Hoorcollege 7 29-10-2012 De regering Koning en koningschap Kenmerken: De koning speelt een betwiste rol in de politiek. Erfelijk: Het koningschap is erfelijk, wanneer de koning overlijdt, wordt hij automatisch opgevolgd. Ambtskarakter: De koning vervult een ambt. Veel dingen in de politiek worden ‘in naam des Konings’ gedaan, als dienaren van de Kroon (landsbelang) en onderworpen aan de constitutie. Ontwikkeling Constitutionele monarchie: De koning, ministers en Staten-Generaal vormden de drie politieke instellingen. In de 19e eeuw ontstond er een strijd wie het voor het zeggen had. Tot 1848 had de koning de macht, daarna ging deze macht van koning de naar de ministers. Door de vertrouwensregel hebben de ministers het voor het zeggen. Er ontstond ministeriële verantwoordelijkheid, onschendbaarheid en homogeniteit. Ministeriële verantwoordelijkheid in strafrechtelijke zin: Ministers moesten controleren of de minister het goed deed. 1848: De koning is onschendbaar (politiek niet aanspreekbaar, maar ministeriële verantwoordelijkheid), men spreekt daarom niet meer over ‘koning’ maar over ‘Kroon’: de Koning en de ministers (regering). Ministeriële verantwoordelijkheid houdt in onschendbaarheid van de koning, handtekeningen plaatsen onder Koninklijke Besluit en homogeniteit: ministers en koning maken één front tegenover de Tweede Kamer. Afgeleide ministeriële verantwoordelijkheid: TENTAMEN Koninklijk huis: Leden Koninklijke Familie die in de Grondwet zijn vastgelegd (Koningin, Maxima, Alexander, Constantijn, Laurentien, Margriet, Pieter). Koninklijke familie: Familie van de Koningin, officieel minister niet verantwoordelijk. Betekenis Magistraatfunctie: Wat doet de koning? Er moet altijd een regering zijn. Symboolfunctie: Het symbool van de eenheid van het Nederlandse volk. ‘Oranjegevoel’. Rechten Troonopvolging: le roi est mort, vive le roi. Wanneer er geen opvolger is, wordt deze gezocht door de Staten-Generaal. Onbekwaamheid koning: Minderjarig (regent regeert), buiten staat verklaring (tijdelijk geen koning zijn). Dit wordt met twee-derde van de verenigde vergadering besloten. Persoonlijke rechten: De koning mag zijn eigen hofhouding inrichten (in het openbaar belang), en ontvangt salaris. Dit wordt met twee-derde van beide kamers besloten. Minister en ministerraad Ministeriële verantwoordelijkheid: Draaipunt van constitutionele monarchie naar parlementair stelsel. (art. 42 GW) Staatssecretarissen behoren niet tot de regering. Kenmerken: 1. Iedereen medeverantwoordelijk voor koninklijk handelen, 2. Iedereen verantwoordelijk voor eigen handelen als hoofd van ministerie, 3. Individueel verantwoordelijk voor het feit dat zij actief zijn in de ministerraad. Aard en omvang: De Tweede Kamer bepaalt of een minister ergens verantwoordelijk voor is. Koninklijke onschendbaarheid Homogeniteitsbeginsel: De ministers spreken uit één mond. Fictie? De omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid is heel groot (ambtenaren, belastingdienst) risicoaansprakelijkheid: Soms kan een minister er zelf niets aan doen, maar is hij wel verantwoordelijk voor fouten van ambtenaren. Benoeming/ ontslag (kabinetsformatie): Ondanks dat er bijna niets over in de Grondwet staat, speelt het wel een grote rol. Benoeming en ontslag vindt plaats bij Koninklijk Besluit. Kabinetsformatie: Politieke procedureregels Art. 139a en 139b RvOTK: Regie van de kabinetsformatie ligt bij de Tweede Kamer. Na 8 dagen komt de Tweede Kamer bijeen, en wijst een formateur aan. Regeerakkoord: Een politieke overeenkomst tussen fracties in de Tweede Kamer. Wordt meer geregeld door burgerlijk recht, dan door staatsrecht. Juridisch gezien bestaat dit akkoord niet, dus het kan niet rechtens afgedwongen worden. Demissionaire status: Landsbelang Controversieel
Ministerie Art. 44 GW Hoofd ministerie (lid 1): Een ministerie staat onder leiding van een minister. Minister zonder portefeuille (lid 2): Zij hebben wel een taak, maar dit vormt een onderdeel van een ministerie. Bijv. asiel en immigratie bij binnenlandse zaken. Staatssecretaris (art. 46 GW): Soort onderminister, treedt op als minister wanneer een minister dit nodig vindt. Woont ook in een ministerie, geen lid ministerraad. Wanneer de minister demissionair wordt, stelt hij zijn portefeuille/ ambt ter beschikking, en moet de staatssecretaris zijn ambt ook ter beschikking stellen. De minister is verantwoordelijk voor de staatssecretaris. Bij ziekte of vakantie neemt een andere minister de minister waar tijdens de ministerraad, en dus niet de staatssecretaris. TENTAMENVRAAG Ministerraad Art. 45 GW Homogeniteit: Ze komen als één stem naar buiten toe. Samenstelling: Ministers Taken en bevoegdheden: Komen één keer per week o.l.v. de minister-president bijeen. Ze besluiten over het algemeen regeringsbeleid. Algemeen regeringsbeleid: Zij hebben een aantal verplichtingen, maar verder bepalen zij het zelf. Vaak door wat er is opgenomen in het regeringsakkoord. Onderraden: Vergaderingen met ministers die direct betrokken zijn bij een onderwerp. Eenheid van ministerraad. ‘Voorportalen’: Men overlegt in ministeries voordat het naar de ministerraad gaat. Non-interventiebeginsel: Men moet zich vooral bemoeien met zijn eigen ministerie. Vijfhoek: Economie, Sociale zaken, binnenlandse zaken, buitenlandse zaken, financiën Minister-president Staatsrechtelijke positie (primus inter pares): De minister-president heeft niet meer bevoegdheden dan ander ministers. Politieke betekenis (regeringsleider): De minister-president is geen regeringsleider.
