Huur op Maat. SEV Advies. Auteur: Anne-Jo Visser en Maarten Vos (SEV)

Huur op Maat SEV Advies

Auteur: Anne-Jo Visser en Maarten Vos (SEV)

Rotterdam, juni 2011

Dit is een publicatie van de SEV. U kunt SEV-publicaties downloaden op www.sev.nl SEV Postbus 1878 3000 BW Rotterdam Telefoon 010 - 282 50 50 [email protected] De SEV ontwikkelt innovatieve oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken op het gebied van wonen. Wij zijn onafhankelijk, maar kunnen niet zonder initiatiefrijke netwerkpartners. Samen met hen beproeven we ideeën voor innovaties in de praktijk.

SEV Advies Huur op Maat

INHOUDSOPGAVE

SAMENVATTING ........................................................................................................................................................... 5 1.

AANLEIDING VOOR HUUR OP MAAT .................................................................................................................... 7

2.

HET EXPERIMENT HUUR OP MAAT ...................................................................................................................... 9

3.

EVALUATIE NA TWEE JAAR ................................................................................................................................ 11

4.

BESCHOUWING OP HUUR OP MAAT.................................................................................................................. 13

5.

6.

4.1

(Gedeeltelijke) aanpassing van Huur op Maat op basis van experimentervaring ................................... 13

4.2

Overige beschouwing .............................................................................................................................. 14

OPBOUW VAN EEN LOKAAL AANVULLEND HUURINSTRUMENT........................................................................ 17 5.1

De markthuur ........................................................................................................................................... 17

5.2

Inrichting van de kortingstabel ................................................................................................................ 18

5.2.1

Kwaliteit van wonen: referentiehuren................................................................................................. 18

5.2.2

Normen voor betaalbare huren .......................................................................................................... 19

5.2.3

Prijs kwaliteitsverhouding ................................................................................................................... 21

5.3

De jaarlijkse inkomenstoetsing ................................................................................................................ 21

5.4

Relatie met Europa dossier..................................................................................................................... 22

SLOTBESCHOUWING .......................................................................................................................................... 23

3


SAMENVATTING De SEV heeft samen met 13 corporaties twee jaar in de praktijk geëxperimenteerd met een nieuwe manier om de huurprijs te bepalen: Huur op Maat. Nu krijgen huurders een generieke korting ongeacht de persoonlijke kenmerken van het huishouden. Bij Huur op Maat betalen huurders een meer marktconforme huur en krijgen zij op basis van hun inkomen en huishoudensamenstelling korting als zij dat nodig hebben. De korting wordt jaarlijks opnieuw bepaald op basis van een nieuwe inkomenstoets. De huurtoeslag blijft daarnaast van toepassing. Het experiment Huur op Maat had de volgende doelen:  Meer keuzevrijheid voor woningzoekenden  Meer betaalbare sociale huurwoningen  Een doelmatiger besteding van middelen  Een sterker verband tussen prijs en kwaliteit vanuit het oogpunt van de huurder De 13 corporaties zijn erin geslaagd het model zo vorm te geven dat deze doelstellingen zijn behaald, blijkt uit de evaluatie . Daarnaast was de verwachting dat Huur op Maat leidt tot meer doorstroming en minder segregatie. De looptijd van het experiment is nog te kort om hier een uitspraak over te kunnen doen. Er zijn wel aanwijzingen dat de doorstroming zal worden bevorderd, omdat prijsdrempels in het huidige huurbeleid worden weggenomen. De verwachting dat Huur op Maat meer kwaliteit in de nieuwbouw mogelijk maakt, is niet uitgekomen. De huurinkomsten zijn bij de meeste corporaties ongeveer gelijk aan die bij een regulier huurbeleid. Er zijn geen aanwijzingen dat Huur op Maat leidt tot meer huurtoeslaggebruik. Het draagvlak onder huurders en woningzoekenden voor Huur op Maat is groot. 1

Huur op Maat raakt de kern van het huurbeleid. Daarom roept het naast positieve ook kritische reacties op, die in dit advies zorgvuldig gewogen zijn. In het SEV advies laten we zien dat een deel van de bezwaren niet door Huur op Maat wordt veroorzaakt, maar er door zichtbaar zijn gemaakt. Omdat Huur op Maat een flexibel systeem is, kunnen we daarnaast een deel van de bezwaren oplossen door andere keuzes te maken. Een belangrijke keuze hierbij is om Huur op Maat als aanvullend instrument lokaal mogelijk te maken. Hiermee kunnen gericht lokale problemen worden opgelost. Overige aanpassingen ten opzichte van het experiment zijn: een betere en gedeelde financiële verantwoordelijk tussen de taak van de overheid op het terrein van inkomenspolitiek (door de huurnormen te bepalen) en de taak van de corporaties op het terrein van lokale maatschappelijke prestaties binnen de financiële mogelijkheden (door lokale uitwerking) een beperking van de kwaliteitsdruk een gematigde markthuur Het intrinsieke voordeel van Huur op Maat is dat huurkortingen doelmatig worden besteed. Gezien de problemen op de woningmarkt en de verslechterende financiële situatie bij corporaties en huurders is dit een belangrijk argument om het huidige huurbeleid te vernieuwen. De winst van de doelmatigheid is op verschillende manieren in te zetten, zoals meer betaalbare woningen, lagere huurprijzen voor de meest kwetsbaren, meer woonkwaliteit of het beperken van financiële tekorten. Huur op Maat past goed in de doelstellingen van dit kabinet: het tegengaan van het scheefbetalen, huurders meer laten betalen van de werkelijke huurprijs en het beperken van de omvangrijke sociale huursector. Huur op Maat biedt bovendien een doelmatig betaalbaarheidarrangement voor de middeninkomens, een groep die het moeilijk heeft bij het huidige woonbeleid. Het is zaak dat de hoge prijs van het wonen (o.a. koopprijzen, stichtingskosten huurwoningen) in Nederland wordt teruggedrongen, zodat minder mensen afhankelijk zijn van een betaalbaarheidarrangement. Dat vraagt moedige ingrepen in het woonbeleid en bedrijfsvoering van corporaties, die buiten de reikwijdte van dit advies vallen.

