Hoogste tijd voor capaciteit!

Platformtekst Hoogste tijd voor capaciteit! Hefbomen voor een duurzaam, structureel en strategisch beleid voor onderwijscapaciteit

1

Capaciteit in onderwijs: bijzonder urgent en veelomvattend

In de periode 2008-2030 groeit de Vlaamse bevolking naar alle verwachtingen met 7,4% of in absolute cijfers met 458.000 inwoners. Tussen 2008 en 2017 wordt er een toename verwacht van 198.000 naar 223.000 baby’s en peuters (+25.000 eenheden) of omgerekend een groei van 13% ten opzichte van 2008. In 2020 wordt het toppunt van groei in de groep van vijfjarigen bereikt. De verwachte instroom in het eerste leerjaar van het basisonderwijs zal – in lijn met de verwachte evolutie van het aantal peuters – eerst toenemen: van 62.600 in 2008 naar 73.600 kinderen in 2020 (+11.000 kinderen in het eerste leerjaar of omgerekend +18%). Die groei zal zich nadien doorzetten in het secundair onderwijs. Antwerpen en Gent zitten bij de topgroeiers. Daar verwachten we in het topjaar 2017 een bevolkingstoename met respectievelijk 32% en 28% ten opzichte van 2008. In dertien gemeenten gaat het om zeer hoge groeicijfers van meer dan 20%, in zeven gemeenten zelfs boven 25%.1 Maar behalve de demografische evolutie staat de capaciteit ook onder druk door schoolinterne factoren zoals zittenblijven, schoolse vertraging, veelvuldig van school veranderen en de studiekeuzes in het secundair onderwijs. Bovendien verhoogt die druk nog verder door de volgende onderwijskundige ontwikkelingen. Algemeen wordt erkend dat scholen gehuisvest zijn in gebrekkige en/of verouderde gebouwen. Zestig procent van de Vlaamse scholen is ouder dan 40 jaar en een derde is

1

Naast Antwerpen en Gent zijn dat Steenokkerzeel en Mechelen, verder de West-Vlaamse gemeenten Houthulst en Lo-Reninge, het Limburgse Heers en Hoogstraten in de Kempen.

14

|

Platformtekst

ouder dan 60 jaar. Scholen wachten op een totaalbedrag van 4,5 miljard euro voor scholenbouw. Eind 2011 was dat nog 2,6 miljard euro. Slechts 61% van de instellingen kreeg in de laatste onderwijsspiegel 2013 een onvoorwaardelijk gunstig advies voor veiligheid en hygiëne. Voor bijna vier op de tien instellingen is er dus nog werk aan de winkel.2 Bovendien is de manier van leren en ontwikkelen heel erg geëvolueerd. Frontale instructie wordt vervangen door een brede waaier aan leeractiviteiten en didactische werkvormen. Ook de nieuwe technologie heeft het leren verder doen evolueren en zijn de behoeften van kinderen en jongeren verbreed naar een brede waaier aan buitenschoolse en niet-formele leeractiviteiten. In 2011 leefde 130.000 of 10% van de kinderen in een gezin met een inkomen dat onder de armoederisicodrempel ligt.3 De sociale rol van scholen en hun bijdrage tot sociale cohesie komt daardoor nog sterker onder druk te staan. Daarom is de opdracht van scholen inclusiever geworden met meer aandacht voor de sociale context en de ontwikkelingsnoden van leerlingen. Scholen moeten in de toekomst hun netwerk versterken om in te spelen op deze verbrede noden. Onderwijs is meer dan infrastructuur en gebouwen. Meer leerlingen met bredere noden betekent ook dat er voldoende onderwijsprofessionals moeten zijn om goed onderwijs te bieden aan de toenemende groep leerlingen. Uit prognoses blijkt dat bij een ongewijzigd beleid in 2020 20.000 leraren zullen moeten worden aangetrokken. Vlaamse basis- en secundaire scholen zoeken samen iedere maand gemiddeld meer dan 10.000 vervangers. Gemiddeld 23% van de jonge leraren in het basisonderwijs en 33,5% in het secundair onderwijs verlaat het onderwijs binnen de vijf jaar na het begin van hun onderwijscarrière.4 Een op de drie directeurs in de Vlaamse basisscholen stapt vroegtijdig uit de job. In ruim een op de vijf scholen verloopt de zoektocht naar een directeur moeizaam. De werkdruk is te groot en de omkadering, zeker in het basisonderwijs, onvoldoende.5 5% van de vacatures in het Brussels Nederlandstalig basisonderwijs raakt niet ingevuld terwijl dat percentage in Vlaanderen slechts 0,5% bedraagt. Ook vanuit het perspectief van ouders zijn capaciteitsproblemen een reden tot bezorgdheid, dit zowel vanuit het standpunt van tekorten en wachtlijsten als vanuit het

2

3

4

5

Vlaams Ministerie van Onderwijs en Vorming (2013). Onderwijsspiegel 2013 – Doorlichtingen – onderzoeken in de kijker – enkele andere opdrachten van de onderwijsinspectie Jaarlijks rapport van de onderwijsinspectie. Brussel: Vlaamse Overheid. Studiedienst Vlaamse Regering (2013). Vlaamse armoedemonitor 2013. Geraadpleegd op 12  februari 2014, op http://www4.vlaanderen.be/sites/svr/publicaties/Publicaties/monitoren/201304-16-armoedemonitor2013.pdf Huyge, Ellen, Van Droogenbroeck, Filip, Elchardus, Mark, Kavadias, Dimokritos, Siongers, Jessy, De Smedt, Jasper (2011). Oorzaken en motieven van de vroegtijdige uittrede van leraars – Eindrapport van het onderzoeksproject OBPWO 09.06. Brussel, Antwerpen: VUB, UAntwerpen. Devos, G. & Tuyttens, M. (2012). Bestedingspatroon van personeelsmiddelen in basis- en secundaire scholen voor de invulling van hun administratieve, beleids- en pedagogisch ondersteunende taken. Gent: Universiteit Gent.

Platformtekst

|

15

standpunt van de aantrekkelijkheid en veiligheid van schoolgebouwen. Ouders ervaren een toenemende druk op hun vrije schoolkeuze als ze in meerdere scholen inschrijven en als ze hun kind niet naar de school kunnen sturen die het dichtst aanleunt bij hun levensbeschouwelijke of maatschappelijke overtuigingen. Deze strategische verkenning werd opgezet om de bovengenoemde problemen op de beleidsagenda te zetten. Capaciteitsproblemen krijgen nu te vaak een antwoord vanuit te specifiek, geïsoleerd en verkokerd perspectief. Capaciteitsvragen leggen een onhoudbare druk op alle facetten van het onderwijs (infrastructuur, personeel, actief leren en welbevinden van leerlingen). De aanpak werd tot nog toe te veel geregeld op een ad-hocbasis en een oplossing voor een acute crisissituatie. Maar crisismanagement alleen is niet genoeg. De verkenning pleit daarom voor een ‘sense of urgency’ waarin een duurzame, strategische en structurele aanpak van capaciteitsproblemen in het onderwijs centraal staat. Ze wil perspectieven schetsen en hefbomen identificeren zonder te vervallen in hetzij ad-hocremedies hetzij in utopieën of ideële constructies.

2 2.1

Wat is onderwijscapaciteit? Omschrijving en kenmerken

Onderwijscapaciteit is de mogelijkheid om voor alle leerlingen onderwijs aan te bieden dat beantwoordt aan hun onderwijs- en ontwikkelingsnoden en dit binnen de principes die de grondwet hiervoor omschrijft. Vrije keuze en nabijheid (‘een redelijke afstand’) zijn hierin kernbegrippen. ‘Onderwijscapaciteit’ is in deze omschrijving meer dan een fysieke of bouwkundige norm. Het is geen statisch maar een dynamisch gegeven. Het is het resultaat van ontwikkelingsprocessen binnen de school. Onderwijscapaciteit wordt bepaald door de context en de kenmerken van de omgeving en verschilt daarom van regio tot regio en van school tot school. Onderwijscapaciteit is een voorwaarde voor beleidsvoerend vermogen6 en vice versa. Beleidsvoerend vermogen beschrijft het vermogen van onderwijsorganisaties om alle aspecten van hun beleid met elkaar in balans te brengen en adequaat in te spelen op

6

Beleidsvoerend vermogen is het resultaat van het vermogen tot handelen van actoren (leerkrachten en schoolleiders) en groepen van actoren (schoolteams), van structuren in de schoolorganisatie. Het handelen speelt in op de omgevingskenmerken. Verbiest, Eric (2005). ‘Ontwikkeling van het beleidsvoerend vermogen van scholen: ontwikkeling van school-interne capaciteiten’ in: Vlaamse Onderwijsraad, Beleidsvoerend vermogen van scholen ontwikkelen: een verkenning. Antwerpen, Apeldoorn: Garant, p. 79-99.

16

|

Platformtekst

de noden van de leerlingen en de verwachtingen van ouders en van de bredere samenleving. Het begrip omvat meer beleidsmatige aspecten dan onderwijscapaciteit. Maar tekorten in de onderwijscapaciteit zijn zeker een uitdaging voor het beleidsvoerend vermogen van de school. Voldoende onderwijscapaciteit is ook een basisvoorwaarde om onderwijs te kunnen organiseren. Daarom wordt de vraag naar onderwijscapaciteit beïnvloed door heel veel andere onderwijsdossiers zoals de vraag naar nieuwe vormen van besturen van samenwerking tussen scholen, het masterplan secundair onderwijs, de toekomst van het levenslang en levensbreed leren, de plaats van het (deeltijds) kunstonderwijs, de vernieuwing van onderwijs voor leerlingen met specifieke noden en het zorgbeleid. De denkgroep is zich bewust van deze interferentie maar legt de focus op de vraag naar onderwijscapaciteit.

2.2

Toepassingsgebied

We focussen op capaciteit in het kleuter, lager en secundair onderwijs, zowel in het gewoon als in het buitengewoon onderwijs en in het voltijds als het deeltijds onderwijs. De denkgroep is ervan overtuigd dat de leer- en capaciteitsnoden in het hoger onderwijs, het volwassenenonderwijs en het deeltijds kunstonderwijs anders zijn. Dat belet niet dat bij de strategische verkenning wordt nagedacht over opportuniteiten voor samenwerking met andere vormen van onderwijs en opleiding buiten het leerplichtonderwijs. Het gaat dan om de uitbouw van multifunctionele basisvoorzieningen en het debat over herbestemming of multi-inzetbaarheid van schoolgebouwen. Een multifunctionele benadering biedt ook opportuniteiten voor de uitbouw van rijkere leeromgevingen die uitgaan van de beleving van kinderen en hen ertoe aanzetten hun talenten in de breedte en in de diepte te ontwikkelen.7

3

Leerlinggericht, duurzaam, structureel en strategisch

Capaciteitsvragen moeten op korte termijn een antwoord krijgen in een duurzaam, structureel en strategisch beleid. Dit beleid zet bovendien de leernoden van de lerenden centraal en biedt schoolteams een stimulerende werkomgeving. De denkgroep licht de vier kwaliteitselementen hieronder een voor een toe. Ze staan in de concrete realisatie in een spanningsveld tussen haalbaarheid en wenselijkheid, tussen pragmatisme en innovatieve kracht, tussen antwoorden op reële noden op korte termijn en investeren op lange termijn. De denkgroep beseft ook dat diverse principes

7

Zie punt 4.4.2

Platformtekst

|

17

hieronder verwoord op gespannen voet staan met de huidige budgettaire context. Maar het is belangrijk binnen deze spanningen evenwichten te vinden en politieke keuzes te maken. We proberen de verschillende perspectieven en de spanningen die ze oproepen daarom zo goed mogelijk te verwoorden.

3.1

Leeromgevingen voor jongeren8 van nu

De beleving van jongeren moet een centraal uitgangspunt vormen in de debatten over capaciteit en bij de ruimtelijke ordening, de nieuwbouw, vernieuwbouw, aankleding en organisatie van de schoolinfrastructuur. De school is voor jongeren een erg belangrijke plaats waar ze bijzonder veel tijd doorbrengen, waar ze zich ontwikkelen en waar ze vrienden ontmoeten. Daarom moet schoolinfrastructuur uitdagend en uitgedacht zijn op de maat en de noden van kinderen en jongeren. We staan daarom even stil bij de kenmerken van de huidige (en toekomstige) generaties die de schoolbanken bevolken, bij de kenmerken van de (stedelijke) omgeving waarin ze leven en leiden daar vervolgens enkele kenmerken uit af voor de schoolinfrastructuur. Daar waar vorige generaties in het onderwijs leerden om behoeften uit te stellen en een langetermijnperspectief te ontwikkelen, kiezen kinderen en jongeren nu veel meer voor het hier en het nu, voor wat nu mogelijk is en nu te beleven valt. De toekomst is voor hen zowel persoonlijk als maatschappelijk onvoorspelbaar. Levenstrajecten verlopen niet meer volgens lineaire geplande levensfasen, een studiekeuze is geen beroepskeuze, tewerkstelling is geen keuze voor een levensproject. De school is dan ook niet alleen een plaats voor (persoonlijke) ontwikkeling waar ze leren voor de toekomst maar vooral ook een plek waar ze nu leven en vrienden maken. De school is een platform (naast andere) voor sociale contacten. Hoewel jongeren intense gebruikers zijn van sociale media, gebruiken ze die vooral als een verlengstuk van de sociale contacten in real life. De school is en blijft het middelpunt van deze laatste soort sociale contacten. Leren centreert zich vandaag niet langer rond de formele instructie in de klas. Leerlingen leren op erg verschillende manieren(digitale platformen, ervaringsgericht, praktijkleren en stages, blended learning en buitenschoolse activiteiten) en via verschillende leerkanalen. Leerconcepten zoals coöperatief leren, proberen aan de sociale beleving (hier en nu) een meerwaarde te geven voor het hele leerproces. De ervaring van permanente feed back geven en krijgen, is veel sterker in het levensgevoel van de

8

We gebruiken in deze tekst de term ‘jongeren’ als verzamelbegrip voor alle kinderen en jongeren. We hanteren hier bewust niet de term ‘leerlingen’ om de andere aspecten van hun beleving buiten hun leerling zijn te benadrukken. De denkgroep staat nadrukkelijk achter een holistische benadering van de jongeren.