Hoorcollege 8 05-11-2012 Regeringsstelsel Verhouding tussen hoge overheidsorganen/ staatsorganen: 1. Monarchie met parlementair stelsel (NL): Het koningschap is gehandhaafd, maar deze heeft geen macht meer. De koning mag niets alleen, hoewel alles wel gebaseerd is op zijn gezag. 2. Republiek met parlementair stelsel (DU): President en staatshoofd (alleen linten knippen en knopen doorhakken). 3.Presidentieel stelsel (VS): President wordt rechtstreeks gekozen door het volk. Heeft het gezag van een koning. Nederland heeft zich ontwikkeld van een absolute monarchie naar een parlementaire monarchie. De koning was onschendbaar. Tegenwoordig heeft het parlement de macht naar zich toegetrokken. De koning heeft altijd een minister nodig om een wet te ondertekenen. Sinds 1848 hebben we een parlementaire monarchie. Het constitutionele speelveld is daarmee veranderd. De parlementaire invloed is wel veranderd. In 1848 zijn er volgens Thorbecke twee machten: Koning onder ministeriële verantwoordelijkheid (regering) samengesteld orgaan. Tot 1983 benoemt de Koning de ministers naar welgevallen (is in praktijk niet zo). Binnen dit orgaan is er homogeniteit. Ongeschreven staatsrecht: Zonder deze regel zou het systeem niet zo kunnen werken. De Grondwet spreekt van het opperbestuur van de Koning (leger, enz.). Kenmerkend voor parlementair stelsel is dat de Koning het recht van ontbinding heeft. Staten-Generaal: Sinds 1848 is er een inlichtingenplicht voor de regering. Daarnaast hadden ze recht van enquête. Ook moest er jaarlijks een begroting gemaakt worden. Het parlement moet hier toestemming voor geven. Zo ontstaat er een dualistische verhouding: De regering regeert, het parlement regeert. Wat betekent het systeem sinds 1848 voor: De benoeming van ministers?
-
De werkwijze van het kabinet? Het ontslag van het kabinet?
In 1848 had je twee kampen: De liberalen en de conservatieven. Er waren nog geen partijen. De Staten-Generaal bestond uit afgevaardigden van districten. De Kamer werd partieel gekozen. De koning bepaalt wie er minister wordt. Hij kiest voor degene die het beleid het beste kan uitleggen aan de kamer. Ministers worden benoemd voor onbepaalde termijn. In 1853 is de koning verplicht om Thorbecke te kiezen als minister, omdat de liberalen hadden gewonnen. Dit was voor de koning nadelig, omdat Thorbecke niet koningsgezind was. Er ontstond een scheiding van kerk en staat in 1848. De Rooms-Katholieke kerk herstelde de hiërarchie. De Aprilbeweging stuurde een petitie naar de koning. De koning gaf een proclamatie uit, waarmee hij de RoomsKatholieken steunde. Zo vormt deze beweging de eerste test van ministeriële verantwoordelijkheid. Doordat de koning voor zijn beurt sprak, moest de minister de consequenties aanvaarden. Kwestie Meyer: In 1861 was meneer Meyer een getrouwe van de koning. Hij was benoemd tot minister van de koloniën. De koning besluit om de minister te benoemen tot gouverneur (onderkoning) van Indië. De Kamer was hier ontevreden over. Het kabinet Heemskerck werd hier op aangesproken. Omdat er in de wet staat dat de koning hiervoor verantwoordelijk is, (prerogatieve bevoegdheid), voelde de regering zich niet verantwoordelijk. Er werd een motie ingediend om de benoeming van minister Meyer af te keuren. Dit was uniek. Daarop maakte de koning gebruik van het recht van ontbinding, waardoor het parlement door de regering naar huis gestuurd werd. De koning riep daarop het volk op om voor zijn medestanders te stemmen tijdens de verkiezing. Bij de nieuwe Kamer bleef de samenstelling hetzelfde. Lessen zijn: Acceptatie dat er geen koninklijke prerogatieven zijn. De kamer kan een minister altijd aanspreken over de koning. Het ontbindingsrecht zorgde ervoor dat conflicten opgelost worden. Noodzaak van homogeniteit binnen de regering. Luxemburgse kwestie: Bevestiging van de vertrouwensregel. Van Zuiden- Van Nijenveld werd geconfronteerd met het feit dat wij in een personele unie (één staatshoofd) waren verenigd met Luxemburg o.l.v. Willem III. In 1870 brak de Frans-Duitse oorlog uit. Willem III wilde van Luxemburg af. Frankrijk had een machtsstrijd met de Pruisen (Duitsland). Willem III wilde Luxemburg aan Frankrijk verkopen. Men sloot een traktaat (verdrag) in Londen om de neutraliteit van Luxemburg te waarborgen. Dus moesten Nederlandse militairen in Luxemburg gaan vechten. De begroting van buitenlandse zaken werd verworpen. De koning greep naar het recht van ontbinding, waardoor de Kamer weer naar huis werd gestuurd. De uitslag van nieuwe verkiezingen bleef ongeveer hetzelfde, maar liet het er niet bij zitten. De Kamer verwierp de begroting opnieuw. De Koning dreigde het kabinet opnieuw te ontbinden, maar de ministers zijn geweken Vertrouwensregel. Regel: Men mag niet twee keer ontbinden in hetzelfde conflict. Positieve vertrouwensregel: Minister moet uitdrukkelijk het vertrouwen krijgen van het parlement (FR). Negatieve vertrouwensregel: Minister krijgt automatische het vertrouwen (NL). Als het vertrouwen er niet is, moeten ministers wijken. Na 1887 verandert het speelveld in de politiek door politieke partijen: Het speelveld wordt overzichtelijker. Bovendien wordt de Kamer vanaf dan in zijn geheel opnieuw gekozen. Door de werking van het kiesstelsel, koos men indirect de regering, aangezien er maar twee partijen waren. Daarom noemde men deze periode ook wel ‘La belle epoque’. 