(HOE)WERKT HET DUITSE QUOTUM?

(HOE)WERKT HET DUITSE QUOTUM? 1

een quotumregeling verplicht duitse bedrijven om ten minste 5 procent arbeidsgehandicapten in dienst te nemen. Wie zich er niet aan houdt, wordt beboet. Werkt dat? divosa, Cedris en locus organiseerden een studiereis naar berlijn om dat te onderzoeken. tekst: MiCHÈle de Waard, beeld: jOs stUart

aan houdt, wordt beboet. Daimler voldoet met ruim 7 procent royaal aan het quotum. “Mensen die tijdens hun beroepsleven bij ons ziek worden, kunnen blijven”, vertelt Viola Krzyzanowski, personeelsmanager bij het Duitse concern. “Ze worden niet ontslagen; we passen het werk aan zodat ze naar vermogen productief blijven.” Het grootste deel van het personeel dat bij Daimler onder het quotum valt bestaat dan ook uit oudere werknemers, zegt Krzyzanowski. Gezond in dienst gekomen, maar meestal door ziekte of een ongeval niet meer in staat hun baan 100 procent uit te oefenen. Daimler neemt ook nieuwe mensen met een handicap aan, maar dat zijn er niet veel. “Vrijwel niemand solliciteert”, licht Krzyzanowski toe. Van de ruim 930.000 Schwerbehinderten die in Duitsland werken, zijn er zo’n 700.000 ouder dan 45 jaar. Meer dan de helft is 55-plus, blijkt uit het jaarverslag 2011-2012 van de integratiebureaus (Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen). Deze private instellingen innen de boetes van bedrijven die zich niet aan het quotum houden en verdelen het geld over projecten en bedrijven die zich wel inzetten voor gehandicapten.

studiereis quotumregeling

econcentreerd pakt Peter een metalen autoventiel, stopt het in een doorzichtig geel plastic zakje en schuift dat zorgvuldig in een kartonnen doosje. Ferm plakt hij er een etiket op en legt het artikel aan de rand van het werkblad – het achtste doosje op rij. In luttele minuten liggen er voldoende ventielen om de schone dieselmotor van het nieuwste Mercedes Blue TEC-model te laten draaien. Peter is een stevige vijftiger met baard en bril, gestoken in een blauw Mercedes T-shirt. Hij werkt al jaren bij de Berlijnse Daimler-vestiging op industrieterrein Marienfelde. De Duitse autofabrikant – goed voor een omzet van ruim 106 miljard euro en 270.000 werknemers wereldwijd – behoort tot de grootste werkgevers van Berlijn. Bij de drie Daimlervestigingen in de stad werken ruim 6.000 mensen. Vestiging Marienfelde telt 196 Schwerbehinderten (werknemers met een fysieke of psychische handicap) op een personeelsbestand van 2.600. Peter werkte tien jaar bij Daimler in de productie toen hij ernstige rugproblemen kreeg en Schwerbehindert raakte. Peter kon in dienst blijven, maar kreeg aangepast werk. In fabriekshal nummer 91 werkt hij met zes arbeidsgehandicapte collega’s op de verpakkingsafdeling. Peter valt onder de Duitse quotumregeling die bedrijven met meer dan twintig werknemers verplicht om 5 procent arbeidsgehandicapten aan te nemen. Het bedrijf dat zich er niet

brief In Nederland heeft slechts 12 procent van de Wajong’ers een baan in de marktsector. In totaal werkt weliswaar 24 procent van de 220.040 Wajong’ers, maar de meesten zijn (gesubsidieerd) actief in een sociaal werkbedrijf. ‘In Duitsland zijn

