Hoe om te gaan met de Jeugdwet?

2014 Hoe om te gaan met de Jeugdwet? De rol van de gemeenteraden van Krimpen aan den IJssel, Papendrecht en Maassluis met betrekking tot de Jeugdwet

Volksvergadering in Zwitserland

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

i

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

ii

Hoe om te gaan met de Jeugdwet? De rol van de gemeenteraden van Krimpen aan den IJssel, Papendrecht en Maassluis met betrekking tot de Jeugdwet

In opdracht van de gemeente Krimpen aan den IJssel, afdeling Samenleving

Student: Dubbeld, Roeland (376730)

Docenten Begeleiding en eerste lezer: Tweede lezer:

Dr. H.J.M. Fenger MSc C.W.G.J. van Leeuwen

Bestuurskunde, Master Beleid en Politiek Faculteit der Sociale Wetenschappen Erasmus Universiteit Rotterdam Datum: 29-8-2014 Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

iii

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

iv

Voorwoord Geachte heer/mevrouw, Ter afronding van de Master Beleid & Politiek, onderdeel van de studie Bestuurskunde, dient een proeve van bekwaamheid afgelegd te worden in de vorm van een scriptie. In fysieke of digitale vorm heeft u mijn scriptie voor u, genaamd ‘Hoe om te gaan met de Jeugdwet? – De rol van de gemeenteraden van Krimpen aan den IJssel, Papendrecht en Maassluis met betrekking tot de Jeugdwet’. Deze proeve vormt voor mij het sluitstuk van een relatief korte periode aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, daar ik via het schakeljaar in 2012-2013 deze master met groot genoegen heb mogen volgen. Deze scriptie is gelijktijdig met mijn stage op de afdeling Samenleving van de gemeente Krimpen aan den IJssel tot stand gekomen, waarbij ik van meet af aan zeer veel ruimte heb gekregen om mijn onderzoek vorm te geven, uit te voeren en uiteindelijk af te ronden. Deze scriptie heeft als doel de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel handvaten te bieden om met betrekking tot de Jeugdwet beter te acteren dan hij tot nu toe heeft gedaan, ook omdat de Krimpense gemeenteraad en raadsleden, net als hun equivalenten in de rest van Nederland, worden geconfronteerd met taken van een omvang waar zij nog niet eerder mee zijn geconfronteerd. Zoals te doen gebruikelijk, maar daarom niet minder oprecht, wil ik van deze gelegenheid gebruik maken om mijn dank te betuigen aan een aantal mensen die direct en/of indirect hun bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming van deze scriptie. Allereerst aan Maria Huisman, Tjabel Kruithof en Robert Knoop omdat jullie, ieder in een eigen rol, mij de gelegenheid hebben gegeven dit onderzoek voor de gemeente Krimpen aan den IJssel uit te voeren. Maar in het bijzonder wil ik Maria en Robert bedanken omdat jullie mij tijdens de ‘koffiemomentjes’ van feedback hebben voorzien en mij tegelijkertijd veel ruimte hebben gegeven om het onderzoek in te richten. Ook wil ik dr. Menno Fenger bedanken, de eerste en laatste docent waar ik aan de Erasmus Universiteit mee te maken mocht hebben. In januari of februari sprak je uit de scriptie niet te veel te sturen, en vooral de wetenschappelijke standaarden in de gaten te houden. Toch, en zeker in de beginfase, liet je mij naar links kijken waar ik rechts wilde gaan, en bracht je me weer in beweging waar ik al tot stilstand kwam. Mijn dank is groot voor je deskundige feedback en ideeën, waardoor ik na elke afspraak met de noodzakelijke energie vertrok. Corniel van Leeuwen verdient als tweede lezer ook een woord van dank voor zijn constructieve feedback en enkele interessante ideeën in de laatste fase van mijn scriptie, wat heeft geholpen bij het verhogen van de kwaliteit van mijn scriptie. Uiteraard verdienen mijn vrienden, familie en vriendin een woord van dank voor hun getoonde interesse in het onderzoek, al heb ik ze er niet te veel mee willen vermoeien. Rest mij niets anders dan u veel leesplezier te wensen. Maassluis/Krimpen aan den IJssel, augustus 2014 Roeland Dubbeld

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

v

Inhoud VOORWOORD ................................................................................................................................................................ IV SAMENVATTING ........................................................................................................................................................ VIII AFKORTINGEN ............................................................................................................................................................... X 1

INLEIDING ................................................................................................................................................................ 2 1.1 DRIE DECENTRALISATIES ..................................................................................................................................... 2 WMO 2015 ................................................................................................................................................................... 2 Participatiewet ............................................................................................................................................................. 3 Jeugdwet ...................................................................................................................................................................... 3 1.2 DECENTRALISATIES: VERONDERSTELLINGEN, DOELEN, EISEN EN ZORGEN ........................................................... 3 1.3 PROBLEEMSTELLING ............................................................................................................................................ 4 1.3.1 Probleemanalyse ............................................................................................................................................. 5 1.3.2 Doelstelling ..................................................................................................................................................... 6 1.3.3 Centrale vraag ................................................................................................................................................ 6 1.3.4 Deelvragen ...................................................................................................................................................... 6 1.3.5 Onderzoeksmodel ............................................................................................................................................ 7 1.4 RELEVANTIE ........................................................................................................................................................ 8 1.5 LEESWIJZER ......................................................................................................................................................... 8

2

THEORETISCH KADER ....................................................................................................................................... 10 2.1 FORMEEL ONTWERP GEMEENTELIJKE ORGANISATIE ........................................................................................... 10 2.2 DE ROL VAN DE GEMEENTERAAD ....................................................................................................................... 15 2.2.1 Kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging .................................................................................... 15 2.3 FACTOREN VAN INVLOED OP DE ROL VAN DE GEMEENTERAAD .......................................................................... 19 2.3.1 Participatie burgers en stakeholders ............................................................................................................ 19 2.3.2 Informatievoorziening ................................................................................................................................... 21 2.3.3 Relatie en verhouding tussen gemeenteraad en overige organen ................................................................. 22 2.3.4 Gemeenteraad binnen regionale samenwerkingsverbanden ......................................................................... 22 2.4 THEORETISCHE BRIL........................................................................................................................................... 25 2.4.1 Operationalisering ........................................................................................................................................ 25 2.4.2 Operationalisatieschema .............................................................................................................................. 26 2.4.3 Conceptueel model ........................................................................................................................................ 27 2.4.4 Instrumentalisering ....................................................................................................................................... 27 2.4.5 Afstemming op onderzoek ............................................................................................................................. 27

3

ONDERZOEKSOPZET .......................................................................................................................................... 28 3.1 ONDERZOEKSSTRATEGIE .................................................................................................................................... 28 3.2 ONDERZOEKSMETHODE ..................................................................................................................................... 28 3.2.1 Personen ....................................................................................................................................................... 28 Ontsluiting kennisbron personen ............................................................................................................................... 30 Coderen interviews .................................................................................................................................................... 30 3.2.2 Documenten, literatuur en media .................................................................................................................. 30 Ontsluiting kennisbronnen documenten, literatuur en media .................................................................................... 30 3.2.3 Triangulatie .................................................................................................................................................. 30 3.3 BETROUWBAARHEID .......................................................................................................................................... 31 3.4 VALIDITEIT ........................................................................................................................................................ 31

4

DE GESCHIEDENIS VAN DE ZORG VOOR JEUGD ....................................................................................... 32 4.1 4.2

WET OP DE JEUGDZORG, 1-1-2005 – 31-12-2014 ............................................................................................... 32 JEUGDWET ......................................................................................................................................................... 35

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

vi

4.3 5

DE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING EN HET TRANSITIEARRANGEMENT ........................................................... 36

RESULTATEN: DE GEWENSTE EN FEITELIJKE UITVOERING VAN DE DRIE TAKEN PER RAAD 39 5.1 KRIMPEN AAN DEN IJSSEL .................................................................................................................................. 39 5.1.1 Demografie en politiek landschap ................................................................................................................ 39 5.1.2 Jeugdwet in Krimpen aan den IJssel ............................................................................................................. 40 5.1.3 De gewenste en feitelijke uitvoering van drie taken van en door Krimpense raadsleden ............................. 42 5.2 PAPENDRECHT ................................................................................................................................................... 51 5.2.1 Demografie en politiek landschap ................................................................................................................ 51 5.2.2 Jeugdwet in Papendrecht .............................................................................................................................. 52 5.2.3 De gewenste en feitelijke uitvoering van drie taken van en door raadsleden uit Papendrecht ..................... 54 5.3 MAASSLUIS ........................................................................................................................................................ 62 5.3.1 Demografie en politiek landschap ................................................................................................................ 62 5.3.2 Jeugdwet in Maassluis .................................................................................................................................. 63 5.3.3 De gewenste en feitelijke uitvoering van drie taken van en door raadsleden uit Maassluis ......................... 65

6

OVEREENKOMSTEN EN VERSCHILLEN GEWENSTE EN FEITELIJKE TAAKUITVOERING .......... 65 6.1 VERTEGENWOORDIGING, DE FEITELIJKE SITUATIE ............................................................................................. 74 6.1.1 Burgers en stakeholders ................................................................................................................................ 74 6.1.2 Vorming beleid: dominantie en initiatief ...................................................................................................... 76 6.2 VERTEGENWOORDIGING, DE GEWENSTE SITUATIE ............................................................................................. 77 6.3 KADERSTELLEN, DE FEITELIJKE SITUATIE .......................................................................................................... 79 6.3.1 Immateriële middelen .................................................................................................................................... 79 6.3.2 Relatie met college van B&W ....................................................................................................................... 79 6.3.3 Kaderstelling ................................................................................................................................................. 81 6.4 KADERSTELLING, DE GEWENSTE SITUATIE ......................................................................................................... 82 OVEREENKOMSTEN ................................................................................................................................................ 82 6.5 CONTROLEREN, DE FEITELIJKE SITUATIE ............................................................................................................ 84 6.6 CONTROLEREN, DE GEWENSTE SITUATIE ............................................................................................................ 85 6.7 DE GRIFFIER ....................................................................................................................................................... 86

7

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ............................................................................................................... 88 7.1 7.2

CONCLUSIES....................................................................................................................................................... 88 AANBEVELINGEN ............................................................................................................................................... 93

DISCUSSIE ....................................................................................................................................................................... 96 BIBLIOGRAFIE............................................................................................................................................................... 98 BIJLAGE I: ..................................................................................................................................................................... 107 BIJLAGE II: ................................................................................................................................................................... 108 BIJLAGE III: .................................................................................................................................................................. 109 BIJLAGE IV: .................................................................................................................................................................. 110 BIJLAGE V:.................................................................................................................................................................... 111 BIJLAGE VI: .................................................................................................................................................................. 112 BIJLAGE VII: ................................................................................................................................................................ 118 BIJLAGE VIII: ............................................................................................................................................................... 119 BIJLAGE IX: .................................................................................................................................................................. 120 BIJLAGE X:.................................................................................................................................................................... 131

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

vii

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

viii

Samenvatting De Nederlandse gemeenten worden vanaf 1 januari 2015 verantwoordelijk voor zorgtaken waarvoor zij dat nog niet eerder (in deze vorm) zijn geweest, vastgelegd in de Jeugdwet (in welk kader deze scriptie wordt geschreven), WMO 2015 en de Participatiewet. Het kabinet veronderstelt dat gemeenten beter in staat zijn maatwerk te realiseren en bureaucratie te verminderen omdat zij dichter bij de burger staan. De gemeenten worden hierdoor wel geconfronteerd met meer taken die zij met minder geld moeten realiseren. Gemeenten zijn dan ook verplicht bepaalde taken in het kader van deze decentralisaties regionaal te organiseren. Voor gemeenteraden wordt met betrekking tot voornoemde decentralisaties een belangrijke rol voorzien, maar maken de omvang van de decentralisaties en de (sub) regionale verbanden en afspraken het niet eenvoudiger voor raden en individuele raadsleden. Uit voorgaande vloeit de volgende centrale vraag voort: Op welke wijze hebben de gemeenteraden van Krimpen aan den IJssel, Papendrecht en Maassluis hun rol met betrekking tot de Jeugdwet feitelijk uitgevoerd, wat is hun gewenste rol en wat kan de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel leren van inzichten van en over de andere gemeenten ter uitoefening van zijn rol in de toekomst? Om tot beantwoording van bovenstaande centrale vraag te komen is, na het schetsen van het formele ontwerp van een gemeentelijke organisatie en de verhoudingen tussen en instrumenten, taken en bevoegdheden van de verschillende organen, inzichtelijk gemaakt waar de rol van een gemeenteraad uit bestaat. Deze rol bestaat uit drie taken: volksvertegenwoordigen, kaderstellen en controleren. Bij volksvertegenwoordigen gaat het er in essentie om in contact te zijn met actoren ‘buiten’ het stadhuis (externen) zoals burgers, om problemen en/of wensen in de politieke arena te kunnen brengen. Onderscheid is te maken in de rol die externen wordt toebedeeld in politieke processen en daarmee hun daadwerkelijke inbreng. Met kaderstelling kan de raad “opdrachten en randvoorwaarden” meegeven aan het college om laatstgenoemde te sturen en elementen van beleid vast te stellen. De controlerende taak is deels afhankelijk van kaderstelling, omdat aan de hand hiervan nagegaan kan worden of het college zich aan bepaalde afspraken (kaders) houdt, of het college eventueel ter verantwoording geroepen moet worden. Voorgaande drie taken hebben in dezelfde volgorde als ze behandeld zijn invloed op elkaar, en heeft controleren een wederkerende invloed op kaderstellen. Nadat factoren1 zijn behandeld die van invloed zijn op de taakuitvoering door en van een raad en zijn leden is met behulp van een uitgebreidere uitwerking van het voorgaande beknopt beschrevene de theoretische bril en de daarbij behorende operationalisering uitgewerkt, aan de hand waarvan de interviews zijn opgesteld om het empirisch materiaal te verzamelen dat direct bij moet dragen aan de uiteindelijke beantwoording van de centrale vraag en realisatie van de doelstelling. Het empirisch materiaal is verzameld onder raadsleden in de gemeenten Krimpen aan den IJssel, Papendrecht en Maassluis, de (voormalig) verantwoordelijke wethouders voor de Jeugdwet aldaar, en de griffiers. Uit het empirisch materiaal komt naar voren dat de gemeenteraden zich vooral door via het college georganiseerde activiteiten en/of in passieve vorm extern lijken te oriënteren, en kunnen zij als overwegend intern (college, ambtenarij) oriënterend worden gezien. In Papendrecht en Maassluis zijn er meer specifiek voor het sociaal domein georganiseerde activiteiten om extern te oriënteren dan in Krimpen. Als raadsleden externen betrekken, wat niet veel gebeurt, is dit vooral als informatiebron en niet op bijvoorbeeld een interactieve wijze. Op basis van voorgaande lijken de raden/raadsleden niet in staat zelf wensen of problemen te agenderen. De colleges zijn dan ook als dominant te betitelen, door; een gebrek aan tijd bij raadsleden; kennis- en expertise voorsprong aan collegezijde; en een gebrek aan kennis bij raadsleden. De raadsleden tonen hier overwegend geen ontevredenheid over. Ook wat betreft kaderstellen, wat nauwelijks of zeer 1

participatie van burgers, informatievoorziening, relatie en verhouding gemeenteraad en overige organen, de gemeenschappelijke regeling Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

ix

abstract lijkt te zijn gebeurd, lijken de raadsleden zich te baseren op informatie van het college en/of ambtenarij, en deze taak ook niet als de zijne te beschouwen of in ieder geval niet actief te praktiseren. De colleges en ambtenarij zijn wat betreft deze taak dan ook als dominant en initiatiefrijk te betitelen, wat met behulp van de theorie onder andere verklaard kan worden door de beperkte externe oriëntatie. Ook van controle is volgens de respondenten nauwelijks sprake geweest. Tussen en in de gemeenten, behalve in Papendrecht, is geen consensus onder de respondenten over de manier waarop controle moet plaatsvinden: op hoofdlijnen of details. De kaderstellende mogelijkheden worden, de theorie volgend, niet bevorderd door de volksvertegenwoordigende taak zoals hij nu door de raden overwegend wordt ingevuld, wat zich uit in initiatiefrijke colleges en afwachtende raden. Met voorgaande feitelijke situatie als achtergrond lijken de raadsleden meer extern te willen/gaan oriënteren, ook wat betreft kaderstellen. In Krimpen worden georganiseerde activiteiten in dit kader uitsluitend in al bestaande processen gezien, in de andere twee gemeenten zijn daar meer ideeën over, ook buiten de al bestaande processen. Verder lijkt de gemeenteraad levendiger te moeten, waartoe de sleutel, vooral in Krimpen, in handen lijkt te liggen van de raad zelf. Wat betreft kaderstelling is er de wens onder de respondenten om een andere houding van de raad, actiever en informatieonafhankelijker. Wat betreft de controlerende taak wordt een verandering voorzien door de formulering van kaders (op maatschappelijke effecten), de invoering op1 januari 2015, en bestaat de vrees voor controle op incidenten. Op basis van voorgaande feitelijke en gewenste situatie en theoretische inzichten uit hoofdstuk 2 kunnen aanbevelingen worden geformuleerd. Het verdient de aanbeveling:     

meer bijeenkomsten en/of activiteiten te organiseren (door en) voor de raad om georganiseerd actief externe informatie tot zich te nemen2 besluitvorming en debatten meer in de raadsvergadering plaats te laten vinden in plaats van in de commissie de betrokkenen (externen) een prominentere rol te geven en hun niet te beperken tot het zenden van informatie een andere opstelling van het college en de ambtenarij ten opzichte van de raad, om laatstgenoemde in staat te stellen kaders te vormen de controle te richten op de hoofdlijnen en niet op incidenten en individuele gevallen

2

Naar voorbeelden van de volgende gemeenten en initiatieven: Papendrecht, Maassluis, de gemeenten Baarn (raadswerkgroep), Almere (verkennersgroep Transitie Sociaal Domein), Eindhoven (raadswerkgroep, werkbezoeken) en de gemeente De Wolden. Zie bijlage X voor een toelichting op voorgaande. Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

x

Afkortingen AB AMHK AWBZ BZK CJG College van B&W DB GR GRJR j-GGZ LVB LVG LK MB NWN OP PAB PMV Rob RTA SvK TSJ Wajong Wgr WIJ Wjz WMO WRR WSW WWB WVG V&J VNG VSP VWS Zvw

Roeland Dubbeld

Algemeen Bestuur Algemeen Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishandeling Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Centrum voor Jeugd en Gezin College van Burgemeester en Wethouders Dagelijks Bestuur Gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond jeugd-Geestelijke Gezondheidszorg Licht Verstandelijke Beperking Licht Verstandelijk Gehandicapt Leefbaar Krimpen Maassluis Belang Nieuwe Waterweg Noord Onafhankelijk Papendrecht Papendrechts Algemeen Belang Platform Maatschappelijke Verkenning Raad voor openbaar bestuur Regionaal Transitie Arrangement Stem van Krimpen Transitiecommissie Stelsel Jeugd Wet Werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten Wet gemeenschappelijke regelingen Wet Investeren in Jongeren Wet op de Jeugdzorg Wet Maatschappelijke Ondersteuning Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Wet Sociale Werkvoorziening Wet Werk en Bijstand Wet voorkeursrecht gemeenten Veiligheid en Justitie Vereniging van Nederlandse Gemeenten Verenigde Senioren Partij Volksgezondheid, Welzijn en Sport Zorgverzekeringswet

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

2

1

Inleiding

De Jeugdwet is een heikel onderwerp dat in het recente verleden en nog steeds onrust onder en zorgen bij wetenschappers, jeugdwerkers, artsen, Kamerleden en ouders (de Volkskrant, 2014; GroenLinks, 2014; Omroep Gelderland, 2014; KNMG, 2013) teweeg heeft gebracht en brengt. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) staat echter achter de Jeugdwet en ziet het als een kans om “vorm te geven aan ons doel: brede maatschappelijke participatie” (VNG, 2013), iets wat ook de gemeente Krimpen aan den IJssel voor ogen heeft (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2013). Voor gemeenteraden is hierin, en specifiek binnen de Jeugdwet, een belangrijke rol weggelegd, aldus Leonard Geluk, die leiding gaf aan de landelijke commissie voor de decentralisatie van de jeugdzorg. Echter, volgens hem wordt er door gemeenteraden te weinig druk gezet “op de uitvoering van de Jeugdwet” en schuiven ze beslissingen voor zich uit (NRC Handelsblad, 2014). Door het decentraliseren van taken (een van de vele definities luidt: “de feitelijke overdracht van taken en bevoegdheden aan gemeenten” (Boogers, Schaap, Van den Munckhof, & Karsten, 2008, p. 9)) van het Rijk naar gemeenten met betrekking tot onder andere de jeugdzorg, werk en ouderen krijgen gemeenteraden te kampen met het organiseren en uitvoeren van beleid waarmee zij niet eerder (in deze mate) in aanraking zijn gekomen (zie 1.1). Onderschatting van de complexiteit van taken moet (daarom) voorkomen worden, evenals problemen met de democratische legitimiteit. Dit laatste kan bereikt worden door raden te betrekken bij de jeugdzorg (Limburg, 2013). Uit onderzoek blijkt echter dat raadsleden onvoldoende betrokken zijn (Geluk, 2013). Een van de ontwikkelingen door de aanstaande decentralisaties is dat bepaalde taken bovenlokaal, in samenwerkingsverband, georganiseerd moeten (gaan) worden omdat gemeenten hier zelfstandig niet toe in staat zijn (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014). Zonder dergelijke samenwerkingsverbanden hebben gemeenteraden echter meer grip op lokaal beleid. De Raad voor openbaar bestuur (Rob) en de Algemene Rekenkamer hebben dan ook zorgen geuit over de democratische legitimiteit en controle wanneer er dergelijke samenwerkingen worden aangegaan door gemeenten. Volgens de Rekenkamer hebben raden moeite met de “congruente samenwerkingsverbanden” en de democratische controle hierop. Ook komt de gemeenteraad op grotere afstand te staan omdat aan hen slechts verantwoording wordt afgelegd door een gemeentelijke vertegenwoordiger die zitting heeft in het algemeen bestuur (AB). (Algemene Rekenkamer, 2013; de Koster, 2013; Raad voor openbaar bestuur, 2013). Voorgaande geeft een schets van de context waarbinnen gemeenteraden en raadsleden moeten opereren en roept enkele vragen op betreffende het functioneren en de betrokkenheid van gemeenteraden met betrekking tot de decentralisaties. Raden en raadsleden zijn nieuw met de gedecentraliseerde taken, die ook nog eens van een aanzienlijke omvang zijn. Hoe gaan zij hiermee om?

1.1

Drie decentralisaties

Minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) noemt het “een zeer grote verandering in het binnenlands bestuur”; de decentralisatie van taken op het gebied “van jeugdzorg, werk en zorg aan langdurig zieken en ouderen” van het Rijk naar gemeenten (Kamerstukken, 2012-2013, 33 400 VII, nr.59). Concreet gaat het om drie decentralisaties: de Jeugdwet, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) 2015 en de Participatiewet (Kamerstukken, 2012-2013, 33 400 VII, nr.59; Centraal Planbureau, 2013) met “één gezin, één plan, één regisseur” als uitgangspunt (Berenschot, z.d.). Gemeenten zijn volgens Plasterk het beste in staat voorgaande dichtbij de burgers te organiseren, om zo “bureaucratie en onnodige bestuurlijke afstemming” te voorkomen (Kamerstukken, 2012-2013, 33 400 VII, nr.59). Gemeenten worden door deze decentralisaties “uitvoerders van sociaal beleid” (Centraal Planbureau, 2013). Maar wat houden deze decentralisaties nu precies in? Een korte toelichting volgt nu. WMO 2015 De WMO 2015 komt voort uit de hernieuwde inrichting van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). In de nieuwe situatie worden “de intramurale ouderen- en gehandicaptenzorg” zo georganiseerd dat

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

3

cliënten die voorheen intramuraal werden verzorgd dat nu extramuraal (in de eigen omgeving) worden (Centraal Planbureau, 2013). Gemeenten worden in de nieuwe situatie “verantwoordelijk voor de activiteiten op het gebied van ondersteuning, begeleiding [..,] verzorging” (Centraal Planbureau, 2013) en dagbesteding (PBLQ, z.d.). Participatiewet Gemeenten worden verantwoordelijk voor “niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikte jonggehandicapten […] [en] voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen” (Centraal Planbureau, 2013). De wet moet bijdragen aan het voorzien in het eigen onderhoud door werk door zoveel mogelijk mensen, en vervangt de Wet Werk en Bijstand (WWB), Wet Investeren in Jongeren (WIJ), Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) en Wet Werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2013; PBLQ, z.d.). Omdat de focus in deze thesis ligt op de Jeugdwet zal deze hieronder uitgebreider worden behandeld dan de al besproken decentralisaties. Jeugdwet De Jeugdwet is een voortvloeisel uit de aanbevelingen van de parlementaire werkgroep (2010) Toekomstverkenning Jeugdzorg en moet een einde maken “aan de versnippering en verkokering in de Jeugdzorg” (VNG, 2013). Vanaf 2015 valt de gehele jeugdzorg namelijk onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Deze worden hiermee verantwoordelijk voor onder andere de gesloten jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg voor de jeugd, jeugdbescherming, en jeugdreclassering. De verantwoordelijkheid voor voornoemde is nu nog verspreid over onder andere gemeenten, zorgkantoren en zorgverzekeraars (zie hoofdstuk 4). De Jeugdwet geldt voor jongeren en kinderen “die tijdelijk of langer durend ondersteuning nodig hebben bij het opgroeien” en is van toepassing voordat men onder de Participatiewet en/of de Wmo valt (Transitiebureau Jeugd, 2014). Door deze decentralisatie hoopt het kabinet de focus te verleggen naar “preventie, ondersteuning en zorg dichtbij”, waarbij de samenhang met de andere decentralisaties (zoals hierboven beschreven) niet uit het oog verloren mag worden (Centraal Planbureau, 2013; Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014). Ook hoopt het kabinet met deze decentralisatie “complexere (en duurdere) hulp [te] voorkomen” (Eerste Kamer, 2014), en het probleemoplossend vermogen en de eigen kracht van jongeren en gezinnen te versterken door het jeugdstelsel efficiënter en effectiever in te richten (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3). Krimpen aan den IJssel ziet een duidelijke rol voor zijn inwoners binnen de Jeugdwet, en een ondersteunende rol voor zichzelf. Pas als de ouders de opvoeding van het kind niet aankunnen, ziet Krimpen aan den IJssel een actieve rol voor zichzelf (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2013). In toenemende mate zullen gemeenten, aldus Plasterk, aansturen op integraliteit, maatwerk en inzet van het sociale netwerk van de burger (Kamerstukken, 2012-2013, 33 400 VII, nr.59).

1.2

Decentralisaties: veronderstellingen, doelen, eisen en zorgen

De genoemde decentralisaties zijn vanzelfsprekend geen nieuw fenomeen in Nederland. Zo sprak Heering in zijn proefschrift uit 1967 over deze fenomenen op een manier die vandaag de dag ook actueel zou zijn (Heering, 1967), werd tijdens een plenair debat in 1975 al geopperd om decentralisatie als “grondslag [..] van het openbaar bestuur in Nederland” op te nemen in de Grondwet (Merriënboer, 2010, p. 14) en beantwoordde Wiegel in 1978 vragen over de mate waarin aspecten van decentralisatie al in de Grondwet terugkwamen (ibid., p. 16). Maar wat zijn de veronderstellingen achter, doelen van, eisen als gevolg van en zorgen over de voornoemde drie decentralisaties (1.1)? Veronderstellingen Argumenten die pleiten voor decentralisaties in zijn algemeenheid zijn veelvuldig beschreven, onder andere in Boogers et al. (2008, p. 9). Verondersteld wordt dat gemeenten beter in staat zijn lokaal maatwerk te leveren

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

4

en daardoor efficiënter en effectiever zijn dan de provinciale- of Rijksoverheid. Ook de veronderstelling dat de invloed van burgers op lokaal niveau groter is dan op voornoemde overheidsniveaus is een gebruikt argument. In een artikel van Ribot (2002, p. 12) worden argumenten aangehaald die pleiten voor participatie en betrokkenheid van burgers, zoals het relevanter maken van plannen en een responsievere overheid. De argumentatie over het lokale maatwerk komt ook terug in de redenering van de Rijksoverheid met betrekking tot de drie eerder beschreven decentralisaties (zie 1.1). Doelen en uitgangspunten Volgens de VNG zijn voornoemde decentralisaties “in eerste instantie ingezet om het voor de burgers beter en overzichtelijker te regelen” (VNG, 2013, p. 3) om, doordat gemeenten dichter bij de burgers staan, maatwerk te kunnen leveren en minder bureaucratie te realiseren. Dit ziet ook minister Plasterk als mogelijke gevolgen van de decentralisaties. Hiertoe dient de individuele ondersteuningsbehoefte van de burger centraal te staan en moeten voorzieningen meer op elkaar aansluiten en hulpverleners niet langer “langs elkaar heen werken” (Kamerstukken, 2012-2013, 33 400 VII, nr.59). De beleidsvrijheid die gemeenten wordt toegekend moet bijdragen aan het voorkomen van laatstgenoemde. Ook hebben de decentralisaties ten doel de almaar toenemende kosten in de zorg terug te dringen (ibid.). Verder moet de zelfredzaamheid van burgers door de decentralisaties op het gebied van “ondersteuning, participatie en jeugd” worden bevorderd (Kamerstukken, 2012-2013, 33 400 VII, nr.59; PBLQ, z.d.). Eisen Aan gemeenten, en dus ook Krimpen aan den IJssel, worden tegelijkertijd wel de nodige eisen gesteld op onder andere bestuurlijk, financieel en ambtelijk gebied, maar ook wat betreft de aanwezigheid van expertise en capaciteit (Kamerstukken, 2012-2013, 33 400 VII, nr.59). Ook betekenen de decentralisaties een flinke uitbreiding van taken en stijging van uitgaven (Centraal Planbureau, 2013). Het huidige kabinet (Rutte II) zet met voorgaande het beleid van de vorige regering voort om zodoende gemeenten in staat te stellen de veranderingen ook daadwerkelijk door te kunnen voeren en “de integraliteit tussen de decentralisaties te waarborgen” (Kamerstukken, 2012-2013, 33 400 VII, nr.59). Zorgen Over bovenstaande decentralisaties bestaan onder vakbonden, werkgeversorganisaties (De Limburger, 2014) en veel gemeenten onrust. De vakbonden en werkgeversorganisaties vrezen onder andere voor stijgende basispremies voor de ziektekosten (ibid.). De Jeugdwet is ook niet zonder bezorgdheden, moties en bovengemiddelde interesse van de Kamerleden aangenomen. Zo hebben diverse Eerste Kamerleden hun zorgen geuit over “het budget voor de gemeenten, het tempo en de overgangstermijn van de transitie en de waarborgen voor privacybescherming” (Eerste Kamer, 2014). Omdat veel gemeenten niet in staat zijn de decentralisaties zelfstandig uit te voeren gebeurt dit veelal in samenwerking met andere gemeenten. De VNG waarschuwt er daarom voor dat de lokale democratie het nakijken heeft, dit laatste wordt door premier Rutte ontkend. Ook maakt de VNG zich zorgen over de dreiging van financiële problemen voor gemeenten (door de Participatiewet) (Binnenlands Bestuur, 2014).

1.3

Probleemstelling

Minister Plasterk noemde de decentralisaties “een zeer grote verandering in het binnenlands bestuur”. Van gemeenten vraagt het door de omvang van taken veel van de organisatie. In deze thesis wordt gericht op de decentralisatie die het verst gevorderd is op het moment van schrijven (februari 2014): de Jeugdwet. Op 18 februari 2014 is door de Eerste Kamer namelijk ingestemd met de nieuwe Jeugdwet (Eerste Kamer, 2014), terwijl de Participatiewet en WMO 2015 nog in respectievelijk de Tweede en Eerste Kamer worden behandeld (Rijksoverheid, z.d.; Rijksoverheid, z.d.).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

5

1.3.1 Probleemanalyse De Jeugdwet resulteert erin dat gemeenten met een flinke toename van taken en uitgaven worden geconfronteerd, en aan een flink eisenpakket moeten voldoen op onder andere bestuurlijk en financieel gebied (zie 1.2). Ook, en vooral, wordt voor gemeenteraden een cruciale rol voorzien (zie inleiding 1). In de memorie van toelichting bij de Jeugdwet staat geschreven dat van gemeenteraden corrigerend optreden, concreet beleid, het hebben en houden van zicht op effecten, en de afweging van belangen wordt verwacht (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3). Maar, zoals reeds in de inleiding van dit hoofdstuk is aangehaald, het blijft onduidelijk wat de precieze rol is van de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel rond de in- en uitvoering van de Jeugdwet, ook gezien de verschillende contexten en arena’s waarin een gemeenteraad zich bevindt en waarmee hij te maken heeft. Om inzicht te geven in de hiermee soms gepaard gaande politieke complexiteit is onderstaand fragment uit de Informatienota van Krimpen aan den IJssel geciteerd: “Zo wordt in verband met de decentralisatie jeugdzorg samengewerkt met 15 gemeenten in de regio. Krimpen aan den IJssel heeft samen met 14 andere gemeenten bestuurlijke, ambtelijke en financiële krachten gebundeld in de vorm van een samenwerkingsverband, de jeugdhulp regio Rijnmond. Samen met diezelfde gemeenten is het Regionaal transitieplan tot stand gekomen. De juridische basis voor dit samenwerkingsverband is vastgelegd in een gemeenschappelijke regeling. Deze regeling is separaat aan de gemeenteraad aangeboden. De Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond [GRJR] gaat over de uitvoering van taken op het gebied van de jeugdhulp en wordt aangegaan door de betrokken colleges. Het beleid, de verordening en de financiële kaders blijven bevoegdheden van de raad. De colleges en raden doen hun wettelijke verantwoordelijkheden in het kader van de (concept) Jeugdwet niet over” (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014). Uit bovenstaand fragment blijkt dat dit regionale samenwerkingsverband wordt aangegaan door de colleges, maar dat het beleid een bevoegdheid is van de raden. Het regionale samenwerkingsverband gaan de colleges aan omdat bepaalde taken te complex zijn om als gemeente zelfstandig uit te voeren (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014), waarbinnen de raden over het beleid gaan. De complicerende factoren zijn dat samenwerkingsverbanden resulteren in indirectere verantwoordingsrelaties, minder grip van gemeenteraden op lokaal beleid (zie inleiding 1) en “verlies aan betrokkenheid van de burgers” (Belinfante & de Reede, 2012). Klaartje Peters wijst in haar oratie aan de Universiteit Maastricht op problemen met democratische legitimiteit door gemeentelijke samenwerkingen en de gevolgen die dit heeft “voor het functioneren van de gemeenteraden” (Peters, 2014). Munneke (2013, p. 76) ziet op zijn beurt (onbeantwoorde) vragen over de rol van gemeenten binnen het Rijk en die van gemeenteraden binnen gemeentelijke bestuursorganisaties in decentralisatieprocessen. Meer in zijn algemeenheid is de rol van gemeenteraden onduidelijk en complex omdat zij te maken krijgen met de uitvoering en organisatie van taken waarmee zij niet eerder in aanraking zijn gekomen, om nog maar te zwijgen over de regelmatig opdoemende twijfels over de kwaliteit van raadsleden (Schaap & Ringeling, 2006, p. 19). Al het voorgaande roept de vraag op: hoe moeten en kunnen gemeenteraden omgaan met de decentralisaties, en in het bijzonder de Jeugdwet? Weten raadsleden wat de complexe materie inhoudt? Worden zij beperkt in hun doen en laten als gevolg van regionale samenwerkingsverbanden? Kortom, hoe vervullen raden en raadsleden hun taken met betrekking tot de Jeugdwet. Deze paragraaf en voornoemde vragen tonen de lastige opgave waarmee de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel geconfronteerd wordt en de onduidelijkheid over zijn rol, en toont daarmee de essentie van dit onderzoek.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

6

1.3.2 Doelstelling Op basis van de hierboven geschetste aanleiding is de volgende doelstelling geformuleerd: 

Het doel van het onderzoek is het doen van aanbevelingen aan de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel voor wat betreft zijn toekomstige rol met betrekking tot de Jeugdwet door een vergelijking te maken met de feitelijke en gewenste rol van vergelijkbare gemeenteraden.

1.3.3 Centrale vraag De volgende centrale vraag is uit de doelstelling afgeleid: 

Op welke wijze hebben de gemeenteraden van Krimpen aan den IJssel, Papendrecht en Maassluis hun rol met betrekking tot de Jeugdwet feitelijk uitgevoerd, wat is hun gewenste rol en wat kan de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel leren van inzichten van en over de andere gemeenten ter uitoefening van zijn rol in de toekomst?

1.3.4 Deelvragen Om relevante uitspraken over de feitelijke rol en aanbevelingen voor de toekomstige rol van de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel te kunnen doen is het noodzakelijk het formele ontwerp van een gemeentelijk bestuur te beschrijven en daarmee ook de onderlinge relaties en verhoudingen tussen de bestuurlijke organen. Ook zal er gekeken worden naar de relaties en verhoudingen van deze organen met de overige actoren binnen een gemeentelijke organisatie. Dit alles brengt de volgende deelvraag voort die met behulp van literatuur en documenten moet worden beantwoord: 1. Hoe kan het functioneren van de lokale democratie3 en de rol van de gemeenteraad worden geduid? Voorgaande zegt weinig tot niets over de werking van de lokale democratie in de praktijk. Daarom moet middels literatuur en documenten gezocht worden naar factoren die van invloed zijn op de praktische werking van de lokale democratie, en in het bijzonder op de rol van de gemeenteraad. Voorgaande resulteert in de volgende deelvraag: 2. Welke factoren zijn van invloed op de praktische werking van de lokale democratie, en in het bijzonder op de rol van de gemeenteraad? De aanleiding van de Jeugdwet, de taken die het omvat, de uitgangspunten van het kabinet en de visie van Krimpen aan den IJssel zijn in dit hoofdstuk aangestipt. Om deze relatieve algemeenheden meer diepgang te geven en om meer aansluiting bij bovenstaande doelstelling en centrale vraag te realiseren moet middels media, documenten, personen en literatuur inzicht worden verkregen in de gevolgen van de naderende Jeugdwet voor de gemeentelijke organisatie4 van Krimpen aan den IJssel. Ook moet uitgebreider stil worden gestaan bij de inhoud van de Jeugdwet. Dit alles resulteert in de volgende deelvraag: 3. Wat houdt de Jeugdwet in en hoe duiden we de veranderingen hierdoor (in Krimpen aan den IJssel) ten opzichte van de oude situatie?

3

Gemeenteraad, college van B&W, wethouder(s), burgemeester, griffie, gemeentesecretaris, ambtelijke organisatie, burgers 4 Lokale democratie minus burgers

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

7

Met voorgaande vragen en hun antwoorden moet de (formele) context waarbinnen de rol van de gemeenteraad in dit onderzoek wordt onderzocht beschreven kunnen worden. Om daadwerkelijk inzicht te krijgen in de gewenste en feitelijke rol van de gemeenteraden met betrekking tot de Jeugdwet volstaan documenten en literatuur niet en moeten theoretische concepten in de empirie worden ‘getoetst’. De inzichten over voornoemde rollen van de raden in Papendrecht en Maassluis vormen de basis aan de hand waarvan handvaten kunnen worden geboden aan de raad van Krimpen aan den IJssel. Dit komt tot stand aan de hand van interviews, en brengt de volgende twee deelvragen met zich mee: 4. Hoe ziet het functioneren van de lokale democratie, en in het bijzonder de gemeenteraad, met betrekking tot de Jeugdwet in de onderzochte gemeenten er feitelijk uit, en wat zijn de overeenkomsten en verschillen wat betreft dit functioneren tussen de gemeenten? 5. Hoe ziet het gewenste functioneren van de lokale democratie, en in het bijzonder de gemeenteraad, met betrekking tot de Jeugdwet er in de onderzochte gemeenten uit, en wat zijn de overeenkomsten en verschillen wat betreft dit functioneren tussen de gemeenten? Op het moment dat voorgaande deelvragen zijn beantwoord is een deels normatief, zeker wat betreft de gewenste situatie van de gemeenteraden, beeld gegeven van hoe raadsleden zichzelf en de gemeenteraad an sich het liefst zien opereren met betrekking tot de Jeugdwet. Om deze normativiteit een niet te groot aandeel te laten verwerven in de conclusies en aanbevelingen moet, met de empirische data in de hand, teruggegrepen worden naar het theoretisch kader om inzichtelijk te maken in hoeverre deze normatieve standpunten daadwerkelijk een verbetering zijn voor de rol van de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel, en op welke wijze deze verbeteringen dan ingevoerd zouden kunnen worden. Voorgaande resulteert in de volgende deelvraag: 6. Welke aspecten van de feitelijke en gewenste rol van de gemeenteraden kunnen als een verbetering worden gezien ten opzichte van de feitelijke situatie in Krimpen aan den IJssel, wat kan hiervan van toepassing zijn op de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel en welke handvaten (aanbevelingen) kunnen op basis van voorgaande worden gegeven? 1.3.5 Onderzoeksmodel In grove lijnen wordt hieronder schematisch weergegeven welke stappen in dit onderzoek genomen zijn en moeten worden om de doelstelling te realiseren en de centrale vraag en deelvragen te kunnen beantwoorden.