1917: Evenredige vertegenwoordiging. 1922. Conventie: Ministers stellen hun portefeuilles ter beschikking aan de vooravond van de verkiezingen. Ze worden demissionair. Na de verkiezingen ontstaat er dus altijd een nieuw kabinet. De koningin benoemt bij verkiezingen een informateur. De koning had de regie. Nu heeft de Kamer besloten om zelf de regie te houden. Het regeerakkoord wordt gemaakt door fractievoorzitters. Ontwikkelingen: Geen tussentijdse kleurwisselingen van het kabinet zonder verkiezingen. Demissionaire kabinetten mogen overgaan tot ontbinding. Hiervoor werd voor Lubbers II een nieuw tijdelijk kabinet aangesteld. Binnen de ministerraad is vaak een conflict. Dit gebeurt veel vaker dan dat er een conflict is tussen de kamer en de ministers. De vertrouwensregel is subjectief: De ene minister maakt veel fouten, en blijft zitten, de ander moet na één fout weg. De vertrouwensregel is de kern van ons parlementaire stelsel.
Hoorcollege 9 12-11-2012 De overheid heeft als enige de mogelijkheid om regels te maken. Waarom en hoe worden er regels gemaakt? De overheid stelt regels omdat: 1. we ons gedrag moeten reguleren, monificatie. (Sturingsfunctie) - Wetgeving is het stellen van algemeen verbindende voorschriften. Ze gelden voor iedereen. - De regels zijn uit zichzelf bindend. Je bent verplicht om ze te volgen. 2. dit willekeur voorkomt. Rechtszekerheidsfunctie 3. de gelijkheid tussen burgers wordt bevorderd. (Gelijkheidsfunctie) 4. de overheid zichzelf bindt. Legaliteitsbeginsel (Rechtmatigheidsfunctie) Een algemeen verbindend voorschrift (wet in materiële zin) is een: Algemene regeling Die uit zichzelf bindt Gegeven door een orgaan dat door die regelstelling bevoegd is. De grondwetgever maakt deze voorschriften. Art. 81 – 88 GW: Totstandkoming wetten. Hierin staat dat er een wetgever is, namelijk de regering en StatenGeneraal gezamenlijk. Doordat het parlement en de Staten-Generaal elkaar naar huis kunnen sturen, werken ze samen. Met betrekking tot het maken van wetten moest men altijd al samenwerken. De Nederlandse wetgever mag alles regelen wat hij wil, zolang dit niet in strijd is met de grondwet. De wetgever moet zelf wetten toetsen aan de grondwet, dit mag de rechter niet doen. Het product van de wetgever heet altijd een wet in formele zin, dus ook een begroting. Het product van de regering heet een AMvB. Wet in formele zin is een product van de regering en Staten-Generaal, waarover de Raad van State moet worden gehoord, en wat moet worden geplaatst in het staatsblad. Op grond van delegatie kan een wetgever een minister verantwoordelijk maken voor het stellen van regels: ministeriële regeling. Hierover hoeft de Raad van State niet te worden gehoord. Dit verschijnt in de Staatscourant. De procedure van wetgeving Regering en parlement mogen wetsvoorstellen indienen. Dit recht is sinds 1815 ingeperkt: Alleen de Tweede Kamer heeft het recht van initiatief. Bijna alle wetsvoorstellen worden ingediend door de regering. Regeringsvoorstel Maatschappelijk probleem: Ambtenaar maakt een tekst. Dit wordt besproken door een minister. Dit wetsvoorstel moet naar de ministerraad. Hierna gaat het voor advies naar de Raad van State: Dit is een orgaan in Den Haag die over wetgeving adviseren of over rechtspraak. Dit bestaat uit staatsraden. Het advies van de Raad van State gaat over de inhoud van het voorstel, vooral over de juridische aspecten. Dit advies eindigt met een dictum: een uitspraak. Dit is echter niet bindend. Uitzondering: Staatscommissie die gespecialiseerd is in een bepaald onderwerp. Wanneer het voorstel terugkomt bij de ministerraad, kan de ministerraad besluiten om het voorstel in te laten dienen door de Staten-Generaal. Een wetsvoorstel: 1. Koninklijke Boodschap 2. Wetsvoorstel: Considerans (overwegingen), Wetsvoorstel. 3. Memorie van toelichting: Wat de regering beoogt. Bestaat uit een algemene en artikelsgewijze toelichting. Het wetsvoorstel gaat in Nederland altijd eerst naar de Tweede Kamer, daarna naar de Eerste Kamer. Bij de Tweede Kamer komt het in handen van de voorzitter. Het wetsvoorstel gaat dan naar een Kamercommissie. Zij stellen schriftelijk vragen (meestal nr. 4). De minister geeft antwoorden: nota naar aanleiding van het verslag (meestal nr. 5). De commissie kan de minister uitnodigen om te gaan praten: een wetgevingsoverleg. Een minister kan een nota van wijziging indienen: Een directe wijziging in het wetsvoorstel. De kamer kan amendementen indienen. Hierover wordt later pas gestemd. Uiteindelijk wordt het voorstel behandeld tijdens een plenaire vergadering op grond van de presentielijst. Deze beraadslaging gaat in twee termijnen: Eerst spreken de Kamerleden. De grootste fracties eerst. Dan antwoordt de regering: repliek. In de Tweede Termijn gebeurt dit nog een keer. Het antwoord van de regering heet dan dupliek. Over een eventuele derde termijn moet eerst gestemd worden. Daarna wordt er gestemd bij een feitelijke meerderheid. Wanneer het wordt verworpen, bestaat het niet meer.
