezéseknek, ebbôl adódóan a közösségi jogi eszközök (tanácsi, bizottsági rendeletek, irányelvek, határozatok) sem alkalmazhatóak a harmadik pilléres együttmûködés során. A Maastrichti Szerzôdés létrehozta a bel- és igazságügyi együttmûködési politika alakításának különleges jogi eszközeit, amelyek természetüket tekintve a közösségi jogi eszközök és a klasszikus kormányközi együttmûködés jogi eszközei között helyezkednek el:
kalmazzák, ha az EU céljai az együttes fellépés eredményeként hatékonyabban elérhetôk, mint az egyes tagállamok önálló fellépése által. Ilyen például a rendôrségi, az igazságügyi szervek vagy a vámhatóságok közti együttmûködési programok kidolgozása.
•EGYEZMÉNY – a nemzetközi jog
hagyományos eszköze, amelynek alkalmazása azonban nagyon hosszú idôt vesz igénybe. Ilyen például az Europol Egyezmény, mely elôször 1991-ben került az Európai Tanács elé, 1995-ben írták alá, 1998-ban lépett hatályba, és csak 1999. július 1-jétôl alkalmazzák a gyakorlatban.
Az együttes fellépés és a közös álláspont kapcsán problémát jelentett, hogy egyes tagállamok nem ismerték el kötelezô jellegüket, mivel a Maastrichti Szerzôdésbôl nem derül ki világosan a jogszabályi jellegük. A harmadik pilléres együttmûködés eszközeit tovább gyengítette, hogy a Tanács a jogalkotás során az új jogszabályi formák mellett gyakran alkalmazta a szerzôdésben nem említett és kötelezô erôvel nem rendelkezô eszközöket, mint:
•KÖZÖS ÁLLÁSPONT – bizonyos
kérdések kapcsán az unió egységes megközelítését megfogalmazó jogi eszköz, például a menekültek fogalmának meghatározása, a rájuk vonatkozó kritériumok egységes értelmezése stb.
•AJÁNLÁS •VÉLEMÉNY •ÉRTELMEZÉS •KÖVETKEZTETÉS 10
III. Az Amszterdami Szerzôdés reformjai Az Amszterdami Szerzôdés egyik legfontosabb – az integrációt elmélyítô – célkitûzése a „szabadság, biztonság és igazságosság európai övezetének” létrehozása. Ennek lényege, hogy a szerzôdés hatályba lépését követô ötéves átmeneti periódus alatt teljessé kellett válnia a mozgásszabadságnak szerte az Európai Unióban – amit azonban „nem adtak ingyen”.
erôsítése a szervezett bûnözés és a terrorizmus elleni harcban. Az Amszterdami Szerzôdés módosításai nyomán a bel- és igazságügyi együttmûködés alapjai a következôk:
•a korábbi harmadik pilléres együtt-
mûködés bizonyos területeinek közösségi szintre emelése (elsô pillér); •az EU harmadik pillérében maradó területeken folyó együttmûködés hatékonyságának növelése; •a Schengeni Egyezmények beemelése az unió keretei közé.
