Hoe wezenlijk is grondwettelijke autonomie voor federale deelstaten? Een dynamische kijk op federalisme en multilevel constitutionalism

TV CR APRIL 2014

117

artikelen

Hoe wezenlijk is grondwettelijke autonomie voor federale deelstaten? Een dynamische kijk op federalisme en ‘multilevel constitutionalism’

P. Popelier*

In vergelijkende studies wordt wel eens verwezen naar landen als België en Spanje als modellen voor het federalisme van de eenentwintigste eeuw.1 Kenmerkend is dat het gaat om devolutieve federale staten, eerder dan om afzonderlijke staten die naar elkaar toegroeien. Dezelfde tenden­ sen van regionalisering zijn waar te nemen in andere Europese staten, zoals Italië en het Verenigd Koninkrijk. Tegelijk worden hardnekkige po­ gingen ondernomen om ook de EU constructie onder de noemer van ‘fe­ deralisme’ te plaatsen.2 Deze ontwikkelingen dwingen ons ertoe om ge­ vestigde ideeën over wat federalisme precies inhoudt, te herzien. Theorieën die enkel passen voor federale modellen die in de negentiende en twintigste eeuw zijn ontwikkeld, maar de nieuwe realiteit niet kunnen vatten, verliezen immers hun nut. Ze leiden bovendien tot eindeloze dis­ cussies over de vraag welke landen nu eigenlijk federaal zijn en of ze der­ halve al dan niet moeten worden meegenomen in vergelijkende studies over federalisme. Spanje is daar een typisch voorbeeld van.3 Van het Verenigd Koninkrijk beweert dan weer niemand dat het een federale staat is, 4 maar rechtsvergelijkende studies over federale ontwikkelingen kun­ nen moeilijk naast dat rechtssysteem kijken als ze inzicht willen verschaf­ fen in de dynamiek van staatsstructuren en de evenwichten tussen cen­ trale en autonome entiteiten. In deze bijdrage pleit ik ervoor om komaf te maken met steriele discussies over welke staten of organisaties nu werke­ lijk of ‘volledig’ federaal zijn. In plaats daarvan wordt een dynamische be­ nadering van staatsstructuren voorgesteld, die de klemtoon legt op waar het in essentie om gaat, namelijk de vraag hoe een staat omgaat met de­ centraliserende tendensen en tegelijk voor voldoende cohesie of integratie zorgt om als geheel te kunnen functioneren. Om dit niet te abstract te maken, wordt toegespitst op de idee van grondwettelijke autonomie. Daar­ bij wordt een stelling verworpen die vaak terugkomt in klassieke federale theorieën, namelijk de idee dat federale rechtssystemen per definitie grondwettelijke autonomie verschaffen aan de deelentiteiten.

arti­ kelen

* Prof.dr. P. Popelier is gewoon hoogleraar Grondwettelijk recht en Wetgevingsleer aan de Uni­ ver­siteit Antwerpen, onderzoeks­ groep Overheid en recht. Noot van de redactie: zie tevens de in­ houdelijk aan deze bijdrage nauw verwante artikelen van Casanas Adam elders in deze af­ levering, over de Schotse en Catalaanse referenda inzake onaf hankelijkheid. 1 Bijv. Obinger, Castles en Leibfried 2005, p. 2. 2 Volgens Forsythe 2007, p. 150 is federalisme de ‘telos’ van de Europese Unie – alsof de EU ‘mislukt’ zou zijn als ze niet vol­ doet aan alle kenmerken die men toeschrijft aan een federale staat. In de Nederlandse literatuur weet men er niet goed weg mee;

118

men ziet de EU dan als een con­ structie met zowel federale als confederale elementen: Koek­ koek 2000, p. 27. Eveneens Kort­ mann 2005, p. 45. 3 Beaud 2012, p. 275 omschrijft Spanje als ‘a form of political re­ gionalism […] that resembles fe­ deralism without being federa­ lism’. Voor een verweer tegen literatuur die Spanje niet als (vol­ waardig) federaal beschouwt, zie Sala 2013. 4 Zie bijv. hoe Walker 2000 het concept ‘eenheidsstaat’ invult om devolution erin te kunnen onderbrengen. 5 In die zin: Skoutaris 2012, p. 241. 6 Kortmann 2005, p. 44. 7 Fasone 2012, p. 176.

artikelen

APRIL 2014 TV CR

In wat volgt wordt eerst de klassieke doctrine uiteengezet, die subnationa­ le grondwettelijke autonomie als kenmerkend voor een federaal systeem beschouwt (par. 1). De argumenten daarvoor worden vervolgens weerlegd (par. 2). Deze tegenargumenten geven dan weer de bouwstenen voor een dynamische theorie van federalisme, die de gebreken opvangt van de klas­ sieke, strikt afgelijnde onderverdeling van staatsstructuren op basis van institutionele kenmerken (par. 3). Ten slotte wordt verduidelijkt welke rol subnationale grondwettelijke autonomie daarin nog kan spelen (par. 4). Vooraf past nog enige verduidelijking over terminologie. De autonome en­ titeiten in federale of zogenaamde quasi-federale staten, dragen diverse namen: Länder, kantons, (deel)staten, provincies, gewesten en gemeen­ schappen, enzovoort. In deze bijdrage worden ze gevat onder de noemer ‘deelentiteiten’. Daarmee wordt niet verwezen naar deelgebieden met een beperkte autonomie, onder het gezag van de centrale autoriteit, zoals ge­ decentraliseerde provincies en gemeenten. Wel wordt verwezen naar deel­ gebieden met autonome wetgevende bevoegdheid. Voorts wordt onder subnationale ‘grondwettelijke autonomie’ de autonomie van deelentiteiten begrepen om eigen grondwetten te maken: formele teksten, in beginsel aangenomen met een versterkte meerderheid, over zowel de institutionele inrichting van de betrokken deelentiteit als zijn relatie met burgers door de formulering van grondrechten en vrijheden. ‘Institutionele autonomie’ betreft dan het eerste onderdeel van de ruimere ‘grondwettelijke’ autono­ mie, met name de bevoegdheid van een deelentiteit om zelf te bepalen welke instellingen op welke wijze overheidsmacht uitoefenen, en hoe zij zich tot elkaar verhouden. Een ruime definitie gaat nog verder dan dat. Het betreft dan niet alleen de autonomie van deelentiteiten om hun eigen instellingen in te richten en hun positie ten aanzien van hun burgers te bepalen, maar ook de autonomie om hun positie te bepalen ten aanzien van andere staten en internationale organisaties.5

1. Subnationale grondwettelijke autonomie: eigen aan federale staten… Grondwettelijke theorieën beschouwen subnationale grondwettelijke au­ tonomie soms als een onderscheidend kenmerk van federale systemen. Kortmann gebruikt het zelfs om federale staten te definiëren: ‘Een federa­ tie kent een grondwet van de federatie en grondwetten van de deelstaten’.6 Fasone beschouwt het ontbreken van een volwaardige subnationale grond­ wet als een van de kenmerken die een ‘regionale’ van een ‘federale’ staat onderscheidt.7 Dit sluit aan bij literatuur uit het begin van de twintigste eeuw, waarin het teruggrijpen naar kenmerken zoals subnationale grond-