Wanneer het wetsvoorstel wordt aangenomen, gaat het naar de Eerste Kamer. Deze kan alleen maar instemmen of verwerpen. Ook de regering kan het nu niet meer wijzigen! Ook in de Eerste Kamer wordt er een verslag gemaakt, en een reactie van de minister. Dit gaat alleen over de hoofdlijnen, waardoor het veel sneller gaat. De Eerste Kamer probeert een novelle in te stellen: Zij nemen een wet aan, op voorwaarde dat er een nieuw wetje komt. Dit lost een probleem uit het wetje op. De regering heeft, ook in de Eerste Kamer, de mogelijkheid om een voorstel in te trekken. Wanneer een wetsvoorstel wel aangenomen wordt door de Eerste Kamer, geldt het nog niet. De regering moet dit bekrachtigen. Hierna wordt het voorstel een wet. Hij moet dan bekend gemaakt worden in het Staatsblad. Ook moet men bepalen wanneer de wet in werking gaat. Wetsvoorstel van de Kamer Een individueel Kamerlid neemt initiatief. Voor het opstellen van een voorstel maakt hij vaak gebruik van ambtenaren. Hij maakt het aanhangig bij de Tweede Kamer. Het prescilium (voorzitter) brengt het voorstel naar de Raad van State. Het komt terug naar de Tweede Kamer. Er wordt overlegd met de ministers. Bij nota van wijziging, kan degene die een voorstel heeft gedaan het intrekken. De Tweede Kamer dient het voorstel in bij de Eerste Kamer. Een wetsvoorstel kan niet ingetrokken worden, dit kan alleen de Eerste Kamer. De Koning moet dit bekrachtigen. Dit is de enige manier voor ministers om zich te bemoeien met het voorstel. Grondwetsherziening; Hetzelfde traject, maar dan twee keer. Bij een Tweede Lezing moet er twee/derde meerderheid zijn en mag er geen recht van amendement ingediend worden.
Hoorcollege 10 19-11-2012 Wie is bevoegd om regels te stellen in een staat? En mogen zij deze regels doorgeven? Attributie: De toedeling tot bevoegdheid tot wetgeving. Delegatie: Het doorgeven van een bevoegdheid die in zelfstandigheid uitgevoerd worden. Wanneer mag de regering zelfstandig een AMvB maken (zelfstandige AMvB), en wanneer mag dit alleen op basis van een onderliggende wet (onzelfstandige AMvB)? Een zelfstandige AMvB is een regeling die wordt vastgesteld zonder wettelijke regeling, maar wel wordt gehoord door de Raad van State en gepubliceerd wordt in het Staatsblad. Geschiedenis 1813. Fransen verjaagd. Ondanks dat de koning alle macht wilde, kwam er een grondwet met drie hoofdstukken: - van de wetgevende macht: De koning kon alleen wetten maken in samenwerking met de Staten-Generaal. Hier maakte de koning weinig gebruik van. - van de uitvoerende macht: De koning was bevoegd om Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) maken. - van de rechtsprekende macht. Probleem 1 Na 1815 werden er bijna alleen maar zelfstandige AMvB’s uitgevaardigd. In Nederland zijn heel veel regels van de Fransen overgenomen. Zo was er ook een Frans wetboek van Strafvordering: de code d’instruction criminelle. Hierin stond dat een straf van een overtreding altijd in de wet moet staan. In 1818 is er een wet tot stand gekomen die wet ingediend door de koning, de Blanquetwet: Deze wet stelde een straf op AMvB’s, ook al is er geen andere wet voor. Hierdoor werd de koning wetgever. Dit is heel ondemocratisch. Thorbecke schreef boeken in 1848 waarin hij oordeelde dat een koning alleen een AMvB mocht maken als de wet hem daartoe de mogelijkheid gaf (op basis van delegatie). De wet is van hogere orde dan een AMvB. Meerenberg-arrest (1879): Meerenberg was een krankzinnigenstichting. De koning had bij AMvB bepaald dat het bestuur van dergelijke inrichtingen verplicht waren om een register bij te houden over de personen die daar werden verpleegd. Het bestuur van Meerenberg had dit niet goed gedaan. Het Openbaar Ministerie stelde deze kwestie aan de orde. Er werd een straf geëist op grond van de Blanquetwet. Het bestuur huurde een advocaat in, die verdedigde: Je kunt alleen maar strafbaar zijn als je een wettelijke regeling overtreedt. Dat is hier niet het geval, aangezien het om een AMvB gaat. Daarmee zei hij dus eigenlijk dat de koning niet bevoegd was tot het stellen van dergelijke