A
nnak érdekében, hogy az Európai Unió tagállamai létrehozhassák a „szabadság, biztonság és igazságosság európai övezetét”, azaz teljessé tegyék a személyek mozgásszabadságát – méghozzá úgy, hogy az uniós állampolgárok biztonsága még inkább tovább erôsödik, mintsem csökken –, kompenzációs intézkedések bevezetése vált szükségessé. Ezek lényege a nemzetközi együttmûködés
A bel- és igazságügyi együttmûködés elsô pilléres elemei Az 1999. május 1-jén hatályba lépett Amszterdami Szerzôdés a bel- és igazságügyi együttmûködés jelentôs elemeit
11
átemelte az úgynevezett közösségi, elsô pillérbe. A változás óriási jelentôségû, hiszen ezzel a lépéssel a tagállamok szuverenitásuk újabb fontos elemeirôl mondtak le a közösségi intézmények – az Európai Bizottság, a Tanács, az Európai Parlament és az Európai Bíróság – javára. Az Európai Unió eszközrendszere jelentôsen bôvült, különösen az elsô pillérbe átemelt terüle-
teken. A módosítás szerint közösségi hatáskörbe került: – a vízumpolitika, a külsô határellenôrzés – a menekültügyi politika – a bevándorlási politika – a személyek szabad mozgásához kötôdô egyéb politikák (például az igazságügyi együttmûködés polgári ügyekben)
Ügyek közösségi hatáskörben ■ VÍZUMPOLITIKA, KÜLSÔ HATÁRELLENÔRZÉS. A tagállamok a belsô határokon a határellenôrzés felszámolásával szuverenitásuk egyik legfontosabb elemérôl mondanak le, azaz arról, hogy közvetlenül a határaikon ellenôrizzék és szûrjék az országba beáramló személyek mozgását. Az ennek nyomán kialakuló biztonsági deficit kiegyensúlyozására szolgál az unió külsô határain az ellenôrzés megerôsítése, illetve a személyek mozgásához kötôdô egyéb területeken a közösségi szabályozás kialakítása. A tagállamok közti együttmûködés ezen a területen minden korábbit felülmúló bizalmi kérdés, hiszen a külsô határokon az ellenôrzést végzô tagállamnak kell garantálnia az összes többi tagállam biztonságát. A tagállamok úgy döntöttek, hogy a Tanácsnak az Amszterdami Szerzôdés hatályba lépése után öt éven belül kell meghoznia a belsô határokon a személyellenôrzések felszámolására, a külsô határokon az ellenôrzés megerôsítésére, valamint a közös vízumpolitika kialakítására irányuló rendelkezéseket. Közösségi szinten kell szabályozni a személyellenôrzés módját, eljárási szabályait, valamint a rövid távú – legfeljebb 3 hónapos tartózkodásra jogosító – turista vízumra vonatkozó elôírásokat. Meg kell határozni a vízumkötelezett és a vízummentes országok listáját, a tagállamok vízumkiadásának feltételeit, a vízumkiadás eljárási szabályait és az egységes vízummintára vonatkozó elôírásokat. A 2002 közepéig elfogadott legfontosabb vízumpolitikai jogszabály az 1689/95/EK rendelet az egységes vízummintáról, amelynek módosítását a Tanács 2002 tavaszán fogadta el. A módosítás azért vált szükségessé, hogy az egységes vízum-
mintában alkalmazni lehessen az idôközben megvalósult technológiai fejlôdés által biztosított elônyöket, és a vízumok hamisítása, valamint a vízumokkal való visszaélések ellen hatékonyabb védelmet lehessen alkalmazni. Politikai szempontból a mindmáig legfontosabb jogszabály az Európai Unióban vízumkötelezett és vízummentes országokat meghatározó 539/2001/EK rendelet, amely a rövid távú (3 hónapot meg nem haladó) tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozóan alakította ki az egységes szabályozást. ■ MENEKÜLTÜGY ÉS BEVÁNDORLÁSI POLITIKA. A tagállamok menekültügyi és bevándorlási politikája eltérô nemzeti szabályokon alapul. Ennek eredményeként az olyan válsághelyzetekben, mint amilyen a balkáni háborúk nyomán kialakult, az EU nem képes megfelelôen hatékony válaszlépéseket tenni a szabályozás hiányosságai miatt, ráadásul az unió tagállamainak terüle-
A harmadik pillér az Amszterdami Szerzôdés alapján Az Amszterdami Szerzôdésben elfogadott módosítások után az Európai Unióról szóló szerzôdés új VI. címe a következô lett: Rendôrségi és igazságügyi együttmûködés büntetôügyekben. Az e cím alatt fel-
tére a konkrét válsághelyzetektôl függetlenül is nagy számban érkeznek menekültek. Az unión belüli szabad mozgás megvalósításához tehát feltétlenül szükséges a nemzeti menekültügyi politikáknak – a menekültstátusz megadásával összefüggô követelményrendszereknek, a menekültek ellátására vonatkozó szabályoknak, a befogadó állomások felszereltségének, a letelepedés, a tartózkodás, a mozgásszabadság biztosításával kapcsolatos szabályoknak – az egységesítése. Az Amszterdami Szerzôdés módosító rendelkezései nyomán a Tanácsnak öt év állt rendelkezésére az egységes menekültügyi politika kialakítására. Az unió menekültügyi politikája az 1951-es Genfi Menekültügyi Egyezményen és 1967. évi New York-i Jegyzôkönyvén alapul. A területet szabályozó legfontosabb, jelenleg hatályos uniós egyezmény a menedékjogi kérelem elbírálásáért felelôs tagállam meghatározását szabályozó Dublini Egyezmény. A menekültügyi eljárással kapcsolatos visszaélések megakadályozása
sorolt területeken továbbra is az Európai Unióról szóló szerzôdés harmadik pilléres együttmûködésre vonatkozó rendelkezései az irányadók. A „maradék” harmadik pilléres együttmûködés alá tartozik a rendôrségi, vám- és büntetôügyi együttmûködés, a nemzetközi csalások elleni küzdelem, valamint a fajgyûlölet és idegengyûlölet elleni közös fellépés.