1

RIGO, Eindevaluatie Huur op Maat, SEV: april 2011 5

Op basis van de resultaten en overwegingen komt de SEV tot de vijf belangrijkste adviezen, die onderling samenhangend zijn. Deze vijf adviezen vormen de basis voor een nieuwe manier om lokaal de huurprijs te bepalen en korting te geven indien dat nodig is vanuit kenmerken van het huishouden (inkomen, samenstelling): 2

1.

Kies voor Huur op Maat als lokaal aanvullend huurinstrument Een landelijke invoering voor alle sociale huurwoningen heeft grote financiële consequenties met navenante risico’s. Daar is ook onvoldoende draagvlak voor. De SEV adviseert om Huur op Maat als optie mogelijk te maken en inzetbaar te maken op lokaal of regionaal niveau om de daar aanwezige volkshuisvestelijke knelpunten op te lossen. Op basis van de woonvisie en prestatieafspraken stellen gemeenten en corporaties gezamenlijk met advies van de huurdersorganisaties vast waar Huur op Maat ingezet wordt.

2.

Maak de maximaal toegestane huur meer marktconform en laat lokaal de markthuur bepalen Vanuit het doelmatigheidsprincipe dat huurkortingen terecht moeten komen bij de mensen die het nodig hebben, is het zinvol de te sterk prijsdrukkende werking van de woningwaardering in sommige gespannen gebieden weg te nemen. Voor de beoogde huurbescherming is het nodig in andere gebieden waar de markthuur lager ligt, juist bescherming te bieden. De SEV adviseert daarom de woningwaardering meer marktconform te maken. Voor het ijken van de lokaal uit te werken kortingstabel en het beprijzen van de woningen moet een ‚markthuur‛ worden bepaald. Deze markthuur moet gematigd worden bepaald, zodat woningzoekenden zoveel mogelijk zelf de gebruikskosten van een woning kunnen betalen. De markthuur is een onbekende grootheid, en er zijn goede redenen deze gematigd in te schatten. De markthuur als ijkpunt voor de kortingstabel kan lokaal in overleg worden uitgewerkt op basis van een globale richtlijn.

2

3.

Bepaal landelijk de huurnorm bij de hoogte van het inkomen. De SEV adviseert om de landelijke overheid te laten bepalen wat de norm is voor een betaalbare huur, omdat dit moet aansluiten op opvattingen in het algemene inkomensbeleid en op sociale voorzieningen. De huurnorm kan worden gebaseerd op de huidige aftoppingsgrenzen voor de huurtoeslagdoelgroep, verlengd op basis van huurquoten voor middeninkomens.

4.

Werk de kortingstabel en het werkingsgebied van Huur op Maat op lokaal niveau uit De SEV adviseert op lokaal niveau de opzet van Huur op Maat verder te laten uitwerken door de corporaties in overleg met lokale of regionale (samenwerking van) gemeentes en huurdersorganisaties. Dat kan worden gekoppeld aan de prestatieafspraken. De basiselementen hiervoor zijn de referentiekwaliteit, al of niet differentiëren naar huishoudengrootte en leeftijd en de prijs – kwaliteitsverhouding. Door keuzes te maken kan gericht marktwerking of gemengde wijken worden gestimuleerd.

5.

Laat inkomenstoetsing door de Belastingdienst doen Het jaarlijks uitvoeren van inkomenstoetsen door corporaties is zeer bewerkelijk en fraudegevoelig. De SEV adviseert de Belastingdienst vast te laten stellen wat het verzamelinkomen is van de betreffende huishoudens. Ter actualisatie van deze twee jaar achterlopende gegevens dient wel een indexering gehanteerd te worden. Een hardheidsclausule moet toepasbaar zijn voor gevallen van tussentijdse ernstige inkomensdaling.

In het SEV advies zijn de vijf adviezen nader uitgewerkt in deel- en aanvullende adviezen


1.

AANLEIDING VOOR HUUR OP MAAT

Volgens Jan van der Schaar, die op verzoek van de SEV hier een essay over schreef, raakt Huur op Maat de kern van het huurbeleid. In dat huurbeleid doen zich forse problemen voor. In 2005 startte de SEV op verzoek van een aantal corporaties verenigd in het Woonnetwerk met een verkenning naar inkomensafhankelijke huren als mogelijke oplossing voor een belangrijk deel van deze problemen. Het basisidee is dat huurders niet meer een vaste, gematigde huurprijs betalen, maar dat zij in beginsel een markthuur betalen, en dat er een maatwerkkorting wordt verschaft op basis van de persoonlijke situatie (inkomen, huishoudengrootte, leeftijd). 3

De basis voor de problemen in de betaalbaarheid ligt in het gegeven dat het wonen in grote delen van Nederland in principe zo duur is (koopprijzen, stichtingskosten) dat een heel groot deel van de bevolking de prijs van het wonen niet kan betalen. Door de hoge prijzen, moet een flinke huurkorting worden gegeven om woningen betaalbaar te maken. Dit maakt een relatief grote groep afhankelijk van de sociale huursector (zie de Europa discussie) en leidt tot verliezen in de exploitatie van sociale huurwoningen. Omdat in het huidige huurbeleid de kortingen niet zichtbaar gemaakt worden en niet worden aangepast bij ontwikkelingen in het huishouden, komen kortingen niet altijd terecht bij de mensen die het nodig hebben. Sommige huurders zouden meer korting moeten krijgen. Andere huurders krijgen al bij toewijzing of anders na verloop van tijd, geregeld kortingen die ze niet nodig hebben. De stap naar een andere huur- of koopwoning of koop van de eigen huurwoning is dan onaantrekkelijk, omdat ze de korting kwijtraken. Huurders proberen deze verkapte vorm van armoedeval te vermijden of uit te stellen. Dat belemmert de doorstroming. Omgekeerd neemt de huurkorting ook niet toe als door pensioen of werkloosheid het inkomen vermindert, wat tot gedwongen verhuizingen kan leiden, ook als de woning op zich niet bovenmatig is. De relatie tussen prijs en kwaliteit is in het huidige huurbeleid sterk verstoord geraakt, door verschillen tussen huren tussen langzittenden huurders en nieuwe huurders en door ophoping van prijsstellingen rond de huurprijsgrenzen. Tot slot wordt de keuzevrijheid van woningzoekenden beperkt, omdat corporaties meestal eerst een gematigde huur vaststellen, en vervolgens daar een inkomenseis aan verbinden om te voorkomen dat de huurkorting niet goed wordt besteed. Dat kan, bij grootschalige toepassing in buurten, het risico van segregatie vergroten. Het kernprobleem van de te hoge prijs voor het wonen lost Huur op Maat niet op. Daarvoor zijn andere maatregelen noodzakelijk zoals andere fiscale behandeling van het woningbezit, meer ruimte in het ruimtelijk beleid, meer financiële discipline bij corporaties en wellicht lagere kwaliteitsnormen voor woningen of althans sociale huurwoningen. Ook al worden dergelijke maatregelen succesvol doorgevoerd, de verwachting van de SEV is dat markthuren en kostprijzen in belangrijke delen van het land toch boven een betaalbaar niveau zullen blijven. Dan zal het noodzakelijk blijven om huurkortingen te blijven toepassen om betaalbare huurprijzen te realiseren. Huur op Maat zorgt ervoor dat huurkortingen gericht worden ingezet waar ze nodig zijn en neemt daarmee een belangrijk deel van de hiervoor genoemde problemen weg, of vermindert deze.