18

|

Platformtekst

jongeren van vandaag aanwezig. Sociale media werken dankzij permanente vormen van feedback en (positieve) waardering. Zowel bij nieuwbouw als bij vernieuwbouw moeten die nieuwe concepten versneld worden ingevoerd. Scholen moeten vorm krijgen vanuit een concept van open leercentra. Klassieke schoolgebouwen zijn nu te veel getaxeerd op formele instructie. Ten derde stelt de denkgroep vast dat kinderen en jongeren sterk onder druk staan van een spanningsveld tussen alomtegenwoordige feedback vanuit sociale netwerken met peers, de behoefte aan zelfsturing en de behoefte aan structuur, gezag en veiligheid. Ze zoeken naar identiteit in een veelheid van impulsen. Dit vraagt dat ze een beroep kunnen doen op beschermende lagen die als concentrische cirkels om hen heen worden gelegd. De eerste cirkel is het gezin, de tweede de vrienden en de bredere familie, dan de buurt en vervolgens de school. Pas dan komt de kring van de brede samenleving.9 Daarom is het belangrijk dat de school een veilige en gestructureerde omgeving vormt halfweg tussen het gezin, de vrienden en de samenleving. De school is niet thuis, maar de school is ook niet de samenleving. De school is er niet enkel voor de jongeren maar ze vormt een van de centrale punten in de gemeenschapsvorming van een bepaalde wijk en regio. Ouders ontmoeten elkaar aan de schoolpoort. Op die manier geeft de school mee vorm aan het gemeenschapsleven en de sociale interactie in een wijk. Stadsonderzoek wijst net uit dat deze wijkbeleving en de interactie in de onmiddellijke woonomgeving heel sterk identiteitsbeleving beïnvloedt. Deze beleving van een wijk en een identificatie met een wijk is een van de centrale assen van het sociale leven in de stad. Om al deze redenen, beleven jongeren de school als een totaalconcept dat niet enkel de klassen omvat maar ook de omgeving, de speelplaats, de fietsenrekken, de eetgelegenheden, de mediatheek, de schoolomgeving e.d.10

3.2

Duurzaam

Een capaciteitsbeleid moet in staat zijn om schokken op te vangen en nieuwe ontwikkelingen te integreren op verschillende domeinen: demografie, stedelijke ontwikkeling en sociale kenmerken van de samenleving, technologie en ICT. Daarom moet het beleid in de eerste plaats gericht zijn op duurzaamheid, in de betekenis dat het flexibele antwoorden geeft op de uitdagingen zoals ze zich op verschillende momenten stellen: een toename of krimp in de leerlingenaantallen. De toekomst blijft immers een onvoorspelbaar gegeven: de onderwijsnoden zijn afhankelijk van onvoorspelbare

9

10

Adriaenssens, Peter (2010). Laat ze niet schieten! Geef de grens een plaats in het leven van jongeren. Tielt: Lannoo. p. 161 e.v. Vlaamse Scholierenkoepel (s.d.). Standpunt schoolinfrastructuur. Geraadpleegd op 12  februari 2014, op http://www.scholierenkoepel.be/info/standpunten/schoolinfrastructuur

Platformtekst

|

19

bevolkingsevoluties,11 maar ook de onderwijsvraag verandert voortdurend door nieuwe educatieve noden en technologische evoluties.12 Een duurzaam beleid is een innovatief beleid waarin onderwijs durft kiezen voor nieuwe strategieën zoals samenwerking tussen scholen binnen een bepaalde regio of tussen scholen met gelijkaardige projecten, samenwerkingsplatformen met andere diensten en sociale en culturele basisvoorzieningen of durft inzetten op samenwerkingsformules, op het aanboren van meerdere publieke financieringskanalen, ... Duurzaam beleid maakt geen tabula rasa van het bestaande maar consolideert en versterkt bestaande goedwerkende structuren. Er zijn de laatste jaren veranderingen in gang gezet met sterke punten, zoals het lokale overleg over en coördinatie van leerlingenstromen, ervaringen met brede scholen en samenwerking met een lokaal welzijnsnetwerk en succesvolle vernieuwbouw van scholen. In sommige gemeenten is er al een grote ervaring met de aanpak van sterk stijgende capaciteitsnoden in termen van leerlingenaantallen. Het duurzame capaciteitsbeleid integreert deze sterke punten van het bestaande in nieuw beleid. Duurzaamheid betekent tegelijk dat de overheid tijdig acties onderneemt om problemen op te lossen en anticipeert op te verwachten veranderende leernoden, en dit op alle aspecten van de problematiek zoals hieronder worden geschetst (zie punt 4). Duurzaamheid betekent ook dat het beleid een evenwicht betracht tussen ecologische bekommernissen, pragmatiek, realisme en budgettaire bekommernissen. Meer dan aan prestigeprojecten die maar voor enkele scholen haalbaar zijn, moet het Vlaams beleid kiezen voor veralgemeenbare criteria die voor alle scholen kunnen gelden. De denkgroep wijst ook op de spanning tussen de beschikbare ruimte die voldoet aan de ecologische principes en de pedagogische noodzaak om voldoende en aantrekkelijke schoolinfrastructuur te ontwikkelen.

3.3

Structureel

Onderwijscapaciteit is een toetssteen voor alle onderwijsbeleidsprocessen. Een structureel beleid heeft betrekking op de totaliteit van onderwijscapaciteit, met name op zowel de plaatsen voor leerlingen als op een kwaliteitsvol schoolconcept en voldoende professionele leraren (leden van het schoolteam), maar ook op financiering, aansturing en samenwerking met andere maatschappelijke sectoren. De denkgroep stelt vast dat het beleid heel vaak op korte termijn reageert op crisissen, en dit aan de hand van ad- hoc maatregelen. De overheid legt terecht prioriteiten

11

12

Zie de bijdrage van Paul Willems op pagina 51 en verder: ‘De vraag naar onderwijs nu en in 2030. Wat kunnen we (niet) leren uit bevolkingsprojecties?’. Zie de bijdrage van Bert Smits op pagina 163 en verder: ‘De jeugd is tegenwoordig. Over veranderende leernoden van jongeren en wat dat betekent voor de capaciteit van scholen’.

20

|

Platformtekst

om de dwingendste noden op te lossen maar dit ontslaat haar er niet van om ook een beleid te ontwikkelen dat structurele oplossingen biedt. In deze strategische verkenning formuleert de Vlor enkele hefbomen om een dergelijk structureel beleid vorm te geven. Dergelijk beleid kan enkel groeien vanuit een globale analyse van de problematiek op basis van een integrale planning die vorm geeft aan een gelijkgerichte aanpak vanuit meerdere maatschappelijke sectoren en beleidsdomeinen (ruimtelijke ordening, woonbeleid, sociaal beleid, tewerkstelling, verkeer, ...). Die aanpak veronderstelt een vertaling van de structurele hefbomen in zowel het globale beleid als in het financieringssysteem. Door een meerjarenbegroting zowel op het schoolniveau (inrichters van onderwijs of samenwerkingsmodellen tussen scholen), als op het centrale Vlaamse niveau kunnen scholen op langere termijn investeren in infrastructuur. Dit laat ze ook toe een gerichte beleidsplanning uit te werken. Dat is nu al het geval voor de begrotingen van de lokale besturen. Daarnaast moet de basisfinanciering permanente investeringsmogelijkheden voor het onderhoud van de gebouwen garanderen. Schoolbesturen kunnen zo het bestaande patrimonium adequaat onderhouden en in stand te houden. Deze middelen moeten beschikbaar zijn voor alle scholen onafhankelijk van de grootte van het schoolbestuur.

3.4

Strategisch

Een capaciteitsbeleid moet effectief zijn op zowel de korte, middellange als lange termijn en tussen deze perspectieven een evenwicht vinden. Daarom moeten er op korte termijn robuuste structuren en planningsmechanismen tot stand komen die een dergelijk meersporenbeleid kunnen uittekenen. Onderwijsplanning moet onderdeel worden van een integrale planning gericht op de belangrijke transities zowel in de samenleving in het algemeen als op lokaal vlak. Die planning is gebaseerd op een totaalconcept en garandeert een totaalaanpak waarin onderwijs en vorming een volwaardige plaats krijgen naast ruimtelijke ordening, verkeersbeleid, woonbeleid en sociaal beleid. Dergelijke aanpak situeert zich op meerdere beleidsechelons: het stedenbeleid, gemeentebeleid, intergemeentelijk beleid en Vlaams beleid. 3.4.1

Lange termijn

2030 is een realistisch perspectief om de kaders voor een beleid aan op te hangen want om dan over een adequaat onderwijsaanbod te beschikken, moeten er nu beleidsbeslissingen worden genomen. 2030 is in de eerste plaats bedoeld als een perspectief, als een ‘mindset’ om verder te kijken dan de onmiddellijke noden en behoeften. Dit perspectief kan niet anders dan

Platformtekst

|

21

uitgaan van de uitdagingen die we nu zien,13 maar wel met de nodige flexibiliteit om in te spelen op veranderingen en trendbreuken. De toekomst is immers open en per definitie niet exact te voorspellen.14 2030 is aan de andere kant ook een realistisch perspectief omdat de effecten van actuele trends en bijhorend beleid pas op langere termijn zichtbaar zijn. Dit om diverse redenen: de normale doorgroei van een leeftijdscohorte leidt ertoe dat de huidige groei in het basisonderwijs pas later in het secundair onderwijs effect heeft. Bovendien verloopt er een tiental jaren tussen het eerste plan voor een nieuw onderwijsproject, de eerste vertaling in een ruimtelijke en pedagogische structuur en de effecten ervan op de klasvloer. Bovendien komen de leraren die nu opgeleid worden, niet onmiddellijk op de arbeidsmarkt. Maatschappelijke innovaties zoals de impact van technologie op leren en didactiek, de groei van stadskernen en ruimtelijke ordening zullen zich dan ook ten volle hebben uitgetekend. 3.4.2

Korte en middellange termijn

Maar de denkgroep hanteert 2030 niet als enige perspectief. Het is ook belangrijk om vanuit de huidige onderwijsrealiteit een gefaseerde en stapsgewijze aanpak uit te tekenen op weg naar 2030. Dit omvat zowel crisismaatregelen om de huidige acute problemen op te lossen als tussentijdse stappen. Er moet zeker een oplossing worden uitgetekend voor de leerlingen die in 2017 en de daaropvolgende jaren zullen instromen in het secundair onderwijs. Die moet verhinderen dat voor het secundair onderwijs enkel wordt gewerkt op grond van crisisinterventies. Er tekent zich bovendien een capaciteitsproblematiek af in het buitengewoon onderwijs, zowel in het basis- als in het secundair onderwijs. Een strategische aanpak moet dus voor meerdere onderwijsniveaus en de onderliggende structuuronderdelen worden uitgetekend en inspelend op de eigenheid van de pedagogische aanpak ervan.

4

Beleidshefbomen Een geïntegreerd monitoring- en prognosebeleid

4.1 4.1.1

Problemen met de bestaande data

Er ontbreekt momenteel een gemeenschappelijk en wetenschappelijk onderbouwd, valide instrument dat een globaal zicht geeft op de verschillende aspecten van capaciteitsnoden.

13

14

Studiedienst Vlaamse Regering (2012). Planning en doorwerking van toekomstverkenningen in Vlaanderen, Studiedag op 21  september 2012. Geraadpleegd op 12  februari 2014, op http://www4dar.vlaanderen.be/sites/svr/Pages/2012-07-02-studiedag-toekomstverkenning.aspx Zie de bijdrage van Paul Willems op pagina 51 en verder: ‘De vraag naar onderwijs nu en in 2030. Wat kunnen we (niet) leren uit bevolkingsprojecties.

22

|

Platformtekst

Uit input vanuit de gemeentelijke taskforces tijdens de voorbereidende seminaries bleek dat de capaciteitsnoden op diverse beleidsechelons verschillend omschreven en opgevolgd worden.15 Sommige steden ontwikkelen eigen instrumenten om de demografische ontwikkelingen en de behoefte aan (semi) publieke voorzieningen op hun grondgebied in kaart te brengen. Ze bouwen een eigen studiedienst uit (bv. Antwerpen), besteden onderzoek uit aan universiteiten (bv. Leuven) of werken samen met de dienst sociale planning van het provinciebestuur (bv. Roeselare en Kortrijk). Dit zijn prima initiatieven, die echter niet volstaan voor een correct beeld van de capaciteitsnoden. Men gebruikt verschillende definities, verschillende modellen en instrumenten en verschillende gebiedsomschrijvingen die hetzij overlappen of blinde vlekken hebben. Zo is het niet mogelijk om cijfers uit te wisselen en een globaal beeld te krijgen. Op die manier is er sprake van overschattingen op het ene niveau en onderschattingen op andere niveaus. Die versnipperde aanpak verhindert ook een gedeelde probleemdefinitie. Zelfs binnen de Vlaamse overheid is er geen eenduidigheid tussen de verschillende beleidsinstanties zowel naar de datasets als gebiedsomschrijvingen. Voor het Nederlandstalig onderwijs in Brussel kan er wel gebruik gemaakt worden van de onderzoeksrapporten in opdracht van de Vlaamse Gemeenschapscommissie op basis van de prognoses van het Federaal Planbureau.16 Maar er zijn ook gemeenten of beleidsniveaus waar dergelijke gegevens niet beschikbaar zijn. Er bestaat een groot verschil in de mate waarop gemeenten de gegevens zelf (kunnen) genereren. Hetzelfde verschil in beschikbaarheid aan beleidsdata is er op het niveau van de school, scholengroep of scholengemeenschappen. Schoolbesturen hebben nood aan instrumenten om hun beginsituatie en ontwikkeling in te schatten en er een eigen beleid op te baseren. Uit de gehanteerde definitie (zie punt 2) blijkt dat capaciteit heel wat aspec ten van de schoolorganisatie en schoolbeleid omvat (zowel beschikbaarheid van lokalen maar ook de bijhorende omkadering en kwalitatieve noden in schoolomgevingen). Binnen onderwijs bestaan ook waardevolle aanzetten om die deelaspecten te monitoren en bruikbaar te maken voor beleidsvoering. De denkgroep verwijst naar het OBPWO-rapport over de haalbaarheid van een monitor voor capaciteitsproblemen in het onderwijs,17 naar de traditie van het Agentschap voor Onderwijsdiensten om de arbeidsmarkt voor

15

16 17

Zie bijlage op pagina 205: Programma van het driedaags seminarie ‘Strategische verkenning capaciteitsproblemen’ Zie de bijdrage van Rudi Janssens op pagina 149. Zie ook punt 4.9. Groenez, Steven, Verhaeghe, Jean Pierre, Surkyn, Johan, Capéau, Bart & Vandenbroucke, Anneloes (2012). Haalbaarheidsonderzoek van een monitoringsysteem voor capaciteitsbehoeften in het leerplichtonderwijs, Eindrapport. Geraadpleegd op 12 februari 2014, op http://www.ond.vlaanderen. be/obpwo/rapporten/Haalbaarheidsonderzoek_monitoringsysteem_capaciteitesbehoeften_leerplichtonderwijs_eindrapport.pdf