TV CR APRIL 2014

artikelen

wettelijke autonomie, een manier was om onderscheid te maken tussen federale en decentrale systemen, zonder daarvoor het traditionele soeve­ reiniteitsbegrip te moeten verlaten8 dat inherent was aan het Europeescontinentale staatsbegrip.9 Deze aanname wordt nog versterkt door de vaststelling dat subnationale grondwettelijke autonomie voorkomt in de meeste federale staten. De VS, Duitsland en Zwitserland vormen maar enkele voorbeelden. In de ‘Hamilton-traditie’ worden staatsstructuren op grond van hun institutio­ nele kenmerken ondergebracht in de categorie van eenheidsstaten, van fe­ derale staten of van confederale organisaties.10 Als blijkt dat subnationale grondwettelijke autonomie voorkomt in de meeste federale staten, of min­ stens in zogenaamde ‘model’ federale staten als Duitsland en de Vere­ nigde Staten van Amerika, dan is het een kleine stap om dit te verheffen tot een noodzakelijk institutioneel kenmerk.11 Desintegrerende staats­ structuren waarin deelentiteiten niet beschikken over volwaardige grond­ wettelijke autonomie, worden om die reden niet als ‘mature’ federale staten beschouwd. In Spanje, waar de regionale ‘grondwetten’12 goedkeu­ ring behoeven van het nationale parlement,13 wordt de tussenkomst van centrale autoriteiten dan ook door zowel regionale nationalisten als hun opponenten beschouwd als een teken dat Spanje (nog) geen federale staat is.14 In België promoten Vlaamse constitutionalisten bijna eensgezind subnationale grondwettelijke autonomie als een bepalend kenmerk van federale systemen.15 Dat speelt in de hand van de Vlaamse eis om te be­ schikken over een volwaardige grondwettelijke autonomie,16 die verder gaat dan de huidige fragmenten van institutionele autonomie.17

2. … of toch niet? De argumenten opgesomd in de vorige afdeling, overtuigen echter niet, om de volgende redenen. In de eerste plaats is er in de literatuur helemaal geen overeenstemming over de vraag welke institutionele kenmerken nu definiërend zijn voor fe­ deralisme. Subnationale grondwettelijke autonomie komt niet noodzake­ lijk in alle lijstjes voor. Uiteindelijk kan er een zevental kenmerken worden onderscheiden waarover min of meer consensus bestaat,18 en dat vorm geeft aan drie principes die ‘eenheid in diversiteit’ brengen: regio­ nale autonomie, participatie, en cohesie. Die kenmerken zijn: 1) het be­ staan van minstens twee bestuursniveaus met wetgevende en uitvoerende macht en rechtstreekse autoriteit ten aanzien van burgers;19 2) regionale autonomie die verzekerd wordt door een grondwettelijke verdeling van be­ voegdheid gesteund door financiële middelen; 3) de vertegenwoordi-

119

8 Zie Jellinek 1921, p. 489-491; Kelsen 1925, p. 193. 9 Over dit staatsbegrip en de moeilijkheden om dit met fede­ ralisme te verzoenen, zie Beaud 2012, p. 274-276. 10 Voor de oorsprong van deze term en de verwijzing naar Hamilton, één van de auteurs van The Federalist, zie Pinder 2007, p. 2. 11 Zie bijv. Gardner 2008, p. 325. 12 In de rechtsleer bestaat dis­ cussie over de vraag of deze Estatutos als regionale grondwet­ ten kunnen worden beschouwd. Volgens het ene kamp zijn het gewone wetten, volgens het andere kamp hebben ze constitu­ tionele betekenis. Zie Ruggiu 2012, p. 13. Alleszins bepalen de regio’s hierin hoe zij worden in­ gericht. Voor een beschrijving van deze documenten als regio­ nale grondwetten, zie ook nog Sala 2013, p. 16-17. 13 Art. 147(3) Spaanse Grond­ wet. Zie o.m. Ruggiu 2012, p. 12. 14 Sala 2013, p. 16. 15 Berx 1994, p. 12; Ergec 1994, p. 55-58; Judo 2006, p. 260; Vande Lanotte en Goedertier 2010, p. 226; Veny, Castelain en Verbeeck 2003, p. 20. 16 Zie reeds de Resolutie ge­ stemd door het Vlaamse Parlement in 1999, Parl.St. Vlaams Parlement, 1998-1999, Nr. 1339. 17 Zie hierover Lambrecht 2013, p. 360-361; 364 en Popelier 2012, p. 38-42. De zesde staatshervor­ ming, die op dit moment wordt geïmplementeerd, breidt die in­ stitutionele autonomie uit met nog enkele bijkomende aspecten en kent dit nu ook toe aan het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest en de Duitstalige Gemeenschap, die daar tot nog toe van versto­ ken bleven. 18 Ik steun hiervoor voorname­ lijk op Watts 2008, p. 9, groten­ deels gevolgd door Swenden 2006, p. 7-12. Ik heb het zevende criterium toegevoegd wegens het belang dat in literatuur over fe­ deralisme veelal wordt gehecht

120

artikelen

aan het bestaan van federale cohesie. 19 Swenden 2006, p. 10 voegt daaraan toe dat deelentiteiten bo­ vendien voornamelijk territoriaal van aard moeten zijn, en dat cen­ trale en regionale entiteiten de­ mocratisch georganiseerd moeten zijn. 20 Maar niet noodzakelijk: in Venezuela werd het tweekamer­ stelsel juist afgeschaft toen het federalisme werd versterkt, zie Penfold-Becerra 2004, p. 219. 21 Aldus Halberstam 2012, p. 580. 22 Aldus Swenden 2006. 23 Friedrich 1968a, p. 190. 24 Zie hierover ook Ergec 1994, p. 42-44. 25 Beaud 1998 en Beaud 2007, p. 39-55. 26 Voor een overzicht van ken­ merken die zo aan de verschil­ lende staatsstructuren worden toegekend in de literatuur, zie Popelier 2008, p. 417-420. 27 Zie de waarschuwing bij Ergec 1994, p. 36. 28 Dat geldt in het bijzonder voor het Belgische federalisme. Zie bijv. Alen en Muylle 2011, p. 196-197; Baeteman 1994, p. 71; Van Mensel 1996, p. 13. Zie ook Delpérée 1993, p. 638. Voor een overzicht van alle afwijkende kenmerken die worden aange­ stipt in het Belgische federalis­ me, zie Popelier 2008, p. 420. 29 Mouskhély 1950, p. 400 om­ schreef dit zelfs als ‘le suprême refuge des juristes dans l’embarras’. 30 Gaudreault-Desbiens en Gélinas 2005, p. 5.

ging van regionale standpunten in de federale besluitvormingsorganen – wat gewoonlijk20 gebeurt via een afzonderlijke kamer in het parlement; 4) een geschreven grondwet die de grote lijnen van de federale structuur uit­ tekent en enkel kan worden gewijzigd met de instemming van beide be­ stuursniveaus; 5) een mechanisme ter beslechting van geschillen tussen de bestuursniveaus, in de vorm van rechterlijk toezicht; 6) procedures en instellingen die samenwerking ondersteunen wanneer bevoegdheden en verantwoordelijkheden overlappen; 7) mechanismen om cohesie te verze­ keren door middel van een economische en monetaire unie en solidari­ teitsbijdragen en herverdelingsinstrumenten. Subnationale grondwettelij­ ke autonomie is geen sine qua non in dit lijstje. Bovendien wordt de Hamilton-benadering niet door iedereen gedeeld. Een meer minimalisti­ sche maar invloedrijke21 definitie, die vooral de nadruk legt op het voorko­ men van autonoom wetgevend bestuur op twee niveaus, leidt tot een erg breed concept.22 Daaronder valt dan ook bijvoorbeeld Dene­mar­ken, dat zelfbestuur verleent aan Groenland, of Frankrijk in zijn relatie met be­ paalde overzeese gebieden. Al met al kunnen ernstige vraagtekens geplaatst worden bij de Hamiltonbenadering die staatsstructuren indeelt louter op grond van institutionele kenmerken. Friedrich hekelde decennia geleden reeds de neiging van klassieke federale theorieën om zich vooral bezig te houden met de vraag welke institutionele kenmerken een staat precies moet vertonen om een ‘authentieke’ federale staat te kunnen worden genoemd.23 In oude litera­ tuur wordt de idee van ‘soevereiniteit’ gehanteerd om geregionaliseerde en federale systemen van elkaar te onderscheiden. Vooral in Duitse litera­ tuur wordt vervolgens gediscussieerd over de vraag of in een federale staat de soevereiniteit exclusief bij de federale staat ligt, dan wel gedeeld wordt met de deelentiteiten.24 Het soevereiniteitsbegrip heeft intussen veel van zijn pluimen verloren, zeker wanneer het gaat om federale systemen en andere vormen van gelaagd bestuur.25 Een indeling op basis van vaste, in­ stitutionele kenmerken bleef echter populair. Daaruit vloeit een statische, afgescheiden onderverdeling van staatsvormen voort.26 Ofschoon handig in pedagogisch opzicht, staat dergelijke statische indeling ver van de reali­ teit. Federale rechtssystemen worden juist gekenmerkt door een enorme institutionele diversiteit.27 Afwijkende modellen worden dan al snel be­ stempeld als sui generis. 28 Dat is problematisch omdat een dergelijk predi­ caat niets toevoegt,29 maar integendeel elk nut ontzegt aan vergelijkend grondwettelijk recht en daardoor de ontwikkeling van theoretisch inzicht in de dynamiek van federale systemen verhindert. In de literatuur werd de Hamilton-benadering daarom al een ‘epistemologisch obstakel’ ge­ noemd voor grondwettelijke theorievorming.30 Zoals Halberstam terecht opmerkt: een strenge afgrenzing tussen federale en confederale staten