3

Jan van der Schaar, Huur op Maat in perspectief, SEV: april 2011 7


2.

HET EXPERIMENT HUUR OP MAAT

Op 1 oktober 2008 startten vier corporaties (Sité Woondiensten, De Alliantie Eemvallei, Portaal en Woonconcept) met het toepassen van Huur op Maat. Een half jaar later volgden nog negen corporaties (Wonen Centraal, Woningstichting Nieuwkoop, Alliantie Gooi en Vechtstreek, Dudok, Rentree, Woonbedrijf Ieder1, Allee Aramis, Ymere, Vidomes). Er werden bijna 61.000 woningen voor Huur op Maat gelabeld, waarvan er naar verwachting 3.300 per jaar verhuurd zouden gaan worden met Huur op Maat. Voor het experiment zijn vier doelstellingen geformuleerd: 1. Meer keuzevrijheid voor woningzoekenden 2. Meer betaalbare sociale huurwoningen 3. Een doelmatiger besteding van middelen 4. Een sterker verband tussen prijs en kwaliteit vanuit het oogpunt van de huurder Daarnaast zijn verwachtingen ten aanzien van doorstroming, gemengde wijken, duurzame kwaliteit van nieuwbouw en verkleining van gat tussen huur en koop opgesteld. Uitgangspunten waren dat Huur op Maat voor de corporaties budgetneutraal zou uitpakken en geen groter beslag op de huurtoeslag zou leggen. De inrichting van de kortingstabellen is gebaseerd op een aantal basisnormen: een norm voor een acceptabele huur bij een bepaald inkomen, een zoveel mogelijk marktconforme huur en een opvatting over de woningkwaliteit die betaalbaar gemaakt zou moeten worden (=referentiehuur). De keuze van de referentiewoning bepaalt ook direct welk aandeel van de woningvoorraad betaalbaar wordt. Alle betere woningen krijgen een hogere huur en komen dus boven de huurnorm uit. Voor een gedetailleerdere uitwerking van Huur op Maat verwijzen we naar hoofdstuk twee van de eindevaluatie.

9


3.

EVALUATIE NA TWEE JAAR

In totaal deden 60.510 huurwoningen in 11 woningmarktgebieden mee aan het experiment. In twee jaar zijn 7.419 woningen met een Huur op Maat contract verhuurd. Uit de eindevaluatie van RIGO blijkt dat de vier doelstellingen zijn gehaald. Ten aanzien van de verwachtingen doorstroming en segregatie kunnen door de korte looptijd nog geen definitieve conclusies worden getrokken. Er zijn wel aanwijzingen dat de doorstroming versterkt zal worden bij stijging van het inkomen. Het gat tussen huren en kopen is voor midden en hogere inkomens door Huur op Maat kleiner geworden. De verwachting dat corporaties meer nieuwbouw met duurzame kwaliteit zouden gaan realiseren, blijkt niet uit te komen, omdat veel corporaties de onbekende huursom als risico zien. Het experiment is bij de meeste corporaties budgetneutraal uitgevoerd, enkelen hebben minder huurinkomsten door Huur op Maat. Het draagvlak voor Huur op Maat blijkt zeer groot onder zowel woningzoekenden als huurders. Driekwart van de huurders vindt het een rechtvaardig systeem, en zelfs 62% van de hogere inkomens vindt het rechtvaardig dat lagere inkomens een lagere huur betalen. Ook deskundigen zien de voordelen, al zien enkelen meer in een marktconform huurstelsel. De jaarlijkse inkomenstoets levert de meeste positieve reacties op. Bij de stakeholders (gemeenten, collega-corporaties en huurdersorganisaties) is het draagvlak zeer wisselend, maar overwegend positief. Een bezwaar dat vaak voorkomt is dat corporaties er niet zijn om inkomensbeleid te voeren.

11


4.

BESCHOUWING OP HUUR OP MAAT

Tijdens het experiment en op basis van de evaluaties zijn diverse debatten ontstaan over Huur op Maat. Deze debatten brengen de mogelijke voor- en nadelen en risico’s aan het licht. In deze paragraaf behandelen we deze systematisch. Allereerst geven we aan hoe we het flexibele systeem van Huur op Maat zo (deels) kunnen aanpassen waardoor de risico’s beperkter blijven.