regels. De Hoge Raad gaat in dit arrest om. De Hoge Raad oordeelde dat de koning wel AMvB’s mag maken, maar niet wanneer precies. De Hoge Raad keek naar het stelsel van de wet. Hierin was een onderscheid tussen de wetgevende en uitgevende macht. Op basis van het stelsel van de grondwet is de wetgever bevoegd tot regelstelling. De koning is dit dus eigenlijk niet, want hij hoort bij de uitvoerende macht. Het gaat er dus om dat de koning zijn macht moet krijgen via attributie. Dit is niet terug te vinden in de grondwet. De bestuurders van Meerenberg kregen ontslag van rechtsvervolging, omdat de koning de Blanquetwet nooit had mogen maken. De landsadvocaat, die de regering verdedigde dat de Blanquetwet een bevoegdheid aan de koning gaf. Dit is volgens de Hoge Raad niet waar: het geeft alleen maar een bevoegdheid tot straffen. Deze redenering sluit aan op het standpunt van Thorbecke. Het standpunt van de Hoge Raad werd bekritiseerd door dhr. Buijs. Hij vond dat de macht van de regering te veel beperkt werd door de benodigde attributie. Hij vond dat er een onderscheid gemaakt moest worden. Als het gaat om regelingen die de burgers treffen, moet de Staten-Generaal meebeslissen, als het daar niet om gaat, hoeft dit niet. Hij kijkt dus naar de inhoud (materie) van de regel, en had daarmee een materiële benadering. In 1887 was er een belangrijke grondwetsvoorziening. Deze sloot aan bij de opvatting van Buijs, maar dan formeler: (art. 89 lid 2 GW) ‘Voorschriften door straffen te handhaven worden daarin alleen gegeven krachtens de wet.’ Geboden en verboden (de burgers bindende bepalingen) kunnen dus alleen gegeven worden wanneer de koning zijn bevoegdheid daaraan kan ontlenen door de wet. In Nederland is de wetgever dus bevoegd om te regelen wat hij wil, zolang de wetgever niet handelt in strijd met de Grondwet. De rechter mag deze wetten niet toetsen met de Grondwet. De wetgever kan de wetgevende bevoegdheid overdragen aan de regering. Wanneer het gaat om bepalingen die niet door straffen worden gehandhaafd, mag de regering zelfstandig handelen (zelfstandige AMvB’s). In de praktijk komt dit bijna niet voor. Probleem 2 In 1983 wilde men ten aanzien van andere voorschriften regelingen treffen. Ministers mogen niet zelfstandig regels stellen, dit mag hij alleen op grond van attributies. Dit in tegenstelling met wat in de Grondwet staat. De wet bepaalt de op te leggen straffen (art. 89 lid 2 GW) code d’institution. Een straf staat altijd in een wet, nooit in een AMvB of ministeriële regeling. Dus een minister mag op grond van delegatie een besluit nemen, maar de strafmaatregel moet bij wet worden vastgesteld. Het probleem is dat een wetsvoorstel nooit alles bevat, de wetgever geeft alleen een kader. De minister zorgt voor de invulling hiervan. Wanneer er in een wet ‘bij’ of ‘krachtens’ staat, is delegatie toegestaan. Subdelegatie is alleen toegestaan als de wetgever die de opdracht geeft in zijn opdracht weer ‘bij’ of ‘krachtens’ gebruikt. Met betrekking tot de Grondwet is delegatie niet toegestaan wanneer er staat ‘de wet bepaalt’. Wanneer er staat ‘regelen’, ‘regels stellen’, ‘regels’ mag er wel gedelegeerd worden. ‘Bij wet’ betekent dat er niet gedelegeerd mag worden. Soms wordt er ook gedelegeerd onder een bepaalde voorwaarde, bijvoorbeeld dat er een parlementaire controle plaats moet vinden: voorwaardelijke delegatie of voorhangprocedure. Deze delegatie gaat mis bij het Jamin-arrest. Fluoriseringsarrest: Er was een waterleidingwet die regels gaf over het leveren van deugdelijk water aan burgers. De waterleidingwet kent veel delegatie. In het waterleidingbesluit stond dat het toegestaan was om stoffen toe te voegen aan het water. In Amsterdam werd besloten dat er fluoride werd toegevoegd aan het water. Sommige burgers wilden dit niet. Is de bevoegdheid terecht verleend? De Hoge Raad sprak uit dat het toevoegen van fluor niets te maken heeft met het doel, namelijk het leveren van deugdelijk drinkwater. Deze maatregel heeft zo’n ingrijpende aard, dat er een wettelijke grondslag nodig is. De regering mag dus niet zelfstandig besluiten om waterleidingbedrijven toestemming te geven, zonder wettelijke grondslag. De uitspraak sluit aan bij de gedachten van Buijs. Het probleem is hetzelfde als in het Meerenberg-arrest. Parlementaire enquêtes gaan vaak over de controle van wetgeving. Over sommige KB’s is de Raad van State niet gehoord, terwijl hij wel algemeen geldig is en in het Staatsblad is geplaatst. Dit is een KB van algemene strekking. Probleem 3 Bestuursorganen maken de manier waarop zij opereren van tevoren bekend. Het gaat hier niet om wetgeving, omdat hij niet uit zichzelf werkt. Bovendien wordt het gegeven door een uitvoerende bevoegdheid, en niet door een wetgevende bevoegdheid. Het gaat hier om beleidsregels. De Algemene Wet bestuursrecht geeft regels over beleidsregels. Wanneer een bestuursorgaan afwijkt van de regels waaraan hij zichzelf heeft gebonden, is er sprake van een schending van algemeen behoorlijk bestuur. Beleidsregels worden niet gemaakt in samenwerking met de Staten-Generaal.
Conclusie: Wetgeving en bestuur lopen door elkaar. Sommige bestuurshandelingen worden ook bij wet gemaakt. Een voorbeeld hiervan is de begroting. Ook gebeurt het wel eens dat de regering (bij bijv. verdragen) als uitvoerende macht toestemming moet hebben van de Staten-Generaal als wetgevende macht.