Platformtekst

|

23

leraren op te volgen en erover te rapporteren,18 naar de ICT-monitor (MICTIVO)19 en de schoolgebouwenmonitor.20 Er zit ook heel wat knowhow bij de lokale overlegplatformen. De denkgroep erkent de waarde hiervan en onderschrijft de nood om deze rapporten up to date te houden. Maar deze rapporten staan op zich en zijn niet te vatten in een integraal kader dat verschillende aspecten samenbrengt. 4.1.2

Ontwikkelen van een analyse- en prognose-instrument

Om het dataprobleem te verhelpen, zou er werk moeten worden gemaakt van een geintegreerde, valide en dynamische kennisbasis die toelaat de ontwikkelingen adequater in te schatten op grond van gedeelde definities en met het oog op beleidsvoering op diverse echelons (Vlaams, regionaal, gemeentelijk, wijkniveau, schoolbeleid). Adequate beslissingen kunnen maar worden genomen als er een gemeenschappelijke en gedeelde probleemdefiniëring voorhanden is. Dit moet onderbouwing geven aan een gelaagd en gedifferentieerd beleid op diverse beleidsniveaus: Vlaams, regionaal, gemeentelijk en binnen de gemeenten, op wijkniveau. Het is ook noodzakelijk om samenwerking vorm te geven tussen onderwijs en andere overheidsinstanties, tussen scholen en gemeenten en tussen scholen onderling. Vooral om een antwoord te geven op de capaciteitstekorten op het niveau van het secundair onderwijs, zal samenwerking tussen scholen van verschillende gemeenten nodig zijn. Een gedeelde probleemdefiniëring is ook nodig om de beschikbare middelen te verdelen in functie van reële noden. Daarom pleit de denkgroep voor een gecombineerde aanpak van een centraal prognosemodel gekoppeld aan lokale prognoses. De centrale monitor vervult een signaalfunctie: hij voorspelt toekomstige capaciteitstekorten of -overschotten. Hij geeft ordes van grootte aan en de tijdsduur. Zo ontstaat er ook een inzicht of het tekort/overschot structureel is, dan wel een tijdelijk en toevallig incident. Dit geeft ook de mogelijkheid om structurele middelen te plannen binnen de begroting van de Vlaamse overheid. De lokale monitor focust vooral op lokale leerlingenstromen en laat toe te bepalen waar precies een aanbod moet worden gerealiseerd. Het moet ook toelaten om afstemming en programmatie te bereiken binnen een bepaalde onderwijsregio of binnen deelgebieden van centrumsteden.

18

19

20

Zie de bijdrage van Patrick Poelmans op pagina 109 en verder: ‘De vraag naar leerkrachten nu en in 2020. Capaciteit aan menskracht. Kwantitatieve verkenning van de toekomstige personeelsbehoeften in het basisonderwijs en secundair onderwijs’. Elen, J. & Van Braak, J. (2006). Monitor voor ICT-integratie in het Vlaamse Onderwijs. OBPWO onderzoek. Geraadpleegd op 12 februari 2014, op http://www.ond.vlaanderen.be/obpwo/projecten/2006/0605/default.htm AGIOn (2008). De Schoolgebouwenmonitor 2008: Indicatoren voor de kwaliteit van de schoolgebouwen in Vlaanderen. Geraadpleegd op 12 februari 2014, op http://www.agion.be/publicaties/ Deschoolgebouwenmonitor2008.aspx

24

|

Platformtekst

Het monitoringinstrument moet ook gelaagd worden samengesteld. Demografie kan fungeren als een van de bronnen maar is niet de enige. Een monitoringinstrument brengt de te verwachten reële leerlingeninstroom in kaart en linkt die aan het bestaande of toekomstige aanbod. De ontwikkelingen van de schoolpopulatie moeten worden afgewogen tegen het aanbod in het onderwijs. Capaciteitsproblemen ontstaan vanuit een mismatch tussen de vraag en het aanbod in het onderwijs op een bepaalde plaats of regio. Het aanbod kan echter niet worden herleid tot een fysieke norm of tot een-op-een-relatie tussen een leerling en een plaats op een school. In de bijdrage van Steven Groenez en Johan Surkyn worden de verschillende modellen met hun merites en beperkingen toegelicht.21 We stellen vast dat het instrumentarium verschilt naargelang de onderwijsniveaus omwille van onderlinge verschillen in schoolloopbanen en keuzemotieven: – In het kleuteronderwijs is er een sterke binding tussen de schoolpopulatie en de kenmerken van de leeftijdspiramide in de wijk. Er is wel een sociaal effect in de keuze voor een bepaalde kleuterschool waardoor er segregatie ontstaat. – In het lager onderwijs blijft die sterke wijkgebondenheid bestaan. De schoolpopulatie wordt verder bepaald door sociale motieven en schoolkeuzemotieven en door bijkomende effecten die voortvloeien uit de schoolloopbaan van een kind: schoolvertraging of doorverwijzing, in- en uitstroom van leerlingen, veranderen van school, ... – In het secundair onderwijs is de ontwikkeling van een instrumentarium erg complex door sterke interferentie met studiekeuze en studievoortgang. 4.1.3

Kenmerken

Integraal

Concreet pleit de denkgroep voor een afstemming tussen een capaciteitsmonitor (met zowel de vraag als het aanbod in onderwijs), de schoolgebouwenmonitor, de MICTIVO en de arbeidsmarkt voor leraren. Bovendien kan afstemming met de lokale overlegplatformen extra informatie opleveren. Er zijn verschillende procedures om gegevens te registreren en dus verschillende datasets. Valide

Er is nood aan een instrumentarium dat rekening houdt met alle relevante factoren: demografische uitdagingen, de schoolbevolking en de keuze- en oriënteringsprocessen. Een monitoringinstrument moet ook bruikbaar zijn op het niveau van binnenstedelijke geografische afbakeningen. De inplanting en de capaciteit van schoolinfrastructuur moeten immers afgestemd zijn op de dynamiek van bepaalde wijken binnen een stad of regio.

21

Zie de bijdrage van Steven Groenez en Johan Surkyn op pagina 75 en verder: ‘Vraagprognose voor de schoolbevolking: een haalbare kaart’.

Platformtekst

|

25

Methodologisch stelt zich ook een probleem om onderwijscapaciteit te bepalen voor gebieden waar er nu geen onderwijsaanbod wordt gerealiseerd. Men kan geen witte vlekken in het aanbod vaststellen op grond van statistische analyse omdat er geen tekorten kunnen worden gemeten als er helemaal geen aanbod is. Nochtans is het met het oog op een integrale planning noodzakelijk om de onderwijsvoorzieningen in nieuwbouwwijken tijdig mee te nemen. Bovendien moet hierin rekening worden gehouden met de reële en toekomstige leerlingenstromen. Deze vallen zeker niet samen met de grenzen van administratieve indelingen. De oefening moet gebeuren op grond van een goede kennis van het lokale maatschappelijke en onderwijsveld. Men moet ook inspelen op lokale ruimtelijke kenmerken (zoals verkeersassen en natuurlijke barrières). De prognoses moeten ook voldoende stabiel en betrouwbaar zijn. Men kan er immers van uitgaan dat hoe kleiner de geografische schaal is, hoe instabieler de prognoses worden. Dynamisch

Niet alle waardevolle monitoringsystemen die we hierboven opsomden, worden nog geüpdatet. Nochtans geven diverse prognoses aan dat er op het vlak van leerlingenaantallen de volgende jaren waakzaamheid is geboden. De aanhoudende toestroom van leerlingen basisonderwijs tot 2018 en de instroom van leerlingen in het secundair onderwijs én de prognoses over een stabilisering van de leerlingenaantallen nadien, nopen tot een permanente opvolging. Enkel op die manier kunnen trends tijdig worden onderkend. Daarom moet de overheid de nodige instrumenten structureel verankeren en institutionaliseren door er structurele en recurrente middelen voor te voorzien. Een vaste periodiciteit is ook noodzakelijk. 4.1.4

Een kennisbasis is geen alibi voor politieke beslissingen

De cijfers ontslaan de samenleving en de politiek er niet van om politieke en maatschappelijke keuzes te maken. De uitdagingen voor beleid en de impact ervan kunnen aan de hand van een kennisinstrument worden opgevolgd, maar de keuze om ze op te volgen, is een politieke keuze. Die politieke keuzes moeten voorwerp zijn van een breed overleg binnen de onderwijsgemeenschap, met de verschillende maatschappelijke stakeholders en met beleidsverantwoordelijken op diverse niveaus. Die keuzes bepalen mee de omvang en de samenstelling van de schoolbevolking. Het beschikbaar stellen van data mag in geen geval leiden tot een miskennen van de eigen bevoegdheden en de beslissingsruimte van het gemeentelijke resp. het schoolniveau of om de concrete lokale beleidsprocessen te stroomlijnen. De oplossing voor capaciteitsvragen is sterk verankerd in een lokale realiteit en laat niet toe dat er uniforme dwingende oplossingen worden uitgetekend op het centrale niveau. De ontwikkeling van een gemeenschappelijke kennisbasis is een dienstverlening voor onderbouwde beleidsbeslissingen op de niveaus waar ze thuishoren.

26

|

Platformtekst

Uiteraard zullen de modellen nooit helemaal adequaat zijn. Prognoses en databases zijn rekenmodellen op basis van de huidige toestand. Ze kunnen niet incalculeren wat nog niet is. Anderzijds geven deze instrumenten inzichten in de dynamiek van de evoluties die nu wel te onderkennen zijn. Het is belangrijk om minstens deze dynamiek te kennen en mee te nemen in de beleidsvoering.

‘Onderwijsvraag’ adequaat omschrijven

4.2

In deze alinea geeft de denkgroep aan welke elementen de basis moeten vormen voor een adequate inschatting van onderwijscapaciteit (in termen van leerlingenaantallen). 4.2.1

Demografische ontwikkelingen22

Onderwijscapaciteit wordt in eerste instantie beïnvloed door zowel de geboortecurve als de interne en externe migratie (van jonge gezinnen). Deze cijfers mogen echter geenszins verabsoluteerd worden. Enerzijds omwille van de beperkingen van demografisch onderzoek23 en anderzijds vanuit de vaststelling dat demografie niet de enige factor is die onderwijscapaciteit bepaalt.24 Toch beschrijft de denkgroep hieronder enkele demografische trends omdat ze de grote trends in de vraag naar onderwijs zichtbaar maken. De denkgroep maakt een onderscheid tussen de aangroei van de bevolking enerzijds en de geboortecijfers anderzijds. Over de periode 2008-2030 zal het Vlaamse gewest wellicht een bevolkingsgroei kennen van 7,4%. De groei is het sterkst tussen 2008 en 2018.

22

23

24

Zie de bijdrage van Paul Willems op pagina 51 en verder: ‘De vraag naar onderwijs nu en in 2030. Wat kunnen we (niet) leren uit bevolkingsprojecties?’. Zie de bijdrage van Steven Groenez en Johan Surkyn op pagina 75 en verder: ‘Vraagprognose voor de schoolbevolking: een haalbare kaart’. Willems, Paul & Lodewijckx, Edith (2011). SVR-projecties van de bevolking en de huishoudens voor Vlaams steden en gemeenten, 2009-2030, SVR studie 2011/2. Brussel: Studiedienst Vlaamse Regering. p. 215-217. Zie ook de cijfers van het federale planbureau: Federaal Planbureau (2013). Bevolkingsvooruitzichten 2012 -2060. Geraadpleegd op 12  februari 2014, op, http://www.plan.be/admin/uploaded/201305241032120.For_Pop_1260_10467_N.pdf Demografische trends op langere termijn blijven altijd relatief. – Ze worden bepaald door een geheel aan maatschappelijke en strikt individuele keuzes die moeilijk te voorspellen zijn (economische ontwikkeling, politieke onrust in bepaalde delen van de wereld, ...). – Ze worden ook beïnvloed door beleidsmaatregelen en kennen geen continue ontwikkeling. – Ze bieden geen stabiel kader om inschattingen te maken op gemeentelijk en binnengemeentelijk niveau. Als het om kleine populaties gaat, zijn de gegevens ook instabiel. – Ze bevatten alleen de officieel gekende bevolking en geven geen inzicht in bijv. illegaliteit. Zie punt 4.2.3.

Platformtekst

|

27

Voor Brussel kan worden uitgegaan van een toename van de bevolking van 1.089.538 in 2010 tot 1.542.961 in 2030. Voor de nul- tot vierjarigen betekent dit, op basis van deze prognose, een toename van 36.263 jonge kinderen (van 81.563 in 2010 tot 117.826 in 2030).25 Bij de jongste groepen in de Vlaamse bevolking zal er zich tot 2018 ook een gestage stijging van de nul- tot tweejarigen doorzetten. De populatie vijfjarigen zal fors aangroeien met als toppunt het jaar 2020. Jaarlijks komen er gemiddeld in de periode tot 2020 gemiddeld een kleine 1000 leerlingen voor het eerste leerjaar bij in het Vlaamse gewest. Ook hier is de groei vooral in Antwerpen (+46% in 2020 t.o.v. 2008), Gent (+40%) en Mechelen (+31%) indrukwekkend. Dit wil zeggen dat er in het basisonderwijs als geheel zeker tot 2024 een toenemende leerlingenstroom te verwachten valt. Voor de tieners is er een daling in het bevolkingscijfer te verwachten tot 2014, maar nadien stroomt de leeftijdscohorte die nu nog in het basisonderwijs zit door naar het secundair onderwijs. Het piekmoment is hier te verwachten tussen 2017 en 2030. De groei doet zich in de eerste plaats voor in Antwerpen maar zal zich op termijn ook voordoen in de andere centrumsteden. Het geboortecijfer stijgt sterker in de centrumsteden dan gemiddeld in het Vlaamse gewest.26 In alle centrumsteden wordt er een verdere toename van het aantal inwoners verwacht, met uitzondering van Brugge. Antwerpen en Gent kennen een snelle en sterke groei van de baby’s en peuters tot 25%; in Mechelen bedraagt de groei 25%. Bevolkingsinkrimping is uitzonderlijk en waar ze al plaatsvindt, zal deze erg bescheiden zijn.27 Brussel kende de laatste vijftien jaar een spectaculaire bevolkingsgroei met 19% (van 951.580 inwoners in 1996 naar 1.132.781 in 2012). Bovendien gaat het om een jonge leeftijdspiramide en lichtjes meer geboorten bij recente immigranten. Hierdoor zal er wellicht nog een grotere druk ontstaan op het onderwijs (en kinderopvang) dan nu het geval is. De demografische groei in Brussel zal er wellicht toe leiden dat er 42.000 onderwijsplaatsen extra gecreëerd moeten worden tussen 2010 en 2020, waarvan 29.500 in het kleuter- en lager onderwijs.28

25

26

27

28

Imeraj, Lena, Engelbos, Christa & Huegaerts, Kelly (2012). Een bevolkingsprognose voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Impact op het aantal beschikbare plaatsen in het Brusselse kleuteronderwijs. Geraadpleegd op 12 februari 2014, op http://www.vub.ac.be/SOCO/demo/papersonline/ IDWP2012-2.pdf Zie de bijdrage van Paul Willems op pagina 51 en verder: ‘De vraag naar onderwijs nu en in 2030. Wat kunnen we (niet) leren uit bevolkingsprojecties?’. Willems, Paul & Lodewijckx, Edith (2011). SVR-projecties van de bevolking en de huishoudens voor Vlaams steden en gemeenten, 2009-2030, SVR studie 2011/2. Brussel: Studiedienst Vlaamse Regering. p. 215. Wayens, Benjamin, Janssens, Rudi, & Vaesen, Joost (2013). ‘BSI. Synthesenota. Het onderwijs in Brussel: een complex crisisbeheer’ Brussels Studies (70) geraadpleegd op 12 februari 2014, op www.brusselsstudies.be. Zie ook de bijdrage van Rudi Janssens verder in deze bundel.