Figuur 1: Onderzoeksmodel

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

8

1.4

Relevantie

Het bepalen van het te onderzoeken probleem en de daaruit volgende doel- en vraagstelling is in eerste instantie de uitkomst van een samenspel tussen onderzoeker en opdrachtgever. Dit biedt ruimte voor allerlei zaken (behoefte, voorkeur, nood) die niet per definitie hoeven te leiden tot een relevant onderzoek. Maar wat is de relevantie van dit onderzoek? Maatschappelijke relevantie Eerder in dit hoofdstuk is geschreven dat gemeenteraden met verschillende facetten van beleid rond jeugdzorg (per 1 januari 2015) in aanraking (gaan) komen waarmee zij nog nauwelijks ervaring hebben, en ook dat zij tot nu toe onvoldoende betrokken zijn, terwijl juist de gemeenteraad in de uitvoering van de Jeugdwet een belangrijke rol inneemt. Bijkomend probleem zijn de gemeentelijke samenwerkingen waardoor de toch al nieuwe, complexe en veeleisende situatie nog onoverzichtelijker wordt en de invloed van gemeenteraden tanend lijkt. Voorgaande zijn stuk voor stuk problemen en ontwikkelingen waarvan het vreemd zou zijn als die niet van toepassing zouden zijn op de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel, waarom zou hij immers de uitzondering zijn? Door dit onderzoek uit te voeren wordt inzicht verkregen en gegeven in 1) hoe raadsleden uit twee andere gemeenten hun rol in de vorige raadsperiode hebben uitgevoerd, 2) hoe zij dit in de huidige periode zouden willen doen en 3) worden uiteindelijk, op basis van voorgaande en de theorie, handvaten (aanbevelingen) geboden voor een betere roluitvoering van en door Krimpense raadsleden. Een betere roluitvoering van raadsleden kan de gemeenteraad als geheel beter positioneren en laten functioneren en daarmee Krimpen aan den IJssel met betrekking tot de Jeugdwet (waarover wetenschappers, ouders en jeugdwerkers zich zorgen maken) onder andere een betere uitvoerder maken. Wetenschappelijke relevantie Zal de kennis die met dit onderzoek wordt gegenereerd bijdragen aan de kennis die al bestaat over de roluitvoering van een gemeenteraad met betrekking tot de Jeugdwet? Deze vraag is af te leiden van de beschrijving van Van Thiel (2007, p. 21) van wetenschappelijke relevantie, en is op te delen in stukken, waarna de roluitvoering van de gemeenteraad het eerste deel vormt. Eerder onderzoek wees uit dat de herverdeling tussen college en raad en de taakuitvoering (zie hoofdstuk 2) van de raad na de invoering van het dualisme onduidelijk zijn (Denters, 2007; Schaap & Mulder, 2008, p. 28), en dat de percepties over dit laatste verschillen per respondent (wethouder of raadslid) (Denters, 2007). Wat betreft het tweede deel, met betrekking tot de Jeugdwet, en aansluitend op voorgaande, ziet Munneke (2013, p. 76) discussies over de rol van gemeenteraden binnen gemeentelijke organisaties in decentralisatieprocessen. Ook blijkt er een discrepantie te bestaan tussen het belang dat wordt gehecht aan en de uitvoering van onderdelen van de rol van een raad door zijn leden: volksvertegenwoordigen wordt als belangrijkste taak gezien, maar geven hier in de praktijk geen uiting aan (Schaap et al., 2006, p. 31; Denters & Pröpper, 2002, p. 63). Dit onderzoek tracht zijdelings en bescheiden bij te dragen aan de kennis over de verhouding tussen het college en de raad in decentralisatieprocessen, de rol die bepaalde gemeenteraden hebben gespeeld in dit proces tot nu toe, en die zij voor hen in de toekomst zien. Ook bestaat deze vorm van relevantie van dit onderzoek onder andere uit het samenbrengen van de formele en praktische werking van een raad in een theoretisch kader. Deze aspecten worden veelal gescheiden behandeld in de literatuur, en als ze samen worden behandeld zelden in relatie tot alle drie de taken, of beperkt (zie theoretisch kader).

1.5

Leeswijzer

U bent aan het einde gekomen van het eerste hoofdstuk van deze scriptie. Nu uiteen is gezet wat het probleem is dat onderzocht gaat worden en de daaruit voortvloeiende doelstelling en centrale vraag zijn geformuleerd, en middels het onderzoeksmodel in grote lijnen inzicht is gegeven in de opbouw van dit onderzoek, zullen in het tweede hoofdstuk relevante theoretische concepten worden behandeld en wordt uiteengezet hoe de gemeentelijke organisatie er formeel uitziet. Deze concepten (onafhankelijke variabelen) worden in ditzelfde Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

9

hoofdstuk schematisch weergegeven in relatie tot de afhankelijke variabele (datgene wat onderzocht wordt) (het conceptueel model). In hoofdstuk 3 vindt er een methodologische verantwoording en uiteenzetting plaats. Toegelicht wordt wat de onderzoeksstrategie en –methode zijn en wat de status van de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek is. In hoofdstuk 4 wordt de recente geschiedenis van de jeugdzorg en haar knelpunten beschreven, een toelichting op de Jeugdwet gegeven en wordt het transitiearrangement van de Rijnmondgemeenten behandeld. Het vijfde hoofdstuk biedt ruimte voor de empirische resultaten die zijn verzameld door het afnemen van interviews binnen verschillende gemeentelijke organisaties, te weten Krimpen aan den IJssel, Maassluis en Papendrecht. In hoofdstuk 6 wordt de analyse van de empirische resultaten gegeven waarmee antwoorden gegeven kunnen worden op de centrale vraag en deelvragen. Deze antwoorden worden gegeven in de conclusie en aanbevelingen (hoofdstuk 7). Afgesloten wordt met een discussie over relevante en opvallende inhoudelijke en niet-inhoudelijke aspecten van en rond dit onderzoek en deze scriptie die niet direct bijdragen aan de beantwoording van de geformuleerde vragen en realisatie van de doelstelling.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

10

2

Theoretisch kader

Verschuren & Doorewaard (2007, p. 279) verwoorden het belang van een theoretisch kader goed: de kennis en theoretische inzichten die al bestaan in de sociale wetenschappen kunnen een goede basis vormen voor de formulering van een geschikte vraag, en uiteindelijk de beantwoording van deze vraag. Vanaf de tweede paragraaf van dit hoofdstuk wordt daarom een verzameling aan inzichten uit de theorie gepresenteerd waarvan wordt verondersteld dat zij bijdragen aan de beantwoording van de centrale vraag. Om uitspraken te kunnen doen over de feitelijke en gewenste rol van een gemeenteraad en zijn leden moeten eerst de formele taken worden onderscheiden: de vertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende. Dit als vertrekpunt nemend, en na een eerste blik op de literatuur, wordt verwacht dat de waarde van externe oriëntatie (op burgers, bedrijven en organisaties) voor de vertegenwoordigende taak van een raad en raadslid essentieel is, en daarmee ook de verschillende rollen waarin burgers en daarmee ‘de politiek’ betrokken kunnen worden/zijn (en dus vormen van democratie). Of oriënteren de raden en zijn leden zich toch vooral op informatie van het college en ambtenarij? Wat betreft de kaderstellende en controlerende taken van een raad(slid) wordt door de aanwezigheid van voldoende juridische mogelijkheden verwacht dat immateriële middelen en procesmatige aspecten een grotere invloed hebben, evenals de verwachte onderling(e) (wederzijdse) invloeden van de drie taken. Van een regionaal samenwerkingsverband wordt verwacht dat zij van invloed is op de uitvoering van de drie taken van en door een gemeenteraad(slid). Relevante inzichten die worden opgedaan tijdens het in kaart brengen van de formele taken van een gemeenteraad(slid) moeten bijdragen aan het inzichtelijk maken van de factoren die van invloed zijn op de rol (en dus taken) van een gemeenteraad(slid). Voorgaande inzichten worden in paragraaf twee en drie gepresenteerd. In de vierde paragraaf worden deze inzichten geconcretiseerd (geoperationaliseerd) en wordt op basis van voorgaande een conceptueel model gegeven. Nu zal eerst worden ingegaan op het monisme en dualisme en het formele ontwerp van een gemeentelijke organisatie na de invoering van het eerder genoemde dualisme.

2.1

Formeel ontwerp gemeentelijke organisatie

“Om relevante uitspraken over de feitelijke rol en aanbevelingen voor de gewenste rol van de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel te kunnen doen wordt het noodzakelijk geacht het formele ontwerp van een gemeentelijk bestuur te beschrijven en daarmee ook de onderlinge relaties en verhoudingen tussen de bestuurlijke organen” (zie 1.3.4). Van voorgaande wordt een beperkte theoretische beschrijving gegeven. Van Thorbecke naar dualisme Wie het heeft over de Nederlandse bestuursstructuur heeft het bijna automatisch over Thorbecke, de man achter de “grondwetsherziening van 1848, provinciewet 1850 en [de] gemeentewet 1851” (Boogers et al., 2008, p. 6). Thorbecke’s ideeën vormen de basis van de “nationale eenheid en lokale verscheidenheid” (ibid., p. 7) zoals Nederland dat nu nog steeds kent, met de drie bestuursniveaus die het ‘Huis van Thorbecke’ vormen: de gemeenten, de provincies en het Rijk (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013). De Gemeentewet van 1851 heeft geresulteerd in een bestuurssysteem dat heden ten dage in alle gemeenten wordt toegepast. Binnen dit bestuurssysteem zijn de gemeenteraad, het college van Burgemeester en Wethouders (College van B&W) en de burgemeester de bestuursorganen, waartussen de verhoudingen na de invoering van het dualisme in 2002 zijn gewijzigd (later meer) (Schaap et al., 2006, p. 15; Belinfante et al., 2012). Van 1851 tot 2002 was de structuur van lokale overheden gebaseerd op de gemeentewet uit 1851 en daarmee (formeel) monistisch (De Groot, 2009, p. 5; Schaap et al., 2006, p.17:19). Tussen 1851 en 2002 zijn er diverse initiatieven geweest om de problemen met en van dit bestuurssysteem (later meer) te repareren (De Groot, 2009, p. 6). Omdat niet iedereen hetzelfde verstaat onder de hierboven genoemde termen monisme en

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

11

dualisme (Elzinga, 2000, p. 65) worden hier ter eenduidigheid de definities uit Elzinga (ibid.) geciteerd en gehanteerd. Monisme kent de volgende definitie: “In een verhouding tussen een vertegenwoordigend orgaan en een uitvoerend orgaan is sprake van monisme indien de bevoegdheden van het uitvoerend orgaan geheel of in hoofdzaak een afgeleide vorm is van die van het vertegenwoordigend orgaan en bovendien de leden van het uitvoerend orgaan geheel of grotendeels door en uit het vertegenwoordigend orgaan worden benoemd en tevens lid blijven van dit orgaan”. En dualisme kent de volgende: “In een verhouding tussen een vertegenwoordigend orgaan en een uitvoerend orgaan is sprake van dualisme indien het uitvoerend en het vertegenwoordigend orgaan beide substantiële, eigen – door wet of grondwet geattribueerde – bevoegdheden bezitten en de leden van het uitvoerend orgaan niet tevens deel uitmaken van het vertegenwoordigend orgaan”. Monisme is hiermee ook samen te vatten als een bestel met onderschikking, dualisme als een met nevenschikking (ibid.). Maar, stelt Elzinga (ibid., p. 67), zuivere vormen van monisme en dualisme komen niet vaak voor omdat, vanuit staatsrechtelijk oogpunt bekeken, vaak “matigende of afwijkende elementen worden toegepast”. Tot 2002 kende Nederland dan ook een (formeel) monistisch systeem (Schaap et al., 2006, pp. 15-16) met zowel monistische als dualistische elementen. Dualisme en monisme nader bekeken Dit (formeel) monistische systeem bracht echter problemen omtrent de interne en externe rol van de gemeenteraad met zich mee. Met betrekking tot de interne rol van de gemeenteraad rees het probleem dat wethouders lid waren van het college en de raad en zichzelf in deze situatie dus moesten controleren. Wat betreft de externe rol van de raad moest de vertegenwoordigende taak worden versterkt. In de praktijk betekende het formeel monistische systeem verder dat het college van B&W dominant was ten opzichte van de raad en (de coördinerende rol van) de burgemeester (Schaap et al., 2006, p. 16:20; De Groot, 2009, p. 6:17), er was dus sprake van onduidelijkheid over de rollen van de betreffende organen (Denters, Klok, & Visser, 2001, p. 336). Specifieker: over de (formele) inrichting van het bestel en de uitwerking ervan in de praktijk (Schaap et al., 2006, p. 19), bijvoorbeeld omdat de gemeenteraad formeel het hoofd van de gemeente was, maar in de praktijk het college de touwtjes in handen had (ibid., p. 16:17). Dit leidde ertoe dat het kabinet Kok II (met behulp van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie) in 1998 kwam tot “dualisering als instrument van bestuurlijke vernieuwing” (ibid., p. 19). De doelen van de dualiseringsoperatie worden door veel auteurs beschreven, met ieder hun eigen insteek. Een bescheiden overzicht wordt hier gegeven. De dualisering moest volgens De Groot (2009) invloed uitoefenen op onder andere de positie en formele macht van actoren en ondersteunende functies voor de raad. Daarnaast moesten ook gedragsveranderingen (De Groot, 2009, p. 6:22:60) en het aanbrengen van een duidelijkere scheiding tussen college en raad qua verantwoordelijkheden en taken gerealiseerd worden (Van Zessen, 2007). Kortom, de raad een positie laten verwerven die recht deed aan “zijn feitelijke rol en zijn verhouding tot de overige gemeentelijke organen” (Munneke, 2013, p. 76), of ook wel: het versterken van de positie van de raad ten opzichte van het college (Denters B. , 2007). Met de invoering van het dualisme is de gemeenteraad “nadrukkelijker [..] als volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur” en als politiek forum gepositioneerd (Schaap et al., 2006, p. 22; De Groot, 2009, p. 6). Het college zou tegelijkertijd de voorbereiding en uitvoering van beleid ter handen nemen en daarvoor ook de ruimte krijgen (Korsten, 2008, p. 1). In welke (her)verdeling tussen college en raad, en overige veranderingen, heeft de invoering van het dualisme geresulteerd? Dat er veranderingen hebben plaatsgevonden staat volgens Denters (2007) vast, waarbij politieke en bestuurlijke cultuur in een gemeente invloed hebben op de daadwerkelijke effecten, en de juridische mogelijkheden en verplichtingen die met de dualisering zijn meegekomen niet hebben kunnen Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

12

zorgen voor een eenduidige implementatie en eenduidig resultaat (Korsten, 2008, p. 4:5). Waarin deze veranderingen hebben geresulteerd is ook (nog) niet heel uitgebreid onderzocht en blijft dus onduidelijk (Denters B. , 2007; Schaap & Mulder, 2008, p. 28), maar lijkt onder andere ten gevolge te hebben gehad dat raadsleden een grotere tijdsdruk kennen en meer wethouders ‘vallen’ (Broeksteeg, 2010, p. 85; Denters B. , 2007), maar ook een tanende invloed van het college op de raadsbesluiten. Ook de “gecontroleerde coalitiepolitiek”, waarbij besluiten in een vroeg stadium worden genomen en voorgekookt, lijkt voorbij (Reussing, 2012, p. 15). Wel “is het bestuursprimaat in het gemeentebestuur onmiskenbaar en onbetwistbaar verschoven naar het college van B&W” (Denters, De Groot, & Klok, 2008, p. 66). Ook is de afstand tussen wethouders en raadsleden toegenomen, waardoor het college tegenwoordig meer informeert dan overlegt met de raadsleden (Schaap et al., 2006, p. 26; Berenschot, 2004, p. 153). Raadsleden percipiëren het college dan ook nog steeds als dominant (Denters et al., 2008, pp. 69-70). Wat wel hetzelfde is gebleven sinds 2002 is datgene waarover gemeenteraden vergaderen, dat blijven de stukken die door het college worden aangereikt. Ook is de mate waarin raden zich zijn gaan richten op controle en kaderstelling nauwelijks toegenomen (Korsten, 2008, p. 7). De gemeentelijke organisatie formeel Met de nodige onzekerheid en onwetendheid over de effecten van de dualisering in het achterhoofd en terugkomend op de inleiding van dit hoofdstuk wordt nu beschreven hoe het gemeentebestuur er na de dualisering formeel uitziet, om zo de theoretische verhoudingen en relaties tussen organen en de overige actoren binnen een gemeentelijke organisatie inzichtelijk te maken. Vooruitlopend op voorgaande wordt hier een schematische weergave gegeven van de verhoudingen binnen een gemeentelijke organisatie.

Gemeenteraad

Griffier

College van B&W

Gemeentesecretaris

Ambtelijke organisatie

Figuur 2: Schematische weergave gemeentelijke organisatie  De gemeenteraad De gemeenteraad (AB) staat formeel aan het hoofd van een gemeente en kent drie taken waarmee het zich onderscheidt van het college (dagelijks bestuur, hierna DB), namelijk de volksvertegenwoordigende (legitimerende), kaderstellende en controlerende taak (Munneke, 2013, p. 77; Belinfante et al., 2012, p. 333; Elzinga, 2000, p. 99). Kaderstelling Kaderstelling, ook wel opdrachtformulering, wordt in de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie gedefinieerd als: “het normeren van het inhoudelijk, financieel en procedureel speelveld waarop het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent [..]. De kaders die de raad stelt, zijn op te vatten als opdrachten en randvoorwaarden waarbinnen het college een bepaald onderwerp uitwerkt en ter hand neemt” (Lenten,

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

13

Lemmens, Springveld, & de Vlieger, 2004, p. 17:37). Met de uitvoering van zijn kaderstellende taak kan de gemeenteraad belangrijke elementen van beleid vaststellen (Munneke, 2013, p. 78). Het initiatief tot kaderstelling kan zowel bij het college als de raad liggen (Lenten et al., 2004, p. 37). De gemeenteraad heeft beschikking over verschillende kaderstellende instrumenten, die terug zijn te vinden in bijlage I (Lenten et al., 2004, p. 19): Controleren Kaderstelling is met voorgaande samen te vatten als controle vooraf, terwijl de controlerende taak van de gemeenteraad controle achteraf is (Munneke, 2013, p. 80). In de Gemeentewet zijn tal van middelen vastgelegd waarover (leden van) de raad beschik(ken)(t), zoals de inlichtingen- en verantwoordingsplicht van het college (“mondelinge vragen, schriftelijke vragen, interpellaties, de bespreking van nota’s, voorstellen of andere stukken”), het enquêterecht en de lokale rekenkamer (ibid.). Verder kan de gemeenteraad zelfstandig bepalen of de informatie die hem wordt aangereikt door het college van B&W en de ambtenaren toereikend is “wat betreft de inhoud, vorm en hoeveelheid” (Schaap et al., 2006, pp.123-124). De gemeenteraad kan (hiervoor) gebruik maken van een griffier (ibid., p. 123). Volksvertegenwoordigen De derde taak, de vertegenwoordigende, van de gemeenteraad staat onder druk. Door veranderende participatiebehoeften van burgers ontstaat minder vanzelfsprekendheid dat de gekozenen een representatief mandaat hebben van de kiezers (Denters et al., 2008). De wijze waarop burgers worden betrokken bij beleidsvorming kan verschillen, de traditioneel representatieve democratie is dan ook niet langer de vanzelfsprekende wijze van inrichting van een democratie. Het daadwerkelijk ‘meenemen’ van burgers in beleidsvorming, blijkt uit de literatuur, is van (steeds groter) belang (zie 2.2.1 en 2.3). Voorbereiding besluitvorming De gemeenteraad kan als hoogste orgaan van een gemeente formeel zelfstandig bepalen welke onderwerpen er geagendeerd worden, hoe de besluitvorming wordt voorbereid en hoe de werkwijze van de raad wordt vormgegeven ((mede) door het presidium). Een toelichting op voorgaande, waarin raadsvergaderingen, commissies, agendacommissie en het presidium worden behandeld, is te vinden in bijlage II:  Griffie De griffier wordt door de gemeenteraad benoemd en “De omvang van de griffie wordt door de raad bepaald” (Schaap & Ringeling, 2006, p. 123; Castenmiller, Van Dam, & Peters, 2013). De griffier staat, vergelijkbaar met de gemeentesecretaris, de raad bij in de uitoefening van zijn taken en is er voor verantwoordelijk dat “alle logistieke zaken voor de besluitvorming door de gemeenteraad in orde zijn” (Castenmiller et al., 2013, p. 29:30). Ook adviseert de griffie (leden van) de raad en fracties (ibid., p. 30) en staat het de commissies bij die door de gemeenteraad worden ingesteld (Belinfante et al., 2012, p. 335).  Burgemeester Een burgemeester is zowel van de gemeenteraad als het college van B&W voorzitter, maar alleen lid van het college en heeft dan ook geen stemrecht in de gemeenteraad (Castenmiller et al., 2013; Belinfante et al., 2012, p. 339). Binnen het college kan de burgemeester voorstellen doen voor het collegeprogramma, moet hij de eenheid van het collegebeleid bevorderen, kan hij onderwerpen toevoegen aan de collegeagenda (vergaderingen) en eigen voorstellen doen over de al geagendeerde onderwerpen (Belinfante et al., 2012, p. 339). Naast de wettelijke taken die een burgemeester heeft beheert hij soms een eigen portefeuille. Als toevoeging op het voorzitterschap en/of lidmaatschap van voornoemde organen is hij ook een zelfstandig bestuursorgaan, “met eigen taken en bevoegdheden waarvoor hij zich tegenover de raad moet verantwoorden” (Castenmiller et al., 2013). De Gemeentewet schrijft voor dat de burgemeester zijn aandacht evenredig

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

14

verdeelt over de verschillende taken en verantwoordelijkheden, en dus ook voorziet in een goede informatievoorziening aan de raad en zijn taak als voorzitter van het college niet zwaarder laat wegen dan andere taken (ibid., pp. 24-25).  Wethouders Wethouders beheren een portefeuille waarvoor zij politiek verantwoordelijk zijn (Derksen & Schaap, 2004, pp. 112-113), worden benoemd door de gemeenteraad en zijn na benoeming geen lid (meer) van de raad om de zelfstandigheid van de raad ten opzichte van het college te bevorderen (Belinfante et al., 2012, p. 335:336). Omdat een gemeenteraad formeel aan het hoofd van een gemeente staat zijn wethouders afhankelijk van wat de raad oordeelt (Schouw, 1996, p. 81). Wethouders kunnen vanuit en van buiten de raad worden benoemd zolang zij het wethouderschap en raadslidmaatschap niet combineren, met een uitzondering voor als raadslid gekozen zittende wethouders (Belinfante et al., 2012, p. 335). Wethouders zijn onder andere, met de gemeenteraad en de afdeling Financiën, nauw betrokken bij de vaststelling van de financiële begroting (Derksen et al., 2004, p. 113).  College van B&W In het college van B&W hebben de wethouders en de burgemeester zitting (Belinfante et al., 2012, p. 335). Het DB van de gemeente is in principe de verantwoordelijkheid van het college. Ze zijn hiermee belast met de uitvoering en voorbereiding van de beslissingen die de raad neemt (ibid., 2012, p. 336). Artikel 169 van de Gemeentewet bepaalt dat het college van B&W een verantwoordingsplicht heeft over het gevoerde bestuur en verplicht is (VIII.3. artikel 169, lid 1, 2 van de Gemeentewet; Castenmiller, Van Dam, & Peters, 2013) tot het geven van de inlichtingen die voor de gemeenteraad noodzakelijk zijn om zijn ta(a)k(en) uit te oefenen. Het college kan over de ambtelijke organisatie regels vaststellen (uitgezonderd de griffie) en ambtenaren (uitgezonderd zij die werken op de griffie) ontslaan, benoemen en schorsen (VIII.3. artikel 160, lid 1 van de Gemeentewet). Het college is tevens opdrachtgever van de ambtenaren (Lenten et al., 2004, p. 40) en daarmee ook verantwoordelijk voor de bediening van de raad (ibid.).  Gemeentesecretaris De gemeentesecretaris wordt benoemd door het college en ondersteunt het college en de burgemeester bij de taken die zij uitoefenen, en is algemeen directeur van de organisatie en daarmee ook verbonden aan het ambtelijke gedeelte (Castenmiller et al., 2013, p. 28). Ook is de gemeentesecretaris medeverantwoordelijk voor het uitvoeren van het collegebeleid (ibid., p. 28).  Ambtenaren Het ambtelijke organisatiemodel uit de jaren ’70 was volgens Derksen et al. (2004) niet probleemloos, waardoor oplossingen zijn aangedragen die uiteindelijk hebben geresulteerd in het sectorenmodel (ook wel concernmodel) die, met allerlei variaties, in veel organisaties vandaag de dag wordt gebruikt. De ambtelijke organisatie ondersteunt in het sectorenmodel de bestuursorganen en is onder te verdelen in sectoren, met ieder hun eigen directeur. De directeuren vormen samen met de gemeentesecretaris het Managementteam. De uitvoering en voorbereiding van beleid op een beleidsterrein valt onder de verantwoordelijkheid van de betreffende sector (Derksen et al., 2004, p. 120:122:123). De ambtelijke organisatie staat ook de gemeenteraad ten dienste (Lenten et al., 2004, p. 40). Het merendeel van de ambtenaren houdt zich bezig met de uitvoering van beleid, slechts een klein deel met het voorbereiden ervan (Derksen et al., 2004, p. 110). In Krimpen aan den IJssel spreken ze intern van een afdelingenmodel. Een organigram van de ambtelijke organisatie van Krimpen aan den IJssel met de gemeentesecretaris aan het hoofd is als bijlage III toegevoegd.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

15

2.2

De rol van de gemeenteraad

Nu het formele ontwerp van een gemeentelijke organisatie is beschreven, en dus ook de vertegenwoordigende, controlerende en kaderstellende taken van de gemeenteraad kort zijn aangehaald, wordt in deze paragraaf uitgebreider stilgestaan bij voornoemde taken. Sporadisch wordt een factor van invloed op een van de taken benoemd, dit wordt uitgebreider behandeld in paragraaf 2.3. 2.2.1 Kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging De gemeenteraad kent drie taken waarmee het zich onderscheidt van het college (Munneke, 2013, p. 77), zoals hierboven ook al is geschreven. Uit een internationale vergelijking blijkt dat “Nederlandse raadsleden [..] moeite [..] hebben met al hun drie taken” en dat deze taken onderlinge verbanden en invloeden hebben (later meer) (Schaap et al., 2006, p. 118). De onderlinge ((indirect) wederzijdse) verbanden tussen de taken zullen hier worden besproken, evenals de taken afzonderlijk. Volksvertegenwoordiging Uit een onderzoek van Partners+Pröppers (2002) blijkt dat raadsleden, wethouders en de ambtelijke organisatie de vertegenwoordigende taak van raadsleden de belangrijkste taak van een raadslid vinden (Denters & Pröpper, 2002, p. 63). Een versterking van de volksvertegenwoordigende taak kan volgens de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie dan ook worden bereikt door het raadslidmaatschap ook buiten het stadhuis uit te oefenen en intensief contact te hebben met burgers, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven zodat zij problemen en/of wensen eerder kunnen signaleren en in de politieke arena kunnen brengen (Denters et al., 2002, p. 63; Schaap et al., 2006, p. 31). Er zijn verschillende manieren om de volksvertegenwoordigende taak (van een raadslid) invulling te geven (Bovens, 2005, p. 120). De invulling hiervan heeft gevolgen voor de democratievorm van toepassing. De representatieve en directe democratie kunnen als uitersten van het democratiecontinuüm worden gezien. Tussen deze twee vormen bevinden zich de interactieve- en inspraakdemocratie (Block, Dezeure, & Van Assche, 2010, p. 129; Kalk & de Rynck, 2003, p. 468). Andere literatuur, zoals De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (Engelen & Sie Dhian Ho, 2004) en Bekkers, Dijkstra, Edwards & Fenger (2007, pp. 6-7) onderscheiden tussen de twee uitersten van het continuüm de deliberatieve en associatieve democratie. Edelenbos en Monikhof spreken op hun beurt van hybride vormen van democratie (in Block et al., 2010). Ter eenduidigheid is gekozen de terminologie van Block et al. (2010) en Kalk et al. (2003) aan te houden. De verschillende democratievormen en de rollen hierin van burgers/betrokkenen, politici en bestuurders zullen hier worden besproken. Enkele volksvertegenwoordigende instrumenten, gegeven in bijlage I, zijn terug te vinden in onderstaande democratievormen. Democratievormen In de representatieve democratie kunnen burgers invloed uitoefenen op het politieke stelsel door steun te betuigen aan politieke partijen en via verkiezingen (Bovens, 2005, p. 120). Nadat burgers hun representanten hebben gekozen moeten die laatsten de overheid (college in casu) controleren en beslissen over beleid (Bekkers et al., 2007, p. 7). De burger is in deze vorm van democratie kiezer en consument en laat de bestuurders besturen op een directieve wijze (Kalk et al., 2003, p. 468). Voorgaande sluit aan bij de typering van de burger in het schema van Block et al. (2010) (figuur 2). Een individueel raadslid is controleur, beslissingen worden genomen door de raad als geheel (Kalk et al., 2003, p. 468). In een directe democratie is de burger (mede)opdrachtgever, neemt hij of zij initiatief, mogen zij (mee)beslissen en wordt gebruik gemaakt van referenda. De politiek en de bestuurders zijn in deze vorm faciliterend en ondersteunend, en laten de beleidsontwikkeling en besluitvorming over aan betrokkenen. Individuele raadsleden steunen in deze democratievorm burgerinitiatieven. De raad als geheel functioneert als

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

16

breed forum ten opzichte van burgers (Kalk et al., 2003, p. 468; Block et al., 2010, pp. 129-130; Bekkers et al., 2007, p. 7; figuur 2). De twee uiterste democratievormen zijn nu besproken. In de eerste ‘midden variant’, de interactieve democratie, is de burger coproducent en wordt een actieve houding van hem of haar verwacht. De bestuurder is een proactieve regisseur. De totstandkoming van besluiten gebeurt door gezamenlijk optreden van politiek, betrokkenen en bestuur. Een individueel raadslid wordt primair als volksvertegenwoordiger gezien, maar ook als procesbewaker. De raad als geheel legitimeert coproductie (Kalk et al., 2003, p. 468; Block et al., 2010, p. 129:130; figuur 2). In een interactieve en directe democratie (en de burger dus respectievelijk als coproducent en beslisser) heeft de burger de meeste invloed op beleid (Block et al., 2010, p. 129). De inspraakdemocratie kenmerkt zich door het primaat van de politiek, waarbij bestuurders en politici de gelegenheid moeten hebben gegeven aan betrokkenen om hun problemen en/of oplossingen te formuleren en aan te dragen. Betrokkenen worden dan ook getypeerd als inspreker, reagerend en defensief, de bestuurders als coördinerend. Een individueel raadslid stelt in deze democratievorm kaders en randvoorwaarden. De raad als geheel kan in het kader hiervan bijvoorbeeld hoorzittingen organiseren (Kalk et al., 2003, p. 468; Block et al., 2010, p. 129:130; figuur 2). De keuze van politici en bestuurders over de rol van participanten (burgers en andere betrokkenen in casu) heeft consequenties voor de rol die zij zelf zullen innemen, en welke democratievorm van toepassing is. Evengoed geldt dit voor de situatie waarin politici en bestuurders eerst een keuze maken over hun eigen rol. In de praktijk van beleidsvorming zal er waarschijnlijk sprake zijn van mengvormen wat betreft zowel de rol van burgers en andere betrokkenen als die van politici en bestuurders, en dus ook menging van democratievormen. Block et al. (2010, p. 129) geven zelf ook aan dat de hierboven gemaakte onderscheiden (met aanvulling van Kalk et al., 2003) te analytisch zijn. Elk van de hierboven beschreven vorm van democratie, toegepast in een gemeente of op een specifiek beleidsterrein, is van invloed op het voldoen aan de normen om iets input, output en/of throughput (democratisch) legitiem te kunnen noemen (Bekkers et al., 2007, p. 7). Kaderstelling Kaderstelling, ook wel normering of sturing genoemd, kent zijn juridische grondslag in de programmabegroting, de verordende bevoegdheid en het budgetrecht. De wetgeving (Wet dualisering gemeentebestuur en de Gemeentewet) laat veel ruimte voor raadsleden om zijn kaderstellende taak vorm te geven en kan zelfs worden beschouwd als een keuze om al dan niet “invloed op de hoofdlijnen van beleid” uit te oefenen (Lenten et al., 2004, p. 14; Munneke, 2013, p. 78). Als een gemeenteraad nadere kaderstelling en/of de uitvoering van een decentralisatie overlaat aan het college komt er niets van kaderstelling terecht, en laat een gemeenteraad, zo stelt Munneke (2013), zijn kaderstellende taak dus onterecht liggen. Van invloed op voorgaande zijn niet alleen de juridische mogelijkheden, maar zeker ook “een mogelijk gebrek aan tijd, belangstelling of expertise” en de mate waarin een college zijn “stempel drukt op de voorbereiding en besluitvorming in de raad” (Munneke, 2013, p. 78:79). Een kaderstellende gemeenteraad bevordert de mogelijkheden tot sturing en controle doordat de realisatie van doelen beter inzichtelijk is (Lenten et al., 2004, p. 14). Wettelijke instrumenten De gemeenteraad bezit wat betreft kaderstelling over de in bijlage I genoemde instrumenten, en de door Munneke (2013, p. 77) genoemde mogelijkheid om het bestuur te binden of beïnvloeden via algemene regels. Wat betreft de zojuist genoemde verordende bevoegdheden is het volgens Munneke (2013, p. 78) van belang dat een gemeenteraad ook daadwerkelijk ruimte krijgt om bepaalde aspecten vorm te kunnen geven, en de raad hier vervolgens ook gebruik van maakt en dus nadenkt over de vraag hoe aan deze ruimte invulling moet worden gegeven. De (jaarlijkse) begroting is volgens Munneke (2013), zeker ten aanzien van de decentralisaties, uitgegroeid tot een beleidsinstrument (ibid., p. 79).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

17

Immateriële instrumenten Kaderstelling door de gemeenteraad kan positief worden beïnvloed door het vergaand “betrekken van burgers bij de beleidsvorming”. Raadsleden lijken echter terughoudend over voorgaande: de externe oriëntatie van gemeenteraden is namelijk niet toegenomen (waarbij natuurlijk sprake is van verschillen tussen individuele raadsleden) (Schaap et al., 2006, p. 27:30) (Gilsing, 2013, p. 22:46). De volksvertegenwoordigende taak is dus van invloed op de kaderstellende mogelijkheden. Een raad zal zijn kaders immers mede opstellen op basis van wat hij vanuit de samenleving mee krijgt (Lenten, 2004, p. 26). Kaderstelling is op zijn beurt weer van invloed op de controlerende taak van de gemeenteraad: “Zonder heldere kaders is controleren [..] lastig” (Schaap et al., 2006, p. 28). Een goede kaderstelling maakt controle achteraf dus makkelijker omdat kan worden nagegaan of aan de gestelde kaders wordt gehouden (Lenten et al., 2004, p. 25). Uit bovenstaande alinea’s kan een eerste verband tussen de verschillende rollen van een raad schematisch worden gedestilleerd: Vertegenwoordigen

Kaderstellen

Controleren

Figuur 3: Verbanden tussen taken van de gemeenteraad (deel I) Kaderstelling nader bepaald De raad bepaalt, door middel van bijvoorbeeld de programmabegroting, wat de gemeente moet bereiken (allocatiefunctie), wat daarvoor gedaan moet worden en hoeveel geld hieraan besteed mag worden (autorisatiefunctie). Het college is vervolgens verantwoordelijk voor de gedetailleerdere ramingen (begroting). Op basis van voorgaande kan na een bepaalde periode daadwerkelijk geëvalueerd worden wat er is bereikt, wat er daadwerkelijk is gedaan en hoeveel geld hieraan besteed is. Voorgaande is voeding voor een eventuele discussie tussen het college en de raad (zie ‘controleren’) en een eventuele bijstelling van (of zelfs geheel nieuw) beleid. (Baerends, 2005, p. 12; Allers, Toolsema, & Zeilstra, 2008, p. 11; Lenten, Lemmens, Springveld, & de Vlieger, 2004, p. 18). Concreter: de evaluatie (controle) van wat er is bereikt gebeurt aan de hand van de beleidsdoelen (maatschappelijke effecten) waaraan indicatoren (meetbare maatstaven) worden gekoppeld (Baerends, 2005, p. 12). Het formuleren en meegeven van meetbare maatstaven (of indicatoren), waarmee bepaald wordt wat bereikt moet worden met welke middelen, door een raad is dus onderdeel van zijn kaderstellende taak. Verschillende indicatoren worden onderscheiden in de literatuur, zoals de effectindicator, gebruiksindicator, procesindicator, prestatie-indicator en de middelenindicator (Baerends, 2005, p. 12:13), maar ook de meer toegankelijke set input-, throughput-, output- en outcome-indicatoren (later meer). De nog onbeantwoorde vraag na voorgaande is: wat houden de meetbare maatstaven (indicatoren) in waar een gemeenteraad mee en op kan sturen, meten en bij zijn controlerende taak het college op kan afrekenen? Input: Een gemeenteraad kan sturen (kaders stellen) op datgene wat een proces wordt ingevoerd (de input). Voorgaande wordt ingevoerd om een bepaalde output en/of outcome te realiseren (Noordegraaf, Schillemans, & Yesilkagit, 2012, p. 19). In het specifieke geval van overheden is datgene wat wordt ingevoerd meestal geld, tijd of arbeid (Williams, 2003, p. 655). Van throughput is sprake als er wordt gestuurd op processen (Noordegraaf et al., 2012, p. 19). Output: Als er wordt gestuurd op directe uitkomsten, materiele effecten en/of prestaties wordt gesproken over output (Noordegraaf et al., 2012, p. 19; Bekkers, 2009, p. 3; Williams, 2003, p. 655). Outcome: Als er kaders worden gesteld aangaande de prestaties die geleverd moeten worden, kan sturing op maatschappelijke effecten en/of prestaties plaatsvinden (Noordegraaf et al., 2012, pp. 18-19) (Bekkers, 2009, p. 3). Outcome wordt ook wel gedefinieerd als, vertaald uit Williams (2003, p. 655), “de maatschappelijke veranderingen volgend op outputs of processen”. Controleren Controle is “het ter verantwoording roepen en controleren van het dagelijks bestuur” (Munneke, 2013, p. 77:80). Ook hier zijn, net als bij de kaderstellende taak, weinig juridische belemmeringen voor (ibid., p. 80). Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

18

Wettelijke instrumenten Enkele controlerende instrumenten van een gemeenteraad zijn de inlichten- en verantwoordingsplicht van het college, de lokale rekenkamer en het enquêterecht, zoals ook in paragraaf 2.1 benoemd. Overige instrumenten zijn in de tabel in bijlage I gegeven. De aanwezigheid van de mogelijkheden om kaders te kunnen stellen en te kunnen controleren zijn nog geen garantie dat raadsleden deze ook daadwerkelijk gebruiken (Denters et al., 2002, p. 77). Immateriële middelen en voorwaarden Om zowel de kaderstellende als controlerende taak uit te kunnen voeren worden gemeenteraadsleden verondersteld “voldoende informatie te hebben om kaders te kunnen stellen en om controle uit te kunnen oefenen” (Schaap et al., 2006, p. 31), en: “Een volksvertegenwoordiger kan haar controlerende taak alleen vervullen, als zij over alle informatie kan beschikken die voor de controle nodig is” (Castenmiller et al., 2013, p. 7). Hiermee wordt direct een probleem aangestipt. Een gemeenteraad beschikt volgens Schaap et al. (2006, p. 31) over aanzienlijk minder deskundigheid en informatie dan een college. Ook zouden, volgens wethouders, raadsleden “zich meer met details bezig [..] houden dan met hoofdlijnen” (ibid., p. 28). De controlerende taak van de gemeenteraad wordt dus beïnvloed door het kaderstellende exemplaar van een gemeenteraad, waarbij het van belang is dat gemeenteraden “meetbare inhoudelijke kaders” kunnen definiëren (zie eerder). Als er geen duidelijke kaders gesteld (kunnen) worden, wordt het controleren op resultaten bemoeilijkt (Berenschot, 2004, p. 153; Schaap et al., 2006, p. 122). Schaap et al. (2006, p. 122) gaan een stap verder en stellen dat controle kaderstelling kan versterken. Door goede controle kan er beter beleid worden geformuleerd, kunnen zij alternatieven formuleren en daardoor beter onderbouwde kaders stellen (ibid.). Bovenstaande informatie maakt het mogelijk het voorgaande figuur (3) om te vormen tot de volgende:

Vertegenwoordigen

Kaderstellen

Controleren

Figuur 4: Verbanden tussen taken van de gemeenteraad (deel II) Controle als verantwoording of verantwoording als controle? Eerder in deze paragraaf werd controle door een gemeenteraad omschreven als “het ter verantwoording roepen en controleren van het dagelijks bestuur”. Voorgaande impliceert dat verantwoording en controle twee verschillende zaken zijn, toch worden controle en verantwoording vaak als synoniemen gebruikt terwijl zij een ander handelingsperspectief hanteren (Bovens & Schillemans, 2009, p. 23). Om voor dit moment scherp te krijgen wat in dit onderzoek wordt verstaan onder verantwoording wordt de definitie uit Bovens et al. (2009, p. 20) gehanteerd: “Er is sprake van verantwoording wanneer er een relatie is tussen een actor en een forum, waarbij de actor zich verplicht voelt om informatie en uitleg te geven over zijn optreden, het forum nadere vragen kan stellen, een oordeel uit kan spreken en dit oordeel consequenties kan hebben voor de actor”. Verantwoording zoals hierboven gedefinieerd neemt het handelingsperspectief van de actor (individu, organisatie) als uitgangspunt (Bovens et al., 2009, p. 20:23). In het licht van de samenhang tussen verantwoording en controle komen de drie fasen (informeren, debat, consequenties) (later meer) zowel terug in de definitie van controle als verantwoording, alleen worden deze fasen bij controle benaderd “vanuit het handelingsperspectief van het forum” (ibid., p. 23), en bij verantwoording vanuit de actor. Het forum (gemeenteraad in casu) is in de definitie van controle de controleur (ibid.). Wat houden de eerder genoemde drie fasen in als we spreken van controle? In de informatiefase voelt de actor de eerder besproken verplichting “informatie te verstrekken over zijn optreden” aan het forum (ibid., p. 21). De informatie die een actor geeft kan gaan over “handelen of Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

19

nalaten, over prestaties, producten en procedures” (Bovens, 2005, p. 28), dus ook over bijvoorbeeld de indicatoren (zie eerder). Of de informatie die wordt verstrekt door de actor “behoorlijk” is kan worden beoordeeld aan de hand van de tijdigheid van aanlevering van informatie, de betrouwbaarheid van de informatie en of de informatie het forum in staat stelt tot een oordeel te komen (ibid., p. 44). De informatie die door de actor is verstrekt aan het forum kan laatstgenoemde motiveren tot een debat met de actor over “de aard van de informatie en over de waardering van het optreden”. De actor moet dus antwoord geven op de vragen die het forum stelt (Bovens et al., 2009, p. 21). Van een behoorlijk debat is sprake op het moment dat het forum in staat gesteld wordt vragen te stellen, de actor de ruimte krijgt een toelichting te geven op zijn optreden en er hoor en wederhoor wordt toegepast (Bovens, 2005, p. 44). Na deze twee fasen heeft het forum de mogelijkheid een oordeel te vellen, variërend van goedkeuring, afkeuring tot vernietiging (Bovens et al., 2009, p. 21). Aan deze oordelen kunnen door het forum wel of geen consequenties worden verbonden, variërend van 1) het niet in staat zijn tot het stellen van vragen, vellen van een oordeel en sanctioneren, 2) het slechts kunnen stellen van vragen en vellen van een oordeel zonder consequenties, tot 3) de zwaarste vorm: “het forum [kan] zelf formele consequenties [..] verbinden aan zijn oordeel” (ibid., pp. 21-22).