> 2

relatief veel arbeidsgehandicapten aan het werk’, schrijft staatssecretaris Jetta Klijnsma (SZW) in december in haar brief met de countouren van de Participatiewet aan de Tweede Kamer. In het kader van die wet wil Klijnsma een quotumregeling naar Duits voorbeeld invoeren om werkgevers te prikkelen te investeren in banen voor mensen met een arbeidsbeperking; ondernemers die verstek laten gaan, kunnen rekenen op een boete van 5.000 euro per jaar. Klijnsma’s voorstel wordt van meet af aan hevig bediscussieerd. Om te onderzoeken of en hoe het Duitse quotum functioneert, organiseerden Divosa (sociale diensten), Cedris (sociale werkbedrijven) en Locus (netwerk van bedrijven, gemeenten en sw-bedrijven) half februari een tweedaagse studiereis naar Berlijn. Zo’n 35 belangstellenden namen deel aan de reis, onder wie directeuren van Post NL, VolkerWessels, Nuon, Greenfox, Philips, McDonald’s, VNO-NCW, sociale diensten en sociale werkbedrijven. Ook beleidsmedewerkers van het ministerie van Sociale Zaken en de Haagse wethouder Henk Kool van Sociale Zaken, Werkgelegenheid en Economie waren van de partij.

Wisselende erVarinGen Behalve Duitsland kent binnen Europa ook Oostenrijk een verplichting voor bedrijven om gehandicapten

aan te nemen, al wordt in de praktijk slechts een kwart van het quotum vervuld. In Spanje en Italië functioneert het systeem gebrekkig omdat naleving ervan niet wordt gecontroleerd. Zwitserland zag twee jaar geleden van invoering af vanwege negatieve resultaten in het buitenland. In landen met quotum verliep de integratie van gehandicapten slechter dan in landen zonder quotum, oordeelde een meerderheid van het Zwitserse parlement. De Scandinavische landen zagen derhalve ook af van een quotum. Groot-Brittannië had een quotum, maar hief het op vanwege de bureaucratische rompslomp en het gebrekkige resultaat. Ondanks deze wisselende ervaringen steken Nederlanders graag iets op van hun economisch sterke buurland. En dus gingen de deelnemers aan de studiereis in Berlijn op zoek naar het antwoord op de vragen: Komen er in Duitsland dankzij de quotumregeling daadwerkelijk meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk? Hoe werkt een quotum in de praktijk? En: Is het een geschikte oplossing voor Nederland?

lieVer bebOet Tijdens een informatieve bijeenkomst in de Nederlandse ambassade met tal van Duitse specialisten bleek dat de oorsprong van het Schwerbehindertengesetz wortel heeft in de oorlog. Al in de jaren twintig na de

In Nederland heeft slechts 12 procent van de Wajong’ers een baan in de marktsector

3

Op de Nederlandse ambassade discussieert de Nederlandse delegatie met vertegenwoordigers van Duitse werkgevers-, werknemers- en arbeidsmarktorganisaties.

Eerste Wereldoorlog ontstonden in Duitsland verschillende soorten gesubsidieerde sociale bedrijven om grote aantallen oorlogsgehandicapten in het arbeidsproces te re-integreren. Na de Tweede Wereldoorlog kampten bedrijven met grote tekorten aan personeel en kwamen mensen met een handicap ook in de marktsector makkelijker aan de slag. Toen deze kwetsbare groep tijdens de recessie in de jaren zeventig als eerste op straat kwam te staan, groeide de roep om beschermende wetgeving. De wet voor ernstig gehandicapten, ingevoerd in 1974, verplicht bedrijven met meer dan 20 werknemers te voldoen aan een quotum van maximaal 5 procent. Een bedrijf met 39 medewerkers moet ten minste één persoon met een arbeidsbeperking in dienst heb-

studiereis quotumregeling ‘We hebben 24 miljoen aan boetes in kas’ Günter Hotte

ben. Bedrijven met 59 medewerkers twee, et cetera. Uit het jaarverslag 2011-2012 van de Integratiebureaus (Integrationsämter) blijkt dat slechts een klein deel van de bedrijven aan het quotum voldoet. Van de circa 140.000 bedrijven die onder het quotum vallen (ruim 990.000 banen), voldoen 32.000 werkgevers aan de 5-procentsver-

plichting. Grote ondernemingen als Daimler, Siemens en Deutsche Post, die waarde hechten aan een maatschappelijk profiel, hebben meer gehandicapten aan het werk. De overige 108.000 bedrijven halen de 5 procent niet. “Krap 38.000 van deze bedrijven hebben helemaal geen gehandicapten aan het werk”, zegt Sascha Auch-Schwelk

