Hoofdkantoor Jaarbeursplein 22 Postbus 2875 3500 GW
UTRECHT
Leden Vaste Commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van de Tweede Kamer der Staten-Generaal t.a.v. mevrouw drs. E.C.E. de Kler Postbus 20018 2500 EA DEN HAAG
2500EA20018
Datum Briefnr.
16-10-2013 590213 PH/HKC
reactie AOb onderwijsbegroting 2014 en begrotingsakkoord 2013 (kabinet met D66, CU, SGP) Inlichtingen P. Hellings 030 298 91 79 Betreft
Onderwerp
Geachte leden van de Vaste Commissie, Binnenkort debatteert u over de Onderwijsbegroting 2014 en het begrotingsakkoord van oktober 2013. Het valt op dat deze stukken weinig transparant zijn. De ombuigingen uit eerdere regeerakkoorden zijn keihard en staan vermeld in de begroting, maar de intensiveringen zijn boterzacht, afhankelijk van allerlei voorwaarden en staan geparkeerd bij het ministerie van Financiën. Daarnaast worden de maatregelen uit het onderwijsakkoord niet geheel opgenomen. Hieronder plaatsen wij onze belangrijkste opmerkingen. Deze worden in de toelichting verder uitgewerkt. Nullijn In de begroting van Binnenlandse Zaken staat dat de afspraken over de nullijn ook in 2014 gehandhaafd blijven. De nullijn 2014 betekent een extra bezuiniging van € 331 miljoen. Dit betekent dat voor het vijfde jaar op rij de nullijn wordt toegepast voor de lonen in de onderwijssector, waardoor deze sector steeds verder achterloopt op andere sectoren.1 Het gaat inmiddels om een bedrag van € 1,7 miljard dat bezuinigd wordt op de lonen sinds de nullijn is ingevoerd. De eenmalige € 34 miljoen die onder allerlei voorwaarden ter beschikking wordt gesteld in het onderwijsakkoord valt hierbij in het niet. Voor goed onderwijs is goed en gemotiveerd personeel nodig. Een sector met goede arbeidsvoorwaarden is aantrekkelijker voor starters. Bovendien dragen goede arbeidsvoorwaarden bij aan een constructieve werksfeer. Daarvan is in het onderwijs steeds minder sprake. Mede door de vijf jaar nullijn dreigt de onderwijssector de concurrentieslag om hoogopgeleide werknemers te verliezen. Bij de decentralisatie van de onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden is afgesproken dat de arbeidsvoorwaardenruimte volgens een vaste systematiek wordt afgeleid van de contractloonstijging in de marktsector. Dit is noodzakelijk omdat anders de lonen in de onderwijssector achter gaan lopen. 1
1/7
De AOb is daarom van mening, dat het extra geld dat in 2014 via het begrotingsakkoord van 11 oktober 2013 beschikbaar wordt gesteld voor de verhoging van de lumpsum, in 2014 mede dient te worden aangewend om de nullijn 2014 volledig te compenseren. Begrotingsakkoord 2013 goede eerste stap om de ambitie van de Kennis Investeringsagenda te realiseren Investeren in onderwijs geeft de beste garantie voor de toekomst, zeker in crisistijd. De ambitie is om tot de top vijf van de kennislanden te behoren. Alleen door langdurig fors te investeren in het onderwijs kan dit doel worden bereikt. Uit de begroting 2014 en het bijbehorende begrotingsakkoord blijkt echter dat de investering van € 6 miljard die volgens de Kennis Investeringsagenda (KIA) nodig is om Nederland in de top vijf van de kenniseconomieën te krijgen, niet wordt gedaan. Het onderwijsakkoord werd twee dagen na Prinsjesdag ondertekend, maar de financiële aspecten zijn merkwaardig genoeg niet geheel verwerkt in de begroting van OCW 2014. Graag zou de AOb willen weten waarom hiervoor is gekozen. Het enige extra geld dat het onderwijsakkoord overigens bevat, is een zeer beperkte eenmalige loonstijging voor 2014 (€ 34 miljoen) voor het primair onderwijs (po), voortgezet onderwijs (vo) en de bve-sector samen. De € 34 miljoen voor het verzachten van de nullijn komt bovendien alleen beschikbaar als de afspraken voor het onderwijsakkoord voor 1 juni 2014 in de nieuwe cao’s zijn opgenomen. Om de nullijn 2014 te compenseren is echter structureel bijna tien keer dat bedrag nodig, namelijk € 331 miljoen. Juist het ontbreken van extra structurele middelen, was voor de AOb een van de redenen