2.3

Factoren van invloed op de rol van de gemeenteraad

Nu in voorgaande paragraaf de drie taken van een gemeenteraad zijn benoemd en toegelicht zal worden ingegaan op de verschillende factoren die van invloed zijn op het functioneren (lees: de taken) van een gemeenteraad om zodoende een theoretische basis te vormen waarmee, via het volgende hoofdstuk (3), een koppeling naar de empirie kan worden gemaakt. 2.3.1 Participatie burgers en stakeholders In voorgaande paragraaf bleek dat de volksvertegenwoordigende taak van een gemeenteraad sterk wordt beïnvloed door de mate en rol waarin burgers betrokken worden bij (beleids)processen. Wat vertelt de theorie hierover? Participatie, als onderdeel van decentralisaties, maakt plannen relevanter en “helpt het planningsprocessen en de staat als geheel te legitimeren” (Ribot, 2002, p. 12), of in ieder geval haar bureaucratische beslissingen werd vroeger gedacht (Plein, Green, & Williams, 1998, p. 510). In het artikel “Organic Planning: A New Approach to Public Participation in Local Governance” wordt participatie zelfs als algemeen aanvaarde “touchstone of institutional accountability in American democracy” genoemd (Plein et al., 1998, p. 510), zeker wanneer ‘de overheid’ haar rol als een afhankelijke actor binnen een netwerk van overheids- en niet overheidsactoren accepteert. De overheid heeft niet de macht ómdat zij de overheid is, andere actoren moeten daarom (kunnen) participeren. Dit wordt ook wel “new regionalism” genoemd (De la Fuente & Schaap, 2007, pp. 205-206). Hoe publieke participatie precies vorm wordt gegeven bepaalt wat burgers daadwerkelijk te zeggen hebben. Als participatie betekent dat zij reeds genomen beslissingen slechts mogen bekrachtigen is participatie een stuk holler begrip dan wanneer zij daadwerkelijk worden betrokken bij het signaleren van problemen (Plein et al., 1998, p. 511) of een “meaningful role” krijgen in beslissingen die hun als burgers direct raken (Blair, 2000, p. 22). Representatie onder druk? Het contact (onderhouden) met burgers (en andere actoren) behoort tot de vertegenwoordigende taak van gemeenteraadsleden (Berenschot, 2004, p. 154; Denters et al., 2008, p. 62). In toenemende mate is er een behoefte bij het maatschappelijk middenveld, burgers en het plaatselijke bedrijfsleven aanwezig om betrokken te worden bij het besturen van een gemeente. De tijd dat een gemeentebestuur relatief zelfstandig een gemeente kon besturen is verleden tijd, zij lijkt nu rekening te moeten houden met de wensen van andere actoren, wat de traditionele representatieve democratie onder druk zet. Voorgaande biedt op het gebied van kennis en deskundigheid ook kansen (later meer) (Schaap & Ringeling, 2006, p. 41; Elzinga, 2000, p. 96;

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

20

Plein, Green, & Williams, 1998, p. 510; Schaap, Geurtz, de Graaf, & Karsten, 2010, p. 148). Burgers wenden zich rechtstreek tot een overheid en hebben geen politieke partij nodig om die wending te maken (Schaap et al., 2006, p. 44; Plein et al., 1998, pp. 517-518; De Groot, 2009, p. 14). Bovens (2005, p. 120) ziet de toenemende behoefte aan inspraak bij burgers ook, evenals een verschuiving daardoor van ‘de politiek’ naar arena’s (zoals single-issue organisaties en actiegroepen) die geen onderdeel zijn van de representatieve democratie. Deze arena’s, of politieke ruimtes, bieden (extra) ruimte voor democratisering buiten de gebaande paden van de representatieve democratie (Fenger & Bekkers, 2007, p. 29). Verschillende ontwikkelingen (afnemend belang van de traditionele representatieve democratie, geen herkenning in beleid, meer eigen initiatief) resulteren in een verplaatsing van de politiek en daardoor een toenemende scheve verhouding tussen wie wat doet en wie waarvoor verantwoordelijk is (Schaap et al., 2006, pp. 44-45). De overheid heeft kortom andere actoren en instituties nodig om te kunnen besturen. Er wordt dan ook wel gesproken van “a shift ‘from government to governance’” (Fenger et al., 2007, p. 16). Bij initiatieven en de vorming van beleid zijn, naast de burgers, dus verschillende actoren betrokken, zoals het college, ambtenaren, burgemeester en de provincie. Gevolg is dat een gemeenteraad zich soms voelt, en ook wordt, buitengesloten5 omdat hij in een te late fase betrokken wordt bij beleidsvoorbereiding. Voorgaande leidt tot een spanning tussen die representatieve taak van raadsleden enerzijds en burgerparticipatie (civil society) anderzijds (Derksen et al., 2004, pp. 110-111; Schaap et al., 2006, p. 44). Gemeenteraden worden zelfs relatief weinig betrokken bij de vorming van beleid (Peters, 2006, p. 50), en de raadsbehandeling heeft ook nog eens weinig waarde voor de beleidsbepaling (Elzinga, 2000, p. 99). Voorgaande biedt ook kansen, omdat gemeentebesturen toegang kunnen krijgen tot kennis en meningen waar zij voorheen geen toegang tot hadden (Schaap et al., 2006, p. 41; Elzinga, 2000, p. 96; Plein et al., 1998, p. 510). Uit een evaluatie van Berenschot blijkt echter dat gemeenteraadsleden het contact met externen wel belangrijk vinden, maar dat dit zich niet uit in een toenemende externe oriëntatie sinds de invoering van het dualisme (2004, p. 154). Intensiever contact tussen de gemeenteraad en burgers en andere lokale actoren zou kunnen resulteren in vroegtijdige signalering van problemen waarmee raadsleden in staat zouden zijn (samen met burgers en de andere actoren) deze te agenderen (Denters, 2008, p. 62; Reussing, 2012, p. 15; Schaap et al., 2006, p. 31). Verbinding publieke participatie en de traditionele democratie De vraag is hoe nieuwe vormen van bestuur en/of publieke participatie, zoals interactieve beleidsvorming en organic planning, verbonden kunnen worden met de traditionele representatieve democratie. Kunnen gemeenteraadsleden deze vormen via hen laten (ver)lopen of (ver)loopt dit parallel en los van de besluitvorming in de gemeenteraad? (Peters, 2006, p. 55; Plein et al., 1998, pp. 517-518). De vraag zou namelijk kunnen zijn, als de gemeenteraad de uitkomsten van interactieve besluitvorming zomaar accepteert, wat zijn rol dan nog is (Elzinga, 2000, p. 108). Voor de werking van het vertegenwoordigende stelsel wordt het essentieel geacht dat er ruimte wordt geboden voor burgers om te participeren, en hun een rol als coproducenten en/of partners wordt toebedeeld (Schaap et al., 2006, pp. 122-123). Gemeente(n)(raden) zouden er volgens Schaap et al. (2006, p. 123) verstandig aan doen zich een houding aan te meten die is gericht “op overleg met en participatie van burgers” en hier tijd voor vrij te maken (Schaap et al., 2006, p. 123). Gemeenteraden zelf zijn van invloed op “welke mate [van] invloed [..] welke burgers op welk beleid” hebben, hiervoor zijn al instrumenten en mechanismen beschikbaar (referenda, burgerinitiatieven, burgerpanels, discussies, interactieve beleidsvorming) (ibid.). Zeker voor de kaderstellende taak van de gemeenteraad is het actief betrekken van burgers van groot belang (ibid., p. 30).

5

Een uitstapje naar de Wet voorkeursrecht gemeenten (WVG) laat zien dat raden weinig worden betrokken bij de vorming van nieuw beleid, en dat zij pas in beeld komen op beslismomenten en informatiemomenten over de uitvoering. De WVG heeft niet geresulteerd in een debat “in en rond de gemeenteraad” (Castenmiller, 2006, p. 50).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

21

Burgers kunnen volgens Block et al. (2010, p. 128) in de vijf eerder besproken rollen worden betrokken bij besluitvormingsprocessen. De democratievorm (zie paragraaf 2.2.1) wordt bepaald door de invulling van voornoemde rollen en de stijl die bestuurders zich aanmeten, waarover een overzichtelijke tabel is gegeven in bijlage IV. 2.3.2 Informatievoorziening Voorgaande sub paragraaf maakt duidelijk dat externe oriëntatie (‘buiten’ het stadhuis) essentieel is voor raadsleden en de gemeenteraad in zijn geheel onder andere om onderwerpen te kunnen agenderen, omdat zij in dat geval andere informatie tot zich krijgen dan ‘binnen’ het stadhuis is te vinden. Maar wat is nu het precieze belang van informatie voor raden en van wie krijgen ze informatie? De reeds behandelde factor participatie van burgers is van invloed op de kwantiteit en kwaliteit van informatie op basis waarvan bestuurlijke beslissingen worden genomen (Plein et al., 1998, p. 510). Informatievoorziening is bepalend voor de positie van een gemeenteraad, die door een betere informatievoorziening kan worden versterkt (Derksen et al., 2004, p. 124). Schaap et al. (2006, pp. 120-121) vragen zich af of de eenzijdige oriëntatie van gemeenteraadsleden (op ambtelijke en bestuurlijke informatie (zie ook Schaap et al. (2006, p. 122)) verstandig en terecht is. Zeker gezien het feit dat informatie “het levensbloed van verantwoording is” (De Groot, 2009, p. 46). Om zijn of haar drie taken effectief uit te kunnen voeren lijken gemeenteraadsleden er verstandig aan te doen ook andere informatie tot zich te nemen en krijgen dan die van ambtenaren en bestuurders, waarvoor zij al over verschillende middelen beschikken (griffie, vergoeding, inrichting griffie, onderzoeken) (Schaap et al., 2006, pp. 120-121). Uit de tijdsbesteding van raadsleden blijkt echter dat zij hun informatie voornamelijk bij het college en ambtenaren halen, terwijl zij voldoende mogelijkheden hebben om zich elders te laten informeren. Ook, kijkend naar de tijdsbesteding en het belang dat raadsleden hechten aan contact met maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en burgers, blijkt dat raadsleden dit amper zien als middel om effectief te kunnen functioneren, en wordt vooral belang gehecht aan contacten met de eigen fractie en de gemeenteraad. ‘Binnen’ het stadhuis zou de informatievoorziening kunnen worden verbeterd door afspraken te maken met het college over de kwaliteit en kwantiteit van de informatie (Schaap et al., 2006, pp. 31-32). De afstand tussen wethouders en raadsleden is na de dualisering toegenomen waardoor het college tegenwoordig meer informeert dan overlegt met de raadsleden (Schaap et al., 2006, p. 26; Berenschot, 2004, p. 153). Van invloed op die scheve machtsverdeling is de deskundigheid en informatie die het college bezit ten opzichte van de raad (Schaap et al., 2006, p. 31). Binnen een gemeenteraad is ook een verschil op te maken tussen college- en niet-collegefracties. De niet-collegefracties hebben een achterstand qua informatie op de collegefracties, die via hun wethouder “eerder, eenvoudiger en meer informatie van het college en van ambtenaren [krijgen]” (Elzinga, 2000, p. 114). De burgemeester heeft een positie om de informatievoorziening aan de raad te bewaken, omdat hij de informatiestromen binnen zowel het bestuur als het ambtelijk apparaat kent en daarmee in staat is het belang van de raad te verdedigen. Ditzelfde geldt ook voor de gemeentesecretaris. De perceptie over voorgaande verschilt tussen burgemeesters en raadsleden (Castenmiller et al., 2013, p. 24:25:28). Tegelijkertijd is er een spanning tussen het college van B&W en de ambtelijke organisatie enerzijds, en de raadsleden anderzijds over de hoeveelheid informatie die afdoende is voor raadsleden om hun taken uit te kunnen oefenen. Bestuurders vinden dat raadsleden te gedetailleerde informatie willen en dat dit niet noodzakelijk is om te kunnen sturen en controleren op hoofdlijnen (Castenmiller et al., 2013, p. 27). Een raadslid dat toch te gedetailleerd wil sturen en controleren loopt het risico tijd te kort te komen en zijn of haar vertegenwoordigende en controlerende taken niet (kwalitatief voldoende) uit te kunnen voeren (Lenten et al., 2004, p. 23). Een uitstapje naar de WMO leert dat gemeenteraadsleden zich tijdig moeten laten voorlichten en informeren over de nieuwe wet omdat zij anders te afhankelijk zijn van onder andere externe adviseurs en wethouders, en zo niet hun kaderstellende taak kunnen invullen (Peters, 2006, p. 54). Dat gemeenteraadsleden zich veelal richten op informatie van ambtenaren en het college van B&W is geen typisch Nederlands

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

22

verschijnsel (Schaap et al., 2006, p. 123). De Nederlandse gemeenteraden hebben wel relatief veel instrumenten om de informatie die zij ontvangen te beoordelen op de kwaliteit van inhoud, de vorm en kwantiteit (ibid., pp. 123-124), ook heeft hij een griffier tot zijn beschikking (ibid., p. 123). 2.3.3 Relatie en verhouding tussen gemeenteraad en overige organen Reeds beschreven zijn het belang en de invloed van burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en (hun) informatie voor en/of op het functioneren van een gemeenteraad. Ook is uiteengezet waar raadsleden, zoals blijkt uit de praktijk, hun informatie vandaan halen en waar zij het vandaan zouden moeten halen. Dit alles in deze volgorde omdat, samenvattend, participatie van en door externen een belangrijk onderdeel van de volksvertegenwoordigende taak van een raad kan zijn, en voorgaande weer van invloed is op de kwantiteit en kwaliteit van informatie. Nu wordt weer intern de gemeentelijke organisatie gekeerd en gekeken naar de verhoudingen, onderlinge invloeden tussen en overwicht van organen. De indruk bestaat (onder sommige raadsleden en wethouders blijkt uit Derksen et al. (2004)) dat ambtenaren veel invloed hebben op de hoofdlijnen van beleid. Hier is echter niet veel onderzoek over beschikbaar. Het initiatief lijken het college en/of het ambtelijk apparaat te nemen, meestal komt dit tot stand door contact met externe actoren, zoals maatschappelijke organisaties en burgers (gemeenteraden worden hierdoor gepasseerd, zie eerder) (Elzinga, 2000, pp. 107-108). De gemeenteraad lijkt juist, door onvoldoende externe oriëntatie, weinig onderwerpen zelf op de agenda te kunnen zetten en niet bepalend te kunnen zijn wat betreft de inhoud van de agenda, dit is het college (Berenschot, 2004, p. 154). Gemeenteraden lijken dus niet in staat initiatief te nemen tot het signaleren van zaken die zij vervolgens op de agenda kunnen plaatsen (Schaap et al., 2006, p. 28). Voorgaande is te omschrijven als een invloedsoverwicht van het college, dat mede veroorzaakt kan worden door ontoereikende kwaliteiten van raadsleden waardoor zij “minder adequaat hun werk kunnen doen” (het innemen van de juiste positie) (ibid., p. 19). Castenmiller stelt (2010, p. 116) dat raadsleden zich minder snel lijken te professionaliseren dan andere spelers, wat het lokale bestuur onder druk zet omdat “een ketting [..] zo sterk [is] als de ‘zwakste schakel’”. Wel wordt door wethouders een toenemende onafhankelijkheid van de raad gepercipieerd (Schaap et al., 2006, p. 28). De gemeenteraad heeft de mogelijkheid gebruik te maken van ambtelijke ondersteuning (Castenmiller et al., 2013), er is echter een ontwikkeling geweest waarbij de raad en het ambtelijk apparaat “uit elkaar zijn gegroeid” (Castenmiller, 2010, p. 117). Castenmiller (ibid., pp. 116-117) wijst op de investeringen die nodig zouden zijn om ambtenaren bewust te maken van het feit dat raadsleden op een andere wijze, en in een andere vorm, bediend moeten worden qua kennis en informatie. Het college zou volgens Castenmiller (ibid., p. 117) hierin een rol kunnen spelen door de lijnen tussen de ambtelijke organisatie en de raad meer vrij te geven en de raad in de positie te brengen om goed invulling te kunnen geven aan hun taken. In dit laatste kan ook de burgemeester als voorzitter van zowel de raad als het college een rol spelen (ibid.), al lijkt hij zich vaak meer lid van het college dan raadsvoorzitter te voelen (Castenmiller et al., 2013). Volgens Schaap et al. (2006, p. 87) is de veranderende verhouding tussen gemeenteraadsleden en ambtenaren veroorzaakt door verschillende factoren: helpen zij vooral besturende of niet-besturende raadsleden? En hoe? In welke mate vinden zij zowel het college als de raad te moeten dienen (Schaap et al., 2006, p. 87)? Voorts hangt de mate waarin een gemeenteraad invloed kan uitoefenen op beleid af van de verordende bevoegdheden die een college aan een raad toekent (Munneke, 2013, p. 78). De mate waarin een gemeenteraad legitimerend is voor de handelingen van het college is afhankelijk van de ruimte en mogelijkheden die worden geboden aan de raad om “beleid vorm te geven en vast te leggen” (ibid., p. 79). 2.3.4 Gemeenteraad binnen regionale samenwerkingsverbanden Tot nu toe zijn de werking, rol en positie van de gemeenteraad voornamelijk belicht vanuit de idee dat de raad het hoogste orgaan binnen een gemeentelijke organisatie is, wat formeel ook zo is. Met betrekking tot de Jeugdwet zijn gemeenten echter verplicht om de samenwerking te zoeken met andere gemeenten, (bijna) altijd gebeurt dit middels een Gemeenschappelijke Regeling (GR). Interessante vraag is daarom: hoeveel betekent

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

23

het in een web van samenwerkende gemeenten eigenlijk dat een gemeenteraad binnen een individuele organisatie het hoogste orgaan is? Wat is nu precies de invloed van een dergelijke regeling op het functioneren van een gemeenteraad? De aanstaande decentralisaties stellen gemeenten voor de keus om of samen te werken met andere gemeenten of de insteek van het kabinet te volgen, namelijk een gemeentelijke herindeling. Veel gemeenten prefereren een samenwerking met andere gemeenten, waarvoor de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) mogelijkheden biedt, maar dit ook minder vrijblijvend maakt (Van den Dool & Schaap, 2014, p. 65; Boogers, Denters, & Reussing, 2010, p. 8). De verscheidenheid aan soorten samenwerkingen tussen gemeenten is groot, beperkt wordt daarom tot de soort waaraan Krimpen aan den IJssel met betrekking tot de Jeugdwet deelneemt, een GR met een openbaar lichaam (zie 1.3; (Gemeenteblad 2014 nr. 15538, 24 maart)). Om zicht te krijgen op de werking van een GR met een openbaar lichaam zal deze kort worden toegelicht. Binnen een openbaar lichaam moet het bestuur “bestaan uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter” (Mensen, 2009, p. 14). Het AB is formeel het hoofd van een openbaar lichaam (SGBO, 1999, p. 15). Binnen een openbaar lichaam is het formele hoofd (AB) in de praktijk niet het hoofd, het zwaartepunt van besluiten ligt namelijk bij het DB, portefeuillehouders overleggen en/of adviescommissies (ibid.). Het AB kan alleen bestaan uit wethouders, burgemeesters of raadsleden (ibid.), een DB uit de voorzitter en minimaal twee leden die door en uit het AB worden gekozen. De voorzitter is overigens ook voorzitter van het AB (VIII.6, artikel 14, lid 1, van de Wet gemeenschappelijke regelingen; VIII.6, artikel 12, lid 3, van de Wet gemeenschappelijke regelingen). De Wgr bepaalt tevens dat bevoegdheden kunnen worden overgedragen van de gemeentebesturen aan het bestuur van het openbaar lichaam (artikel 10, lid 2). Binnen een GR zijn er verschillende verantwoordingsrelaties te onderscheiden, weergegeven in het volgende figuur uit (Gaastra, Traag, & Versteden, 1995):

Figuur 5: Verantwoordingsrelaties GR Resulteert de samenwerking tussen gemeenten daadwerkelijk in problemen met betrekking tot democratische legitimiteit waar in hoofdstuk 1 al aan gerefereerd werd (Korsten, Becker, & Van Kraaij, 2006, p. 11:18:22)(De la Fuente et al., 2007, p. 207)? Daarover zijn de meningen verdeeld. Ja, gemeentelijke samenwerking zorgt voor problemen ten aanzien van legitimiteit en controle Tal van ontwikkelingen liggen ten grondslag aan de problemen met de democratische legitimiteit, zoals schaalvergroting, grensoverschrijdend besturen, en horizontale en verticale samenwerkingsverbanden. Gevolg is dat “power and accountability have been divorced”: de bestuurders (het college van B&W in casu) die ter verantwoording worden geroepen door volksvertegenwoordigers (de gemeenteraad in casu), zijn namelijk niet meer (altijd) degenen die beslissen (De la Fuente & Schaap, 2007, p. 203; Van den Dool & Schaap, 2014, p. 67). Of, zoals Fenger et al. (2007, p. 29) het verwoorden: “The observed shifts of collective decision-making to arenas outside the scope of direct parliamentary control seem to pose the potential of a democratic deficit”. Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

24

Bekkers et al. (2007, p. 207) spreken over “new regionalism as multi-level governance” wat indirecte representatie via gemeentebesturen inhoudt en problemen veroorzaakt wat betreft de input en throughput legitimiteit. “De sluipende verplaatsing van politieke besluitvorming van de klassieke organen van de vertegenwoordigende democratie naar niet democratisch gelegitimeerde arena’s vormt een belangrijke bedreiging voor de moderne democratie” (Bovens, 2005, p. 119). Onduidelijkheden over de staat van de democratie in dit verband zijn er ook omdat er bij regiovormingen en herindelingen sprake is van minder aandacht voor de democratische controle (Bovens, Derksen, Witteveen, Becker, & Kalma, 1995, p. 14). Bovens et al. (1995) spreken zelfs van “functieverlies van de traditionele, nationale vertegenwoordigende lichamen” door de aanzienlijke aanwezigheid van decentralisaties. De eerder besproken (gebrekkige) immateriële middelen van gemeenteraden en zijn leden (tijd, expertise/deskundigheid en ondersteuning) worden in samenhang gezien met de problematische “controle van gemeenteraden op samenwerkingsverbanden” (SGBO, 1999). De oplossing voor een betere controle van gemeenteraden ziet SGBO (1999:35) dan ook in combinatie met de algemene controle van een gemeenteraad op het college van B&W. Voor raadsleden in het AB vormt een informatieachterstand een probleem omdat zij niet vroeg bij besluitvorming worden betrokken en zij over onvoldoende tijd beschikken om zich uitgebreid bezig te houden met de gemeentelijke samenwerking (ibid., p. 15). Nee, gemeentelijke samenwerking zorgt niet voor problemen ten aanzien van legitimiteit en controle Niet door iedereen wordt een negatief gevolg voor de democratische legitimiteit gezien. Hoewel dergelijke samenwerkingsverbanden geen directe relatie hebben met burgers blijven, volgens de Commissie-Nijpels, gemeenteraden het belangrijkste democratische orgaan omdat de samenwerking een ‘verlengd lokaal bestuur’ is. Ondanks vele initiatieven om gemeenteraden te betrekken bij dergelijke regionale samenwerkingsverbanden zijn raadsleden niet altijd in staat hier tijd en aandacht aan te schenken. De mogelijkheden tot controle, verantwoording, besluitvorming en beïnvloeding blijven hierdoor onduidelijk (Castenmiller, 2009, p. 344:345). Het eerder genoemde functieverlies van vertegenwoordigende lichamen betekent niet direct een negatief gevolg voor de democratie, burgers kunnen namelijk gebruik maken van de mogelijkheden die hierdoor ontstaan om deel te nemen “aan de maatschappelijke discussies en besluitvorming” (Bovens et al., 1995, p. 21). Binnen een GR kunnen er problemen opdoemen met betrekking tot de interne verantwoording. De Raad van State stelt wat dit betreft dat er geen problemen zijn zolang er sprake is van “bedrijfsvoerings- en lichte uitvoeringstaken” (De Greef, 2013, p. 679). Van invloed op democratische legitimiteit is democratische controle. In een notitie van het ministerie van BZK wordt democratische controle omschreven als “alle voorzieningen [..] die het raadsleden mogelijk maken om het beleid van de gemeenschappelijke regeling te sturen en te controleren”6 (Kamerstuk, 2005, 30 300, VII, nr. 4). Constaterende dat democratische legitimiteit afhankelijk is van voornoemde democratische controle rijst de vraag wat deze vorm van legitimiteit precies inhoudt. Volgens sommige heeft democratische legitimiteit betrekking op de ontwikkeling, uitvoering en besluitvormingsprocessen van beleid, waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen input, throughput, output/outcome en feedback legitimiteit (Kickert, Cachet, Van der Meer, & Schaap, 2007, p. 38; Bekkers & Edwards, 2007, p. 43). Input legitimiteit “Input legitimiteit heeft betrekking op de politieke waarden en normen die de invoer van wensen, voorkeuren en belangen in een politiek[..] systeem reguleren” (Kickert, Cachet, Van der Meer, & Schaap, 2007, p. 38) en “op de steun van burgers voor gezagsdragers” (Engelen et al., 2004, p. 19). Bepalend voor de mate van input legitimiteit is de mate waarin burgers worden betrokken (Kickert et al., 2007, p. 39) bij eerder genoemde ontwikkeling, uitvoering en besluitvorming van beleid. Er wordt dan ook wel gesproken van “government by 6

Zie bijlage I

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

25

the people” (Bekkers et al., 2007, p. 6). Voorgaande kan worden gemeten aan de hand van “de mate waarin er mogelijkheden zijn voor burgerparticipatie”, “de kwaliteit van de representatie van belangen en voorkeuren” en “de mate waarin er sprake is van een open agendavormingsproces” (Kickert et al., 2007, p. 39; Bekkers et al., 2007, p. 6). Throughput legitimiteit Waar input legitimiteit betrekking heeft op de invoer van wensen en voorkeuren gaat throughput legitimiteit over (de kwaliteit van) het proces, de wijze waarop beslissingen worden genomen, billijkheid en “rechtmatigheid van het besluitvormingsproces” (Kickert et al., 2007, p. 39; Engelen et al., 2004, p. 19; Bekkers et al., 2007, p. 6). Aspecten als overleg en voorkomen van machtsmisbruik staan hier centraal. Deze vorm van legitimiteit kan worden gemeten aan de hand van: “de wijze waarop collectieve besluitvorming en wilsvorming wordt gerealiseerd”, “de kwaliteit van de participatie in deze besluitvormings- en wilsvormingsprocessen” en “de mate waarin ‘checks and balances’ in het besluitvormings- en wilsvormingsproces zijn verankerd” (Kickert et al., 2007, p. 40; Bekkers et al., 2007, p. 6). Output/outcome legitimiteit Heeft het beleid geleid tot datgene wat bedrijven, overheden en burgers samen voor ogen hadden? Is er sprake van responsief beleid? Dat zijn de vragen die centraal staan bij deze vorm van legitimiteit (Kickert et al., 2007, p. 41; Engelen et al., 2004, p. 19). Er wordt hier dan ook niet gesproken over “government by” maar “for the people” (Bekkers et al., 2007, p. 6). Om voorgaande vragen te beantwoorden zijn er een drietal indicatoren te gebruiken: “de mate waarin daadwerkelijk de beoogde prestaties zijn gerealiseerd in termen van a) effectiviteit, b) efficiency en c) responsiviteit” en “de steun c.q. het maatschappelijke draagvlak” (Kickert et al., 2007, p. 41). Feedback legitimiteit Bij de uitvoering van beleid worden resultaten geboekt die moeten worden teruggekoppeld naar het inputproces zodat een organisatie (gemeente in casu) kan leren van de positieve dan wel negatieve resultaten die zijn behaald (Kickert et al., 2007, p. 41). Voorgaande kan worden gemeten aan de hand van: “de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd over de bereikte resultaten”, “de mate en de wijze waarin de uitkomsten van beleid worden gebruikt als bron voor de ontwikkeling en bijstelling van het beleid” (Kickert et al., 2007, p. 42).

2.4

Theoretische bril

Voorgaande drie paragrafen tonen theoretische inzichten waarvan wordt verondersteld dat zij bijdragen aan de beantwoording van de eerder geformuleerde vragen. Deze theoretische inzichten moeten echter gestructureerd en ontleed worden alvorens in de empirie te ‘toetsen’. De sleutel hiernaartoe is begripsbepaling. Verschuren et al. (2007, p. 133) benadrukken het belang van een duidelijke begripsbepaling omdat begrippen van invloed zijn op “wat er in een onderzoek gaat gebeuren, maar óók dat ze op heel verschillende manieren kunnen worden ingevuld”. Om te komen tot begripsbepaling maken zij gebruik van stipulatie, waarbij voldaan moet worden aan drie voorwaarden, te weten: 1) afbakening, 2) waarneembaar maken en 3) “aansluiting bij doel- en vraagstelling” (ibid., p. 136). In deze paragraaf wordt de afbakening en begripsbepaling ondergebracht bij de operationalisering (waarneembaar maken). 2.4.1 Operationalisering Wanneer is een begrip dat in het theoretisch kader wordt genoemd van toepassing op dat wat zich in de realiteit afspeelt? Het antwoord op deze vraag moet gegeven worden door het operationaliseren (waarneembaar maken) van die begrippen (ibid., 2007, p. 143), hiermee vindt ook gelijk de afbakening plaats.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

26

De eerste stap in het operationaliseringsproces is het vaststellen van indicatoren (tweede voorwaarde Verschuren et al. (2007)). Met indicatoren worden zintuiglijk waarneembare aspecten van het (te) abstracte begrip bedoeld. Daarna moeten aan deze indicatoren waarden worden gekoppeld waarmee de indicatoren kunnen worden gemeten. In het kader van dit kwalitatieve onderzoek zal er gemeten worden door middel van registratie en beschrijving (ibid.). Het slotstuk van het operationaliseren vormt de instrumentalisering (zie 2.4.4). 2.4.2 Operationalisatieschema Begripsgroep Begrip Indicator Rol gemeenteraad Volksvertegenwoordigen Kaderstellen Controleren Initiatief Volksvertegenwoordigen Beleidsvorming Dominantie Burgers en stakeholders

Participatie

Democratievorm

Kaderstellen

Meetbare kaders

Immateriële middelen

Informatie en externen

College van B&W

Relatie/samenwerking met college

Controleren

Controleren

- Is er gecontroleerd op details of hoofdlijnen? - Is er actief gecontroleerd, oftewel: een debat of consequentiefase?

Gemeenschappelijke regeling

Consequenties taakuitvoering raadslid

Democratische legitimiteit Democratische controle

Kaderstellen

Waarden

- Bij wie lag dominantie en initiatief voorbereiding en besluitvorming? - Wat was de rol gemeenteraad? - Baseert raadslid zich op info externen7? - Welke rol krijgt participant aangemeten? - Welke rol neemt raadslid zelf in? - Representatief - Direct - Interactief - Inspraak - Wie heeft kaders gesteld? - Wat voor kaders zijn gesteld? Input, throughput, output, outcome? - Wie nam hiertoe initiatief? -Van welke informatie is gebruikgemaakt? Intern8/extern? - Op informatie van wie vooral? - College voornamelijk gericht op informeren of overleg? - Had het college overwicht? - Gaf college ruimte aan raad?

Ervaart/ziet respondent problemen? Qua input, throughput, output of outcome? Ervaart/ziet respondent voldoende mogelijkheden tot controle?

Tabel 1: Operationalisatieschema

7 8

Lokaal bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en/of burgers Ambtenaren, College van B&W

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

27

2.4.3 Conceptueel model Reeds bestaande theoretische inzichten en kennis kunnen bijdragen aan de beantwoording van de vraag die centraal staat in een onderzoek. Deze inzichten en kennis worden in een conceptueel model, met veronderstelde relaties tussen aan de theorie onttrokken variabelen, overzichtelijk weergegeven (Verschuren et al., 2007, p. 279). Hieronder is het conceptueel model gegeven.

Figuur 6: Conceptueel model 2.4.4 Instrumentalisering Voor de instrumentalisering en methode van onderzoek wordt u doorverwezen naar hoofdstuk 3, en met name paragraaf 3.2 waar het een en ander uitgebreid wordt toegelicht. 2.4.5 Afstemming op onderzoek De derde voorwaarde van Verschuren et al. (2007) is de afstemming van de begripsbepaling (operationaliseringsproces in dit onderzoek) “op de gekozen doel- en vraagstelling” (ibid., p. 148). Door tijdens het zoeken naar en selecteren, interpreteren en opschrijven van de theoretische inzichten continu te ‘toetsen’ op relevantie en aansluiting op de doel- en vraagstelling en de ‘theoretische bril’, incluis de operationalisering en het conceptueel model, te organiseren aan de hand van de standaarden van Verschuren et al. (2007), inclusief de drie voorwaarden, is de afstemming op de rest van het onderzoek zo veel als mogelijk gewaarborgd.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

28

3

Onderzoeksopzet

Nu de context van het probleem en daarmee de aanleiding van dit onderzoek zijn beschreven (hoofdstuk 1) en in hoofdstuk 2 de concepten zijn gegeven die moeten bijdragen aan de beantwoording van de opgestelde vragen, wordt in dit hoofdstuk de methodologische vertaalslag gemaakt van voorgaande richting de empirie. Daartoe zal in paragraaf 3.1 de onderzoeksstrategie worden behandeld (wat voor soort onderzoek wordt toegepast?), in paragraaf 3.2 zal besproken worden op welke manier kennis verzameld zal worden over het object van onderzoek, kortom: de methode van onderzoek. In de afsluitende paragraaf zullen de sterke en zwakke punten ten aanzien van de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek worden geformuleerd.

3.1

Onderzoeksstrategie

De lijn volgend die in hoofdstuk 1 is ingezet, een vergelijking met en tussen andere gemeenten inhoudend, en de overwegingen makend die Verschuren et al. (2007) beschrijven is de vergelijkende casestudy, hoewel er raakvlakken zijn met de gefundeerde theorievorming, de onderzoeksstrategie die moet gaan bijdragen aan het beantwoorden van de centrale vraag van dit onderzoek (Verschuren & Doorewaard, 2007, p. 187:163). De toepassing van een vergelijkende casestudy is omdat getracht moet worden gedetailleerde informatie te achterhalen over de feitelijke en gewenste roluitvoering door en van de drie raden en hun raadsleden, evenals over de factoren die de feitelijke situatie hebben veroorzaakt en mogelijk bijdragen aan een bepaalde gewenste situatie (ibid., p. 163). Daarnaast worden de cases, de drie gemeenten, onderzocht op overeenkomsten en verschillen wat betreft de gewenste en feitelijke situatie door ze met elkaar te vergelijken (ibid., p. 187). Secundair liggen de voorkeuren van de onderzoeker ten grondslag aan de keuze voor dit type onderzoek (ibid., p. 161). Hierbij moet opgemerkt worden dat de inhoud van hoofdstukken 1 en 2 tot stand zijn gekomen met behulp van een bureauonderzoek. De keuze voor een diepgaand kwalitatief onderzoek, wat een vergelijkende casestudy is, heeft een beperkte generaliseerbaarheid tot gevolg, maar behoren gedetailleerdere en diepgaandere informatie in tegenstelling tot bij andere strategieën tot de mogelijkheden (ibid., p. 160). Een casestudy brengt een aantal beperkingen van het onderzoek en mogelijke methoden met zich mee. Omdat het een kwalitatief diepgaand onderzoek behelst en omdat de beschikbare tijd een beperkende factor is, is slechts een beperkt aantal onderzoekseenheden realistisch (ibid., p. 184). Zoals eerder genoemd heeft dit een beperkte generaliseerbaarheid tot gevolg. De onderzoeksmethode die aansluit bij de casestudy in deze scriptie wordt in de volgende paragraaf besproken.