és a menedékkérôk azonosítása érdekében született az Eurodac ujjlenyomat-azonosító rendszer felállításáról szóló 2725/2000 számú tanácsi rendelet. A rendszer célja, hogy segítse a Dublini Egyezmény rendelkezéseinek alkalmazását. A menekültek fogadásával kapcsolatosan, a tagállamok közti kiegyensúlyozottabb tehermegosztás érdekében fogadták el a 2000/596/EK határozatot az Európai Menekültügyi Alap létrehozásáról. Az illegális bevándorlás elleni küzdelem és a külsô határok védelme 2002-ben újra az unió legfontosabb prioritásai közé került. A spanyol elnökséget lezáró sevillai Európai Tanács ülésének egyik központi témája az illegális bevándorlás és menekültügy, illetve az ezekre a kérdésekre vonatkozó közösségi politika fejlesztése volt. A sevillai Európai Tanács szerint döntô fontosságú, hogy a migrációs hullámokat a jog ellenôrzése alá helyezzék, szoros együttmûködésben az úgynevezett kibocsátó és tranzitországokkal. Kényes kihívás, hogy a migrációs hullámok kezelésére irányuló intézkedéseknek méltányos egyensúlyt kell teremteniük az unió tagországai területén jogszerûen tartózkodó bevándorlók beilleszkedése, valamint és a nemzetközi konvenciókra, fôleg a Genfi Konvencióra épülô menekültügyi politika, másfelôl az illegális bevándorlás és az embercsempészet elleni eltökélt küzdelem között. Az alapelvek ugyanis nem módosultak: a közösségi politikának tekintettel kell lennie az EU befogadó jellegére, az idegengyûlölet és a rasszizmus elutasítására, a nemzetközi jogi megállapodásokra, de meg kell akadályoznia a visszaélést is a szabályokkal.
A módosított harmadik pilléres együttmûködés célja, hogy hozzájáruljon a „szabadság, biztonság és igazságosság európai övezetének” létrehozásához. A cél eléréséhez az unió a szervezett bûnözés, a rasszizmus és az idegengyûlölet leküzdésével járul hozzá, kiemelt figyelmet fordítva a terrorizmus, az ember-, kábítószer- és fegyverkereskedelem, valamint a gyermekek sérelmére elkövetett bûncselekmények és a korrupció visszaszorítására. A fenti célok megvalósításának kulcsfontosságú eszköze a rendôrségek közti együttmûködés, amelyet az unió elsôsorban az Europol útján kíván megvalósítani.