4.1

(Gedeeltelijke) aanpassing van Huur op Maat op basis van experimentervaring

Kwaliteitsdruk beperken Een conclusie in de evaluatie is dat door Huur op Maat lagere inkomens toegang krijgen tot betere woningen. Jan van der Schaar concludeert in zijn essay dat Huur op Maat dus leidt tot meer kwaliteitsdruk. Dat is echter geen intrinsiek mechanisme. Het is een keuze welke kwaliteit van wonen betaalbaar gemaakt wordt. Deze keuze moet expliciet gemaakt worden bij Huur op Maat, maar wordt in de praktijk ook gemaakt in het reguliere huur- en voorraadbeleid van corporaties. Daar zijn deze keuzes veel minder transparant. De vrees dat corporaties veelal een te hoge kwaliteit betaalbaar zullen willen maken, waardoor er een toenemende kwaliteitsconsumptie ontstaat, is ten dele gegrond. Een aantal corporaties heeft daarom aangegeven dat bij een vervolg de bereikbare kwaliteit voor lage inkomens (referentiewoning) wat beperkter zal zijn. De kosten van een te hoge kwaliteit bereikbaar maken zijn erg hoog, vooral omdat de hoge korting die dit met zich meebrengt ook op de rest van het bezit terugslaat. Een te lage kwaliteit aan de andere kant is ook een risico, met name als de financiën krap worden. Er zijn mechanismen die dit voorkomen. De bestaande voorraad zal veelal maatgevend zijn en lokale partners kunnen eisen stellen aan de minimale hoeveelheid betaalbaar te maken woningen. De bouwverordening kent bijvoorbeeld een minimale oppervlakte norm. De keuze voor de referentiekwaliteit bij Huur op Maat zal zo gekozen moeten worden dat zij voldoende woningen betaalbaar maakt voor lage inkomens zonder dat het systeem op den duur onbetaalbaar wordt. Mysterie van de markthuren: gematigde insteek Een lastig probleem is dat markthuren in ons sterk gereguleerde en gesubsidieerde stelsel niet bekend zijn. De markthuur is het grootste bewaarde geheim in de volkshuisvesting, aldus Jan van der Schaar. In het reguliere huurbeleid bepaalt het woningwaarderingstelsel met een puntensysteem hoeveel een woning maximaal mag kosten. Het stelsel werkt echter onvoldoende in slappere marktgebieden en te sterk in gespannen gebieden. Een reden voor dit kabinet om 25 schaarstepunten toe te kennen. Hoewel het lastig is, is het vanuit oogpunt van doelmatigheid niet wenselijk dan maar geen poging te doen om een markthuur te bepalen en structureel gematigde huren te blijven vragen. Door de markthuur bij toepassing van Huur op Maat op een voorzichtig niveau vast te stellen, kan een stukje van de te hoge prijs worden ingeperkt. Teveel discrepantie is niet wenselijk, omdat exploitatie dan onrendabel is en de huidige problemen in de huursector dan weer opdoemen. Een voorzichtige prijs stimuleert wel het terugbrengen van de kostprijs en voorkomt dat huurders met middeninkomens de hoofdprijs betalen, waar huurders met lage inkomens en kopers worden gesubsidieerd door de overheid. Segregatie van hoge inkomens voorkomen Huur op Maat kan segregatie versterken als in kwetsbare buurten huurders na inkomensstijging de prijsprikkel ervaren om te verhuizen. Dit is een reëel risico. Daarbij kunnen enkele kanttekeningen geplaatst worden. De markthuur ligt in kwetsbare buurten laag, waardoor de korting beperkt is en prijs minder snel het verhuismotief 13

zal zijn voor hogere inkomens. In populaire buurten is de prijsprikkel wel groot, maar juist in deze buurten is segregatie niet zo waarschijnlijk. Daar waar segregatie toch als risico wordt ervaren, kan ervoor gekozen worden de Amersfoortse tabel toe te passen (weinig of geen korting bij lage markthuren) of Huur op Maat helemaal niet toe te passen. Echt substantiële bestrijding van segregatie ligt uiteindelijk in het vermijden of bestrijden van onaantrekkelijke woonmilieus. Inkomensbeleid democratisch legitimeren Inkomensbeleid is een taak van de overheid, mede omdat er een relatie is tussen inkomenspolitiek, arbeidsmarktbeleid en sociale zekerheid. Het is in beginsel een zaak van de nationale overheid, in ieder geval de normering ervan. Dat kan worden geregeld door de huurnorm door de landelijke overheid te laten bepalen. De overheid zou voor Huur op Maat ook de huurnorm moeten bepalen voor de middeninkomens, zodat het daar nu nog ontbrekende inkomensbeleid ook geregeld en gelegitimeerd is. Een betere verdeling van financiële risico’s tussen overheid en corporaties Als de overheid de normen voor de korting bepaalt, terwijl de corporaties opdraaien voor de kosten, is de politieke verleiding groot om huurders electoraal te binden met lage woonlastennormen. Dat is een reëel risico, dat zeker aandacht verdient. Ook in het huidige stelsel kan de overheid normen aanpassen en daarmee druk uitoefenen om huren te verlagen, denk aan verlaging van de huurtoeslaggrenzen en de huurgrens voor Diensten van Algemeen Economisch Belang. Dat bespaart de overheid huurtoeslag uitgaven en levert de corporaties druk op tot lagere huren. Door bij Huur op Maat de landelijke overheid alleen de huurnorm te laten bepalen (maar dan ook voor de middeninkomens) en lokaal het inrichten van de kortingstabel te laten uitwerken en de toepassing van Huur op Maat te laten bepalen, kan dit risico voldoende worden ondervangen is de inschatting van de SEV. De risico’s zijn vergelijkbaar met het huidige stelsel, waarin corporaties ook in overleg met de gemeenten hun bijdrage aan de betaalbaarheid vormgeven. De risico’s kunnen worden beperkt door het kiezen van de referentiekwaliteit, die in grote mate de korting bepaalt, en door het bepalen waar wel en waar niet Huur op Maat wordt ingezet.

4.2

Overige beschouwing

Huur op Maat verhoogt de marginale druk Aan elke inkomensafhankelijke regeling, zoals de huurtoeslag of de kinderopvangtoeslag, maar ook aan Huur op Maat, kleeft het nadeel van de armoedeval. In het reguliere huurbeleid hebben huurders die niet verhuizen geen last van toenemende woonlasten als hun inkomen stijgt. Zo bezien is een nadeel van Huur op Maat dat er wel een geleidelijke armoedeval is bij blijvende huurders die meer gaan verdienen. In het reguliere huurbeleid bestaat de armoedeval wel degelijk ook, maar pas bij verhuizing, en wel in één klap. Dat heeft weer andere grote nadelen. Het levert rechtsongelijkheid op tussen huurders die moeten verhuizen en huurders die kunnen blijven, kost veel geld en het levert doorstromingsbeperkingen op. Overigens is het van belang dat de Huur op Maat-korting gelijk blijft bij inkomenswisselingen binnen de inkomensgrenzen van de huurtoeslag. Een combinatie van afnemende korting en tegelijk afnemende huurtoeslag, zou tot een dubbele armoedeval leiden. Huur op Maat is verkeerde solidariteit vanuit middeninkomens Het bezwaar dat er ‘verkeerde’ solidariteit wordt gevraagd tussen lage inkomens en middeninkomens is reëel, uitgaande van algemeen gematigde huren voor een brede groep als alternatief. De taak van corporaties is het huisvesten van de doelgroep die in de markt geen betaalbaar alternatief heeft. In de basis gaat het hier om het inzetten van huurkortingen voor mensen met onvoldoende inkomen. Daarbij geldt altijd de keerzijde dat niet iedereen daarvoor in aanmerking komt, als het doelmatig wordt ingezet. Bij Huur op Maat komen middeninkomens overigens ook in aanmerking voor kortingen, alleen minder.