28

|

Platformtekst

De stijging in de geboortecijfers en dus de toenemende vraag naar onderwijs wordt ook mee bepaald door interne en externe migratie. Migratie blijft een belangrijke maar moeilijk te voorspellen component binnen de bevolkingsprojecties. Migratie heeft een versterkend effect op een impact op de vruchtbaarheid omdat vooral jongere mensen migreren en dus ook impact hebben op het geboortecijfer. Maar migratie wordt op haar beurt beïnvloed door oncontroleerbare en onvoorspelbare factoren. Dat zijn niet enkel economische cycli maar ook politieke, sociale en culturele factoren in zowel het land van herkomst als dat van bestemming. Het gaat hier vaak om een complexe en moeilijk te voorspellen ontwikkeling.29 De externe migratie zal nog enkele jaren toenemen, zij het in een lager groeiritme dan voorheen. (Groot)steden zijn voor externe migranten aantrekkelijker omdat er een grotere culturele diversiteit bestaat en een specifieke sociabiliteit. Maar tegelijk zien we ook een uitbreiding van migratie naar de rand van deze steden en suburbanisatie van de Brusselse rand.30 De interne migratie ontstaat doordat jonge gezinnen erg gevoelig zijn voor verhuizingen en migratiebewegingen. Gezinnen met jonge kinderen verkiezen om naar de rand van de stad te verhuizen. Het migratiesaldo van de centrumsteden is positief, zeker voor centrumsteden als Aalst, Genk, Kortrijk, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout. De stadsvlucht van enkele decennia geleden lijkt dus enigszins gestagneerd.31 Voor Brussel blijkt er een uitstroom van zowel Nederlandstalige en Franstalige inwoners naar de rand te blijven bestaan. Een van de factoren die hierbij een rol spelen zijn de vastgoedprijzen in de stad. Er is daarentegen een vestigingsoverschot van mensen met een andere nationaliteit dan de Belgische.32 Enkele conclusies

Het is duidelijk dat op het Vlaamse niveau het huidige aanbod onderwijscapaciteit niet volstaat om die leerlingenstroom kwaliteitsvol op te vangen. Een tweede conclusie is dat de bevolkingsgroei zich niet in alle steden en regio’s op dezelfde manier doorzet. Vlaanderen schrijft zich hiermee in een globale Europese

29

30

31

32

Imeraj, Lena, Engelbos, Christa & Huegaerts, Kelly (2012). Een bevolkingsprognose voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Impact op het aantal beschikbare plaatsen in het Brusselse kleuteronderwijs. Geraadpleegd op 12 februari 2014, op http://www.vub.ac.be/SOCO/demo/papersonline/ IDWP2012-2.pdf Willaert, Didier (2009). Verhuisbewegingen vanuit en naar de Vlaamse Rand rond Brussel. Geraadpleegd op 12 februari 2014, op http://www.briobrussel.be/assets/onderzoeksprojecten/idwp20095.pdf Stuyck, Karen & Jacques, Annelies (2011). ‘Duurzame en leefbare steden, ook voor kinderen?’ in: Bral, Luk & Schelfaut, Hilde (red.) Steden binnenstebuiten! Analyses op de Stadsmonitor 2011. Brussel: SVR & Agentschap voor binnenlands bestuur. p. 168. Willaert, Didier (2009). Verhuisbewegingen vanuit en naar de Vlaamse Rand rond Brussel. Geraadpleegd op 12 februari 2014, op http://www.briobrussel.be/assets/onderzoeksprojecten/idwp20095.pdf

Platformtekst

|

29

trend van verdichting van de bevolking in urbane gebieden en ontvolking van rurale gebieden. Dit betekent dat prognoses steeds moeten inzoomen op de lokale en regionale situatie en dat een globale Vlaamse aanpak niet zal volstaan. Het is noodzakelijk om de specifieke problemen van de centrumsteden in het algemeen en de grootsteden in het bijzonder voldoende aandacht te geven. Ten derde zal onderwijs rekening moeten houden met een verdergaande multiculturalisering van de instroom. 4.2.2

Opteren voor evoluties in de schoolbevolking eerder dan voor demografische trends

In de discussies is echter gebleken dat demografie onvoldoende is om de vraag naar onderwijs in kaart te brengen. Ze biedt zeker geen antwoord op de vraag waar een aanbod nodig is. Die vraag wordt immers mee bepaald door maatschappelijke processen en de kenmerken van wijken en steden. De demografische prognoses geven enkel een zicht op nieuwe instroom in het onderwijs maar niet op de plaats waar die onderwijsvraag zich zal voordoen. Er zijn heel wat onderwijsinterne processen en pedagogische overwegingen die mee de vraag naar onderwijs bepalen. We hebben het dan over de onderwijsmechanismen die bepalen welke leerling in welke school of in welke regio terecht komt: de schoolkeuze- en studiekeuzemotieven, de keuze voor een bepaalde opleiding, oriëntatie en doorverwijzing, de structuur van het onderwijsaanbod, segregatie en desegregatie e.d. Maar ook de studievoortgang, voortijdig schoolverlaten, zittenblijven en schoolse vertraging en de doorverwijzing naar het buitengewoon onderwijs beïnvloeden de onderwijsvraag. De vraag naar onderwijs wordt ook bepaald door (onderwijs)politieke keuzes die mee bepalen waar een bepaalde vraag naar onderwijscapaciteit zich zal voordoen. De vrije schoolkeuze die de grondwet aan ouders garandeert, is er een voorbeeld van. De keuze voor segregatie of desegregatie, voor een sociale mix in het onderwijs zijn politieke en maatschappelijke keuzes die uitstijgen boven de demografische evolutie. Maar ook de keuze voor meertaligheid en de aanwezigheid van het Nederlandstalig onderwijs in Brussel zijn politieke keuzes die de onderwijsvraag in de hoofdstad mee bepalen. 4.2.3

Keuzevrijheid, keuzeprocessen en keuzemotieven

Capaciteitsproblemen staan op gespannen voet met enkele van de cruciale onderwijsprincipes die de studie- en schoolkeuze in het Vlaamse onderwijs bepalen. De denkgroep beschrijft hieronder deze interactie. Mobiliteitspatronen van kinderen en jongeren beïnvloeden de onderwijsvraag

Bereikbaarheid en mobiliteit hebben een grotere impact dan vaak wordt gedacht op de keuze voor een bepaalde school. Bereikbaarheid is soms een zwaarder argument dan

30

|

Platformtekst

een positieve studiekeuze. Zo bleek uit een recent OBPWO-onderzoek dat leerlingen, los van hun individuele kenmerken, minder kiezen voor de A-stroom als ze in een ruraal gelegen gebied naar een basisschool gingen.33 Scholen hebben een specifiek rekruteringsgebied maar het verschilt in reikwijdte naargelang het om het basis- dan wel het secundair onderwijs gaat. De aanzuigkracht van scholen in centrumsteden geldt vooral voor tieners.34 De impact van keuzeprocessen en concentratie van onderwijsaanbod speelt veel sterker in het secundair onderwijs dan in het basisonderwijs. De 13 centrumsteden hebben in het schooljaar 2010-2011 66% meer leerlingen in hun secundair onderwijs dan er op hun grondgebied wonen. Die aantrekkingskracht is sterker in het beroeps- en technisch onderwijs en vooral in het kunstsecundair onderwijs. Ook kiezen leerlingen in de hogere jaren van het secundair onderwijs vaker om school te lopen in een stad. De aantrekkingskracht van steden als Brussel, Antwerpen, Gent (en Mechelen, Oostende) is wel globaal kleiner dan die van de meeste andere steden. Turnhout, Leuven, Brugge, Hasselt en Sint-Niklaas halen hier betere scores. Van een totaal andere orde is de impact van een lokale arbeidsmarkt en de nood aan competente werknemers op de uitbouw van (beroepsgericht) secundair onderwijs. De centrumsteden hebben een grotere aantrekkingskracht op leerlingen die technisch en beroepssecundair onderwijs kiezen. De inplanting van nieuwe wijken en de keuze voor al dan niet een sociale mix zijn eveneens vragen die het demografische overstijgen. Maar er zijn ook andere factoren die het recruteringsgebied van een school bepalen zoals geografische en ruimtelijke barrières. Deze beperken of stimuleren de mobiliteit van jongeren: rivieren, openbaar vervoer, wegeninfrastructuur en fietspaden. Maar ook sociale motieven spelen een rol: kansrijke ouders verplaatsen zich gemakkelijker in een bepaalde regio of een bepaalde stad. Ze kunnen hierdoor gemakkelijker de gewenste school vinden dan kansarme ouders. Een evenwichtige sociale mix in de schoolbevolking beïnvloedt de onderwijsvraag

Capaciteitsproblemen in onderwijs worden beïnvloed door sociaal-economische en etnische segregatie in de samenleving en in buurten. De segregatie op schoolniveau is vaak een afgeleide van woonsegregatie. Etnisch-culturele minderheden en sociale klassen zijn niet in gelijke mate verdeeld over de steden. Hierin spelen elementen als de woningprijzen, de groen- en culturele voorzieningen en contact met cultuurgenoten een belangrijke rol. Zeker in het basisonderwijs is de link met de buurt sterk.

33

34

Boone, Simon & Van Houtte, Mieke (2011). Sociale ongelijkheid bij de overgang van basis- naar secundair onderwijs: een onderzoek naar de oriënteringspraktijk OBPWO 07.03. Gent: Universiteit Gent. Zie de bijdrage van Steven Groenez en Johan Surkyn op pagina 75 en verder: ‘Vraagprognose voor de schoolbevolking: een haalbare kaart’.

Platformtekst

|

31

Ouders kiezen onder meer op grond van hun sociale of etnische achtergrond voor een bepaalde school. Concreet betekent dit dat verschillende groepen leerlingen ongelijk verdeeld zijn over de scholen in een regio. In het basisonderwijs en het secundair onderwijs is er een verschil in keuzemotieven op grond van de opleiding van de ouders, de SES-status en sociaal-etnische kenmerken en levensbeschouwing. Het Vlaamse onderwijsbeleid opteert ervoor om deze processen te beperken en een sociale en culturele mix na te streven in scholen. Het inschrijvingsbeleid is hiervoor het belangrijkste instrument. De Vlor heeft deze beleidslijn ook altijd onderschreven en pleit ervoor om bij het debat over capaciteitsproblemen de sociale mix en een evenwichtige samenstelling van de schoolbevolking te blijven hanteren als een streefdoel.35 Soms staat dit echter op een gespannen voet met een andere doelstelling, met name een maximale inbedding van de (basis)school in de buurt. Maar dit beleid van sociale mix wordt onder druk gezet door capaciteitsproblemen: hoe groter de capaciteitsproblemen zijn, hoe ongelijker de verschillende sociale groepen zich verdelen over verschillende scholen.36 Het principe van de vrije keuze beïnvloedt de onderwijsvraag

De grondwet garandeert de vrije schoolkeuze. Ouders kunnen dus in principe vrij de school voor hun kind kiezen. Naast het profiel van de school hechten ze in die keuze heel veel waarde aan de schoolcultuur, het leefklimaat, het pedagogisch beleid en de zorgcultuur.37 Door capaciteitstekorten kan echter niet in alle regio’s de school van de eerste keuze aan de ouders worden gegarandeerd. Uit de analyse van SINBA (sociaal-etnische segregatie in het basisonderwijs) blijkt dat ouders uit sociaal-culturele minderheden en met lage SES-status een verhoogde kans lopen op het niet realiseren van hun eerste schoolkeuze. De schoolkeuze wordt sterk beïnvloed door percepties van de kwaliteit van de school. Hierin speelt goede informatie over de procedures in het inschrijvingsdecreet een belangrijke rol. Studiekeuze beïnvloedt de onderwijsvraag in het secundair onderwijs

Verschillen in studiekeuzes worden ook bepaald door de sociaal-economische en sociaal-culturele kenmerken van de kinderen en hun ouders. Zowel het culturele kapitaal

35

36

37

Vlaamse Onderwijsraad (2003). Diversiteit als meerwaarde. Engagementsverklaring van de Vlaamse onderwijswereld, op 19  februari 2003. Geraadpleegd op 12  februari 2014, op http://www.ond. vlaanderen.be/diversiteit/engagement/files/verklaring20030219.pdf; Vlaamse Onderwijsraad, Algemene Raad (2011). Advies over het voorstel van decreet over het inschrijvingsrecht, 12 mei 2011. Geraadpleegd op 12 februari 2014, op http://www.vlor.be/sites/www.vlor.be/files/ar-ar-adv-017.pdf Zie de bijdrage van Anneloes Vandenbroucke & Ward Nouwen op pagina 95 en verder: ’Hoe voorkeuren van ouders en scholen sociaal-etnische segregatie in het basisonderwijs in de hand werken’. Vlaamse Onderwijsraad (2008). Publieke informatie over scholen, een verkenning. Antwerpen, Brussel: Garant, p.156.