om het onderwijsakkoord niet te ondertekenen. Het begrotingsakkoord van 11 oktober 2013 bevat meer positieve elementen. De oproep van de AOb aan de politiek om meer middelen beschikbaar te stellen voor het onderwijs is gelukkig overgenomen in dit begrotingsakkoord. De structurele intensiveringen uit dit begrotingsakkoord komen echter pas in 2015 beschikbaar. Over de aanwending van deze extra middelen wil de AOb graag met de minister in gesprek. De AOb wil het beste onderwijs. Via lesreductie, meer handen in de klas en met kleinere klassen pak je het probleem van de hoge werkdruk meteen aan en dit heeft ook een positief effect op de werkgelegenheid. Verborgen bezuinigingen Naast de reguliere bezuinigingen is er in de onderwijssector ook sprake van verborgen bezuinigingen. Verborgen bezuinigingen werken wel door in het onderwijs, maar staan niet letterlijk in de begrotingsstukken van OCW. Om een voorbeeld te geven: in oktober 2012 werd het btw-tarief verhoogd van 19 naar 21%. Voor deze extra kosten wordt het onderwijs niet gecompenseerd. Ook de stijging van personele kosten en materiële kosten wordt niet (volledig) gecompenseerd in de financiële middelen die voor het onderwijs beschikbaar zijn. Bovendien neemt de bekostiging van het onderwijsachterstandsbeleid fors af bij ongewijzigd beleid. De middelen die het onderwijs ontvangt, lopen ten gevolge van deze verborgen bezuinigingen steeds verder achter bij de werkelijke kosten. Wijziging bekostigingsstelsels in alle onderwijssectoren In alle onderwijssectoren vindt een wijziging van het bekostigingsstelsel plaats, vanwege plannen ter vereenvoudiging van bekostigingsstelsels en de prestatieafspraken. 2/7
Helaas gaat in het voortgezet onderwijs de vereenvoudiging van het bekostigingsstelsel gepaard met een forse bezuiniging van € 60 miljoen op de lumpsum. In het hoger onderwijs is sprake van voorwaardelijke financiering. Dat houdt in dat bij het niet-behalen van de afgesproken prestatieafspraken een korting toegepast kan worden op de financiering. Hierdoor krijgt circa 7% van de onderwijsbekostiging voor hogescholen en universiteiten een voorwaardelijk karakter. Deze vorm van prestatiebekostiging vergroot de onzekerheid over de te ontvangen middelen. Dit vertaalt zich binnen de instellingen nu al in grote terughoudendheid in het aangaan van vaste dienstverbanden. Onzekerheid ten aanzien van de bekostiging zorgt dus voor onzekerheid voor het personeel. De vereenvoudiging van bekostigingsstelsels leidt dus tot minder mogelijkheden voor goed financieel toezicht. Juist het onderscheid tussen diverse onderdelen verschaft veel sturingsinformatie die nodig is om de in gang gezette professionalisering van financieel management te vergroten. Stel de leerling en de klas centraal De AOb is van mening dat het personeelsbestand in het basisonderwijs voor tenminste 85% en in de overige sectoren voor tenminste 70% moet bestaan uit vakbekwame leraren. Per sector wil de AOb tevens een minimumpercentage hanteren voor investeringen die rechtstreeks in de klas terechtkomen. Op die manier wordt het budget uitgegeven aan waar het voor is bedoeld: het beste onderwijs voor elke leerling. De overheid moet van instellingen eisen dat het leeuwendeel van het budget wordt uitgegeven in de klas. Voor vragen kunt u uiteraard te allen tijde contact met ons opnemen.
Met vriendelijke groet,
Walter Dresscher Voorzitter AOb
3/7
Toelichting Nadere analyse regeerakkoorden, begrotingsakkoorden, onderwijsakkoord In de opeenvolgende regeerakkoorden Rutte I en II alsmede het begrotingsakkoord 2012 zijn naast intensiveringen ook bezuinigingen opgenomen van een iets grotere omvang, waardoor per saldo werd bezuinigd op het onderwijs.
Het enige extra geld dat het onderwijsakkoord bevat, is budget voor een zeer beperkte eenmalige loonstijging voor 2014 (€ 34 mln. voor de sectoren PO, VO en BVE samen) en dit geld komt alleen beschikbaar als de afspraken voor het onderwijsakkoord voor 1 juni 2014 in de nieuwe cao’s zijn opgenomen.