Huur op Maat biedt de overheid de gelegenheid meer huurinkomsten af te romen Zoals hiervoor gesteld kan door Huur op Maat een doelmatiger huurbeleid worden vormgegeven. De winst is in het experiment teruggeploegd door meer woningen betaalbaar te maken en een deel van de woningen goedkoper. De winst kan ook anders worden ingezet: hogere corporatiebijdragen aan de bezuinigingen van de overheid. Dit is een reëel risico. Er zal uiteindelijk een democratische afweging gemaakt moeten worden welke groepen in de samenleving een bijdrage moeten leveren aan de verbetering van de overheidsfinanciën.

15


5.

OPBOUW VAN EEN LOKAAL AANVULLEND HUURINSTRUMENT

Huur op Maat als lokaal toepasbaar instrument bestaat uit een aantal ingrediënten. De SEV adviezen staan per onderdeel vetgedrukt weergegeven. Huur op Maat is niet in alle situaties wenselijk of nodig. Een deel van de corporatiewoningen kan in een ontspannen woningmarkt of bij een slechte marktpositie van de woning vaak tegen een min of meer marktconforme huur verhuurd worden en toch betaalbaar zijn. En corporaties kunnen er ook voor kiezen om een structurele korting te verstrekken, bijvoorbeeld om een verhuisprikkel bij inkomensstijging weg te nemen. Door de inzet regionaal te laten bepalen (waar wel, waar niet, in welke vorm) kan een optimum gevonden worden tussen lokale doelstellingen en onderling verschillende financiële posities van corporaties. Deze afstemming tussen corporaties, gemeenten en huurdersorganisaties dient bij voorkeur gecombineerd te worden met prestatieafspraken. Landelijke normen zijn de basis voor inkomensbeleid. Voordeel, ook vanuit de rijksoverheid, is dat met Huur op Maat landelijke beleidsthema’s zoals doorstroming, gemengde wijken, efficiëntere inzet van maatschappelijke middelen of verkleinen van het gat tussen huren en kopen, lokaal op maat uitgewerkt kunnen worden. Het een gelijke omvang van huuropbrengsten en huurtoeslag kan meer effect lokaal bereikt worden. De SEV adviseert voor Huur op Maat te kiezen als lokaal aanvullend systeem. De korting bij Huur op Maat wordt jaarlijks bepaald aan de hand van drie elementen: 1. 2. 3.

De markthuur, die zal afhangen van de plaatselijke woningmarkt De woonkwaliteit die als norm wordt gesteld voor wat betaalbaar wordt gemaakt voor de doelgroep. De huurnorm die is gebaseerd op kenmerken van het huishouden (inkomen, aantal personen, leeftijd).

Bij de inrichting van Huur op Maat als lokaal aanvullend systeem, is het mogelijk om een aantal keuzes te maken. De SEV adviseert om de kortingstabel en het werkingsgebied van Huur op Maat op lokaal niveau uit te werken door corporaties in overleg met gemeente(s) en huurdersorganisaties.

5.1

De markthuur

Huur op Maat gaat uit van een huur, die regionaal gebonden is: de markthuur. Het bepalen van de markthuur is bij Huur op Maat nodig om de ijkpunten voor de kortingstabel te kunnen bepalen, en om individueel te verhuren woningen te beprijzen. In het experiment heeft de SEV voor de markthuur een richtlijn gegeven: 4 tot 4,5% van de WOZ waarde. De maximaal toegestane huur was in het experiment een gegeven, dus werden woningen daar op afgetopt. Dit werd in de gespannen gebieden als een beperking ervaren om meer marktconforme huren te kunnen hanteren. In zwakkere woningmarkten is de maximale huur nauwelijks tot geen beperking. In het experiment hebben corporaties van verschillende instrumenten gebruik gemaakt om de markthuur te bepalen: een percentage van de WOZ waarde en /of taxaties en /of het woningwaarderingsstelsel. De SEV stelt daarom in de lijn van de adviezen van VROM-raad en CSED (SER adviescommissie) voor om de maximale huren meer marktconform te maken. Een toename van maximaal 25 punten, op basis van WOZ waarden, zoals in het regeerakkoord is opgenomen kan wellicht aan deze ontwikkeling tegemoet komen in overdrukgebieden. 17