Hoorcollege 11 26-11-2012 De Rechter Welke ontwikkelingen zetten druk op de prestige van de rechterlijke macht? De wetgever moet steeds vaker actief optreden. Doordat er meer van de rechter wordt gevraagd, is het lastiger voor de rechter om het recht toe te passen. Rechters krijgen het verwijt dat ze ‘softer’ straffen. Men gaat steeds sneller naar de rechter. De rechtspraak wordt gepolitiseerd: Kamerleden mengen zich steeds vaker in procedures die nog bij de rechter lopen. Via wetgeving wil men het functioneren van de rechters beïnvloeden (camera’s, ontslagversoepeling, strafmaten). De rechter brengt de wetgevende en bestuurlijke macht in evenwicht. ‘Macht’: Institutioneel: wetgever, bestuurder, rechter. Functie: Wet geven, besturen, rechtspreken. Theorie van de Rechtspraak (Beginselen) 1. Grondwet/ constitutie: Hoofdprincipes en hoofdbeginselen over de wetgeving van de staat. 2. Machtenscheiding: ‘democratische’ wetgeving, heerschappij van de wet (rule of law, legaliteitsbeginsel) en een onafhankelijke rechtspraak. 3. Grondrechten Het uitgangspunt van democratie is volkssoevereiniteit. Grondrechten zijn niet democratisch, maar rechtstatelijk. Onafhankelijkheid van de rechterlijke macht Dit wil niet zeggen dat de rechter buiten het openbaar bestuur valt: De rechtspraak is een overheidsfunctie. Zij zijn onafhankelijk binnen de rechtstaat. Het bestuur en de rechter staan onder de wetgever, omdat het bestuur de wetten nodig heeft, en de rechter zijn oordeel baseert op de wetten van de rechter. De wetgever heeft echter niet een absolute macht. Grondrechtelijk gezien is de rechter onpartijdig, zelfstandig en eerlijk. Wanneer de wetgever en het bestuur terugtreden (doordat er bijvoorbeeld onenigheid is in de politiek), wordt de macht van de rechter groter. Rechters zijn afhankelijk van de wet, maar moeten zich niet laten beïnvloeden door het bestuur. Constitutioneel is er sprake van een machtenscheiding, en dus niet van een hiërarchie. Is er een beginsel van behoorlijke rechtspraak? Deze zijn er niet, hoogstens via art. 6 EVRM. Rechterlijke macht Uit de grondwet is niet te halen welke rechters onder de rechterlijke macht vallen. De belangrijkste bepaling op dit punt is art. 112 GW. Er is sprake van een orgaancomplex: De grondwet heeft een poging gedaan om het begrip ‘rechterlijke macht’ te duiden, maar dit is niet duidelijk. De wetgever trekt nadere grenzen over de taak en functie van de rechter (Sr, Sv, enz). In art. 112 lid 1 GW gaat het over de burgerlijk rechter. Er zijn rechters die wel en rechters die niet tot de rechterlijke macht behoren. In het tweede lid wordt aangegeven dat er ook andere geschillen zijn, namelijk publiekrechtelijke geschillen. In art. 116 GW staat dat de wet bepaalt welke gerechten tot de rechterlijke macht behoren. Deze staan in de wet RO. In art. 117 GW staat dat een aantal functies in de rechtspraak voor het leven zijn (tot 70 jaar). Een rechter wordt bij Koninklijk Besluit benoemd, maar de regering kan de rechter niet ontslaan. Binnen de rechterlijke macht vindt uitzetting van het ambt plaats. Men krijgt wel een Koninklijk Besluit bij ontslag, maar de wetgever en het bestuur kunnen hier geen initiatief toe nemen. Bevoegdheid van de rechter Art. 112 GW: De rechter beslist over zijn eigen bevoegdheid, waarbij hij gebonden is aan de Grondwet en de wet. Vroeger had de Koning de bevoegdheid om zelf te oordelen. De rol van de rechter was toen kleiner. In 1844 is dit besluit ingetrokken. De rol van de rechter werd daardoor groter. Voor de burger is er altijd een rechter beschikbaar, zowel bij publiekrechtelijke als privaatrechtelijke geschillen. Zelfs wanneer er niets is op het gebied van publiekrecht, is de burgerlijk rechter bevoegd.
