HET STUREN VAN DE SAMENLEVING MOGELIJKHEDEN VAN EEN BELEIDSINSTRUMENTENBENADERING

Spoor Veranderingsmanagement

HET STUREN VAN DE SAMENLEVING MOGELIJKHEDEN VAN EEN BELEIDSINSTRUMENTENBENADERING

Dr. Frankie Schram

Rapport D/2005/10106/028 November 2005

Tel: 0032 16 32 36 10

Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN – BELGIE Fax: 0032 16 32 36 11 www.steunpuntbov.be

E-mail: [email protected]

Het sturen van de samenleving: Mogelijkheden van een beleidsinstrumentenbenadering

Inhoudstafel Inhoudsoverzicht

1

Tabellen en figuren

5

Inleiding

7

1. Sturen van de samenleving: van government naar governance 1.1 Sturing in de samenleving vanuit de overheid 1.2 Veelheid van sturingsconcepten 1.2.1 Inleiding 1.2.2 Voorbeelden van classificaties 1.2.2.1 Classificatie van HUFEN en KOPPENJAN 1.2.2.2 Classificatie van NELISSEN 1.2.2.3 Classificatie van BEKKERS 1.2.2.4 Classificatie van RINGELING 1.2.3 Nuancering 1.3 Van nieuwe sturing naar governance 1.3.1 Concept “governance” 1.3.2 Governance als sturingstheorie 1.4 Besluit

11 11 13 13 14 14 19 19 22 22 24 25 27 32

2. Sturen met behulp van beleidsinstrumenten 2.1 Begrip “beleidsinstrument” 2.1.1 Beleidsinstrument als object 2.1.1.1 Heel ruime invulling van het begrip beleidsinstrument 2.1.1.2 Meer beperkte invulling van het begrip beleidsinstrument 2.1.1.3 Karakteristieken van het begrip beleidsinstrument 2.1.2 Beleidsinstrument als activiteit 2.1.3 Beleidsinstrument als louter semantische oefening 2.2 Nuanceringen 2.2.1 Beleidsinstrumenten, middelen en hulpbronnen 2.2.2 Relatie tussen beleidsinstrument en doelstelling 2.2.3 Beleidsinstrumenten en ondersteunende instrumenten 2.2.4 Beleidsinstrumenten en de beleidscyclus 2.2.4.1 Eenvoudig model van de beleidscyclus 2.2.4.2 Meer uitgewerkt model van de beleidscyclus 2.2.4.3 Beleidscyclus, beleidsinstrumenten en het Milieubeleidsplan 2003-2007 2.2.5 Van één actor naar een multi-actorenomgeving 2.3 Besluit

35 35 36 36 37 38 39 40 40 40 42 43 43 44 47 51 56 59

3. Metaforisch karakter en de instrumentele achtergrond van het denken in termen van beleidsinstrumenten 3.1 Metaforisch karakter van beleidsinstrumenten 3.2 Instrumentele achtergrond van het denken in termen van instrumenten 3.3 Besluit

61 61 64 65

Dr. Frankie Schram

1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen

4. Classificaties van beleidsinstrumenten 4.1 Verschillende fundamentele benaderingen betreffende de classificatie van beleidsinstrumenten 4.2 Minimalistische benaderingen van de classificatie van beleidsinstrumenten 4.2.1 Tweevoudige indelingen van beleidsinstrumenten 4.2.1.1 Formele en informele beleidsinstrumenten 4.2.1.2 Directe of indirecte beleidsinstrumenten 4.2.1.3 Detector en effectors 4.2.2 Drievoudige indelingen van beleidsinstrumenten 4.2.2.1 Drie besturingsmodellen 4.2.2.2 Onderbrengen van de concrete beleidsinstrumenten binnen de drie besturingsmodellen 4.2.2.3 Verfijning door middel van de toevoeging van dimensies 4.2.2.4 Uitbreiding van het drieledige classificatiesysteem 4.2.2.5 Alternatieve drievoudige indelingen 4.2.3 Viervoudige typologieën van de gereedschappen van de overheid 4.2.3.1 Typologie van overheidsinstrumenten van HUGHES 4.2.3.2 Typologie binnen een governancecontext 4.2.4 Vijfvoudige typologie van beleidsinstrumenten 4.2.4.1 Gezagsinstrumenten 4.2.4.2 Prikkels en sancties 4.2.4.3 Capaciteitsopbouwende beleidsinstrumenten 4.2.4.4 Aansporende beleidsinstrumenten 4.2.4.5 Lerende beleidsinstrumenten 4.2.4.6 Besluit 4.2.5 Zevenvoudige typologie van overheidsinterventies 4.2.5.1 Informatie en prognoses 4.2.5.2 Van overheidswege verrichte investeringen en andere feitelijke handelingen die voorwaardenscheppend zijn voor de burger 4.2.5.3 Interventies die de besluitvorming van de burger algemeen proberen te beïnvloeden 4.2.5.4 Onvoorwaardelijke heffingen en financiële prestaties 4.2.5.5 Voorwaardelijke heffingen en financiële prestaties 4.2.5.6 Eenzijdig dwingende interventies 4.2.5.7 Toekenning van een uitsluitende bevoegdheid aan de overheid 4.3 Besluit 5. Benaderingen van het onderzoek van beleidsinstrumenten 5.1 Overzicht van DE BRUIJN en HUFEN 5.1.1 Klassieke benadering 5.1.2 Instrument-contextbenadering of verfijnd-instrumentele benadering van beleidsinstrumenten 5.1.3 Contextuele benaderingen 5.2 Overzicht van LINDER en PETERS 5.2.1 Instrumentalistische benadering 5.2.2 Procedurele benadering 5.2.3 Incidentele benadering 5.2.4 Constitutieve benadering 5.2.5 Besluit

2

67 68 70 70 71 72 73 75 76 81 81 95 96 100 100 102 103 104 104 105 105 105 105 106 107 107 107 108 108 108 109 111 113 115 115 116 118 118 119 119 120 120 120



5.3 Benadering van RINGELING en HEMERIJCK 5.3.1 Twee logica’s, twee perspectieven, vier vragen 5.3.2 Beleidsinstrumenten binnen het heuristisch denkkader 5.4 Voorstelling van verschillende benaderingswijzen bij JORDAN, WURZEL, ZITO en BRÜCKNER 5.4.1 Op ideeën gebaseerde benaderingen 5.4.2 Contextbenaderingen 5.4.3 Chaosdominante benadering 5.4.4 Besluit 5.5 Besluit

121 122 124

6. Verklaringsmodellen voor beleidsinstrumentenkeuze 6.1 Macroperspectief 6.1.1 Gedeeltelijk verklarende modellen voor de keuze van beleidsinstrumenten 6.1.1.1 Beleidsnetwerk 6.1.1.2 Beleidsproces, beleid en beleidsproblemen 6.1.1.3 Kenmerken van de doelgroep 6.1.1.4 Organisatie 6.1.1.5 Context 6.1.2 Allesomvattende verklaringsmodellen voor de keuze van beleidsinstrumenten 6.1.2.1 Model van BAGCHUS 6.1.2.2 Mode van LINDER en PETERS 6.1.2.3 Synthesemodel van BENIJTS 6.2 Microperspectief 6.3 Besluit

133 133 133 133 135 136 137 138

7. Onderzoek naar de prestatiegerichtheid van instrumenten voor het beleid 7.1 Analyse van de prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten 7.1.1 Beleidsinstrumenten benaderd vanuit de prestatiegerichtheid in het MAPEschema 7.1.2 Effectiviteitsonderzoek en doelmatigheidsonderzoek volgens het IOO 7.1.2.1 Effectiviteitsonderzoek volgens het IOO 7.1.2.2 Doelmatigheidsonderzoek volgens het IOO 7.1.3 Alternatieve benadering van de analyse van de prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten 7.1.4 Afbakening van de effectiviteitsvraag 7.2 Beleidsinstrumenten gesitueerd in een doelmatigheidsanalyse 7.2.1 Prestatiegerichtheidsanalyse vanuit het MAPE-schema 7.2.2 Prestatiegerichtheidsanalyse vanuit het MEI-Energie 7.3 Uitwerking van een instrumententheorie in het raam van effectiviteitsonderzoek 7.3.1 Inleiding 7.3.2 Variabelen binnen een procesbenadering 7.3.3 Deelprocessen 7.3.3.1 Implementatieproces 7.3.3.2 Te reguleren proces 7.4 Besluit

Dr. Frankie Schram

127 127 128 128 129 130

139 139 141 142 142 144 145 146 146 148 148 149 151 152 154 154 155 159 159 161 162 162 164 167

3


8. Hanteren van instrumentenmixen met het oog op de effectiviteit van de ingezette instrumenten 8.1 Soorten instrumentenmixen 8.2 Gebruik van instrumentenmixen 8.3 Andere beleidsinstrumenten maken gebruik van het recht 8.4 Recht veronderstelt het gebruik van andere beleidsinstrumenten 8.4.1 Bekendmakingsverplichting van regelgeving 8.4.1.1 Begrip “bekendmaking” 8.4.1.2 Draagwijdte van artikel 190 van de Grondwet 8.4.1.3 Gevolgen van de bekendmaking en van de niet-bekendmaking 8.4.1.4 Functies van de bekendmaking 8.4.1.5 Besluit 8.4.2 Voeren van een voorlichtingsbeleid 8.4.2.1 Inhoud van het te voeren voorlichtingsbeleid 8.4.2.2 Kwaliteitsvereisten waaraan het voorlichtingsbeleid moet voldoen 8.4.3 Verplichting tot het vermelden van de beroepsmogelijkheden 8.4.3.1 Verplichting op grond van het openbaarheidsdecreet 8.4.3.2 Verplichting op grond van artikel 19 R.v.St.-Wet 8.4.4 Besluit 8.5 Complexiteit van effectiviteitsonderzoek bij instrumentenmixen 8.6 Besluit

169 170 170 171 174 174 174 175 177 178 180 181 182 182 186 186 189 190 190 192

9. Denken over regelgeving en regulering in termen van beleidsinstrument 9.1 Gevolgen verbonden aan het denken over regelgeving in termen van beleidsinstrument 9.2 Denken over regelgeving in termen van instrument vanuit een breder kader 9.3 Besluit

193 194 197

10. Algemeen besluit

199

Beleidsaanbevelingen

205

4

193



Tabellen en figuren Tabellen Tabel 1. Sturingsstrategieën en –instrumenten in enkele bestuurskundige benaderingen Tabel 2. Benaderingen van netwerkbeheer Tabel 3. Typen van beleidsinstrumenten volgens HOOD Tabel 4. Voorbeelden van stimulerende en repressieve beleidsinstrumenten Tabel 5. Voorbeelden van dirigerende en constituerende beleidsinstrumenten Tabel 6. Voorbeelden van algemene en specifieke beleidsinstrumenten Tabel 7. Voorbeelden van eenzijdige en wederkerige beleidsinstrumenten Tabel 8. Voorbeelden van verticale en horizontale beleidsinstrumenten Tabel 9. Syntheseschema: voorbeelden van dimensies van categorieën van beleidsinstrumenten Tabel 10. Tijdsdimensie en het gebruik van beleidsinstrumenten volgens DE VRIES Tabel 11. Een spectrum van beleidsinstrumenten Tabel 12. Beleidsinstrumenten van governance Tabel 13. Vormen van overheidsinterventie volgens GEELHOED Tabel 14. Twee instrumentele perspectieven op beleidsinstrumenten Tabel 15. Verschillende benaderingen en hun kijk op beleidsinstrumenten Tabel 16. Verschillende perspectieven en logica’s Tabel 17. Overdrachten van instrumenten en beleid Tabel 18. Relatie tussen onderlinge afhankelijkheid van de actoren, cohesie en beleidsinstrumentenkeuze Tabel 19. Relatie tussen instrumentenmixvormen en voorbeeld van instrumententypes Tabel 20. Variabelen in het model van BAGCHUS Tabel 21. Instrumentenkenmerken Tabel 22. Drijvende krachten of prikkels Tabel 23. Relatie tussen instrumentkenmerken en drijvende krachten Tabel 24. Stappenschema bij de instrumententheorie van BRESSERS en KLOK

18 31 74 83 88 90 91 91 92 94 99 103 106 117 121 123 130 134 136 139 156 157 158 166

Figuren Figuur 1. De beleidscyclus Figuur 2. Alternatieve voorstelling van de beleidscyclus Figuur 3. Plaats van beleidsonderbouwende instrumenten in de beleidscyclus en hun onderlinge relaties Figuur 4. Beleidscyclus en ‘governance’ interacties Figuur 5. Relatie tussen beleidsinstrumentenkeuze en de organisatie enerzijds en de leden van de organisatie anderzijds Figuur 6. MAPE-schema Figuur 7. Onderdelen van een effectiviteitsonderzoek Figuur 8. Onderdelen van de doelmatigheidsanalyse Figuur 9. Doelmatigheid van de bedrijfvoering in vier perspectieven Figuur 10. Alternatieve benadering van de prestatiegegevens van het beleid Figuur 11. Analytisch schema van de doelmatigheidsanalyse

Dr. Frankie Schram

44 48 52 57 138 147 148 149 150 151 155

5

Inleiding

Inleiding

De centrale onderzoeksvraag van het project “Reguleringsmanagement en administratieve vereenvoudiging” vertrekt vanuit een aanpak die het recht ziet als een instrument. Het begrip “instrument” staat echter steeds in relatie tot iets. Iets is instrument voor iets. Op grond hiervan kan men een onderscheid maken tussen enerzijds het recht als instrument voor het beleid1 en het recht als instrument voor een democratische rechtsstaat.2 Dit onderscheid houdt wel een sterke simplificering in, want het recht heeft in het verleden ook andere functies vervuld. Zo is het recht als instrument gebruikt ter bevestiging van wat algemeen wordt aanvaard, als instrument voor een minimale staatsordening, als instrument van onderdrukking of protectionisme, als instrument voor emancipatie en herverdeling binnen een verzorgingsstaat. Wij wensen wel te beklemtonen dat we dit onderscheid om analytische redenen maken omdat of men een democratische rechtsstaat wil en wat die democratische rechtsstaat inhoudt, toch ook het voorwerp van beleid(svoering) uitmaakt. In dit eerste deelrapport besteden wij hoofdzakelijk aandacht aan een algemene verkenning van wat beleidsinstrumenten zijn en aan de mogelijkheden die effectiviteitsonderzoek voor de keuze en evaluatie van beleidsinstrumenten biedt.