APRIL 2014 TV CR

artikelen

121

kan dienen als ‘rhetoric for political gain’, maar is nutteloos voor theorie­ vorming of vergelijkend onderzoek van gelaagde staatsstructuren.31 In een alternatieve benadering, die hierna in par. 3 wordt voorgesteld, worden staatsstructuren gesorteerd op een glijdende schaal, waarbij subnationale grondwettelijke autonomie een indicator is van de autonomie die de posi­ tie van een systeem op die schaal bepaalt, maar geen definiërend ken­ merk van federalisme. Het kan dan ook, in de derde plaats, geen verrassing zijn, dat het rechts­ vergelijkend argument gebreken vertoont. In verschillende systemen die algemeen als ‘federaal’ worden erkend, is geen sprake van volwaardige subnationale grondwettelijke autonomie. In sommige systemen wordt het de jure wel toegekend, maar wordt het er nauwelijks toegepast, of zelfs ontmoedigd. In nog andere systemen zijn de subnationale grondwettelijke teksten verstrengeld met de federale grondwet. Voorbeelden zijn België, Canada, Nigeria en Zuid-Afrika.32 Omgekeerd verhindert subnationale grondwettelijke autonomie in landen als Zuid-Afrika en Argentinië niet dat het zogenaamd federale systeem zeer centralistisch van aard is.33 Bovendien valt op dat subnationale grondwetten slechts zelden het voor­ werp zijn van studies over federalisme,34 wat vragen doet rijzen over het werkelijk belang ervan in federale theorievorming en praktijk. In werkelijkheid gebeurt het opsommen van institutionele kenmerken overigens gewoonlijk met verwijzing naar enkele federale systemen die als ‘modellen’ van federalisme worden beschouwd en als voorbeeld dienen voor aspirant-federale systemen. De Verenigde Staten, maar ook Australië, Canada, Zwitserland en Duitsland gelden traditioneel als der­ gelijk model.35 Dat is dan weer om twee redenen problematisch. Ten eerste leidt het tot een bedenkelijke opdeling tussen ‘volkomen’ en ‘onvolkomen’ federalisme.36 Het is bedenkelijk omdat het tot de verkeerde indruk leidt dat een federale staat, wanneer hij ‘volkomen’ is, tot een eind­ punt is gekomen. Nochtans worden ook in een ‘modelland’ als Duitsland nog staatshervormingen doorgevoerd die de verhoudingen tussen federa­ le niveau en Länder hertekenen. Zoals in andere staatsvormen, speelt ook in federale staten de spanning tussen integratie en differentiatie, wat leidt tot een voortdurend zoeken naar nieuwe machtsevenwichten. Het is bo­ vendien bedenkelijk omdat er dankbaar gebruik wordt gemaakt van het ideaal van een volkomen federale staat om louter politieke verzuchtingen naar meer autonomie te legitimeren met een zogenaamd wetenschappe­ lijk argument.37 Zoals Théret terecht opmerkte: het reduceren van federa­ lisme tot een welbepaalde verschijningsvorm, dient het politieke discours, en camoufleert tegelijk een gebrek aan federale theorievorming.38 Bovendien versluiert de focus op klassieke federale staten mogelijke afwij­ kende ontwikkelingen elders.39 Het laat niet toe om cruciale vragen te

31 Halberstam 2012, p. 582. 32 Tarr 2009, p. 770-772. 33 Zie voor Argentinië: Ramírez Calvo 2012, p. 74. 34 Williams 2012, p. III wijst hierop in zijn voorwoord bij een special issue dat uitzonderlijk wél gewijd is aan subnationale grondwettelijke autonomie. Zie voor dezelfde opmerking met be­ trekking tot de politiekweten­ schappelijke literatuur in Duitsland Lorenz en Reutter 2012, p. 150; Heun 2011, p. 54 voegt toe dat de Duitse subnatio­ nale grondwetten ook in rechte en bij de publieke opinie van eerder secondair belang zijn. 35 Volgens Choudry en Hume 2011, p. 357 hebben deze klassie­ ke federale grondwetten de intel­ lectuele agenda bepaald voor on­ derzoek over federalisme en blij­ ven ze dienen als uitgangspunt voor vergelijkende studie. 36 Watts 2008, p. 29-38 ge­ bruikt de term ‘mature’ federa­ ties. Van Gerven 2008, p. 8-12. 37 Voor voorbeelden met betrek­ king tot België, zie Popelier 2008, p. 421-422. 38 Théret 2005, p. 100. 39 Choudry en Hume 2011, p. 358.

TV CR APRIL 2014

122

40 Choudry en Hume 2011, p. 364. 41 Over het verschil tussen inte­ gratieve en devolutieve federaties voor wat betreft de ruimte voor subnationale grondwetten: Tarr 2011, p. 1135-1136. In Duitsland kwamen de huidige subnationale grondwetten weliswaar slechts kort voor of na de Duitse Grondwet tot stand, zie het over­ zicht bij Lorenz en Reutter 2012, p. 151. Het na-oorlogse Duitse fe­ deralisme sloot echter aan bij het centripetale federalisme dat aan de totalitaire eenheidsstaat van het nationaal-socialisme vooraf­ ging. ‘The revival of federalism was primarily due to the prior existence of the Länder’, aldus Heun 2011. 42 In die zin Choudry en Hume 2011, p. 366. 43 Voor de lijst van factoren, zie Anderson 2004, p. 7-10. 44 Zie bijv. Friedrich 1968b, p. 7; Friedrich 1968a, p. 193. 45 Aldus Burgess 2006, p. 36. 46 Couwenberg 1994, p. 102104. De auteur blijft echter vast­ houden aan een klassieke opde­ ling in staatsstructuren, met als resultaat een weinig heilzame discussie of de (toenmalige) Europese Gemeenschap al dan niet een federale staat was, zie p. 105 en 116. 47 Zoals blijkt uit Cornes 2005, p. 415-440.

artikelen

APRIL 2014 TV CR

beantwoorden die gelden voor dergelijke afwijkende modellen, zoals de vraag of federalisme een oplossing biedt voor etnische of nationalistische conflicten of deze conflicten juist aanwakkert. 40 In het bijzonder valt op dat vooral federale staten van de vorige eeuwen model staan voor ‘het’ fe­ deralisme. De vraag rijst dan of zij nog als model kunnen dienen voor het federalisme van de eenentwintigste eeuw, dat, zoals vermeld, grotendeels bestaat uit devolutieve systemen. Dat, bijvoorbeeld, integratieve federale staten gekenmerkt worden door subnationale grondwettelijke autonomie, is vaak te verklaren door het feit dat de voormalige onafhankelijke staten reeds over een grondwet beschikten. 41 Dat is anders in devolutieve syste­ men, waar de toekenning van subnationale grondwettelijke autonomie deel uitmaakt van het onderhandelingsproces. Devolutieve systemen zijn vaak ook multinationaal van aard, waarbij federalisme vooral dient als vorm van conflictbeheersing en om afscheiding te voorkomen. 42 Het is niet steeds vanzelfsprekend dat het toekennen van subnationale grond­ wettelijke autonomie aangewezen is om die doelstelling te bereiken. In België, bijvoorbeeld, vrezen Franstalige partijen dat de Vlaamse verzuch­ ting naar subnationale grondwettelijke autonomie deel uitmaakt van een separatistische agenda. Die vrees is niet eens uit de lucht gegrepen, nu politieke en institutionele capaciteit factoren blijken te zijn die van separa­ tisme een realistische optie maken. 43 Vlaamse politieke partijen, een Vlaams Parlement en een Vlaamse Regering zijn reeds voorhanden, een (volledige) Vlaamse Grondwet ontbreekt nog.