van de Bundesagentur für Arbeit (het Duitse UWV), dat toezicht houdt op het quotum. Zij betalen liever een boete van maximaal 3.100 euro per onbezette arbeidsplek per jaar. De resterende 70.000 bedrijven voldoen slechts gedeeltelijk aan het quotum en ontvangen een boete van minimaal 1.260 euro. Günter Hotte van het Integrationsamt Berlin is er blij mee. Dankzij die boete (de Ausgleichsabgabe), die 5.820 bedrijven in de hoofdstad betalen, heeft hij een aardig bedrag ter beschikking om te verdelen onder bedrijven die wél gehandicapten aan het werk hebben. “We kunnen ruim 24 miljoen euro uitgeven”, vertelt hij. “Uit het feit dat onze kas al vele jaren steeds goed gevuld is, blijkt dat ondernemers hun verantwoordelijkheid niet nemen.”

> 4

Verbijsterend Wie vallen er nu precies onder het quotum?, willen diverse delegatieleden weten. In Nederland is de groep Wajong’ers afgebakend, in Duitsland blijkt de definitie van een fysieke of geestelijke handicap ruim te zijn. Zo’n 8,7 miljoen mensen gelden er als gehandicapt, van wie 7,3 miljoen tot de Schwerbehinderten worden gerekend. Van deze mensen werken er 931.059 onder het quotum (4,5 procent in plaats van 5 procent). “De groep ernstig gehandicapten is groot”, zegt Auch-Schwelk, om daar meteen aan toe te voegen: “Ook 65-plussers tellen mee. En ook veel langdurig werklozen hebben een arbeidshandicap.” Dat vraagt om uitleg. Auch-Schwelk: “Handicaps worden in Duitsland geclassificeerd in drie categorieën. Een Schwerbehinderte heeft een arbeidshandicap van 50 of meer. Daarnaast is er een groep met een handicap tussen de 30 en 50. Ten slotte zijn er de lichtgehandicapten, geclassificeerd als ‘30 of minder’. Hoe succesvol is het quotum?, wil Divosa-voorzitter René Paas van Auch-Schwelk weten. Helpt het werkelijk meer mensen met een arbeidshandicap aan de slag? Heeft de boete effect? Zijn antwoord verbijstert de delegatieleden. “We weten niet precies wat het effect is. Het quotum bevordert de werkgelegenheid onder gehandicapten niet, maar vormt ook

5

Bezoek aan de CAP-markt, een keten van ruim 100 buurtsupermarkten, die vrijwel geheel gerund wordt door 700 mensen met een arbeidshandicap.

geen belemmering.” Vakbondsvrouw Heidemarie Gerstle van de dienstenbond Verdi wil wel kwijt dat de werkloosheid onder de groep met zowel een fysieke als psychische handicap stijgt. “Schwerbehinderten hebben niet geprofiteerd van de explosieve groei van banen in Duitsland in de afgelopen jaren”, licht ze toe. In 2009 bedroeg de werkloosheid onder de doelgroep 14,6 procent op een totale werkloosheid van 8,2 procent. Van 2009 tot en met 2011 is het aantal werklozen met een ernstige handicap in Duitsland met 15.000 gestegen tot 183.500, blijkt uit cijfers van de Bundesagentur für Arbeit. Zou ik het systeem aan Nederland aanraden?, vraagt Gerstle zich hardop af. “Ik zou liever meer mensen aan het werk zien.” De Duitse vakbeweging pleit er al langer voor de boete te verdriedubbelen. Ze ziet zich gesterkt door

bondskanselier Angela Merkel, die zich twee jaar geleden in het debat mengde en werkgevers aanspoorde meer banen voor mensen met een handicap te creëren. Het bedrijfsleven moet met voorstellen komen, banen aanbieden en deze garanderen, zei de kanselier.