Als beleidsinstrument staat het recht naast andere beleidsinstrumenten. De keuze om het recht te benaderen als een beleidsinstrument biedt een aantal interessante invalshoeken. In de eerste plaats vormen beleidsinstrumenten de “missing link” tussen drie verschillende componenten van het overheidsbeleid, namelijk de overheidsdoelstellingen, de middelen die een overheid ter

beschikking

heeft

en

de

kenmerken

van

de

doelgroep.3

Bovendien

zijn

beleidsinstrumenten de meest zichtbare component van één van de belangrijkste aspecten in het overheidsbeleid zodat een betere kennis van beleidsinstrumenten toelaat om het waarom in het tot stand komen van het overheidsbeleid beter te begrijpen.4 Verder kan een betere kennis van beleidsinstrumenten leiden tot een adequatere beleidsvoorbereiding. Tenslotte laat

1

R. MAES, Openbaar bestuur: visie, kennis en kunde. Bestuurlijke vernieuwingen, bestuurlijke organisatie en bestuurskunde, Brugge, Vandenbroele, 2004, 13 – 15. 2 R. MAES, o.c., 5 – 8. 3 F. VARONE, “Le choix des instruments des politiques publiques. Une analyse comparée des politiques d’efficience énérgétique du Canada, du Danemark, des Etats-Unis, de la Suède et de la Suisse, Bern, Verlag Paul Haupt, 1998, 28. 4 T. BENIJTS, De keuze van beleidsinstrumenten. Een vergelijkend onderzoek naar duurzaam sparen en beleggen in België en Nederland, Onuitg. Doctoraatsverhandeling in de Sociale Wetenschappen aan de K.U.Leuven, Leuven, 2005, 22 – 23.

Dr. Frankie Schram

7


een betere kennis van beleidsinstrumenten toe om de beleidsinstrumentenkeuze systematisch te vergelijken met een beleidsinstrumentenkeuze in een andere periode, in een ander beleidsdomein of in een ander land.5 Zo is vergelijkend onderzoek mogelijk of om het met de woorden van Heidenheimer e.a. te zeggen na te gaan “how, why and to what effect different governments pursue particular courses of action or inaction”.6 Via literatuuronderzoek plaatsen we deze benadering binnen het ruimere bestuurskundige en beleidswetenschappelijke onderzoek. Bovendien tonen we meteen ook de mogelijkheden en de beperkingen van deze onderzoeksaanpak. Op deze wijze hopen we te hoog gespannen verwachtingen terug te brengen tot een realistische kijk op de mogelijkheden van het bestuurskundig onderzoek voor het concrete beleid. Eerst plaatsen we beleidsinstrumenten binnen de context waarin ze worden gebruikt en die is er één van sturing. We schetsen daarbij de sterke evolutie die de plaats van en de visie op sturing heeft doorgemaakt. Toch moet men goed voor ogen houden dat die evolutie geen rechtlijnige evolutie is en dat verschillende sturingsconcepten naast elkaar staan. Dit kan heel verwarrend overkomen en geeft zelfs aanleiding tot niet coherente beleidsvoering. Vervolgens proberen we te duiden wat nu eigenlijk een beleidsinstrument is. Een onderzoek van de literatuur leert ons dat er een verscheidenheid aan invullingen bestaat. Dit brengt de noodzaak met zich om nuances aan te brengen om door het bos opnieuw de diversiteit aan bomen te zien. Het plaatsen van beleidsinstrumenten binnen de ruimere context van de beleidscyclus kan daar eveneens toe bijdragen.

Het hanteren van het begrip “instrument” is niet neutraal, het is een metafoor en zoals elke metafoor toont het iets, maar verhult het evenzeer iets. Op zich houdt het spreken over instrumenten een bepaalde kijk in op de wijze waarop beleid tot stand komt en wordt gevoerd, een wijze die slechts één facet van de complexiteit van de werkelijkheid weergeeft, een wijze die wellicht ook verhindert om bepaalde aspecten die verband houden met het voeren van een efficiënt mogelijk beleid te zien.

5

M. HOWLETT en M. RAMESH, “Patters of policy instrument choice. Policy style, policy learning and the privatization experience”, Policy studies review 1993, 3 – 24. 6 A.J. HEIDENHEIMER, H. HECLO en C.T. ADAMS, Comparative public policy. The politics of social choice in America, Europe and Japan, New York, St. Martins press, 1990, 3.

8


Inleiding

Nochtans zijn door de administratie en door sociale wetenschappers pogingen ondernomen om zowel a posteriori de effectiviteit en de efficiëntie van het beleid te beoordelen op grond van de ingezette beleidsinstrumenten als a priori vanuit de door de wetenschap ontwikkelde kaders om op een goede manier een keuze van beleidsinstrumenten te maken. Daarbij werd uitgegaan van classificaties van beleidsinstrumenten. Maar ook hier laten we zien dat er een veelheid van classificaties in de literatuur is terug te vinden. Op grond hiervan evalueren we de mogelijkheden van die classificaties om beleid te realiseren. Het wetenschappelijk onderzoek van beleidsinstrumenten heeft een evolutie doorgemaakt waarbij de ene visie als reactie is ontstaan op de beperktheid van een andere of waarbij een alternatieve visie zich heeft ontwikkeld vanuit heel andere uitgangspunten. Dit laat ons toe om de mogelijkheden van beleidsonderzoek via beleidsinstrumenten aan te brengen. Daarna buigen we ons over een aantal verklaringen en verklaringsmodellen voor de beleidsinstrumentenkeuze die in de literatuur zijn ontwikkeld. Ze laten ons toe om meer inzicht te krijgen in zowel het product als het proces dat hiermee verbonden is. Binnen

het

onderzoek

van

beleidsinstrumenten

speelt

het

onderzoek

naar

de

prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten en meer bepaald de effectiviteit ervan een belangrijke rol. Eerst gaan we in op wat nu precies wordt bedoeld met effectiviteit. Over dit begrip is er evenmin eenduidigheid. Toch maken we ook duidelijk dat een benaderingswijze van het beleid vanuit de effectiviteit moet worden gerelativeerd. Een mogelijke benaderingswijze van de prestatiegerichtheid, namelijk die van de instrumententheorie van KLOK en BRESSERS, krijgt meer aandacht. Vervolgens maken we zichtbaar dat de effectiviteit van beleid maar mogelijk is door uit te gaan van een instrumentenmix. Toch mogen we niet uit het oog verliezen dat net het hanteren van instrumentenmixen geen neutraal gebeuren is, maar gedeeltelijk ook negatieve gevolgen met zich brengt. Tenslotte keren we ons naar één type van beleidsinstrumenten die onder de noemer regelgeving of regulering kan worden gebracht, waarbij we specifiek aandacht besteden aan de gevaren die verbonden zijn aan het spreken van recht als beleidsinstrument en deze ook zichtbaar maken. Juist omdat recht meer is dan een beleidsinstrument, houdt het beschouwen van het recht als beleidsinstrument een ernstige vernauwing in van de plaats van het recht en van regulering in het algemeen in de samenleving. Dr. Frankie Schram

9

1. Sturen van de samenleving: van government naar governance


In de verhouding tussen overheid en samenleving, nam de overheid traditioneel een centrale plaats in. De overheid was diegene die sturing bracht in de samenleving. Sturing viel oorspronkelijk samen met “government”, met de overheid dus. Langzaam ontwikkelden zich andere opvattingen over sturing. Ze maakten duidelijk dat niet enkel de overheid een sturende taak vervult, maar dat ze dat doet met andere actoren. Daarmee kwam de klemtoon sterker te liggen op het sturen zelf en minder op de overheid. Het begrip “governance” deed hiermee zijn intrede.

1.1 Sturing in de samenleving vanuit de overheid

In een democratische rechtsstaat die ook beoogt een welvaartsstaat te zijn, kan de overheid niet werkloos toezien. Een overheid heeft geen andere bestaansreden dan maatschappelijke problemen op te lossen of daar althans toe bij te dragen. Daartoe ontwikkelt de overheid een beleid waarmee ze sturend in de samenleving optreedt om op deze manier haar beleidsdoeleinden te realiseren. De mate waarin van een overheid wordt verwacht sturend op te treden, is afhankelijk van de visie op de overheid en de taak die de overheid in een samenleving te vervullen heeft. Naargelang van een welbepaalde ideologie of opvatting over wat de overheid is en welke rol die overheid in de samenleving speelt, zal de mate waarin de overheid stuurt, de domeinen waarop de overheid stuurt en de intensiteit waarmee de overheid stuurt, verschillen. Zelfs in een minimalistische kijk op de overheid binnen een nachtwakersstaat staat de overheid in voor het garanderen van bepaalde functies, zoals interne en externe veiligheid. Op zijn minst houdt dit in dat de overheid als een “doelassociatie” wordt gekwalificeerd. De overheid is immers gericht op het realiseren van het algemeen belang, wat men daar ook onder mag verstaan.

Vanuit wetenschappelijke hoek wordt sturing op verschillende wijzen gedefinieerd. DEKKERS en THAENS waarschuwen er ons alvast voor: “Wanneer we de literatuur over sturing onder het vergrootglas leggen om deze vervolgens te ontleden, bestaat het risico dat we verzeild

Dr. Frankie Schram

11


raken in een Babylonische spraakverwarring. Begrippen, definities tuimelen over elkaar heen”.7

DERKENS definieert sturing als “doelconforme beïnvloeding van maatschappelijke wisselwerkingen”.8 Volgens hem vindt sturing plaats in een dynamische context en moet ze betrekking hebben op daadwerkelijke sturingshandelingen.9 In dezelfde lijn ligt de omschrijving van DRIESSEN en GLASBERGEN. Zij definiëren sturing als “elke vorm van gerichte

of

georganiseerde

maatschappelijke

verandering”.10

Beide

auteurs

laten

onmiddellijk zien dat achter de idee van sturing een aantal vooronderstellingen aanwezig zijn zoals de maakbaarheid van de samenleving of althans de beïnvloedbaarheid van de samenleving, en het vooruitgangsgeloof of het geloof in de oplosbaarheid van maatschappelijke vraagstukken.

KICKERT en IN ’T VELD omschrijven het begrip als “een vorm van gerichte beïnvloeding in een bepaalde context”.11 Hiermee beklemtonen zij uitdrukkelijk de rol van de context. KOOIMAN preciseert dat er slechts sprake is van sturing als “intentioneel (doel)gerichte beïnvloedende handelingen worden verricht, waarbij aan een aantal (contextueel bepaalde) onderling

samenhangende

voorwaarden

wordt

voldaan.”12

In

deze

twee

laatste

omschrijvingen ligt, net als bij DERKSEN, de nadruk op de context waarin wordt gestuurd. De doelgerichtheid is een belangrijk element van sturing. Dit komt ook tot uiting in de omschrijving dat sturing kan worden opgevat als elke vorm van gerichte of georganiseerde maatschappelijke verandering.13 Al deze omschrijvingen hebben met elkaar gemeen dat ze

7

V. BEKKERS en M. THAENS, “Sturing, informatie en ICT”, in M. LIPS, V. BEKKERS en A. ZUURMOND, ICT en openbaar bestuur. Implicaties en uitdagingen van technologische toepassingen voor de overheid, Utrecht, Lemma, 2005, 138. 8 W. DERKSEN, “De werkelijkheid van de terugtred”, in W. DERKSEN, Th. G. DRUPSTEEN, W.J. WITTEVEEN (eds.), De terugtred van regelgevers, Zwolle, 1989, 18. 9 J. KOOIMAN, “Sturen, besturen of (be)sturen”, Bestuurswetenschappen 1990, 414. 10 P.P.J. DRIESSEN en P. GLASBERGEN, “Strategieën van sturing”, in P. DRIESEN en P. GLASBERGEN (eds.), Milieu, samenleving en beleid, Den Haag, Elzevier, 2000, 52. 11 W.J.M. KICKERT, H.J. AQUINA en A.F.A. KORSTEN, Planning binnen perken, Zeist, 1985, 46; R.J. IN ’T VELD, De verguisde staat, Den Haag, 1989, 18. In dezelfde zin: J. KOOIMAN, Besturen: maatschappij en overheid in wisselwerking, Assen/Maastricht, Van Gorcum Uitgevers, 1988, 3; A..J.A. GODROIJ, “Besturen in netwerken: van een instrumentele naar een interactieve theorie, in J.F.M. KOPPENJAN, J.A. DE BRUIJN en W.J.M. KICKERT, Netwerkmanagement in het openbaar bestuur. Over de mogelijkheden van overheidssturing in beleidsnetwerken, ’s-Gravenhage, Vuga Uitgeverij, 1993, 31 – 49; J.A. DE BRUIJN en E.T. HEUVELHOF, Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden, Stenfert Kroese, 1991, 190 p. 12 J. KOOIMAN, “Sturen, besturen of (be)sturen”, Bestuurswetenschappen 1990, 414. 13 P.P.J. DRIESSEN en P. GLASBERGEN, “Strategieën van sturing”, in P.P.J. DRIESSEN en P. GLASBERGEN, Milieu, samenleving en beleid, Den Haag, Elsevier bedrijfsinformatie, 2000, 52.

12



sturing sterk instrumenteel zien. Sturing kan echter ook worden beschouwd als een gerichte en zingevende beïnvloeding in een bepaalde context. De zingevende activiteit kan zowel betrekking hebben op het interne functioneren als op de sturingsrelaties met het te beheren beleidsterrein.14

Impliciet dan wel expliciet is een sturingsbegrip gerelateerd aan een sturingsconcept, waarin een aantal veronderstellingen, ideeën en visies over sturing is verwoord.15

1.2 Veelheid van sturingsconcepten

1.2.1 Inleiding

Sturing kan men immers vanuit verschillende invalshoeken benaderen. Eén van die invalshoeken is de instrumentele invalshoek. Deze gaat ervan uit dat de overheid beleidsinstrumenten inzet om haar beleidsdoelstellingen te realiseren. De overheid wordt er gezien als bestuurder (subject), regisseur en facilitator en de samenleving als bestuurde (object), waarbij de overheid de samenleving stuurt in de door haar gewenste richting.16 De instrumentele benadering van sturingsprocessen is geen neutraal gebeuren, maar sluit een aantal risico’s in.17 Sturing kan vanuit een meer postmoderne benadering ook een culturele, symbolische waarde hebben. Hier vormt sturing een referentiekader waardoor een gemeenschappelijke identiteit kan worden opgebouwd en gelegitimeerd.

Eigenlijk worden er dus verschillende sturingsconcepten gehanteerd die elk berusten op vooronderstellingen. Deze vooronderstellingen kunnen betrekking hebben op de politiekideologische noodzaak van sturing en de legitimatie van sturing, op het sturende vermogen van de sturende actor, op het zelfsturende vermogen van de aan te sturen actoren en sectoren, op het object van sturing en de context van sturing, op de mogelijke bijdrage van kennis,

14

P.H.A. FRISSEN, Bureaucratische cultuur en informatisering, Den Haag, 1989, 267. V. BEKKERS en M. THAENS, o.c., 138. 16 G.R. TEISMAN, Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspektief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen, Rotterdam, Erasmus Universiteit, 1992, 26. 17 J.A. DE BRUIJN en E.F. TEN HEUVELHOF, Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden/Antwerpen, Stefert Kroese Uitgevers, 1991, 2. 15

Dr. Frankie Schram

13


informatie en technologie en op de inzet van bepaalde sturingsmodaliteiten en sturingsinstrumenten.18

Verschillende bestuurskundige stromingen hebben bovendien elk hun eigen benadering van sturings- en instrumenteringsvragen. Toch is het niet eenvoudig om bestuurskundige stromingen precies te definiëren.