Az Europol Az Europol, azaz az Európai Rendôri Hivatal 1999. július 1-jén kezdte meg mûködését. Központja a hollandiai Hágában van. Az Europol nem hagyományos értelemben vett rendôrség, hanem a tagállamok rendôrségei közötti együttmûködés központja. Központi adatbázisa és összekötô tiszti hálózata segíti feladata végrehajtásában. Az Europol szerepének erôsítése, feladat- és hatásköreinek kiterjesztése folyamatosan napirenden van. A 2001. szeptember 11-i terrortámadások nyomán a terrorizmus elleni küzdelembe is bevonták az Europolt, és a szervezet ennek nyomán az FBI-jal együttmûködési megállapodást írt alá.
és Luxemburg – aláírta a belsô határokon a határellenôrzés felszámolását célul kitûzô Schengeni Egyezményt. (Az Amszterdami Szerzôdés azóta a schengeni együttmûködés keretében létrehozott joganyagot beemelte az uniós joganyagba.) Az 1985. június 14-én aláírt Schengeni Egyezmény után 1990. január 15-én aláírták a Schengeni Végrehajtási Egyezményt. Mindkét megállapodás 1995-ben lépett életbe, a schengeni térségben felszámolva a belsô határellenôrzést, és áthelyezve azt a külsô határokra, ahol meghatározott szabályok alapján történik a beutazás és a bevándorlás ellenôrzése. A személyek szabad mozgásának biztosítása érdekében a biztonsági kockázatok kiküszöbölésére közös szabályokat fogad-
A schengeni együttmûködés A nyolcvanas években az EK tagállamai között koncepcionális vita bontakozott ki a személyek szabad áramlásának kérdésében. Egyes tagállamok úgy gondolták, hogy a szabad mozgás csak a tagállamok állampolgáraira vonatkozik, tehát az ellenôrzést a belsô határokon is fenn kell tartani a tagállamok és nem tagállamok állampolgárainak megkülönböztetése érdekében. Mások úgy vélekedtek, hogy a mozgásszabadság mindenkire vonatkozik, azaz a belsô határokon fel kell számolni az ellenôrzést. Mivel a megegyezés akkor még igen távolinak tûnt, 1985-ben öt EK-tagállam – Franciaország, Németország, Belgium, Hollandia 14
tak el a vízumpolitika, a menekültügy és a külsô határellenôrzés területén. Az egyezmény hatályba lépésének második lépcsôjére, azaz az ellenôrzés felszámolására a belsô határokon, az északi államokban 2001. március 25-én került sor, miután a Schengeni Egyezményhez a kilencvenes évek folyamán az Egyesült Királyság és Írország kivételével valamenynyi uniós tagállam, továbbá társult tagként Izland és Norvégia is csatlakozott. Mind Írország, mind az Egyesült Királyság fenntartotta magának a jogot a késôbbi csatlakozásra, és London 1999 márciusában jelezte is részvételi szándékát a rendôrségi és a büntetôügyekben történô igazságügyi együttmûködésben. Dánia ezzel szemben, bár tagja a schengeni csoportnak, az egyezmények alapján hozott további intézkedések esetében azonban minden alkalommal külön-külön dönthet arról, hogy alkalmazni kívánja-e azokat vagy sem. Az unióhoz 2004. május 1-jén, illetve a késôbbikeben csatlakozó országoknak ugyanakkor feltétel nélkül át kell venniük a schengeni jogszabályokat.