Vanzelfsprekend De hoogte van de boete en de omvang van het quotum mogen in Duitsland bediscussieerd worden, het gehandicaptenquotum zelf is onomstreden. “Afschaffing is voor politici een taboe”, legt Helmut Hartman, directeur van adviesbureau Consens, de Nederlandse delegatie uit. Not done. “Integratie en gelijkberechtiging van gehandicapten is voor ons vanzelfsprekend gezien de geschiedenis waarin de nazi’s niet alleen joden, maar ook mensen met een psychische of fysieke handicap

‘Het kost klauwen aan controle’

vermoord hebben.” “Wij streven naar een inclusieve arbeidsmarkt waarin gehandicapten meedoen en niet worden uitgesloten”, valt Günter Hotte hem bij. Integratie van deze groep staat ook bij werkgevers niet ter discussie. Al worden de extra rechten van werknemers met een arbeidshandicap – zoals het recht op bijzondere ontslagbescherming, extra vakantiedagen, aanpassingen van

werkplek en werkschema’s – wel als bezwaarlijk gezien. Anna Robra van de Duitse werkgeversorganisatie BDA (het Duitse VNO-NCW) vindt het ‘belemmeringen’ die het werken met gehandicapten complex kunnen maken. Daarom hechten werkgevers groot belang aan begeleiding van gehandicapten om de integratie in het bedrijf goed te laten verlopen. Veel grote concerns regelen de begeleiding zelf, evenals verbetering van de werkplek. Zo stak Daimler 17.700 euro in aanpassingen van werkplekken in een fabriekshal voor gehandicapten; extra kosten die een MKB’er zich niet kan permitteren. Daimler ziet het echter als een investering die rendeert. Sinds de aanpassingen zijn er volgens personeelsmanager Krzyzanowskina nauwelijks ziekmeldingen geweest.

balans Na een bezoek aan een buurtsuper in Berlijn Lichtenberg en wasse-

‘We weten niet precies wat het effect is’ Sascha Auch-Schwelk

rette WIB Waschhaus, gerund door mensen met een verstandelijke beperking, een sociale werkplaats en de Berliner Stadtreinigungsbetriebe, waar 650 gehandicapten werken op een personeelsbestand van 5.300 werknemers, maakt de delegatie de balans op. Wat laten we hier, wat nemen we mee?, wil Paas aan het slot van de tweedaagse reis van de deelnemers weten. Kopiëren is niet mogelijk gezien de bijzondere Duitse traditie, had Hartman eerder al gezegd. Een advies had hij wel: vooroordelen wegnemen bij bedrijven, en begeleiding bieden aan werkgevers die gehandicapten aannemen. De bureaucratie rondom het Duitse quotum laten de meesten graag achter. De vele instanties die toezicht houden, die gelden herverdelen en die controleren, stuiten bij de delegatie alom op weerstand. Elone van Velthuijsen, directeur van de regionale sociale dienst Alblasserwaard/ Vijfheerenlanden: “Dat kost klauwen aan controle.” “Dit is niet onze cultuur”, zegt Ruud van den Tillaar van de gemeente Weert. “Als we al een quotum zouden willen invoeren, dan moet Nederland het veel decentraler aanpakken.” Hij noemt het Duitse model te bureaucratisch en inefficiënt. Gehandicapten zijn bij te veel instellingen ondergebracht, waardoor het systeem complex is.

studiereis quotumregeling

Elone van Velthuijsen

> 6

“Het quotum blijkt bovendien in de praktijk een regeling om werknemers die arbeidsongeschikt dreigen te raken aan het werk te houden”, zegt hij. “Nederland is op een aantal gebieden verder”, stelt Marjolein Reijs, directeur Human Resources bij McDonald’s in Amsterdam. Als iemand ziek wordt, is de Nederlandse werkgever twee jaar lang verantwoordelijk voor loondoorbetaling en voor re-integratie. In Duitsland geldt een termijn van slechts zes weken, daarna belandt de zieke werknemer in de collectieve ziektewet. “Als een Nederlandse werknemer niet meer in het bedrijf kan werken, moet de werkgever passend werk voor hem vinden en helpen bij omscholing.” Re-integratie bij arbeidsongeschiktheid zoals in Duitsland onder het quotum wordt toegepast, is volgens Reijs in Nederland geen onderwerp van gesprek omdat dit in de WGA en de WIA is geregeld. Een eyeopener vindt ze de Duitse solidariteitsgedachte. “Het beleid om gehandicapten meer kansen te geven is voor Duitsers heel vanzelfsprekend.” Alleen is een quotum niet de manier om dat te bereiken, daarvan is ze