3. Een dynamische benadering: subnationale grondwettelijke autonomie als indicator in plaats van kwalificatiecriterium Om los te komen van de statische, institutionele benadering van federa­ lisme, moeten we terugkeren naar wat wezenlijk is voor een federale con­ structie. In essentie gaat het dan om het evenwicht dat wordt gezocht tussen enerzijds autonomie en anderzijds samenwerking, cohesie of ef­ fectiviteit van het centrale bestuur. 44 Friedrich legde de basis voor een dergelijke dynamische benadering van federalisme. 45 Die dynamiek geldt echter niet uitsluitend voor federale staten. Couwenberg omschreef de staat als zodanig als ‘een permanent spanningsveld tussen integratie en differentiatie.’46 In een dynamische visie is elke staatsstructuur dan een proces dat een antwoord tracht te bieden op dat spanningsveld. Zo wordt ook in het devolution-proces van het Verenigd Koninkrijk gezocht naar een nieuwe balans tussen centrale overheid en territoriale entiteiten. 47 In federale staatsvormen is de dynamiek het meest zichtbaar, door het

artikelen

123

grotere en daarom meer delicate evenwicht tussen autonomie en cohesie, tussen deelentiteiten en centrale component. Staatsstructuren kunnen dan voorgesteld worden op een glijdende schaal. 48 Aan de linkerzijde van het spectrum bevinden zich de meest centralistische eenheidsstaten, die spanningen trachten op te lossen door een zeer grote mate aan samenhang en een minimale mate aan autono­ mie voor territoriale entiteiten. Aan de rechterzijde bevinden zich de meest losse samenwerkingsverbanden, waarbij de samenstellende delen over een zeer ruime mate aan autonomie beschikken, en de samenwer­ king zeer beperkt is. Institutionele kenmerken zijn dan niet zozeer vaste en exhaustieve kwalificatiecriteria, maar indicatoren, die helpen om een staat te positioneren op de glijdende schaal. Op basis van deze positione­ ring, kan men vervolgens de relevante staten uitkiezen voor een vergelij­ kende analyse die inzicht moet geven in de (economische, culturele, etni­ sche, …) factoren die bepalend zijn voor de mate van integratie en differentiatie. 49 Een eerste groep van indicatoren meet de mate van autonomie of differen­ tiatie. Daaronder vallen vragen zoals: is het bestaan en zijn de bevoegdhe­ den van de territoriale entiteiten gewaarborgd in een rigide tekst, beschikt de territoriale entiteit over representatieve organen, beschikt ze over wet­ gevende bevoegdheid, over voldoende financiële autonomie, heeft ze in­ spraak in centrale besluitvorming, in besluitvorming met betrekking tot haar statuut, in besluitvorming op supranationaal of internationaal niveau? De andere groep van indicatoren meet de mate van cohesie of in­ tegratie. Daaronder vallen vragen als: is er binnen het staatsverband vrij­ heid van verkeer en vestiging en een monetaire en economische unie, zijn er mechanismen om bevoegdheidsoverschrijdende problemen gezamen­ lijk aan te pakken, om belangen- en bevoegdheidsconflicten te vermijden en te ontknopen, om de internationale aansprakelijkheid van de staat te beschermen tegen eigengereid optreden door territoriale entiteiten? De indeling in staatsstructuren volgens de mate waarin de verhouding tussen samenhang en autonomie eerder evenwichtig is, dan wel meer naar samenhang of juist meer autonomie neigt, heeft tot gevolg dat een zeer vaste indeling van staten in de ene of andere categorie niet mogelijk is. Volgens Hoetjes kan het geheel aan indicatoren slechts aangeven of ‘de onder- of bovengrens van een federatie’ is overschreden. De bovengrens is volgens hem overschreden als territoriale entiteiten geen zelfstandige eindbeslissingen kunnen nemen, de ondergrens is overschreden wanneer de territoriale entiteiten als zodanig overheersen en politiek erkend worden.50 Die grenzen zijn echter vaag omschreven. Dat is een vervelend nadeel voor wie graag duidelijkheid en zekerheid heeft. Hierboven bleek echter dat een theorie die deze duidelijkheid biedt, weinig nut heeft als de

48 Zie reeds Friedrich 1968a, p. 189. 49 Een model van indicatoren heb ik eerder reeds uitgewerkt in Popelier 2008, p. 427-433. Veel eerder werd een dergelijke bena­ dering reeds voorgesteld door Aubert 1963, 403, met als tweede categorie niet cohesie, maar de wijze waarop Staten zich extern verenigen. Zie voorts ook Hoetjes 1978, p. 568-571, met verwijzingen naar andere auteurs. 50 Hoetjes 1978, p. 570.

TV CR APRIL 2014

124

artikelen

51 Voor deze vaststelling: Jackson 2005, p. 148-151. 52 Tarr 2011, p. 1133 noemt dit de ‘constitutionele ruimte’ die wordt gelaten aan de subnationa­ le entiteiten.

werkelijkheid zelf zich er niet naar schikt. Om inzicht te verwerven in de verhouding tussen differentiatie en integratie, en om institutionele oplos­ singen te vergelijken, maakt het niet echt uit of het Verenigd Koninkrijk, Italië of Spanje, nu wel of niet een federale staat genoemd kan worden. De vraag is of de institutionele architectuur al dan niet naar een evenwichti­ ge verhouding tussen centrale en regionale entiteiten streeft. Net zoals het Europese integratieproces op zich, de wijze waarop autonome staten zich verenigen in een nieuwe politieke entiteit, en de impact daarvan op de constitutionele structuren van de lidstaten en hun deelentiteiten, veel interessanter is dan de discussie of de Europese Unie nu wel of niet een fe­ derale constructie is. De vraag naar het bestaan van subnationale grondwettelijke autonomie, is in het hier bepleite model een indicator die behoort tot de eerste groep. Dat betekent dat de aanwezigheid van dit kenmerk aangeeft dat de deelen­ titeit over een zekere autonomie beschikt. Hoe groot die autonomie is, en of de betrokken staat daarmee in het midden van de schaal gesitueerd moet worden, als een federale staat, of eerder links daarvan, tussen een­ heidsstaat en federale staat in, dan wel eerder rechts, als een confederale of supranationale constructie, hangt echter niet enkel van dit kenmerk af, maar van het geheel aan indicatoren. Bovendien kan er ook binnen deze indicator gedifferentieerd worden naarmate de subnationale deelstatelijke autonomie omvangrijk is, beperkt, of onbestaand. Omgekeerd verhindert de afwezigheid van subnationale grondwettelijke autonomie op zich niet dat een staat toch als eerder federaal wordt beschouwd, met name wan­ neer er voldoende indicatoren zijn die regionale autonomie verzekeren. Dit laat toe om rekening te houden met de realiteit, waarin de concrete fe­ derale inrichting vaak het gevolg is van een ‘package deal’, met als doel evenwicht te behouden in de machtsverhoudingen.51 Dit zal ook bepalen in welke mate grondwettelijke autonomie wordt toegekend, en hoeveel controle de federale overheid nog behoudt.52 De vraag rijst dan welke rede­ nen partijen hebben om grondwettelijke autonomie op te eisen of te wei­ geren. Dit komt in de volgende paragraaf aan de orde. Een dynamische benadering van federalisme is, ten slotte, om nog een reden nuttig. Een statisch model houdt namelijk weinig rekening met de hedendaagse realiteit, waarin staten deel uitmaken van een meer globaal systeem van zogenaamd multilevel governance. Relevante vragen over ver­ houdingen tussen de diverse entiteiten verdwijnen in een statische bena­ dering naar de achtergrond. Dat is niet het geval in een dynamisch model, waar indicatoren over autonomie en samenhang ook dat meer ge­ laagde model kunnen betrekken. In dat geval is de vraag of deelentiteiten zelf verdragen kunnen sluiten en of ze dat kunnen doen zonder instem­ ming van de centrale overheid, één van de graadmeters van autonomie,