3.2

Onderzoeksmethode

Van de onderzoeksmethoden die Verschuren et al. (2007, p. 184) onderscheiden wordt gebruik gemaakt van “het meer arbeidsintensieve vrije face-to-face interview met open vragen” (ibid.), om informatie te verzamelen over (object van onderzoek) de rol van de gemeenteraden van Krimpen aan den IJssel, Papendrecht en Maassluis met betrekking tot de Jeugdwet (ibid., p. 214). Wat betreft de bronnen, kennisbronnen in dit onderzoek, wordt in dit onderzoek gebruik gemaakt van personen, media, documenten en literatuur (ibid., pp. 215-216). In de volgende sub paragrafen zullen deze soorten bronnen in relatie tot dit onderzoek worden behandeld, evenals hun ontsluiting (ibid., p. 229). 3.2.1 Personen Personen is de enige soort bron die in deze scriptie nog aan bod moet gaan komen. Zonder de voordelen van personen als kennisbron op te sommen kan gesteld worden dat er gebruik gemaakt zal worden van een diversiteit aan personen die in totaal drie verschillende functies binnen een gemeentelijke organisatie vertolken. Omdat het onderzoek zich richt op de rol van gemeenteraden (zie 3.2) zullen gemeenteraadsleden voornamelijk functioneren als respondent (verschaft informatie over zichzelf) en informant (verschaft informatie over anderen) (ibid., p. 217). Een wethouder en griffier zullen daarentegen voornamelijk optreden als informant. De nadruk zal in dit onderzoek dus minder liggen op deskundigen (leverancier van kennis)

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

29

omdat wordt verondersteld dat voldoende kennis over bijvoorbeeld de formele werking van gemeentelijke organisaties is opgedaan met behulp van documenten, literatuur en media (zie eerder) (ibid.). Selectiecriteria gemeenten en personen Ten behoeve van de vergelijkbaarheid tussen de gemeenten wordt wat betreft de raadsleden gepoogd de partijen die zij vertegenwoordigen in alle drie de gemeenten overeen te laten komen. Partijpolitieke voorkeuren vormen dan minder een obstakel voor het maken van een vergelijking. Uitzonderingen hierop vormen de lokale partijen omdat aan hun (vaak) inherent is dat zij geen evenknie hebben in een andere gemeente, maar in de drie gemeenten (zie hoofdstuk 5) tegelijkertijd een dermate aandeel in de raad hebben dat zij ook daarom als zeer relevant worden ingeschaald. De gemeenteraadsleden moeten namens deze partijen in de raadsperiode 2010-2014 (voor tenminste een korte periode) verantwoordelijk zijn geweest voor het dossier jeugdzorg, om vanuit die ervaring te kunnen evalueren op de gang van zaken en op basis daarvan eventuele verbeterpunten aan te kunnen geven. Grote voorkeur heeft het als datzelfde raadslid in de periode 2014-2018 ook verantwoordelijk is voor het dossier. De te interviewen wethouder zal die ambtsbekleder zijn die in de geselecteerde gemeenten de portefeuille jeugdzorg/Jeugdwet in de periode 2010-2014 beheerde, met dezelfde motivering als bij raadsleden. Aanvullend op die motivering: de huidige wethouders in de onderzochte gemeenten (later meer) bekleedden ten tijde van het afnemen van de interviews dermate kort het ambt dat zij vanuit die rol waarschijnlijk geen toegevoegde waarde zouden hebben gehad. Daarbij waren zij in de vorige raadsperiode raadslid namens een niet-onderzochte partij of wethouder op andere terreinen. Een vergelijkingsdimensie wordt georganiseerd door twee gemeenten te selecteren waarvan er één deel uitmaakt van het Regionaal Transitie Arrangement samenwerkende gemeenten jeugdhulp Rijnmond (de GRJR) (RTA) (Regio Rijnmond, 2013) (zie 1.3), en de ander niet. Voorts wordt het noodzakelijk geacht twee qua raadszetels met Krimpen aan den IJssel vergelijkbare gemeenten te selecteren omdat in de literatuur met enige regelmaat verbanden tussen grootte van een gemeenteraad en hun gedraging of invloed worden beschreven (zie onder andere Elzinga, 2000, p. 103; Schaap et al., 2006, p. 17:18). Daarom hebben andere criteria waarop een selectie gebaseerd zou kunnen zijn (vorderingen Jeugdwet bijvoorbeeld) minder prioriteit gekregen. De selectie Binnen het RTA van de Rijnmondgemeenten komen twee gemeenten met een qua grootte vergelijkbare gemeenteraad in aanmerking, namelijk Albrandswaard (21 raadszetels) en Maassluis (23 raadszetels) (RTL nieuws, 2014; Gemeente Maassluis, z.d.). Buiten voornoemd RTA komen dan elf gemeenten9 in aanmerking. Met inachtneming van bovenstaande criteria wordt gekeken naar overeenkomende partijen in Krimpen aan den IJssel en allereerst Maassluis (omdat de keuze binnen het RTA van de Rijnmondgemeenten schaarser is), en vervolgens naar een gemeente buiten dit transitiearrangement met eveneens overeenkomende partijen in de gemeenteraad. Een gemeente waar dezelfde partijen vertegenwoordigd bleken te zijn (PvdA, D66, VVD, CU, CDA) is Papendrecht. Een overzicht van de geselecteerde personen, op basis van de reeds beschreven criteria en stappen, en daarbij ook van degenen die wel en niet geïnterviewd wilden en/of konden worden is bijgevoegd als bijlage V.

9

Kijkend naar het inwoneraantal per 1 januari 2013 (geen recentere rapportage beschikbaar, 15 april 2014) en daarmee naar het aantal raadszetels (II. Artikel 8, lid 1 van de Gemeentewet) van gemeenten in Zuid-Holland is een eerste selectie gemaakt van gemeenten met 21 of 23 zetels. De volgende gemeenten (per RTA) voldoen dan aan de criteria: ZuidHolland Zuid (Binnenmaas, Molenwaard, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht), Holland Rijnland (Nieuwkoop, Leiderdorp, Kaag en Braassem, Noordwijk), Haaglanden (Wassenaar) tot Midden Holland (Bodegraven-Reeuwijk, Waddinxveen) (Ondersteuningsprogramma Transitiearrangementen Jeugd , 2013; VNG, 2013; Holland Rijnland, 2013; Midden Holland, 2013) (Centraal Bureau voor de Statistiek , 2013, p. 17:18).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

30

Ontsluiting kennisbron personen Ontsluiting van de kennisbron personen zal plaatsvinden door ondervraging. De specifieke variant waarvan gebruik gemaakt zal worden is het individuele face-to-face interview. Overweging hierbij is geweest dat antwoorden zorgvuldiger geïnterpreteerd kunnen worden door het zicht op lichaamstaal en gezichtsexpressies. De geoperationaliseerde kernbegrippen uit hoofdstuk 2 vormen de basis van de vraagstelling (ibid., p. 230:231). De interviews zullen worden gekenmerkt door een sterke voorstructurering en een grote mate van openheid voor de respondenten om hun antwoorden te geven (open vragen). Wel wordt de ruimte ingebouwd om eventueel een toelichting op antwoorden te vragen en door te vragen (ibid.). De vragenlijsten die zijn gehanteerd tijdens de interviews zijn terug te vinden in bijlage VI. De drie vragenlijsten zijn overeenkomstig qua inhoud, alleen de formulering van de vragen verschilt per functie van de respondent (raadslid, wethouder, griffier). Coderen interviews De data die na het afnemen van de interviews zijn verzameld moeten worden geanalyseerd. Dit gebeurt door de bulk aan informatie op te delen in eenheden, hier een code aan te geven (korte samenvatting van de eenheid) en de eenheden met eenzelfde code (en dus zelfde onderwerp) vervolgens met elkaar te vergelijken (Van Thiel, 2007, p. 159). In dit onderzoek wordt open gecodeerd, dat wil zeggen: nadat de data zijn verzameld en in eenheden zijn opgedeeld worden deze eenheden doorgenomen op overeenkomsten en verschillen (ibid., p. 161). Op het moment dat voorgaande is afgerond wordt gezocht naar patronen in codes, bijvoorbeeld door in een code (bijvoorbeeld “betrekken burgers”) onderscheid te maken tussen soorten (“panel”, “discussiegroep”). Voorgaande wordt axiaal of thematisch coderen genoemd (ibid., p. 163). De codering is terug te vinden als bijlage VIII. 3.2.2 Documenten, literatuur en media Van documenten (Verschuren et al., 2007, p. 224) wordt vooral in hoofdstuk 5 gebruik gemaakt om de lokale situaties met betrekking tot de Jeugdwet te schetsen, maar ook de in hoofdstuk 1 gebruikte Informatienota en Visiedocument van Krimpen aan den IJssel behoren tot deze categorie. Van literatuur is als vanzelfsprekend gebruik gemaakt, met name ter vorming van het theoretisch kader. In hoofdstukken 1 en 2 is gebruik gemaakt van media in de vorm van bijvoorbeeld krantartikelen, internet (voor bijvoorbeeld wetenschappelijke kennis) en literatuur uit vaktijdschriften (ibid., p. 220). Ontsluiting kennisbronnen documenten, literatuur en media Op de in dit onderzoek gebruikte media, documenten en literatuur is een kwalitatieve inhoudsanalyse van toepassing. Het reduceren van alle relevante informatie tot een behapbare hoeveelheid is gedaan met behulp van open waarnemingscategorieën en door op zoek te gaan naar betekenissen ervan (ibid., p. 230:239). Hierbij is de systematiek beperkt gebleven tot een vertaling van de centrale vraag en deelvragen naar mogelijk relevante theoretische concepten en definities. Vervolgens is gebruik gemaakt van zoeksystemen (ibid., p. 238:239) door te zoeken op termen als ‘decentralisation local governance’, ‘decentralisatie’, ‘gemeenteraad’, ‘city council’, ‘kaderstelling’ en ‘participatie burgers’. 3.2.3 Triangulatie De informatie op basis waarvan de analyse, conclusie(s) en aanbeveling(en) geschreven kunnen worden wordt uitsluitend verzameld door middel van interviews, waardoor er van triangulatie geen sprake is. Hiertoe is besloten omdat de gewenste roluitvoering door een raad bijna uitsluitend achterhaald kan worden door de betrokken actoren zelf te spreken. Om tot dit gespreksonderwerp te komen moet op enigerlei wijze een schets van de huidige situatie met de respondent zijn overeengekomen, omdat anders geen verklaring kan worden gegeven waarom zij een bepaalde verandering wensen. Gekozen is voor de efficiëntste en effectiefste manier door dit mee te nemen tijdens het interview.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

31

3.3

Betrouwbaarheid

Hoe betrouwbaar een onderzoek is kan worden vastgesteld aan de hand van de wijze waarop variabelen worden gemeten. Nauwkeurigheid en consistentie zijn de twee aspecten die Van Thiel (2007, p. 55) onderscheidt om de wijze waarop variabelen worden gemeten en dus de betrouwbaarheid van een onderzoek te bepalen. De nauwkeurigheid van het onderzoek is zoveel als mogelijk gewaarborgd door op basis van de geoperationaliseerde theoretische inzichten de interviewvragen te formuleren, om zo de begrippen, indicatoren en hun waarden goed te meten. De consistentie van het onderzoek betreft de herhaalbaarheid van het onderzoek. Van Thiel (2007, p. 55) verstaat hieronder: “onder dezelfde omstandigheden zal dezelfde meting leiden tot dezelfde bevinding”. De consistentie van dit onderzoek is daarmee onzeker, onder andere omdat bij herhaling van dit onderzoek in dezelfde gemeenten door vordering van de tijd en ontwikkelingen ten aanzien van de jeugdzorg mogelijk de huidige en daarmee gewenste situatie anders is. Dit onderzoek uitvoeren in andere gemeenten kan, hoeft niet, ditzelfde gevolg hebben. Wat bij kan dragen aan de consistentie (in onderzoek waarbij mensen centraal staan) is het “onderzoek bij meerdere mensen of in meerdere situaties op dezelfde wijze uit te voeren, bijvoorbeeld door een grote steekproef te trekken” (ibid., p. 56). Maar ondanks dat het onderzoek wordt uitgevoerd in drie gemeenten en met achttien respondenten blijft de steekproef betrekkelijk klein (ibid.).

3.4

Validiteit

Wat betreft de casestudy stellen Verschuren et al. (2007, p. 191) dat de externe geldigheid een nadeel is. Door het beperkte aantal onderzoekseenheden is de generaliseerbaarheid van de bevindingen beperkt. De resultaten van dit onderzoek zijn niet zomaar te generaliseren naar andere gemeenten omdat, buiten het beperkt aantal onderzoekseenheden, de feitelijke situatie en daarmee waarschijnlijk de gewenste situatie anders kunnen zijn. Mocht de feitelijke situatie min of meer overeen komen met die van Krimpen aan den IJssel kunnen andere raadsleden, griffiers en dergelijke een eigen oordeel vormen ten aanzien van de generaliseerbaarheid voor hun. De uitkomsten kunnen, mede door de eerder besproken integraliteit van de decentralisaties, wel, mits de feitelijke situatie ongeveer hetzelfde is, gegeneraliseerd worden naar de andere decentralisaties. De interne geldigheid ”heeft vooral betrekking op de kwaliteit van de operationalisaties” (Van Thiel, 2007, p. 56). Indicatoren moeten hiervoor “eenduidig en uitsluitend zijn” en mogen dus geen onderdeel zijn van andere variabelen (constructen) (ibid.). In dit onderzoek en dus de operationalisatie komt dit laatste niet voor. Omdat er geen triangulatie is toegepast wat betreft de informatie die de resultaten, analyse en de daaruit voortvloeiende conclusies en aanbevelingen inhoud geven, zijn de operationalisering van de theoretische inzichten en de vragenlijsten voor het afnemen van de interviews voorgelegd aan de scriptie- en stagebegeleider(s).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

32

4

De geschiedenis van de zorg voor jeugd

In hoofdstuk 1 is in zeer algemene bewoording de context van dit onderzoek en de Jeugdwet beschreven, en is slechts met enkele zinnen aangegeven wat de zienswijze van Krimpen aan den IJssel op het sociale domein, en de Jeugdwet in het bijzonder, is. Daarom wordt in dit hoofdstuk uitgebreider stilgestaan bij de Jeugdwet. Waarom wordt deze wet ingevoerd, en wat is er, blijkbaar, onvoldoende in de huidige situatie? Ter beantwoording van deze vragen wordt de Wet op de jeugdzorg (Wjz) besproken: de huidige wet en dus toekomstig voorganger van de Jeugdwet. De vraag die rijst is hoe met behulp van de Jeugdwet deze niet optimale situatie moet gaan verbeteren. Daartoe wordt de Jeugdwet uitgebreider behandeld dan tot nu toe het geval is geweest, om in ieder geval de voorgenomen veranderingen naar aanleiding van de huidige tekortkomingen te bespreken. Onderdeel van deze Jeugdwet is de verplichting vanuit de Rijksoverheid om bepaalde zaken als gemeenten regionaal te organiseren en te vatten in arrangementen. Daarom wordt het transitiearrangement waar Krimpen aan den IJssel en Maassluis aan deelnemen besproken, en wordt geschetst wat de gemeenten voornemens zijn lokaal en regionaal te organiseren. In hoofdstuk 5 zal het transitiearrangement Zuid-Holland Zuid, waar Papendrecht deel aan neemt, worden besproken.

4.1

Wet op de jeugdzorg, 1-1-2005 – 31-12-2014

Zoals eerder is opgemerkt treedt vanaf 1 januari 2015 de Jeugdwet in werking. Deze wet is de opvolger van de Wjz, die op 1 januari 2005 van kracht ging. De oorsprong van de Wjz is te herleiden tot 1994, het jaar waarin het toenmalig kabinet met het standpunt ‘Regie in de jeugdzorg’ kwam en Bureaus Jeugdzorg uit de grond werden gestampt. In 1998 werd besloten onder andere voorgaande te formaliseren middels een wet, de Wjz, om zo jeugdzorg samenhangend en cliëntgericht te kunnen organiseren (BMC, 2009, p. 3). De Wjz kent vijf centrale doelen (Nederlands Jeugd instituut, z.d.) die hieronder zullen worden besproken. Twee van de doelen waren oorspronkelijk een regierol voor de provincie en een toezichthoudende rol voor het Rijk te creëren. Met de Jeugdwet verandert eerstgenoemde ingrijpend. (BMC, 2009, p. 108). Maar wat houden de vijf centrale doelen vastgelegd in de Wjz in? Vooraf moet vermeld worden dat onderstaande beschrijving (van de evaluatie) van de doelen niet uitputtend is, het doel is slechts een beeld te schetsen en enkele knelpunten waar mee werd en/of wordt gekampt aan te stippen. Deze knelpunten hebben namelijk aanleiding gevormd voor de nieuwe wet (later meer).  Regierol voor de provincie De provincie moest “de belangrijkste sturende overheid in het nieuwe jeugdzorgstelsel” worden (BMC, 2009, p. 99), wat volgens BMC inhoudt dat het de taakuitvoering van Bureau Jeugdzorg moet faciliteren, zij hiermee verantwoordelijk is voor aanbod van zorg, het beleidskader en het tot stand laten komen van het uitvoeringsprogramma (ibid., p. 100). Met betrekking tot deze rol van de provincie zijn vijf jaar na invoering van de Wjz problemen geconstateerd, bijvoorbeeld doordat de doelstelling één toegang (later meer) niet was voltooid, en, onder andere, daardoor de financiële beheersbaarheid niet werd bevorderd. Door de verschillende financieringsstromen is er volgens BMC niet één regievoerder. Een mogelijke oplossing voor deze financieringsstroomproblematiek werd in 2006 aangedragen in het advies ‘Koersen op het kind’, met daarin een prominente rol voor gemeenten: verschillende taken zouden ondergebracht moeten worden in een Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) met gemeenten als regievoerder. Concluderend stelt het evaluatierapport van BMC dat de provincies onvoldoende regie hebben kunnen voeren (BMC, 2009; Van Eijck, 2006, p. 17; Jeugdzorg Nederland, 2009), met name door het eerder genoemde ontbreken van één toegang.  Één toegang tot de jeugdzorg Per provincie moest één Bureau Jeugdzorg zorg dragen voor één toegang (j-GGZ, jeugdzorg). Het moe(s)t de vraag naar zorg inventariseren en/of indiceren en zorgen dat voorgaande ook uitmondt in het gebruik van zorg, waarna Bureau Jeugdzorg betrokken blijft om onder andere de zorg te evalueren (Bureau Jeugdzorg,

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

33

z.d.; BMC, 2009, p. 23:25). De evaluatie van BMC leert dat het voor zorgvragers soms onduidelijk was hoe de toegang tot zorg georganiseerd was. Bepaalde vormen van jeugdzorg worden bijvoorbeeld niet door de provincie gefinancierd maar door de AWBZ, en lopen bepaalde vormen van jeugdzorg via de huisarts of CIZ (Centrum Indicatiestelling Zorg). Volgens BMC is er kortom geen sprake van één toegang (2009, p. 25:41). Volgens Jeugdzorg Nederland zijn de toegangen tot onder andere Bureau Jeugdzorg en jeugdreclassering geïntegreerd, maar niet tot bijvoorbeeld de j-GGZ (Jeugdzorg Nederland, 2009).  Indicatiestelling De voornoemde doelstelling, één toegang tot de jeugdzorg, moest bijdragen aan “een passend en samenhangend zorgaanbod” (BMC, 2009, p. 45). Welke zorg is het meest geschikt bij dit specifieke probleem? Bureau Jeugdzorg moe(s)t in staat zijn problemen te analyseren en op basis daarvan zorg kunnen indiceren, gebaseerd op de behoefte van cliënten in plaats van het zorgaanbod (ibid.). Mede door een gebrekkige connectie tussen de j-GGZ, jeugd-LVG (Licht Verstandelijk Gehandicapt) en provinciale zorg is er volgens BMC geen integrale indicatiestelling gerealiseerd. Andere geluiden zijn een niet probleemloze indicatiestelling en zelfs de conclusie van de Werkgroep Toekomstverkenningen Jeugdzorg om indicatiestelling in de jeugdzorg af te schaffen. De j-GGZ valt bijvoorbeeld onder de Zvw (Zorgverzekeringswet), terwijl de jeugd-LVG onder de AWBZ valt (BMC, 2009, p. 59; Van Yperen & Van der Zijden, 2010, p. 770:773). De evaluatie van BMC concludeert dat de indicatiestelling niet heeft geleid tot “snelle en passende jeugdzorg voor de cliënt” (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3, p. 11).  Aansluiting op aangrenzende domeinen Bureau Jeugdzorg moet, blijkens het evaluatierapport van BMC, algemene voorzieningen bevorderen en betrekken bij hun aanpak om problemen, bij ouders en/of jeugdigen, vroegtijdig te kunnen signaleren. Specialistisch geïndiceerde zorg vormt een aanvulling op de algemene voorzieningen. Met aandacht voor algemene voorzieningen probeert Bureau Jeugdzorg, was een idee van de WJZ, te voorkomen dat problemen niet worden ontdekt, of dat problemen verergeren (BMC, 2009, p. 77). In dit kader is de aansluiting van jeugdzorg op de andere domeinen10 door de betrokken actoren volgens het rapport van BMC niet uitgesproken negatief of positief ervaren (2009, p. 95), maar raakt een deel van de jongeren vanaf achttien jaar in de problemen doordat de jeugdzorg onvoldoende aansluit op andere domeinen, zoals de Wmo (Federatie Opvang, 2012).  Recht op jeugdzorg Op het moment dat Bureau Jeugdzorg heeft vastgesteld dat iemand zorg nodig heeft en “hiertoe een indicatiebesluit heeft genomen”, geldt de Wjz volgend een recht op die geïndiceerde jeugdzorg. De financiers moeten er vervolgens voor zorgen dat aan deze vraag voldaan kan worden. In de praktijk zijn/waren er voldoende problemen (de belangrijkste is wachtlijsten) om aan het recht op en het leveren van zorg te voldoen (BMC, 2009, p. 101). In het rapport wordt zelfs afgevraagd of dit recht op jeugdzorg wel toekomst heeft (Jeugdzorg Nederland, 2009). Wat gaat er nu veranderen? In 2010 waren in een werkgroep de eerste geluiden hoorbaar over de inrichting van de zorg voor jeugdigen zoals het nu in de Jeugdwet is opgetekend. De Rijksoverheid (lees: de verantwoordelijk minister of staatssecretaris) is na invoering van de Jeugdwet niet langer gemoeid met het afleggen van verantwoording over specifieke incidenten omdat de gemeenten “bestuurlijk en financieel verantwoordelijk” worden, en de Rijksoverheid ‘slechts’ verantwoordelijk is voor het systeem (en de randvoorwaarden). De Rijksoverheid speelt in de nieuwe situatie niet meer dan een terughoudende en ondersteunende rol. Deze ondersteuning 10

Onder andere onderwijs, zorgketens, veiligheidshuis, AMK (BMC, 2009, pp. 95-97).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

34

bestaat uit “het ontwikkelen van monitoringsinstrumenten, het bieden van handreikingen en het stimuleren van kwaliteit en innovatie” (Herderscheê, 2013; Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3, pp. 5-6:12). Vertalend van hoe de setting was en (nog) is, en hoe deze wordt is de wethouder straks degene die verantwoording af zal moeten leggen over eventuele incidenten (Herderscheê, 2013). Verschil is ook dat gemeenten straks, in plaats van de provincie, maatwerk moeten gaan leveren, het jeugdbeleid integraal vorm moeten gaan geven en dit uit moeten gaan voeren. De gemeenten krijgen bij het integraal vormgeven van het jeugdbeleid de ruimte agendazettend te werk te gaan (Bureau Jeugdzorg Overijssel, 2013; Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3, p. 5). Belangrijk aandachtspunt naar aanleiding van de Wjz, en misschien wel de decentralisatie van taken van het Rijk naar lagere overheden in het algemeen, is volgens BMC het (mee)geven van beleidsvrijheid, omdat anders de kans bestaat dat zij (lagere overheden) zich meer richten op het nakomen van regels dan het realiseren van maatschappelijke resultaten (BMC, 2009, p. 108:109). In de huidige situatie, de Wjz, is de jeugdzorg verdeeld over de drie overheidslagen (Rijk, provincie, gemeente), in de nieuwe situatie (Jeugdwet) krijgen gemeenten de volledige regie (Kamerstukken II, 20122013, 33 684, nr. 3, p. 3). Mede op basis van voorgaande, de beschreven Wjz, al haar tekortkomingen en de abstract beschreven organisatorische hervormingen om te komen tot het nieuwe stelsel kan het volgende overzicht worden gegeven: Situatie Wjz

Situatie Jeugdwet

Jeugdgezondheidszorg Gemeentelijke opgroei- en opvoedondersteuning (gemeenten)

Gesloten jeugdzorg (Rijksoverheid)

Provinciale jeugdzorg Jeugdbescherming Jeugdreclassering Zorg uit AWBZ en ZVW (provincies)

(Inkoop) J-GGZ (zorgverzekeraars)

Gemeenten: Alle ondersteuning, hulp en zorg bij opgroei- opvoedings-, en psychische problemen en stoornissen (preventie, jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering) Eigen kracht, participatie, sociale omgeving

Jeugd-vb, Begeleiding Persoonlijke verzorging (zorgkantoren) Figuur 7: Situatie Wjz en situatie Jeugdwet. Uit en op basis van: (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3, p. 4:12) en (Van der Kolk, 2014, p. 3). Bovenstaand figuur en voorgaande informatie illustreren verschillende toegangen, kaders, financieringsstromen, bestuurslagen en instanties (variërend van de Rijksoverheid, gemeenten tot zorgverzekeraars) die resulteren in een in stukjes opgedeelde jeugdzorg. Met de Jeugdwet, op basis van

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

35

aanbevelingen van de parlementaire werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg en de evaluatie van BMC, moet hier verandering in worden aangebracht (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3, p. 13).

4.2

Jeugdwet

Zonder te veel in herhaling te willen vallen over de focus van het kabinet met betrekking tot de Jeugdwet, welke verantwoordelijkheid voor burgers zij ziet en wat de uitgangspunten zijn (zie hoofdstuk 1) wordt hier ingegaan op de concrete invulling van de Jeugdwet. Onder de Jeugdwet (per 1 januari 2015) vallen onderdelen van jeugdzorg “die nu nog onder de Zorgverzekeringswet [..] en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten [..] vallen” (Nederlands Jeugd instituut, z.d.). De Jeugdwet (net als de twee andere decentralisaties) voorziet een prominentere rol voor gemeenten in het zorgproces, voor in dit geval specifiek jeugdigen11: gemeenten moeten meer taken gaan uitvoeren en worden tegelijkertijd geconfronteerd met een bezuiniging van vijftien procent over 2015 en 2016 (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2013, p. 11; gemeente Papendrecht, z.d., p. 6). Gemeenten worden verantwoordelijk voor het treffen van voorzieningen vanuit de gedachte van het kabinet dat gemeenten hier beter toe in staat zijn dan het Rijk door hun blik op “de lokale en persoonlijke omstandigheden”. Wat betreft deze voorzieningen wordt een onderscheid gemaakt tussen individuele (specialistische) en “algemene, vrij toegankelijke voorziening[en]” (een gemeente bepaalt welke dat zijn). (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3, p. 8). Deze nieuwe verantwoordelijkheden voor gemeenten met betrekking tot de jeugdzorg vormen de zogenaamde transitie. De transformatie is de inhoudelijke verandering die dit met zich meebrengt (Nederlands Jeugd instituut, z.d.). Naast en door de transitie en transformatie moet een cultuuromslag worden bewerkstelligd. Voordat een gemeente, zorginstantie of (andere) voorzieningen worden ingeschakeld, zo valt te lezen in een memorie van toelichting, moet de zorgbehoevende aanspraak doen op ‘de eigen kracht’ en zijn of haar sociale omgeving, een ontwikkeling die past binnen de participatiesamenleving waarover ZKH Willem-Alexander sprak in zijn eerste Troonrede (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3, p. 4). Enkele van de besproken tekortkomingen van het huidige stelsel, de Wjz (zie 4.1), zijn aanleiding geweest tot wat het kabinet een ‘stelselwijziging’ noemt. Het kabinet stelt zich op basis van deze tekortkomingen een aantal transformaties ten doel die door de decentralisatie gerealiseerd moeten gaan worden, en wel de volgende: “1. preventie en uitgaan van eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden (eigen kracht) van jeugdigen en hun ouders, met inzet van hun sociale netwerk; 2. demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken, scholen en in voorzieningen als kinderopvang en peuterspeelzalen: 3. eerder de juiste hulp op maat te bieden om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen; 4. integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt «één gezin, één plan, één regisseur»; door ontschotting van budgetten ontstaan meer mogelijkheden voor betere samenwerking en innovaties in ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen; 5. meer ruimte voor professionals om de juiste hulp te bieden door vermindering van regeldruk; betrokken professionals die sociale netwerken in de omgeving van het gezin weten in te schakelen en die kunnen samenwerken met vrijwilligers en familieleden en hun kracht weten te benutten” (Kamerstukken II, 20122013, 33 684, nr. 3, p. 2).

11

Onder jeugdigen verstaat de Jeugdwet in principe personen tot 18 jaar, uitgezonderd zij die met bepaald strafrecht in aanraking komen of voor wie tot een leeftijd van 23 jaar voortzetting van jeugdhulp noodzakelijk wordt geacht (Stb. 2014, 105, p. 3).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

36

De taken waarvoor de gemeenten in de nieuwe situatie verantwoordelijk zijn, zijn, algemeen en abstract geformuleerd, de volgende: “het voorkomen van, de ondersteuning, hulp en zorg bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen, de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering” (Stb. 2014, 105, p. 1). Voornoemde taken worden gedecentraliseerd om het volgende te realiseren: “betere samenwerking van hulpverleners rond gezinnen, eerdere ondersteuning bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen, hulp op maat en meer ruimte voor professionals en tot het demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren van de jeugdsector, waarbij het uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van jeugdigen allereerst bij de ouders en de jeugdige zelf ligt” (Stb. 2014, 105, p. 1). In de Jeugdwet staat vermeld dat gemeenten in het kader van voornoemde taken en doelen beleid gericht op de volgende zaken moeten opstellen: het voorkomen van problemen bij opvoeding en opgroeien en/of het vroegtijdig signaleren van en interveniëren op voorgaande; het ‘opvoedkundig klimaat’ waarin kinderen verkeren versterken; de ouders helpen bij hun opvoedcapaciteiten; en in geval van multiproblematiek het aanbieden van integrale hulp aan het gezin (Stb. 2014, 105, pp. 5-6). Bovenstaande beoogde realisaties door en taken van gemeenten kunnen doen laten denken dat een gemeente voor bijna ieder probleemgeval, hoe kortstondig of klein ook, een voorziening moet treffen, en burgers, omgekeerd, dus relatief makkelijk aanspraak kunnen maken op een voorziening. De Jeugdwet voorziet er echter in dat een gemeente pas ‘aan het werk’ hoeft op het moment dat jeugdigen en ouders echt niet in staat blijken problemen op te lossen (Bureau Jeugdzorg Overijssel, 2013). Rol van de gemeenteraad De gemeenteraad geeft de richting aan van de beslissingen die het college en hijzelf nemen wat betreft “preventie en jeugdhulp, de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering” middels een periodiek plan, zo valt te lezen in de Jeugdwet (Stb. 2014, 105, p. 6). In dit plan moeten de visie en doelstellingen van de gemeente worden gepresenteerd, moet worden aangegeven hoe het beleid wordt uitgevoerd, welke resultaten er behaald moeten worden, hoe dit gemeten wordt en wat de outcomecriteria zijn (ibid.). De Jeugdwet volgend is de gemeenteraad verder verantwoordelijk voor verordeningen over (individuele) voorzieningen, en dan met name de voorwaarden, beoordelingswijze en afwegingsfactoren hieromtrent, maar ook voor de wijze waarop individuele voorzieningen met andere voorzieningen worden afgestemd (ibid., p. 9). Voorgaande, het beleidsplan en de verordeningen, moeten voor 1 november 2014 worden vastgesteld12 (ibid., p. 68).

4.3

De gemeenschappelijke regeling en het transitiearrangement

De Rijksoverheid wil vanzelfsprekend voorkomen dat kinderen de dupe worden als gevolg van de decentralisatie. Hiertoe heeft de Rijksoverheid afgedwongen dat gemeenten met zorgaanbieders in regionaal verband afspraken maken en deze in een transitiearrangement vatten. De transitiearrangementen, die bij moeten dragen aan zorgcontinuïteit in 2015, zijn opgesteld naar aanleiding van afspraken die het Rijk, VNG en IPO (Interprovinciaal Overleg) in 2013 hebben gemaakt. Deze transitiearrangementen worden beoordeeld door de Transitiecommissie Stelsel Jeugd (TSJ) op kwaliteit. Volgens de TSJ kunnen de arrangementen 12

Twynstra Gudde voorziet het volgende tijdspad om het beleidsplan en de verordeningen ‘door’ de raad te krijgen: begin september vindt de behandeling in het college plaats, de uitkomst hiervan wordt naar de raad gezonden. Eind september vindt de raadsbehandeling plaats, waarna de raad, met de aanpassingen door het college naar aanleiding van de feedback van de raad, uiterlijk 30 oktober besluit over het plan en de verordeningen (Van der Kolk, 2014, p. 5).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

37

effectief zijn in het zacht laten landen in de regio van transities (Regio Rijnmond, 2013, p. 3; Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd, 2013, p. 2:5). Zoals eerder vermeld neemt Krimpen aan den IJssel deel aan de GRJR, vastgesteld op 31 oktober 2013. De GR vormt de juridische basis voor het transitiearrangement (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 19). Vastgelegd in het transitiearrangement zien de gemeenten de regionale samenwerking als versterking van “de lokale structuur”, en erkennen zij hiermee ook de lokale verantwoordelijkheden die er zijn en blijven bestaan (Regio Rijnmond, 2013, p. 9). Het transitiearrangement vormt voor de Rijnmondgemeenten de basis voor te maken afspraken met instellingen over specifieke zorg. Deze afspraken in het transitiearrangement hebben betrekking op de transformatie zelf, waarborging van zorgcontinuïteit, frictiekosten en de bezuinigingen. De afspraken gelden voor 2015 en 2016 (Regio Rijnmond, 2013, p. 9:13:15; Kamerstukken II, 2013-2014, 31 839, nr. 324; Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3, p. 5). In een informatienota van Krimpen aan den IJssel staat vermeld dat in het RTA is afgesproken dat jeugdigen die op 31 december 2014 zorg ontvangen dezelfde zorg in 2015 krijgen om te voorkomen dat jeugdigen tussen wal en schip belanden (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 47). In het transitiearrangement valt ook te lezen dat het de missie van de samenwerkende Rijnmondgemeenten is kinderen “kansrijk en veilig [te laten] opgroeien, hun talenten [te laten] ontwikkelen en naar vermogen [te laten] participeren in de samenleving”, waarbij de aansluitende manier van werken moet bijdragen aan het realiseren van de volgende zes doelstellingen (Regio Rijnmond, 2013, p. 11): • “Zoveel mogelijk kinderen groeien kansrijk en veilig op, ontwikkelen hun talenten en participeren naar vermogen in de samenleving. Binnen het eigen gezin wordt hiervoor een sterke basis gelegd. • In de directe leefomgeving van gezinnen (buurt, wijk, kern, (deel)gemeente) komt een pedagogische civil society tot ontwikkeling, die effectieve ondersteuning biedt bij alledaagse vraagstukken rondom de verzorging, opvoeding en ontwikkeling van jeugdigen. • Bij niet-alledaagse problemen krijgen jeugdigen en hun ouders zo snel mogelijk de professionele hulp die ze nodig hebben. Waar mogelijk wordt deze verleend door de gezinsgeneralist, waar nodig schuiven specialisten aan. • Hulpverleners participeren zoveel mogelijk in het dagelijks leven van het gezin. Behandeling en opvang buiten deze setting vindt alleen plaats als de problematiek en/of de veiligheidssituatie dat nadrukkelijk vereisen. • Tijdige en adequate signalering van (dreigende) problemen zorgt er voor dat in de meeste gevallen kan worden volstaan met preventieve interventies en lokale/binnenwijkse vormen van professionele hulp. Het gebruik van specialistische/buitenwijkse en gedwongen vormen van jeugdhulp neemt daardoor af. • Jeugdhulpverlening is goed afgestemd met andere interventies in of rondom het gezin op het gebied van veiligheid, (passend) onderwijs, werk en inkomen, maatschappelijke ondersteuning, (jeugd)gezondheidszorg en wonen”. Dit transitiearrangement, evenals dat van Zuid-Holland Zuid (later meer), is opgesteld onder voorbehoud van de toedeling van definitieve budgetten (ibid., p. 14). Uit het transitiearrangement blijkt dat de gemeenten samen met de instellingen willen werken aan een zorglandschap waar aan de voorkant, gebiedsgericht, ambulant en kortdurend zorg wordt verleend. Om deze omslag te kunnen maken is in het transitiearrangement opgenomen dat er lokale teams onder regie van de betrokken gemeenten komen, bestaande uit “medewerkers uit alle zorgdomeinen” (ibid., p. 17). Wanneer zorginstellingen niet in staat blijken zelf de gevraagde zorg te leveren biedt het transitiearrangement de ruimte om een nieuwe aanbieder te contracteren (ibid., p. 18). Het plan van aanpak van de samenwerkende gemeenten in de regio Rijnmond ziet de rollen van de gemeente als opdrachtgever en regievoerder. Regievoering om betrokken organisaties beter samen te laten

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

38

werken, opdrachtgever om te bepalen wat de gemeente met de opdrachtnemers (organisaties) moeten/willen bereiken (samenwerkende gemeenten Rotterdam-Rijnmond, 2013, pp. 9-10). Lokale of regionale zorgvoorzieningen? Het transitiearrangement van de Rijnmondgemeenten maakt een gradatie in zorgvoorzieningen op basis waarvan het niveau van inkoop wordt ingedeeld: generalistische zorg wordt lokaal ingekocht, terwijl specialistische voorzieningen regionaal worden ingekocht (Regio Rijnmond, 2013, p. 23). Krimpen aan den IJssel koopt, ook volgens haar informatienota, dus niet alle zorg en voorzieningen zelfstandig (lokaal) in (binnenwijkse zorg), ook in regionaal verband, met de Rijnmondgemeenten (buitenwijkse zorg), wordt ingekocht. De juridische basis hiervoor is een GR (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 56; Regio Rijnmond, 2013, p. 41). Lokale teams die door de gemeenten worden ingericht zijn volgens het transitiearrangement verantwoordelijk voor de toeleiding “naar specialistische zorg” (Regio Rijnmond, 2013, p. 24), die zorg kunnen opschalen naar voorzieningen als het Jeugdbeschermingsplein, jeugdbescherming en jeugdreclassering (ibid.). Naast voornoemde drie voorzieningen zijn volgens de informatienota van Krimpen aan den IJssel ook pleegzorg, crisishulp, het veiligheidshuis en het Algemeen Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishandeling (AMHK) regionale, specialistische voorzieningen (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, pp. 43-45). Ook regionale inkoop en het komen tot “een gezamenlijke prestatiemonitor” worden in het visiedocument van Krimpen aan den IJssel gezien als taken die in regionaal verband opgepakt moeten worden (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2013, p. 68). Gesloten jeugdhulp en “residentiële, intramurale en/of specialistische zorg” zijn de overige voorzieningen die bovenlokaal (buitenwijks) worden ingekocht door de samenwerkende Rijnmondgemeenten (gemeente Krimpen aan den IJssel, z.d., p. 1). Lokale taken zijn volgens het plan van aanpak van de samenwerkende Rijnmondgemeenten het eerder genoemde opdrachtgeverschap en regievoering, stimuleren van de ‘civil society’ en het ontwikkelen van een diagnostisch team (samenwerkende gemeenten Rotterdam-Rijnmond, 2013, p. 16). Het transitiearrangement kan volgens TSJ worden aangemerkt als een met oog voor de lange termijn, zowel qua “vernieuwing van het zorgaanbod”, zorgcontinuïteit als de inventarisatie bij instellingen over mogelijke toekomstscenario’s (Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd, 2013, pp. 7-8). Afgaande op het overzicht van beoordelingen kan het arrangement, vooral inhoudelijk, als een koploper worden beschouwd (ibid., p. 34). Het transitiearrangement, lopend in 2015 en 2016, heeft een evaluatiemoment ingebouwd in april 2016 om de opgestelde afspraken en criteria te toetsen. Wanneer de evaluatie een positief oordeel als gevolg heeft is er de mogelijkheid het transitiearrangement met een jaar te verlengen (Regio Rijnmond, 2013, p. 21). Krimpen aan den IJssel werkt behalve in dit Rijnmondverband ook samen met Capelle aan den IJssel en Lansingerland (als sub regio binnen Rijnmond), en met Capelle aan den IJssel en Zuidplas (sociale zaken) (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2013, p. 25).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

39

5

Resultaten: de gewenste en feitelijke uitvoering van de drie taken per raad

In met name hoofdstuk 2 is de formele werking van een gemeentelijke organisatie beschreven, en dan vooral de werking van de gemeenteraad. Toch blijven er, ook na de invoering van het dualisme, tegenstrijdige geluiden over bijvoorbeeld de precieze verhouding tussen een college en een gemeenteraad hoorbaar. Vragen die deze tegenstrijdige geluiden op zouden kunnen roepen zijn: is het college meer gericht op informeren of toch overleg? Is de afstand tussen een wethouder en raadsleden toegenomen of juist afgenomen? Een formele beschrijving zoals in hoofdstuk 2 is gegeven zegt dus weinig over de praktijk. En een gemeenteraad heeft dan wel drie taken, maar hoe worden deze uitgevoerd? Mede om voorgaande zijn interviews afgenomen op basis van de concepten uit hoofdstuk 2. Deze interviews zijn afgenomen onder raadsleden, wethouders en griffiers in Krimpen aan den IJssel, Papendrecht en Maassluis, waarvan hier de resultaten worden gepresenteerd. Hoe hebben de raadsleden hun rol ten uitvoer gebracht in de vorige periode volgens henzelf, collega-raadsleden, de wethouder en de griffier? En hoe zouden voornoemde actoren willen dat raadsleden/de raad gaa(n)(t) acteren in de toekomst? Het doel is dus inzichtelijk te maken hoe de raden in Papendrecht, Krimpen aan den IJssel en Maassluis, volgens de respondenten, hun rol hebben vervuld en welke factoren hierop van invloed waren en/of zijn, en welke veranderingen zij daarom of op basis daarvan zien. Voorgaande impliceert dat op sommige momenten (gewenste situatie) een toon zal worden aangeslagen die naar een aanbeveling neigt. Hierbij moet in het achterhoofd worden gehouden dat dit slechts een kale beschrijving van de mening van een respondent is. Dit is nog geenszins geconfronteerd met de resultaten uit andere gemeenten of met de theorie. Naast de presentatie van de empirische resultaten met betrekking tot de rol van de gemeenteraden (volksvertegenwoordigen, kaderstellen, controleren) wordt een beperkt beeld geschetst van de drie gemeenten wat betreft demografie, politiek landschap en de huidige stand van zaken omtrent de Jeugdwet (per mei/juni 2014). Zeker het politieke landschap kan een interessant gegeven zijn om de meningen en zienswijzen van de raadsleden en wethouders in perspectief te kunnen plaatsen als lezer (bijvoorbeeld wel of geen coalitiepartij), zonder echter de zekerheid te hebben dat dit een juist perspectief is. Voor het overige zal de stand van zaken in de gemeenten wat betreft de Jeugdwet een momentopname zijn omdat de ontwikkelingen talrijk zijn en elkaar snel opvolgen. De resultaten worden gepresenteerd per casus, in de willekeurige volgorde Krimpen aan den IJssel (5.1), Papendrecht (5.2) en Maassluis (5.3).