Leen van Dijke

‘Belonen is effectiever dan beboeten’ tijdens de reis overtuigd geraakt. Effectiever is het volgens Reijs als alle betrokkenen – werkgevers, gemeenten en sw-bedrijven – hun inspanningen versterken om banen te scheppen voor een bredere groep dan alleen mensen met een handicap; ook langdurig werklozen of voortijdige schoolverlaters moeten geïntegreerd worden. Ook Leen van Dijke van VolkerWessels is voorstander van een bredere doelgroep. Voor quota voelt hij niets. Zinvoller vindt hij het om een krachtig appèl op bedrijven te doen

‘Zonder een quotum kunnen de meesten de stap niet maken’ Jan Simons

7

Wasserette WIB Waschhaus, deels gefinancierd uit de Ausgleichsabgabe, biedt mensen met een beperking een opstap naar de arbeidsmarkt.

om zich meer open te stellen voor mensen met een arbeidshandicap. “De HR-afdeling van bedrijven is de natuurlijke plaats om naar duurzame oplossingen te zoeken.” Van Dijke ziet meer in belonen dan in het beboeten van het bedrijfsleven. “Een prestatieladder waarop bedrijven met goed gedrag scoren en bijvoorbeeld fiscaal beloond worden, is effectiever dan bedrijven straffen met een boete”, zegt hij, waarbij hij wijst op de omvang waarin Duitse bedrijven de boetes afkopen.

COMMitMent Niet iedereen in de delegatie is afkerig van het idee om bedrijven te verplichten een bepaald percentage gehandicapten in dienst te nemen. Jan Simons, directeur van de WSD-

studiereis quotumregeling groep, een sociaal werkbedrijf in de regio Eindhoven-Boxtel, ziet wel iets in een quotum, al noemt hij de situatie in Duitsland moeilijk met de Nederlandse te vergelijken. Nederland wil, anders dan Duitsland, een grotere kwetsbare groep naar de arbeidsmarkt leiden. Ook mensen uit de bijstand, of anders gezegd, mensen die onder de Participatiewet gaan vallen, moeten de arbeidsmarkt op. “Zonder een quotum kunnen de meesten deze stap niet maken”, zegt Simons. Ook Cedris-voorzitter Iris van Bennekom wijst een quotum niet direct af. “Het effect van het quotum is namelijk wel dat er een breed commitment is van bedrijven om de grote groep arbeidsgehandicapten binnenboord te houden”, zegt zij.

De Haagse wethouder Henk Kool is door de reis zelfs gesterkt in zijn opvatting over de noodzaak van een quotum. Anders lukt het gemeenten niet de 170.000 mensen uit de doelgroep aan het werk te krijgen, denkt hij. Tegelijkertijd erkent hij dat een quotumsysteem ingewikkeld is en dat er veel haken en ogen aan de uitvoering en handhaving zitten. Liever ziet Kool dat bedrijven hun verantwoordelijkheid nemen. “Als alle 20.000 bedrijven in Den Haag één uitkeringsgerechtigde uit de doelgroep aannemen, zijn we er in onze stad uit.”

Henk Kool

‘Quotum is noodzakelijk, maar kent veel haken en ogen’

COnsensUs Staatssecretaris Klijnsma hoopt bedrijven met het dreigement van een quotum te prikkelen alternatieven

> 8

In werkgroepen evalueerden de delegatieleden aan het einde van de reis de oogst van het werkbezoek.

te ontwikkelen. Als werkgevers met ‘goede oplossingen’ komen, staat ze daarvoor open. Of dat lukt moet blijken uit de onderhandelingen die gaande zijn over een breed sociaal akkoord tussen werkgevers, vakbonden en de overheid. Het quotum is een van de vele thema’s die op tafel liggen. De grootste werkgeversorganisatie, VNO-NCW, is het in ieder geval een lief ding waard een quotum in Nederland te voorkomen. Ton Schoenmaeckers van VNONCW is getroffen door de structurele aandacht in Duitsland voor de groep met een arbeidshandicap. “Zodra een Duitse werkgever een arbeidsplek op te vullen heeft, zal hij de optie van een arbeidsgehandicapte steeds uitdrukkelijk overwegen. Als we dat in Nederland kunnen bereiken zonder quotum in te voeren, hebben we heel wat gewonnen.”