Markthuren zijn moeilijk vast te stellen, door het gebrek aan vrije markt in de huursector. Voor het vaststellen van de markthuur lijkt 4,5% van de WOZ waarde geleidelijk een gedragen norm te worden. Deze is vrij goed onderbouwd door Schilder en Conijn (2011). Maar er zijn een aantal aandachtspunten bij het gebruik van de WOZ waarde. De hoogte van de koopprijzen zijn sterk bepaald door schaarste. Het is een ideologische keuze of schaarste tot uitdrukking moet worden gebracht in de huurprijs. Gezien het belang van betere marktwerking en meer doelmatigheid is dat in beginsel wenselijk. De SEV vindt wel dat de markthuur op een voorzichtig niveau moet worden gesteld. Voorkomen moet worden dat de huurders met een middeninkomen, die geen enkele rijkssubsidie genieten de dupe zijn van opdrijvende prijseffecten van subsidies in de huur- en koopsector. Bovendien bevat een gematigde prijs een prikkel richting verhuurder om de kostprijs van het wonen te beperken. Op woningniveau is er veel twijfel over de kwaliteit van de vaststelling van de WOZ waarde, met name in het corporatiebezit, waar zelden op woningniveau met de gemeente de scherpte wordt opgezocht. Corporaties moeten daarom ruimte krijgen bij het vaststellen van de huur. Transparantie hierover is wenselijk, om te voorkomen dat er te hoge markthuren worden vastgesteld, die de huurder na het vervallen van de korting pas gaat ervaren. Het is ook goed om het markthuurniveau niet volledig mee te laten bewegen met de koopmarkt. Door een meerjarig gemiddelde van de verkoopwaarde te nemen, is dit te ondervangen. De SEV adviseert om de maximaal toegestane huur meer marktconform te maken en lokaal de markthuur te bepalen. De SEV adviseert om landelijk een richtlijn voor de markthuur te geven met een gematigd karakter. De verkenning van Schilder en Conijn (2011) zou hiervoor een basis kunnen bieden. Lokaal kan deze markthuur worden vastgesteld voor de kortingstabel, en kan corporaties gevraagd worden verantwoording af te leggen over de gehanteerde markthuren bij Huur op Maat-contracten.

5.2

Inrichting van de kortingstabel

De huurkorting wordt geijkt op het verschil tussen de markthuur van de referentiewoning en de acceptabele huurnorm die past bij het gegeven huishouden.

5.2.1

Kwaliteit van wonen: referentiehuren

De basis van de volkshuisvesting is dat iedereen fatsoenlijk moet kunnen wonen. De vraag is welke norm daarvoor geldt. Deze knop in de methodiek is zeer belangrijk voor het resultaat van het huurkortingsstelsel: het bepaalt de toegankelijkheid voor lagere inkomens van de voor Huur op Maat bestemde woningvoorraad en de hoogte van de kortingen, dus de kosten die met Huur op Maat gemoeid zijn. De keuze van de referentiehuur zal sterk afhangen van de lokale omstandigheden. In een krappe woningmarkt als Amsterdam zal een vierkamer etageflat wellicht realistisch zijn voor een klein gezin In de Achterhoek kan dat een eengezinswoning zijn. De SEV stelt daarom voor de keuze voor de referentie over te laten aan overleg tussen de lokale partijen. Voor de lokale uitwerking zijn de volgende aandachtpunten van belang:  Er moet een balans gevonden worden in de keuze voor de referentiewoningen tussen enerzijds voldoende woningen in de aangewezen Huur op Maat voorraad betaalbaar te maken en anderzijds een te hoge kwaliteitsdruk en daarmee te hoge kosten.






De norm kan verschillen op basis van het huishoudenstype. Grote huishoudens hebben een grotere woning nodig dan alleenstaanden. Als grotere huishoudens een hogere referentiehuur krijgen, krijgen ze meer korting. Zo ontstaat een prijsprikkel die ervoor zorgt dat kleine huishoudens kleinere woningen zullen kiezen en er ruimte ontstaat voor grotere huishoudens om een grotere woning te betrekken. Dat komt ook de doorstroming ten goede. Er dient rekening gehouden te worden met een gemiddelde energieprestatie. Beter geïsoleerde woningen krijgen dan vanzelf een wat hogere huurprijs, maar hebben lagere energielasten en omgekeerd.

Er kunnen ook woningen met Huur op Maat worden aangeboden, terwijl ze boven de referentiekwaliteit liggen. Voor zover deze niet veel duurder zijn (bijv. 10%) kunnen deze ook als toegankelijk worden beschouwd, als we accepteren dat mensen ervoor mogen kiezen iets meer dan de huurnorm te betalen. En voor goed geïsoleerde woningen met een wat hogere huur is de totale woonlast toch betaalbaar, vanwege lage energielasten. Het accepteren van een deel woningen boven de referentie vergroot de keuzevrijheid. Het accepteren van een bestand toegankelijke woningen met extra kwaliteit tegen een wat hogere huur, zou ook een oplossing kunnen zijn voor de in het experiment geconstateerde probleem, dat het korten van nieuwbouwwoningen tot de huurnorm tot erg grote kortingen leidt. Als deze woningen wat duurder zijn, temperen we ook de kwaliteitsvraag. De SEV adviseert om de referentiewoning regionaal te laten uitwerken in overleg tussen corporaties, gemeenten, met adviesrecht voor de huurdersorganisaties. De SEV adviseert ook om een beperkt aanbod woningen boven de referentie via Huur op Maat toegankelijk te maken voor de doelgroepen van betaalbaarheid.

5.2.2

Normen voor betaalbare huren

Het ligt voor de hand dat het rijk bepaalt wat de huurnormen zijn bij de verschillende inkomens en huishoudens, omdat dit de kern is van het inkomensbeleid. Het is van groot belang dat deze huurnormen stabiel zijn, vanwege de vereiste financiële zekerheid voor corporaties en huurders. De normering is feitelijk al jaren geleden impliciet bepaald in de huurtoeslagregeling in de vorm van de aftoppingsgrenzen (€517 / €555). Boven deze huurprijs mochten huurtoeslagontvangers tot 2008 niet gehuisvest worden (passendheidstoets) en tot deze grens is de overheid bereid aanzienlijk te subsidiëren (van de huur tussen de kwaliteitskortinggrens (€361) en aftoppingsgrens wordt nog 75% gesubsidieerd met de huurtoeslag). Deze normering overnemen, zorgt ervoor dat huurtoeslag en huurkorting goed in elkaars verlengde komen te liggen. De huurnorm kan voor inkomensgroepen boven de huurtoeslagtabel vanaf de aftoppingsgrenzen geleidelijk worden verhoogd, op basis van de huurquote die een inkomen betaalt boven in de huurtoeslagtabel. Op deze wijze kan een stabiele huurnorm worden vastgesteld, de aftoppingsgrenzen hebben in de afgelopen jaren ook een stabiele inflatievolgende ontwikkeling gekend. Het is in ieder geval wenselijk om de huurquote niet te bepalen op basis van de piek, zoals overigens wel is gedaan tijdens het experiment.