32

|

Platformtekst

(kennis van en vaardigheid in het benutten van het onderwijssysteem) als het sociale kapitaal (netwerken van waaruit jongeren en hun ouders informatie en ondersteuning halen) bepaalt mee het succes van een studiekeuze.38 Kwaliteit en percepties van kwaliteit beïnvloeden de onderwijsvraag

In het basisonderwijs wordt de keuze van ouders ook sterk bepaald door hun perceptie over de ‘goede’ sfeer van de school, de doorstroming naar het secundair onderwijs, de zorgbreedte, de aandacht voor sociale vaardigheden en de interactie tussen leraren en leerlingen. Veel ouders vinden het erg belangrijk dat het kind zich op de basisschool goed voelt en ontwikkelt en hanteren het ‘welbevinden’ als een van de belangrijkste criteria om een school te kiezen. Ouders vinden het cruciaal dat er een ‘klik’ is tussen de school en hun kind met zijn eigenheden. De bereikbaarheid (wandelafstand) scoort minder, maar blijkt toch ook belangrijk in het basisonderwijs. In het secundair onderwijs speelt het onderwijsaanbod met studierichtingen een veel grotere rol. Daarnaast is de mobiliteitsradius van de leerlingen groter en is ook de mening en het welbevinden van de leerling zelf meer van tel. Ook hier spelen heel wat – al dan niet onderbouwde – meningen over wat kwaliteitsvol onderwijs inhoudt een belangrijke rol. De aandacht voor leerprestaties, sociale vaardigheden en nieuwe media zijn voor ouders van doorslaggevend belang, zo blijkt uit Nederlands onderzoek.39 Ouders uit Nederland blijken ook weinig belang te hechten aan institutionele kenmerken zoals schoolgrootte of de structuur van de school. We beschikken echter niet over data om dit voor Vlaanderen even sterk te onderschrijven. De denkgroep concludeert hieruit dat de brede invulling van capaciteit (meer dan zitjes en ingebed in een kwaliteitsconcept) ook door de ouders en de hele samenleving mee wordt onderschreven. Een capaciteitsbeleid zal steeds tegelijk ook een beleid zijn dat kwaliteit en welbevinden van leerlingen op school als uitgangspunt neemt. 4.2.4

Beleid afstemmen op een optimale onderwijscapaciteit

De denkgroep pleit ervoor om minimale capaciteit te garanderen maar tegelijk het beleid te richten op een optimale norm voor onderwijscapaciteit. Goed onderwijs kan niet worden georganiseerd op grond van een minimale norm alleen. Men kan er niet van uitgaan dat er adequaat onderwijs voorhanden is op grond van een één-op-één-relatie tussen een leerling en een ‘onderwijsplaats’.

38

39

Boone, Simon & Van Houtte, Mieke (2011). Sociale ongelijkheid bij de overgang van basis- naar secundair onderwijs: een onderzoek naar de oriënteringspraktijk. OBPWO 07.03. Gent: Universiteit Gent. p. 10-11. Herweijer, Lex & Vogels, Ria (2004). Ouders over opvoeding en onderwijs. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. p. 85. Het betreft hier Nederlands onderzoek maar de conclusies sporen met inzichten die ook in Vlaanderen leven.

Platformtekst

|

33

– Een benadering gericht op de ontwikkeling van talenten bij jongeren gaat uit van een breed keuze- en oriënteringsbeleid waarbinnen jongeren keuzes kunnen maken voor een bepaalde studierichting, voor een bepaalde school of voor een bepaald pedagogisch project. Dit geldt voor alle onderwijsniveaus maar a fortiori voor het secundair onderwijs. Om een studiekeuze te garanderen op het niveau van een studierichting in het secundair onderwijs is er een vrij breed aanbod nodig (zie punt 4.2.3) – Maatschappelijke keuzes inzake onderwijs bepalen mee de leerlingenstroom in een bepaalde richting. De grondwet garandeert leerlingen en hun ouders een vrije schoolkeuze. Ook als de samenleving ervoor kiest dat de school een afspiegeling is van de reële samenleving en dus ervoor kiest een sociale mix uit te bouwen, heeft dit consequenties voor capaciteitsvraagstukken (zie punt 4.2.3). Andere principes die hier van belang zijn is de keuze om het onderwijsaanbod voor kinderen tot 12 jaar binnen de wijk waar ze wonen, de keuze voor een sociale mix in scholen, de versterking van sociale cohesie in wijken via de school, de keuze van de school als toegangspoort tot andere sociale en culturele basisvoorzieningen. – Het onderwijslandschap is momenteel in beweging. Heel wat innovaties die op de sporen staan, zullen de leerlingenpopulatie, de leerlingenstromen en de school- en studiekeuze beïnvloeden: de uitbouw van zorg in het gewoon en buitengewoon onderwijs (M-decreet), de hertekening van het onderwijslandschap, de uitrol van het masterplan, ... – De pedagogische en onderwijskundige kwaliteitsvereisten (zie punt 4.3) gaan er ook vanuit dat optimale capaciteit een veel breder begrip is dan enkel een ‘onderwijsplaats’ voor een leerling. Het veronderstelt een omgeving die aanzet tot leren, tot nieuwe vormen van leren en tot sociale ontmoeting. Het veronderstelt dat er voldoende professionele leraren worden ingezet. Het zou belangrijk zijn deze kwaliteitseisen mee te vertalen in het debat over de onderwijscapaciteit. Conclusie

Daarom pleit de denkgroep ervoor om bij het beleid uit te gaan van een optimale norm voor onderwijscapaciteit die ook de maatschappelijke en pedagogische noden mee verrekent. Maar op korte termijn bestaat de vrees dat in sommige regio’s de minimale norm niet wordt gehaald. Het is evident dat de minimale norm voor onderwijscapaciteit steeds moet worden gegarandeerd.

4.3

Capaciteit incorporeert nieuwe leerconcepten

De visies op onderwijs en leren zijn de laatste decennia sterk veranderd. In de 19de en 20ste eeuw werd onderwijs georganiseerd als een klassikaal en collectief proces gebaseerd op een aantal gemeenschappelijke leerlingkenmerken (waaronder de leeftijd van de kinderen) en op de idee van min of meer gelijklopende ontwikkelingsprocessen.

34

|

Platformtekst

Sinds de jaren 50 van de vorige eeuw wordt gepleit voor een herdenken van het schoolgebouw vanuit nieuwe pedagogische en maatschappelijke inzichten.40 Momenteel krijgen individuele ontwikkelingsprocessen een belangrijkere plaats, naast het gemeenschappelijke klassikale leren. Men erkent ook meer dan vroeger dat kinderen verschillende ontwikkelingsprocessen doormaken en verschillende leerstijlen hebben: sommigen leren beter al doende. Belangrijk is ook dat scholen voor gewoon onderwijs meer leerlingen met specifieke noden een plaats geven in het reguliere onderwijs. Leren verhoudt zich tegenwoordig op een andere manier tot een schoolgebouw dan een eeuw geleden: door technologische vernieuwingen is afstandsleren mogelijk geworden. De erkenning van de vormende waarde van informeel en non-formeel leren benadrukt ook de waarde van andere leeromgevingen dan de school. Leerlingen leren van de leerkracht maar ook van elkaar. Door de ontwikkeling van nieuwe technologie verliest de school haar unieke rol als leercentrum. Toch blijkt de school een onmisbare plaats voor zowel de ontwikkeling als de sociale contacten van kinderen. Voor alle kinderen moet de school functioneren als een veilige haven waarin ze zich kunnen, moeten en mogen ontwikkelen, waar ze worden uitgedaagd en toch gedragen. Dit betekent dat de school zowel beschutting biedt tegenover de buitenwereld maar deze ook – onder bepaalde voorwaarden – binnenhaalt. Ze blijft ook een unieke rol spelen in het sociale leven van kinderen (en hun ouders). De school is een van de plaatsen om vrienden te zien en voor sociale interactie.41 Meer en meer rijst het besef dat de kinder- en tienertijd op zich waarde heeft zonder dat het meteen of enkel moet worden gezien als een voorbereiding op later maatschappelijk functioneren. Jongeren leven in het hier en nu en geven van hieruit betekenis aan hun leefomgevingen waar de school er een van is.42 De schooltijd is meer dan een leertijd, hij drukt een beleving uit. De overtuiging wint veld dat kinderen en jongeren tussen hun thuisomgeving en de wereld recht hebben op een leefomgeving op hun maat, die beter geregeld en beschermd is dan de brede wereld, een zorgzame wereld waar ook volwassenen deel van uitmaken. Vanuit dat perspectief moet de uitbouw van onderwijscapaciteit in de brede zin van het woord even sterk uitgaan van de betekenisgeving van de kinderen als van nieuwe en traditionele pedagogische principes.

40

41

42

Een boeiend relaas over de verschillende discours die de scholenbouw beïnvloed hebben, is terug te vinden in: Vanmeirhaeghe, Tijl (2006). ‘De school als apparaat. Een kleine geschiedenis van het Belgische schooltraktaat’ in: Châtel, Guy, Van Den Driessche, Maarten, Van Gerrewey, Christophe, Vanmeirhaeghe, Tijl, & Verschaffel, Bart, De school als ontwerpopgave. Schoolarchitectuur in Vlaanderen 1995-2005. Brussel. Vlaamse overheid, Team van de Vlaamse bouwmeester, p. 63-87. Zie de bijdrage van de Vlaamse Scholierenkoepel op pagina 191 en verder: ‘Onze droomschool 2.0 Scholieren over hun ideale schoolgebouw’. Zie de bijdrage van Bert Smits op pagina 163 en verder: ‘De jeugd is tegenwoordig. Over veranderende leernoden van jongeren en wat dat betekent voor de capaciteit van scholen’. Châtel, Guy, Van Den Driessche, Maarten, Van Gerrewey, Christophe, Vanmeirhaeghe, Tijl & Verschaffel, Bart (2006). De school als ontwerpopgave. Schoolarchitectuur in Vlaanderen 1995-2005, Brussel, Vlaamse overheid, Team van de Vlaamse bouwmeester.

Platformtekst

|

35

Het is een wereld waarin kinderen niet meer thuis zijn, maar waarbij de omgang met leeftijdgenoten, met volwassenen en met de wereld nog als een spel kan worden beschouwd. Tegelijk is de school de laatste jaren ook opengebroken naar de wereld. Het schoolgebeuren heeft daardoor minder scherpe grenzen dan vroeger. De school begint lang voor en ze eindigt lang na het belsignaal. Dit impliceert dat de school niet langer kan worden beschouwd als een afgesloten entiteit maar dat ze deel is van de omgeving die ze tegelijk transformeert. Deze inzichten leiden tot nieuwe groeperingsvormen en nieuwe didactische aanpakken. Schoolinfrastructuur moet deze veelzijdige aanpak ruimtelijk ondersteunen en vorm geven: – De frontale klasopstelling, de gangbare inrichting van de klassen gedurende twee eeuwen, wordt meer en meer in vraag gesteld en vervangen door polyvalente ruimtes waarin zowel instructie, ervaringsleren, begeleiding, zelfstudie, groepswerken en andere leervormen mogelijk zijn. – Nieuwe groeperingsvormen van leerlingen vragen om andere vormgeving van de leeromgevingen. – Door een verruiming van de aandacht naar zorgbreedte, naar leerlingenbegeleiding en individuele coaching ontstaan noden aan ruimtes die hiervoor geschikt zijn. Daarenboven toont de beweging rond universal design aan dat toegankelijke openbare gebouwen waaronder scholen een meerwaarde hebben voor alle leerlingen (zoals adequate akoestiek, visuele netheid in de ruimtes, ringleidingen, brede gangen, een herkenbare ruimtelijke structuur en pictogrammen). – De leeromgevingen moeten flexibel zijn zodat er een aantrekkelijke mix ontstaat met gevarieerde werkvormen. Zowel ICT als klassieke instructie maken er deel van uit. Naast de plekken voor instructie zijn er in de school ook heel wat andere ruimtes die aanzetten tot diverse vormen van leren: gaande van de traditionele turnzaal, over werkplaatsen, ICT en mediaruimtes, labo’s, werkruimtes e.d. De rest van de tekst gebruikt dan ook het woord ‘pedagogische ruimtes’ in plaats van klassen of klaslokalen. Een klas roept immers te zeer het klassieke beeld op van een frontaal georganiseerd lokaal.

4.4 4.4.1

Kwaliteitsvolle schoolinfrastructuur Schoolinfrastructuur is er voor leerlingen, voor het team en voor de bredere omgeving

De architectuur van een schoolgebouw is belangrijk, maar de architectuur moet ook interageren met de schoolcultuur, de schoolgemeenschap (bestuur, schoolteam, leerlingen) en de wijze waarop die het gebouw bevolkt en bewoont. Het schoolgebouw staat in functie van brede leer- en ontwikkelingskansen voor alle leerlingen. Het biedt ruimte aan dialoog met ouders en de bredere omgeving. Aan de andere kant is het niet zo dat

36

|

Platformtekst

de schoolinfrastructuur alleen determinerend is voor de pedagogische processen en het leefklimaat. Mits enige creativiteit kan een innoverende aanpak zeer goed aarden in traditionele schoolgebouwen.43 Vaak wordt vergeten dat de school de dagelijkse werkomgeving is voor het schoolteam. Daarom is naast de beleving van leerlingen ook de beleving en functionaliteit voor leraren een basisgegeven (functionaliteit van de pedagogische en didactische ruimtes, ontmoetings- en vergaderlokalen, werkruimtes, ... ). Schoolinfrastructuur is naast functioneel ook een esthetisch kader waarin leerlingen en leraren functioneren. Maar een gebouw gaat een interactie aan met zijn directe omgeving. Een toevallige passant voelt al meteen aan of een gebouw uitnodigend is en aanspreekt, of het een interactie aangaat met de omgeving dan wel een saai, technocratisch, grijs gegeven is. Voor de buurtbewoners of voor ouders die kiezen voor een bepaalde school is deze look and feel wezenlijk. De interactie met de omgeving heeft te maken met de inplanting en de mobiliteit van en naar het gebouw.

4.4.2

Basisprincipes van kwaliteitsvolle schoolinfrastructuur

Kinderen en jongeren moeten ruimte krijgen om een gebouw te bewonen. Ze hebben nood aan stabiele ruimtes maar ze moeten deze ook progressief kunnen laten evolueren tot hun eigen plek, net zoals volwassenen dat doen met hun woning of werkplek. Het praktijkvoorbeeld van de school in Laken geeft hiervoor enkele aansprekende beelden.44 Een tweede punt is de beleving van de ruimte (verborgen curriculum) en de ontwikkelingskansen voor de leerlingen. Zij vragen terecht aantrekkelijke en ontwikkelingsgerichte leeromgevingen.45 Scholieren ervaren nogal wat tekorten in de school waar ze elke dag komen, gaande van gebrek aan groenvoorzieningen, overzichtelijkheid van de fietsenstallingen en de inrichting van de speelplaats tot de inrichting van de klassen. Ze ervaren ze als saai en als kil. En dat terwijl ze een groot deel van hun tijd op school doorbrengen. Nochtans is de aantrekkelijkheid van de ruimte mee bepalend voor de aantrekkelijkheid van het leren. Bovendien blijkt er een nauwe band te bestaan tussen de vormgeving van de ruimtes op school en het sociale (of antisociale) gedrag van de leerlingen.