1.2.2 Voorbeelden van classificaties

1.2.2.1 Classificatie van HUFEN en KOPPENJAN HUFEN en KOPPENJAN onderscheiden vier sturingsbenaderingen: de rationele benadering19 of het classic model of policy management20, de netwerksturing,21 sturing via waarden22 en sturing op afstand23.24 18

V. BEKKERS, Nieuwe vormen van sturing en informatisering, Delft, Eburon, 1993, 24 – 28; V. BEKKERS en M. THAENS, o.c., 138. 19 A. RINGELING, Beleidsinstrumenten, Den Haag, 1983; P. KLOK, Een instrumententheorie voor het milieubeleid: de toepassing en effecten van beleidsinstrumenten, Enschede, 1991; F. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 – 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente, 1989; J.A.M. HUFEN, Instrumenten in het technologiebeleid, Groningen, 1990; J. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “Instrumenten van overheidsbeleid”, Beleidswetenschap 1992, 6 (1), 69 – 93; J. DE BRUIJN en E. TEN HEUVELHOF, Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden, Stenfert Kroese, 1991, 190 p.; W. VERMEULEN, De vervuiler betaalt: onderzoek naar de werking van subsidies op vier deelterreinen van het milieubeleid, Utrecht, Van Arkel, 1992, 432 p.; R. BAGHUS, Waardevolle instrumenten: de totstandkoming van beleidsinstrumenten als plicht, ritueel en zoektocht naar legitimiteit, Delft, 1996, 261 p.; Raad voor het Openbaar Bestuur, Verslag studiemiddag Sturingsinstrumenten en hun context, Den Haag, 1997; G. PETERS, F. VAN NISPEN, Public Policy Instruments: evaluating the tools of public administration, Northampton, Elgar Cheltenham, 1998, XI, 247 p.; J. VAN DEN HEUVEL, Beleidsinstrumenten: sturingsinstrumenten voor het overheidsbeleid, Utrecht, Lemma, 1998, 172 p.; M. BEMELMANS-VIDEC, R. RIST, E. VEDUNG, Carrots, Sticks en Sermons, policy instruments and their evaluation, (Comparative policy analysis series), Londen, Transaction New Brunswick, 1998, 280 p. 20 H.J.M GOVERDE en N.J.M. NELISSEN, “Networks as a new concept for governance”, in P.P.J. DRIESSEN en P. GLASBERGEN, Greening society. The paradigm shift in Dutch environmental politics, Dordrecht, Kluwer academic publishers, 2002, 27. 21 A. WASSENBERG (ed.), Netwerken, Den Haag, 1983; P. GLASBERGEN, Beleidsnetwerken rondom milieuproblemen, Den Haag, 1989; J.A.M. HUFEN en A. RINGELING (eds.), Beleidsnetwerken: overheids-, semi-overheids- en particuliere organisaties in wisselwerking, Den Haag, VUGA, 1990, 299 p.; J.F.M. KOPPENJAN, J. DE BRUIJN en W. KICKERT, Netwerkmanagement in het Openbaar Bestuur: over de mogelijkheden van overheidssturing in beleidsnetwerken, Den Haag, VUGA, 1993, 214 p.; G. TEISMAN, Complexe Besluitvorming, Den Haag, 1992, 293 p.; J.F.M. KOPPENJAN, Management van de beleidsvorming. Een studie naar de totstandkoming van beleid op het terrein van binnenlands bestuur, VUGA, Den Haag, 1993, 295 p.; G. TEISMAN, Sturen via creatieve concurrentie: een innovatie-planologisch perspectief op ruimtelijke investeringsprojecten, Nijmegen, Katholieke Universiteit Nijmegen, 1997, 66 p.; J. DE BRUIJN, E. TEN HEUVELHOF en R. in ’t VELD, Procesmanagement: over procesmanagement en besluitvorming, Schoonhoven Academic service, 2002, 199 p.; J.A. DE BRUIJN en E.F. TEN HEUVELHOF, Management in netwerken, Utrecht, Lemma, 2004, 222 p.

14



Rationele benadering Dit sturingsmodel gaat uit van een besturend systeem (de overheid) en een bestuurd systeem (de samenleving of de bestuurden). Tussen beide bestaat een hiërarchische relatie: de overheid stuurt de samenleving en de bestuurden. De bestuurden zijn hier objecten, geen subjecten.25 De doelstellingen die de overheid wil bereiken nemen hier een centrale plaats in. Sturing is wordt dan een logisch uitvloeisel van probleemsignalering, beleidsvorming en een hierop afgestemde besluitvorming die tot bestuurlijk handelen leidt. Bij beleidsuitvoering worden de gekozen instrumenten toegepast. Ze zijn het vehikel tussen besluitvorming, beleidsuitvoering en probleemoplossing. Sturing vindt plaats door toepassing van één of meer instrumenten uit het sturingsmodel. De centrale sturingswaarden hebben vooral te maken met de mate waarin sturing bijdraagt aan de oplossing van gestelde problemen. Effectiviteit en efficiëntie staan centraal. Het besluit dat de basis vormt voor de uitvoering, staat niet ter discussie en vormt de legitimatiebasis voor bestuurlijk optreden. Er wordt in sommige situaties gestreefd naar de toepassing van combinaties van instrumenten. Er bestaat in toenemende aandacht voor leerprocessen bij de toepassing van instrumenten.

Netwerksturing Het uitgangspunt is dat onze samenleving een complexe netwerksamenleving is geworden. Niet enkel de overheid maar ook andere actoren zijn onderling van elkaar afhankelijk voor de 22

M. EDELMAN, The symbolic uses of politics, Chicago, 1976; A. PEPER, Vorming van welzijnsbeleid. Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk, Meppel, Boom, 19732, 384 p.; M. BOOGERS en P. TOPS, “Gemeentelijke herindeling als proces van culturele modernisering”, in M. BOOGERS en P. TOPS, Bestuurswetenschap 1998 6; M. BOVENS en A. HEMELRIJCK, Het verhaal van de moraal. Een empirisch onderzoek naar de sociale bedding van morele bindingen, (Beleid en maatschappij. Jaarboek), Amsterdam, Boom, 1996, 216 p.; M. VAN EETEN, “De waarheid en autoriteit van beleidsficties in de controverse rond het Groene Hart”, in T. ABMA en R. in ’t VELD (ed.), Handboek Beleidswetenschap: perspectieven, thema's, praktijkvoorbeelden, Amsterdam, Boom, 2001, 422 p.; A. HOEKSTRA, “Ethische complexiteit; integriteit tussen wens en werkelijkheid”, Bestuurswetenschappen 2001, 5; B. HOETJES, De kreukbare overheid. Essays over integriteit in Nederland, Lemma, Utrecht, 2000, 184 p. 23 J. DEN HOLLANDER, Sturen op afstand. Het begrip gedefinieerd en praktisch vormgegeven: verder uitgewerkt op het terrein van het openbaar bestuur, Utrecht, Uitgeverij Lemma, 1995; R. in ’t VELD, Noorderlicht. Over scheiding en samenballing, 1997; J. DE VRIES en M. VAN DAM, Politiek Bestuurlijk Management, Alphen aan den Rijn, 1998; W. KICKERT en A. BESTEBREUR, Aansturing van verzelfstandigde overheidsdiensten. Over publiek management van hybride organisaties, Alphen aan den Rijn, Samson, 1998, 197 p.; RAAD VOOR MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELING, Aansprekend burgerschap, (RMO Advies nr. 10), Den Haag, 2000, 149 – 171; MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKRELATIES, Waarom prestatie-indicatoren falen, Den Haag, december 1999; B. DENTERS, “Prestatiesturing: pronkstuk of probleem? Prestatiemeting in de theorie of probleem? Prestatiemeting in de theorie en praktijk van het Nederlandse grotestedenbeleid”, Beleidswetenschap 2001, 4, 356 – 371. 24 J.A.M. HUFEN en J.F.M. KOPPENJAN, “Is dit een passend instrument? Bestuurskundige theorievorming en praktische sturings- en instrumentatievragen”, Bestuurskunde 2004, 349 – 352. 25 H.J.M. GOVERDE en N.J.M. NEISSEN, o.c., 27.

Dr. Frankie Schram

15


realisatie van doelen en dit op verschillende niveaus. Niemand is nog in staat zijn wil aan andere actoren op te leggen. Deze onderlinge afhankelijkheid komt via interacties tot uiting in het ontstaan van zogenaamde beleidsnetwerken.26 Een beleidsnetwerk bestaat uit patronen van interactie tussen wederzijds afhankelijke actoren die zich formeren rondom beleidsproblemen of beleidsprogramma’s.27 Netwerken hebben geen duidelijke hiërarchische structuur.28 Sturing wordt hier gezien als het scheppen van kansen door een bestuurder die de wereld naar zijn hand tracht te zetten. Alleen is die bestuurder niet noodzakelijk de overheid. De relatie met kansen relativeert meteen de mogelijkheden van sturing van individuele actoren. Maatgevend voor invloedsmogelijkheden zijn de hulpbronnen waarover deelnemers in beleidsnetwerken beschikken. Organisaties zijn immers geen willoze radertjes in de overheidsmachinerie, maar proberen hun eigen posities en belangen vertaald te zien in het voor hen relevante overheidsbeleid.29 Sturing wordt dan ook niet langer geëvalueerd in functie van de mate waarin doelstellingen worden gerealiseerd of er bewegingsruimte wordt tot stand gebracht, maar op basis van de mate waarin interactieprocessen ontstaan waarbij informatie, middelen en doelen worden geruild.30 Sturing is dan ook maar geslaagd als er ze bijdraagt tot het totstandkomen van een gezamenlijke probleemoplossing. Wil de overheid de sturing optimaliseren, dan moet ze proberen de voorwaarden van de interactie tussen de actoren te verbeteren.

Sturing verwijst niet enkel naar combinaties van instrumenten, maar naar combinaties van problemen en oplossingen, het nadenken over coalities van voor- en tegenstanders, de wenselijkheid van overleg van sommige partijen, het identificeren van hindermacht, het schetsen van besluitvormingsprocessen.

Bij sturing via beleidsnetwerken staan waarden centraal die voor de deelnemers aan sturing van belang zijn. Openheid van overleg, het gevoel van veiligheid voor centrale belangen en waarden van deelnemers en een behoefte aan voortgang zijn minstens zo belangrijk. De

26

T. BENIJTS, De keuze van beleidsinstrumenten. Een vergelijkend onderzoek naar duurzaam sparen en beleggen in België en Nederland, Onuitg. Doctoraatsverhandeling in de Sociale Wetenschappen aan de K.U.Leuven, Leuven, 2005, 33. 27 J.A. DE BRUIJN, W.J.M. KICKERT en J.F.M. KOPPENJAN, “Inleiding: beleidsnetwerken en overheidssturing”, in J.F.M. KOPPENJAN, J.A. DE BRUIJN en W.J.M. KICKERT, Netwerkmanagement in het openbaar bestuur. Over de mogelijkheden van overheidssturing in beleidsnetwerken, ’s-Gravenhage, Vuga Uitgeverij, 1993, 19. 28 J.A.G.M. VAN DIJK, Netwerken, het zenuwstelsel van onze maatschappij, Twente, 2001. 29 V.J.J.M. BEKKERS, Nieuwe vormen van sturing en Informatisering, Delft, Uitgeverij Eburon, 1993, 6. 30 T. BENIJTS, o.c., 33.

16



uiteindelijke keuzes voor gedeelde probleemdefinities en probleem/oplossingscombinaties zijn in deze benadering een uitvloeisel van de interacties tussen de deelnemers in het beleidsnetwerk.

Het belang van deze wijze van visie op sturing ligt ondermeer hierin dat ze erop wijst dat voor de beleidsinstrumentenkeuze men rekening moet houden met de doelstellingen van andere, niet-publieke actoren. Sturing via waarden Het sturingsbegrip verwijst naar het tonen van leiderschap en voor de sturingsoptiek wordt een beroep gedaan op collectieve waarden van groepen van burgers met betrekking tot actuele maatschappelijke problemen. De oplossingen bij sturing via waarden dragen niet het karakter van instrumenten, maar dragen het karakter van probleemomschrijvingen en bijpassende oplossingsrichtingen. Hier is sturing vooral het doen aanvaarden van bepaalde waarden bij het denken en doen van een politiek bestuurder. Deze kijk kan in zijn uitwerking grote gevolgen hebben voor instrumentatie en de toepassing van instrumenten, maar staat daar in principe los van. Instrumenten zijn hier beelden, taal en voorbeeldig handelen. Bij sturing via waarden gaat het vooral om de zeggingskracht van bestuurders. Tegelijk is de consistentie van hun verbale en feitelijke handelen cruciaal. Hierdoor wint een bestuurder aan zeggingskracht en expressie. Integriteit heeft betrekking op de symmetrie tussen geuite bedoelingen, feitelijke intenties en bijpassend handelen. Sturing op afstand Sturend handelen is een vervolg op een politiek besluit dat genomen is na de vaststelling van bepaalde problemen en een hierop afgestemde beleidsvorming. Na de besluitvorming wordt gekozen voor een bestuurlijke aanpak waarbij vertegenwoordigers van het doelsysteem zijn betrokken. Idealiter wordt met de vertegenwoordigers van het doelsysteem overlegd over de probleemdefinitie

en

sleutelparameters

(voor

input,

output

of

procesnormen).

Sturingsinstrumenten zijn deze sleutelparameters en de publiek- of privaatrechtelijke vormen waarin afspraken over hun waarden worden vastgelegd. De keuze van sleutelparameters heeft voor de bestuurder een sterk instrumenteel en op probleemoplossing gericht karakter. De raakvlakken met de rationele benadering zijn in deze sturingsoptiek herkenbaar. Wezenlijk verschillend is het overleg over probleemdefiniëring, de selectie van sleutelparameters en het benoemen van randvoorwaarden. De complexiteit van maatschappelijke problemen wordt Dr. Frankie Schram

17


aanvaard en hanteerbaar gemaakt door afspraken met partijen die rechtstreeks met de betreffende problemen te maken hebben (doelsystemen). Ondanks de aanvaarding van de complexiteit en de wenselijkheid van overleg is de benadering sterk instrumenteel gericht. Om het onderscheid tussen deze sturingsbenaderingen duidelijk te maken, hanteren HUFEN en KOPPENJAN een aantal variabelen: sturing, beschikbaarheid van een typologie van het sturingsinstrumentarium, hulpmiddelen voor sturing, aangrijpingspunt, centrale waarden, oriëntatie inhoud en/of proces, belang van instrumentarium als hulpmiddel en visies waarmee de bestuurskundige benadering niet verenigbaar is. TABEL 1. STURINGSSTRATEGIEËN EN -INSTRUMENTEN IN ENKELE BESTUURSKUNDIGE BENADERINGEN31 Variabele

Rationeel bestuur

Sturing via beleidsnetwerken

Sturing

Hulpmiddelen voor probleemoplossing

Scheppen van kansen

Beschikbaarheid typologie sturingsinstrumentarium

Ja

Nee

Leiderschap, voorbeeldigheid, symbolen, beelden, taal

Prestatie-indicatoren, convenanten, prestatiecontracten

Hulpmiddelen voor sturing

Basismodellen regels, informatie en geld

Passende omgangsvormen in netwerken, probleem/ oplossingcombinaties

Leiderschap, voorbeeldfunctie, dialoog, draagvlakcreatie

Afspraken over sleutelparameters

Aangrijpingspunt sturing

Aspecten van een probleem

Procesontwerp, overleg, dialoog combineren pr/i, draagvlak, beleid

Welbewust inzetten voorbeeldigheid, leiderschap

Procesontwerp, overleg over sleutelparameters

Centrale waarden

Stuurbaarheid, effectiviteit, efficiëntie, democratie

Openheid, veiligheid, voortgang, effectiviteit

Geloofwaardigheid, expressie, integriteit

Stuurbaarheid, consensus, effectiviteit

Oriëntatie inhoud en/of proces

Inhoud

Inhoud/proces

Inhoud/proces

Inhoud/proces

Belang van instrumentarium als hulpmiddelen

Groot

Bescheiden

Bescheiden

Groot

Onmogelijke combinaties

Beleidsnetwerken

Rationeel bestuur

Rationeel bestuur

Rationeel bestuur

31

Sturing via waarden

Sturing op afstand

Zelfsturing in kaders, afspraken kernaspecten

Sturing op afstand

J.A.M. HUFEN en J.F.M. KOPPENJAN, o.c., 350.