5.1

Krimpen aan den IJssel

5.1.1 Demografie en politiek landschap Krimpen aan den IJssel telde op 1 januari 2010 een kleine 29 duizend inwoners, waarvan iets meer vrouwen dan mannen (14.770 om 14.042). Krimpen kenmerkt zich evenals Maassluis en Papendrecht door een matig tot zeer sterk stedelijk karakter (bij elkaar bijna 28 duizend inwoners). 30,3% van de inwoners is 24 jaar of jonger, 19,2% is 65 jaar of ouder. Voorgaande is, zo zal later blijken, overeenkomstig de cijfers van Maassluis en Papendrecht. Waar Krimpen aan den IJssel zich wel in onderscheidt ten opzichte van Maassluis en Papendrecht is het aandeel allochtonen. In Krimpen is slechts 12,2% van de inwoners allochtoon, 4,9% is nietwesters. Verder genoten 2882 jeugdigen basisonderwijs (CBS, 2011, p. 11:24). Totaal (ambulant, residentieel, pleegzorg, crisisopvang, dagbehandeling) maakte 1,8% van de 0 tot en met 22-jarigen gebruik van jeugdzorg in 2011. Krimpen kent een relatief hoge druk op zorg op het gebied van j-GGZ, het is de belangrijkste jeugdzorgvorm (kwantitatief) in Krimpen aan den IJssel (GGD Rotterdam-Rijnmond, 2013, p. 45:85; Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2013, p. 66). 1,91% (van 12 tot en met 21-jarigen) kwam in aanraking met de rechter, 2,5% kan worden aangemerkt als vroegtijdig schoolverlater, en 9,7% als achterstandsleerling (Verweij-Jonker Instituut, z.d.).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

40

Politieke landschap De gemeenteraadsverkiezingen van 2010 brachten de SGP en de VVD vier zetels. De PvdA en Leefbaar Krimpen (LK) bleven steken op drie zetels, de ChristenUnie en het CDA op twee. GroenLinks, D66 en Stem van Krimpen (SvK) kregen één zetel toebedeeld (NOS, 2010). Het totaal aantal raadszetels is 21. Partij Zetels SGP 4 SvK 4 LK 4 PvdA 2 CDA 2 ChristenUnie 2 VVD 2 D66 1 Figuur 9: Landschap 2014

Partij Zetels SGP 4 VVD 4 LK 3 PvdA 3 CDA 2 ChristenUnie 2 D66 1 GroenLinks 1 SvK 1 Figuur 8: Landschap 2010

Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 is de SGP stabiel op vier zetels gebleven. Vooral de opkomst van de lokale partijen is opvallend, LK (van drie naar vier) en SvK (van een naar vier), evenals de duikeling van de VVD (van vier naar twee). De PvdA daalde (van drie naar twee) en GroenLinks verdween uit de gemeenteraad (gemeente Krimpen aan den IJssel, z.d.).

De coalitie voor de raadsperiode 2014-2018 bestaat uit de partijen SGP, CDA, LK en de PvdA, samen goed voor 12 van de 21 zetels. De portefeuillehouder decentralisatie Jeugdwet was de laatste twee jaar in de raadsperiode 2010-2014 Lex Hofstra (VVD), voor de periode 2014-2018 is dit Marco Oosterwijk (SGP) (coalitie Krimpen aan den IJssel 2014-2018, 2014, p. 3:11). In de periode 2010-2014 bestond de coalitie uit de SGP, VVD, PvdA en de ChristenUnie, waarbij de ChristenUnie geen wethouder leverde (coalitie Krimpen aan den IJssel 2010-2014, 2010, pp. 2-3). 5.1.2

Jeugdwet in Krimpen aan den IJssel

“De decentralisatie van de jeugdzorg dient één centrale missie: ervoor zorgen dat jeugdigen gezond en veilig opgroeien, zowel de fysieke gezondheid, als het psychisch welbevinden, de cognitieve capaciteiten, sociale relaties en een plek in de samenleving. De decentralisatie is een transitie én een transformatie. Het gaat om een behoorlijke operatie gelet op het verleggen van financieringsstromen en bestuurlijke verantwoordelijkheden. Maar het gaat ook om een inhoudelijke slag, gericht op minder inzet van gespecialiseerde opvangvoorzieningen voor kinderen en jongeren (exclusie van jeugdigen) en meer inzet van voorzieningen om de opvoeding in de eigen sociale context te versterken (inclusie van jeugdigen)” (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2013, pp. 11-12). De hierboven kernachtig beschreven decentralisatie jeugdzorg is slechts een van de drie decentralisaties vanuit het Rijk. Naast voornoemde decentralisatie worden de gemeenten ook verantwoordelijk voor onder andere “de activiteiten op het gebied van ondersteuning, begeleiding [..,] verzorging” en jonggehandicapten, waaraan in hoofdstuk 1 al werd gerefereerd, in de vorm van WMO 2015 en de Participatiewet. In Krimpen aan den IJssel, en andere gemeenten, worden deze decentralisaties vorm gegeven met één gezin, één plan, één regisseur als uitgangspunt (zie hoofdstuk 1). Voorgaande impliceert een integrale aanpak door gemeenten wat betreft de decentralisaties. Daarom, en dat geldt ook voor de cases Papendrecht en Maassluis, wordt de organisatie van de jeugdzorg na 1 januari 2015 niet als een losstaand iets beschreven, maar in samenhang met de andere decentralisaties. Hooguit zijn de accenten toegespitst op de Jeugdwet.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

41

De ‘Krimpense visie’ op de decentralisaties bestaat onder andere uit een zelfredzame samenleving en een zo laat mogelijk faciliterende gemeente, wat wil zeggen: pas als de burger het met behulp van zijn sociale netwerk ook niet meer lukt ‘zelfredzaam’ te zijn13. Onder andere deze aanspraak op de zelfredzaamheid van burgers moet worden bevorderd met behulp van onder andere basisvoorzieningen en sociale netwerken van mensen. Hiermee moeten ook het opvoedklimaat van kinderen en de ‘civil cociety’ (sociale netwerken, zorg in eigen omgeving) worden verbeterd dan wel versterkt. Deze collectieve- of basisvoorzieningen dienen ook ter signalering en preventie van problemen. Onder deze voorzieningen worden in de informatienota scholen, peuterspeelzalen, buurten, wijken en aanverwante voorzieningen verstaan (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 7:14:28). Voorgaande is niet per se een zelfstandige visie van Krimpen aan den IJssel op de transitie en transformatie van de jeugdzorg, het is namelijk in (ongeveer) gelijke bewoordingen geformuleerd in het plan van aanpak van de Rijnmondgemeenten “acht is meer dan duizend” (samenwerkende gemeenten Rotterdam-Rijnmond, 2013, p. 6). In het kader van de integraliteit van de verschillende domeinen komt in Krimpen aan den IJssel de KrimpenWijzer. De KrimpenWijzer is een verzameling van professionals binnen het sociaal domein. Krimpenaren kunnen hier terecht voor vragen, ondersteuning en hulp wat betreft problemen in het gezin, de gezondheid, of financiën. De Balie Welzijn, Zorg en Opvoeding wordt onderdeel van de KrimpenWijzer (gemeente Krimpen aan den IJssel, z.d.). De KrimpenWijzer heeft onder andere als doel het gebruik van geïndiceerde zorg te verminderen (gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 3). Balie Welzijn, Zorg en Opvoeding Niet altijd zijn algemene of collectieve voorzieningen afdoende om problematiek te verhelpen of te verminderen. Dan treft de gemeente aparte zorgvoorzieningen. Hoe komt de burger hier terecht? In de Krimpense informatienota en een projectplan staat de zienswijze hierop geformuleerd. De integraliteit van en toegang tot de zorg in het algemeen (niet alleen jeugd) moet in en volgens Krimpen aan den IJssel vorm worden gegeven door de ‘Balie Welzijn, Zorg en Opvoeding’ voor personen van alle leeftijden. Door integratie van partijen (CJG Krimpen, Stichting MEE, Kwadraad, Meldpunt) moeten zorg(aan)vragen van alle leeftijden hier direct afgehandeld kunnen worden, of naar het Krimpens Sociaal Team (KST) leiden, waar wordt gewerkt volgens het één gezin, één plan principe14 (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 26:32; gemeente Krimpen aan den IJssel, versie 21 juli 2013, p. 4). Door de Balie wordt, volgens een projectgroep van Krimpen aan den IJssel, beoordeeld of iemand doorverwezen moet worden naar het CJG (die op hun beurt weer samenwerken met politie, scholen en dergelijke) (Projectgroep 3D's, versie 6 maar 2014, p. 8). Met behulp van alle partners (KrimpenWijzer) en de medewerkers van de Balie kunnen vragen direct worden afgehandeld, of wordt een afspraak gemaakt met een van de professionals die onderdeel zijn van de Balie, KST of de KrimpenWijzer. De receptiefunctie die in dit stuk aan de Balie wordt toegeschreven is afgaande op een conceptnotitie van 26 mei 2014 en een concept communicatieplan van 24 juni 2014 verschoven naar de KrimpenWijzer, die eventueel kan doorverwijzen naar het vraag- en intaketeam, onderdeel van de eerder genoemde KrimpenWijzer (gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 3). Krimpens Sociaal Team (KST) Allereerst is het belangrijk het verschil met de KrimpenWijzer te benoemen: het KST is in tegenstelling tot de KrimpenWijzer geen laagdrempelige voorziening (gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 4). Binnen het KST (bestaande uit verschillende professionals15) moeten taken volgend uit de drie decentralisaties op zo’n manier worden geïntegreerd dat de cliënt centraal staat, kennis binnen het KST gedeeld wordt en ze (de professionals) vanuit de principes “1 huishouden(gezin), 1 plan, 1 regisseur” en “versterken van de 13

PowerPoint Commissie 14-07-2014 PowerPoint Commissie 14-07-2014 15 Met gezinscoaches en kennis over onder andere Jeugd-LVB, j-GGZ 14

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

42

zelfredzaamheid en eigen kracht van de inwoners” werken, aldus de informatienota (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 32). De gedachte achter het KST wordt door de projectgroep geformuleerd als het organiseren van hulp “dichtbij huis, met oplossingen op maat, uitgaand van eigen kracht, met inzet van het sociale netwerk”, om zo de duurdere, individuele voorzieningen te ontlasten. De professionals van het KST zijn tevens casusregisseur en moeten dus van alle problematiek, indien van toepassing, op de hoogte zijn (Projectgroep 3D's, versie 6 maar 2014, p. 10). Zowel de Balie als het KST kan de voorziening samen met de cliënt bepalen (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 33). De informatienota beschrijft ook het alternatief in het geval de Balie en/of het KST niet in staat blijken de juiste hulp te kunnen bieden, namelijk het expertteam16. Deskundigen (het expertteam) kunnen volgens de nota het KST bijstaan voor advies, diagnose of consultatie. Het KST verwijst vervolgens door naar hulp, niet het expertteam (ibid., p. 34). In bijlage VII is een schematisch overzicht gegeven van het ‘Krimpense’ sociaal domein waarvan hier enkele onderdelen zijn aangehaald en/of besproken. Tegelijkertijd is duidelijk dat er nog een hoop onbepaald is ten aanzien van de jeugdzorg vanaf 1 januari 2015. Op het moment van schrijven (12 juni 2014) wil de gemeente Krimpen aan den IJssel starten met de daadwerkelijke inrichting van bepaalde operationele onderdelen, zoals het eerder genoemde KST, expertteam, de Balie voor Zorg, Welzijn en Opvoeding en haar eigen inkooporganisatie (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, p. 5). In dit kader heeft de gemeente al een flink aantal belangrijke stappen gezet, zoals de vaststelling van een implementatie-, project-, programma- en communicatieplan en een visiedocument. Ook neemt de gemeente deel aan de proeftuin (een van de zes in de stadsregio) “Jeugdhulp om de hoek”, waarbij zonder indicaties of andere procedures, maar in samenwerking met ouders en jeugdigen, vrijwillig jeugdhulp wordt ingezet (Gemeente Krimpen aan den IJssel, 2014, pp. 10-11; gemeente Krimpen aan den IJssel, 2013). 5.1.3 De gewenste en feitelijke uitvoering van drie taken van en door Krimpense raadsleden Een bescheiden stand van zaken is met voorgaande twee sub paragrafen gegeven, over zowel de demografische en politieke stand als wat betreft de Jeugdwet. Hiermee is op verschillende aspecten de context gegeven waarin de Krimpense raadsleden17 zich bewegen. Maar hoe opereren de raadsleden in deze context? En hoe zouden zij dit willen doen? Voorgaande vragen zijn kernachtig de zaken waar in deze paragraaf antwoord op wordt gegeven, aan de hand van de drie taken van een raad(slid), maar niet voordat aandacht is besteed aan de eerder geformuleerde veronderstelling (hoofdstuk 2) dat de gemeenschappelijke regeling van invloed is op de taakuitvoering van en door raadsleden. Zien en/of ervaren de respondenten deze invloed?

16

Onder andere jeugdarts, ontwikkelingspsycholoog, orthodidacticus Om tijdens een interview op relevante momenten terug te kunnen schakelen naar concrete voorbeelden en om te inventariseren wat er op het gebied van de Jeugdwet leeft in de betreffende gemeente is aan de respondenten gevraagd wat volgens hun de belangrijke onderwerpen in de raadsperiode 2010-2014 waren, en van welke zij verwachten dat in de huidige raadsperiode, 2014-2018, belangrijk gaan worden en/of blijven. Een overzicht hiervan is gegeven in bijlage IX. 17

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

43

Pagina’s 43-50 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

44

Pagina’s 43-50 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

45

Pagina’s 43-50 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

46

Pagina’s 43-50 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

47

Pagina’s 43-50 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

48

Pagina’s 43-50 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

49

Pagina’s 43-50 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

50

Pagina’s 43-50 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

51

Een deel van deze pagina is weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

5.2

Papendrecht

5.2.1 Demografie en politiek landschap Papendrecht telde op 1 januari 2010 een kleine 32 duizend inwoners, waarvan, net als in Maassluis en Krimpen aan den IJssel, meer vrouwen dan mannen (16242 om 15611). Papendrecht kent een iets groter aandeel van inwoners in weinig tot niet stedelijk gebied (ruim 3300), een ruime 28 duizend inwoners bevindt zich dus in matig tot zeer stedelijk gebied. Het aandeel tot en met 24-jarigen van het totaal is 29,4%, 16,6% is 65 jaar of ouder. Wat betreft de verhouding tussen allochtonen en autochtonen ligt de overeenkomst dichter bij Krimpen aan den IJssel dan Maassluis. 15,1% is allochtoon, 7,1% van de inwoners is niet-westers. In Papendrecht genoten 3125 jeugdigen basisonderwijs, 174 speciaal basisonderwijs en 72 kinderen zaten op een speciale school (CBS, 2011, p. 11:24). 2.22 % van Papendrechts’ jeugd (0 tot en met 17 jaar) maakte in 2012 gebruik van jeugdzorg, 1,95% kwam in aanraking met de rechter, 3% kan worden aangemerkt als vroegtijdig schoolverlater en 7,7% als achterstandsleerling (Verweij-Jonker Instituut, z.d.). Van de nul- tot zeventienjarigen komt twintig procent in aanraking met “eerste- of tweedelijns jeugdhulp” (gemeente Papendrecht, z.d., p. 42). Politieke landschap De gemeenteraadsverkiezingen van 2010 resulteerde in een overwinning van het Papendrechts Algemeen Belang (PAB) met vijf zetels. De VVD volgde met vier zetels, gevolgd door zowel het CDA als de PvdA met drie zetels, en vier partijen met twee zetels (D66, ChristenUnie, SGP, GroenLinks) (gemeente Papendrecht, 2011). Het totaal aantal raadszetels in Papendrecht is 23. Partij Zetels PAB 7 VVD 3 CDA 3 PvdA 2 SGP 2 ChristenUnie 2 D66 2 GroenLinks 1 OP 1 Figuur 11: landschap 2014

Partij Zetels PAB 5 VVD 4 CDA 3 PvdA 3 GroenLinks 2 ChristenUnie 2 D66 2 SGP 2 Figuur 10: landschap 2010

Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 is het PAB de enige partij geweest die zijn zetelaantal zag stijgen (van 5 naar 7). Dit lijkt ten koste te zijn gegaan van de VVD (van vier naar drie) en de PvdA (van drie naar twee). Tegelijkertijd leverde GroenLinks een zetel in en kwam er een nieuwe partij in de raad van Papendrecht: Onafhankelijk Papendrecht (OP) (gemeente Papendrecht, 2014).

De coalitie voor de raadsperiode 2014-2018 bestaat uit de partijen CU/SGP, CDA, GroenLinks, VVD, PvdA en D66, samen goed voor 15 van de 23 zetels. Alleen de twee lokale partijen maken geen deel uit van de coalitie. De portefeuillehouder decentralisatie Jeugdwet was in de raadsperiode 2010-2014 mevrouw Reuwer-

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

52

Verheij (D66), in de periode 2014-2018 is zij dit wederom (gemeente Papendrecht, 2014; coalitie gemeente Papendrecht 2014-2018, 2014, p. 1). In de periode 2010-2014 bestond de coalitie uit het PAB, VVD, CDA, D66 en de ChristenUnie (coaltie gemeente Papendrecht 2010-2014, 2010).  Drechtstedendinsdag Papendrecht maakt deel uit van iets waarmee het zich onderscheidt van Krimpen aan den IJssel en Maassluis, namelijk de Drechtsteden(dinsdag) om “een brede betrokkenheid en enthousiasme bij alle colleges, gemeenteraden en partners te genereren” (Drechtsteden, z.d.). In dit kader komen, in principe, iedere maand alle fracties van de Drechtsteden18 met één vertegenwoordiger samen (met een eigen stemgewicht op basis van absoluut aantal stemmen). Deze vertegenwoordigers komen samen in de Drechtraad (het AB), het hoogste, kaderstellende en controlerende orgaan (Drechtsteden, z.d.; Drechtsteden, z.d.). Naast het AB is er ook een DB, het Drechtstedenbestuur (Drechtsteden, z.d.). Tijdens de Drechtstedenbijeenkomsten is er ruimte voor portefeuillehoudersoverleggen, themabijeenkomsten, fractieoverleg en de carrousels (waaronder een carrousel Sociaal). Een carrousel heeft als functie advies uit te brengen aan de Drechtraad, waar twee aanleidingen voor kunnen zijn: op basis van iets wat er al ‘ligt’ (voorstel, onderwerp), of op basis van iets wat het zelf relevant acht. Ook vindt er overleg tussen het Drechtstedenbestuur en carrousel plaats (Drechtsteden, z.d.). “Ook lokale raadsleden, Burgerraadsleden en commissieleden mogen deelnemen aan de beraadslaging” in de carrousels. Daarnaast hebben burgers het recht om in te spreken. Stukken waarover in de Drechtraad formeel besloten moet worden, worden eerst behandeld in het carrousel (ibid.). Voor het overige zijn organen als de agendacommissie, auditcommissie en het presidium onderdeel van het Drechtstedenverband (ibid.). 5.2.2 Jeugdwet in Papendrecht De integrale aanpak van de drie decentralisaties door gemeenten zoals in de hoofdstukken 1 en 4 is aangehaald is ook van toepassing in Papendrecht. Daarom wordt ook hier de organisatie van de jeugdzorg na 1 januari 2015 besproken in samenhang met de andere twee decentralisaties, maar wordt over het geheel genomen specifieker op de organisatie van de jeugdzorg ingegaan dan in 5.1.2. De gemeente Papendrecht, specifieker de coalitie, ziet de zelfredzaamheid en het nemen van verantwoordelijkheid door zijn inwoners als belangrijke onderdelen wat betreft haar zorgtaak. De gemeente Papendrecht moet pas in beeld komen als een inwoner een probleem niet zelfstandig kan oplossen (coalitie gemeente Papendrecht 2014-2018, 2014, p. 5). Ook in Papendrecht hebben basisvoorzieningen een centrale rol, zeker ten aanzien van preventie en het signaleren van ‘ondersteuningsbehoefte’. Gehoopt wordt daarom dat de inzet van voorzieningen zoals de jeugdteams vermindert (gemeente Papendrecht, z.d., p. 22). Het ‘Beleidsplan jeugdhulp gemeente Papendrecht’ (en de Zuid-Holland Zuid-gemeenten) verwoordt ongeveer eenzelfde visie op de jeugdzorg als Krimpen aan den IJssel, met zelfredzaamheid, hulp in de eigen leefomgeving en een belangrijke, centrale rol voor de professionals (uitvoering van CJG-functies) als ‘voordeur’ voor hulpvragen die basisvoorzieningen niet kunnen beantwoorden (ibid., pp. 4:26:49-50). Deze visie wordt uitgebreid geformuleerd in het voornoemde beleidsplan, maar ook in beleidsbrieven als ‘Sturing zorg voor jeugdigen Zuid-Holland Zuid’ en andere uitingen van Zuid-Holland Zuid (Samenwerkende gemeenten Zuid-Holland Zuid, z.d.). De coalitie ziet een centrale rol voor het Centrum van Jeugd en Gezin (CJG) als netwerkorganisatie, doorverwijzer en “schakel met het zorgteam” (coalitie gemeente Papendrecht 2014-2018, 2014, p. 5). CJG-functies en het jeugdteam Wanneer basisvoorzieningen toch niet voldoen komt het eerder genoemde jeugdteam in beeld, waar functies van CJG onderdeel van zijn. De professionals van CJG werken “op de vind- en werkplaatsen van de 18

Dordrecht, Zwijndrecht, Alblasserdam, Sliedrecht, Hendrik-Ido-Ambacht en Papendrecht

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

53

basisvoorzieningen” en zijn daarmee de verpersoonlijking van de toegang tot het jeugdteam. De professionals van het CJG informeren, adviseren en bieden zelf lichte vormen van hulp19. Als zij beoordelen dat de door hun geboden hulp onvoldoende is, schakelen zij een specialist of generalist uit het eerder genoemde jeugdteam in (gemeente Papendrecht, z.d., p. 26), bestaande uit voornamelijk professionals (multidisciplinair) met veel basiskennis en niet zozeer uit specialisten, wat overigens wel tot de mogelijkheden behoort. Het jeugdteam werkt in de leefomgeving van de hulpbehoevenden, werkend aan de zelfredzaamheid van laatstgenoemden. Het jeugdteam kan doen besluiten dat er expertise van buiten het jeugdteam ingeschakeld moet worden (gemeente Papendrecht, z.d., pp. 27-28). Dit doen zij wanneer de manier waarop het betreffende kind en/of gezin het beste geholpen kan worden voor hun onduidelijk is. Het jeugdteam kan dan terecht bij het Diagnostiek en Advies Netwerk (DAN), waar specialisten onderdeel van uitmaken (ibid., p. 31). Zuid-Holland Zuid Het transitiearrangement Zuid-Holland-Zuid (oktober 2013) is te kenmerken als beleidsarm, en is een van de elf positief beoordeelde arrangementen (van de 41). Op dit moment worden volgens de gemeente Papendrecht zorgaanbieders actief betrokken en is men voornemens dit in de komende periode voort te zetten om het transitiearrangement om te vormen tot een beleidsrijk exemplaar. Door onzekerheid over budgetten en (frictie)kosten kunnen nog geen concrete afspraken worden gemaakt over infrastructuur en frictiekosten, iets wat in lijn is met bevindingen van de TSJ. Inhoudelijk gezien loopt het arrangement van oktober 2013, afgaande op de eindrapportage van de TSJ, iets achter op die van de Rijnmondgemeenten, onder meer wat betreft zorgcontinuïteit in het geval van wachtlijsten en qua inventarisatie en onderbouwing van de eerder genoemde frictiekosten (Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd, 2013, p. 7:34; Kamerstukken II, 20132014, 31 839, nr. 324; gemeente Papendrecht, z.d., p. 64:65). De Zuid-Holland Zuidgemeenten zijn volgens het beleidsplan van de gemeente Papendrecht voornemens een serviceorganisatie in te richten die namens de gemeenten “de jeugdhulp [zal] contracteren, het jeugdteam [zal] faciliteren en [zal] zorgen voor kortcyclische monitoring en verantwoording” (gemeente Papendrecht, z.d., p. 8), vanuit de gedachte dat niet alle gemeenten de taken kunnen uitvoeren, onder andere qua kennis en capaciteit (ibid., p. 55). Op het moment van schrijven (juni 2014) hebben de samenwerkende gemeenten volgens het plan nog geen financiële kaders gesteld doordat niet duidelijk is hoeveel geld er vanuit het Rijk naar de gemeenten komt, en ook het aantal cliënten onduidelijk is (ibid.). Wel lopen er afgaande op het beleidsplan een drietal pilots, gericht op; ondersteuning van multiprobleem gezinnen; verminderen van zware zorg en uithuisplaatsingen, en; betere toeleiding tot gespecialiseerde jeugdzorg (ibid., pp. 38-39). In mei 2014 worden het transitiearrangement (beleidsrijk) en de plannen voor een serviceorganisatie van de zeventien gemeenten aangeboden aan de raad (ibid., p. 72). Deze serviceorganisatie moet onder andere het voornoemde jeugdteam faciliteren (controleren op proces, budgetten, jeugdhulp moet contracteren (het jeugdteam en DAN)) (ibid., p. 8:30:34:57), vanuit de gedachte dat niet alle gemeenten de taken kunnen uitvoeren, onder andere qua kennis en capaciteit (ibid., p. 55). Uit een beleidsbrief van de Zuid-Holland Zuidgemeenten blijkt dat de samenwerkende gemeenten al een indeling hebben gemaakt van welke jeugdzorgopgaven op welk niveau (lokaal, sub regionaal, regionaal) worden georganiseerd. Met voorgaande en de visie van de gemeenten is een sturingskader opgesteld waarin wordt geformuleerd dat de professional over zorg beslist (wie, welke), er gezamenlijk (met de andere gemeenten) inkoop van zorg plaatsvindt, en er tegenkracht wordt georganiseerd door middel van de eerder genoemde samenwerking tussen gemeente, cliënten en zorginstellingen (Samenwerkende gemeenten ZuidHolland Zuid, z.d., p. 3). De gemeente Papendrecht waardeert, aldus het beleidsplan, de rol van cliënten in dit proces en maakt daarbij onderscheid tussen drie niveaus, variërend van de ‘gewone’ zorgrelatie tussen cliënt en professional (niveau een), het gebruiken van de ervaring van (ex-)cliënten (tweede niveau) tot samenwerking tussen 19

Deze lichte vormen van hulp zijn basiszorg

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

54

cliënten en de gemeente (naast de relatie cliënt-zorgaanbieder) om eerstgenoemde een rol te geven in “het voorbereiden, vormgeven en uitvoeren van de jeugdhulp” (gemeente Papendrecht, z.d., p. 38). 5.2.3 De gewenste en feitelijke uitvoering van drie taken van en door raadsleden uit Papendrecht Een bescheiden stand van zaken is met voorgaande twee sub paragrafen gegeven, over zowel de demografische en politieke stand als wat betreft de Jeugdwet. Hiermee is op verschillende aspecten de context gegeven waarin de Krimpense raadsleden20 zich bewegen. Maar hoe opereren de raadsleden in deze context? En hoe zouden zij dit willen doen? Voorgaande vragen zijn kernachtig de zaken waar in deze paragraaf antwoord op wordt gegeven, aan de hand van de drie taken van een raad(slid), maar niet voordat aandacht is besteed aan de eerder geformuleerde veronderstelling (hoofdstuk 2) dat de gemeenschappelijke regeling van invloed is op de taakuitvoering van en door raadsleden. Zien en/of ervaren de respondenten deze invloed?

Pagina’s 54-62 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

20

Ook in Papendrecht is, om tijdens een interview op relevante momenten terug te kunnen schakelen naar concrete voorbeelden en om te inventariseren wat er met betrekking tot de Jeugdwet leeft, gevraagd naar de in hun perceptie belangrijke onderwerpen in de twee raadsperioden. Een overzicht hiervan is gegeven in bijlage IX.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

55

Pagina’s 54-62 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

56

Pagina’s 54-62 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

57

Pagina’s 54-62 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

58

Pagina’s 54-62 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

59

Pagina’s 54-62 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

60

Pagina’s 54-62 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

61

Pagina’s 54-62 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

62

Pagina’s 54-62 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

5.3

Maassluis

5.3.1 Demografie en politiek landschap Op 1 oktober 2012 had Maassluis een kleine 32 duizend inwoners, waarvan meer vrouwen dan mannen (16.249 om 15.661) (Oostveen Beleidsonderzoek en Advies, 2013, p. 80:83). De bevolking van Maassluis is relatief oud, op 1 januari 2012 was het aandeel 65+-ers 19%, terwijl het Nederlands gemiddelde (op 1 januari

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

63

2013) op 16,8% lag. De trend in Maassluis is sinds 2005 dat het aandeel 55+-ers gestaag toeneemt (Oostveen Beleidsonderzoek en Advies, 2013, p. 80; CBS, 2013). Ook het percentage allochtonen (in 2012) ligt in Maassluis (25) hoger dan het Nederlands gemiddelde (21,1, per 2013). Van de tot 23-jarigen is 34,4% allochtoon (Oostveen Beleidsonderzoek en Advies, 2013, p. 80; CBS, 2013; GGD Rotterdam-Rijnmond, 2013, p. 19), tegenover een Zuid-Hollands gemiddelde in 2011 van 27,8% (CBS, 2011, p. 11). Maassluis kenmerkt zich (in 2010) door een sterk tot zeer sterk stedelijk karakter, waar bijna 24 duizend inwoners wonen, met nog eens een kleine zeven duizend in matig stedelijk gebied (ibid.). Verder genoten in 2010 een kleine 2800 kinderen basisonderwijs en 63 speciaal basisonderwijs (ibid., p. 24). Totaal (ambulant, residentieel, pleegzorg, crisisopvang, dagbehandeling) maakte 2,3% van de 0 tot en met 22-jarigen gebruik van jeugdzorg in 2011. Maassluis kent een relatief hoge zorg druk op het gebied van Jeugd-LVB (Licht Verstandelijke Beperking) (GGD Rotterdam-Rijnmond, 2013, p. 45:85). Verder kwam in 2012 3,5% van de jongeren (12 tot en met 21-jarigen) voor de rechter met een delict, kan 2,8% worden aangemerkt als vroegtijdig schoolverlater en is maar liefst 19,6% achterstandsleerling (Verweij-Jonker Instituut, z.d.). Ook Maassluis zelf erkent in zijn structuurvisie 2013 de problemen op het gebied van jeugdcriminaliteit en achterstandsleerlingen, maar ook wat betreft alcoholgebruik en meer algemeen de vraag naar jeugdzorg (gemeente Maassluis, versie 22 april 2013, p. 12). Politieke landschap De gemeenteraadsverkiezingen in 2010 lieten een politiek landschap ontstaan waar de PvdA als grootste partij uit de bus kwam met zes zetels. Vijf van de 23 zetels werden aan de VVD toebedeeld, en drie zetels werden toebedeeld aan zowel het CDA, de VSP (Verenigde Senioren Partij) als het Maassluis Belang (MB). Met ieder een zetel zaten de SP, de ChristenUnie en D66 in de raad (gemeente Maassluis, z.d.). Partij Zetels PvdA 4 CDA 4 VVD 4 VSP 4 MB 4 ChristenUnie 2 D66 1 Figuur 13: landschap 2014

Partij Zetels PvdA 6 VVD 5 CDA 3 VSP 3 MB 3 ChristenUnie 1 D66 1 SP 1 Figuur 12: landschap 2010

Een verandering door de verkiezingen in 2014 ten opzichte van 2010 is het verdwijnen van de SP uit de raad. Voor het overige zijn de fluctuaties in zetelaantal per partij beperkt gebleven tot een, met uitzondering van de PvdA (van zes naar vier). Het politieke landschap ziet er sinds 19 maart 2014 als volgt uit (gemeente Maassluis, z.d.):

De coalitie voor de raadsperiode 2014-2018 bestaat uit de partijen PvdA, CDA, VVD en de VSP, samen goed voor 16 zetels. De portefeuillehouder decentralisatie Jeugdwet was in de raadsperiode 2010-2014 voor het grootste en laatste gedeelte dhr. Van der Wees (VVD), in de periode 2014-2018 is dit Arnold Keijzer van de PvdA. In de periode 2010-2014 bestond de coalitie uit de PvdA, VVD en de VSP (coalitie gemeente Maassluis 2014-2018, 2014, p. 33; coalitie Maassluis 2010-2014, 2010). 5.3.2 Jeugdwet in Maassluis De gemeente Maassluis maakt net als Krimpen aan den IJssel onderdeel uit van het transitiearrangement van de Rijnmondgemeenten. Omdat dit transitiearrangement reeds uitgebreid is besproken zal dit hier niet worden gedaan. Wel zal besproken worden wat Maassluis binnen deze regionale samenwerking gaat organiseren, ook in samenwerking met Vlaardingen en Schiedam (de gemeenten Nieuwe Waterweg Noord, hierna NWN te noemen). Deze samenwerking, evenals de individuele visies van de voornoemde gemeenten, is, afgeleid uit de visie van de NWN-gemeenten, qua gedachten sterk gevormd door de gedachte van de Rijksoverheid (zie

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

64

eerder) achter de Jeugdwet, kortom: zelfredzaamheid, eigen netwerk en wanneer het echt niet anders kan een actieve overheid, met als uitgangspunt één gezin, één plan, één regisseur (Heekelaar, Martin; Huisman, Daniël; Bannink, Floris, 2013). De samenwerking met Vlaardingen en Schiedam is kenmerkend, afgaande op de beschikbare documenten, voor de manier waarop Maassluis de transities in het sociaal domein gaat organiseren en aan het organiseren is. Bijvoorbeeld wat betreft de aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt. Een team, Startpunt GO, is door de gemeenten opgetuigd om (kwetsbare) jongeren tot 27 jaar te begeleiden naar een opleiding die perspectief biedt op de arbeidsmarkt (gemeente Schiedam, 2012). Ook op het gebied van de WMO werken de gemeenten, volgens de gemeente Schiedam, ook met zorgverzekeraar DSW, vrij nauw samen om de samenwerking op het gebied van preventie, zorgvernieuwing en de decentralisaties in het algemeen te versterken (gemeente Schiedam, 2014, p. 1:24 ), maar ook wat betreft het testen van delen van de jeugdzorg zoals hij straks ingericht moet zijn. Binnen het eerder genoemde Rijnmondverband hebben Vlaardingen, Maassluis en Schiedam de ruimte gekregen om een zogenoemde proeftuin NWN op te tuigen, om samen met cliënten en zorgaanbieders te achterhalen wat goed gaat en waar verbeteringen mogelijk of noodzakelijk zijn, zo valt te lezen op de website van de proeftuin. Deze proeftuin is opgeknipt in deelprojecten (later meer) (Proeftuin NWN`, z.d., p. 1:2). Achter deze proeftuin gaat voor delen eenzelfde visie schuil als de inrichting van het sociaal domein in Krimpen aan den IJssel, zo blijkt uit het projectplan. Het overgrote deel van de zorgvragen moet namelijk door de ‘civil society’ kunnen worden opgelost, eventueel met hulp van collectieve voorzieningen. Wanneer dit niet toereikend is worden “de gezinsgeneralist en een wijkgericht werkend team” ingezet om hulpbehoevenden naar inclusieve zorg te leiden. In het ‘ergste’ geval komt er een Diagnostisch Team aan te pas, voor exclusieve zorg (ibid., p. 1). Voorts blijkt uit het projectplan van de proeftuin dat er met een casusregisseur wordt gewerkt om een “integraal en samenwerkend wijkteam” te realiseren, op basis van al opgedane ervaringen met wijkteams in onder andere Schiedam. Het wijkteam heeft ook als doel te voorkomen dat ouders hulpprofessionals nodig hebben om hun leven te kunnen leiden, waarover de proeftuin zich lijkt te realiseren dat dit een langere adem vereist dan de casusregie van een gezin (Proeftuin NWN`, z.d., p. 3). In het verlengde van de doelen en de visie van de proeftuin van Vlaardingen, Schiedam en Maassluis, en de visie van Maassluis zelf, is vergelijkbaar met de Krimpense organisatie een fysieke plek georganiseerd waar inwoners terecht kunnen voor vragen, advies en ondersteuning. In Krimpen is dit de ‘KrimpenWijzer’, in Maassluis is dit ‘VraagRaak’, waar consulenten van diverse organisaties tijdens inloopspreekuren inwoners van Maassluis van alle leeftijden bij allerlei soorten problematiek proberen te helpen (VraagRaak Maassluis, z.d.). In het coalitieakkoord wordt geschreven dat de nieuwe verantwoordelijkheden op onder andere het gebied van jeugdzorg anders worden georganiseerd met minder geld, maar dat het tegelijkertijd nog niet duidelijk is hoe dit precies georganiseerd gaat worden. Ook wil de coalitie de lijnen tussen “organisaties en bewoners, tussen buren en buurtbewoners en tussen het gemeentebestuur en de Maassluizers” benutten. De ambitie wat betreft de nieuwe Jeugdwet is het wegnemen van de bureaucratie en verkokering en het aanbieden van integrale zorg “zo dicht mogelijk op het gezin”, waarbij passende hulp “zo lang als nodig en zo kort als mogelijk” moet worden aangeboden. De coalitie legt haar prioriteiten wat betreft de jeugd(zorg) bij het inmiddels welbekende “hulp in de directe omgeving”, ‘één gezin, één regisseur, één plan’, maar ook bij het verminderen van uithuisplaatsingen (coalitie gemeente Maassluis 2014-2018, 2014, p. 1:15). Door het relatief grote aandeel jongeren dat om enigerlei reden niet optimaal functioneert (zie eerder) stelt de gemeente zich in zijn structuurvisie een “betere positie voor jongeren in de samenleving” ten doel (gemeente Maassluis, versie 22 april 2013, p. 25). Hoe dit gerealiseerd moet worden vertelt de Structuurvisie niet.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

65

5.3.3 De gewenste en feitelijke uitvoering van drie taken van en door raadsleden uit Maassluis Een bescheiden stand van zaken is met voorgaande twee sub paragrafen gegeven, over zowel de demografische en politieke stand als wat betreft de Jeugdwet. Hiermee is op verschillende aspecten de context gegeven waarin de Krimpense raadsleden21 zich bewegen. Maar hoe opereren de raadsleden in deze context? En hoe zouden zij dit willen doen? Voorgaande vragen zijn kernachtig de zaken waar in deze paragraaf antwoord op wordt gegeven, aan de hand van de drie taken van een raad(slid), maar niet voordat aandacht is besteed aan de eerder geformuleerde veronderstelling (hoofdstuk 2) dat de gemeenschappelijke regeling van invloed is op de taakuitvoering van en door raadsleden. Zien en/of ervaren de respondenten deze invloed?

Pagina’s 65-73 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

21

Ook in Maassluis is, om tijdens een interview op relevante momenten terug te kunnen schakelen naar concrete voorbeelden en om te inventariseren wat er met betrekking tot de Jeugdwet leeft, gevraagd naar de in hun perceptie belangrijke onderwerpen in de twee raadsperioden. Een overzicht hiervan is gegeven in bijlage IX.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

66

Pagina’s 65-73 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

67

Pagina’s 65-73 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

68

Pagina’s 65-73 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

69

Pagina’s 65-73 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

70

Pagina’s 65-73 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

71

Pagina’s 65-73 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

72

Pagina’s 65-73 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

73

Pagina’s 65-73 zijn weggelaten in deze versie om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

74

6

Overeenkomsten en verschillen gewenste en feitelijke taakuitvoering

Het voorgaande hoofdstuk moet het empirisch materiaal verzameld onder de respondenten geordend en overzichtelijk hebben gepresenteerd, en daarmee bijdragen aan het mogelijk maken van een degelijke analyse in dit hoofdstuk. In dit analysehoofdstuk worden per taak en situatie (gewenst of feitelijk) de overeenkomsten en verschillen tussen de drie gemeenten gepresenteerd, om op zijn beurt weer de basis te vormen voor de te formuleren conclusies en aanbevelingen in het volgende hoofdstuk.

6.1 6.1.1

Vertegenwoordiging, de feitelijke situatie Burgers en stakeholders

OVEREENKOMSTEN In hoofdstuk 2 is het grote belang dat raadsleden, wethouders en de ambtelijke organisatie hechten aan de volksvertegenwoordigende taak aan de orde gekomen. Deze taak kan versterkt worden, volgens onder andere de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, door contact met burgers, maatschappelijke organisaties en dergelijke, om op die manier problemen te signaleren en in de politieke arena te brengen. Op gespannen voet hiermee staat het feit dat onder andere voornoemde actoren zich ook buiten medeweten van de gemeenteraad kunnen mobiliseren en de gemeenteraad ‘buitenspel’ zetten. Mede door voorgaande is er een spanning tussen publieke participatie en de traditionele representatieve democratie, en zou er ruimte geboden moeten worden door ‘de politiek’ aan burgers om te participeren. Tegenstrijdig is de eenzijdig oriëntatie van raadsleden op bestuurlijke en ambtelijke informatie. Voorgaande roept de vraag op in welke mate de raadsleden in de drie gemeenten zich extern en dus ook intern oriënteren?