43

44

45

Châtel, Guy, Van Den Driessche, Maarten, Van Gerrewey, Christophe, Vanmeirhaeghe, Tijl, & Verschaffel, Bart, De school als ontwerpopgave. Schoolarchitectuur in Vlaanderen 1995-2005. Brussel. Vlaamse overheid, Team van de Vlaamse bouwmeester. Zie de bijdrage van Tom Thys op pagina 177 en verder: ‘Schoolinfrastructuur en gemeenschapsvorming’. Zie de bijdrage van de Vlaamse Scholierenkoepel op pagina 191 en verder: ’Onze droomschool 2.0 Scholieren over hun ideale schoolgebouw’. en die van Tom Thys op pagina 177 en verder: ‘Schoolinfrastructuur en gemeenschapsvorming’.

Platformtekst

|

37

Daarnaast moet er veel meer aandacht uitgaan naar de globale levensduur van een (school)gebouw. In de jaren vijftig en zestig werden nog nieuwe gebouwencomplexen neergezet in open groene ruimtes. Momenteel is scholenbouw zelden nieuwbouw op een leeg terrein. Het is een kwestie van herbouwen, aanbouwen en bijbouwen. Elke bouwopdracht, zelfs deze voor een nieuwe school betreft een tussenkomst op een bestaande site. De vroegere Vlaamse bouwmeester Bob Van Reeth brak een lans voor de bouw van intelligente ruïnes. Dit zijn gebouwen die in hun basisstructuren zeer duurzaam zijn, maar intern flexibel kunnen worden aangepast aan diverse bestemmingen en diverse noden. Gelet op de fluctuaties in de leerlingenpopulatie zou het wenselijk zijn dat bijvoorbeeld kinderdagverblijven schoolgebouwen kunnen worden of dat scholen kunnen worden omgevormd tot culturele infrastructuur of gemeenschapsvoorziening. Deze inzichten kunnen worden gekoppeld aan multifunctionaliteit in basisvoorzieningen (zoals onderwijs en opleiding, voor- en naschoolse opvang, sportinfrastructuur, zorg, tewerkstelling, jeugd en sociaal-cultureel werk). Met het oog op een efficiënte aanwending van publieke middelen is het nodig in te zetten op aanpasbare, combineerbare en multi-inzetbare infrastructuur. Daardoor kunnen de noden en uitdagingen optimaal op elkaar aansluiten en schommelingen ondervangen worden. Ruimte delen blijkt echter een complex proces en stoot op juridische, financiële en beheersmatige problemen. De drempels zitten zowel op het niveau van de bestuurders van de voorzieningen, op het niveau van de gemeenten als op de verkokerde benadering door de Vlaamse overheid. Bestuurders zijn vaak moeilijk te overtuigen van multifunctionaliteit omwille van de veiligheidsrisico‘s (niet correcte afsluiting van gebouwen, kopiëren van sleutels, diefstal, ...), schaderisico‘s door oneigenlijk gebruik of vandalisme, aansprakelijkheid (toezichthouderschap, ongevallen, netheid, ...) en administratieve opvolging (beschikbaarheid van lokalen, huurcontracten, betalingen, ...). Er zijn ook verschillen in visies, procedures, normering en beschikbare middelen vanuit verschillende beleidsdomeinen en maatschappelijke segmenten. Het is duidelijk dat multifunctionaliteit op zich organisatorische middelen vereist om de samenwerking mogelijk te maken. Multifunctionaliteit is onmogelijk zonder flexibele structuren die samenwerking en afstemming mogelijk maken. Op het Vlaamse niveau blijkt dat bij multifunctionele bouwopgaven of infrastructuuraanpassingen ook heel wat subsidieproblemen rijzen. Er is nood aan een globale Vlaamse aanpak, zeker op het vlak van normen en subsidiëringsvoorschriften die samenwerking tussen voorzieningen niet belemmeren of onmogelijk maken.

4.4.3

Evenwicht tussen principes en betaalbaarheid

Schoolarchitectuur en -infrastructuur moeten zoeken naar een gezonde functionaliteit, naar evenwicht tussen ecologische en architecturale principes en betaalbaarheid. In de normeringsdiscussie moet een gelaagde benadering ontstaan die een onderscheid maakt tussen een basiscomfort voor iedereen en bijkomende faciliteiten. Schoolgebouwen vervullen een voorbeeldfunctie op ecologisch vlak: energienormen, afvalbeheer,

38

|

Platformtekst

herbruikbaarheid van gebouwen, hoogrendementsketels en een betere isolatie en milieu en duurzaamheid in al haar aspecten. Sommige scholen zijn gebouwd vanuit het concept van passiefbouw of gebruiken alternatieve energiebronnen. Maar aan de andere kant is realisme noodzakelijk. Door alle mogelijke maatschappelijke, ecologische, pedagogische en architecturale mogelijkheden effectief te vertalen in nieuwe gebouwen, dreigt het prijskaartje van scholenbouw onhaalbaar hoog uit te draaien. Voor de denkgroep horen volgende elementen in elk geval tot het basiscomfort voor scholenbouw en vernieuwbouw: – De oppervlakte per leerling laat toe dat leerlingen op een vlotte manier kunnen wisselen tussen verschillende leerruimtes, tussen de refter en de speelplaats, zonder dat zowel de tijd als de bewegingen van de leerlingen al te strak moeten worden gereguleerd of beperkt. Ditzelfde geldt voor de groene omgeving in een school. Leerlingen waarderen heel erg groenruimte die ze ook kunnen gebruiken, bespelen en beleven. – Ook de look and feel van het gebouw is bepalend, zowel door de ogen van de toevallige passant als deze van de leerlingen. Is de structuur helder, voelt men er zich welkom? Is er een uitzicht van de school naar de leefomgeving (en vice versa)? – Een school moet een gezonde en veilige leerruimte zijn waar aandacht is voor interne leerlingenstromen, temperatuur, luchtkwaliteit en verlichting in de klassen. De denkgroep stelt echter vast dat scholen bijvoorbeeld leerlingenstromen bij wisselende lesuren niet altijd kunnen hanteren. Loopstroken in de gangen zijn niet de meest adequate manier om hiermee om te gaan. Heel specifiek wordt er aangedrongen op een grotere hygiëne in de schooltoiletten. – De andere ruimtes moeten sterker geconcipieerd worden vanuit het welbevinden van de leerlingen: veilig, aantrekkelijk voor jongeren en goed gestructureerd zodat ze aanzetten tot sociaal gedrag, ontmoeting en beleefbaarheid. Het gaat onder meer over de fietsenstalling, gangen en trappen, lockers, de speelplaats, het sanitair, groenvoorzieningen. Sleutelwoorden bij de inrichting en aankleding van deze ruimtes zijn kindvriendelijkheid, kleurigheid, structuur, groenvoorzieningen, gezelligheid, ... De denkgroep pleit voor de inrichting van speelplaatsen en andere ruimtes tot plaatsen waar iets te beleven of te ervaren valt. – De school moet in haar vormgeving openstaan voor haar sociale functie en een plaats zijn waar bijvoorbeeld ouders (en waar mogelijk buurtorganisaties) zich welkom voelen.

4.5

Onderwijs- en schoolinplanting maakt deel uit van integrale planning

De ontwikkeling van scholen moet mee worden genomen in ieder proces van maatschappelijke planning en ruimtelijke ordening, zowel op het Vlaamse niveau als op het gemeentelijke en intergemeentelijke niveau. Dat moet gebeuren in processen van integrale planning waarin volgende klemtonen essentieel zijn:

Platformtekst

4.5.1

|

39

Een kindgerichte leefomgeving

Kinderen en jongeren nemen een steeds prominentere maatschappelijke plaats in. Het internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind speelde hierin als katalysator. Lange tijd werd de (ruimtelijke) openheid voor kinderen verengd tot een debat over speelruimte voor kinderen. Vanaf de jaren 1990 kwam er een meer integrale, holistische en kindgerichte benadering in de (stedelijke) publieke ruimte.46 Meer concreet is welbevinden van hun kinderen voor vele ouders een doorslaggevend argument bij schoolkeuze. Kinderen beleven de (publieke) ruimte anders dan volwassenen. Uit belevingsonderzoek blijkt ook dat een ‘speelweefsel’ en een ‘tienerweefsel’ bestaat binnen de publieke ruimte waarin tieners en jongeren zich bewegen.47 Er zijn formele en informele plekken die belangrijk zijn (knooppunten) en de routes die deze plekken verbinden (mobiliteit – netwerk). Voorbeelden zijn jeugdlokalen, scholen, bibliotheek, zwembad, speeltuigen en pleintjes en de wegen die ze verbinden. Het is dus belangrijk dat een kindvriendelijke stad wordt uitgebouwd vanuit een integraal ontwerp dat die netwerkbenadering voor kinderen en jongeren integreert. Scholen maken hier zeker deel van uit. In navolging van het studiecentrum Kind en Samenleving, pleit de denkgroep voor een kindgericht beleid in steden en publieke ruimtes.48 Kindvriendelijkheid wordt immers te vaak verengd tot schattig, lief, veilig en kleurrijk. Het is echter een kwaliteitsindicator die vertrekt van een veel actievere benadering die de belangen en de beleving van kinderen en jongeren centraal stelt. Deze inzichten kregen een vertaling in het charter van Kind en Samenleving dat de denkgroep hier als uitgangspunt naar voren schuift: – Kindgerichtheid en kwaliteitsvolle publieke ruimte gaan hand in hand. Volgende kwaliteitsprincipes verhogen de kindvriendelijkheid van een ruimte: bundelen en verbinden van publieke ruimte, centraliteit van publieke ruimte (ruimtelijk en mentaal), meervoudig ruimtegebruik en mogelijkheid tot vrije invulling, kleinschaligheid en herkenbaarheid, rekening houden met betekenis, imago en reputatie van een plek.

46

47

48

Stuyck, Karen & Jacques, Annelies (2011). ‘Duurzame en leefbare steden, ook voor kinderen?’ in: Bral, Luk & Schelfaut, Hilde (red.) Steden binnenstebuiten! Analyses op de Stadsmonitor 2011. Brussel: SVR & Agentschap voor binnenlands bestuur. p.171. Deze kindgerichtheid stoelt onder meer op een breder concept voor een kindvriendelijke stad zoals het gepromoot wordt door Unicef. Het ‘Child Friendly City Initiative’ is een kindvriendelijke stad waarin een geïntegreerd beleid wordt gevoerd gericht op diverse aspecten die de ontwikkeling, het welbevinden en de participatie van alle groepen kinderen en jongeren stimuleren. Zie de bijdrage van de Bert Smits op pagina 163 en verder: ‘De jeugd is tegenwoordig. Over veranderende leernoden van jongeren en wat dat betekent voor de capaciteit van scholen’. Kind en Samenleving (s.d.). Manifest voor kindgerichte planning van de publieke ruimte. Geraadpleegd op 12  februari 2014, op http://ks.test2.spatie.be/medialibrary/Manifest %20voor %20 kindgerichte %20planning %20van %20publieke %20ruimte_384.pdf

40

|

Platformtekst

– Kindgerichtheid en gebruikersgerichtheid hangen samen. Kinderen doen zelden aan actieve belangenverdediging en hebben door hun minderjarigheid geen rechten in formele planningsprocessen. Hun belangen kunnen enkel worden verdedigd via volwassenen, die bovendien een vertekend beeld kunnen hebben van wat die belangen juist zijn. Er moet daarom actief geluisterd worden naar de wensen en noden van kinderen in de publieke ruimte. – Beleefbaarheid, bespeelbaarheid en veiligheid. Een kindvriendelijke ruimte is meer dan een veilige ruimte met felle kleuren. Kindgerichtheid ontstaat uit de combinatie van beleefbaarheid, bespeelbaarheid en veiligheid. • Beleefbaarheid is dan ook een belangrijke kwaliteit, zowel voor volwassenen als voor kinderen. Publieke ruimte werkt wanneer er ‘iets te beleven valt’. Kinderen in het bijzonder zijn daar gevoelig voor: ze gaan actief op zoek naar elementen van ‘beleefbaarheid’. Anders vinden ze een ruimte ‘saai’. Dan creëren ze zelf speelaanleidingen, eventueel minder gewenste. Volgende begrippen geven een concrete invulling van ‘beleefbaarheid’: ontdekking en verrassing, functievermenging, manipuleerbaarheid van ruimtelijke elementen, zintuiglijke ervaringen. • Bespeelbaarheid. Spelen is een essentieel kenmerk van kinderen. Spelen en speels gedrag is hun manier om met de wereld om te gaan. Dit wil zeggen dat de omgeving ‘beklimbaar, beglijdbaar, bespringbaar, balvriendelijk, berijdbaar, verbeeldbaar, avontuurlijk’ is. Er zijn ankerplaatsen om te zitten, hangen en liggen. Er is aandacht voor enscenering, ritme en geometrie, parcours, circuit, routekeuze en labyrintgerichtheid. • Materiële veiligheid en sociale buurtcontrole. Onveilige omgevingen zijn plekken waar kinderen niet mogen, willen of kunnen spelen. Maar er is meer: levendige buurten met een goede sociale controle bieden kinderen en jongeren een kader waarin ze kunnen opgroeien. De poort van de school is niet langer een strikte grens die de samenleving en de buurt afsluit. Verkeersveiligheid, sociale veiligheid en veiligheid van infrastructuur zijn daarom belangrijke randvoorwaarden opdat kinderen van de publieke ruimte gebruik zouden kunnen maken. Kinderen zoeken ook bewust risico’s op. Het aftasten en verleggen van grenzen is eigen aan spelen en opgroeien. Een 100% veilige omgeving creëren is ook niet mogelijk. Voor ontwerpers en beheerders komt het er vooral op aan om ‘onaanvaardbare risico’s’ uit te sluiten. ‘Onaanvaardbare’ risico’s zijn risico’s waarbij de gevolgen ernstig zullen zijn en waarbij dergelijk ongeval waarschijnlijk is.

4.5.2

Een sector-overstijgende planning

Scholen maken deel uit van een bepaalde leefomgeving en moeten daarom meegenomen worden in de globale en strategische planning van alle elementen en beleidsdomeinen die deze beïnvloeden. Niet in het minst de ruimtelijke planning heeft een grote impact op de mogelijkheid om bijkomende schoolcapaciteit te creëren.