részese Norvégia és Izland is, a schengeni egyezmények aláírói e két utóbbi – nem EU-tag – országnak társult tagságot ajánlottak fel. ● 1985. június 14. Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg és Németország ● 1990. november 27. Olaszország ● 1991. június 25. Portugália és Spanyolország ● 1992. november 6. Görögország ● 1995. április 28. Ausztria ● 1996. december 19. Dánia, Finnország és Svédország ● 1999. május 18. Izland és Norvégia A biztonsági kockázat ellensúlyozására további intézkedéseket is bevezettek. Erôsítették a rendôrségek, a vámhatóságok, az igazságügyi hatóságok közötti együttmûködést, valamint a szervezett bûnözés és a terrorizmus elleni küzdelmet. Mindezen célok megvalósításának elôsegítésére létrehozták a Schengeni Információs Rendszert, angolul Schengen Information System (SIS). Az Amszterdami Szerzôdés aláírását megelôzô kormányközi konferencián a tagállamok vezetôi áttekintették az uniót érintô kihívások leküzdését szolgáló esz-
Schengeni létszámgyarapodás A Schengeni Egyezmény értelmében ahhoz csak EU-tagállamok csatlakozhatnak. Tekintettel azonban arra, hogy az Európai Unió északi államai tagjai a Schengeni Egyezményhez hasonló tartalmú Északi Útlevél Uniónak, amelynek rajtuk kívül
15
A schengeni információs rendszer A schengeni mechanizmus központi eleme a Schengeni Információs Rendszer (SIS), a szerzôdô államok biztonsági hatóságait összekötô informatikai hálózat, ahonnan a tagállamok rendôrségei és erre felhatalmazott hatóságai adatokat kaphatnak egyes személyekrôl, illetve ellopott vagy elveszett tárgyakról, jármûvekrôl. A rendszer célja a közbiztonság, közrend és a nemzetközi személyforgalommal összefüggô biztonsági intézkedések elôsegítése. A külsô határok átlépésekor a schengeni térségbe lépô személyeket ellenôrzik a SIS adatbázisában, és azokat, akik rajta vannak a tiltólistán – mert valamely tagállamból kiutasították ôket, vagy bármely más okból bekerültek ebbe a rendszerbe –, nem engedik az EU területére lépni, illetôleg megfelelô intézkedést foganatosítanak ellenük. A központi számítógép (C-SIS), mely Strasbourgban található, biztosítja, hogy a hozzá csatlakozó nemzeti hálózatok (N-SIS) azonos adatállománnyal legyenek ellátva. A rendszert kiegészíti az úgynevezett SIRENE hálózat, amely a nemzeti és helyi rendôrségek, vámhatóságok és igazságügyi szervek képviselôibôl áll, feladata az információszerzés, információcsere, koordináció és konzultáció. Miután a SIS rendszer technikailag elérte befogadóképessége határát – azaz új tagországok csatlakozása már nem volt lehetséges –, megkezdôdött az új, SIS II néven ismert rendszer fejlesztés, amely már kiküszöböli a korábbi rendszer hiányosságait: funkciói, alkalmazási területei bôvebbek, és az unióhoz újonnan csatlakozó országok bekapcsolódását is lehetôvé teszi. Az Európai Bizottság véleménye szerint a SIS II fejlesztése legkorábban 2006-ra fejezôdhet be. A schengeni joganyag uniós jogba történô integrációja nyomán a schengeni együttmûködés vezetô szerve, a Schengeni Végrehajtó Bizottság helyét az Európai Unió Tanácsának Fôtitkársága veszi át. A Tanács egyik legelsô és legfontosabb feladata magának a joganyagnak a meghatározása volt, mely által megteremti a további együttmûködés alapját. Ezt a feladatot a Tanács 1999. május 20-án teljesítette, a schengeni joganyagot képezô acquis-lista elfogadásával. Ezek a jogszabályok – kivéve a titkos minôsítésûeket – megjelentek az EU hivatalos lapjában, az Official Journalban.
közöket. Döntés született a „szabadság, biztonság és igazságosság övezetének” létrehozásáról, amelynek keretében megfelelô intézkedéseket hoznak a személyek szabad mozgásának biztosításával összefüggésben az unió biztonságát leginkább fenyegetô veszélyek (szervezett bûnözés, illegális migráció, kábítószer-kereskedelem) leküzdésére. A tagállamok vezetôi úgy értékelték, hogy az unió céljainak megvalósítását segíti a schengeni együttmûködés eredményeinek felhasználása, ezért elhatározták a schengeni joganyag átemelését az uniós keretekbe. Errôl az Amszterdami Szerzôdés kiegészítô jegyzôkönyve rendelkezik. 16
IV. Az európai bel- és igazságügyi együttmûködés és a bôvítés A „szabadság, biztonság és igazságosság európai övezetének” létrehozásához nem elég az unión belüli együttmûködés, hiszen a kihívások jelentôs része épp az unió területén kívülrôl indul. Így a hatékony fellépés érdekében az uniónak a nem-tagállamokkal is együtt kell mûködnie, legyen szó akár tagjelöltekrôl, akár „harmadik” országokról.