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

75

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Tussenconclusie: Bijna alle raadsleden zeggen zich buiten door het college en ambtenarij georganiseerde activiteiten extern te oriënteren, echter lijkt dit een minder groot aandeel te hebben dan de informatie van de colleges, ook omdat zij via door de colleges georganiseerde activiteiten veel (externe) informatie tot zich krijgen. Hierbij worden met name de ambtenaren als grote bron van informatie gezien. Een duidelijke verhouding tussen actieve en passieve oriëntatie is niet aan te geven. VERSCHILLEN

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

76

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Tussenconclusie: In Papendrecht en Maassluis worden activiteiten, buiten reguliere commissies, georganiseerd voor de raad die als doel hebben (externe) informatie te vergaren, in tegenstelling tot in Krimpen aan den IJssel. Hierdoor lijkt het opnemen van (externe) informatie en in contact komen met externen door Krimpense raadsleden nog meer op persoonlijk initiatief aan te komen dan in de andere gemeenten. 6.1.2

Vorming beleid: dominantie en initiatief OVEREENKOMSTEN

Aanvullend op de vorige variabele is in hoofdstuk 2 verondersteld dat het college en het ambtelijk apparaat in de meeste gevallen initiatiefnemer zijn wat betreft vorming en voorbereiding van het beleid, ook door het onderhouden van contact met externen, en lijkt de gemeenteraad door onvoldoende externe oriëntatie niet in staat zelf onderwerpen op de agenda te zetten. In hoeverre is er in de drie gemeenten sprake van een initiatief nemend en overwicht hebbend college? Wordt de situatie hieromtrent alleen veroorzaakt door de mate van externe oriëntatie van de raad?

Tussenconclusie: De colleges zijn dominant en initiatiefrijk wat betreft vorming en voorbereiding van beleid. De raadsleden tonen hier in alle drie de gemeenten, maar met name in Krimpen en Maassluis, overwegend geen ontevredenheid over, wat zich uit in een apathische houding van de raad. Voorgaande lijkt in de drie gemeenten een drietal gemeenschappelijke factoren te hebben; een gebrek aan tijd bij

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

77

raadsleden; kennis- en expertisevoorsprong van het college (ambtenaren); en vertrouwen in de (vorige) wethouder. Door voorgaande lijkt een debat zich niet te ontwikkelen. VERSCHILLEN

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Tussenconclusie: Dominantie en initiatief van het college wordt, naast eerder beschreven overeenkomende factoren, volgens een raadslid in Papendrecht veroorzaakt door een gebrek aan kennis en debat door te ‘enge’ commissies, en volgens enkele raadsleden in Papendrecht en Maassluis door de invloed van de sub regionale verbanden.

6.2

Vertegenwoordiging, de gewenste situatie OVEREENKOMSTEN

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

78

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Tussenconclusie: De wil is er onder en om raadsleden meer extern te (laten) oriënteren, waarvan verschillende invullingen worden aangedragen: georganiseerd actief, ongeorganiseerd passief en ongeorganiseerd actief. In Krimpen aan den IJssel zijn de geluiden om georganiseerde actieve activiteiten miniem. Ook is er consensus wat betreft het bevorderen van de levendigheid van de gemeenteraad(sleden). VERSCHILLEN

Tussenconclusie: In Krimpen aan den IJssel klinken minimaal geluiden om georganiseerde actieve activiteiten, ondanks (of dankzij) nu niets dergelijks wordt georganiseerd. In Maassluis en Papendrecht klinken deze geluiden sterker. In Krimpen lijken veranderingen vooral te worden gezocht in bestaande structuren en informatieoverdracht.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

79

6.3 6.3.1

Kaderstellen, de feitelijke situatie Immateriële middelen

OVEREENKOMSTEN In hoofdstuk 2 is de oriëntatie van gemeenteraadsleden op informatie van het college en ambtenaren beschreven, en is in de analyse van de volksvertegenwoordigende taak deze oriëntatie ook naar voren gekomen, ondanks het feit, de theorie volgend, dat dit een volgende raad ten gevolge heeft omdat hij hierdoor zelf nauwelijks in staat lijkt onderwerpen op de agenda te zetten. Deze overwegend interne oriëntatie hoeft niet te betekenen dat raadsleden zich met betrekking tot kaderstelling eenzelfde oriëntatie aanmeten.

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Tussenconclusie: In alle drie de gemeenten lijkt sprake te zijn van een grote informatieafhankelijkheid van de raad ten opzichte van het college en een afwachtende houding van de raad met betrekking tot kaderstelling, met tegelijkertijd proactieve colleges qua informatievoorziening. VERSCHILLEN Er zijn geen noemenswaardige verschillen geconstateerd. 6.3.2

Relatie met college van B&W

OVEREENKOMSTEN In de inleiding van ‘immateriële middelen’ is verondersteld dat de raad wat betreft kaderstelling onder andere afhankelijk is van de opstelling van het college en de eigen externe oriëntatie. De gemeenteraad kan

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

80

zich dus een eigen kaderstellende positie verwerven onder andere door aan de voorkant externen te spreken. In hoeverre weet de raad zich onafhankelijk van het college te positioneren, en krijgt hij de ruimte van het college om zaken vorm te geven?

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Tussenconclusie: In alle drie de gemeenten lijkt sprake te zijn van afwachtende en reactieve raden, en dominante en initiatiefrijke colleges. Over deze verhouding tussen colleges en raden kan niet geconcludeerd worden dat de raad hier geen verandering in aan kan brengen. VERSCHILLEN

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

81

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden. Tussenconclusie: Naast abstractie en vertrouwen als oorzaken van informerende en/of dominante colleges zijn uiteenlopende factoren geformuleerd zonder gemeenschappelijke deler. Binnen de gemeenten noemen de respondenten uiteenlopende factoren en ook tussen de gemeenten zijn geen overeenkomende factoren te ontdekken, behalve een verschuiving van informeren naar overleg als gevolg van respectievelijk een informatieve commissie (in Krimpen meerdere keren genoemd) en de Volggroep Sociaal Domein. 6.3.3

Kaderstelling

OVEREENKOMSTEN In hoofdstuk 2 zijn de verschillende kaders beschreven die gesteld kunnen worden. Gezien de analyse van de kaderstelling tot nu toe en de hierin naar voren komende afwachtende en reactieve houding van de raden is het allereerst de vraag of er wel concreet kaders zijn gesteld, en ook wanneer raden denken initiatiefrijker te worden wat betreft kaderstelling. En wat zijn de factoren die de dominante colleges veroorzaken?

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

82

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Tussenconclusie: In alle drie de gemeenten is sprake van brede, abstracte en volgens sommige zelfs ontbrekende kaders. Voorgaande lijkt te worden veroorzaakt door een afwachtende raad en ontbrekende kennis. De colleges zijn (daarom) initiatiefnemer, de rol van de raad is in veel gevallen beperkt tot het reageren op de voorstellen waarmee het college komt. VERSCHILLEN

Tussenconclusie: In de drie gemeenten kan met betrekking tot de Jeugdwet nog niet worden gesproken over kaderstelling. Kaderstelling blijft tot nu toe beperkt tot zeer algemene en/of abstracte kaders, die door Krimpense raadsleden eenduidiger aangegeven worden.

6.4

Kaderstelling, de gewenste situatie OVEREENKOMSTEN

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

83

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Tussenconclusie: Een aanzienlijk aantal respondenten ziet de toegevoegde waarde van externe oriëntatie, een informatieonafhankelijkere raad en (daardoor) beter geïnformeerde raad aangaande kaderstelling. In voorgaande wordt voor zowel de raad als het college een rol gezien. VERSCHILLEN

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

84

6.5

Controleren, de feitelijke situatie

OVEREENKOMSTEN Kaderstelling door de raad heeft niet of nauwelijks, en in het laatste geval zeer abstract, plaatsgevonden. Kaderstelling (meetbare kaders) is, valt te lezen in hoofdstuk 2, van invloed op de wijze en kwaliteit van controle. Naast de wettelijke bevoegdheden en instrumenten die een raad tot zijn beschikking heeft kan een raad zijn controlerende taak alleen vervullen, volgend uit hoofdstuk 2, als hij over voldoende informatie beschikt. Voorgaande lijkt een problematisch iets, gezien het verschil in deskundigheid en informatie tussen raad en college. Ook lijken veel raadsleden zich te verliezen in details, en zich niet te beperken tot de hoofdlijnen. De vraag is dan ook in hoeverre de raad tot nu toe heeft gecontroleerd. Blijft de controle beperkt tot het zenden van informatie van het college aan de raad en een vluchtige blik hierop van de laatste, of is er echt sprake van een debat?

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

85

Tussenconclusie: In de drie gemeenten lijkt tot nu toe nauwelijks sprake te zijn van controlerende activiteiten waardoor van een debat zelden sprake is, mogelijk veroorzaakt door het feit dat de Jeugdwet op 1 januari 2015 ingaat en er dus weinig te controleren valt. VERSCHILLEN

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

6.6

Controleren, de gewenste situatie OVEREENKOMSTEN

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

86

Tussenconclusie: De respondenten in de drie gemeenten verwachten dat na 1 januari 2015 de controlerende activiteiten van de raad concreter worden, al dan niet veroorzaakt door concretere kaders, en vrezen tegelijkertijd voor ‘het incident’, waarover men het eens lijkt te zijn dat de raad daar niet op moet sturen. VERSCHILLEN

Delen van deze pagina zijn weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

6.7

De griffier

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

87

Deze pagina is weggelaten om de door de respondenten gedane uitspraken vertrouwelijk te houden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

88

7

Conclusies en aanbevelingen

Dit onderzoek heeft inzichtelijk moeten maken hoe (raadsleden van) de gemeenteraden in drie verschillende gemeenten hun rol met betrekking tot de Jeugdwet in de vorige raadsperiode hebben uitgevoerd en welke veranderingen zij zien om tot een gewenste roluitvoering te komen. Door het inzichtelijk maken van de verschillen en overeenkomsten tussen de gemeenten worden, ook op basis van het theoretisch kader, zoals beloofd in hoofdstuk 1, aanbevelingen gedaan voor de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel over zijn roluitvoering met betrekking tot de Jeugdwet. Voordat wordt gekomen tot de aanbevelingen worden de conclusies van dit onderzoek gepresenteerd. Dit zal gedaan worden aan de hand van de deelvragen die direct bijdragen aan de beantwoording van de centrale vraag, te weten vier en vijf. De zesde deelvraag dient om te komen tot aanbevelingen. De conclusies en aanbevelingen kunnen ook gelden voor de twee andere decentralisaties in Krimpen, zoals aangegeven in hoofdstuk 3, mits de feitelijke situatie min of meer in overeenstemming is met de in hoofdstuk 5 en 6 geschetste situaties. Voorgaande lijkt het geval, onder andere omdat er in de interviews niet naar voren is gekomen dat de situatie ten aanzien van de twee andere decentralisaties anders is wat betreft bijvoorbeeld commissies en georganiseerde activiteiten. Hoewel niet specifiek gevraagd is naar de andere decentralisaties lijken raadsleden zich ten aanzien van deze decentralisaties niet anders te gedragen. Naast voorgaande worden de decentralisaties in Krimpen door de ambtelijke organisatie, in lijn met de Rijksoverheidsvisie, integraal aangepakt en kan hun aanpak dus ook niet veel verschillen. Beperkingen van deze conclusies en aanbevelingen zijn het gevolg van het feit dat; niet alle raadsleden in de gemeenten zijn gesproken; raadsleden vaak namens hun fractie spreken maar hiermee niet per se de mening van de fractiegenoten hoeven te verwoorden; het aantal vertegenwoordigde raadszetels per conclusie verschilt; en de geschetste huidige en gewenste situaties niet vrij zijn van subjectiviteit en waardeoordelen (zie hiervoor Sein en Sollen in de discussie). De aanbevelingen zijn specifiek toegespitst op de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel. Ter structurering van de conclusies zal tot en met dit hoofdstuk de driedeling volksvertegenwoordigen, kaderstellen en controleren worden aangehouden. In hoofdstuk 2 is echter ook geschreven dat voornoemde taken van een gemeenteraad een invloed hebben op elkaar. Daarom zal, de conclusie afsluitend, ruimte worden geboden om conclusies ‘door’ de taken heen te formuleren.

7.1

Conclusies 4. “Hoe ziet het functioneren van de lokale democratie, en in het bijzonder de gemeenteraad, met betrekking tot de Jeugdwet in de onderzochte gemeenten er feitelijk uit, en wat zijn de overeenkomsten en verschillen wat betreft dit functioneren tussen de gemeenten?” Volksvertegenwoordigen - Overeenkomsten

In de drie gemeenten zeggen bijna alle geïnterviewde raadsleden zich extern te oriënteren, wat overigens lang niet altijd betekent dat de raadsleden daadwerkelijk op pad gaan en in contact komen met de praktijk. De externe oriëntatie lijkt grotendeels beperkt te blijven tot via het college en ambtenarij georganiseerde bijeenkomsten of passieve vormen, en kunnen de raden wat betreft informatie als afhankelijk van het college worden beschouwd (een overwegend interne oriëntatie). In alle drie de gemeenten is de oriëntatie op het college en/of ambtenarij aanwezig, onder sommige respondenten zelfs vooral, en lijken de georganiseerde activiteiten in Papendrecht en Maassluis zoals voorlichtingscommissies, de Volggroep Sociaal Domein en informatieve commissies vooral brengpodia voor de colleges. Onder andere Schaap et al. (2006) stellen dat contacten met externen kunnen bijdragen aan het leren kennen van de wensen en/of problemen van laatstgenoemden en dus de mogelijkheid biedt voor raadsleden om die wensen te agenderen. Raadsleden zouden hun raadswerk dus ook ‘buiten’ het stadhuis moeten uitoefenen, waarbij zij de externen en zichzelf in allerlei rollen kunnen betrekken (Block et al., 2010; Kalk et al., 2003). De toenemende mondigheid van Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

89

externen resulteert volgens sommigen zelfs in een onder druk staande representatieve democratie, waardoor ‘de overheid’ zich moet wenden tot die externen om te kunnen besturen. Voorgaande lijkt in de drie gemeenten amper te gebeuren waardoor, de theorie volgend, de raden niet in staat lijken zelf onderwerpen te agenderen en (na 1 januari 2015) problemen te signaleren. De raadsleden in de drie gemeenten lijken de (informatie van) externen ook uitsluitend te gebruiken als informatiebronnen, en zijn er geen tekenen van een interactieve- of inspraakdemocratie. Onder andere Peters (2006) en Plein et al. (1998) vragen zich af of de steeds prominenter participerende externen (resulterend in interactieve beleidsvorming) verbonden kunnen worden met de representatieve democratie, de gemeenteraad in casu. In hoeverre het college gebruik maakt van deze participerende externen valt niet te zeggen, wel dat de drie gemeenteraden dit nauwelijks lijken te doen. In alle drie de gemeenten lijken de colleges op dit dossier dominant en initiatiefrijk qua beleidsvorming, vaak gevoed door de ambtenarij. De raden zijn als passief te omschrijven, waarover geen ontevredenheid, met name in Krimpen en Maassluis, wordt geuit, en is de houding van de raadsleden hierover als apathisch te betitelen. Gemeenschappelijk zijn een gebrek aan tijd, kennis- en expertisevoorsprong aan collegezijde, gebrek aan kennis bij raadsleden en vertrouwen in de ambtenaar en/of wethouder als daaraan ten grondslag liggende factoren. De hiervoor geconstateerde beperkte actieve externe oriëntatie zal hier echter ook aan bijdragen. Volksvertegenwoordigen - Verschillen In Maassluis en Papendrecht is er meer sprake van, ook specifiek voor het sociaal domein, voor de gemeenteraad georganiseerde activiteiten, hoewel de bijdrage aan meer onafhankelijkheid ten opzichte van het college niet van al deze activiteiten onbetwist is door onder andere de inbreng van laatstgenoemde en ambtenarij. In Krimpen aan den IJssel is er geen aparte commissie voor het sociaal domein of speciaal in het kader van het sociaal domein georganiseerde activiteiten om de raad anders te informeren dan door het college en ambtenarij. Ook noemen de Krimpenaren weinig alternatieven om georganiseerde externe oriëntatie vorm te gaan geven, in tegenstelling tot de andere twee gemeenten waar daarover meer en verder gaande ideeën zijn (zoals specialistische blik decentralisaties) en initiatieven daartoe worden ontplooid. Kaderstellen - Overeenkomsten Schaap et al. (2006) wijzen op het feit dat raadsleden amper ‘buiten’ het stadhuis zoeken naar informatie, en zich veelal richten op informatie van ambtenaren en het college, wat ook het geval is in de drie gemeenten: de respondenten schetsen een beeld van raden die zich baseren op informatie van het college wat betreft het stellen van kaders, mogelijk verklaard door de beperkte externe oriëntatie die hiervoor al is geconcludeerd, al lijkt de externe oriëntatie, met name in Maassluis, iets meer present te zijn dan bij de vertegenwoordigende taak. Naar aanleiding van de WMO leert Peters (2006) dat raadsleden überhaupt goed geïnformeerd moeten zijn over de nieuwe wet omdat raadsleden anders te afhankelijk worden van onder andere wethouders. De colleges lijken tegelijkertijd, volgens de (ex-)wethouders, proactief te zijn in het zenden van informatie aan de raden, zijn de raden afwachtend en lijken zij kaderstellen niet proactief te praktiseren en als hun taak te zien, en hooguit mee te geven wat zij belangrijk vinden. Volgens Elzinga (2000) zijn het college en de wethouder in meerderheid van de gevallen de initiatief nemende actoren, ook omdat de raad door onvoldoende externe oriëntatie niet in staat lijkt onderwerpen te signaleren en op de agenda te zetten (Berenschot, 2004; Schaap et al., 2006). Volgens Lenten (2004) omdat raadsleden hun kaders opstellen op basis van wat zij uit de samenleving meekrijgen. De colleges in de drie gemeenten zijn, ook blijkend uit voorgaande, te typeren als dominant en initiatiefrijk wat betreft kaderstellen, voor zover hier sprake van is geweest. Een in de drie gemeenten genoemde factor die voorgaande veroorzaakt is het vertrouwen in de betreffende wethouder.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

90

Wederom: de raden lijken kaderstellen niet proactief te praktiseren of als hun taak te zien, en geven zij zelden iets mee aan het college. Laat staan dat er een debat plaatsvindt. Volgend uit hoofdstuk 2 kunnen kaders gesteld worden op input, throughput, output en outcome. In de drie gemeenten zijn de gestelde kaders als erg abstract te omschrijven, en wordt soms zelfs gesteld dat er geen kaders zijn gesteld. Voorgaande lijkt te worden veroorzaakt door een afwachtende houding van de raad, mogelijk veroorzaakt door ontbrekende kennis bij raadsleden. Of een gemeenteraad kaderstelling ter hand neemt is volgens Munneke (2013) onder andere afhankelijk van “een mogelijk gebrek aan tijd, belangstelling of expertise” en of een college dominant is wat betreft de voorbereiding in de raad. De raden lijken vooral datgene wat de colleges goeddunkt te beoordelen en eventueel om aanvulling te vragen en/of af te wachten waar het college mee komt. Kaderstellen - Verschillen Hoewel vertrouwen in de wethouder en/of ambtenaren gemeenschappelijk lijkt te zijn als oorzaak van informerende en/of dominante colleges worden hierover voor het overige zeer uiteenlopende verklaringen gegeven. Gemene deler lijken de colleges te zijn, onder andere omdat het meer kennis heeft. Wel lijken initiatieven als de informatieve commissies (Krimpen) en de Volggroep Sociaal Domein (Maassluis) te resulteren in iets meer overleg tussen college en raad. In Krimpen aan den IJssel lijkt men, ondanks de abstractie ervan, beter in staat het kader waarmee men werkt te benoemen: ‘identiteitsgebonden zorg’. In Maassluis zijn wel twee nieuwe werkgroepen ingesteld, een specifiek om kaders te stellen. Controleren – Overeenkomsten De controlerende taak van een gemeenteraad kan uit drie fasen bestaan: de informatiefase, debatfase en de consequentiefase (Bovens, 2005; Bovens, 2009). De respondenten in de drie gemeenten zijn het er echter over eens dat van controle nog nauwelijks sprake is geweest, en als er controle heeft plaatsgevonden dit beperkt is gebleven tot de hoofdlijnen. Van een debatfase is dan ook niet of nauwelijks sprake geweest, laat staan een consequentiefase. De gegeven oorzaken van voorgaande zijn in en tussen de gemeenten te gefragmenteerd om een gemene deler te kunnen benoemen22. Tussen en in de gemeenten, behalve in Papendrecht, lijkt er nauwelijks overeenstemming te zijn over de wijze waarop er gecontroleerd moet worden: op hoofdlijnen of details. Lenten et al. (2004) stellen dat een raadslid niet op details moet sturen en controleren, en zij die dat toch doen het risico lopen tijd te kort te komen om zijn of haar vertegenwoordigende en controlerende taken naar behoren uit te kunnen voeren. Volgens Schaap et al. (2006) vinden wethouders dat raadsleden zich te veel met de details bezig houden, een situatie die in Krimpen aan den IJssel licht sluimerend rondzweeft. Door de taken heen In hoofdstuk 2 is op basis van de beschreven theorie de situatie geschetst waarin volksvertegenwoordiging een directe invloed heeft op kaderstelling, en via laatstgenoemde indirect van invloed is op de controlerende mogelijkheden van een raad. Op basis van bovenstaande conclusies per taak van de gemeenteraden valt nu een beeld te schetsen hoe de onderscheiden taken in de drie gemeenten van invloed zijn op de andere taken, en hoe deze invloed zich uit. Kaderstelling en controle door een gemeenteraad kan door het betrekken van burgers een positieve impuls krijgen, en lijkt een raad door onvoldoende externe oriëntatie niet in staat zelf onderwerpen op de agenda te zetten (Berenschot, 2004; Schaap et al., 2006). Onder Volksvertegenwoordiging is het beeld geschetst van raden die zich niet heel ruimschoots wenden tot externen om zo wensen en/of problemen te leren kennen die zij kunnen agenderen, en zich wat betreft kaderstelling vooral oriënteren op 22

Dit is tevens hetgene onder het kopje Controleren – Verschillen behandeld zou worden, deze vervalt echter. Voor de oorzaken wordt verwezen naar paragraaf 6.5.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

91

informatie van het college en ambtenarij. De kaderstellende mogelijkheden van de raden worden hierdoor niet bevorderd, wat zich uit in initiatiefrijke colleges en afwachtende raden waardoor de gemeenteraad kaderstelling niet ter hand neemt. In de gemeenten is dan ook sprake van abstracte kaders (zoals identiteitsgebonden zorg). Kaderstelling is volgens Schaap et al. (2006) en Lenten et al. (2004) echter van invloed op de controlerende mogelijkheden van een raad, volgens Lenten et al. (2004) omdat dan pas kan worden nagegaan of het college zich aan de afspraken houdt. Van belang is dat er “meetbare inhoudelijke kaders” worden gesteld (hoofdstuk 2). Deze meetbare kaders ontbreken dus nog, wat een van de oorzaken lijkt te zijn dat van controle nog nauwelijks sprake is. 5. “Hoe ziet het gewenste functioneren van de lokale democratie, en in het bijzonder de gemeenteraad, met betrekking tot de Jeugdwet er in de onderzochte gemeenten uit, en wat zijn de overeenkomsten en verschillen wat betreft dit functioneren tussen de gemeenten?” Volksvertegenwoordigen – Overeenkomsten en Verschillen Waar in en tussen de drie gemeenten consensus over lijkt te zijn is het beter extern willen en/of gaan oriënteren, waarbij een onderscheid valt te maken in de manier waarop de respondenten dit zien: ongeorganiseerd, waarbij het meer aankomt op eigen verantwoordelijkheid, of in georganiseerde vorm. In Krimpen aan den IJssel wordt door respondenten die deze laatste vorm (ook) als verandering zien dit uitsluitend in de al bestaande processen gezien (lees: de informatieve commissie). In de andere twee gemeenten zijn hier meer en verder gaande ideeën over, zoals opinievormende carrousels, wijkbezoeken, praktijkstages en thema-avonden, dus ook buiten de al bestaande processen. De geluiden om georganiseerd extern te oriënteren zijn in Krimpen aan den IJssel kortom schaars en vragen weinig verbeelding. In de drie gemeenten klinken geluiden om de levendigheid van de gemeenteraad te bevorderen, waartoe de sleutel vooral in handen lijkt te liggen van de raad. In Papendrecht en Maassluis klinken echter ook geluiden om een verandering vanuit het college en de ambtenarij, door voorstellen met alternatieven en scenario’s te formuleren en ambtenaren directer de raadsleden te laten zoeken om de discussie tussen wethouder en ambtenaren te voeden. Wat betreft het laatste moet een raad wel geïnformeerd zijn, waarvoor in Papendrecht en Maassluis geluiden klinken om een specialist per fractie (in Krimpen vinden twee respondenten het daar te vroeg voor of een eigen verantwoordelijkheid). Veranderingen vanuit het college en ambtenarij worden in Krimpen nauwelijks gezien, alleen een andere informatieoverdracht in de vorm van filmpjes of presentaties over praktijkvoorbeelden. Kaderstellen – Overeenkomsten en Verschillen Wat betreft kaderstelling klinken in alle drie de gemeenten geluiden om (meer) externe oriëntatie en lijkt men het belang hiervan te (h)erkennen. In lijn met voorgaande is er de wens om een informatieonafhankelijkere, beter geïnformeerde en actievere raad wat betreft kaderstelling. In Krimpen klinken in dit kader geluiden om interactie tussen raadsleden, en raadsleden en betrokkenen. In Papendrecht en Maassluis ligt het accent in dit kader op het (meer) gebruik maken van datgene al wordt aangeboden aan de raad of de initiatieven die nu worden opgericht (sub regionale raadsledenwerkgroep). In Papendrecht klinken geluiden om het debat plaats te laten vinden in de raad in plaats van de commissie. Voor het overige wordt in Papendrecht en Maassluis enkele malen gewezen op de afhankelijkheid van de raad ten opzichte van het college. Het moet, op verschillende manieren, de raad in staat stellen kaders te stellen.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

92

Controleren – Overeenkomsten en Verschillen Een eerste verandering die de respondenten zien in de drie gemeenten komt voort uit de daadwerkelijke invoering van de Jeugdwet, op 1 januari 2015. Er wordt verwacht dat; er vanaf dan gedetailleerdere rapportages of kaders (door raad) komen waardoor de controle ook gedetailleerder wordt; controle vanaf 1 januari 2015 pas wordt geïntensiveerd; of dat er pas gecontroleerd kan worden op het moment dat de kaders zijn gesteld. Deze kaders moeten zich richten, zo is het beeld in de drie gemeenten, op maatschappelijke effecten. Daarnaast is er de vrees dat er na 1 januari 2015 gecontroleerd gaat worden op incidenten, maar is er ook consensus over het feit dat de raad hier niet in mee moet gaan. In Krimpen ziet men oplossingen in het overleggen van concrete verhalen (filmpjes, presentaties), interactieve beleidsvorming, of een hierop ingrijpende burgemeester. De griffier in Papendrecht ziet de oplossing in het schrijven van duale voorstellen door college/ambtenarij, in Maassluis in de volggroep als podium voor interactie tussen raad en ambtenaar. De griffier Hoewel het niet direct een onderdeel van dit onderzoek betrof, zijn er ten opzichte van Papendrecht en Maassluis opvallende verschillen geconstateerd ten aanzien van de rol van de griffier. Enige voorzichtigheid is op zijn plaats omdat deze bevindingen tot stand zijn gekomen op basis van vragen die niet expliciet over de griffier gingen. In Maassluis vertolkt de griffier een actief ondersteunende rol bij georganiseerde activiteiten, en ziet hij de rol voor zichzelf om voorstellen te doen aan het presidium en de agendacommissie aangaande beslismomenten. Ook is hij actief om een sub regionale raadsledenwerkgroep op te zetten om raadsleden beter geïnformeerd te krijgen. In Papendrecht brengt de griffier externe oriëntatie via het informele circuit ter sprake als hij deze als onvoldoende beoordeelt. Hij vindt dat de raad zich meer extern moet oriënteren, ook heeft hij aanvullend andere ideeën om de rol van de raad te verbeteren, zoals verbetering van debatvaardigheden (met een rol voor hemzelf), meer debatteren in de raadsvergadering en betere voorstellen vanuit het college. De griffier in Krimpen aan den IJssel zou het wel een goede ontwikkeling vinden als de raad zich meer extern gaat oriënteren dan tot nu toe het geval is geweest. Actief zet zij zich hier niet voor in, veranderingen ziet zij vooral via het vergaderschema en met raadsinformatiebrieven vorm worden gegeven. Voorgaande antwoorden op de twee deelvragen maken het mogelijk tot beantwoording van het verkennende deel van de centrale vraag over te gaan. Het lerende deel zal onder aanbevelingen worden beantwoord, aan de hand van deelvraag zes. De centrale vraag luidt: “Op welke wijze hebben de gemeenteraden van Krimpen aan den IJssel, Papendrecht en Maassluis hun rol met betrekking tot de Jeugdwet feitelijk uitgevoerd, wat is hun gewenste rol en wat kan de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel leren van inzichten van en over de andere gemeenten ter uitoefening van zijn rol in de toekomst?” Wat betreft de feitelijke roluitvoering zijn er veel overeenkomsten tussen de gemeenten. Ondanks het feit dat veel raadsleden zich passief dan wel actief extern oriënteren lijken zij zich vooral te richten op informatie van het college en ambtenarij, zowel qua volksvertegenwoordiging als kaderstelling, en op door laatstgenoemden georganiseerde activiteiten. De Krimpense raad blijft achter op de twee andere gemeenten wat betreft georganiseerde activiteiten en aparte commissies ter externe oriëntatie. Externen worden door de raadsleden geen actieve rol toebedeeld, maar slechts gebruikt als informatiebronnen. De colleges zijn in de gemeenten, niet tot ontevredenheid onder de raadsleden, dan ook als dominant en initiatiefrijk te bestempelen, ook wat betreft kaderstelling hoewel dit beperkt en abstract is gebleven. De afwachtende raden lijken kaderstellen over te laten aan de colleges. Van controle lijkt nog nauwelijks sprake te zijn geweest, en bestaat er in en tussen de gemeenten geen eenduidig beeld of dit op hoofdlijnen of details moet plaatsvinden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

93

Met voorgaande feitelijke situatie in het achterhoofd lijken de raadsleden meer extern te willen/gaan oriënteren, ook wat betreft kaderstellen. In Krimpen worden georganiseerde activiteiten in dit kader uitsluitend in de al bestaande processen gezien, in de andere twee gemeenten zijn daar meer ideeën over, ook buiten de al bestaande processen. Ook lijkt de gemeenteraad levendiger te moeten, waartoe de sleutel, vooral in Krimpen, in handen lijkt te liggen van de raad zelf. Wat betreft kaderstelling is er de wens onder de respondenten dat de raad een actievere en informatieonafhankelijkere houding aanneemt. In het kader van de controlerende taak worden veranderingen voorzien door; formulering van kaders (op maatschappelijke effecten); en de invoering op1 januari 2015. Ook bestaat de vrees voor controle op incidenten, waarover consensus lijkt te zijn dat niet op basis daarvan gecontroleerd moet worden.

7.2

Aanbevelingen

Onderstaande aanbevelingen zijn opgesteld door bovenstaande conclusies aan de hand van de theorie te bekijken, hier en daar aangevuld met informatie uit hoofdstuk 6. Ten aanzien van de aanbevelingen zijn er wel beperkingen: door raadsleden in alle drie de gemeenten wordt tijd als een belangrijke beperkende factor genoemd waardoor extra bijeenkomsten en/of activiteiten een obstakel kunnen vormen. Ook moet rekening worden gehouden met de beperkte middelen en tijd waar de griffier in Krimpen aan den IJssel over beschikt. Deelvraag zes, aan de hand waarvan de aanbevelingen worden geformuleerd, luidt als volgt: “Welke aspecten van de feitelijke en gewenste rol van de gemeenteraden kunnen als een verbetering worden gezien ten opzichte van de feitelijke situatie in Krimpen aan den IJssel, wat kan hiervan van toepassing zijn op de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel en welke handvaten (aanbevelingen) kunnen op basis van voorgaande worden gegeven?” Volksvertegenwoordigen In Krimpen aan den IJssel worden geen georganiseerde bijeenkomsten georganiseerd voor en/of door de gemeenteraad anders dan (informatieve) raadscommissies, en is er ook geen aparte commissie voor het sociaal domein, laat staan voor de Jeugdwet. In Papendrecht en Maassluis worden er activiteiten en bijeenkomsten georganiseerd die in ieder geval ten doel hebben de raadsleden te (gaan) voeden met externe informatie. Hoewel niet gemeten is in hoeverre deze activiteiten hebben bijgedragen aan beter extern geïnformeerde en minder afhankelijke raden zijn er in ieder geval meer potentiële instrumenten (zie hoofdstuk 6) om dit te realiseren dan in Krimpen aan den IJssel. Wel zeggen raadsleden in Krimpen aan den IJssel zich beter extern te gaan en/of willen oriënteren, maar wordt dit nauwelijks in georganiseerde vorm gezien. Volgens Schaap et al. (2006) kunnen contacten met externen (volksvertegenwoordigen) “leiden tot kennis over de effecten van het vastgestelde beleid” en wensen en problemen van externen, en stelt zij dat een raad pas effectief zijn drie taken uit kan voeren als hij ook informatie van ‘buiten’ ophaalt, en zich niet alleen baseert op informatie van ambtenaren en het college. Omdat de Krimpense raadsleden deze externe oriëntatie nauwelijks zelfstandig (als fractie) op lijken te pakken is enige organisatie hiervan noodzakelijk. Daarom verdient het de aanbeveling meer bijeenkomsten en/of activiteiten te organiseren (door en) voor de raad om georganiseerd actief externe informatie tot zich te nemen23, en dit te organiseren naast door de Krimpense respondenten aangedragen veranderingen wat betreft informatieoverdracht (zie 6.2.2). De vormgeving en invulling van dergelijke georganiseerde activiteiten en/of bijeenkomsten is aan de raad, (actieve) ondersteuning van en door de griffier zou passend zijn gezien haar positie. Dit om de raad in staat te stellen zelf onderwerpen op de agenda te kunnen plaatsen waar over beslist gaat worden. Naast voornoemde externe oriëntatie in georganiseerde vorm is er ook een verantwoordelijkheid voor de raadsleden zelf om zich extern te oriënteren.

23

Naar voorbeelden van de volgende gemeenten en initiatieven: Papendrecht, Maassluis, de gemeenten Baarn (raadswerkgroep), Almere (verkennersgroep Transitie Sociaal Domein), Eindhoven (raadswerkgroep, werkbezoeken) en de gemeente De Wolden. Zie bijlage X voor een toelichting op voorgaande.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

94

In zowel Papendrecht als Maassluis klinken geluiden dat de voor de raad georganiseerde bijeenkomsten en activiteiten vooral als brengpodium voor het college dienen, en klinken in de drie gemeenten geluiden om een levendiger en actievere raad, waarin vooral doorklinkt een zelfbewustere, zelfstandigere en aan het college gelijkwaardigere raad. Voorgaande aanbeveling kan hier al aan bijdragen (meer en andere informatie), maar verdient het ook de aanbeveling om besluiten en debat meer in de raadsvergadering te nemen en houden in plaats van in de commissie, omdat; niet alle raadsleden in de commissie aanwezig zijn; niet alle raadsleden hun zegje kunnen doen; de commissie en/of de georganiseerde activiteiten en bijeenkomsten in de drie gemeenten nu vooral als brengpodium voor het college dienen; en een debat nauwelijks plaatsvindt in de commissie. Voorgaande aanbeveling hangt weer samen met de eerste, omdat een debat alleen plaats kan vinden als de raadsleden over voldoende informatie beschikken, die zij via georganiseerde activiteiten of bijeenkomsten op kunnen halen. Kaderstellen De expertise van het college en het ontbreken van kennis onder raadsleden resulteert in respectievelijk een initiatiefrijk college en een afwachtende raad. “Volgens Lenten (2004) omdat raadsleden hun kaders opstellen op basis van wat zij uit de samenleving meekrijgen” werd eerder gesteld. Ook wat betreft kaderstellen is de eerste aanbeveling dus van toepassing om de raad in de positie te brengen kaders aan de voorkant te stellen, meer overleg te genereren tussen raad en college, en ook om minder afhankelijk te zijn van informatie van en minder te vertrouwen op het college. “Kaderstelling en controle door een gemeenteraad kan door het betrekken van burgers een positieve impuls krijgen, en lijkt een raad door onvoldoende externe oriëntatie niet in staat zelf onderwerpen op de agenda te zetten (Berenschot, 2004; Schaap et al., 2006)”. Dit laatste is in lijn met de gewenste kaderstellende situatie die respondenten verspreid over de drie gemeenten zien, namelijk (informatie)onafhankelijker van het college, en een meer extern georiënteerd en daardoor beter geïnformeerde raad. De eerste aanbeveling onder Volksvertegenwoordigen richt zich op het ophalen van informatie bij externen. In hoofdstuk 5 is gebleken dat de Krimpense respondenten, wanneer zij zich extern oriënteren, externen bijna uitsluitend gebruiken als informatiezenders en dus als aanvulling op hun eigen kennisarchief, en voor hun geen rol lijken te zien in de beleidsontwikkeling. Als vanaf 1 januari 2015 de nieuwe Jeugdwet geldt, en de vaak genoemde incidenten en problemen mogelijk gaan plaatsvinden, is het aan te bevelen de betrokkenen, zonder uit te gaan van incidenten en te blijven op de hoofdlijnen, een prominentere rol te geven en hun niet te beperken tot het zenden van informatie, om zo niet alleen problemen te kunnen agenderen maar ook gevoed te worden met mogelijke oplossingen. Aansluitend op voorgaande aanbevelingen klinken in Papendrecht en Maassluis ook geluiden over een verandering aan de kant van het college en de ambtenarij om de raad in staat te stellen kaders te vormen. Deze aanbeveling is dan ook alleen gebaseerd op de empirie. Op basis hiervan is het aan het college aan te bevelen om met betrekking tot kaderstelling bij de raad op te halen ‘wat er leeft’ (bijvoorbeeld door ambtenaren directer de lijn met de raad te laten zoeken), en de ambtenarij voorstellen met alternatieven te laten formuleren om de raad te ‘dwingen’ stukken te lezen. In relatie tot een raad die beter in staat wordt gesteld om kaders te stellen is de informatieve commissie die reeds bestaat in Krimpen aan den IJssel van belang. De intentie van het college lijkt daardoor verschoven te zijn van informeren van naar overleg met de raad. De raad kan volgens de respondenten input aan de voorkant leveren, en lijkt het meer begrip van de materie onder raadsleden te genereren. In Maassluis lijkt een dergelijk initiatief ook bij te dragen aan meer kennis van de materie en een meer van overleg uitgaand college. Vervolgens verdient het de aanbeveling debatten in de raad plaats te laten vinden, in zoverre dat nog niet gebeurt (zie Volksvertegenwoordigen).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

95

Controleren Volgens Schaap et al. (2006) en Lenten et al. (2004) is kaderstelling van invloed op de controlerende mogelijkheden van een raad, volgens Lenten et al. (2004) omdat dan pas kan worden nagegaan of het college zich aan de afspraken houdt. Van belang is dat er “meetbare inhoudelijke kaders” worden gesteld (hoofdstuk 2). Omdat er nog nauwelijks en abstracte kaders zijn gesteld wordt controle bemoeilijkt, wat de empirische bevindingen ook bevestigen. De aanbevelingen onder kaderstellen kunnen, gezien het eerder besproken verband tussen kaderstellen en controle, bijdragen aan een betere controle, zeker op het moment dat er daadwerkelijk meetbare kaders zijn geformuleerd (waaraan wordt gewerkt). Het is aan te bevelen de controle, zoals in de conclusies staat vermeld, te richten op de hoofdlijnen en niet op incidenten en individuele gevallen24. “Door goede controle kan er beter beleid worden geformuleerd, kunnen zij alternatieven formuleren en daardoor beter onderbouwde kaders stellen” volgens Schaap et al. (2006). Zij pleit daarom ook voor een verschuiving van kaderstellen naar controleren, iets wat de raad van Krimpen aan den IJssel zou kunnen overwegen nadat er meetbare kaders zijn opgesteld. Aanbeveling voor vervolgonderzoek In dit onderzoek is een van de bevindingen dat de raden, variërend qua mate, zich wat meer extern zouden kunnen oriënteren dan zij tot nu toe hebben gedaan, en externen vervolgens een nadrukkelijkere rol (bijvoorbeeld co-creatie) kunnen geven in beleidsvorming. Om dit te bewerkstelligen is er onder andere een behoefte aan de externe kant (de burgers en maatschappelijke organisaties) nodig om een interactief proces inhoud te geven. De wens onder externe actoren (vanuit de gemeenteraad bekeken) om betrokken te worden bij interactievere vormen van beleidsvorming, en de invulling hiervan, in Krimpen aan den IJssel met betrekking tot de Jeugdwet en/of de andere decentralisaties zou een op dit onderzoek aansluitend en aanvullend onderwerp zijn.