18



1.2.2.2 Classificatie van NELISSEN

NELISSEN meent dat er grosso modo in de literatuur een onderscheid kan worden teruggevonden tussen volgende benaderingen: – Instrumentele benadering Het betreft hier literatuur waarbij sturingslogica in instrumentele zin wordt benaderd: het gaat dan om de opkomst, werking en effecten van sturingsinstrumenten (wetgeving, financiële prikkels en communicatie). – Neo-institutionele benadering In de neo-institutionele benadering van sturingsvraagstukken staan posities, rollen, bevoegdheden en onderlinge verwevenheid van instituties centraal. – Interactieve benadering In deze benadering worden sturingsvraagstukken in termen van interactie gezien: interactieve beleidsvorming, co-productie en partnerschappen. – Procesbenadering In een categorie van studies wordt vooral op de proceskant van de sturing geattendeerd: procesarchitectuur en procesbegeleiding. – Vermogenbenadering Er is ook een benadering waarbij sturingsvraagstukken worden bekeken vanuit een oogpunt van bestuurlijk vermogen: evaluatie van ambities en realisatie van beleidsdoelen. – Postmoderne benadering Ten slotte is er een categorie waarin de sturingslogica vanuit een oogpunt van bestuurlijke fragmentatie wordt bekeken, alsmede vanuit het perspectief van verschuiving van de politiek waarbij deze laatste minder centraal wordt.32

1.2.2.3 Classificatie van BEKKERS

De analyse van sturingsbenaderingen kan ook op grond van andere variabelen gebeuren. BEKKERS gebruikt voor zijn opdeling van sturingsbenaderingen de volgende variabelen: politiek-ideologische legitimatie, het sturend vermogen van de sturende organisatie, het aangrijpingspunt en de context van de sturing, de rol van informatie en kennis én de relatie 32

N. NELISSEN, “Sturingslogica in maatschappelijk perspectief”, in Raad voor het openbaar bestuur/Vereniging voor Bestuurskunde, Na Paars: Een nieuwe sturingslogica? Verslag bijeenkomst, november 2002, Den Haag, 2002, 7. (http://www.rfv.nl/help/rob-publicaties/overige-publicaties/2002/na-paars-een-nieuwesturingslogica.htm)

Dr. Frankie Schram

19


tussen sturingsmodaliteit en instrumenten.33 Die variabelen maken het mogelijk de vooronderstellingen waarop sturingsbenaderingen berusten, in kaart te brengen. Voorbeelden hiervan zijn het subsidiariteitsbeginsel op grond waarvan de overheid slechts moet ingrijpen voor zover de particuliere sector de problemen niet kan oplossen, de maakbaarheid van de samenleving als grondslag voor directe beïnvloeding en het ordeningsbeginsel.

BEKKERS heeft ook een onderscheid uitgewerkt tussen sturing op de throughtput, sturing op in- en output en sturing op afhankelijkheden. Sturing op de throughput staat voor een klassieke vorm van sturing die ervan uitgaat dat de maatschappelijke ontwikkeling maakbaar en beheersbaar is vanuit een centraal, boven de samenleving gepositioneerd archimedisch punt.34 Sturing is er vooral gericht op de planning en de beheersing van de primaire processen (throughput) die zich binnen de muren van de aan te sturen organisaties afspelen. Sturing wordt volgens deze conceptie beschouwd als een vorm van command and control. Door middel van gedetailleerde weten regelgeving en ingewikkelde planningsmethodieken kan worden bestuurd en beheerst in de gewenste richting, in overeenstemming met de doelstelling die zijn vastgesteld. Monitoring, toezicht en handhaving dienen ervoor te zorgen dat de gestelde doelstellingen ook worden behaald en dat weten regelgeving worden nageleefd. Rationaliteit neemt een centrale plaats in deze vorm van sturing in. Op grond van een kostenbatenanalyse van bedoelde en onbedoelde effecten in het licht van de gestelde doelstellingen wordt getracht een zo rationeel mogelijke beslissing te nemen. Daartoe wordt ondermeer een beleidstheorie ontwikkeld en wordt gebruik gemaakt van allerlei beleidsanalytische instrumenten.35

Sturing op in- en output houdt rekening met de grenzen van sturing. Er wordt erkend dat maatschappelijke ontwikkelingen en de actoren die daarbij betrokken zijn, niet vanuit een centraal punt tot in detail kunnen worden beheerst. Daarom wordt ook wel gesproken van sturing op afstand en sturing op hoofdlijnen. Enerzijds wordt de aandacht geconcentreerd op bepaalde parameters, anderzijds wordt het zelfsturende en zelfregulerende vermogen van de aan te sturen organisaties gezien als een kan die kan en moet worden benut. Dit leidt tot een zelfsturing binnen bepaalde kaders; kader die eisen stellen aan de input en output van de aan

33

V.J.J.M. BEKKERS, Nieuwe vormen van sturing en Informatisering, Delft, Uitgeverij Eburon, 1993, 24 – 28. WRR, Planning als onderneming, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1983. 35 V. BEKKERS en M. THAENS, o.c., 138 - 139. 34

20



te sturen organisaties. Er is nog steeds sprake van een hiërarchische positiebepaling in de sturingsverhoudingen, maar deze wordt ook wel omschreven als ‘intelligent’ of ‘verlicht’.36

Sturing op afhankelijkheden houdt een paradigmawisseling in. De samenleving wordt in deze sturingsconceptie opgevat als een bonte en gefragmenteerde verzameling van instituties, organisaties en groeperingen, die alle trachten het beleid dat voor hen van betekenis is, mede vorm en inhoud te geven. De overheid is slechts één van deze partijen. Dit betekent dat in de beïnvloeding van toekomstige ontwikkelingen rekening moet worden gehouden met deze diversiteit aan groepen, hun belangen, posities, onderlinge verhoudingen en daarmee samenhangende spanningen.37 De overheid wordt gezien als een conglomeraat van organisaties die ieder voor zich, op grond van hun specifieke taak, positie en belangen, trachten het beleid dat hen raakt, gericht te beïnvloeden. Het gevolg is dat sturing vorm en inhoud krijgt in een genuanceerd samenspel van actoren, die zich zowel binnen als buiten de overheid bevinden. Sturing vindt hier plaats in beleidsnetwerken. De positie van actoren in een beleidsnetwerk is er één van relatieve autonomie. De actoren zijn heel goed in staat voor hun eigen belangen op te komen, en gedragen zich niet als radertjes in een machine. Ze beschikken over zelfsturende vermogens. Maar er is ook sprake van wederzijdse afhankelijkheid want elke actor in het netwerk beschikt immers over bepaalde machts- of hulpbronnen (zoals formele bevoegdheden, geld, informatie, kennis en kunde, contacten, ervaring, imago enzovoort) die andere actoren ontberen, maar waarvan men voor de realisatie van de eigen doelen en taken wel afhankelijk is en vice versa. Het strategische gedrag van een actor binnen een beleidsnetwerk beweegt zich dan ook tussen twee polen: conflict en samenwerking. De afhankelijkheden tussen de betrokken actoren in een beleidsnetwerk worden in deze benadering gezien als een kans om een proces van gemeenschappelijke beeldvorming te faciliteren door middel van communicatie en andere vormen van interactie over de aanpak en oplossing van bepaalde problemen.38 Sturing richt zich hier op het faciliteren van en het verschaffen van procedures voor dit proces van gemeenschappelijke beeldvorming.39 In dit geval wordt ook wel gesproken van coproductie van beleid40 of procesmanagement in beleidsnetwerken41. 36

V. BEKKERS en M. THAENS, o.c., 140. W.J. KICKERT, H.J. AQUINA en A.F.A. KORSTEN, Planning binnen de perken, Zeist, Kerckebosch, 1985. 38 V. BEKKERS en M. THAENS, o.c., 141 - 142. 39 I.Th.M. SNELLEN, Boeiend en geboeid, Deventer, Samson H.D. Tjeenk Willink, 1987. 40 P.W. TOPS, P. DEPLA en P. MANDERS (ed.), Verhalen over coproductie, Utrecht, KPMG, 1996. 41 G. TEISMAN, G., Creatieve concurrentie, Nijmegen, KUN, 1999; H. DE BRUIJN, E. TEN HEUVELHOFF en R.J. IN ’T VELD, Procesmanagement, Schoonhoven, Academic Service, 1999. 37

Dr. Frankie Schram

21


1.2.2.4 Classificatie van RINGELING

Er zijn tal van andere indelingen van sturingsbenaderingen. RINGELING opteert voor een indeling volgens de volgende vier modellen: 1. command and control: in dit sturingsmodel is de centrale overheid de voornaamste actor. Zij bepaalt wat het probleem is en hoe het moet worden opgelost. Overleg met andere bestuursorganisaties is er niet of nauwelijks. Andere actoren, zowel publieke als private, hebben tot taak om het ontworpen beleid uit te voeren. 2. sturing op hoofdlijnen of sturing op afstand: de centrale overheid blijft ook in dit model de belangrijkste speler, maar haar beleidsontwerp heeft enkel betrekking op de hoofdlijnen van het beleid. De bedoeling is dat de uitvoerende organisaties, specifieke agentschappen of lokale organisaties de hoofdlijnen invullen met hun eigen beleidsopvattingen. 3. selectieve sturing: de centrale overheid grijpt hier enkel in op bepaalde cruciale punten. De interventie slaagt enkel als andere actoren van de hulpmiddelen waarmee de interventie gepaard gaat, gebruik willen maken. 4. faciliterende sturing: hier is de belangrijkste vraag voor de centrale overheid hoe het zelfsturend vermogen van andere besturende organisaties zoveel mogelijk kan worden bevorderd. Niet de sturingsbehoefte van de centrale bestuursorganisatie staat centraal, maar de mogelijkheden en onmogelijkheden van andere organisaties om een bepaald beleid te realiseren.42 Zijn indeling heeft de mate en wijze van het sturende optreden van de centrale overheid als uitgangspunt.

1.2.3 Nuancering

De suggesties voor instrumentatie die van elke bestuurskundige benadering uitgaan, tonen een bonte variëteit aan inschattingen van zowel de handelingssituatie “van een beleidsvoerder als van zijn handelingsopties (waaronder instrumentele opties)”.43 Hieruit blijkt dat de sturingsbenaderingen nauwelijks houvast bieden voor de keuzen die ambtenaren en politici moeten maken met betrekking tot de aanpak van concrete sturingsvraagstukken of problemen

42

A. RINGELING, “Instrumenten in vieren: een ontwikkelingsgang”, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2003, 151 – 153. 43 J.A.M. HUFEN en J.F.M. KOPPENJAN, o.c., 353.

22



waarmee ze zich geconfronteerd weten. Volgens HUFEN en KOPPENJAN houdt dit verband met het feit dat overwegingen met betrekking tot strategie- en instrumentkeuze zich niet richten op typen van maatschappelijke problemen en/of typen van handelingssituaties. Binnen sturingsbenadering bestaan dan weer wel specifieke inzichten over bijvoorbeeld instrumenten.44

Men mag niet uit het oog verliezen dat het sturingsconcept en de instrumenten die daarbinnen kunnen worden gebruikt, duidelijk verschillen naargelang het gaat om een sturing in een intrabestuurlijke (het sturen binnen een overheidsorganisatie), interbestuurlijke (het sturen tussen overheidsorganisaties) of extrabestuurlijke context (het sturen van organisaties, bedrijven en burgers).

Sturingsconcepten veranderen ook in de tijd, wat verband houdt met veranderingen die in de samenleving plaatsvinden of met de fase waarin een beleidsprobleem zich bevindt.45 Er zijn algemene trends van specifieke trends te onderscheiden.

Voorbeelden van algemene trends zijn: -

de veranderde risicoperceptie;

-

de veranderingen in de ‘tijdsgeest”: de samenleving verwachtte veel van de overheid. Er wordt immers verondersteld dat de sturingsconcepten van beleidsmakers gespiegeld zijn aan dominante ideeën in de samenleving;

-

veranderingen in de opvattingen wat de overheid kan en moet doen, al of niet op basis van het idee dat de maakbaarheid van de samenleving beperkt is. De ideeën waarover de overheid verantwoordelijk voor dient te zijn en waarover anderen in de samenleving hun verantwoordelijkheid zouden moeten opnemen, zijn veranderd. Zo heeft de welvaartstaat waarin de overheid de burger van wieg tot graf bijstaat, plaats moeten maken voor een meer sobere overheid die inspanningen van de burger verwacht in de actieve welvaartstaat.

44

J.A.M. HUFEN en J.F.M. KOPPENJAN, o.c., 352. Zie voor de evolutie van de overheidssturing in Nederland: A.M.B. MICHELS, “Een halve eeuw overheidssturing”, in RAAD VOOR MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELING, Bevrijdende kaders. Sturen op verantwoordelijkheid, (Advies 24), Den Haag, Sdu Uitgevers, 2002, 111 – 139.

45

Dr. Frankie Schram

23


Als specifieke trends kunnen worden aangestipt: -

veranderingen in de manier waarop in de maatschappij over bepaalde problemen wordt gedacht. Als een politiek probleem belangrijker wordt, is de neiging van de overheid om er zich mee te bemoeien, groter. Ethische problemen zoals euthanasie en abortus zijn politieke problemen geworden met als gevolg dat de overheid zich met deze problematiek is gaan moeien;

-

meer kennis van specifieke effecten;

-

sommige groepen in de samenleving vinden dat bemoeienis van de overheid niet meer nodig is;

-

veranderingen in de perceptie van de haalbaarheid van verschillende maatregelen;

-

het feit dat een beleidsprobleem een andere fase van de beleidslevenscyclus heeft bereikt;

-

de gewijzigde samenstelling van het ambtenarenkorps wat leidt tot meer aandacht voor andere manieren van sturing.46 Traditioneel hadden de juristen een prominente plaats in het ambtenarenkorps. Dit is aanzienlijk veranderd: ook economisten en ingenieurs hebben hun plaats binnen het bestuur gekregen. De verschillende disciplines van waaruit ambtenaren zijn opgegroeid, brengt met zich dat ze vertrouwd zijn met andere sturingsconcepten dan juristen en dit weerspiegelt zich ook in de ontwikkeling van beleid en beleidsuitvoering.