Administratieve rechtspraak Administratief wil zegen dat het gaat om bestuursrecht (ers). Volgens art. 112 lid 2 GW gaat het om publiekrechtelijke geschillen. Volgens art. 1:4 Awb behoort de administratieve rechter niet tot de rechtsmacht. Hiermee hoort een belangrijke categorie rechters niet tot de rechterlijke macht. De administratieve rechtspraak is ontstaan door de machtenscheiding. In de 19e eeuw vond men dat de overheid geschillen tussen overheid en burger zelf moet oplossen. Wanneer burgers het niet eens waren met de overheid, had het bestuur de bevoegdheid om dit de corrigeren. Uiteindelijk vond men dat de rechter een oordeel mocht geven. Probleem was dat de overheid niet op gelijk niveau met de burger stond. Men wilde een aparte administratieve rechter naast de civiele rechter en strafrechter. Dit ging niet door omdat de opbouw van de bestuurlijke wetten complex had opgesteld. In Nederland is het onduidelijk of de rechtsbescherming plaats moet vinden door de administratie (bestuur) of rechter. Minister Loeff had een poging gedaan om de rechtspraak te vereenvoudigen. Men wilde een aparte administratieve kamer binnen de rechtspraak. Dit is niet gebeurd door dhr. Struiken, die vond dat de burger geen behoefte zou hebben aan rechtspraak buiten de rechter om. 1. De burger zou geen baat hebben bij een rechter die geschillen tussen de overheid oplost. 2. De rechter moet steeds verder buiten zijn taak opschuiven richting het bestuur. Dit is in strijd met de machtenscheiding. De burger kan zijn rechten aanvechten voor besluiten van de overheid via administratief beroep, de burgerlijk rechter of de publiekrechter. Administratief beroep Er zit een verschil tussen overheid en bestuur enerzijds en de rechter en rechtspraak anderzijds. Dit omdat de rechter rechtspreekt, en het bestuur bredere taken heeft. Administratief beroep is geen rechtspraak. Het speelt een rol tussen de geschilbeslechting van burger en overheid. Bij bezwaar gaat men bij hetzelfde in bezwaar. Bij beroep gaat men naar een hogere rechter. Er vindt toetsing plaats via: Recht- en doelmatigheid: De rechter toetst aan rechtmatigheid. Het bestuur toetst ook aan doelmatigheid (beleid). Juridisch en politiek-bestuurlijk Op grond van art. 6 EVRM vraagt men zich af of administratief beroep hierbij aansluit. Zo was er het Benthemarrest. Benthem wilde een benzinestation uitbreiden, waarvoor hij geen vergunning kreeg. De Europese rechter oordeelt dat de mate van onpartijdigheid niet volledig is. Herziening en rechterlijke organen Problemen: Het is onoverzichtelijk, rechtseenheid ontbreekt doordat er geen eenheid is over besluiten (cassatie niet mogelijk bij bestuursrechtspraak), er is overbelasting van geschillen die voor de rechter worden voorgelegd. Doelstellingen: Kwaliteit, toegankelijkheid en een evenwichtige structuur. Aanpak: Gefaseerde integratie binnen de rechterlijke macht. Dit zie je terug in de kamer bestuursrecht. Ook zijn er nog andere bestuursrechters, zoals de Raad van Beroep.
Hoorcollege 12 03-12-2012 Rechtsbescherming tegen de overheid Het overheidsgezag ging van de koning naar verschillende ambten die zich houden aan hun taakomschrijving. Het overheidsgezag is rechtmatig met een parlement en een bestuur (regering, College van B&W).Het overheidsgezag moet begrensd en gelegitimeerd zijn. Hoe zit het met de rechtsbescherming tegen de overheid? Er zijn verschillende soorten rechtsbescherming: Bestuursbesluiten Bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Tot het begin van de twintigste eeuw geloofde men dat de overheid geen onrechtmatige daden kon plegen. De aard van het type geschil is anders dan bij een civiele vordering omdat het vaak gaat over de manier waarop de overheid haar bevoegdheden uitoefent. Dit heeft te maken met de doelmatigheidsafwegingen: Beleidsmatige afwegingen, geen juridische afwegingen. Dit is rechtmatigheid: Toetsing aan het recht. Lindenbaum-Cohen: Onrechtmatigheid is meer dan onwetmatig, namelijk ook handelen in strijd met een ongeschreven regel. Veel bestuursbesluiten gaan over de doelmatigheid. Het gaat hier om een precaire kwestie. Voor de rechter is het ingewikkeld omdat hij te maken krijgt met normen die hij nog niet kent. Op grond van art. 81 RO kan men geen rechtsvragen stellen in het belang van de rechtsontwikkeling. Dit komt omdat de rechter overspoeld wordt met rechtsvragen. Op grond van art. 81 Wet RO worden ongeveer de helft van de zaken in de civiele, straf en belastingkamer afgedaan bij de Hoge Raad. Bij de bestuursrechter is de
rechtsbescherming recentelijk uitgebouwd. Men vond dat bestuursbesluiten bevecht moesten kunnen worden. Dit kon tot voor kort alleen bij de Kroon. Door Franse invloeden was er een conflictenstelsel: Als het bestuur erachter komt dat er een geschil was tussen een burger en de overheid kon hij een conflict van attributie opwerpen. Hiermee kon hij het geschil bij de rechter weghalen en het bij de Koning neerleggen. Tussen 1822 en 1844 heeft dit ook in Nederland gegolden. De Koning mocht beslissen of hij het zelf afhandelde, of dat het weer terug ging naar de civiele rechter. Dit idee is blijven hangen. Begin 20 e eeuw kwamen er aparte rechters voor speciale kwesties, bijvoorbeeld ambtenarenrechters, Centrale Raad van Beroep, Gerechtshof (Belastingzaken). In 1976 ontstond er pas een algemene bestuursrechter waar je beschikkingen kon aanvechten. Wet Arob (administratieve overheidsbeschikkingen). Naast deze rechter bleef het kroonberoep bestaan. Ook het conflictenstelsel bestond nog gedeeltelijk: Als het College een oordeel had genomen waar de regering het niet mee eens was, kon de regering het besluit vernietigen. Dit is pas in 1994 afgeschaft in de zaak Van den Hurk. In 1885 was kroonberoep niet meer toegestaan volgens het EHRM. Vanaf 1994 ontstond er een algemeen stelsel bij de bestuursrechter: de Awb. Als er een