Het begrotingsakkoord van 11 oktober 2013 bevat meer positieve elementen: er wordt namelijk € 600 miljoen structureel beschikbaar gesteld. Onze oproep aan de politiek om meer middelen beschikbaar te stellen voor het onderwijs wordt dus gelukkig overgenomen in dit begrotingsakkoord. De structurele intensiveringen ten gevolge van het begrotingsakkoord oktober 2013 komen overigens, gesplitst in 8 maatregelen, pas in 2015 beschikbaar. Voor het jaar 2014 wordt in eerste instantie een bedrag van € 650 miljoen toegevoegd aan de lumpsum (dit bedrag wordt al uitgekeerd 2013).
Verborgen bezuinigingen onderwijssector Verborgen bezuinigingen zijn bezuinigingen die wel doorwerken in het onderwijs, maar niet letterlijk in de begrotingsstukken staan. Voorbeelden van verborgen bezuinigingen zijn kosten die niet (volledig) worden gecompenseerd in de bekostiging, zoals: -
De verhoging per 1 oktober 2012 van het hoge btw-tarief van 19% naar 21%. De kostenverhoging voor het voortgezet onderwijs is € 30 miljoen (raming VO-raad), de raming voor de bve-sector en het hbo onbekend. In verband met de automatische prijscompensatie is de materiële bekostiging in het primair onderwijs voor 2013 wel aangepast, zodat de extra kosten voor deze sector gering zijn.
-
De stijging van personele kosten, zoals werkgeverslasten die niet (volledig) gecompenseerd worden in de bekostiging : a) de stijging van de premies voor het vervangings- en participatiefonds, (niet volledig gecompenseerd) b) het vervallen van de premiekorting voor het in dienst hebben van oudere werknemers (kostenverhoging voor het voortgezet onderwijs is € 35 miljoen, raming VO-raad).
-
De stijging van materiële kosten, die niet (volledig) gecompenseerd worden in de bekostiging: a) automatische prijscompensatie van de materiële bekostiging vindt alleen plaats in het primair onderwijs, niet bij de andere onderwijssectoren. Deze prijscompensatie wordt (met uitzondering van het primair onderwijs) niet elk jaar toegekend. b) uit de meest recente evaluatierapporten materiële bekostiging voor primair en voortgezet onderwijs blijkt dat de materiële bekostiging verhoogd zou moeten worden, dit is echter niet gebeurd. c) verhoging energiebelasting gas. De materiële bekostiging loopt hierdoor steeds verder achter bij de werkelijke materiële kosten. De raming is dat de sector primair onderwijs 4/7
circa € 200 miljoen te kort komt (raming PO-Raad) en dat de sector voortgezet onderwijs eveneens circa € 200 miljoen te kort komt (raming VOraad). -
De middelen voor onderwijsachterstanden nemen fors af bij ongewijzigd beleid. Het aantal leerlingen met een gewicht loopt namelijk hard achteruit (tussen 2011 tot 2017 met 34.200 leerlingen), zodat bij ongewijzigd beleid de middelen voor onderwijsachterstandsbeleid fors zullen afnemen. Hierbij willen wij opmerken dat onderwijsachterstand een relatief begrip is en de daling van het aantal leerlingen met een gewicht het gevolg is van de gewijzigde criteria voor gewichten, niet van het feit dat er geen onderwijsachterstanden meer bestaan.
-
Gelden die via het Gemeentefonds beschikbaar worden gesteld voor educatie en huisvesting worden niet volledig aan dit doel besteed. De indirecte bezuinigingen van de gemeenten (denk aan de eerdere bezuiniging op de jeugdzorg en het onvoldoende inzetten van huisvestingsmiddelen door de gemeenten) hebben rechtstreeks effect op de scholen.