9

‘We willen ons niet tot vijand van werkgevers maken’ René Paas

Binnen de delegatie tekent zich na twee dagen een opvallende consensus af over wat de Nederlanders echt niet uit Duitsland willen meenemen: de bureaucratie, de zware ontslagbescherming, het ‘bestraffen’ met boetes. Bedrijven ontduiken het quotum te gemakkelijk en boetes kunnen beter in ondersteuning van gehandicapten gestoken worden. “In de wedstrijd Nederland-Duitsland blijken de Duitsers het niet veel

beter te doen dan wij”, constateert René Paas na afloop van de studiereis. Het systeem werkt zestig jaar en is het resultaat van de typisch Duitse historische omstandigheden. In boetes ziet hij niet veel. “Ik zie meer in belonen dan in straf. We willen ons niet tot vijand van werkgevers maken die we juist hard nodig hebben. Laat VNO met voorstellen komen over een prestatieladder. Hoe meer sterren op de ladder, hoe meer voordelen. Dat heb ik liever dan een omslachtig quotum. We willen toch dat meer mensen met een arbeidshandicap aan het werk komen? Dat doel is kansrijker met werkgevers.” *

paas Q-kOOrts

Het systeem is het resultaat van de typisch Duitse historische omstandigheden

De enige bakker die ooit staatssecretaris werd, Jan Schaeffer, werd onsterfelijk met de zin: ‘In gelul kan je niet wonen’. Zo is het. Geen woorden, maar daden, zouden ze in 010 zeggen. Maar veel daden beginnen wel met woorden. Daarom is het voorjaarsoverleg tussen sociale partners en kabinet een nuttig ritueel. Een geslaagd overleg levert goede woorden op. Bijvoorbeeld over quota en boetes. Het kabinet wil werkgevers dwingen om 5 procent ‘arbeidsgehandicapten’ in dienst te nemen. De polder eet met lange tanden en spreekt over ‘het Q-woord’. We hadden ooit een quotering: de Wet arbeid gehandicapte werknemers. Maar die is bekwaam om zeep geholpen: genegeerd, geëvalueerd, afgeschaft. Quota gedijen slecht in de natte klei. Ons werkbezoek aan Berlijn hielp tegen de verleiding om het Duitse systeem te kopiëren. De Duitsers houden er vooral mensen mee aan het werk die arbeidsgehandicapt raken. En dat is in Nederland niet echt een groot probleem meer. Ons probleem is de belachelijk grote reservebank. En helaas geldt daar het gelijk van Jan Schaeffer: mooie doelstellingen in een sociaal akkoord – ter vervanging van quota – zijn helaas nog lang geen banen. Als quota en boetes zo gehaat zijn, als we de Q-koorts willen vermijden, wat kan er dan wel? Ik heb drie praktische tips:

studiereis quotumregeling

rené

1. Niet beboeten maar belonen. Thuis zitten kost miljarden. Wie mensen aan werk helpt, voorkomt hoge maatschappelijke kosten. Daar mogen we wat tegenover stellen. Bijvoorbeeld een gunstigere fiscale behandeling. 2. Geef het bedrijfsleven zelf een hoofdrol. Bij het bepalen hoe je prestaties meet en dus hoe je de beloning verdeelt. Wat de overheid bedenkt, noemen we bureaucratie. Wat bedrijven zelf bedenken, heet certificering. Een certificaat (‘drie sterren!’) levert je niet alleen geld op, maar ook een goede reputatie. Daar ben je zuinig op. 3. Houd het simpel. Bouw niet een systeem naast de Participatiewet, maar help iedereen die (om wat voor reden dan ook) zijn salaris niet kan terugverdienen. Elke goedbedoelde verfijning maakt het lastiger om succesvol te zijn. René Paas voorzitter Divosa

10