24

Aanvullende aanbevelingen die direct uit de empirie vloeien zijn het gebruiken van filmpjes en presentaties ter duiding van praktijkvoorbeelden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

96

Discussie In dit afsluitende hoofdstuk zal gereflecteerd worden op het onderzoek, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen methodologische en theoretische keuzen, en de gevolgen hiervan voor de uiteindelijke resultaten, conclusies en aanbevelingen. Methodologische keuzen De resultaten en de daaruit voortgevloeide analyse, conclusies en aanbevelingen zijn niet zonder methodologische kanttekeningen. Zo had het een andere keuze kunnen zijn om de feitelijke situaties in de gemeenten mede vast te stellen op basis van bijvoorbeeld notulen van raads- en commissievergaderingen, om zo een betrouwbaardere schets van ‘de werkelijkheid’ te kunnen schetsen in dit stuk. Ook had dit ruimte kunnen scheppen om tijdens de interviews te besteden aan de hierop van invloed zijnde factoren en/of de gewenste situatie, en hadden deze vervolgens gedetailleerder beschreven kunnen worden. Van triangulatie is nu geen sprake geweest en is het komen tot de conclusies en aanbevelingen alleen tot stand gekomen op basis van de interviews. De betrouwbaarheid en validiteit hadden door middel van bijvoorbeeld een eerder genoemde documentenanalyse bevorderd kunnen worden. Daar staat tegenover dat de empirische omvang een kracht van deze scriptie vormt, en het goed is geweest de verschillende percepties van de respondenten te horen over de feitelijke situatie om van daaruit tijdens de interviews door te kunnen schakelen naar de gewenste situatie. Wat betreft de respondenten zijn er ook een aantal beperkingen te benoemen, zoals het feit dat er maar een lid per fractie is gesproken, niet alle fracties zijn vertegenwoordigd, en niet altijd met zekerheid kan worden gesteld dat de respondent namens zijn fractie (als woordvoerder dossier) spreekt of op persoonlijke titel. En ondanks het feit dat de vertegenwoordigde fracties in de gemeenten een meerderheid vormen geven de resultaten niet een beeld van en voor de hele raad. Ook zijn in de interviews ietwat abstracte en ambigue begrippen ter sprake gekomen (zoals dominantie en initiatief) waardoor het voor zou kunnen komen dat respondenten ten opzichte van elkaar andere definities hanteren, ondanks dat er is doorgevraagd naar voorbeelden. Ondanks voorgaande heeft het evalueren van en vooruitblikken op de drie taken in de drie gemeenten genoeg materiaal geboden om een gedegen beeld te kunnen geven, wat deels is bewerkstelligd door niet alleen raadsleden maar ook (ex-)wethouders en griffiers te ondervragen. Theoretische keuzen De manier waarop aan het theoretisch kader inhoud is gegeven met verschillende auteurs, literatuur en concepten, laat een naar mijn overtuiging relatief compleet beeld zien van de formele en praktische werking van de gemeenteraad. De theoretische inzichten zijn als het ware samengesmolten tot een kader, waardoor niet alle veronderstelde verbanden direct zo in de literatuur staan geformuleerd. Het theoretisch kader zal dan ook niet leiden tot nieuwe theoretische inzichten, maar heeft wel als brede basis voor de empirie van dit onderzoek gediend. In het kader van voorgaande blijkt uit de theorie, wel expliciet, dat er verbanden zijn tussen de verschillende taken, maar ook overlappen. Hierdoor kunnen indicatoren te star zijn ingedeeld bij een bepaalde taak, wat dan ook zijn doorwerking heeft in hoofdstukken 5, 6 en 7. Door de aandacht die is besteed aan de drie taken van een raad was er een spanning om voldoende gedetailleerde informatie te achterhalen, en de scriptie klein genoeg qua omvang te krijgen en houden. Anderzijds hebben ook de minder gedetailleerde antwoorden bijgedragen aan het schetsen van het totale plaatje in de gemeenten. De resultaten bestaan uit de percepties van de respondenten. De positie van een raadslid, oppositie of coalitie, kan bepalend zijn voor de antwoorden die hij geeft over bijvoorbeeld de samenwerking met het college, en kan het voor een wethouder van belang zijn de raad niet tegen het zere been te schoppen. Daarom, en om de andere mogelijke scenario’s, is er bewust voor gekozen niets te melden over eventuele publicatie.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

97

Bevestiging of ontkenning kunnen resulteren in wat gedurfdere maar ook te politiek-gekleurde antwoorden, of het tegenovergestelde hiervan. Sein und Sollen, Max Weber Wetenschappelijk onderzoek gaat volgens Weber over het Sein (de feiten) en over het Sollen (‘het politieke’), waarvan het laatste geladen is met waardeoordelen (Wallage, 2012). Sollen betreft normatieve, ethische uitspraken die als het ware over ‘de werkelijkheid’, het ontologische (Sein), gegoten kunnen worden (Murvar, 2010; Mommsen & Osterhammel, 2010). Weber stond dan ook een scheiding tussen het geven, goedkeuren of aanbevelen van waardeoordelen enerzijds en het onderzoeken en uitleggen hiervan door een wetenschapper anderzijds voor (Mongin, 2001, pp. 22-23). In dit onderzoek, en de mogelijke aanwezigheid van politiek ingekleurde antwoorden, of in ieder geval politiek afgewogen antwoorden, moet een onderscheid worden gemaakt tussen de wetenschappelijke activiteiten en inzichten en de normatief geladen inhoud en overwegingen “die voorafgaan aan of volgen op de wetenschappelijke activiteiten” (Segers, 2002, p. 443). In dit onderzoek volgen deze normatieve aspecten op de wetenschappelijke activiteiten, in de vorm van de door de respondenten gegeven inzichten, en dan met name met betrekking tot de gewenste taakuitvoeringen. Het Sein in dit onderzoek, wat volgens Weber dus feiten inhoudt, richt zich voornamelijk op de hoofdstukken 1 tot en met 4, hoewel bijvoorbeeld de probleemkeuze al een waardeoordeel is geweest. Hoofdstukken 5 en 6 zijn vooral gevuld met de oordelen en meningen van de respondenten, en is het Sollen hierin dus sterk aanwezig. In dit onderzoek heb ik daarom getracht met name de normatief geladen ideaalsituaties, het Sollen, te formuleren in overeenkomst met de door de respondenten gegeven antwoorden, om deze in hoofdstuk 7 zo veel als mogelijk te confronteren met theoretische inzichten, om de normatieve overwegingen en waardeoordelen van de respondenten in de uiteindelijke aanbevelingen zo veel mogelijk een theoretische grondslag te geven. Hiermee is ook getracht het door Weber voorgestane onderscheid tussen het onderzoeken enerzijds en de waardeoordelen en meningen van mij als onderzoeker anderzijds strikt te scheiden. Hans Boutellier van de Vrije Universiteit Amsterdam stelt dat de sociale wetenschappen niet zozeer zicht bieden op “wat er is” (Sein) of “wat er zou moeten” zijn (Sollen), maar op hetgeen er zou kunnen zijn (Boutellier, 2013). In dit onderzoek is ter beoordeling van de huidige situatie (Sein, hoewel geen feiten) gebaseerd op de zienswijzen van de respondenten, zijn van daaruit toekomstige situaties geschetst (Sollen), en is door voorgaande te confronteren met de theorie gekomen tot een situatie die er zou kunnen zijn. Dit onderzoek biedt kortom geen waterdicht beeld van het Sein, en concludeert niet met een zuiver Sollen van de respondenten. Afsluitend: doordat de gemeenten Papendrecht en Maassluis ook nog erg lijken te tobben met hun kaderstellende en controlerende taak, en de verschillen met Krimpen aan den IJssel zich vooral richten op de volksvertegenwoordigende taak, had een andere keus kunnen zijn de gemeenten niet alleen te selecteren op basis van grootte van de gemeenteraad en deelname aan de GRJR, maar, middels een klein vooronderzoek, ten minste een gemeente ook op basis van de manier waarop kaderstelling en controle daar wordt uitgevoerd te selecteren.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

98

Bibliografie Algemene Rekenkamer. (2013, mei 15). Aandachtspunten bij plannen decentralisatie kabinet. Opgeroepen op maart 5, 2014, van website van de Algemene Rekenkamer: http://www.rekenkamer.nl/Nieuws/Nieuwsberichten/2013/05/Aandachtspunten_bij_plannen_decentra lisatie_kabinet Allers, M., Toolsema, L., & Zeilstra, A. (2008). De financiële positie van de gemeente Harlingen en de sturingsmogelijkheden van de raad. Groningen: COELO. Baerends, J. (2005, januari). Doelgericht sturen met de gemeentelijke programmabegroting: Kaderstelling met indicatoren. B&G, pp. 12-15. Bekkers, V. (2009). Sturing van het onderwijs: over de (on)mogelijkheid van een robuuste sturingsconceptie. Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht, 1-16. Bekkers, V., & Edwards, A. (2007). Legitimacy and Democracy: A Conceptual Framework for Assessing Governance Practices. In V. Bekkers, G. Dijkstra, A. Edwards, & M. Fenger, Governance and the Democratic Deficit (pp. 35-77). Aldershot: Ashgate Publishing Limited. Bekkers, V., Dijkstra, G., Edwards, A., & Fenger, M. (2007). Governance and the Democratic Deficit. Hampshire: Ashgate Publishing Limited. Bekkers, V., Dijkstra, G., Edwards, A., & Fenger, M. (2007). Governance and the Democratic Deficit: Introduction. In V. Bekkers, G. Dijkstra, A. Edwards, & M. Fenger, Governance and the Democratic Deficit (pp. 3-12). Aldershot: Ashgate Publishing Limited. Belinfante, A., & de Reede, J. (2012). Beginselen van het Nederlandse Staatsrecht. Deventer: Kluwer. Berenschot. (2004). Evaluatie van de wet dualisering gemeentebestuur. Utrecht: Berenschot. Berenschot. (z.d.). Decentralisaties in het sociaal domein. Opgeroepen op februari 17, 2014, van website van Berenschot: http://www.berenschot.nl/thema'/decentralisaties/ Bergmans, A., & Luttik, J. (2008, november). Notitie Papendrecht & Partners. Opgeroepen op augustus 13, 2014, van website van gemeente Papendrecht: http://www.papendrecht.nl/pdrecht/up1/ZywuklzHaE_notitie_Papendrecht_en_partners.pdf Binnenlands Bestuur. (2014, januari 16). Rutte: Gemeenteraden niet machtelozer door decentralisaties. Opgeroepen op februari 18, 2014, van website van Binnenlands Bestuur: http://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/rutte-gemeenteraden-niet-machtelozerdoor.9192052.lynkx Blair, H. (2000). Participation and Accountability at the Periphery: Democratic Local Governance in Six Countries. Elsevier Science Ltd., 21-39. Block, T., Dezeure, K., & Van Assche, J. (2010). Politieke participatie en burgerbetrokkenheid. In H. Reynaert, & K. Steyvers, De kerktorenpolitiek voorbij? - Lokale politiek in Vlaanderen (pp. 127-148). Brugge: Vanden Broele. BMC. (2009). Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg: Eindrapport. Amersfoort: BMC. Boogers, M., Denters, B., & Reussing, R. (2010). Bestuur in beweging: veranderingen in het lokale politiekbestuurlijke landschap. Bestuurswetenschappen, 6-28. Boogers, M., Schaap, L., Van den Munckhof, E., & Karsten, N. (2008). Decentralisatie als opgave - Een evaluatie van het decentralisatiebeleid van de Rijksoverheid, 1993-2008. Tilburg: Tilburgse School voor Politiek en Bestuur. Boutellier, H. (2013, oktober 21). Spontaniteit en regulering. Amsterdam: VU Amsterdam. Bovens, M. (2005). De verspreiding van de democratie. B en M, volume: 32, issue: 3, 119-127. Bovens, M. (2005). Publieke verantwoording: Een analysekader. In W. Bakker, & K. Yesilkagit, Publieke verantwoording (pp. 25-55). Amsterdam: Uitgeverij Boom.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

99

Bovens, M., & Schillemans, T. (2009). Publieke verantwoording: Begrippen, vormen en beoordelingskader. In M. Bovens, & T. Schillemans, Handboek publieke verantwoording (pp. 19-34). Den Haag: Uitgeverij LEMMA. Bovens, M., Derksen, W., Witteveen, W., Becker, F., & Kalma, P. (1995). Een agenda voor democratische vernieuwing - De verplaatsing van de politiek. Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting. Broeksteeg, J. (2010). Dualisering van het provincie- en gemeentebestuur. In R. U. Groningen, Constitutionele normen en decentralisatie - Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet (pp. 85-120). Nijmegen/Groningen: Radboud Universiteit Nijmegen/Rijksuniversiteit Groningen. Bureau Jeugdzorg Overijssel. (2013, nummer 1). Concept Jeugdwet. Nieuwsbrief Bureau Jeugdzorg Overijssel. Bureau Jeugdzorg. (z.d.). Hoe kan Bureau Jeugdzorg helpen? Opgeroepen op augustus 7, 2014, van website van Bureau Jeugdzorg: http://www.bureaujeugdzorg.info/Hoe_kunnen_wij_je_helpen/ Castenmiller, P. (2009). Dunken en driepunters. Intergemeentelijke samenwerking en bestuurskracht in Nederland. Res Publica, 333-350. Castenmiller, P. (2010). Professionalisering van de gemeenteraad. In V. v. griffiers, Jaarboek vereniging van griffiers 2010 - Het huis van de democratie na de gemeenteraadsverkiezingen: achterstallig onderhoud? (pp. 111-118). Den Haag: Sdu Uitgevers. Castenmiller, P., Van Dam, M., & Peters, K. (2013). "... geven de raad alle inlichtingen...". Stichting DecentraalBestuur.nl. CBS. (2011). Gemeente Op Maat: Krimpen aan den IJssel. Den Haag/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. CBS. (2011). Gemeente Op Maat: Maassluis. Den Haag/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. CBS. (2011). Gemeente Op Maat: Papendrecht. Den Haag/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. CBS. (2013, oktober 21). Bevolking; kerncijfers. Opgeroepen op mei 22, 2014, van website van Centraal Bureau voor de Statistiek: http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=37296ned&D1=a&D2=0,10,20, 30,40,50,60,(l-1),l&HD=130605-0924&HDR=G1&STB=T Centraal Bureau voor de Statistiek . (2013). Demografische kerncijfers per gemeente 2013. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek . Centraal Planbureau. (2013). Decentralisatie in het sociaal domein. Den Haag: Centraal Planbureau. coalitie gemeente Maassluis 2014-2018. (2014). Maassluis dichtbij: Verbinden en vooruitzien. Maassluis: gemeente Maassluis. coalitie gemeente Papendrecht 2014-2018. (2014). Coalitieakkoord 2014-2018: Duurzaam samen - Samen doen. Papendrecht: gemeente Papendrecht. coalitie Krimpen aan den IJssel 2010-2014. (2010). 'Naar een nieuw evenwicht'. Krimpen aan den IJssel: gemeente Krimpen aan den IJssel. coalitie Krimpen aan den IJssel 2014-2018. (2014). Sterker door Verbinden. Krimpen aan den IJssel: gemeente Krimpen aan den IJssel. coalitie Maassluis 2010-2014. (2010). De Uitdaging! Naar een sociaal, solide en duurzaam Maassluis. Maassluis: gemeente Maassluis. coaltie gemeente Papendrecht 2010-2014. (2010). "Een nieuw perspectief met Papendrecht centraal": Coalitieakkoord gemeente Papendrecht 15 april 2010. Papendrecht: gemeente Papendrecht. De Greef, R. (2013). De bedrijfsvoeringsorganisatie in de Wet gemeenschappelijke regelingen: een nieuwe vorm van samenwerking? . de Gemeentestem, 674-681. De Groot, M. (2009). Democratic Effects of Institutional Reform in Local Government. The case of the Dutch Local Government Act 2002. Enschede: Universiteit Twente. de Koster, Y. (2013, mei 17). DEMOCRATISCHE CONTROLE BIJ DECENTRALISATIES ONDER DRUK. Opgeroepen op maart 5, 2014, van website van Binnenlands Bestuur:

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

100

http://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/democratische-controle-bij-decentralisatiesonder.9027690.lynkx De la Fuente, J. M., & Schaap, L. (2007). Democratic Legitimacy of Inter-Municipal and Regional Governance. In V. Bekkers, G. Dijkstra, A. Edwards, & M. Fenger, Governance and the Democratic Deficit (pp. 203-222). Aldershot: Ashgate Publishing Limited. De Limburger. (2014, januari 29). Vrees voor forse stijging premie ziektekosten. Opgeroepen op februari 18, 2014, van website van De Limburger: http://www.limburger.nl/article/20140129/ANPNIEUWS01/301299994 de Volkskrant. (2014, februari 9). Wetenschappers en jeugdwerkers uiten hun zorgen over nieuwe Jeugdwet. Opgeroepen op februari 26, 2014, van website van de Volkskrant: http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2686/Binnenland/article/detail/3593334/2014/02/09/Wetenschappersen-jeugdwerkers-uiten-hun-zorgen-over-nieuwe-Jeugdwet.dhtml Denters, B. (2007). De talloze gezichten van de dualisering. Janus. Denters, B., De Groot, M., & Klok, P.-J. (2008). Een wezenlijke vertegenwoordiging der burgerij’. Over de rollen van degemeenteraad na de dualisering van het gemeentebestuur. Congresuitgave Staat van de Dualisering, 59-73. Denters, S., & Pröpper, I. (2002). Naar een politiek profiel voor de gemeenteraad. Den Haag: VNG uitgeverij. Denters, S., Klok, P., & Visser, M. (2001). De rollen herverdeeld? Dualisering van het gemeentebestuur en de relatie gemeenteraad - college van burgemeester en wethouders; Een tussenstand. Bestuurskunde, 336-348. Derksen, W., & Schaap, L. (2004). Lokaal Bestuur. 's-Gravenhage: Elsevier bedrijfsinformatie bv. Drechtsteden. (z.d.). Drechtraad. Opgeroepen op juni 12, 2014, van website van Drechtsteden: http://www.drechtsteden.nl/drechtraad en subpagina's Drechtsteden. (z.d.). Raadsinformatiesysteem Drechtraad. Opgeroepen op juni 13, 2014, van website van Drechtsteden: http://web.drechtsteden.nl/pls/idad/!mozegemmb_risportaal.toonpagina?F_PAGINA=1300.11&F_DO SSIERCMS=1256492&F_HEADTITLE=Drechtraad en subpagina's Eerste Kamer. (2014, februari 18). Eerste Kamer stemt in met nieuwe Jeugdwet. Opgeroepen op februari 19, 2014, van website van Eerste Kamer der Staten-Generaal: http://www.eerstekamer.nl/nieuws/20140218/eerste_kamer_stemt_in_met_nieuwe Elzinga, D. (2000). Dualisme en lokale democratie. Alphen aan den Rijn: Samsom. Engelen, E., & Sie Dhian Ho, M. (2004). De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. Amsterdam: Amsterdam University Press. Federatie Opvang. (2012). Reactie van de Federatie Opvang op het conceptwetsvoorstel Jeugdwet. Amersfoort: Federatie Opvang. Fenger, M., & Bekkers, V. (2007). The Governance Concept in Public Administration. In V. Bekkers, G. Dijkstra, A. Edwards, & M. Fenger, Governance and the Democratic Deficit (pp. 13-33). Aldershot: Ashgate Publishing Limited. Gaastra, A., Traag, J., & Versteden, C. (1995). Info Wet gemeenschappelijke regelingen. 's-Gravenhage: VUGA Uitgeverij. Geluk, L. (2013, december 5). Juist nu scherpe gemeenteraden nodig. Opgeroepen op april 15, 2014, van website van Binnenlands bestuur: http://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/opinie/columns/juist-nuscherpe-gemeenteraden-nodig.9172699.lynkx gemeente Baarn. (2014, januari 29). Opgeroepen op augustus 12, 2014, van website van gemeente Baarn: http://www.baarn.nl/document.php?m=39&fileid=29615&f=052e25a62995b0e3fc0b62e2f00973f2&a ttachment=0&a=463 gemeente De Wolden. (2014, juli 28). Denkt en praat u mee over de Wmo, Participatiewet en Jeugdhulp? Opgeroepen op augustus 12, 2014, van website van gemeente De Wolden:

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

101

http://www.dewolden.nl/internet/nieuws-van-vandaag_221/item/denkt-en-praat-u-mee-over-de-wmoparticipatiewet-en-jeugdhulpo_42628.html gemeente Krimpen aan den IJssel. (2013, mei). Informtie - decentralisatie jeugdzorg. Opgeroepen op juni 26, 2014, van website van gemeente Krimpen aan den IJssel: file:///C:/Users/Roeland/Downloads/Informatie-decentralisatie-jeugdzorg-mei2013%20(1).pdf Gemeente Krimpen aan den IJssel. (2013). Visiedocument Sociaal Domein Krimpen aan den IJssel 20132016, versie 09-05-2013. Krimpen aan den IJssel: Gemeente Krimpen aan den IJssel. Gemeente Krimpen aan den IJssel. (2014). Informatienota op weg naar Beleidsnota Sociaal Domein, versie 22-01-2014. Krimpen aan den IJssel: Gemeente Krimpen aan den IJssel. gemeente Krimpen aan den IJssel. (2014). Introductie KrimpenWijzer - Communicatie concept. Krimpen aan den IJssel: gemeente Krimpen aan den IJssel. gemeente Krimpen aan den IJssel. (versie 21 juli 2013). Projectplan Balie welzijn, zorg en opvoeding. Krimpen aan den IJssel: gemeente Krimpen aan den IJssel. gemeente Krimpen aan den IJssel. (z.d.). Bijlage 1: Notitie Vlaktax. Opgeroepen op juni 19, 2014, van website van gemeente Krimpen aan den IJssel: file:///C:/Users/Roeland/Downloads/006-GemeenschappelijkeRegeling-Jeugdhulp-Rijnmond-Vlaktax.pdf Gemeente Krimpen aan den IJssel. (z.d.). Gemeentelijke organisatie. Opgeroepen op maart 20, 2014, van Website van Krimpen aan den IJssel: http://www.krimpenaandenijssel.nl/Int/Gemeente/Organisatie/Gemeentelijke-organisatie.html gemeente Krimpen aan den IJssel. (z.d.). Gemeenteraad. Opgeroepen op mei 28, 2014, van website van gemeente Krimpen aan den IJssel: http://www.krimpenaandenijssel.nl/Int/Gemeenteraad/Gemeenteraad-Gemeenteraad.html gemeente Krimpen aan den IJssel. (z.d.). KrimpenWijzer: voor vragen over opvoeden, zorg en paricipatie. Opgeroepen op juni 26, 2014, van website van gemeente Krimpen aan den IJssel: http://www.themanieuws.nl/app/publication/WKIJ141/218 gemeente Maassluis. (2009, maart 18). Reglement van Orde voor de vergaderingen van de raad en raadscommissies. Opgeroepen op augustus 13, 2014, van website van Rijksoverheid: http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Historie/Maassluis/122812/122812_1.ht ml gemeente Maassluis. (versie 22 april 2013). Sociale Structuurvisie. Maassluis: gemeente Maassluis. Gemeente Maassluis. (z.d.). Gemeenteraad. Opgeroepen op april 15, 2014, van website van gemeente Maassluis: http://www.maassluis.nl/bestuur-en-organisatie/gemeenteraad_42795/ gemeente Maassluis. (z.d.). Samenstelling gemeenteraad. Opgeroepen op mei 27, 2014, van website van gemeente Maassluis: http://www.maassluis.nl/bestuur-en-organisatie/samenstellinggemeenteraad_42831/ gemeente Maassluis. (z.d.). Uitslag verkiezingen 2010. Opgeroepen op mei 27, 2014, van website van gemeente Maassluis: http://www.maassluis.nl/bestuur-en-organisatie/uitslag-verkiezingen2010_44565/ gemeente Papendrecht. (2011, september). Overzicht nevenfuncties burgemeester en raadsleden 2010-2014. Opgeroepen op mei 27, 2014, van website van gemeente Papendrecht: http://www.papendrecht.nl/pdrecht/up1/ZmdxfsnIC_nevenfunctiesraad_20102014_stand_sept_2011_ris.pdf gemeente Papendrecht. (2014, april). Overzicht raadsleden, duo-raadsleden en collegeleden Papendrecht. Opgeroepen op mei 27, 2014, van website van Papendrecht: http://www.papendrecht.nl/pdrecht/up1/ZqazxvbJmB_overzicht_raadsleden_20142018__versie_openbaar_april_2014_.pdf gemeente Papendrecht. (z.d.). Beleidsplan jeugdhulp gemeente Papendrecht. Papendrecht: gemeente Papendrecht.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

102

gemeente Papendrecht. (z.d.). Platform Maatschappelijke Verkenning. Opgeroepen op augustus 13, 2014, van website van gemeente Papendrecht: https://www.papendrecht.nl/bestuur/raadscommissies/platformmaatschappelijke-verkenning?year=2014&month=6&day=15&show=day gemeente Schiedam. (2012, november 6). Opgeroepen op juli 14, 2014, van website van gemeente Schiedam: http://www.schiedam.nl/BIS/Gemeenteraadsvergaderingen/2012_december_13/Kadernota_sociaal_do mein_6november2012.pdf gemeente Schiedam. (2014, maart 27). taakverbreding ROGplus. Opgeroepen op juli 14, 2014, van website van gemeente Schiedam: http://www.schiedam.nl/BIS/Gemeenteraadsvergaderingen/2014/2014_april_24/collegebrief%2027mr t2014%20taakverbreding%20ROGplus.pdf Gemeenteblad 2014 nr. 15538, 24 maart. (sd). GGD Rotterdam-Rijnmond. (2013). Startfoto Regio Rotterdam-Rijnmond: Zorggebruik en zorgkosten van de jeugd in 2010 en 2011. Rotterdam: GGD Rotterdam-Rijnmond. Gilsing, R. (2013). Klaar voor de start? Onderzoek naar de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden rond de transitie jeugdzorg in B4-gemeenten. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. GroenLinks. (2014, februari 11). GroenLinks houdt zorgen over Jeugdwet. Opgeroepen op februari 26, 2014, van website van GroenLinks: https://groenlinks.nl/nieuws/groenlinks-houdt-zorgen-over-jeugdwet Heekelaar, Martin; Huisman, Daniël; Bannink, Floris. (2013). Visie toegang sociaal domein en invoering participatiewet . Maassluis/Schiedam/Vlaardingen: gemeenten Nieuwe Waterweg Noord. Heering, H. C. (1967). Rijk, gemeente en woningbouw. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen. Herderscheê, G. (2013, oktober 11). Wat gaat er met de nieuwe Jeugdwet veranderen? Opgeroepen op juni 7, 2014, van website van de Volkskrant: http://www.volkskrant.nl/vk/nl/11698/Kabinet-RutteII/article/detail/3525383/2013/10/11/Wat-gaat-er-met-de-nieuwe-Jeugdwet-veranderen.dhtml Holland Rijnland. (2013). Regionaal transitiearrangement stelselherziening jeugd 2015: Samenwerkende gemeenten in Holland Rijnland . Leiden: Holland Rijnland. II. Artikel 8, lid 1 van de Gemeentewet. (sd). Jeugdzorg Nederland. (2009, november 4). Evalatie Wet op de jeugdzorg. Opgeroepen op augustus 7, 2014, van website van Jeugdzorg Nederland: http://www.jeugdzorgnederland.nl/nieuws/nieuws/evaluatiewet-op-de-jeugdzorg/ Kalk, E., & de Rynck, F. (2003). Burgerbetrokkenheid en bewonersparticipatie in Vlaamse steden. In De eeuw van de stad. Over de stadsrepublieken en rastersteden. Voorstudies. (pp. 453-479). Brussel: ministerie van de Vlaamse gemeenschap. Kamerstuk, 2005, 30 300, VII, nr. 4. (sd). Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3. (sd). Den Haag. Kamerstukken II, 2013-2014, 31 839, nr. 324. (sd). Kamerstukken, 2012-2013, 33 400 VII, nr.59. (sd). Vaststelling van de begrotingsstaten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) en van de begrotingsstaten van Wonen en Rijksdienst (XVIII) voor het jaar 2013. Den Haag. Kickert, W., Cachet, L., Van der Meer, F.-B., & Schaap, L. (2007). Liefde voor het Openbaar Bestuur en Liefde voor de Bestuurskunde. Delft: Uitgeverij Eburon. KNMG. (2013, oktober 7). Ernstige zorgen over medische zorg binnen Jeugdwet. Opgeroepen op februari 26, 2014, van website van KNMG: http://knmg.artsennet.nl/Nieuws/Nieuwsarchief/Nieuwsbericht/Ernstige-zorgen-over-medische-zorgbinnen-Jeugdwet.htm Korsten, A. (2008, juni 25). De wind ging liggen. Paper ten behoeve van het Congres ‘Staat van de dualisering’ georganiseerd door het ministerie van BZK, Amersfoort. Korsten, A., Becker, B., & Van Kraaij, T. (2006). Samenwerking beproefd: Innovatieve organisatievormen bij samenwerking tussen gemeenten. Heerlen/Arnhem: Sdu Uitgevers bv.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

103

Lenten, R., Lemmens, L., Springveld, C., & de Vlieger, C. L. (2004). Uit de praktijk: de kaderstellende rol van de raad - Handreiking kaderstelling. Den Haag: VNG Uitgeverij. Limburg, M. (2013, oktober 21). 'Betrek gemeenteraad bij transitie jeugdzorg'. Opgeroepen op april 15, 2014, van website van Binnenlands bestuur: http://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/betrekgemeenteraad-bij-transitie-jeugdzorg.9149060.lynkx Mensen, J. (2009). Wet gemeenschappelijke regelingen. Alphen aan den Rijn: Kluwer. Merriënboer, J. (2010). Verpest door een partijdige grondwetgever. In R. U. Nijmegen, & R. Groningen, Constitutionele normen en decentralisatie - Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet (pp. 9-24). Nijmegen/Groningen: Radboud Universiteit Nijmegen; Rijksuniversiteit Groningen. Midden Holland. (2013, oktober 21). Decentralisaties. Opgeroepen op mei 12, 2014, van website van Netwerk Sociaal Domein Midden Holland: http://www.nsdmh.nl/assets/uploads/RTA-middenholland-.pdf Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2013). Bestuur in samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Mommsen, W. J., & Osterhammel, J. (2010). Max Weber and his Contemporaries. Abingdon/New York: Routledge. Mongin, P. (2001). Value Judgments and Value Neutrality in Economics. A Perspective from Today. Parijs: Centre for Philosophy of Natural and Social Science, Université de Cergy Pontoise. Munneke, S. (2013). De staatsrechtelijke rol van de gemeenteraad bij decentralisaties. In H. Bosselaar, & G. Vonk, Bouwplaats lokale verzorgingsstaat (pp. 75-87). Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Murvar, V. (2010). Theory of Liberty, Legitimacy and Power. Abingdon/New York: Routledge. Nederlands Jeugd instituut. (z.d.). Transitie jeugdzorg. Opgeroepen op juni 3, 2014, van website van Nederlands Jeugd instituut: http://www.nji.nl/Transitie-jeugdzorg Nederlands Jeugd instituut. (z.d.). Wet- en regelgeving. Opgeroepen op mei 12, 2014, van website van Nederlands Jeugd instituut: http://www.nji.nl/Wet--en-regelgeving Nederlands Jeugd instituut. (z.d.). Wet op de jeugdzorg. Opgeroepen op mei 12, 2014, van website van Nederlands Jeugd instituut: http://www.nji.nl/Jeugdzorg-Beleid-Wet--en-regelgeving-Wet-op-dejeugdzorg Noordegraaf, M., Schillemans, T., & Yesilkagit, K. (2012). Tussen autonomie en sturing: Organiseren van sturing en toezicht (in het onderwijs). Utrecht: USBO Advies; Universiteit Utrecht. NOS. (2010). Gemeenteraadsverkiezingen. Opgeroepen op mei 28, 2014, van website van NOS: http://nos.nl/dossier/133681-gemeenteraadsverkiezingen/tab/7/uitslagen/ NRC Handelsblad. (2014, februari 21). Commissie-Geluk: gemeenteraad ziet niet goed toe op uitvoering Jeugdwet . NRC Handelsblad, p. Sectie: In het nieuws. Omroep Gelderland. (2014, februari 11). Zorgen en onzekerheid over nieuwe Jeugdwet. Opgeroepen op februari 26, 2014, van website van Omroep Gelderland: http://www.omroepgelderland.nl/web/nieuws-1/2050402/zorgen-en-onzekerheid-over-nieuwejeugdwet.htm#.Uw3CKvl5P1Y Ondersteuningsprogramma Transitiearrangementen Jeugd . (2013, september 18). OTJ – Voortgangsrapportage Regionale Transitiearrangementen Jeugd . Opgeroepen op mei 12, 2014, van website van Nederlands Jeugd instituut : http://www.nji.nl/nl/Transitie-VoortgangsrapportageRegionale-Transitiearrangementen.pdf Oostveen Beleidsonderzoek en Advies. (2013). Gemeente atlas Maassluis. Enschede/Maassluis: Oostveen Beleidsonderzoek en Advies. PBLQ. (z.d.). Decentralisaties in het sociale domein. Opgeroepen op februari 17, 2014, van website van PBLQ: http://www.pblq.nl/themas/decentralisaties/decentralisaties-in-het-sociale-domein

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

104

Peters, K. (2006). Impuls voor de lokale democratie? De casus van de WMO. In P. Meurs, E. Schrijvers, & G. de Vries, Leren van de praktijk (pp. 41-66). Den Haag/Amsterdam: WRR/Amsterdam University Press. Peters, K. (2014, maart 14). De lokale staat. De lokale staat - Oratie aan de Universiteit Maastricht. Maastricht. Plein, L. C., Green, K. E., & Williams, D. G. (1998). Organic Planning: A New Approach to Public Participation in local Governance . The Social Science Journal, 509-523. Proeftuin NWN`. (z.d.). Outline projectplan Laboratorium NWN. Opgeroepen op juli 14, 2014, van website van Proeftuin NWN: http://www.proeftuinnwn.nl/wpcontent/uploads/2013/09/131021tprojectplanproeftuinNWN.pdf Projectgroep 3D's. (versie 6 maar 2014). Notitie Toegang Sociaal Domein. Krimpen aan den IJssel: gemeente Krimpen aan den IJssel. Raad voor openbaar bestuur. (2013, april 23). Opgeroepen op maart 5, 2014, van website van Rob-rfv: http://www.rob-rfv.nl/documenten/advies_decentralisatiebrief_rob.pdf Regio Rijnmond. (2013). Regionaal transitiearrangement. Rijnmond: samenwerkende gemeenten Jeugdhulp Rijnmond. Reussing, R. (2012). Tien jaar gemeentelijke dualisering: inleiding. Bestuurswetenschappen, 14-20. Ribot, J. C. (2002). African Decentralization - Local Actors, Powers and Accountability. Genève: United Nations Research Institue For Social Development. Rijksoverheid. (z.d.). Veranderingen in de Wmo. Opgeroepen op februari 20, 2014, van website van Rijksoverheid: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/wet-maatschappelijke-ondersteuningwmo/aanvragen-wmo Rijksoverheid. (z.d.). website van Rijksoverheid. Opgeroepen op februari 20, 2014, van Participatiewet: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/wetsvoorstellen/2013/09/10/participatiewet RTL nieuws. (2014, maart 19). Bekijk de verkiezingsuitslag in jouw gemeente. Opgeroepen op april 15, 2014, van website van RTL nieuws: http://www.rtlnieuws.nl/nieuws/politiek/bekijk-de-verkiezingsuitslagjouw-gemeente?g=Albrandswaard samenwerkende gemeenten Rotterdam-Rijnmond. (2013). Acht is meer dan duizend. Rijnmond: samenwerkende gemeenten Rotterdam-Rijnmond. Samenwerkende gemeenten Zuid-Holland Zuid. (z.d.). Beleidsbrief Sturing zorg voor jeugdigen Zuid-Holland Zuid. Opgeroepen op juni 17, 2014, van website van Papendrecht: https://www.papendrecht.nl/pdrecht/up1/ZczgqpxIuF_Bijlage_1_Beleidsbrief_sturing_zorg_voor_jeu gdigen_ZHZ.pdf Schaap, L., & Mulder, L. (2008). Kinderen van de dualisering: Over Griffies en rekenkamers. Congresuitgave 'Staat van de dualisering', pp. 27-43. Schaap, L., & Ringeling, A. (2006). Grenzen overschrijden met dualisering - Een vergelijking tussen Nederland, Duitsland, Engeland en Italië. Den Haag: Sdu Uitgevers. Schaap, L., Geurtz, C., de Graaf, L., & Karsten, N. (2010). Innovations in Sub-National Government in Europe. Politica y Sociedad, 145-163. Schouw, A. G. (1996). Bestuursstijlen van wethouders. Leiden: VNG uitgeverij. Segers, J. H. (2002). Methoden voor de maatschappijwetenschappen. Assen: Koninklijke Van Gorcum. SGBO. (1999). Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen. Den Haag: Document Processing, VNG. Stb. 2014, 105. (sd). Streekradio. (2014, februari 13). Voorbeschouwing raadsvergadering 13 februari 2014. Opgeroepen op augustus 12, 2014, van website van streekradio: http://www.streekradio.com/nieuws/4208/voorbeschouwing-raadsvergadering-13-februari-2014/

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

105

Transitiebureau Jeugd. (2014). Stelselwijziging Jeugd - Kinderen en jongeren met een beperking - van AWBZ naar Jeugdwet. Den Haag: Transitiebureau Jeugd, Werkgroep Jeugd met een Beperking. Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd. (2013). Eindrapportage beoordeling transitiearrangementen. Den Haag: Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd. Van den Dool, L., & Schaap, L. (2014). Intergemeentelijk samenwerken: het kan ook licht. Bestuurskunde, 65-75. Van der Kolk, J. (2014, april 23). Decentralisaties in het sociale domein. Decentralisaties in het sociale domein: Overzichtsplaten en veranderingen. Amersfoort: Twynstra Gudde. Van Eijck, S. (2006). Sturingsadvies Deel 2: Koersen op het kind. Den Haag: Projectbureau Operatie Jong. Van Thiel, S. (2007). Bestuurskundig onderzoek: Een methodologische inleiding. Bussum: Uitgeverij Coutinho. Van Yperen, T., & Van der Zijden, Q. (2010). Indicatiestelling in de jeugdzorg: niet afschaffen, maar verbeteren. Maandblad Geestelijke Volksgezondheid, 770-784. Van Zessen, T. (2007). Hoe de gemeente Gorinchem haar kaders stelt. B&G, 22-25. Verkennersgroep Transitie. (2014, februari 6). Overdrachtsdocument Verkennersgroep Transitie Sociaal Domein. Opgeroepen op augustus 12, 2014, van website van gemeente Almere: file:///C:/Users/Roeland/Downloads/Overdrachtsdocument_Verkennersgroep_Transitie_Sociaal_Dom ein__RG-47__OVERDRACHTSDOCUMENT.pdf Verschuren, P., & Doorewaard, H. (2007). Het ontwerpen van een onderzoek. Den Haag: Boom Lemma uitgevers. Verweij-Jonker Instituut. (z.d.). Kinderen in Tel Krimpen aan den IJssel (Verweij-Jonker Instituut). Opgeroepen op juni 2013, 2014, van website van Waar staat je gemeente: http://www.waarstaatjegemeente.nl/pullreport.php?url=http%3A%2F%2Fvng.abfsoftware.nl%2FQuic kstep%2FQsReportContentsBase64.ashx%3Freport%3Dvji_kit%26geoitem%3D542 Verweij-Jonker Instituut. (z.d.). Kinderen in Tel Maassluis (Verweij-Jonker Instituut). Opgeroepen op juni 13, 2014, van website van Waar staat je gemeente: http://www.waarstaatjegemeente.nl/pullreport.php?url=http%3A%2F%2Fvng.abfsoftware.nl%2FQuic kstep%2FQsReportContentsBase64.ashx%3Freport%3Dvji_kit%26geoitem%3D556 Verweij-Jonker Instituut. (z.d.). Kinderen in Tel Papendrecht (Verweij-Jonker Instituut). Opgeroepen op juni 13, 2014, van website van Waar staat je gemente: http://www.waarstaatjegemeente.nl/pullreport.php?url=http%3A%2F%2Fvng.abfsoftware.nl%2FQuic kstep%2FQsReportContentsBase64.ashx%3Freport%3Dvji_kit%26geoitem%3D590 VIII.3. artikel 16 van de Gemeentewet. (sd). VIII.3. artikel 160, lid 1 van de Gemeentewet. (sd). VIII.3. artikel 169, lid 1, 2 van de Gemeentewet. (sd). VIII.3. artikel 82, lid 1,2 van de Gemeentewet. (sd). VIII.6, artikel 12, lid 3, van de Wet gemeenschappelijke regelingen. (sd). VIII.6, artikel 14, lid 1, van de Wet gemeenschappelijke regelingen. (sd). VNG. (2013, september 23). Drie decentralisaties. Opgeroepen op augustus 4, 2014, van website van VNG: http://www.vng.nl/files/vng/brieven/2013/attachments/drie-decentralisaties_20130923.pdf VNG. (2013, oktober 9). Regionale samenwerkingsprofielen Jeugd. Opgeroepen op mei 12, 2014, van website van VNG: http://www.vng.nl/files/vng/2013_alle_regioprofielen_jeugdzorg_oktober_2013_1.pdf VNG. (2013, december 6). VNG Position paper Jeugdwet. Opgeroepen op februari 26, 2014, van website van VNG: http://www.vng.nl/onderwerpenindex/decentralisaties-sociaal-domein/decentralisatiejeugdzorg/publicaties/vng-position-paper-jeugdwet VNG. (2014, maart 18). Ledenbrief model reglement van orde voor de raad en modelverordening op de raadscommissies. Opgeroepen op augustus 14, 2014, van website van VNG:

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

106

http://www.vng.nl/files/vng/brieven/2014/20140318_ledenbrief_model-reglement-van-orde-voor-deraad-en-modelverordening-op-de-raadscommissies.pdf VNG. (z.d.). Hoe zit het met het stemmen in het presidium? Opgeroepen op augustus 14, 2014, van website van VNG: https://www.vng.nl/onderwerpenindex/recht/gemeentewet/vraag-en-antwoord/hoe-zit-hetmet-het-stemmen-in-het-presidium VraagRaak Maassluis. (z.d.). diverse subpagina's. Opgeroepen op juli 14, 2014, van website van VraagRaak Maassluis: http://www.vraagraakmaassluis.nl/doc.php?id=1 Wallage, J. (2012). DE KRACHT VAN KENNIS IN HET BELEIDSPROCES. Keynote van Prof.drs.Jacques Wallage, voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur op de conferentie “Bestuur is informatie. Tilburg: Universiteit van Tilburg. Williams, D. W. (2003). Measuring Government in the Early Twentieth Century. Public Administration Review, 643-659. Interviews Krimpen aan den IJssel Voormalig wethouder: Lex Hofstra (VVD), Raadsleden: Lex Hofstra, Mariëtte Bac-Engels (beide VVD), Ard Kamsteeg (CU), P.J. Moerland (CDA), Roel van der Ven (LK), Griffier: Melanie van der Ham. Maassluis Voormalig wethouder: Gerard van der Wees (VVD), Raadsleden: Gerard van der Wees (VVD), John Dolstra (CU), Leo Eijskoot (D66), Sjoerd Kuiper (PvdA), Marcel ‘t Hart (CDA), Griffier: René van der Hoek. Papendrecht Wethouder: Joke Reuwer (D66), Raadsleden: Trijntje van Es (D66), Ernst Schotting (PvdA), Arianne van der Matten-Spek (CDA), Herman Nieuwstraten (PAB), Griffier: Funs Bergmans. Foto voorpagina: De Correspondent. (2014, februari). Wat wij kunnen leren van het Zwitserse referendum. Opgeroepen op juni 26, 2014, van website van De Correspondent: https://decorrespondent.nl/782/wat-wij-kunnen-leren-van-hetzwitserse-referendum/29148040438-7dce31eb

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

107

Bijlage I: Volksvertegenwoordiging

Kaderstellen

Controleren

Algemeen

Referenda

Verordeningen

Verantwoordings- en inlichtingenplicht (college als geheel en individuele leden)  Mondelinge en schriftelijke vragen, interpellaties (individueel raadslid), bespreken nota’s, voorstellen et cetera

(Inrichting) griffie

Interactieve beleidsvorming

vragenrecht, amendementen, moties, initiatiefvoorstellen en interpellaties.