Men kan zich afvragen of beleidsmakers steeds bewust voor een bepaald sturingsmodel kiezen.

1.3 Van nieuwe sturing naar governance

BRESSERS en KUKS hebben aangetoond dat de visie op het overheidsbeleid sterk veranderd is. Zo is er meer aandacht gekomen voor het feit dat de aansturing van sectoren van de samenleving niet enkel door de overheid plaatsvindt, maar het resultaat is van de wisselwerking van vele actoren. Bovendien is steeds meer interesse gekomen voor het gegeven dat een sector van de samenleving niet wordt beïnvloed op één schaalniveau, of op meer schaalniveaus afzonderlijk, maar door een wisselwerking van deze verschillende

46

Andere sturing: andere kennis nodig?, Bijdragen voor de Jaarconferentie 2000 van de Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek 29 november 2000, Utrecht, 2000, 3

24



schaalniveaus.47 De focus op “goverment” (de overheid) heeft plaatsgemaakt voor een centraal stellen van governance (het sturen).

1.3.1 Concept “governance” De nieuwe vormen van sturing hebben ons inderdaad automatisch gebracht bij een nieuwe kijk op de rol van de overheid die binnen een ruimere dimensie van “governance” moet worden geplaatst. Toch is het begrip “governance” geen duidelijk omlijnd begrip: “It has become an umbrella concept for such a wide variety of phenomena as policy networks, public management, coordination of sectors of economy, public-private patnerships, corporate governance, and ‘good governance’ as reform objective”.48 Iedereen die het woord in de mond neemt, geeft er zijn eigen invulling aan. De populariteit dankt het begrip aan zijn mogelijkheid om het geheel van instellingen en relaties die betrokken zijn bij het proces te besturen.49 Toch duidt het begrip op een verschuiving, namelijk van de overheid, naar het besturen dat niet langer een zaak is van de overheid alleen. Ze wijst ook op een overgang van meer hiërarchische

relaties

tussen

overheid

en

samenleving

naar

horizontale

onderhandelingsrelaties waarbij de vormgeving en uitoefening van sturing en beleid tot stand komen in samenwerking met private actoren.50 Bovendien legt het begrip ook een accentverschuiving bloot over de taak van de overheid.51 De verschuiving van ‘government’ naar ‘governance’ impliceert een discrepantie tussen bestaande politieke instituties en nieuwe patronen van interactie tussen overheid, samenleving en markt. Een geheel aan nieuwe en alternatieve praktijken kan worden geïdentificeerd waarbinnen beleid tot stand komt. De verschuiving van ‘government’ naar ‘governance’ verwijst enerzijds naar veranderingen in aard en anderzijds naar veranderingen in locatie van politieke en bestuurlijke processen. De verschuiving van ‘government’ naar ‘governance’ impliceert een discrepantie tussen bestaande politieke instituties en nieuwe patronen van interactie tussen overheid, samenleving

47

H. BRESSERS en S. KUKS, Governance patronen als verbreding van het beleidsbegrip, 15 december 2000, http://www.utwente.nl/cstm/research/articles/Governance-Patronen.pdf 48 J. PIERRE en B.G. PETERS, Governance, Politics and the State, (Political Analysis), Londen, 2000, 14. 49 J. PIERRE en B.G. PETERS, o.c., 1. 50 M.A. HAJER, J.P.M. VAN TATENHOVE e.a., Nieuwe vormen van governance (Onderzoeksteam Perform/ASSR Universiteit Amsterdam: 37), 2004. 51 D. OSBORNE en T. GAEBLER, Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the Public Sector, New York/Londen, Penguin Books, 1993, 27, 34 - 35.

Dr. Frankie Schram

25


en markt. Een geheel aan nieuwe en alternatieve praktijken kan worden geïdentificeerd waarbinnen beleid tot stand komt.52 De verschuiving impliceert ook een positieve waardering voor bepaalde nieuwe politieke praktijken en duidt op een groeiende ontevredenheid over traditionele wijzen van beleidsvoering. Een aantal grote problemen waarvoor de samenleving staat, lijkt niet meer effectief te benaderen met de traditionele opvattingen over hoe en waar beleid tot stand dient te komen.53

Zoals VERBEECK en LOOTS opmerken is de overgang van government naar governance geenszins onproblematisch. De verschuiving vindt immers op een ongelijke, dubbelzinnige en controversiële manier plaats. Er is in de eerste plaats “geen unilineaire ontwikkeling van hiërarchische sturing en sectoraal beleid naar interactieve sturing en integraal beleid. Het gaat veeleer om een samenspel van ontwikkelingen en tegenontwikkelingen die elkaar beïnvloeden. Daarnaast is het zo dat traditionele en nieuwe arrangementen in beleid naast elkaar bestaan en zorgen voor de nodige afstemmingsproblemen. Tenslotte is in vele gevallen ook de legitimiteit, de effectiviteit en de efficiëntie van nieuwe arrangementen onzeker”.54 In het algemeen gaat het bij “governance” om vormen van een op samenwerking gerichte stijl van besturing, waarbij staat, markt en civil society actoren deelnemen aan een verscheidenheid aan netwerken. Het kan daarbij gaan om horizontale samenwerking binnen één bestuursniveau, maar ook om onderhandelingen die meerdere schaalniveaus omspannen.55 In het geheel van de literatuur over “governance” zijn twee betekenisvelden terug te vinden. Het begrip verwijst enerzijds naar de empirische manifestaties van aanpassing van de staat aan zijn externe omgeving zoals dit het geval was op het einde van de twintigste eeuw; anderzijds duidt het op een conceptuele of theoretische voorstelling van coördinatie van sociale systemen en grotendeels, de rol van de staat in dat proces.

52

M.A. HAJER, J.P.M. VAN TATENHOVE en C. LAURENT, Nieuwe vormen van Governance. Een essay over nieuwe vormen van bestuur met een empirische uitwerking naar de domeinen van voedselveiligheid en gebiedsgericht beleid, (Achtergronden bij de Duurzaamheidsverkenning), Amsterdam, 2004, 8. 53 M.A. HAJER en H. WAGENAAR (eds.), Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society, Cambridge, Cambridge University Press, 2003. 54 B. VERBEECK en I. LOOTS, Een Vlaams doelgroepenbeleid: vernieuwing van milieubeleid?, Antwerpen, Steunpunt Milieubeleidswetenschappen, 2004, 6 – 7. 55 M.A. HAJER, J.P.M. VAN TATENHOVE en C. LAURENT, o.c., 8.

26



Doordat er vaak een verhaspeling plaatsvindt van governance als analytisch model, waarbij het gaat om de analyse van een empirisch waarneembaar fenomeen (bijvoorbeeld om specifieke nieuwe politiek-bestuurlijke arrangementen aan te duiden of de analyse van specifieke vormen van sturing) en governance als sturingstheorie is er heel wat verwarring gerezen. Nieuwe politieke en bestuurlijke arrangementen kunnen empirisch worden waargenomen, bijvoorbeeld als de weergave van een zoektocht naar effectievere vormen van bestuur. De opkomst van het begrip governance kan ook worden beschouwd als een reflectie op een meer fundamentele verandering in opvattingen over hoe aan politieke en bestuurlijke processen vorm dient te worden gegeven in de huidige maatschappij.56 1.3.2 Governance als sturingstheorie

Governance als sturingstheorie verwijst naar een specifieke manier van kijken naar en het begrijpen van bestuurlijke processen. Het governanceperspectief houdt zich niet alleen bezig met politieke instituties en formele vraagstukken van bestuur en beleid maar verbreedt als het ware het spectrum van waaruit wetenschappers en beleidsmakers politiek-bestuurlijke processen aanschouwen en begrijpen.57 In een recent gezamenlijk rapport van de Mina-Raad en van de SERV wordt dit perspectief heel helder toegelicht: “Een governance’-invalshoek kijkt naar de capaciteiten, instrumenten en institutionele mechanismen die aanwezig (moeten) zijn om coherent beleid te kunnen voeren. Coherentie moet in deze context worden begrepen als consistentie tussen doelstellingen, instrumenten en realisaties, of tussen de beleidsformulering en beleidsuitvoering in een welbepaald beleidsdomein (verticale coherentie), de consistentie tussen beleidsdomeinen onderling en de mate van beleidsintegratie (horizontale coherentie) en de consistentie tussen korte termijn en lange termijn doelstellingen, of de band tussen het huidige beleid en de waargenomen lange termijn uitdagingen (temporele coherentie). Institutionele capaciteit betreft de mate waarin een land in staat is om zijn instituties zo in te zetten of aan te passen dat ze maatschappelijke problemen adequaat kunnen capteren en oplossen. Instituties moeten hier breed worden geïnterpreteerd. Het gaat niet alleen over organisaties en organisatorische voorzieningen, maar over het geheel van formele en informele regels, processen en praktijken die in een bepaald land bestaan en de beleidsvoering bepalen of beïnvloeden.”58

56

J. KOOIMAN, (ed.) (1993), Modern Governance. New Government-Society Interactions, London: Sage, 1993; J. KOOIMAN, Societal Governance: Levels, Modes, and Orders of Social-Political Interaction, in J. PIERRE, (ed.) Debating Governance. Authority, Steering and Democracy, Oxford: Oxford University Press, 2000, 138164. 57 J. PIERRE en B.G. PETERS, o.c.; M.A. HAJER en H. WAGENAAR (eds.), Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 58 MiNa-RAAD en SERV, Advies van 28 april 2005. Bestuurlijke aanbevelingen voor een effectieve Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling, Brussel, 2005, 9.

Dr. Frankie Schram

27


In de benadering van “governance” als besturingstheorie zijn twee invalshoeken te onderscheiden: de eerste heeft betrekking op hoe en met welke resultaten de staat de samenleving en de economie stuurt door politieke makelaardij en op het definiëren van doelen en op het stellen van prioriteiten. De andere theoretische benadering van “governance” bekijkt meer algemeen de coördinatie en de verschillende vormen van formele en informele types van publiek-private interactie, meer bepaald naar de rol van beleidsnetwerken.59

Hier rijst de centrale vraag hoe de maatschappelijke verantwoordelijkheid zich in de samenleving realiseert waarbij de overheid niet alleen die verantwoordelijkheid draagt, maar evenzeer de verschillende actoren.

“Governance” wordt in de hedendaagse literatuur vooral benaderd als een proces van sturing en coördinatie door netwerken, samenwerkingverbanden en overlegfora.60 Volgens de Wereldbank heeft “governance” betrekking op “the process of decision-making and the process by which decisions are implemented (or not implemented)”.61 Om die reden focust de analyse van “governance” zich op de formele en informele actoren die betrokken zijn bij het nemen van beslissingen en bij het implementeren van beslissingen en de formele en informele structuren die zijn opgezet om te komen tot een beslissing en om een beslissing te implementeren.

De overheid is slechts één van de actoren in “governance”, omdat de overheid niet alleen bestuurt. Andere betrokken actoren in “governance” variëren afhankelijk van het niveau van de overheid dat ter discussie staat. De niet-overheidsactoren worden een onderdeel van de “civil society”. In sommige landen vormen misdaadsyndicaten evenzeer naast de “civil society” een actor in het tot stand komen van beslissingen. Formele overheidsstructuren zijn slechts één middel op grond waarvan beslissingen tot stand komen en worden geïmplementeerd. In de samenleving komen zelfsturende mechanismen voor die mee helpen voor het vlot verloop van beleidsprocessen. Een brede waaier van acties van verscheidene

59

J. PIERRE, “Introduction: Understanding Governance”, in J. PIERRE (ed.), Debating Governance. Authority, Steering and Democracy, Oxford, Oxford University Press, 2000, 3. 60 P. HIRST, “Democracy and Governance”, in J. PIERRE (ed.), Debating Governance. Authority, Steering and Democracy”, Oxford, Oxford University Press, 2000, 18 – 19. 61 http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm

28



actoren hebben dus gevolgen voor het bestuur.62 Het governanceconcept erkent de beperkingen van het klassieke sturingsconcept in een samenleving die steeds complexer wordt en waarin beleidsprocessen vaak complex en ongestructureerd van aard zijn.63 Toch vervult de notie van de staat als degene die de samenleving stuurt64, een centrale plaats in de theorieën over “governance”, al is het duidelijk dat de grenzen tussen de publieke en particuliere sector vervagen.65 Zo is “governance” volgens de UNESCO “the process whereby public institutions conduct public affairs, manage public resources and guarantee the realization of human rights”.66 Het betreft een herdefiniëring van de rol van de overheid, eerder dan een totale ‘rolling back of the state’.67 De rol die de overheid inneemt, wordt steeds vaker die van coördinator en facilitator van politieke processen, veeleer dan dat zij direct sturing geeft aan de maatschappij in de traditionele zin van het woord. Governance moet men zien als een dynamisch proces, namelijk als interactie tussen structuren waarbinnen de rol van de overheid veeleer een variabele is dan een constante.68

KOOIMAN ziet “governance” als “a societal quality made up of public as well as private ‘governors’”.69 De essentie is dat het bestuur van en in een moderne samenleving een mix is van alle soorten van bestuurlijke inspanningen door allerlei socio-politieke actoren die zowel publiek als privaat van aard zijn en die ageren op verschillende niveaus, in diverse bestuurswijzen en orders. Deze mixen zijn samenlevingsantwoorden op de aanhoudende en wijzigende sturingsvragen, geplaatst tegenover steeds sterker groeiende sociale diversiteit, dynamisme en complexiteit. KOOIMAN beschouwt “governance” uiteindelijk als “the totality of theoretical conceptions on governing”, waarbij “governing” kan worden beschouwd als “the totality of interactions, in which public as well as private actors participate, aimed at solving societal problems or creating societal opportunities; attending to the institutions as contexts for these governing interactions; and establishing a normative foundation for all 62

W.J.M. KICKERT, E-H. KLIJN en J.F.M. KOPPENJAN, Managing complex networks: strategies for the public sector, Londen, Sage, 1997, 2; E.-H. KLIJN en J.F.M. KOPPENJAN, “Public management and policy networks: foundations of a network approach to governance”, Public Management, 2000, 136. 63 J. ROTMANS, D. LOORBACH en R. VAN DER BRUGGE, “Transitiemanagement en duurzame ontwikkeling: co-evolutionaire sturing in het licht van complexiteit”, Beleidswetenschap 2005/2, 11. 64 J. PIERRE en B.G. PETERS, o.c., 23. 65 J. KOOIMAN, “Societal Governance: Levels, Modes and Orders of Social-Political Interaction”, in J. PIERRE (ed.), Debating Governance. Authority, Steering and Democracy”, Oxford, Oxford University Press, 2000, 139. 66 http://www.unhchr.ch/development/governance-01.html 67 M.A. HAJER en H. WAGENAAR (eds.), Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 5. 68 J. PIERRE en B.G. PETERS, o.c., 69 J. KOOIMAN, Governing as Governance, Londen/Thousand Oaks/New Delhi, Sage Publications, 2003, 3.