bestuursorgaan is dat een besluit neemt (volgens de Awb) waarbij iemand belanghebbende is, kan men rechtsbescherming krijgen. Men kan niet in beroep gaan tegen de vaststelling van een avv , tenzij anders vermeld (onderwijsrecht). Daarnaast kan men niet in beroep gaan tegen beleidsregels. De bescherming bestaat uit twee fasen: De heroverweging en de rechterlijke toetsing. Bij de heroverweging gaat het vaak over de doelmatigheid, soms over de rechtmatigheid. Tijdens de voorprocedure gaat men in bezwaar bij het bestuursorgaan waarmee men in conflict is. Soms gaat men ook in administratief beroep: Hierbij gebeurt hetzelfde, maar dan bij een ander bestuursorgaan. Bijvoorbeeld in bezwaar gaan bij de officier van justitie in plaats van bij de politie na het ontvangen van een bekeuring van de politie. Wanneer men nog steeds niet tevreden is met het resultaat na de voorprocedure kan men naar de rechter. De bestuursrechter kan de uitspraak wijzigen. Bij de civiele rechter heeft men ook rechtsbescherming. Strafbare feiten De mogelijkheid om de overheid strafrechtelijk te vervolgen buiten de bestaande procedures om is gecompliceerd. Feitelijk gedrag Het instellen van een vordering tegen optreden van de overheid, zoals bijvoorbeeld het kapot maken van je fiets. Hiervoor kan men naar de civiele rechter. Rhedense koe- arrest: De aard van de rechtsverhouding bepaalt of de burgerlijk rechter beslist. Rond het begin van de 20e eeuw besluit de Hoge Raad dat de burgerlijk rechter mag oordelen over zaken met de overheid. Op grond van het Pikmeerarrest neemt de strafrechter aan dat de overheid niet strafbaar is omdat zij niet vervolgbaar is. Dit bestaat alleen nog maar wanneer de overheid een exclusieve overheidstaak vervult die ook rechtens niet overdraagbaar is aan derden. Guldemond/Noordwijkerhout: Guldemond koopt een stuk grond en heeft een vaarverbinding nodig. Dit gaat dwars door het voetpad heeft. De gemeente Noordwijkerhout besluit om de vaarverbinding te dempen. Guldemond eist dat dit zand uit zijn sloot wordt gehaald, aangezien dit hem belemmert in de toevoer van water voor zijn bloemenkwekerij. De Hoge Raad oordeelt dat het gaat om de aard waar de aanlegger een oordeel over wil, en niet over de aard van het recht waarop de verweerder zijn verweer grondt. Hierdoor kan de burgerlijk rechter bevoegd zijn: Objectum litis. De burgerlijk rechter is bevoegd als iemand voldoende belang heeft. De burgerlijk rechter bepaalt de onrechtmatigheidscriteria. In 1924 werd op grond van het Osterman-arrest bepaald at de onrechtmatige daad criteria ook voor overheden geldt. Op grond van de algemene beginselen van bestuur is de overheid aan strenge eisen gebonden. De criteria gelden tegenwoordig ook voor de bestuursrechter (art. 6:78 Awb). Regelgevend handelen Kan de overheid onrechtmatige regelingen maken? Dat de rechter algemene voorschriften aan elkaar mag toetsen is normaal. Maar kan de ongeldige regeling een onrechtmatige daad zijn? Pocketboek I arrest: een uitgever verkocht boeken in een supermarkt, wordt hij vervolgd voor het verkopen van boeken zonder vergunning (verbod ministeriële regeling). Hij wordt vrijgesproken op grond van art. 7 GW, vrijheid van drukpers. Pocketboek II-arrest: De verkoper begint een actie tegen de overheid voor een onrechtmatige daad. De staat handelt namelijk onrechtmatig, dus hij wil een schadevergoeding. Hoge Raad: De staat is schadeplichtig op grond van art. 1401 BW. Kan men een regeling ook toetsen aan ongeschreven recht? Landbouwvliegers: In het arrest Landbouwvliegers zegt de Hoge Raad dat avv’s (met uitzondering van formele wet) getoetst kunnen worden aan algemene rechtsbeginselen. De rechter wil hiermee de hiërarchie van regelingen vaststellen. De formele wetten kunnen niet getoetst worden door het toetsingsverbod (art. 120 GW). In 1848 is het toetsingsverbod ingevoerd. In 1983 is dit voorschrift
herformuleerd. Eerst was het: De wetten zijn onschendbaar. Vervolgens: De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van rechten. Deze tekst laat ruimte voor het toetsen aan andere wetten, zoals het ongeschreven recht. Harmonisatiewetarrest: De Harmonisatiewet bepaalt dat HBO’ers worden benadeeld ten opzichte van universitair geschoolden. Op grond van de Harmonisatiewet ging het om de vraag of een formele wet in strijd is met het verbod op willekeur (ongeschreven recht). De Hoge Raad bepaalt dat de formele wet niet aan de Grondwet, het Statuut en het ongeschreven recht getoetst mag worden. Formele wetten mogen niet getoetst worden tenzij het gaat om onvoorziene omstandigheden die meebrengen dat er strijd is met het ongeschreven recht. Halsema-voorstel: Toetsing aan de Grondwet is toegestaan. Waarom is het Halsema-voorstel omstreden? Dit heeft te maken met de political question doctrine. Deze doctrine gaat over de aard van de rechtsverhouding bij wetgeving. Wetgeving is vaak een keuze. Beleidsmatige afwegingen worden bepaald door de overheden: Centraal en decentraal. Dit laatste is opvallend omdat verordeningen getoetst mogen worden door de rechter, maar deze doet dit niet. Onrechtmatige rechtspraak De keren dat het fout gaat bij de overheid doordat rechters verkeerd oordelen (vriendjespolitiek). Op grond van de jurisprudentie wil de rechter heel zeldzaam erkennen dat er sprake is van onrechtmatige rechtspraak. Meestal is er sprake van een gesloten systeem van rechtsmiddelen: Achteraf mag men niet meer opnieuw de oordelen van de rechter bekijken, omdat het anders oneindig wordt. Feitelijk gedrag, omdat je onbehoorlijk bent behandeld (geen onrechtmatige daad). Art. 78A GW. De Nationale Ombudsman behandelt klachten over onbehoorlijk bedrag. Volgens het Opt Out systeem mag de lagere overheid de Nationale Ombudsman zelf aanstellen. Wanneer een gemeente niets regelt, is de nationale ombudsman bevoegd. Het oordeel levert geen bevoegdheid op, enkel een advies.