APRIL 2014 TV CR

TV CR APRIL 2014

artikelen

125

net zoals de vraag of ze deel kunnen uitmaken van de Raad van Ministers van de Europese Unie, of wegen op de standpuntbepaling van de lidstaat in die Raad. Dat is meteen ook relevant voor de kwestie van subnationale grondwettelijke autonomie, wanneer daarvoor wordt uitgegaan van de ruime definitie die in afdeling 1 werd voorgesteld. In een context van mul­ tilevel governance heeft ‘autonomie’ nog weinig betekenis als het louter wordt beschouwd als de macht om alleen te beslissen, zonder invloed van andere beleidsniveaus. Naarmate het Europese integratieproces aan inten­ siteit won, zetten de Duitse Länder bijvoorbeeld heel duidelijk in op parti­ cipatie in het Duitse beslissingsproces ten aanzien van relaties met andere staten en internationale organisaties.53 Meteen geeft dit een meer realistisch beeld van de autonomie waarover deelentiteiten werkelijk beschikken. In België wordt bijvoorbeeld gesteld dat de deelentiteiten slechts over een ‘embryo’ van grondwettelijke autono­ mie beschikken.54 Tegelijk beschikken de Belgische gemeenschappen en gewesten over de meest uitgebreide autonomie om hun positie tegenover andere staten en internationale organisaties te bepalen. Zo kunnen zij verdragen sluiten over de (ruime) materies die binnen hun exclusieve be­ voegdheden vallen, zonder de instemming van de federale overheid die bv. in Duitsland wel vereist is,55 en beschikken zij elk afzonderlijk over een vetorecht voor de goedkeuring van ‘gemengde’ verdragen, die zowel federale als subnationale bevoegdheden behandelen.56 Bovendien hebben de subnationale regeringen een belangrijke inbreng in de Belgische standpuntbepaling en kunnen regionale ministers in diverse materies ook rechtstreeks België vertegenwoordigen in de Raad van Ministers. Dat relativeert meteen de idee dat de subnationale grondwettelijke autonomie in België beperkt is.

4. Argumenten voor de toekenning van subnationale grondwettelijke autonomie Ook als subnationale grondwettelijke autonomie geen noodzakelijke voor­ waarde is om een grondwettelijk systeem als federaal te kunnen bestem­ pelen, blijft het een belangrijke indicator om de autonomie van deelenti­ teiten te meten. Deelentiteiten die er niet over beschikken, zetten het daarom vaak op hun verlanglijstje voor volgende staatshervormingen. Daarvoor worden verschillende redenen aangehaald, die telkens ook een keerzijde hebben, waardoor zij inzet van debat of onderhandeling zijn, eerder dan een ontegensprekelijk argument voor de toekenning van (vol­ ledige) subnationale grondwettelijke autonomie.

53 Börzel 1999, p. 583. 54 Naar de term die tijdens de parlementaire discussies werd gebruikt, zie het Verslag voor herziening van de grondwet, Parl.St. Kamer 1992-93, 66. 55 Art. 32(3) Duitse Grondwet. 56 Art. 167, par. 3 en 4, GW. Ofschoon de Senaat na de Zesde Staatshervorming wordt omge­ vormd tot een deelstatenkamer, zal de Senaat geen verdragen meer kunnen goedkeuren, en blijft de instemming van elk be­ voegd parlement vereist in het geval van gemengde verdragen.

126

artikelen

57 Berx 2007, p. 254. 58 Ruggiu 2012, p. 13-31. 59 Tarr 2009, p. 185. 60 Delledone en Martinico 2011, p. 3. 61 Aldus Tarr 2011, p. 1138. 62 Pas 2004, p. 169; Tarr 2009, p. 185. 63 Gardner 2008, p. 326; Ginsburg en Posner 2010, p. 1597 gaan er zelfs van uit dat dit uiteindelijk zo evolueert. 64 Voor het ontwerp van de ‘Vlaamse Grondwet’, zie Lambrecht 2013. 65 Lorenz en Reutter 2012, p. 152-155. 66 Dinan 2008, p. 838. 67 Dinan 2008, p. 841-859. 68 Zie Tarr 2011, p. 1141-1142 en p. 1143. 69 Dinan 2008, p. 841-847.

In de eerste plaats kan gewezen worden op de symbolische functie van een grondwet.57 In devolutieve systemen kan een subnationale grondwet dan de constructie van een autonome deelentiteit belichamen. Daarbij biedt de aard van een grondwet ruimte voor zogenaamde ‘constitutional narratives’ die meteen het regionale samenhorigheidsgevoel versterken. Zo valt bv. in de Spaanse regionale statuten de sterke nadruk op regionale identiteit op.58 Meteen kan een deelstatelijke grondwet de burger ook aan­ spreken om deel te nemen aan het grondwettelijk debat, en zodoende bij­ dragen aan politieke socialisering en identiteitsvorming.59 De keerzijde hiervan is dat dit alles als een bedreiging kan worden gezien voor de cohe­ sie van het federale geheel. Volgens Delledone en Martinico hebben de subnationale grondwetten in Spanje en Italië tot doel om soevereiniteit te claimen, eerder dan autoriteit, of om de soevereiniteit van de centrale staat uit te dagen.60 In Indië en Zuid-Afrika staat men daarom wantrou­ wig ten aanzien van subnationale grondwettelijke autonomie.61 Dit ver­ klaart, zoals vermeld, ook in België het wantrouwen dat Franstalige par­ tijen koesteren ten aanzien van verzuchtingen om een volwaardige Vlaamse grondwet. Daarmee wordt meteen de inzet duidelijk van de vraag om subnationale grondwettelijke autonomie als een politieke machtsstrijd. Institutionele autonomie kan, in de tweede plaats, recht doen aan bijzon­ dere voorkeuren die leven in een bepaalde deelentiteit. Voorstanders van subnationale grondwettelijke autonomie noemen dergelijke autonomie noodzakelijk, omdat ze de fundamentele keuzes van een (deel)gemeen­ schap tot uiting brengen.62 Dit argument is sterker wanneer het zich be­ perkt tot institutionele autonomie. Wat grondrechten betreft, wordt vast­ gesteld dat subnationale grondwetten eerder duplicaten zijn van de fede­ rale grondwet63 en/of Europese grondrechtenverdragen.64 Op andere punten kunnen subnationale grondwetten wel degelijk specifieke afwij­ kingen vertonen. De Duitse subnationale grondwetten zijn daarvan het voorbeeld bij uitstek,65 evenals die in de Verenigde Staten.66 Een vergelij­ kende studie wijst uit dat verschillen meestal hierin liggen dat subnatio­ nale grondwetten voorzien in een eenvoudigere procedure voor grond­ wetsherziening, in instrumenten voor directe democratie en in een een­ kamerstelsel.67 Veel hangt daarbij echter af van het moment waarop elke grondwet werd geschreven en de tijdsgeest die daarmee samenhangt, en van de vraag of de partijen die regeren op deelstatelijk niveau al dan niet ook op federaal niveau aan de macht zijn.68 Die tijdsgeest zorgt ervoor dat gelijkaardige institutionele oplossingen voorkomen in de verschillende grondwetten. Omdat subnationale grondwetten gewoonlijk gemakkelijker kunnen worden gewijzigd,69 kunnen zij experimenteren met instellingen en instrumenten, die nadien eventueel kunnen worden overgenomen in