Dr. Frankie Schram

29


those activities”.70 De governancebenadering gaat ervan uit dat veel relaties tussen actoren gebaseerd zijn op de erkenning van wederzijdse afhankelijkheden. Geen enkele actor heeft de kennis en de informatie die nodig is om antwoorden te geven op de complexe, dynamische en gedifferentieerde maatschappelijke veranderingen. Geen enkele actor heeft voldoende actiepotentieel om eenzijdig te domineren; geen actor beschikt over het overzicht dat hem in staat stelt de noodzakelijke instrumenten effectief te maken.71 Dit heeft onvermijdelijk voor gevolg dat de rol van de staat en van de overheid anders wordt ingevuld en moet worden ingevuld. Besturen blijkt een gezamenlijke verantwoordelijkheid te zijn geworden van de verschillende actoren. De interacties tussen de verschillende actoren verlopen daarbij op zeer uiteenlopende wijzen.72 Enkel als de perspectieven van de diverse actoren in voldoende mate convergeren, kan overeenstemming ontstaan voer een bepaalde oplossing voor een multiactor vraagstuk.73 Zoals RHODES aantoont, zijn binnen “governance” verschillende benaderingen mogelijk.74 Daarbij stelt hij dat netwerken tot de kern behoren van de notie van governance met betrekking tot het openbaar bestuur.75 Netwerkstrategieën zullen verschillen naargelang wat wordt bestuurd.

70

J. KOOIMAN, o.c., 4. J. KOOIMAN, o.c., 11. 72 J. KOOIMAN, o.c., 20. 73 J. ROTMANS, D. LOORBACH en R. VAN DER BRUGGE, o.c., 12. 74 R.A.W. RHODES, ““Governance and Public Administration”, in J. PIERRE (ed.), Debating Governance. Authority, Steering and Democracy”, Oxford, Oxford University Press, 2000, 72. 75 R.A.W. RHODES, o.c., 60. 71

30


1. Sturen van de samenleving: van government naar governance TABEL 2: BENADERINGEN VAN NETWERKBEHEER76

Instrumentele benadering de

Interactieve benadering

Institutionele benadering

Samenwerking

Netwerkafspraken en hun impact

Focus

Verbetering van sturingscondities

Analyseniveau

Gericht op de organisatie

Interacties tussen actoren (individuen en organisaties

Netwerkstructuur

Visie op beleidsnetwerken

Gesloten en veelvormigheid van het voorwerp van sturing

Horizontale interactie

Product en context van interactie en governance

Karakteristieken van netwerk management

Strategische sturing

Speltheorie

Diplomatie en incrementele aanpassing van aansporende structuren, regels en cultuur van netwerken

Evaluatiecriteria

Effectieve probleemoplossing

Voldoening schenkend beleid, consensus

Geïnstitutionaliseerde hoofdbelangen en relaties

Het begrip “governance” vormt niet enkel een bruikbaar concept omdat het voldoende vaag en inclusief kan worden gedacht om een variëteit van verschillende benaderingen en theorieën te omarmen waarvan er zelf enkele wederzijds contradictorisch zijn. KOOIMAN77 ziet het in navolging van PIERRE als volgt: “Governance theory has tremendous potential in opening up alternative ways of looking at political institutions, domestic-global linkages, transnational co-operation, and different forms of public-private exchange”.78 Bij “governance” staan niet langer meer de beleidsinstrumenten centraal, maar het begrip refereert aan combinaties van problemen en oplossingen, het nadenken over coalities van voor- en tegenstanders, de wenselijkheid van overleg met sommige partijen, het identificeren van hindermacht, het schetsen van besluitvormingsprocessen.79 Het onderscheid tussen beleidsinstrumenten en sturingsstrategieën wordt geïntroduceerd waarbij deze laatste gericht zijn op het bevorderen van samenwerking tussen actoren binnen een netwerk.

BRESSERS en KUKS komen tot vijf elementen die kenmerkend zijn voor een “governance”benadering: ze hebben betrekking op de niveaus van governance, de actoren in het 76

R.A.W. RHODES, o.c., 73. J. KOOIMAN, o.c., 5. 78 J. PIERRE, o.c., 241. 79 J.A.M. HUFEN en J.F.M. KOPPENJAN, “Is dit een passend instrument? Bestuurskundige theorievorming en praktische sturings- en instrumentatievragen, Bestuurskunde 2004, 351. 77

Dr. Frankie Schram

31


beleidsnetwerk, de probleemperceptie en doeleinden, de strategieën en instrumenten, en de capaciteit van de uitvoering. Bij “governance” is er sprake van een multi-level, multi-actor, multi-facetted, multi-instrumental en multi resource-based benadering.80

1.4 Besluit Het denken over instrumenten moet men binnen een ruimere bestuurskundige context van sturing plaatsen. Over het sturen van de samenleving bestaan er verschillende benaderingen. Ze brengen elk hun eigen visie op het werken met beleidsinstrumenten met zich. Het is opvallend dat de diverse classificaties van sturingsbenaderingen in de literatuur sterk uiteenlopen. Die classificaties blijken gebaseerd te zijn op criteria die bij elke auteur verschillen. Het overzicht van sturingsbenaderingen is sterk historisch van inslag. De ene benadering heeft als reactie een andere benadering tot stand gebracht. In de praktijk echter gaat het niet zozeer als een opeenvolging in de tijd van andere benaderingen, want verschillende sturingsmodellen blijken naast elkaar te staan. Besturingsconcepten kunnen ook verschillen naargelang van de context. Ze wijzigen tenslotte ook volgens algemene en specifieke trends. Ze vertonen bijgevolg een historische dimensie. Naast eerder traditionele visies op sturing, heeft het begrip “governance” zijn plaats gekregen. Hier gaat men uit van een heel andere kijk op de rol van de actoren in het beleidsproces. Er is een veelheid van actoren die met elkaar in interactie treden. Deze actoren hebben elk hun eigen doelstellingen, hun eigen agenda, een eigen set van instrumenten. Het slagen van beleid vergt een samenspel van de actoren. Dit leidt tot een nieuwe kijk op beleidsinstrumenten. Onder governance gaan echter een diversiteit van benaderingen schuil die elk op zich hun eigen klemtonen leggen en een andere positiebepaling voor beleidsinstrumenten met zich meebrengen. En ook hier valt op dat de classificatie van die benaderingen niet eenduidig is. Elke auteur heeft zijn eigen classificatie in functie van de criteria die hij aanwendt om zijn classificatie uit te bouwen. Hoewel het sturingsbegrip het in de hedendaagse bestuurswetenschappelijke kringen moet afleggen tegen het begrip “governance”, is traditionele sturing in de praktijk nog steeds sterk terug te vinden. Sturing gaat uit van richting geven. Deze richting is veeleer doelzoekend, dan

80

H. BRESSERS en S. KUKS, o.c., 18 – 19.

32



wel doelzettend. Wel kan men sturing niet louter meer zien als een eenrichtingsverkeer; sturing is van langsom meer een interactief gebeuren.81 Bij het beantwoorden van de vraag hoe men met beleidsinstrumenten omgaat, moeten we noodgedwongen rekening houden met het gehanteerde sturingsconcept. Eerst moeten we ons echter afvragen waarover we het eigenlijk hebben als we over een “beleidsinstrument” praten.

81

J. KOOIMAN, o.c., 117.

Dr. Frankie Schram

33

2. Sturen met behulp van beleidsinstrumenten


Praten over beleidsinstrumenten is één van de facetten die bij sturing aan bod komen. Daarnaast is er ook de problematiek van de sturingsstrategieën die zowel betrekking heeft op weloverwogen keuzen over de inzet van instrumenten als op de keuze voor de vormgeving van het beleidsproces en de rol die diverse actoren (overheden, maatschappelijke organisaties en bedrijven) daarbij kunnen spelen.82 We gaan in de eerste plaats na wat men precies bedoelt als men over een beleidsinstrument spreekt.

2.1 Begrip “beleidsinstrument”

Met de term “beleidsinstrumenten” is meteen een tweede term geïntroduceerd die om meer toelichting vraagt. Uit de literatuur blijkt niet zo duidelijk wat men onder het begrip “beleidsinstrument” verstaat. Dit houdt onder meer verband met het feit dat het begrip zowel een plaats heeft gekregen in de wetenschappelijke taal als in de beleidstaal en tegelijk een functie vervult in de dagdagelijkse taal.83 Deze talen verschillen onderling, maar vertonen ook overlap.

In het dagdagelijks taalgebruik komt vooral het begrip “instrument” voor. Het staat voor: 1. een min of meer samengesteld of fijn gereedschap of toestel voor een of ander handwerk, bedrijf of voor wetenschappelijk onderzoek; 2. hulpmiddel of middel; 3. muziekinstrumenten.84

In de beleidstaal wordt het begrip “beleidsinstrument” gebruikt om de middelen aan te duiden die men inzet om een bepaald beleidsdoel te realiseren.

De omschrijving van het begrip in de beleidswetenschappelijke taal houdt sterk verband met de noodzaak om een bevredigende inperking uit te werken. 82

P.P.J. DRIESSEN en P. GLASBERGEN, o.c., 53. N. NELISSEN en I. SIEVERS, “Beleidsterminologische vernieuwing: de charme van de schijn. Ontwikkelingsplanologie als oude wijn in nieuwe zakken?”, in Bestuurswetenschappen 2005, 17. 84 G. GEERTS en T. DEN BOON (ed.), Van Dale groot woordenboek der Nederlandse taal, Utrecht, Antwerpen, Van Daele Lexicografie, 1999, 13, deel 1, 83

Dr. Frankie Schram

35


DE BRUIJN en HUFEN laten zien dat een instrument vanuit twee invalshoeken kan worden benaderd, namelijk als object en als activiteit.85 Er zijn echter ook auteurs die beleidsinstrumenten zien als “technieken” (BEMELMANS-VIDEC86, VEDUNG87 en SALAMON88) of als “instituties” (BAGCHUS89).

2.1.1 Beleidsinstrument als object

Een beleidsinstrument kan in de eerste plaats worden gezien als een object. Dit sluit aan bij de definitie van “instrument” in het Verklarend woordenboek Vandale waar het omschreven wordt als “een hulpmiddel”.

2.1.1.1 Heel ruime invulling van het begrip beleidsinstrument

Meestal wordt het begrip in die betekenis gebruikt in de rechtsleer waar wetten, uitvoeringsbesluiten en administratieve richtlijnen samen het recht vormen. Ook heel wat omschrijvingen in de bestuurskunde en beleidswetenschappen hanteren een dergelijke heel ruime invulling.90 DE JONG en KORSTEN definiëren, zich baserende op de omschrijving van de Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse 1976, beleidsinstrumenten als “middelen waarmee beleidsvoerders processen trachten te beïnvloeden om een gewenste situatie te bereiken”.91 Kortom het zijn “middelen, middelen voor een ambtelijke overheid,

85

J.A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “Instrumenten en overheidsbeleid”, Beleidswetenschap 1992, 72; J.A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “The traditional approach to policy instruments”, in B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN (eds.), Public Policy Instruments. Evaluating the Tools of Public Administration, Cheltenham UK/Northampton USA, Edward Elgar, 1998, 13. 86 M.-L. BEMELMANS-VIDEC, “Introduction: policy instrument choice and evaluation”, in M.-L. BEMELMANS-VIDEC, R.C. RIST en E. VEDUNG, Carrots, stics & sermons. Policy instruments and their evaluation, New Brunswick, Transaction publishers, 1998, 3. 87 E. VEDUNG, “Policy instruments: typologies and theories”, in M.-L. BEMELMANS-VIDEC, R.C. RIST en E. VEDUNG, Carrots, stics & sermons. Policy instruments and their evaluation, New Brunswick, Transaction publishers, 1998, 21. 88 L.M. SALAMON en M.S. LUND, “The tools approach: basic analytics”, in L.M. SALAMON en M.S. LUND, Beyond privatization: the tools of government action, Washington, Urban Institute Press, 1989, 29. 89 R. BAGCHUS, Waardevolle instrumenten: de totstandkoming van beleidsinstrumenten als plicht, ritueel en zoektocht naar legitimiteit, Rotterdam, Erasmus Universiteit Rotterdam, 1996, 72. 90 J.A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “Instrumenten en overheidsbeleid”, Beleidswetenschap 1992, 72; J.A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “The traditional approach to policy instruments”, in B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN (eds.), Public Policy Instruments. Evaluating the Tools of Public Administration, Cheltenham UK/Northampton USA, Edward Elgar, 1998, 13. 91 J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (ed.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwdMaastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 1.

36



een overheid die de gereedschapskist aanspreekt en het juiste gereedschap kiest”.92 Toch werd er al snel op gewezen dat de aanwending van de metafoor van de gereedschapskist het gevaar van instrumentalisme met zich brengt.93 Hierachter zit immers al meteen de assumptie dat als beleidsvoerders maar de goede instrumenten kiezen, het beleid nog een zeker gewenst effect kan hebben.

VAN DEN HEUVEL heeft de definitie uitgebreid en ziet een beleidsinstrument als “een middel dat een beleidsactor aanwendt om een bepaalde sturingsprestatie (goederen of diensten) of een beoogd sturingseffect (bij de doelgroep) te bereiken”.94 Beleidsvoeren is immers een gecompliceerd proces waar vele beleidsactoren aan te pas komen.95 Hij sluit daarbij aan bij de omschrijving van VAN DER DOELEN die stelt dat een beleidsinstrument “datgene (is) wat een actor kan gebruiken om het bereiken van een of meer doeleinden te bevorderen”. Deze laatste verduidelijkt daarbij dat deze omschrijving als voordeel heeft dat ze het mogelijk maakt om een onderscheid te maken tussen de output van de beleidsbepaling (het beleid en de beleidstheorie) en de output van de beleidsuitvoering (de beleidsprestatie). Het is hier immers een zelfstandig begrip dat los staat van de handeling van een actor. Dit maakt het in principe mogelijk om de karakteristieken van een instrument te onderzoeken, los van de toepassing ervan.96

2.1.1.2 Meer beperkte invulling van het begrip beleidsinstrument

In de literatuur wordt het begrip “beleidsinstrument” ook gebruikt om externe gedragsveranderingen te realiseren.