19

27% Nibud advies

SEV huurquote

22%

Huurquotes: -20% mp hh -25% 1p hh

17%

29.500 €

Huurquote huurtoeslag

huishoudinkomen

Figuur 1: voorbeeld vaststelling huurquotenorm voor inkomens boven huurtoeslaggrens Bij de ontwikkeling van het experiment is ook gekeken naar een woonlastenadvies van het Nibud. De SEV en de deelnemende corporaties hebben dat woonlastenadvies niet overgenomen, omdat het tot een stuk hogere huren voor meerpersoonshuishoudens zou leiden. Dit is het gevolg van de uitgangspunten die het Nibud hanteert. De geadviseerde woonlasten zijn het resultante van wat overblijft na budgettering van overige noodzakelijke uitgaven. Bij die budgettering hanteert het Nibud een minimum en een voorbeeldbedrag. Het minimum is wat men er minimaal aan moet uitgeven (wat ongeveer op bijstandsniveau gebeurt). Het voorbeeldbedrag is wat iemand met dat inkomen er gemiddeld aan uitgeeft, wat logischerwijs hoger ligt naarmate men meer verdient. Door de overige posten te budgetteren tussen het minimum en voorbeeldbedrag, stelt het Nibud in feite, dat huurders gemiddeld de helft van hun ‚luxe uitgaven‛ kunnen schrappen en uitgeven aan wonen. De vraag is of dat realistisch is.

Huurnorm op basis van aftoppingsgrens en huurquote

Huur

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

betaalbare huur

Inkomen

Figuur 2: voorstel huurnorm, op basis van verlengde aftoppingsgrens voor middeninkomens De SEV adviseert de huurnorm landelijk te laten bepalen bij hoogte van het inkomen. De huurnorm kan voor de huurtoeslagdoelgroep op basis van de aftoppingsgrenzen worden gebaseerd en verlengd op basis van huurquoten voor middeninkomens.


5.2.3

Prijs kwaliteitsverhouding

Als de korting is bepaald op basis van de referentiekwaliteit en de huurnorm, is nog niet bepaald hoe die korting wordt toegepast bij goedkopere of duurdere woningen waar de huurder voor kiest. We kennen drie basistypes: een voucher (vast bedrag, ongeacht de markthuur), een ‚ kortingsbon‛ (vast percentage korting van de markthuur, percentage ongeacht de markthuur), of een inkomenshuur (de huurprijs wordt volledig bepaald door het inkomen, los van de markthuur, de korting is resultante van markthuur min inkomenshuur). De eerste vorm (voucher) betekent een steile verhouding tussen prijs en kwaliteit. De tweede (kortingsbon, vast percentage, toegepast in Leidschendam-Voorburg) betekent voor de huurder een lineaire verhouding tussen prijs en kwaliteit en de laatste vorm betekent geen enkele relatie meer tussen prijs en kwaliteit. De meeste corporaties in het experiment kozen voor een tussenvorm: een oplopend kortingspercentage, waarbij de referentiewoning de hoogste korting kreeg (Amersfoorts model). Dit laatste model heeft als voordeel dat er een relatief kleine verhuisprikkel is in slechte buurten. De markthuur ligt daar relatief laag, er is dus weinig of geen huurkorting, dus weinig huurverhoging bij inkomensstijging. Tegelijk worden relatief goede buurten toch betaalbaar gemaakt. De omvang van de te geven kortingen is lager, omdat relatief minder korting hoeft te worden gegeven. De inrichting van de verhouding tussen prijs en kwaliteit is een klassiek dilemma tussen enerzijds marktwerking en anderzijds streven naar gemengde wijken en kansen op goed wonen voor iedereen. De keuze kan het best op lokaal niveau gemaakt worden in overeenstemming met lokale volkshuisvestingdoelen. Als de lokale situatie vooral vraagt om meer marktwerking, en er een beperkt risico is voor segregatie en marginalisering, dan verdient een vast kortingspercentage de voorkeur. Als de lokale situatie vooral vraagt om het bevorderen van gemengde wijken verdient een oplopend kortingspercentage bij een hogere markthuur de voorkeur. Dit model heeft ook het voordeel dat de huurkortingen beperkt kunnen worden, dus financieel eerder haalbaar is. De SEV adviseert om lokaal te laten bepalen hoe de relatie tussen kwaliteit en korting wordt vorm gegeven. Daarbij is een vast kortingspercentage wenselijk bij de nadruk op marktwerking, een oplopend kortingspercentage bij de nadruk op menging van buurten of beperkte financiële ruimte.

5.3

De jaarlijkse inkomenstoetsing

Dit kabinet heeft een eerste stap gedaan door per 2012 bij huurders met een inkomen boven de €43.000 een extra huurverhoging van 5% mogelijk te maken. De operationele uitvoering hiervan wordt op dit moment door de Belastingdienst uitgewerkt, zodat zij inkomensgegevens aan corporaties kunnen verstrekken. Door de normen voor inkomensafhankelijke huren verder uit te werken, zoals in dit advies beschreven, kan een meer genuanceerd en effectiever beleid tegen scheefbetalen worden ingevoerd. Corporaties kunnen, waar wenselijk en haalbaar, de ‚persoonlijke streefhuur‛ bepalen op basis van de regionale uitgewerkte kortingstabel en op basis daarvan in geleidelijke stappen de huur jaarlijkse aanpassen tot deze streefhuur is bereikt. De uitvoering van de inkomenstoets via de huurder kost onevenredig veel tijd: een half uur per huurder. Dit betekent dat een corporatie met 1.000 Huur op Maat-contracten 500 uur moet uittrekken voor de toets. Dat is geen doelmatige besteding van middelen. De belastingdienst beschikt reeds over de huishoudens- en inkomensgegevens, en deze zijn minder fraudegevoelig. De corporaties voeren een publieke taak uit door huurkortingen te verstrekken. Dan ligt het in de rede om de belastingdienst het totaal inkomen van het huishouden te laten verstrekken. Ter actualisatie van deze twee jaar achterlopende gegevens dient wel een indexering gehanteerd te worden. Een hardheidsclausule moet toepasbaar zijn voor gevallen van tussentijdse ernstige inkomensdaling.

21

De SEV adviseert inkomenstoetsing door de Belastingdienst te doen. Door corporaties inzicht te geven in inkomens en huishoudengegevens via Belastingdienst en gemeenten kan de periodieke toetsing van inkomensgegevens doelmatig kan worden uitgevoerd.