APRIL 2014 TV CR

TV CR APRIL 2014

artikelen

de nationale grondwet.70 De tijdelijke afwijking in de subnationale grond­ wet is in dat geval geen teken van een bijzondere voorkeur. Subnationale grondwettelijke autonomie is hoe dan ook niet steeds nood­ zakelijk om recht te doen aan specifieke institutionele voorkeuren. Fede­ rale grondwet en subnationale institutionele autonomie zijn wat dat be­ treft communicerende vaten: hoe meer de federale grondwet rekening houdt met subnationale voorkeuren en kiest voor een asymmetrische fe­ derale inrichting, des te minder nood er is aan subnationale institutionele autonomie.71 In België valt bijvoorbeeld op dat men aan Vlaamse kant op­ teert voor een inrichting op basis van gemeenschappen, die zijn afgeba­ kend rond het concept van taal en cultuur, terwijl men aan Franstalige kant de voorkeur heeft voor een inrichting op basis van gewesten, met een eerder grond- en economie-gebonden afbakening. De federale grond­ wet en bijzondere meerderheidswetten houden daar echter rekening mee, door te voorzien in een op maat gesneden ontwerp.72 Zo maakte Vlaande­ ren gebruik van de grondwettelijke mogelijkheid om de instellingen van het Vlaamse Gewest te laten fusioneren met die van het Vlaamse Gewest, terwijl aan Franstalige kant de Waalse Gemeenschap, na grondwettelijke machtiging, bevoegdheden afstootte naar enerzijds het Waalse Gewest en anderzijds, voor Brussel, de Franse Gemeenschapscommissie. In Canada voorziet de Charter of the French Language dan weer in de erkenning van de Franse taal als deel van de politieke identiteit van Québec.73 Dat leidt dan weer naar het derde argument: het toekennen van institutio­ nele grondwettelijke autonomie voorkomt de noodzaak van een debat op federaal niveau. Zo’n federaal debat heeft als consequentie dat de ene deel­entiteit zeggenschap heeft over de specifieke inrichting van een andere deelentiteit, en haar toestemming kan laten afhangen van toege­ vingen die los staan van het institutionele debat.74 Of dat wenselijk is, hangt af van de concrete context in elke staat. In België bijvoorbeeld valt op dat een op het eerste gezicht triviaal onderwerp, zoals de naam die aan een instelling of entiteit wordt gegeven, zeer gevoelig kan liggen voor de relaties tussen de twee taalgemeenschappen. Toen men aan Franstalige kant besloot – weliswaar zonder over die autonomie te beschikken – om de Franse Gemeenschap de naam ‘Fédération Wallonnie-Bruxelles’ te geven, klonk dat als provocatie in Vlaamse oren.75 Hiermee hangt het vierde argument samen, volgens hetwelk subnationale grondwetten niet de uitdrukkingen kunnen zijn van de onafhankelijk­ heid (of ‘soevereiniteit’) van de deelentiteit, indien ze bepaald wordt door externe factoren zoals een federale grondwet.76 Hierboven werd echter aangevoerd dat de omvang van de autonomie van een deelentiteit geme­ ten wordt door verschillende indicatoren, waarvan het bestaan van grond­ wettelijke autonomie en de omvang daarvan, slechts enkele zijn uit een

127

70 Over dergelijke dynamiek, zie ook Tarr 2011, p. 1142. 71 Zie eveneens Tarr 2009, p. 187. 72 Peeters 2005, p. 39, p. 44. 73 Tarr 2009, p. 186. 74 Berx 2007, p. 249. Zie ook Uyttendaele 1993, p. 221. 75 Hierover Moonen 2011. 76 Lorenz en Reutter 2012, p. 158.

128

artikelen

77 Delledonne en Martinico 2011, p. 19. Dit kan overigens ook voor wat betreft institutione­ le innovaties, zie Fasone 2012, p. 174. 78 Tarr 2009, p. 179. 79 Delledonne en Martinico 2011, p. 19. 80 Dit was in België belangrijk zolang het Hof, tot in 2003, enkel via het gelijkheidsbeginsel neergelegd in de artikelen 10-11 GW kon toetsen aan grondrech­ ten, en ook nadien nog voor de toetsing aan verdragsrechtelijke grondrechten die niet tegelijk zijn opgenomen in de grondwet. In dat geval slaat het Hof de ver­ gelijkbaarheidstest over, die in­ herent is aan de gelijkheidstest. 81 Tarr 1994, p. 63-79; Williams 1999, p. 633. 82 Tarr 2009, p. 184.

hele reeks. Zolang een deelentiteit deel uitmaakt van de gehele, nationale constructie, kan ze overigens moeilijk beschikken over volledige soeverei­ niteit, in de strikte betekenis van het woord. Dat geldt overigens ook voor nationale staten binnen de Europese Unie. Dat subnationale grondwette­ lijke autonomie gedeeld wordt met federale bevoegdheid, is in dat licht overigens niet zo opmerkelijk. Binnen Europa moet ook de federale grondwetgever steeds vaker rekening houden met een supranationaal ju­ ridisch kader dat bepalend is voor grondwettelijke principes, zoals de plaats van wet en grondwet in de hiërarchie der normen en de directe af­ dwingbaarheid van Europees recht. Ten vijfde wordt gewezen op het voordeel dat subnationale grondwettelijke autonomie kan zorgen voor een dynamiek die een verfijning en verster­ king van grondrechtenbescherming toelaat. Deelentiteiten kunnen, als een soort van laboratorium, nieuwe grondrechten inschrijven, die vervol­ gens kunnen worden overgenomen door de federale grondwet in een proces van ‘mutual learning’.77 In de Verenigde Staten werden bijvoorbeeld het recht op toegang tot overheidsinformatie, sociaal overleg en genderge­ lijkheid, eerst in state constitutions geformuleerd.78 Indien de subnationale grondwet echter nieuwe rechten introduceert, bestaat het gevaar dat inwo­ ners van een federale staat ongelijk beschermd worden, afhankelijk van hun woonplaats.79 Dat is geen probleem wanneer het gaat om verschillend beleid aangaande de effectuering van een grondrecht binnen de bevoegd­ heidssfeer van een deelentiteit. Het wordt wel een probleem wanneer het gaat om de erkenning van een recht als zodanig. In België is het Grond­ wettelijk Hof van oordeel dat de schending van een grondrecht meteen een schending van het recht op een gelijke behandeling impliceert, pre­ cies omdat elke burger een gelijk recht heeft op bescherming tegen in­ breuken op dat grondrecht.80 Dit wordt echter niet overal op die wijze ge­ problematiseerd. In de Verenigde Staten wordt het fenomeen dat de rech­ ter steunt op subnationale grondwetten om een deelentiteit-specifieke benadering van grondrechten te ontwikkelen, gevat onder de term ‘new judicial federalism’.81 Dit veronderstelt echter het bestaan van afzonderlijke subnationale rechtscolleges, wat in de meeste federale staten niet aan de orde is. Indien dezelfde rechtscolleges toetsen aan federale en subnationa­ le grondwetten, zullen ze eerder samenhang zoeken tussen die teksten.82 Tarr wijst erop dat het toekennen van ruimere grondrechten bovendien een tegengesteld effect kan hebben. Hij geeft als voorbeeld de afwijzende federale reactie op de grondwetten in enkele Amerikaanse staten die het recht op huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht opnamen.83 In Europa kan men zich hoe dan ook afvragen welke meerwaarde subnatio­ nale grondrechtencatalogi nog kunnen bieden in de dynamiek die reeds bestaat tussen nationaal en Europees niveau.