BRESSERS en KLOK verbinden beleidsinstrumenten heel sterk met het gericht zijn op gedragsverandering. Zij omschrijven een beleidsinstrument als “(…) alle zaken die door een

92

P. DE JONG en A.F.A. KORSTEN, Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, in J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (ed.), Maastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 1. 93 J. GRIFFITHS, “De Sociale Werking van Recht”, in J. GRIFFITHS (ed.), Een kennismaking met de rechtssociologie en de rechtsantropologie, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 1996, 476. 94 J.H.J. VAN DEN HEUVEL, Beleidsinstrumentatie: sturingsinstrumenten voor het overheidsbeleid, Utrecht, Uitgeverij Lemma, 1998, 21. 95 H. VAN DEN HEUVEL, “Beleidsinstrumenten: naar strategisch beleid in netwerken”, in T. ABMA en R. IN ’T VELD (eds.), Handboek Beleidswetenschap. Perspectieven, Thema’s, Praktijkvoorbeelden, Amsterdam, Boom, 2001, 281. 96 F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 – 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente, 1989, 42.

Dr. Frankie Schram

37


overheidsfunctionaris of –instantie (kunnen) worden gebruikt om het bereiken van door het beleid beoogde gedragsveranderingen van andere personen of instanties zonder tussenkomst van andere instrumenten te bevorderen”.97 Zij baseren zich ongetwijfeld op de omschrijving van GEELHOED die stelde dat beleidsinstrumenten zijn “… de middelen waarmee de staat in de particuliere sfeer intervenieert teneinde de besluitvorming van burgers zo te beïnvloeden dat deze meer overeenkomstig zijn beleidsdoelstellingen verloopt”.98 De omschrijving van GEELHOED maakt duidelijk dat beleidsinstrumenten worden gericht op de beïnvloeding van de omgeving van het openbaar bestuur, wat betekent dat beleidsinstrumenten extern werken. In dezelfde zin definieert SNELLEN beleidsinstrumenten als “alle middelen die een overheid kan gebruiken om het gedrag van haar burgers en hun organisaties te beïnvloeden.”99 Dit extern karakter van beleidsinstrumenten komt wel niet meer tot uiting in de omschrijving die BRESSERS en KLOK hanteren.

Een ander accent leggen SCHEIDER en INGRAM in hun omschrijving van beleidsinstrumenten die als volgt luidt: “the elements in policy design that cause agents or targets to do something they would not otherwise do with the intention of modifying behavior to solve public problems or attain policy goals”.100 De nadruk ligt hier niet zozeer op diegene die het beleidsinstrument hanteert, dan wel op de objecten en subjecten waarop de beleidsinstrumenten zijn gericht. Uit hun definitie blijkt dat er slechts sprake is van een beleidsinstrument voor zover dat gericht is op gedragswijzigingen om publieke problemen op te lossen of beleidsdoeleinden te realiseren.

2.1.1.3 Karakteristieken van het begrip beleidsinstrument

Het begrip “instrument” zegt niets over de aard van een verschijnsel, maar over het gegeven dat een verschijnsel een middel is om bepaalde doeleinden te realiseren.101

97

J. Th.A. BRESSERS en P.-J. KLOK, Een voorlopige instrumentenheorie van het milieubeleid, ’s-Gravenhage, 1987, 90. 98 L.A. GEELHOED, De interveniërende staat: een aanzet voor een instrumentenleer, ’s-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1983, 4. 99 I. SNELLEN, “ICT en beleidsinstrumenten”, in M. LIPS, V. BEKKERS en A. ZUURMOND (eds.), ICT en openbaar bestuur. Implicaties en uitdagingen van technologische toepassingen voor de overheid, Utrecht, Lemma, 2004, 200. 100 A.L. SCHNEIDER en H. INGRAM, Policy Design for Democracy, Kansas, University Press of Kansas, 1997, 93. 101 J.A. DE BRUIJN en E.F. TEN HEUVELHOF, o.c., 3; H.A. DE BRUIJN en H.A.M. HUFEN, “The tradtional approach to policy instruments”, in B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN, Public Policy Instruments. Evaluating the Tools of Public Administration, Cheltenham UK/Northampton USA, Edward Elgar, 1998, 13.

38



RINGELING wijst erop dat het begrip “instrumenten” op verschillende wijze wordt gebruikt: “Het vormt zowel de analytische aanduiding van categorieën middelen waarmee de overheid in de weer gaat, als een concreet bestuurlijk middel. Bij de eerste aanduiding gaat het om soorten en typen instrumenten en bij de tweede om een bepaalde wet of een bepaalde subsidieregeling. De tweede aanduiding heeft betrekking op de hulpmiddelen die de overheid op een bepaald beleidsterrein op een bepaald moment gebruikt. De eerste aanduiding wordt (…) een verzameling met overeenkomstige kenmerken genoemd.”102 Ook al zijn deze definities van beleidsinstrumenten ruim, toch hebben ze ook een beperkte omvang. Omdat de idee centraal staat dat een beleidsinstrument een ding of een zaak is, houden ze net om die reden het risico in dat ze leiden tot een formalistische benadering van instrumenten waardoor de informele instrumenten niet aan bod komen.

2.1.2 Beleidsinstrument als activiteit

Een instrument kan ook worden beschouwd als een activiteit. Zo kan een “instrument” worden gedefinieerd als een “bundeling van beleidsactiviteiten die overeenkomstige kenmerken vertonen en die zijn gericht op de beïnvloeding van bestuurlijke en maatschappelijke processen”.103 Deze definitie impliceert dat beleidsinstrumenten sturende invloedsmiddelen zijn, die op verschillende abstractieniveaus zijn te classificeren.104 Niet enkel de “zaak” is dan een instrument, maar ook de activiteiten die ermee gepaard gaan.

Deze brede definitie brengt met zich dat niet enkel formele instrumenten, maar ook informele instrumenten in beeld worden gebracht. In die zin stelt KLOK dat “een beleidsinstrument alles is wat een actor heeft besloten te gebruiken om het bereiken van een of meer beleidsdoeleinden te bevorderen”.105 Toch is het aangewezen een onderscheid te maken tussen de resultaten van een beleid (de output) en de middelen die een bewust bedoeld regulerend of sturend effect hebben, en slechts deze laatste categorie beleidsinstrumenten te noemen. Het gevaar bestaat echter dat hierdoor een reductie optreedt, doordat wat in werkelijkheid een ingewikkeld samenspel van structuren en processen is, slechts als een

102

A.B. RINGELING, Het imago van de overheid. De beoordeling van prestaties van de publieke sector, ’sGravenhage, VUGA Uitgeverij, 1993, 115. 103 A.B. RINGELING, De instrumenten van het beleid, Alphen aan den Rijn, 1983, 7. 104 F.C.J. VAN DER DOELEN, o.c., 29. 105 P.-J. KLOK, Een instrumententheorie voor milieubeleid: de toepassing en effectiviteit van beleidsinstrumenten, Enschede, 1991, 20.

Dr. Frankie Schram

39


eenduidig middel wordt benoemd. Op die manier doet men onvoldoende recht aan de werkelijkheid.

2.1.3 Beleidsinstrument als louter semantische oefening

Desondanks zijn er auteurs die stellen dat het woord “instrument” louter als een semantische oefening wordt gebruikt waarbij het woord evengoed kan worden vervangen door ‘dinges’ of ‘handeling’.106

2.2 Naar een verdieping 2.2.1 Beleidsinstrumenten, middelen en hulpbronnen Beleidsinstrumenten worden gedefinieerd als middelen. Sommige auteurs omschrijven beleidsinstrumenten ook als hulpbronnen. Toch wensen we een onderscheid te maken tussen beide. Het inzetten van beleidsinstrumenten veronderstelt dat er ook middelen worden ingezet om die beleidsinstrumenten te laten werken. Het gaat om personeel, instellingen, financiële middelen, fysieke goederen, tijd, …107 Deze tweede soort middelen willen in het raam van deze studie als hulpmiddelen omschrijven. BENIJTS spreekt in dit verband van ondersteunende instrumenten die worden ingezet voor de interne werking van het bestuur en de beleidsinstrumenten dienen.108 KOOIMAN keert enigszins de relatie om: hij wijst erop dat alle beleidsinstrumenten afgeleid zijn van de bredere sociale grondslag van waaruit zij worden gekozen: informatie uit de kennisgrondslag, subsidies uit de financiële grondslag en regelgeving uit de juridische grondslag. Deze vormen de structurele component van het besturen. De verdeling, de beschikbaarheid en de toegang tot beleidsinstrumenten vanuit deze sociale bronnen vormen belangrijke onderwerpen van het besturen. Beleidsverantwoordelijken zoeken naar het gepaste instrument in een concrete bestuurlijke situatie door die beleidsinstrumenten te kiezen waarover zij normaal gesproken uit een beschikbare bron kunnen beschikken. Zij zullen de 106

N.A.A. BAAKMAN, “De sociogenese van de instrumenten van het beleid”, in J.Th.A. BRESSERS, P. DE JONG (eds.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Assen/Maastricht, 1993, 179; G.R. TEISMAN, “Instrumenten (net)werken niet”, in J.F.M. KOPPENJAN en J.A. DE BRUIJN (eds.), Netwerkmanagement in het openbaar bestuur: over de mogelijkheden van overheidssturing in beleidsnetwerken, ’s-Gravenhage, VUGA, 1993, 101. 107 Zie in dezelfde zin P.-J. KLOK, “Beleidsinstrumenten als stromen hulpbronnen”, in A.F.A. KORSTEN, Beleidsinstrumenten bestuurkundig beschouwd, Assen, Van Gorcum uitgevers, 1993, 147. 108 T. BENIJTS, o.c., 38, 96.

40



interacties organiseren die nodig zijn om één of meer van deze instrumenten in functie van de hun beschikbare bronnen te kiezen. Er is altijd een relatie tussen de wens om een bepaald instrument te kiezen en zijn beschikbaarheid op het bronniveau. Als er geen wettelijke basis voorhanden is, zal het kiezen van een bepaalde administratieve maatregel moeilijk zijn; gelijkaardig als er geen kennis is, zal de keuze voor informatie als een beleidsinstrument moeilijk zijn. Als dit het geval is, zal de beleidsverantwoordelijke naar een ander bestuursniveau overstappen: de inspanning om te besturen kan worden gericht op het tot stand brengen van ruimte op het bronniveau, waardoor het gebruik van een bepaald instrument mogelijk wordt. De beleidsverantwoordelijke kan inspanningen doen om het inkomen als bron te verhogen. Maar hij kan ook een stap verder gaan door een normatieve basis voor het versterken van een specifieke bron of het gebruik van bepaalde instrumenten te verhogen.109 Een voorbeeld kan dit laatste illustreren. Artikel 199bis van de Nieuwe Gemeentewet zoals ingevoerd door de wet van 13 mei 1999 tot uitvoering van gemeentelijke administratieve sancties110 kende aan de gemeenteraad de mogelijkheid om, onder bepaalde voorwaarden, straffen te stellen of administratieve sancties111 op te leggen op de overtreding van zijn 109

J. KOOIMAN, o.c., 47. B.S. 10 juni 1999, 21.629. M. BOES, “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T. Gem. 2000, 115 – 147; M. BOES, “Gemeentelijke Administratieve sancties anno 2005”, Bb&b 2005, t.v.; A. COENEN, “La loi du 13 mai 1999 relative aux sanctions administratives dans les communes”, Mouv. Comm. 1999, 545 – 555 ; H. COLLIN, “Gemeentelijke administratieve sancties. Enkele bedenkingen bij het nieuwe artikel 119bis, van de nieuwe gemeentewet”, Binnenband 1999, nr. 16, 12 – 13; E. DEVROE (ed.), Orde van de dag. Criminaliteit en samenleving. Last van overlast, Mechelen, Kluwer, 80 p.; A. MASSET, “La loi du 13 mai 1999 relative aux sanctions administratives dans les communes”, in A. JACOBS (ed.), Le point sur le droit pénal, Luik, Formation permanente CUP, 2000, 209 – 248 ; A. MASSET, “Les sanctions administratives dans les communes: en route vers le droit communal armé”, J.T. 2001, 833 – 838 ; S. MEIJLAERTS (ed.), Gemeentelijke administrative sancties. Hoe overlast aanpakken ?, Brussel, VVSG-Politeia, 2001, 108 p. ; C. MOLITOR, “La loi du 13 mai 1999 relative aux sanctions administratives dans les communes et les pouvoirs de police des autorités communales”, Rev. Dr. Comm. 2001, 150 – 173 ; V. RAMELOT, “En route vers une véritable contentieux administratif communale”, Mouv. Comm. 2001, 312 – 318 ; F. SCHEURMANS en D. LYBAERT, “Wie het kleine niet eert… Het gemeentelijk handhavingsbeleid als onderdeel van een meer globale aanpak : het gewapend bestuur”, Vigiles 1999/3, 10 – 17; L.M. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties… of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, A.J.T. 1999 – 2000, 157 – 173; E. VERMEIREN, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties: enkele voorbeschouwingen”, T.V.G. 1999, 45 – 46; S. WYCKAERT, “De Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties”, in E. BREWAEYS (ed.), Recente Wetgeving 1998 – 1999, Gent, Mys & Breesch, 1999, 14 – 21; X. (ed.), “Les sanctions administratives communales”, A.P.(T.), 2002, 1 – 54; M. BOES, “Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005”, Bb&b 2005, 242 – 254; L. VENY en N. DE VOS (ed.), Gemeentelijke administratieve sancties, Brugge, Vanden Broele, 2005; M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, (Tegenspraak-cahier 24), Brugge, die Keure, 2005, 223 p., M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, (Tegenspraak-cahier 24), Brugge, die Keure, 2005, 223 p., M. VERBEEK en K. VAN HEDDEGHEM (ed.), Handboek Gemeentelijke administratieve sancties. De bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2005, losbladig. 111 Een “administratieve sanctie” kan men als volgt definiëren: “Een bij of krachtens de wet vastgestelde maatregel met een repressief karakter, die in beginsel door een orgaan van actief bestuur wordt opgelegd door middel van een eenzijdige, individuele rechtshandeling als reactie op een rechtsnorm of een publiekrechtelijk 110

Dr. Frankie Schram

41


reglementen of verordening. Dit vond plaats om de gemeenten te helpen in hun strijd tegen de “openbare overlast”. Het begrip slaat op voornamelijk individuele, materiële gedragingen die het harmonieuze verloop van de menselijke activiteiten kunnen verstoren en de levenskwaliteit van de inwoners van een gemeente, een wijk, een straat kunnen beperken op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt.112 Omdat de parketten heel wat kleinere daden van overlast die nochtans strafrechtelijke sanctioneerbaar waren meestal seponeerden, werd artikel 119bis door de wet van 17 juni 2004113 zo gewijzigd dat voortaan een aantal misdrijven, die weliswaar nog strafrechtelijk kunnen worden vervolgd, onder bepaalde voorwaarden, toch administratief kunnen worden vervolgd. Zo wilde men vermijden dat een klimaat van straffeloosheid wordt geschapen.114 Op deze wijze heeft de wetgever zelf het draagvlak voor het heffen van gemeentelijke administratieve sancties uitgebreid. 2.2.2 Relatie tussen beleidsinstrument en doelstelling Tussen een beleidsinstrument en een doelstelling bestaat een dynamische relatie. Het is immers niet zo dat een doelstelling eenmaal ze is bepaald, vaststaat. Er is eigenlijk een continu proces van doelstellingbepaling.115 Bovendien is niet elk beleidsinstrument gelinkt aan één beleidsdoelstelling. Zo kunnen aan een beleidsinstrument verschillende conflicterende doelstellingen ten grondslag liggen die verwijzen naar verschillende belangen en doelgroepen van belangengroepen.116

voorschrift.”, zie L.M. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties… of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, A.J.T. 1999 – 2000, 159. 112 Ministeriële Omzendbrief OOP30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2005 tot wijziging van de Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de Nieuwe Gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet”, B.S. 20 januari 2005, 1.733, pt. 6. 113 Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, B.S. 23 juli 2004, 57.001 – 57.003. In werking getreden door het Koninklijk besluit van 17 maart 2005 tot vaststelling van de inwerkingtreding van de wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, B.S. 24 maart 2005, 13.198 – 13.199. Een correctie werd gerealiseerd met de Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, B.S. 29 juli 2005, 33.806 – 33.807. 114 N. DE VOS en L. VENY, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties?”, N.J.W. 2004, 790 – 792; F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten”, in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, (Tegenspraak – cahier 24), Brugge, die Keure, 2005, 21 – 66; M. VERBEEK en K. VAN HEDDEGHEM, Handboek Gemeentelijke administratieve sancties. De bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2005; S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sanctie… A never ending story?”, T.Gem. 2005, 31 – 40. 115 B.W. HOGWOOD en B.G. PETERS, Policy dynamics, Brighton, Wheatsheaf books, 1983. 116 F.K.M. VAN NISPEN en A.B. RINGELING, “On instruments and instrumentality: a critical assesment”, in B.G. PETERS en K.M. VAN NISMPEN, Public policy instruments. Evaluating the tools of public administration, Cheltenhjam/Northampton, Edgar Elgar Publishers, 1998, 210.