Algemene opmerkingen inzake verborgen bezuinigingen: 1. Vanuit het onderwijsveld komen ook signalen dat de bekostiging voor onder meer functiemix en kosten participatiefonds onvoldoende is. Bij de functiemix voortgezet onderwijs gaat het volgens het meest recente rapport al om een bedrag van € 71 miljoen. 2. De nullijn wordt in 2014 gehandhaafd. In bekostigingstechnische zin is dit geen bezuiniging op de onderwijsbegroting. De bekostiging stijgt namelijk niet mee met de contractloonstijging en er is geen sprake van hogere salarisuitgaven als gevolg van contractloonstijging. Zoals eerder vermeld betekent handhaving van de nullijn dat de onderwijssector er nu al voor het vijfde jaar op rij niet op vooruit gaat wat betreft loon. Wijziging bekostigingsstelsels in alle onderwijssectoren De wijziging van bekostigingsstelsels vindt plaats in alle onderwijssectoren. Belangrijke (gezamenlijke) elementen in de wijzigingsvoorstellen zijn: a) vereenvoudiging bekostigingsstelsels (po, vo), b) prestatieafspraken (po, vo, bve, hbo), c) tussentijdse evaluatie ‘midterm review’ (vo, hbo). Belangrijke overige elementen: d) bezuiniging tegelijkertijd met vereenvoudiging bekostigingsstelsel (vo), e) voorwaardelijke financiering / dreiging met korting op financiering bij niet behalen van de afgesproken prestatieafspraken (ho) In de onderwijsbegroting wordt prestatiegerichtheid benadrukt. De overheid wil prestatieafspraken maken. Afspraken waar de werkgeversorganisaties (PO-Raad, VO-raad, MBO Raad en HBO-raad) dan wel de beroepsgroep leraren aan moeten voldoen. Allereerst willen wij erop wijzen dat dergelijke prestatiecontracten tot ongewenste effecten kunnen leiden. Zo kunnen prestatieafspraken een stimulans vormen voor strategisch gedrag. Prestatiemeting kan innovaties blokkeren, want men wil niet het risico lopen dat de resultaten van een innovatie anders of minder zijn dan verwacht. Onderwijsinstellingen zullen leerlingen uitsluiten door selectie. Er is een 5/7
groot risico dat de variëteit van de leerlingenpopulatie binnen een onderwijsinstelling afneemt. Kortom, bij de overweging deze afspraken te maken dienen de negatieve effecten te worden meegenomen. Nergens blijkt dat dit is gedaan. Voorts wijzen we erop dat uit de internationale literatuur over effectiviteit van onderwijs de volgende drie conclusies te trekken zijn: (a) meer onderwijstijd voor leerlingen betekent betere onderwijsprestaties, (b) de rol van de leraar is cruciaal en (c) het opleidingsniveau van de leraar is essentieel: hoe hoger opgeleid, hoe beter de schoolprestaties. De AOb wil graag betrokken worden bij het maken van prestatieafspraken, omdat onze leden direct in hun werk de effecten van afsprakenervaren terwijl zij noch hun vertegenwoordiger daarover gehoord zijn. Opmerkingen per onderwijssector in verband met de wijziging van bekostigingsstelsels: Primair onderwijs Voor het primair onderwijs wordt onderzocht hoe de personele en materiële bekostiging samengevoegd kunnen worden. De AOb is niet voor deze stelselwijziging, omdat hij bezorgd is dat hierdoor het onderscheid in de diverse onderdelen van de bekostiging niet of minder goed zichtbaar zal zijn. Bovendien denkt de AOb dat de voorgestelde samenvoeging van de personele en materiële bekostiging de kans vergroot dat de huidige automatische prijscompensatie in het primair onderwijs zal vervallen. Voortgezet onderwijs Voor het voortgezet onderwijs is in het regeerakkoord Rutte I de keuze gemaakt om het bekostigingsstelsel te vereenvoudigen. De vereenvoudiging van het bekostigingsstelsel in het vo gaat gepaard met een bezuiniging van € 50 miljoen (2013) resp. € 60 miljoen (vanaf 2014 structureel). BVE a) Bekostiging roc’s: Het wetsvoorstel dat zich richt op het doelmatiger inrichten van mboopleidingen en de modernisering van de mbo-bekostiging ligt in de Tweede Kamer. Het is de bedoeling dit voorstel in 2014 in werking te laten treden. De nadere uitwerking van de bekostigingsvoorwaarden en verdeelmaatstaven wordt vastgelegd in het Uitvoeringsbesluit WEB (UWEB). b) Bekostiging kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven: Voor de bekostiging van de kenniscentra wordt beoogd per 2013 een nieuw bekostigingsmodel in te voeren. De reeds in het regeerakkoord aangekondigde bezuinigingen op de kenniscentra beroepsonderwijs–bedrijfsleven worden gewoon doorgezet. Vanaf 2015 wordt het budget met € 40 miljoen en vanaf 2016 met € 80 miljoen gekort. c) Bekostiging voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo): In het actieplan mbo ‘Focus op Vakmanschap 2011-2015’ is aangekondigd dat het educatie-onderdeel vavo budgetneutraal onder directe aansturing van het Rijk zal worden gebracht. Beoogde inwerkingtreding van de aanpassingen in wet en regelgeving is 2013. In 2013 en 2014 is er een overgangsbekostiging, omdat de benodigde bekostigingsgegevens pas voor het bekostigingsjaar 2015 beschikbaar zijn. Hoger onderwijs Met ingang van 2013 worden er via de prestatiebox middelen ingezet voor kwaliteit en profiel, ter grootte van ongeveer 7% van de onderwijsbekostiging. Hiervan is 5% bestemd voor kwaliteit (voorwaardelijke financiering) en 2% voor profiel 6/7