APRIL 2014 TV CR

TV CR APRIL 2014

artikelen

129

Een zesde argument luidt dat subnationale grondwetten een vergrendelde bescherming bieden tegen overheidswillekeur.84 Dat is volgens Ginsburg en Posner in het bijzonder van belang in devolutieve federale systemen. Als de federale grondwet controle organiseert op het federale overheids­ handelen, maar diverse bevoegdheden worden overgeheveld naar de deel­ entiteiten, dan moet dat verlies aan controle worden gecompenseerd door een gelijkaardig systeem van restricties op subnationaal niveau.85 Indien de federale grondwet echter voldoende garanties bevat die gelden voor subnationaal overheidshandelen, is er vanuit dat oogpunt geen probleem. Ten slotte wordt nog geargumenteerd dat volwaardige grondwettelijke au­ tonomie de transparantie bevordert.86 Dit argument werd geopperd door een Belgische auteur, die bekritiseert dat bepalingen over de inrichting van de deelentiteiten verspreid worden over zowel federaal als deelstatelijk recht: omdat de burger daardoor moeilijk toegang vindt tot het subnatio­ nale grondwettelijke recht, zou dit twijfelachtig zijn vanuit democratisch oogpunt.87 Nochtans zijn er diverse landen, zoals Zweden en Oostenrijk, waar ook de nationale of federale grondwettelijke bepalingen verspreid zijn over verschillende grondwettelijke teksten. De Canadese grondwet is zelfs verspreid over een zesentwintig-tal verschillende teksten.88 Hoe dan ook verhindert niets om de diverse bepalingen samen te brengen in een gecoördineerde tekst, om de transparantie voor burgers te bevorderen. Dat het bestaan van één subnationale grondwet burgers beter bereikt, lijkt echter een illusie. Uit onderzoek in de Verenigde Staten blijkt dat de sub­ nationale grondwetten daar weinig bekend zijn.89

5. Conclusie Uit het voorgaande volgt dat deelstatelijke grondwettelijke autonomie niet zaligmakend is om te bepalen of een rechtssysteem ‘federaal’, laat staan ‘volkomen federaal’ is. Wie daarvan uitgaat, houdt te zeer vast aan federa­ le modellen die niet meer zinvol zijn om het federalisme van de eenen­ twintigste eeuw te vatten. In deze bijdrage werd gewezen op de gebreken van een statische, zogenaamde ‘Hamilton’ benadering van federalisme. In plaats daarvan werd een dynamische benadering voorgesteld, die niet steunt op determinerende kenmerken, maar op een verzameling aan indi­ catoren. Die benadering doet recht aan de ‘package deal’ die vaak de pre­ cieze inrichting van federale staten kenmerkt, zonder elk afzonderlijk fe­ deraal systeem van het weinigzeggende label ‘sui generis’ te moeten voor­ zien. Ook de vraag of deelentiteiten, die ontstaan als gevolg van een centrifugaal federaliseringsproces, over een eigen grondwet kunnen be­ schikken, maakt deel uit van die ‘package deal’.

83 Tarr 2011, p. 1147-1148. 84 Tarr 2009, p. 178. 85 Ginsburg en Posner 2010, p. 1601. 86 Berx 2007, p. 251. 87 Berx 2007, p. 251. 88 Tarr 2009, p. 176. 89 Williams 1999, p. 637.

130

artikelen

APRIL 2014 TV CR

Hoe dan ook dient subnationale grondwettelijke autonomie beschouwd te worden als deel van een ruimer systeem van ‘multilevel constitutionalism’. Pernice formuleerde de idee dat grondwetten en grondwettelijke syste­ men op het niveau van de lidstaten en op het niveau van de Europese Unie als complementair moeten worden beschouwd.90 Die idee kan ook ruimer worden toegepast, zodat grondwetten en grondwettelijke systemen op Europees niveau – met inbegrip van het EVRM met zijn systeem van supranationale rechterlijke controle –, op nationaal niveau en op subnatio­ naal als onderdelen van één globaal, gelaagd systeem moeten worden be­ schouwd. Een dynamische interpretatie van federalisme – en andere staatsvormen – leent zich daar beter toe dan de klassieke theorie.

Literatuur Alen en Muylle 2011 A. Alen en K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen: Kluwer 2011 Anderson 2004 L.M. Anderson, ‘The Institutional Basis of Secessionist Politics : Federalism and Secession in the United States’, Publius: the Journal of Federalism 2004, p. 1-18 Aubert 1963 J.-F. Aubert, ‘Essai sur le fédéralisme’, R.D.P. 1963, p. 401-452 Baeteman 1994 G. Baeteman, ‘Aspecten van het Belgisch federalisme – anno 19941995’, in: Publiek recht, ruim bekeken, Antwerpen: Maklu 1994 Beaud 1998 O. Beaud, ‘Fédéralisme et souveraineté’, Revue de Droit Public 1998, p. 83-122 Beaud 2007 O. Beaud, Théorie de la fédération, Paris : Presses universitaires de France 2007 Beaud 2012 O. Beaud, ‘Conceptions of the State’, in: M. Rosenfeld and A. Sajó (eds.), The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford: Oxford University Press 2012 Berx 1994 C. Berx, De ruime grondwetgevende bevoegdheid van deelstaten: een rechtsvergelijkende studie, Antwerpen: Maklu 1994 90 Pernice 1999, p. 707.

TV CR APRIL 2014

artikelen

Berx 2007 C. Berx, ‘Een Grondwet voor de Belgische deelstaten ? ‘Lessen’ uit het buitenland en de Europese Unie’, in: B. Peeters en J. Velaers (red.), De Grondwet in groothoekperspectief, Antwerpen: Intersentia 2007 Börzel 1999 T.A. Börzel, ‘Towards convergence in Europe? Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain’, JCMS 1999, p. 573-596 Burgess 2006 M. Burgess, Comparative Federalism. Theory and Practice, London: Routledge 2006 Choudry en Hume 2011 S. Choudry en N. Hume, ‘Federalism, devolution and secession: from classical to post-conflict federalism’, in: T. Ginsburg en R. Dixon (eds.), Comparative Constitutional Law, Cheltenham: Edward Elgar Publishing 2011 Corness 2005 R. Cornes, ‘Cartographers of the New Constitutional Settlement: The United Kingdom’s Top Courts and Devolution’, in: J.-F. GaudreaultDesbiens en F. Gélinas (eds.), Le fédéralisme dans tous ses états, Brussel/Québec: Bruylant/Les eds. Yvon Blis 2005 Couwenberg 1994 S. Couwenberg, ‘Staatsvorming, soevereiniteit en subsidiariteit’, in: Publiek recht, ruim bekeken, Antwerpen: Maklu 1994 Delledone en Martinico 2011 G. Delledone en G. Martinico, Legal Conflict and subnational constitutionalism, EUI Working Papers Law 2011/03 Delpérée 1994 F. Delpérée, ‘La Belgique est un Etat fédéral’, J.T. 1993, p. 637-646 Dinan 2008 J. Dinan, ‘Patterns of Subnational Constitutionalism in Federal Countries’, Rutgers Law Journal 2008, p. 837-861 Ergec 1994 R. Ergec, ‘Institutionele analyse van het federalisme’, in: Federalisme. Staatkundig, politiek en economisch, Antwerpen: Maklu 1994 Fasone 2012 C. Fasone, ‘What Role for Regional Assemblies in Regional States? Italy, Spain and the United Kingdom in Comparative Perspective’, Perspectives on Federalism 2012, vol. 4, 2, p. 171-216