Platformtekst

|

41

In sommige steden is er sprake van een dergelijke verdichting dat er amper bebouwbare ruimte overblijft om nieuwe scholen of leervoorzieningen in te plannen. Het gevaar bestaat dat scholen helemaal naar de rand van de stad worden geduwd of naar gebieden die ecologisch minder geschikt zijn. Daarom is het zeer wenselijk om publieke infrastructuur multifunctioneel te benutten en indien nodig te herbestemmen. Maar normen en regelgeving van de Vlaamse overheid verhinderen dit. De schoolbesturen zijn onderworpen aan te sectorale en detaillistische regelgeving. Sectoroverschrijdende planning stoot nog al te vaak op de verkokerde organisatie van de overheid. Nieuwe geïntegreerde aanpakken komen daardoor moeizaam tot stand. Ook de juridische instrumenten ontbreken. Ten slotte kan dikwijls niet op veranderende noden worden gereageerd omwille van de verschillende doorlooptijd van andere projecten zoals een woonzorgcentrum, een kinderopvang of sociale huisvesting die niet coherent is met de timing en planning in onderwijsinfrastructuur. Als er middelen beschikbaar zijn voor onderwijs is dit niet noodzakelijk het geval voor de andere voorzieningen en omgekeerd. De denkgroep verwijst naar de lopende discussies over het witboek beleidsplan ruimte Vlaanderen.49 Het verdient zeker aanbeveling om de inplanting van onderwijscapaciteit, gekoppeld aan de mobiliteit van kinderen en jongeren, een prominentere plaats te geven in het uittekenen van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen. Het is eveneens aangewezen dit denkspoor verder uit te diepen onder meer in het kader van de discussie over het rendement en beheer van publieke middelen. Voor het debat over onderwijscapaciteit zijn alvast volgende conclusies erg relevant: – Onderwijs, leercentra, innovatie, welzijn en economische ontwikkeling gaan hand in hand en versterken elkaar. – Er zit ook een grote meerwaarde in clustering van publieke diensten, voorzieningen en bedrijven. Zo geeft de nabijheid van verschillende bedrijven het voordeel kennis en diensten te kunnen delen, een beroep te doen op gespecialiseerd onderzoek en onderwijs kunnen aantrekken en de gezamenlijke infrastructuur kunnen beheren (zoals watermanagement en milieubeheer). Eenzelfde voordeel ligt in het clusteren van woningen, het gedeelde aanbod aan en de nabijheid van voorzieningen, winkels, scholen, openbare ruimte, culturele voorzieningen. – De notie dat de school deel uitmaakt van een sociale omgeving leidde tot het concept van brede scholen.50 Deze ontstonden eerst in Groot-Brittannië en Scandinavië en kennen meer en meer navolging in Vlaanderen en Nederland. Een brede school heeft de ambitie om de bredere leer- en leefomgeving van kinderen te erkennen en te versterken met als doel maximale ontwikkelingskansen voor alle kinderen en

49

50

Ruimte Vlaanderen (2013). Witboek Beleidsplan Ruimte. Geraadpleegd op 12  februari 2014, op http://www.beleidsplanruimte.be/ Stuyck, Karen & Jacques, Annelies (2011). ‘Duurzame en leefbare steden, ook voor kinderen?’ in: Bral, Luk & Schelfaut, Hilde (red.) Steden binnenstebuiten! Analyses op de Stadsmonitor 2011. Brussel: SVR & Agentschap voor binnenlands bestuur. p. 171.

42

|

Platformtekst

jongeren uit te bouwen. Ze brengt verschillende sectoren en verschillende leef- en leerdomeinen met elkaar in contact en verbindt zo verschillende soorten tijd. Een brede school zet in op de medeverantwoordelijkheid van diverse actoren (ouders, gemeente, buurt, verenigingsleven – sociaal-culturele actoren, ...) voor de uitbouw van de school. Ze stimuleert ook samenwerking met de sociale partners uit de buurt (regionale arbeidsmarkt opvolgen, werkplekleren, stages en een ervaringsgerichte invulling van praktijkgerichte vakken).

4.6

Geen onderwijscapaciteit zonder professionele teams

Vaak wordt het debat over onderwijscapaciteit gezien als een discussie over onderwijsplaatsen en over kwaliteit van schoolgebouwen. Daarbij wordt over het hoofd gezien dat een toenemende schoolbevolking gekoppeld aan nieuwe pedagogische benaderingen bijzonder hoge eisen zullen stellen aan het personeelsbeleid in het onderwijs. Een structureel capaciteitsbeleid moet dan ook de werking van de arbeidsmarkt voor leraren incorporeren. We wijzen er uitdrukkelijk op dat leraren slechts één segment vormen van de mensen werkzaam in het onderwijs. Naast de leerkrachten zijn personeelsleden belast met directie- of andere coördinerende/leidinggevende functies of met ondersteuning en begeleiding. Ook onderwijsondersteunende diensten zoals de clb worden sterker bevraagd door de toename van het aantal leerlingen, zeker in de centrumsteden. De denkgroep belicht hieronder vooral de problematiek vanuit het perspectief van leraren, maar wijzen er vooraf op dat de behoeften en vragen geëxtrapoleerd moeten worden naar de andere onderwijspersoneelscategorieën. We plaatsen nog een tweede kanttekening. De prognoses aan leraren gaan uit van een ongewijzigd beleid. Maatregelen zoals het omkaderingssysteem voor het basisonderwijs hebben een weerslag op de arbeidsmarkt voor leraren. Aangekondigde beleidsmaatregelen zoals de verdere uitrol van het M-decreet of het masterplan voor het basis- en secundair onderwijs, de mogelijke nieuwe samenwerkingsverbanden tussen schoolbesturen, kunnen een belangrijke impact hebben maar dat is op dit moment van de beleidsvoering nog niet in te schatten. 4.6.1

Lerarenarbeidsmarkt

De lerarenarbeidsmarkt wordt bepaald door de ontwikkeling van de leerlingenstromen, door de uitstroom van leraren en door beleidsmaatregelen. Volgens een inschatting van het Federaal Planbureau zou de groei van de werkgelegenheid in de overheidssector in 2013 integraal te situeren zijn in het onderwijs. Ook in de volgende jaren blijft de nood aan leraren, en ruimer aan onderwijsmensen, erg groot. We verwijzen naar de monitor van de lerarenarbeidsmarkt die al heel wat jaren wordt ontwikkeld door AgODi. De bijdrage van Patrick Poelmans beschrijft de gehanteerde

Platformtekst

|

43

methodiek en de belangrijkste kwantitatieve behoeften.51 De denkgroep licht hieruit enkele van de belangrijkste vaststellingen. De spanningen en de krapte op de arbeidsmarkt kennen de laatste jaren een toenemende urgentie. Er zijn wel verschillen naargelang het onderwijsniveau, naargelang de regio, of het om een centrumstad gaat of niet en naargelang de vakken (in het secundair onderwijs). Voor het basisonderwijs is er de laatste jaren een trend waarbij de openstaande vacatures in 2012 met een kwart zijn toegenomen ten opzichte van 2011. In december 2012 is het aantal niet-ingevulde vacatures met maar liefst 40% toegenomen. De krapte is het grootst in de provincies Vlaams-Brabant, Antwerpen en Oost-Vlaanderen. Bij ongewijzigd beleid, maar wel rekening houdend met de demografische evolutie, is er tussen 2012 en 2022 een toename van de vraag naar voltijdse personeelsleden met 8.658 eenheden. De vraag zal sterker stijgen in de stedelijke gebieden waar veel leerlingen geconcentreerd zijn die voldoen aan de SES-indicatoren en die aanleiding geven tot bijkomende omkadering. Dit leidt tot een extra vraag aan leraren van ongeveer 1.500 BFT op jaarbasis. Daarenboven komt de vervanging van de huidige generatie leraren die tussen nu en 2022 met pensioen zullen gaan (of om andere redenen uitstromen uit het onderwijs). De verwachte uitstroom in het basisonderwijs tot 2022 kan – bij ongewijzigd beleid – geraamd worden op 16.824 personeelsleden. In vergelijking met het vorige decennium zal de uitstroom met 40% toenemen. Als resultante van de toenemende leerlingenpopulatie, de vervangingsvraag en de uitstroom zullen er in 2022 27.036 extra personeelsleden nodig zijn in het basisonderwijs. In het secundair onderwijs is er de laatste jaren een kentering waardoor de werkloosheid voor leraren globaal weer toeneemt. De krapte is in het secundair onderwijs dan ook veel minder uitgesproken dan in het basisonderwijs. Vooral in de provincie Limburg is er een overschot op de arbeidsmarkt. Er blijkt vooral schaarste aan leraren wiskunde, Frans en diverse technische en praktische vakken. Bij ongewijzigd beleid is er tussen 2012 en 2022 een toename van de vraag aan leraren met 4.710 eenheden (en 1.128 in het buso). De uitstroom van leraren (met bijhorende vervangingsvraag) voor het secundair onderwijs bedraagt bij ongewijzigd beleid in 2022 22.724 personeelsleden. In vergelijking met het vorige decennium zal de uitstroom met 18% toenemen. In globo zullen er in het secundair onderwijs in eerste instantie minder personeelsleden nodig zijn omdat het aantal leerlingen daalt. Maar op het moment waarop de huidige

51

Zie de bijdrage van de Patrick Poelmans op pagina 109 en verder: ‘De vraag naar leerkrachten nu en in 2020. Capaciteit aan menskracht. Kwantitatieve verkenning van de toekomstige personeelsbehoeften in het basisonderwijs en secundair onderwijs’.

44

|

Platformtekst

basisschoolleerlingen zullen doorstromen naar het secundair onderwijs verandert de situatie en zal vraag zijn naar 5.838 extra personeelsleden in het secundair onderwijs. Gekoppeld aan de uitstroom van ouderen, resulteert dit in een vraag naar 32.600 nieuwe personeelsleden in het secundair onderwijs. Ook Brussel kampt met tekorten aan onderwijzend personeel en een beperkte rekruteringskracht. Sinds eind oktober 2009 telde Actiris 293 moeilijk in te vullen werkaanbiedingen voor het gehele leerplichtonderwijs, zowel voor Nederlandstaligen als voor Franstaligen. Brussel vecht niet alleen tegen een tekort aan leerkrachten maar ook tegen een grote turn-over onder het onderwijzend personeel. Langs Nederlandstalige kant verlaat 54% van de leraren in het lager onderwijs en 62% in het secundair onderwijs hun job binnen de eerste vijf jaren.52 Uit het seminarie bleek bovendien dat leraren in Brussel best ook kennis hebben van en voeling hebben met de grootstedelijke achtergrond van hun leerlingen en de buurt waarin de school ligt. Leraren moeten kunnen omgaan met leerlingen die wonen in een grootstad met een zeer grote culturele en etnische diversiteit. De SES-kenmerken van leerlingen zijn erg uiteenlopend. De grote uitstroom van jonge leraren uit het Brusselse onderwijs zou onder meer hierdoor te verklaren zijn. 4.6.2

Competenties en professionele kwaliteiten van leraren

Deze strategische verkenning wil niet het debat overdoen over de noodzakelijke competenties om als leraar te kunnen functioneren. In die discussies wordt steevast verwezen naar de leerkracht als initiator en organisator van adequate leerprocessen, op het belang van de sociale interactie tussen leerkracht en leerlingen, tussen leraren en ouders en tussen leraren en de maatschappelijke actoren op de arbeidsmarkt, in het welzijnswerk, in de interactie met de buurt en de wijk (gebiedsgerichte competenties). De leraar is een rolmodel op heel wat domeinen (talige competenties, diversiteit, gender, ...). We beperken ons hier tot enkele zeer globale bedenkingen die gebaseerd zijn op eerdere Vlor-adviezen.53 Aan de hand hiervan wil de denkgroep aantonen dat capaciteit in het lerarenkorps ook verband houdt met kwaliteit en professionaliteit. Leraar zijn steunt in belangrijke mate op de persoonlijkheid van de betrokkene, op zijn leerlinggerichtheid en zijn engagement en voeling met ontwikkelingsprocessen van jongeren. De denkgroep verwijst naar de kenmerken van de jongere generaties die binnen de informatiestroom een eigen weg zoeken. Gezag wordt losgekoppeld van maatschappelijke status of van een bepaalde functie.54 Er blijft echter nood aan leraren

52

53 54

Wayens, Benjamin, Janssens, Rudi & Vaesen, Joost (2013). BSI synthesenota. Het onderwijs in Brussel: een complex crisisbeheer. Brussels Studies (70) Geraadpleegd op 12  februari 2014, op http://www.briobrussel.be/assets/andere %20publicaties/brus70nl.pdf Raad Basisonderwijs (2013). Advies over kinderen in armoede. Brussel: Vlaamse Onderwijsraad Zie de bijdrage van Bert Smits op pagina 163 en verder: ‘De jeugd is tegenwoordig. Over veranderende leernoden van jongeren en wat dat betekent voor de capaciteit van scholen’.

Platformtekst

|

45

die – los van het vakinhoudelijke – bij de kinderen blijven staan, met hen praten over hoe ze tegen de dingen aankijken en hoe ze dingen proberen op te lossen. Leraren die jongeren tegelijk laten voelen dat ze vertrouwen krijgen om eigen antwoorden te zoeken. Leraren die op een authentieke manier laten voelen dat ze ervan overtuigd zijn dat ook deze generatie de uitdagingen zullen aankunnen, ook al kan niemand voorspellen hoe die eruit zien. Het zogenaamde teacher-thinking-onderzoek, een belangrijke stroming binnen het onderzoek naar lerarengedrag, toonde aan dat de opvattingen van leraren bepalend zijn voor hun handelen. Daarom mag de opleiding van leraren niet enkel gericht zijn op handelingsvaardigheden. Ze moet de student/cursist stimuleren om een visie te ontwikkelen en te expliciteren op onderwijs, op leraar zijn en op zijn eigen rol hierin. Dat professioneel ontwikkelings- en leerproces omvat de hele loopbaan. Professioneel leraarschap (en dus ook de ontwikkeling ervan) heeft meerdere dimensies. Er is niet alleen de technische dimensie van de kennis en vaardigheden waarover een professionele leraar moet beschikken. Leraren nemen dagelijks tientallen beslissingen die onvermijdelijk waardekeuzes inhouden. Leraarschap draagt daarom steeds een morele dimensie in zich. De leraar staat voor de voortdurende uitdaging recht te doen aan de educatieve behoeften van de leerlingen die aan zijn verantwoordelijkheid zijn toevertrouwd. Een persoonlijke visie op goed onderwijs is dus onmiskenbaar een essentieel onderdeel van professioneel leraarschap. Daarenboven bestaat er geen consensus over wat ‘goed’ onderwijs is. Ondanks het beroepsprofiel en de basiscompetenties blijft de definitie ervan voortdurend een onderwerp van discussie en onderhandeling binnen het schoolteam, de scholengemeenschap, in contacten met ouders, enz. Leraarschap is met andere woorden ook gekenmerkt door een politieke dimensie. Ten slotte heeft het beroep ook een emotionele dimensie. Dat blijkt uit de noodzaak van persoonlijk engagement en betrokkenheid, uit het feit dat beroepsvoldoening niet enkel samenhangt met de leerresultaten van de leerlingen, maar ook met de kwaliteit van de relatie die de leraar met zijn leerlingen opbouwt. Een adequaat concept van leraarschap erkent de onvervreemdbare rol van de technische, morele, politieke en emotionele dimensie. In een visie op professionele ontwikkeling van het leraarschap dienen de vier dimensies dan ook hun plaats te krijgen. Een essentiële vaardigheid en houding om die professionele groei mogelijk te maken, is reflectie. Reflectie is de basis om professioneel door te groeien doorheen de hele loopbaan. Daarom moet deze competentie ontwikkeld worden tijdens de initiële opleiding. Conclusie

De denkgroep doet hier geen uitspraken over de concrete aanpak van het lerarentekort of over de wijze waarop professionaliteit van leerkrachten kan worden bevorderd. Dit zou het bestek van deze verkenning te buiten gaan. De denkgroep pleit er wel nadrukkelijk voor om ‘capaciteit’ aan leerkrachten mee te verankeren in een strategische en structurele aanpak van de capaciteitsproblemen. Een toename in de leerlingenaantallen

46

|

Platformtekst

gekoppeld aan een schaarser wordende arbeidsmarkt leidt tot bijkomende spanningen op schoolniveau. Dit gegeven moet trouwens ook vertaald worden naar andere begeleidende (zoals clb) en leidinggevende functies. De denkgroep vindt ook dat de onderwijskundige uitdagingen van dien aard zijn dat er eveneens impulsen moeten worden gegeven op het vlak van de professionaliteit van leraren.