5.4

Relatie met Europa dossier

Per 1 januari 2011 is de Europa richtlijn ingevoerd. Daarmee zijn twee beperkingen ontstaan, waarmee rekening moet worden gehouden bij de toepassing van Huur op Maat. Het betekent geenszins dat Huur op Maat niet meer mogelijk is. Het eerste obstakel is dat 90% van de woningen met een huur tot €652 moet worden toegewezen aan huurders met een inkomen van €33.614. Hoewel Huur op Maat als basisgedachte heeft dat er volledige keuzevrijheid is bij het zoeken van een woning, is er principieel niks mis mee om, waar staatssteun van toepassing is, die keuzevrijheid in te moeten perken tot doelgroepen die aangewezen zijn op een sociale huurwoning. De aan Huur op Maat deelnemende corporaties hebben dit obstakel opgelost door inkomensgrenzen te gaan stellen, zodanig, dat men verwacht niet meer dan 10% te verhuren aan hogere inkomens. Voor zover hier geen inkomensgroepen tussen wal en schip vallen, is dit geen onoverkomelijk probleem, al tast het de beoogde keuzevrijheid wel aan. Het tweede obstakel betreft de financiering van woningen boven de €652,-. Bij Huur op Maat kunnen woningen over deze grens heen en weer bewegen, afhankelijk van de huurkorting, en dus de huurder en ontwikkeling van zijn persoonlijke situatie. Als corporaties voldoende eigen vermogen hebben, kan deze flexibiliteit eenvoudig worden opgevangen. Zo niet, dan zal er noodzaak zijn om geen woningen met een markthuur boven de €652 te korten tot onder de €652, of zal de korting altijd op een niveau gehouden worden dat de huur onder de €625 blijft, ook al ligt de markthuur hoger. De corporatie moet dan aparte afgesloten segmenten gaan maken, boven of onder de grens van €652. Het definitief splitsen van de woningvoorraad in een DAEB-deel en een niet-DEAB deel is niet wenselijk. Vanwege de gewenste flexibiliteit bij Huur op Maat, maar ook bij het algemeen meer vraaggericht kunnen exploiteren van woningen en het herbestemmen van maatschappelijk vastgoed of omgekeerd. Een elegante oplossing zou zijn als er flexibele staatssteun arrangementen komen, zonder een harde prijsgrens, gebaseerd op de doelgroep die wordt bediend en de ingezette huurkortingen. Integratie van doelgroepdefinities en betaalbaarheidbeleid ontstaat als de overheid de betaalbaarheid in de huursector uitgebreider analyseert op basis van referentiehuren en huurnormen. De doelgroep die niet zelf de markthuur kan betalen, kan op deze wijze worden vastgesteld per woningmarktregio, gedifferentieerd naar huishoudengrootte. Voor de inrichting van de huurkorting en voor de doelgroepdefinitie kunnen dezelfde uitgangspunten worden gebruikt. Zo kan een naadloze regeling worden getroffen voor zowel het betaalbaarheidsysteem, als voor de doelgroep die voor staatssteun in aanmerking komt. Deze regeling kan naar verwachting ook redelijk aansluiten op de doelgroepen en vraaghuren in de commerciële sector, zodat het concurrentieprobleem goed is begrensd. Een uitwerking van Huur op Maat om middeninkomens gerichter te bedienen, moet optioneel mogelijk zijn door Huur op Maat in bepaalde lokale situatie volledig in te zetten in het middensegment met huurwoningen boven de 652 euro. Huur op Maat kan worden ingevoerd, ook met de huidige belemmeringen qua regelgeving voor Europa. De huurgrens van €652 kan in praktijk een inperking vormen voor het werkingsgebied van Huur op Maat. De SEV adviseert bij de uitwerking van de scheiding tussen DAEB en niet DAEB zoveel mogelijk ruimte te bieden voor het heen en weer bewegen van woningen over de huurgrens van €652,-.


6.

SLOTBESCHOUWING

Met de eindevaluatie en dit advies sluit de SEV het experiment Huur op Maat af. Verlenging van de experimentperiode om gedegen inzichten te verkrijgen in de te verwachten effecten als antisegregatie en doorstroming vergen een langjarige verlenging. Mensen verhuizen gemiddeld zeven keer in hun leven. Volgens ons levert een verlenging met nog eens drie jaar op dit punt te weinig nieuwe inzichten op. Huur op Maat biedt een oplossing voor een aantal belangrijke knelpunten in het huidige huurbeleid. Het doelmatig maken van huurkortingen is essentieel in de komende jaren, waarin corporaties en huurders het financieel moeilijk gaan krijgen. Het verbetert naar verwachting ook de werking van de woningmarkt, omdat onbedoelde prijsdrempels worden weggenomen en betere prijsprikkels ontstaan om passend te wonen en daarbij een afweging te maken naar prijs en kwaliteit. Huur op Maat ligt in het verlengde van de inzet van het huidige regeerakkoord: meer ruimte voor marktconforme huren, huurders meer zelf de prijs van het wonen laten betalen als zij daartoe in staat zijn en meer prikkels tot doorstroming. Daarnaast biedt het mogelijkheden om middeninkomens met een doelmatig betaalbaar arrangement te bedienen binnen de Europese richtlijn. De SEV adviseert de mogelijkheden van Huur op Maat verder te verkennen en toepassing met een lokale uitwerking mogelijk te maken. Als de minister hiertoe besluit, is het niet wenselijk om de huidige lopende experimenten per 1 oktober te laten stoppen. Het terugzetten naar een regulier huurbeleid en eventueel later weer invoeren van een inkomensafhankelijk huurbeleid kost veel inzet en middelen, en biedt huurders bovendien onduidelijkheid, onzekerheid en rechtsongelijkheid. De SEV adviseert de huidige toestemming aan de deelnemende corporaties te verlengen, tot meer algemeen de mogelijkheid van inkomensafhankelijk huurbeleid is ingevoerd.

Bijlagen: 1. 2.

Eindevaluatie Huur op Maat Essay Jan van der Schaar Huur op Maat in perspectief

23

Huur op Maat. SEV Advies. Auteur: Anne-Jo Visser en Maarten Vos (SEV)

Recommend Documents