(selectief budget). Deze middelen worden in de periode 2013-2016 toegekend op basis van prestatieafspraken met de individuele universiteiten en hogescholen. Het is een voorwaardelijke financiering: indien er geen prestatieafspraak tot stand komt tussen OCW en de instelling, dan wordt de 7% niet toegekend. Daarnaast kan een instelling bij het niet behalen van de overeengekomen prestatieafspraken in de periode 2017-2010 (deels) gekort worden op het budget voor kwaliteit. In 2014 vindt een tussentijdse beoordeling van de voortgang plaats (midterm review). Als deze onvoldoende is, kan een instelling in 2015 en 2016 het budget voor profiel niet meer toegekend krijgen. Deze vorm van prestatiebekostiging vergroot de onzekerheid over de bekostiging en vertaalt zich door in meer flexcontracten en onzekerheid voor het personeel. Kwaliteit en prestaties In de toelichting op de begroting 2014 geeft de minister aan een programma te willen uitvoeren dat voldoet aan de hoog gestelde ambities het onderwijs naar het hoogste niveau te brengen. In dat kader wordt in de toelichting een aantal maatregelen aangekondigd die voor het grootste deel een voortzetting zijn, dan wel intensivering van bestaand beleid. De AOb deelt de ambitie, maar niet de maatregelen die dit kabinet neemt om hiertoe te komen. De AOb heeft bezwaar tegen een bovenmatige focus op gecentraliseerde en verplichte toetsen als instrument om de kwaliteit te kunnen bepalen en te vergelijken. Een dergelijke eenzijdige focus op testen geeft misleidende informatie over de prestaties van het onderwijs. Niet alleen omdat het geen recht doet aan de brede vormende opdracht van het onderwijs, maar ook omdat hoge testscores een lage onderwijskwaliteit kunnen verhullen. 2 Testscores moeten dienen als aanvullende informatie, maar mogen niet leidend zijn om de kwaliteit van het onderwijs te bepalen. De toets is niet gevaarlijk, maar de interpretatie ervan wel. Onderwijs is toekomstgericht en gaat over de mogelijkheden van een leerling. Het is primair de leraar en niet een gecentraliseerde toets die het potentieel van de leerling kan bepalen.3 Professionalisering en de zeggenschap van beroepsgroep De minister stelt zich te willen inzetten voor de versterking van de kwaliteit van de leraar. Professionalisering maakt een belangrijk onderdeel uit van die doelstelling. De AOb deelt de ambitie om systematisch te werken aan de professionalisering en dat ook vorm te geven in een lerarenregister. Hierbij is het echter van essentieel belang dat de beroepsgroep zelf de ruimte krijgt hieraan vorm te geven. Op dit moment ligt de zeggenschap over de besteding van de professionaliseringsgelden bij besturen en niet bij de beroepsgroep. Daarnaast worden subsidies voor professionaliseringsgelden bestemd voor leraren elders belegd, zoals bij Stichting Kennisnet. De beroepsgroep dient zelf zeggenschap te hebben over de besteding van professionaliseringsgelden. Daarnaast constateren wij al enkele jaren dat er veel onduidelijkheid is over de besteding van professionaliseringsgelden. Als dit kabinet professionalisering als een van de beleidsprioriteiten ziet, is het van groot belang meer duidelijkheid te krijgen over de besteding van deze gelden. Doordat het kabinet steeds meer concentreert en afrekent op prestaties, bestaat de kans dat scholing gericht op bijvoorbeeld passend onderwijs op de achtergrond komt te staan. De AOb is van mening dat middelen die bedoeld zijn voor professionalisering ook alleen daar aan besteed moeten worden. Dit vraagt betere controle en monitoring, bijvoorbeeld door een zwaardere vorm van verantwoording in de jaarrekening.
Webbink, D., Gerritsen, S. (2013), How much do children learn in school? International evidence form school entry rules, CPB Discussion Paper. 3 Toetsen zijn als aandelen: zij geven geen garantie voor de toekomst. Het is dus fout de illusie te wekken dat het voortdurend hameren op toetsen wél garanties voor de toekomst biedt. 2
7/7