4.7

Financiering van capaciteit: een absolute prioriteit

Hierboven is een brede invulling gegeven aan het concept van capaciteit. Als dit breed concept moet worden gerealiseerd dan vraagt dit gerichte investeringen in: – schoolinfrastructuur, zowel in nieuwbouw, vernieuwbouw als het onderhoud van de bestaande onderwijsinfrastructuur; – personeel en omkaderende functies, zowel in scholen als in de ondersteunende diensten (zoals het clb); – nieuwe leeromgevingen die beter inspelen op de onderwijskundige noden van vandaag en die aantrekkelijk zijn voor leerlingen en uitdagen tot leren. We stellen vast dat het toepassingsgebied van de huidige financiering van (nieuwe) schoolinfrastructuur momenteel te beperkt is. De noden zijn op dit vlak nochtans zeer groot. In het model voor structurele financiering/basisfinanciering van scholen moet er, naast middelen voor investeringen, ook sterkere garanties zijn voor structureel onderhoud en het permanent vernieuwen en opwaarderen van schoolinfrastructuur. Een goede balans realiseren tussen kosten en baten op langere termijn. Duurzaamheid is een uitgangspunt voor het debat over capaciteit maar binnen datgene wat budgettair haalbaar is. De normering is een functionele benadering. Het gebouw moet een bepaald aantal leerlingen kunnen ‘huisvesten’ en dit bepaalt dan op zijn beurt de norm (aantal m2 per leerling, vloeroppervlak, ventilatie, sanitair, eetgelegenheid, ... ). De kwaliteit van het gebouw wordt uitgedrukt in technische kwantificeerbare waarden (lichttoetreding, energienormen, brandnormen, veiligheidsnormen), maar de pedagogische of maatschappelijke waarden worden hierin niet verrekend. Deze louter functionele benadering komt niet tegemoet aan de hefbomen die hierboven zijn omschreven. Er is nog een tweede probleem met het bestaande normenstelsel. Typerend voor de Vlaamse regelgeving op de financiering/subsidiëring van scholeninfrastructuur is de combinatie van een fysische en een financiële norm. Dit model zet aan tot nieuwbouw en niet tot oordeelkundig onderhoud en gedeeltelijke vernieuwbouw.55

55

Kempenaers, Jan (2006). ‘Zicht op het schoollandschap’ in: Châtel, Guy, Van Den Driessche, Maarten, Van Gerrewey, Christophe, Vanmeirhaeghe, Tijl, & Verschaffel, Bart, De school als ontwerpopgave. Schoolarchitectuur in Vlaanderen 1995-2005. Brussel. Vlaamse overheid, Team van de Vlaamse bouwmeester, p. 46-61

Platformtekst

|

47

Daarom moet een onderdeel van een capaciteitsbeleid ook zijn op welke manier de huidige noden van onderwijsinfrastructuur kunnen worden vertaald in financieringsmodellen en in normering. De financiering van deze operatie moet worden bekeken op de langere termijn en vereist meerjarenbegrotingen zowel op het Vlaams, gemeentelijk als schoolniveau. Er zal tegelijk nood zijn aan een financiële injectie vanuit meerdere begrotingsposten.

4.8

Duidelijke afspraken over de governance

Capaciteit ontwikkelen, is nauw verwant met beleidsvoerend vermogen. Onderwijsinstellingen hebben nood aan instrumenten om hun beginsituatie en ontwikkeling in te schatten en er een eigen beleid op te baseren. 4.8.1

Participatief werken aan een capaciteitsbeleid

De impact van capaciteit op de verschillende aspecten van het schoolbeleid is duidelijk. Hij reikt van de gebouwen tot de schoolcultuur. Al deze aspecten zouden ook best worden uitgetekend op grond van een participatief beleid waarin leerlingen, ouders en leraren en andere betrokkenen inspraak hebben volgens hun verantwoordelijkheid. Iedere groep bekijkt de projecten vanuit een eigen bril en vanuit de knelpunten die zij ervaren. Een goed onderbouwd overleg komt de beleidsvoering van de school ten goede. 4.8.2

Samenwerken tussen de scholen

In het algemeen kan er een meerwaarde gerealiseerd worden voor de aanpak van capaciteitsproblemen door overleg en samenwerking tussen scholen. Er is ook een groeiende praktijk van overleg over aanbod en capaciteit tussen scholen binnen een bepaalde regionale omschrijving. Dit gebeurt onder meer in het kader van de lokale overlegplatformen maar dit zijn niet de enige fora. Het overleg over het inschrijvingsbeleid leidde tot een totaalbeeld en een groeiende bewustwording van capaciteitstekorten in een bepaalde regio. Momenteel zijn hiervoor diverse modellen gebruikt zoals het lokaal overleg voor het inschrijvingsrecht, de taskforces capaciteit en andere platformen voor overleg tussen scholen van een bepaalde regio. Vooral binnen secundaire scholen worden afspraken gemaakt over het aanbod. Deze afspraken maken een maatschappelijke inbedding van het studieaanbod mogelijk en garanderen een gerichte inzet van de middelen van een school. De denkgroep vindt het belangrijk om de effectiviteit van deze structuren kritisch te bekijken op hun meerwaarde. Er kan geleerd worden uit de ervaringen die de voorbije jaren zijn opgedaan. Ook grotere bestuurlijke eenheden bieden kansen om het aanbod te structureren en te versterken, mede in relatie met het aanbod in de omgeving en om overlappingen

48

|

Platformtekst

en blinde vlekken op te vullen. Op termijn kan dit leiden tot een herinvulling van het scholenlandschap. In deze verkenning kan, gelet op de stand van deze beleidsdiscussies, geen diepgaande analyse en beoordeling ten gronde worden gemaakt. Toch wijst de denkgroep op opportuniteiten in deze dossiers voor een structurele aanpak van capaciteitsvragen. Afspraken in het aanbod moeten gebeuren binnen bepaalde kaders maar deze mogen niet verhinderen te zoeken naar een optimalisering van samenwerking tussen onderwijsinstellingen, tussen netten en naar een versterking van bestuurskracht. We geven hieronder enkele fundamentele spanningen weer: – De Belgische grondwet waarborgt lerenden en hun ouders een vrije schoolkeuze. Zij moeten kunnen kiezen voor een school die past bij hun overtuigingen en die op een redelijke afstand van hun woonplaats ligt. De grondwet geeft ook aan elke natuurlijke persoon of rechtspersoon het recht om onderwijs te organiseren en daarvoor instellingen op te richten. De Vlor vertrekt bij het debat vanuit de algemene principes van actieve en passieve onderwijsvrijheid zoals verwoord in de grondwet. – Rationele inplanting van aanbod moet nabijheid van onderwijsaanbod toelaten in de leefomgeving van een kind of jongere. Jonge kinderen lopen best school in hun buurt. Leerlingen met zwakke SES zijn minder mobiel. Rationele inplanting, studiekeuze en mobiliteit van leerlingen moeten met elkaar in balans worden gebracht. Het is in elk geval belangrijk om het loutere crisisbeheer te overstijgen en te zoeken naar duurzame en structurele oplossingen op langere termijn. Er moet ook grondig worden nagedacht over de territoriale omschrijvingen (gemeentelijk, intergemeentelijk, andere) waarin dat overleg een meerwaarde kan bieden. Het zou kunnen dat deze omschrijvingen anders liggen in het basis- dan wel in het secundair onderwijs. Beide onderwijsniveaus hebben immers andere rekruteringsstromen. Een tweede bekommernis is dat dit overleg de verantwoordelijkheden van de schoolbesturen erkent en valoriseert. De denkgroep verwijst opnieuw naar de vrijheid van onderwijs. Er blijkt een deficit te zijn in het opdrachtgeverschap voor grote bouw- of vernieuwbouwprojecten. De gemiddelde bouwheer is onvoldoende onderlegd om een gelaagd en veelzijdig proces uit te tekenen en tot een goed einde te brengen. Men reduceert het bouwproject te vaak tot een simpele invulling van fysieke en financiële normen. Een project dat alleen het kwantificeerbare in kaart brengt, reduceert de school tot infrastructuur, tot functionaliteit. Het zou wenselijk zijn om de kennisbasis voor scholen met grote bouwprojecten te versterken. De inrichters van onderwijs spelen hierin een belangrijke rol, maar ook samenwerking tussen scholen binnen een grotere bestuurseenheid kan specialisatie toelaten. Een groot bouwproject is een project dat een schoolbestuur slechts eenmalig opneemt. Men moet de moeizaam opgebouwde expertise kunnen valoriseren in latere projecten.

Platformtekst

4.8.3

|

49

Gemeentelijk en intergemeentelijk overleg

Intergemeentelijke samenwerking is belangrijk gelet op de druk op de randgemeenten vanuit capaciteitsproblemen in centrumsteden en andere gemeenten. Interdepartementale samenwerking, strategische planning en zoeken naar een doorbreken van verkokering in het beleid is noodzakelijk om een strategische onderwijsplanning te realiseren (zie punt 4.5).

4.9

Een specifieke aanpak voor Brussel, maar met aandacht voor de rand

In het Brusselse onderwijs doet zich een capaciteitsprobleem voor zoals dit geldt voor andere grootsteden in Vlaanderen.56 In dit punt stellen we enkele specifieke punten in het daglicht. Tussen 1990 en 2000 groeide het basisonderwijs in Brussel spectaculair met ongeveer 50% in het kleuteronderwijs en iets meer dan 20% in het lager onderwijs. Het secundair onderwijs daarentegen noteerde een daling van bijna 15%. Het GOK-decreet van 2002 bracht de eerste klachten met zich mee over Nederlandstalige kinderen die in de school van hun keuze door anderstalige kinderen werden ‘verdrongen’. Dit heeft mede te maken met de aantrekkelijkheid van het Nederlandstalig onderwijs, met de rol van Brussel als centrum voor internationale instellingen en met de multiculturalisering van de onderwijspopulatie. Naast grote verschillen op het vlak van sociaal-economische status, kent de Brusselse schoolbevolking ook een zeer grote culturele, linguïstische diversiteit. De scholen voor Nederlandstalige en Franstalige Brusselaars zijn geëvolueerd tot Brusselse scholen waar de onderwijstaal afhankelijk is van de financierende/subsidiërende overheid Nederlands of Frans. Op het pedagogisch vlak leidt de grote taaldiversiteit van de Brusselse leerlingen tot reële problemen op het vlak van taalbeheersing in de onderwijstaal. Nederlands en Frans worden gebruikstalen eerder dan moedertalen. Een andere uitdaging voor het Brusselse onderwijs is het groot aantal leerlingen met moeilijke schoolloopbanen. In Brussel daalt het aantal laagopgeleide jongeren minder snel dan in de rest van Vlaanderen. De onderwijswaterval is er zeer nadrukkelijk aanwezig met een oververtegenwoordiging van kinderen uit lage SES-milieus in het beroepsgericht onderwijs. We wezen in het punt 4.6.1 ook al op de specifieke noden in de rekrutering van leraren in Brusselse scholen.

56

Wayens, Benjamin, Janssens, Rudi & Vaesen, Joost (2013). ‘BSI Synthesenota. Het onderwijs in Brussel: een complex crisisbeheer’ Brussels Studies (70), 29 augustus 2013. Geraadpleegd op 12 februari 2014, op http://www.briobrussel.be/assets/andere %20publicaties/brus70nl.pdf

50

|

Platformtekst

De hefbomen die we hierboven formuleerden, zijn uiteraard ook van toepassing op Brussel. Maar voor een integrale en structurele aanpak van capaciteitsproblemen zal men bovendien met volgende elementen rekening moeten houden: – De capaciteitsproblemen in het Brusselse onderwijs zijn een gevolg van een demografische trend waarbij de bevolking zeer sterk toeneemt. Daarnaast is er een impact van de specifieke Brusselse institutionele context. Zoals er diverse politieke, administratieve en budgettaire kaders zijn, bestaan er ook verschillende pedagogische kaders naast elkaar in Brussel. Het zal noodzakelijk zijn om een gemeenschappelijke visie te ontwikkelen met de Franstalige gemeenschap in Brussel waarbij iedere gemeenschap een deel van de verantwoordelijkheid opneemt. – Een specifiek aandachtspunt is eveneens dat door de druk op het Brusselse onderwijs er een druk ontstaat op de omringende gemeenten. Dit zowel door migratie uit Brussel naar de omringende rand, als door een leerlingenstroom vanuit Brussel naar de omliggende scholen. Beide fenomenen zetten de scholen in de Brusselse rand heel erg onder druk. De denkgroep pleit er daarom voor dat de capaciteitsproblemen in Brussel in deze ruimere context worden bekeken. – Een specifieke problematiek is ook de verschuiving van de druk op kleuteronderwijs naar de druk op de kinderopvang doordat er voor jonge kleuters geen plaats beschikbaar is. Die vertraagde uitstroom bemoeilijkt de instroom en versterkt zo het capaciteitsprobleem in de kinderopvang. Dit impliceert dat er voor Brussel een totaalaanpak nodig is die zowel de druk op scholen als de druk op de kinderopvang wegneemt. de denkgroep Capaciteit van de Vlor onder het voorzitterschap van Stijn Dhert