131

132

artikelen

APRIL 2014 TV CR

Forsythe 2007 M. Forsythe, ‘Federalism, nationality, statehood. The problem of the European Union’, in: M. Burgess en J. Pinder (eds.), Multinational Federations, Londen/New York: Routledge 2007 Friedrich 1968a C.J. Friedrich, Constitutional Government and Democracy, Walthorn/ Toronto/Londen: Blaisdell Publishing Company 1968 Friedrich 1968b C.J. Friedrich, Trends of federalism in Theory and Practice, New York: Frederick A. Praeger 1968 Gardner 2008 J.A. Gardner, ‘In search of Sub-National Constitutionalism’, European Constitutional Law Review 2008, p. 325-343 Gauldrault-Desbiens en Gélinas 2005 J.-F. Gaudreault-Desbiens en F. Gélinas, ‘Prolégomènes à une étude renouvelée du fédéralisme’, in J.-F. Gaudreault-Desbiens en F. Gélinas (eds.), Le fédéralisme dans tous ses états, Brussel/Québec : Bruylant/Les eds. Yvon Blis 2005 Ginsburg en Posner 2010 T. Ginsburg en E.A. Posner, ‘Subconstitutionalism’, Stan. L. Rev. 2010, p. 1583-1628 Halberstam 2012 D. Halberstam, ‘Federalism: theory, policy, law’, in: M. Rosenfeld and A. Sajó (eds.), The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford: Oxford University Press 2012 Heun 2011 W. Heun, The Constitution of Germany, Oxford: Hart 2011 Hoetjes 1978 B.J.S. Hoetjes, ‘Federaties en federalisme’, Res Publica 1978, p. 568-571 Jackson 2005 V.C. Jackson, ‘Comparative Constitutional Federalism : Its Strengths and Limits’, in J.-F. Gaudreault-Desbiens en F. Gélinas (eds.), Le fédéralisme dans tous ses états, Brussel/Québec, Bruylant/Les eds. Yvon Blis 2005 Jellinek 1921 G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, Berlijn: Julius Springer Verlag 1921 Judo 2006 F. Judo, ‘Deelstatelijk staatsrecht in België. Theorie en praktijk van constitutieve autonomie en bijzondere decreten’, CDPK 2006, p. 250-279

TV CR APRIL 2014

artikelen

Kelsen 1925 H. Kelsen, Allgemeine Staatslehre, Berlijn: Julius Springer Verlag 1925 Koekkoek 2000 A.K. Koekkoek, ‘Algemene inleiding: de Grondwet en het systeem van het staatsrecht’, in: A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000 Kortmann 2005 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2005 Lambrecht 2013 S. Lambrecht, ‘Handvest voor Vlaanderen’, TvCR 2013, p. 360-371 Lorenz en Reutter 2012 A. Lorenz en W. Reutter, ‘Subconstitutionalism in a Multi-Layered System. A Comparative Analysis of Constitutional Politics in the German Länder’, Perspectives on Federalism 2012, vol. 4, 2, p. 148-170 Moonen 2011 T. Moonen, ‘Wallobrux’, De Juristenkrant 15 juni 2011, p. 16 Mouskhély 1950 M. Mouskhély, ‘La théorie du federalism’, in: La technique et les principes du droit public. Etudes en honneur de Georges Scille, Parijs: LGDJ 1950 Obinger, Castles en Leibried 2005 H. Obinger, F.G. Castles en S. Leibfried, ‘Introduction. Federalism and the welfare state’, in: H. Obinger, F.G. Castles en S. Leibfried (eds.), Federalism and the Welfare State, Cambridge: Cambridge University Press 2005 Pas 2004 W. Pas, ‘A Dynamic Federalism Built on Static Principles: The Case of Belgium’, in: G.A. Tarr, R.F. Williams, en J. Marko (eds.), Federalism, Subnational Constitutions, and Minority Rights, Westport/ Connecticut: Praeger 2004 Peeters 2005 P. Peeters , ‘Grondwet en ‘Staatlichkeit’. Over institutionele, constitu­ tieve en grondwetgevende autonomie van de gemeenschappen en de gewesten’, in: F. Judo (red.), Van Vlaanderen tot Europa: wie vraagt om een Grondwet, Brussel: Larcier 2005 Penfold-Becerra 2004 M. Penfold-Becerra, ‘Federalism and Institutional Change in Venezuela’, in: E. Gibson (ed.), Federalism and democracy in Latin America, Baltimore: The John Hopkins University Press 2004

133

134

artikelen

APRIL 2014 TV CR

Pernice 1999 I. Pernice, ‘Multilevel constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European constitution-making revisited?’, CMLR 1999, p. 703-750 Pinder 2007 J. Pinder, ‘Multinational federations. Introduction’, in: M. Burgess en J. Pinder (eds.), Multinational Federations, London/New York: Routledge, 2007 Popelier 2008 P. Popelier, ‘Het geslacht der engelen. Een dynamisch perspectief voor de vergelijking van staatsvormen’, CDPK 2008, p. 416-434 Popelier 2012 P. Popelier, ‘The need for subnational constitutions in federal theory and practice: the Belgian case’, Perspectives on federalism 2012, vol. 4, 2, p. 36-58 Ramírez Calvo 2012 R. Ramírez Calvo, ‘Sub-National Constitutionalism in Argentina. An Overview’, Perspectives on Federalism 2012, vol. 4, 2, p. 59-76 Ruggiu 2012 I. Ruggiu, ‘Building Subnational Constitutionalism Through Identity Narratives. The Case of Spain’, Perspectives on Federalism 2012, vol. 4, 2, p. 7-35 Sala 2013 G. Sala, ‘Federalism without Adjectives in Spain’, Publius: The Journal of Federalism 2013, p. 1-26 Skoutaris 2012 N. Skoutaris, ‘Comparing the Subnational Constitutional Space of the European Sub-State Entities in the Area of Foreign Affairs’, Perspectives on Federalism 2012, vol. 4, 2, p. 239-268 Swenden 2006 W. Swenden, Federalism and Regionalism in Western Europe, Londen: Palgrave MacMillan 2006 Tarr 1994 G. Alan Tarr, ‘The Past and Future of the New Judicial Federalism’, Publius: The Journal of Federalism 1994, p. 63-79 Tarr 2009 G. Alan Tarr, ‘Subnational constitutions and minority rights: a per­ spective on Canadian subnational constitutionalism’, Rutgers Law Journal 2009, p. 767-792 Tarr 2011 A. Tarr, ‘Explaining Sub-National Constitutional Space’, Penn State Law Review 2011, p. 1133-1149

TV CR APRIL 2014

artikelen

Théret 2005 B. Théret, ‘Du principe fédéral à une typologie des fédérations : quel­ ques propositions’, in : J.-F. Gaudreault-Desbiens en F. Gélinas (eds.), Le fédéralisme dans tous ses états, Brussel/Québec, Bruylant/Les eds. Yvon Blis 2005 Uyttendaele 1993 M. Uyttendaele, ‘L’autonomie constitutive en droit fédéral belge’, Administration Publique Trim. 1993, p. 221-230 Vande Lanotte en Goedertier 2010 J. Vande Lanotte en G. Goedertier, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge: Die Keure 2010 Van Gerven 2008 W. Van Gerven, ‘Over natie-staat en burgerstaat, België en Europa, federatie en confederatie’, http://www.nieuwpierke.be/forum_voor_ democratie/nl/node/141, 2008 (laatst geconsulteerd op 1 september 2013) Van Mensel 1996 A. Van Mensel, De Belgische Federatie. Het labyrinth van Daedalus, Gent : Mys & Breesch 1996 Veny, Castelain en Verbeeck 2003 L. Veny, S. Castelain en B. Verbeeck, Grondslagen van Publiek Recht, Brugge: Vanden Broele 2003 Walker 2000 N. Walker, ‘Beyond the unitary conception of the United Kingdom Constitution’, Public Law 2000, p. 384-404 Watts 2008 R.L. Watts, Comparing Federal Systems, Kingston/Ontario: Queen’s University 2008 Williams 1999 R.F. Williams, ‘Comparative Subnational Constitutional Law: South Africa’s Provincial Constitutional Experiments’, South Texas Law Review 1999, p. 625-643 Williams 2012 R.F. Williams, ‘Foreword: taking subnational constitutions seriously’, Perspectives on Federalism 2012, vol. 4, 2, p. I-IV

135