Enquêterecht

Onderzoeken

Burgerinitiatieven Burgerpanels

Beleidsnotities Raadsprogramma

Rekenkamer

Vergoeding Ondersteuning ambtenaren Presidium

Discussies

Programmabegroting Algemene regels Tabel 2: Instrumenten van een gemeenteraad. Opgesteld op basis van hoofdtekst (hoofdstuk 2) en Gemeentewet. Een toelichting op enkele kaderstellende instrumenten (Lenten et al., 2004, p. 19):  beleidsnotities waarmee inhoudelijke en procedurele kaders door de raad worden vastgesteld “waarbinnen het college moet opereren”;  raadsprogramma waarmee de raad kaders stelt voor beleid op hoofdlijnen;  de programmabegroting25 waarin de inhoudelijke kaders financieel worden uitgewerkt;  verordeningen waarmee de raad nadere regels kan stellen voor beheer en beleid;  en instrumenten als het vragenrecht, amendementen, moties, initiatiefvoorstellen en interpellaties. Instrumenten ten aanzien van GR: De instrumenten van een gemeenteraad om binnen een GR te sturen en controleren zijn vastgelegd in de Wgr en zijn onder andere de volgende: politieke controle (“informatieplicht, verantwoording en terugroeping”), financiële controle (middels de begroting), bepalen doel en bevoegdheden van de regeling en bepalingen omtrent uittreding, opheffing, wijziging van de regeling (Kamerstuk, 2005, 30 300, VII, nr. 4).

25

De kadernota vormt samen met de programmabegroting, bestuursrapportage en de jaarstukken de “financiële beleidsinstrumenten van de raad”. De kadernota wordt opgesteld vóór de nieuwe begroting, en geeft een overzicht van “beleidsmatige- en financiële ontwikkelingen” sinds vaststelling van de huidige begroting. (gemeente Maassluis, z.d.).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

108

Bijlage II: Raadsvergaderingen, -commissies en dergelijke Een gemeenteraad is vrij te bepalen hoe de voorbereiding van besluitvorming plaatsvindt, wat via raadscommissies kan maar niet hoeft plaats te vinden (VNG, 2014). De raad bepaalt hierbij “de taken, de bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze”. Raadscommissies kunnen overleggen met het college of alleen de burgemeester, zonder dat laatstgenoemden lid zijn van de commissie (VIII.3. artikel 82, lid 1,2 van de Gemeentewet). Sommige raden kiezen bewust niet voor een commissie, om meer discussie in de raad plaats te laten vinden (VNG, 2014, p. 5). Omdat raadscommissies er volgens de VNG het moment voor zijn voor raadsleden om voor, in en/of na hun mening te vormen hebben burgers spreekrecht gekregen (raadsvergaderingen zijn volgens de VNG te laat) (VNG, 2014, p. 7). Een raad kan zijn voorbereiding ook plaats laten vinden in reguliere raadsvergaderingen, waarvoor iedere gemeente een reglement van orde moet vaststellen (VIII.3. artikel 16 van de Gemeentewet). Agendacommissie De agendacommissie is te omschrijven als coördinator van “agendering van onderwerpen in de raadscommissie (indien aanwezig) en in de raad”, mede omdat hij overzicht heeft/moet hebben over de onderwerpen “waar de raad zich mee bezig houdt” (VNG, 2014, p. 5). Presidium Een presidium kan bij het vormgeven van de werkwijze van een raad helpen. Een presidium kan echter ook bron van conflicten zijn wanneer leden van het presidium (raadsleden) van deze gelegenheid gebruikmaken om politiek te bedrijven (Korsten, 2008, p. 2:4). Het presidium is geen raadscommissie en bereidt vorming van besluiten dus niet voor (VNG, z.d.). In het presidium hebben de voorzitter en fractievoorzitters zitting, bij elke vergadering is de griffier aanwezig (VNG, z.d.).

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

109

Bijlage III:

Figuur 14: Organigram ambtelijke organisatie Krimpen aan den IJssel (Gemeente Krimpen aan den IJssel, z.d.)

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

110

Bijlage IV: Democratievorm Directe democratie

Participatieni veau Beslissen/zelfb eheer

Interactieve democratie

coproduceren

Inspraakdemocratie

adviseren

raadplegen

Indirecte / representatieve democratie

informeren

Rol overheid

Rol participant

Politiek en bestuur laten de ontwikkeling van en de besluitvorming over het beleid over aan de betrokkenen, waarbij het ambtelijk apparaat een adviserende rol vervult. Politiek, bestuur en betrokkenen komen gezamenlijk een agenda overeen, waarna samen naar oplossingen gezocht wordt. De politiek verbindt zich aan deze oplossingen met betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming. Politiek en bestuur stellen in beginsel de agenda samen, maar geven betrokkenen gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren, waarbij deze ideeën een volwaardige rol spelen in de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich in principe aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan (beargumenteerd) afwijken Politiek en bestuur bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien betrokkenen als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich echter niet aan de resultaten die uit de gesprekken voortkomen. Politiek en bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden betrokkenen hiervan op de hoogte. Zij maken geen gebruik van de mogelijkheid om betrokkenen een inbreng te geven in de beleidsontwikkeling.

beslisser / beheerder

partner

adviseur

geconsulteerde

toehoorder

Tabel 3: Democratievormen, uit: (Block, Dezeure, & Van Assche, 2010, pp. 129-130)

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

111

Bijlage V: Krimpen aan den IJssel26 Voormalig wethouder: Lex Hofstra (VVD), Raadsleden: Lex Hofstra, Mariëtte Bac-Engels (beide VVD), Hans Butter, Cornel van Geelen (Pvda), Arjan Neeleman (D66), Ard Kamsteeg (CU), P.J. Moerland (CDA), Roel van der Ven (LK), Griffier: Melanie van der Ham. Maassluis Burgemeester: Koos Karssen, Voormalig wethouder: Gerard van der Wees (VVD), Raadsleden: Gerard van der Wees (VVD), John Dolstra (CU), Leo Eijskoot (D66), Sjoerd Kuiper (PvdA), Marcel ‘t Hart (CDA), Gertjan Enzerink (MB) Griffier: René van der Hoek. Papendrecht Burgemeester Kees de Bruin, Wethouder: Joke Reuwer (D66), Raadsleden: Trijntje van Es (D66), Ernst Schotting (PvdA), Kees de Ruijter (CU), Marius van der Valk (VVD), Arianne van der Matten-Spek, Corrie Middelkoop (CDA), Herman Nieuwstraten (PAB), Griffier: Funs Bergmans. Van deze personen hebben de volgende - aangegeven niet mee te willen werken aan een interview: Kees de Ruijter (CU Papendrecht); - aangegeven niet mee te kunnen werken aan een interview: Koos Karssen, Kees de Bruin (via griffier), burgemeesters van respectievelijk Maassluis en Papendrecht; Cornel van Geelen (PvdA Krimpen aan den IJssel) - herhaaldelijk geen reactie gegeven:, Hans Butter (PvdA Krimpen aan den IJssel, met reden), Arjan Neeleman (D66 Krimpen aan den IJssel), Gertjan Enzerink (MB), Marius van der Valk (VVD Papendrecht).

26

De burgemeester van Krimpen aan den IJssel is niet benaderd omdat de burgemeesters van Maassluis en Papendrecht eerder aangaven niet te kunnen meewerken binnen de gevraagde termijn wegens (te) drukke agenda’s.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

112

Bijlage VI: Interview raadslid 1. Welke thema’s met betrekking tot de Jeugdwet waren volgens u belangrijk in de afgelopen raadsperiode, en welke thema’s zullen belangrijk worden of blijven in de huidige raadsperiode? Deze thema’s zullen als leidraad dienen voor de rest van het interview om aan de hand hiervan het functioneren van de gemeenteraad te bespreken. VOLKSVERTEGENWOORDIGEN 2. Op welke informatie heeft u zich met betrekking tot de hiervoor genoemde thema’s tot nu toe voornamelijk gebaseerd? Is deze informatie afkomstig van interne of externe actoren geweest? 3. In het geval u ook gebruik heeft gemaakt van informatie van externe actoren, hoe heeft u geprobeerd hun erbij te betrekken? Kwam het initiatief hiertoe van u of van hun? 4. Welke rol heeft u voor uzelf ingeruimd met betrekking tot uw werkzaamheden rond de Jeugdwet? 5. A. Welke actoren zijn volgens u tot nu toe dominant geweest in de voorbereiding en (besluit)vorming van beleid met betrekking tot de Jeugdwet? Welke rol heeft uw gemeenteraad en u als raadslid hier tot nu toe ingenomen? 6. Voorgaande vraag ging over dominantie, iets dat niet per definitie iets zegt over initiatief. Bij welke actor(en) lag overwegend het initiatief in de voorbereiding en (besluit)vorming van beleid met betrekking tot de Jeugdwet? Wat was de rol van de gemeenteraad hierin? 7. We hebben nu de aspecten informatie, externe partijen, initiatief rond beleid, de rol van raadsleden en de raad, en dominantie besproken. Wat gaat er volgens u veranderen binnen deze aspecten en wat ziet u graag veranderen? KADERSTELLEN 8. A. Heeft u als raadslid of de raad als geheel duidelijke kaders meegegeven aan het college van B&W op de genoemde thema’s waarbinnen het bestuur moe(s)t plaatsvinden? B. Wie nam in de vorige raadsperiode initiatief tot kaderstelling, het college of de raad? Wat was hiervan de oorzaak? 9. Van welke informatie heeft u wat betreft kaderstellen (als raad) gebruik gemaakt? Hoe heeft u in dit kader gebruik gemaakt van burgers en andere lokale actoren, en interne informatie? 10. Hoe heeft u de samenwerking met het college met betrekking tot de genoemde thema’s in de vorige raadsperiode ervaren met betrekking tot: - was het college voornamelijk gericht op informeren van of overleg met de gemeenteraad - had het college overwicht op genoemde thema’s? - gaf het college voldoende ruimte aan de gemeenteraad en u als raadslid wat betreft de voorbereiding en (besluit)vorming van beleid?

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

113

11. We hebben nu de aspecten meetbare kaders, initiatief, informatie en samenwerking met het college besproken. Wat gaat er volgens u veranderen binnen deze aspecten en wat ziet u graag veranderen? CONTROLEREN 12. A. Op welke wijze heeft u uw controlerende taak uitgevoerd in de vorige raadsperiode? Hierbij kan gedacht worden aan controleren op hoofdlijnen of details, en of de raad/u als raadslid daadwerkelijk actie ondernam naar aanleiding van ontvangen informatie (nadere vragen, consequenties)? B. Wat was de invloed van de gestelde kaders en contact met externen op voorgaande? 13. We hebben nu de controle van de raad/u als raadslid en de wijze waarop hij/u dat heeft gedaan besproken. Wat gaat er volgens u veranderen binnen deze aspecten en wat ziet u graag veranderen? INFORMATIE 14. Kwantiteit en kwaliteit van informatie is van invloed op zowel de controlerende als kaderstellende taak van een gemeenteraad(slid). Uw externe oriëntatie is met voorgaande vragen al aan bod gekomen, de interne echter niet expliciet. Hoe heeft u de kwantiteit en kwaliteit van informatie binnen de gemeentelijke organisatie gewaarborgd? En heeft u, meer algemeen, de idee dat u over voldoende informatie beschikt om uw kaderstellende en controlerende taak uit te kunnen voeren? Bij negatief antwoord: Hoe zou u dit willen/kunnen veranderen? GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING EN LEGITIMITEIT 15. Welke consequenties heeft volgens u de gemeenschappelijke regeling in de vorige raadsperiode gehad op het functioneren van u als raadslid en de raad als geheel? Denk hierbij aan legitimiteit, mogelijkheden tot controleren, vertegenwoordigen, kaderstellen. 16. A. Hoe is de democratische controle op de gemeenschappelijke regeling in de vorige periode vormgegeven? B. Wat zou er moeten veranderen volgens u om de mogelijkheden ten aanzien van de drie taken van een raadslid/gemeenteraad binnen de gemeenschappelijke regeling beter mogelijk te maken?

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

114

Interview wethouder 1. Welke thema’s met betrekking tot de Jeugdwet waren volgens u belangrijk in de afgelopen raadsperiode, en welke thema’s zullen belangrijk worden of blijven in de huidige raadsperiode? Deze thema’s zullen als leidraad dienen voor de rest van het interview om aan de hand hiervan het functioneren van de gemeenteraad te bespreken. VOLKSVERTEGENWOORDIGEN 2. Op welke informatie, vermoedt u, baseert de gemeenteraad zich met betrekking tot de hiervoor genoemde thema’s tot nu toe voornamelijk? Is deze informatie afkomstig van interne of externe actoren geweest? 3. In het geval de raad ook gebruik maakt van informatie van externe actoren, hoe probeert de raad hen erbij te betrekken? Komt het initiatief hiertoe van de raad of van de externen? 4. A. Welke actoren zijn volgens u tot nu toe dominant geweest in de voorbereiding en (besluit)vorming van beleid met betrekking tot de Jeugdwet? Welke rol heeft de gemeenteraad en u als wethouder hier tot nu toe ingenomen? 5. Voorgaande vraag ging over dominantie, iets dat niet per definitie iets zegt over initiatief. Bij welke actor(en) lag overwegend het initiatief in de voorbereiding en (besluit)vorming van beleid met betrekking tot de Jeugdwet? Wat was de rol van de gemeenteraad hierin? 6. We hebben nu de aspecten informatie, externe partijen, initiatief rond beleid, de rol van raadsleden en de raad, en dominantie besproken. Wat gaat er volgens u veranderen binnen deze aspecten en in welke richting ziet u de raad op deze aspecten graag bewegen? KADERSTELLEN 7. A. Heeft u als college van B&W duidelijke kaders meegekregen van de raad op de genoemde thema’s waarbinnen het bestuur moe(s)t plaatsvinden? B. Wie nam in de vorige raadsperiode initiatief tot kaderstelling, het college of de raad? Wat was hiervan de oorzaak? 8. Van welke informatie, vermoedt u, heeft de raad hiervoor gebruik gemaakt? Hoe heeft hij in dit kader gebruik gemaakt van burgers en andere lokale actoren, en interne informatie? 9. Hoe heeft u de samenwerking met de raad met betrekking tot de genoemde thema’s in de vorige raadsperiode vormgegeven met betrekking tot: - voornamelijk informeren of overleggen met de gemeenteraad - overwicht van het college op genoemde thema’s? - de ruimte die u als college/wethouder aan de gemeenteraad heeft gegeven wat betreft de voorbereiding en (besluit)vorming van beleid? 10. We hebben nu de aspecten meetbare kaders, initiatief, informatie en samenwerking met de raad besproken. Wat gaat er volgens u veranderen binnen deze aspecten en wat ziet u graag veranderen in het kader van het functioneren van de gemeenteraad?

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

115

CONTROLEREN 11. A. Op welke wijze heeft de raad zijn controlerende taak uitgevoerd in de vorige raadsperiode? Hierbij kan gedacht worden aan controleren op hoofdlijnen of details, en heeft de raad daadwerkelijk actie ondernomen naar aanleiding van ontvangen informatie (nadere vragen, consequenties)? B. Wat was de invloed van de gestelde kaders en contact met externen op voorgaande? 12. We hebben nu de controle van de raad en de wijze waarop hij dat heeft gedaan besproken. Wat gaat er volgens u veranderen binnen deze aspecten en wat ziet u graag veranderen in het kader van het functioneren van de gemeenteraad? INFORMATIE 13. Kwantiteit en kwaliteit van informatie is van invloed op zowel de controlerende als kaderstellende taak van een gemeenteraad(slid). De externe oriëntatie is met voorgaande vragen al aan bod gekomen, de interne echter nog niet expliciet. Hoe heeft u de kwantiteit en kwaliteit van informatie voor de raad binnen de gemeentelijke organisatie gewaarborgd? En heeft u, meer algemeen, de idee dat de raad over voldoende informatie beschikt om zijn kaderstellende en controlerende taak uit te kunnen voeren? Bij negatief antwoord: Hoe zou dit kunnen veranderen? GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING EN LEGITIMITEIT 14. Welke consequenties heeft volgens u de gemeenschappelijke regeling in de vorige raadsperiode gehad op het functioneren van de raad? Denk hierbij aan legitimiteit, mogelijkheden tot controleren, vertegenwoordigen, kaderstellen. 15. A. Hoe is de democratische controle op de gemeenschappelijke regeling in de vorige periode vormgegeven? B. Wat zou er moeten veranderen volgens u om de mogelijkheden ten aanzien van de drie taken van een gemeenteraad binnen de gemeenschappelijke regeling beter mogelijk te maken?

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

116

Interview griffier 1. Welke thema’s met betrekking tot de Jeugdwet waren volgens u belangrijk in de afgelopen raadsperiode, en welke thema’s zullen belangrijk worden of blijven in de huidige raadsperiode? Deze thema’s zullen als leidraad dienen voor de rest van het interview om aan de hand hiervan het functioneren van de gemeenteraad te bespreken. VOLKSVERTEGENWOORDIGEN 2. Op welke informatie, denkt u, baseert de gemeenteraad zich met betrekking tot de hiervoor genoemde thema’s tot nu toe voornamelijk? Is deze informatie afkomstig van interne of externe actoren geweest? 3. In het geval de raad ook gebruik maakt van informatie van externe actoren, hoe probeert de raad hen erbij te betrekken? Komt het initiatief hiertoe van de raad of van de externen? 4. A. Welke actoren zijn volgens u tot nu toe dominant geweest in de voorbereiding en (besluit)vorming van beleid met betrekking tot de Jeugdwet? Welke rol heeft de gemeenteraad hier tot nu toe ingenomen? 5. Voorgaande vraag ging over dominantie, iets dat niet per definitie iets zegt over initiatief. Bij welke actor(en) lag overwegend het initiatief in de voorbereiding en (besluit)vorming van beleid met betrekking tot de Jeugdwet? Wat was de rol van de gemeenteraad hierin? 6. We hebben nu de aspecten informatie, externe partijen, initiatief rond beleid, de rol van raadsleden en de raad, en dominantie besproken. Wat gaat er volgens u veranderen binnen deze aspecten en in welke richting ziet u de raad op deze aspecten graag bewegen? KADERSTELLEN 7. A. Heeft de raad duidelijke kaders meegegeven aan het college van B&W op de genoemde thema’s waarbinnen het bestuur moe(s)t plaatsvinden? Hoe? B. Wie nam in de vorige raadsperiode initiatief tot kaderstelling, het college of de raad? Wat was hiervan de oorzaak? 8. Van welke informatie, vermoedt u, heeft de raad hiervoor gebruik gemaakt? Hoe heeft hij in dit kader gebruik gemaakt van burgers en andere lokale actoren, en interne informatie? 9. Hoe is volgens u de samenwerking tussen de raad en het college met betrekking tot de genoemde thema’s in de vorige raadsperiode vormgegeven met betrekking tot: - college voornamelijk gericht op informeren of overleggen met de gemeenteraad - overwicht van het college op de raad op genoemde thema’s? - de ruimte die het college/wethouder aan de gemeenteraad heeft gegeven wat betreft de voorbereiding en (besluit)vorming van beleid? 10. We hebben nu de aspecten meetbare kaders, initiatief, informatie en samenwerking met de raad besproken. Wat gaat er volgens u veranderen binnen deze aspecten en wat ziet u graag veranderen in het kader van het functioneren van de gemeenteraad?

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

117

CONTROLEREN 11. A. Op welke wijze heeft de raad zijn controlerende taak uitgevoerd in de vorige raadsperiode? Hierbij kan gedacht worden aan controleren op hoofdlijnen of details, en heeft de raad daadwerkelijk actie ondernomen naar aanleiding van ontvangen informatie (nadere vragen, consequenties)? B. Wat was de invloed, denkt u, van de gestelde kaders en contact met externen op voorgaande? 12. We hebben nu de controle van de raad en de wijze waarop hij dat heeft gedaan besproken. Wat gaat er volgens u veranderen binnen deze aspecten en wat ziet u graag veranderen in het kader van het functioneren van de gemeenteraad? INFORMATIE 13. Kwantiteit en kwaliteit van informatie is van invloed op zowel de controlerende als kaderstellende taak van een gemeenteraad(slid). De externe oriëntatie is met voorgaande vragen al aan bod gekomen, de interne echter nog niet expliciet. Hoe is de kwantiteit en kwaliteit van informatie voor de raad binnen de gemeentelijke organisatie gewaarborgd? En heeft u, meer algemeen, de idee dat de raad over voldoende informatie beschikt om zijn kaderstellende en controlerende taak uit te kunnen voeren? Bij negatief antwoord: Hoe zou dit kunnen veranderen? GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING EN LEGITIMITEIT 14. Welke consequenties heeft volgens u de gemeenschappelijke regeling in de vorige raadsperiode gehad op het functioneren van de raad? Denk hierbij aan legitimiteit, mogelijkheden tot controleren/verantwoording, vertegenwoordigen, kaderstellen. 15. A. Hoe is de democratische controle op de gemeenschappelijke regeling in de vorige periode vormgegeven? B. Wat zou er moeten veranderen volgens u om de mogelijkheden ten aanzien van de drie taken van een gemeenteraad binnen de gemeenschappelijke regeling beter mogelijk te maken?

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

118

Bijlage VII:

Figuur 15: Toegang sociaal domein van Krimpen aan den IJssel. Bron: intern

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

119

Bijlage VIII:

De pagina’s 119-127 zijn in deze versie weggelaten omdat de inhoud van hoofdstukken 5 en 6 hiervan afgeleid zou kunnen worden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

120

De pagina’s 119-127 zijn in deze versie weggelaten omdat de inhoud van hoofdstukken 5 en 6 hiervan afgeleid zou kunnen worden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

121

De pagina’s 119-127 zijn in deze versie weggelaten omdat de inhoud van hoofdstukken 5 en 6 hiervan afgeleid zou kunnen worden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

122

De pagina’s 119-127 zijn in deze versie weggelaten omdat de inhoud van hoofdstukken 5 en 6 hiervan afgeleid zou kunnen worden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

123

De pagina’s 119-127 zijn in deze versie weggelaten omdat de inhoud van hoofdstukken 5 en 6 hiervan afgeleid zou kunnen worden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

124

De pagina’s 119-127 zijn in deze versie weggelaten omdat de inhoud van hoofdstukken 5 en 6 hiervan afgeleid zou kunnen worden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

125

De pagina’s 119-127 zijn in deze versie weggelaten omdat de inhoud van hoofdstukken 5 en 6 hiervan afgeleid zou kunnen worden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

126

De pagina’s 119-127 zijn in deze versie weggelaten omdat de inhoud van hoofdstukken 5 en 6 hiervan afgeleid zou kunnen worden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

127

De pagina’s 119-127 zijn in deze versie weggelaten omdat de inhoud van hoofdstukken 5 en 6 hiervan afgeleid zou kunnen worden.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

128

Bijlage IX: Krimpen aan den IJssel De onderwerpen en aspecten die onder de respondenten het meeste terugkomen zijn; de onduidelijkheid in de periode 2010-2014, en voor een deel nog steeds, wat betreft de financiën; het oordelen door en gedragingen van raadsleden op basis van gevoel en emotie; de lokale uitvoering (identiteitsgebonden zorg); en het ontbreken van echt dominantie thema’s. Bovenstaande onderwerpen en aspecten en onderstaande antwoorden zijn gegeven naar aanleiding van de volgende vraag: Welke thema’s met betrekking tot de Jeugdwet waren volgens u belangrijk in de afgelopen raadsperiode, en welke thema’s zullen belangrijk worden of blijven in de huidige raadsperiode? Een burgerraadslid antwoordt op bovenstaande vraag dat de raad simpelweg aan het college heeft meegegeven dat zij (het college) het (de Jeugdwet) moesten gaan regelen, en dat er in die zin voor de raad niet heel belangrijke onderwerpen speelden. Volgens haar is de wethouder op eigen inzicht gaan handelen, naar tevredenheid van het burgerraadslid (tevens partijgenoot van de wethouder). Inhoudelijk heeft in de raad vooral de identiteitsgebonden zorg gespeeld. De wethouder in de periode 2010-2014 noemt het grote kader waarbinnen de Jeugdwet uitgevoerd moet gaan worden als belangrijkste thema in de vorige periode: de overdracht van taken van Rijk en provincies naar de gemeenten en het bouwen aan de gemeentelijke organisatie. Hierbij speelde volgens hem de onduidelijkheid over de financiën een belangrijke rol: voorkomen moe(s)t worden dat partijen (financieel) om zouden vallen. Naast voorgaande noemt hij, evenals de griffier, de regionale samenwerking van de Rijnmondgemeenten, volgens hem een samenwerking (geformaliseerd in het transitiearrangement) die voorop loopt in Nederland, die als voorbeeldregio fungeert. Binnen dit regionale kader gaat de lokale uitvoering (ook benoemd door de griffier) in de periode 2014-2018 een belangrijke rol spelen, waarbij hij vreest dat incidenten en emotie onder raadsleden de boventoon gaan voeren. Voor de griffier speelt bij de lokale uitvoering vooral het maatwerk (identiteitsgebonden zorg) dat binnen de GR geleverd moet kunnen blijven worden. Een raadslid benoemt vooral de samenhang tussen en aansluiting op elkaar van de Jeugdwet, WMO en de Participatiewerk, kortom: de integraliteit. Volgens hem is er echter over de uitwerking van de Jeugdwet nog veel onduidelijk, en gaat daarom veel op basis van gevoel. Door een ander raadslid wordt gesteld dat in de periode 2010-2014 betrekkelijk weinig thema’s hebben gespeeld, specifiek voor zijn partij wel de GR (met Capelle), omdat zij daar niet heel overtuigd van zijn. Volgens hem is er door de gemeentelijke organisatie achter de schermen hard gewerkt, maar is het betrekken van de raad hierbij niet overtuigend geweest. Volgens hem is er op lokale onderwerpen, het CJG en een nieuw medisch centrum, inhoudelijk niet sterk ingezet. Een ander genoemd thema is een voldoende krachtige vorm van uitvoering, wat volgens het betreffende raadslid bereikt kan worden door veel samenwerking met andere gemeenten. Ook het opvangen van geluiden uit de praktijk, en specifiek bij de doelgroep (hoe werkt in de praktijk uit wat in de theorie is bedacht), werd genoemd. Een laatste raadslid benoemde de overvloedige aanwezigheid van beleid, en vooral het ontbreken van de uitvoering ervan. Over het beleid zelf is hij namelijk niet eens ontevreden. Papendrecht De thema’s die onder de respondenten in Papendrecht het meest terugkomen zijn; de GR; het principe één gezin, één plan; en de Jeugdwet als (slechts een) onderdeel van de hele transitie en het thema decentralisatie. Bovenstaande onderwerpen en aspecten en onderstaande antwoorden zijn gegeven naar aanleiding van de volgende vraag: Welke thema’s met betrekking tot de Jeugdwet waren volgens u belangrijk in de afgelopen raadsperiode, en welke thema’s zullen belangrijk worden of blijven in de huidige raadsperiode?

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

129

De griffier benoemt, omdat hij als griffier niet over de inhoud gaat, vooral de algemene gang van zaken tussen college en gemeenteraad, waarbij het college bij zaken van “behoorlijke importantie” naar de raad toekomt. Zelfs bij medebewindstaken kan het college in Papendrecht willen ‘voelen’ wat de raad ergens van vindt. De wethouder, uiteraard wel over de inhoud gaand, noemt integraliteit en het weghouden van de versnippering door ‘één plan één gezin’ als belangrijkste thema’s. Een raadslid sluit wat betreft de integraliteit als belangrijk thema bij haar aan: de hele transitie en zijn onderlinge samenhang en verbanden zijn volgens hem belangrijk. Een raadslid stipt het ontbreken van het door raadsleden als belangrijk ervaren van de drie decentralisaties aan. Volgens hem wordt het misschien wel zo ervaren, maar is het voor de raad door de complexiteit, abstractie en het op afstand staan van de dossiers (door de samenwerkingen) (ver-van-mijn-bedshow) voor de raad moeilijk er iets over te kunnen zeggen en vinden. Zijn verwachting is dat dit gemakkelijker wordt voor raadsleden als de confrontatie met concrete problemen plaatsvindt. Voor een ander raadslid is de Jeugdwet niet een apart iets, maar onderdeel van het thema decentralisatie. De getrapte organisatie van de Jeugdwet (lokaal, met de Drechtsteden en met de regio ZuidHolland Zuid) is in de raadsperiode 2010-2014 afgesproken, en daarom ook een thema geweest. Inhoudelijk gezien stelt zij dat ‘het nog niet alles weten’ als onderwerp en onzekerheid zeer aanwezig is geweest. Nu speelt volgens haar ‘één persoon één gezin’. Volgens een ander raadslid is tot januari 2015 het inkoopproces het belangrijkste thema. Andere genoemde thema’s zijn onder andere de GR (professionele, specialistische hulp) (2x), het regelen van de basisvoorzieningen in en door de gemeente, risicofactoren (voor gezinnen en budgetoverschrijding) en administratieve zaken. Maassluis De thema’s die onder de respondenten het meest terugkomen zijn; het behouden van de huidige kwaliteiten en/of het gebruiken van de al bestaande kwaliteiten in de zorg; oriëntatie op de praktijk; en regionale samenwerking. Bovenstaande onderwerpen en aspecten en onderstaande antwoorden zijn gegeven naar aanleiding van de volgende vraag: Welke thema’s met betrekking tot de Jeugdwet waren volgens u belangrijk in de afgelopen raadsperiode, en welke thema’s zullen belangrijk worden of blijven in de huidige raadsperiode? Volgens een raadslid was in de periode 2010-2014 de realisatie van opdrachten binnen het tijdskader een angst. Deze angst leeft ook in de huidige raadsperiode, en hecht het raadslid in dit kader aan het tijdig informeren van de raad zodat hij kaders kan stellen (aan de voorkant) voordat deze al definitief en onomkeerbaar zijn. In de huidige periode, 2014-2018, speelt volgens hem verder of de al aanwezige (zorg)kwaliteiten met betrekking tot de jeugd en de gradaties van jeugdproblematiek ook door de gemeente(n) word(t)(en) gebruikt, en dat ondanks de bezuinigingen de kwaliteit van zorg goed blijft. Een ander raadslid noemt, voor de periode 2010-2014, ongeveer hetzelfde: de overgang van het huidige naar het nieuwe systeem (hoe worden nieuwe taken als kleine gemeente uitgevoerd, hoe wordt dit geregeld), en het in dit kader ineenschuiven van organisaties als de CJG en het behouden van de huidige kwaliteiten. Volgens hem moet er nu vanwege de nieuwe verantwoordelijkheden voor gemeenten door de raad georiënteerd worden op onder andere instanties en jeugdigen). Een “look-in-the-field” is volgens een raadslid het belangrijkste wat moe(s)t gebeuren. Hijzelf heeft geprobeerd de raad als geheel, georganiseerd, te mobiliseren om bijvoorbeeld uithuisgeplaatsten, instellingen en/of begeleide jongeren te bezoeken. Dit is echter mislukt door voor hem onbekende tegenwerkende krachten. De onzekerheid vanuit Den Haag en het ontbreken van concreet beleid zijn volgens een ander raadslid de belangrijkste thema’s. Nieuwe verantwoordelijkheden en de organisatie van bepaalde onderdelen van jeugdzorg in regionaal verband zijn volgens hem andere belangrijke thema’s.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

130

De griffier stelt dat er nog niet echt inhoudelijke thema’s aan de orde zijn gekomen, en dat het tot nu toe voornamelijk beperkt is gebleven tot procedurele zaken zoals het transitiearrangement. Volgens hem komt binnenkort (interview mei 2014) de inhoud aan bod, als de raad een uitspraak moet doen over onder andere de praktische uitwerking. Volgens de voormalig wethouder is de lokale vormgeving (inhoudelijk, procedureel, toeleiding) (met Vlaardingen en Schiedam) belangrijk, maar ligt het accent op de regionale samenwerking en vormgeving. Ook de abstractie en onduidelijkheid onder raadsleden over inhoudelijke aspecten die geregeld moeten gaan worden is een thema.

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

131

Bijlage X: Papendrecht  Notitie Papendrecht en Partners De Bestuurskrachtmeting van Berenschot uit 2005 bracht onder andere een meer externe oriëntatie door het college en de raad van Papendrecht als aanbeveling uit. Er moest ruimte geboden worden voor input vanuit de maatschappij. Onder andere naar aanleiding van deze aanbeveling, en een raadsconferentie, werd besloten meer ruimte aan het PMV) en raadscommissies te bieden. In de commissie, stelt de notitie, vindt oordeelsvorming plaats, in de raad de besluitvorming. In de notitie wordt ook ‘Ontmoeting met de politiek’ als concreet voorbeeld genoemd van de, volgens de tekst, meer externe oriëntatie van de raad (Bergmans & Luttik, 2008, p. 1).  Platform Maatschappelijke Verkenning Iedere fractie levert een vertegenwoordiger aan het platform, dat als taak heeft contact met de inwoners van Papendrecht te onderhouden. Op de website van de gemeente valt te lezen dat het platform “signalen uit de Papendrechtse gemeenschap [oppikt] en brengt deze onder de aandacht van de [door] gemeenteraad ingestelde raadscommissies” (gemeente Papendrecht, z.d.). Het contact onderhouden met de gemeenschap wordt volgens de gemeente vorm gegeven door bezoeken af te leggen en organisaties uit te nodigen voor hun vergaderingen. Het platform probeert deze activiteiten te verenigen, door te vergaderen op locatie (organisatie, instelling, vereniging). Van de geïnterviewden nemen het CDA- en PvdA-raadslid deel aan het platform (ibid.). Maassluis  Thema-avond Op de thema-avonden, apolitiek, in principe elke twee weken, die in Maassluis worden georganiseerd is ruimte voor “informatieve onderwerpen, zoals presentaties, workshops, werkbezoeken, wijkbezoeken, e.d.”, valt te lezen op de website van Maassluis (gemeente Maassluis, 2009). De agendacommissie stelt, per onderwerp, de voorzitter en de agenda van de avonden vast, raads- of steunleden moeten dan ook bij de agendacommissie onderwerpen voor de agenda aandragen. Burgers hebben het recht, nadat de raadsleden het onderwerp inhoudelijk hebben behandeld, over het behandelde onderwerp in te spreken (gemeente Maassluis, 2009).  Raadsledenwerkgroepen en Volggroep Sociaal Domein Bij ingrijpende beleidsontwikkelingen, zoals de Jeugdwet, is er in en volgens de gemeente de mogelijkheid raadswerkgroepen in te stellen. Deze kan ingesteld worden door het presidium. De duur van een raadsledenwerkgroep is variabel, het is afhankelijk van de taakomschrijving. De raadsleden uit de werkgroep rapporteren aan hun collega-raadsleden (gemeente Maassluis, 2009). Een raadsledenwerkgroep voor het sociaal domein, of de Jeugdwet specifiek, bestaat niet maar komt in de resultatenbeschrijving wel ter sprake. Ook is voorgaande van toepassing op volggroepen, dus ook de Volggroep Sociaal Domein. Na navraag te hebben gedaan bij VNG en Raadslid.nu zijn enkele voorbeeldgemeenten door hun aangedragen waar de raad zelf tevreden is over betrokkenheid, pro-activiteit en de samenwerking met het college. Raadslid.nu droeg de gemeente Almere aan, de VNG Baarn, De Wolden en Eindhoven. Baarn De raadswerkgroep ‘Decentralisaties in het sociale domein’ dient als intermediair naar de gemeenteraad om de raad, niet besluitvormend, eerder in het proces te betrekken. Deze werkgroep behandelt alle drie de decentralisaties, bestaande uit twee coalitie- en twee oppositieraadsleden, ondersteund door de griffier en

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014

132

verdiept zich in de materie. Dit om politieke stellingname te voorkomen en de doelmatigheid te bevorderen. Ambtenaren en wethouder zijn geen onderdeel van de werkgroep (gemeente Baarn, 2014). De Wolden In De Wolden probeert het college de burgers te bewegen tot inspraak. Conceptbeleidsplannen aangaande de WMO, Participatiewet en de Jeugdwet hebben zij voor een periode van twee maanden ter “inspraak vrijgegeven” en zeggen open te staan voor ideeën en meningen. Aansluitend hierop worden inloopbijeenkomsten georganiseerd voor inwoners in aanwezigheid van ambtenaren en bestuurders om de inwoners te woord te staan (gemeente De Wolden, 2014). Wat betreft de raad in De Wolden valt op dat hij bij de kadernota initiatief heeft genomen, in plaats van het college en de ambtenarij zoals gewoon is. Middels een werkgroep, waarvan zij een raadscommissie willen maken, hebben zij “voorstelen voor de raadsvergadering voorbereid” (Streekradio, 2014). Almere27 In Almere kent men de Verkennersgroep Transitie Sociaal Domein, bestaande uit drie tot vijf raadsleden. Deze groep voert gesprekken met organisaties, instellingen, andere gemeenten, de wethouder en de ambtenaren, en legt werkbezoeken af. Op basis van voorgaande geeft de verkennersgroep aandachts- of zorgpunten mee aan de raad. De verkennersgroep heeft een sterk adviserend karakter richting de raad, ook wat betreft bijvoorbeeld de vertegenwoordigende taak van de gemeenteraad (Verkennersgroep Transitie, 2014). Eindhoven28 In Eindhoeven is er een raadswerkgroep opgericht om ontwikkelingen in het sociaal domein te volgen en goede informatieverschaffing te verzorgen. Daartoe heeft het gesprekken gevoerd met onder andere cliënten, en worden in de huidige raadsperiode activiteiten georganiseerd om de raad aangesloten te houden, zoals werkbezoeken, bijpraatmomenten en presentaties.

27 28

Ook op basis van (mail)contact met griffier Almere Ook op basis van (mail)contact met griffier Eindhoven

Roeland Dubbeld

Erasmus Universiteit Rotterdam

Augustus 2014