vezett bûnözéshez kötôdô problémák, ha azokkal a forrásaiknál kezdenek el foglalkozni – erôsítette meg a tamperei Európai Tanács. Az EU tehát nem zárkózik be, ellenkezôleg, a problémák megoldásában együttmûködésre törekszik más országokkal és régiókkal. A korfui Európai Tanács 1994-ben határozott az úgynevezett strukturált párbeszéd megindításáról az unió és a társult államok között, amely döntés alapján az EU bel- és igazságügyi minisztereinek találkozójára 1994 szeptemberében a társult országok szakminiszterei is meghí-
L
eghatékonyabban akkor kezelhetôk a menekültügyi, a bevándorlási és a szer-
17
bûnözés elleni küzdelem terén. (Magyarország az 1994. évi esseni Európai Tanács ülésén átadott memorandum alapján folyamatosan részt vett a strukturált
vást kaptak. A konferencián elfogadták a „Berlini Nyilatkozatot”, amely stratégiai együttmûködést irányozott elô a kábítószerrel összefüggô, illetve a szervezett
18
Uniós pénzek az együttmûködés megtanulására Ahhoz, hogy az uniós tagjelöltek felkészüléhessenek a részvételre a bel- és igazságügyi együttmûködésben, a Phare- és a Meda-programból – a közép- és kelet-európai, illetve a mediterrán társult országok uniós támogatási programjaiból – nyerhettek pénzügyi támogatást. A szakértôk képzésének támogatására lehetôséget nyújtottak továbbá az EU bel- és igazságügyi együttmûködést elôsegítô programjai:
• Oisin (jogalkalmazó hatóságok közti együttmûködés) • Grotius (bírák, jogászok) • Stop (emberkereskedelem, gyermekek szexuális kizsákmányolása) • Daphne (nôk és gyermekek elleni erôszak) • Odysseus (menekültügy, bevándorlás) • Falcone (szervezett bûnözés). Az unión belüli hosszas egyeztetések nyomán a 2000. márciusi bel- és igazságügyi Tanács döntött az Europol és a tagjelölt országok közti együttmûködés megindításának lehetôségérôl, és a tárgyalások eredményeként megszületett megállapodás a tagjelölt országok közül elsôként Magyarországgal lépett hatályba – 2001. november 16-án. Magyarországon a csatlakozási tárgyalások bel- és igazságügyi fejezetéhez tartozó terület átvilágítására 1999 tavaszán került sor, majd hazánk 1999 ôszén átadta a fejezetre vonatkozó tárgyalási álláspontját. A bel- és igazságügyi fejezetet Magyarországnak a tagjelölt államok közül elsôként, a 2001. november 27-i fôtárgyalói fordulón sikerült lezárnia, méghozzá úgy, hogy ezen a területen nem igényelt átmeneti mentességet.
párbeszéd keretében tartott találkozókon és az elfogadott közös akcióprogramok megvalósításában. Az együttmûködést 1996-tól kiterjesztették szakértôi szintre is, melynek eredményeként magyar szakértôk közvetlen munkakapcsolatba kerültek a Tanács szakbizottságaival.) Ezt követôen az EU gyakorlati bel- és igazságügyi együttmûködésébe a társult államokat a strukturált párbeszéd 1998ban történt átalakulása után kezdték el bevonni. A szervezett bûnözés elleni összeurópai fellépést célul kitûzô „Csatlakozás elôtti megállapodás” az elsô mûködô, gyakorlati együttmûködési forma a társultak és az EU között a bel- és igazságügyi területen. A megállapodás aláírásával a társult államok elfogadták az Európai Unió 1997-es szervezett bûnözés elleni akciótervének ajánlásait. 19
Szerzô: Horváth Szabolcs Kiadó: Miniszterelnöki Hivatal EU Tájékoztató Szolgálat Budapest, 2005