42



2.2.3 Beleidsinstrumenten en ondersteunende instrumenten

Om duidelijk te maken wat beleidsinstrumenten maakt in de literatuur het onderscheid tussen interne instrumenten en externe instrumenten. Interne instrumenten of ondersteunende instrumenten117, beheersinstrumenten, bestuursinstrumenten118, indirecte instrumenten119, instruments of internal policy, internal tools120, reflexive instruments121 of administrative tools122 worden ingezet voor de interne werking van de overheid en dienen de externe instrumenten. Externe instrumenten123 of beleidsinstrumenten124, sturingsinstrumenten125, instruments of external policy, purposive instruments126 zijn gericht op het beïnvloeden van processen gesitueerd buiten of extern aan de overheid.

2.2.4 Beleidsinstrumenten en de beleidscyclus

Beleidsinstrumenten spelen een belangrijke rol in het beleidsproces. Het beleidproces kan men definiëren als “de levensgeschiedenis van een beleid”.127 Deze levensgeschiedenis van het beleid heeft een dynamisch karakter wat tot uiting komt in de beleidscyclus. De beleidscyclus is het proces van beleidsvoering. Het begrip “cyclus” verwijst naar het 117

G. BOUCKAERT, W. VAN REETH, T. AUWERS en K. VERHOEST, Werkboek doelmatigheidsanalyse prestaties begroten, Leuven, Katholieke Universiteit Leuven, 1998, 91. 118 A. HOOGERWERF, “Beleid, processen en effecten”, in A. HOOGERWERF, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan de Rijn, Samson Uitgevers, 1998, 25. 119 J.Th.A.BRESSERS en P.J. KLOK, “De inhoud van het beleid”, in A. HOOGERWERF, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alpen aan de Rijn, Samson Uitgevers, 1998, 191. 120 L.M. SALAMON, “The new governance and the tools of public action: an introduction”, in L.M. SALAMON en O.V. ELLIOT, The tools of government: a guide to the new governance, Oxford, University Press, 2002, 20. 121 L.B. MOHR, Impact analysis for program evaluation, Chicago, The Dorsey press, 1987. 122 L.M. SALAMON en M.S. LUND, “The tools approach : basic analytics”, in L.M. SALAMON en M.S. LUND, Beyond privatization: the tools of government action, Washington, Urban Institute, 1989, 29. 123 L.M. SALAMON, “The new governance and the tools of public action: an introduction”, in L.M. SALAMON en O.V. ELLIOT, The tools of government: a guide to the new governance, Oxford, University Press, 2002, 20; M.-L. BEMELMANS-VIDEC, “Introduction: policy instrument choice and evaluation”, in M.-L. BEMELMANS-VIDEC, R.C. RIST en E. VEDUNG, Carrots, sticks & sermons. Policy instruments & their evaluation, New Brunswick, Transaction publishers, 1998, 3. 124 G. BOUCKAERT, W. VAN REETH, T. AUWERS en K. VERHOEST, o.c., 91. 125 J.A. DE BRUIJN, W.J.M. KICKERT en J.F.M. KOPPENJAN, “Inleiding: beleidsnetwerken en overheidssturing”, in J.F.M. KOPPENJAN, J.A. DE BRUIJN en W.J.M. KICKERT, netwerkmanagement in het openbaar bestuur. Over de mogelijkheden van overheidssturing in beleidsnetwerken, ’s-Gravenhage, Vuga Uitgeverij, 1993, 11 – 30. 126 L.B. MOHR, o.c., 1987. 127 M. BRANS, D. VANCOPPENOLLE en K. VERHOEST, “Situering van het onderzoek & schets van de problematiek”, in M. BRANS, D. VANCOPPENOLLE, A. LEGRAIN en K. VERHOEST, De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap intenationale verkenning, Leuven, SBOV, 2003, 10.

Dr. Frankie Schram

43


kringloop karakter van het proces. De integrale beleidscyclus omvat een verzameling deel- of aspectenprocessen die als geheel en in onderlinge wisselwerking de bedoeling hebben een bepaald deel van de werkelijkheid (het beleidsdomein) naar de hand van de beleidsactoren te zetten.128 De beleidscyclus is het dynamische geheel van handelingen met betrekking tot de agendasetting, het voorbereiden, bepalen, uitvoeren, evalueren en bijsturen van een beleid.129

2.2.4.1 Eenvoudig model van de beleidscyclus

Binnen de beleidscyclus worden verschillende middelen en instrumenten aangewend. Het is duidelijk dat deze niet van dezelfde aard zijn. Bovendien moet men er rekening mee houden dat het belangrijk is een onderscheid te maken tussen de keuze en het gebruik van instrumenten, wat verband houdt met een procesmodel van beleidsvorming, en bijgevolg met de beleidscyclus. Bij het implementeren zijn andere zaken aan de orde dan deze waarop een instrument is gericht. Er zijn andere actoren in het spel en andere bronnen van weerstand moeten worden overwonnen.130 FIGUUR 1. BELEIDSCYCLUS

Beleidsvoorbereiding

Agendasetting

Beleidsevaluatie en terugkoppeling

Beleidsbepaling

Beleidsuitvoering

128

H. VAN DE GRAAF en R. HOPPE, Beleid en politiek: een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde, Bussum, Uitgeverij Coutinho, 2000, 79. 129 G. BOUCKAERT, K. VERHOEST, A. WAUTERS, W. PIERLE en F. VANDERMEULEN, Van effectiviteit van coördinatienaar coördinatie van effectiviteit, (Overheidsmanagement 10), Brugge, die Keure, 2000, 6. 130 J. KOOIMAN, o.c., 48.

44



Elk van de fasen van de beleidscyclus heeft een specifiek doel: - Agendasetting

Probleemerkenning en probleemdefinitie: het proces waardoor maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek en/of de beleidsmakers krijgen

- Beleidsvoorbereiding

Identificeren en evalueren van verschillende oplossingen voor het probleem. In deze fase wordt informatie verzameld en geanalyseerd en worden adviezen geformuleerd met het oog op het te voeren beleid. Hiertoe hoort ook de formulering van het beleidsprobleem. In deze fase staat het uitdenken, beargumenteren en formuleren van een te voeren beleid centraal. Dit komt neer op het vastleggen van een probleemdefinitie, het stellen van één of meerdere beleidsdoelen en het selecteren van de doelgroep.

- Beleidsbepaling

Keuze van een bepaalde oplossing. Hier vindt met andere woorden het nemen van beslissingen over de inhoud van een beleid plaats. Daartoe behoort het kiezen en specificeren van de doeleinden, de middelen, de tijdsvolgorde en de activiteiten.131 In deze fase wordt het beleid vorm gegeven.

- Beleidsuitvoering

Implementatie van de gekozen oplossing. In deze fase worden de gekozen middelen voor de gekozen doelstellingen toegepast.

- Beleidsevaluatie & terugkoppeling

Evalueren van de effecten en eventuele bijsturing van de oplossing. Bij beleidsevaluatie gaat het om het beoordelen van de inhoud, het proces en de effecten van beleid. Hierbij gaat het niet enkel om het beoordelen van de beleidseffecten aan de hand van de beleidsdoeleinden, maar ook om het beoordelen van de doeleinden, de middelen, de tijdsvolgorde, de activiteiten, de effecten en de onderdelen van de beleidscyclus aan de hand van andere maatstaven dan de beleidsdoeleinden. Bij de terugkoppeling wordt indien nodig het beleid bijgestuurd op basis van informatie over de inhoud, het proces en de effecten van het beleid.132

131 132

G. BOUCKAERT, K. VERHOEST, A. WAUTERS, W. PIERLE en F. VANDERMEULEN, o.c., 6. A. HOOGERWERF, Overheidsbeleid, Alphen aan den Rijn, Samson, 19822, 56 – 58.

Dr. Frankie Schram

45


Gebruikt men het begrip beleidsinstrument in de ruimste zin van het woord, dan kan men stellen dat op elk van de fasen van de beleidscyclus beleidsinstrumenten kunnen worden ingezet.

Tijdens de fase van de beleidsvoorbereiding worden onder meer de keuzen voorbereid voor de aan te wenden middelen en instrumenten. Bij de beleidsbepaling vindt ondermeer de keuze en het specificeren van de doeleinden en middelen plaats. De keuze van de beleidsinstrumenten maakt dus integraal deel uit van de beleidscyclus en vormt er een subproces van. Een subproces kan men definiëren als een onderdeel van een fase in de beleidscyclus die als input en/of output fungeert voor een ander subproces in de identieke fase van een beleidscyclus. Een geheel van subprocessen vormt een fase in de beleidscyclus.133

Tijdens het besluitvormingsproces wordt een aantal alternatieven via een reeks van keuzen gereduceerd tot een uiteindelijke beslissing. Bij de beleidsuitvoering worden de middelen van een beleid toegepast. Beleidsbeslissingen worden in praktijk gebracht. Hierbij spelen waarden en belangen eveneens een rol.

Binnen de uitvoeringsfase moet er ook aandacht worden besteed aan de handhaving. “Handhaving” kan algemeen worden omschreven als de diverse inspanningen van de overheid die speciaal zijn gericht op het bevorderen van normconform gedrag.134 De overheid beschikt weliswaar over verschillende beleidsinstrumenten om het handelen van burgers en bedrijven te beïnvloeden. Het feit dat bepaalde beleidsinstrumenten van de overheid juridisch vastgelegd zijn, garandeert niet dat burgers en bedrijven zich ook aan de regels houden. Naast de beleidsvorming en de beleidsuitvoering heeft de overheid daarom de taak toe te zien op de naleving van de normen en regels. In dit verband is de handhaving “rechtshandhaving”. Klassiek wordt “rechtshandhaving” omschreven als “het streven naar een optimale naleving van

de

wetgeving

door

toezicht

en

door

toepassing 135

administratiefrechtelijke en strafrechtelijke middelen”.

van

privaatrechtelijke,

Om die handhaving te realiseren

maakt de overheid gebruik van specifieke beleidsinstrumenten zoals administratieve sancties en inspectiediensten. 133

T.BENIJTS, o.c., 29. P.P.J. DRIESSEN en P. GLASBERGEN (ed.), Milieu, samenleving en beleid, ’s-Gravenhage, Elsevier bedrijfsinformatie, 2000, 306. 135 H. KEERSMAEKERS, “Milieuhandhaving. Vaststelling van inbreuken en dwangmaatregelen onder het Bodemsaneringsdecreet”, NJW 2003, 1210. 134

46



De beleidsinstrumentenkeuze kan ook het onderwerp uitmaken van de beleidsevaluatie.

Kortom de beleidsinstrumentenkeuze komt als subproces verschillende malen voor.

Nochtans is de beleidsinstrumentenkeuze meer dan enkel een subproces, maar het is ook één van de sleutelelementen van het beleid. Ze is een technological core of policy.136 Een beleidsinstrument is dus zowel een proces als een product.137

2.2.4.2 Meer uitgewerkt model van de beleidscyclus

Een meer uitgewerkt, maar toch enigszins andere voorstelling van de beleidscyclus is afkomstig van LEROY en NELISSEN.138 Zij onderscheiden vijf fasen in de beleidscyclus: -

maatschappelijke evoluties leiden tot een agendavorming;

-

de agendavorming leidt tot beleidsvorming via een selectie en structurering van de beleidsproblemen;

-

na het genereren, vergelijken en selecteren van opties vindt de oordeelsvorming plaats;

-

de oordeelsvorming geeft aanleiding tot politieke besluiten zodat de beleidsuitvoering plaats kan vinden waardoor instrumenten en organisatie in werking worden gesteld;

-

autonome ontwikkelingen en beleidsuitkomsten leiden tot nieuwe maatschappelijke issues.

136

L.M. McDONNELL en R.F. ELMORE, Alternative policy instruments, Santa Monica, Centre for policy research in education, 1987. 137 A. HOOGERWERF, Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Alpen aan den Rijn, Tjeenk Willink, 1989. 138 P. LEROY en N. NELISSEN, “Milieubeleid en beleidswetenschappen”, in P. DRIESEN en P. GLASBERGEN (eds.), Milieu, samenleving en beleid, Den Haag, Elzevier, 2000, 71 – 93.

Dr. Frankie Schram

47


FIGUUR 2. ALTERNATIEVE VOORSTELLING VAN DE BELEIDSCYCLUS

a. Agendavorming

Een probleem moet als een beleidsprobleem worden erkend. Dit gebeurt in de agendavorming. Er is aangewezen een onderscheid te maken tussen een publieke en een formele, politieke agenda. De publieke agenda omvat alle onderwerpen die in een samenleving ter discussie staan. De politieke agenda omvat de onderwerpen die de aandacht van

beleidsvoerders

hebben

en

in

beleidsvormende

organen

worden

besproken.

Beleidsproblemen zijn geen objectieve gegevensheden, maar normatieve interpretaties van bedreigingen, risico’s en verwachte ontwikkelingen. Daarnaast spelen belangentegenstellingen mee tussen actoren die verbonden zijn aan het probleem (of aan mogelijke oplossingen) en zal worden getracht politieke waarden, normen en voorkeuren in het proces van definiëring en agendering in te brengen.139

139

P.P.J. DRIESSEN, “Milieubeleid als proces”, in P. DRIESEN en P. GLASBERGEN (eds.), Milieu, samenleving en beleid, Den Haag, Elzevier, 2000, 105.

48



b. Beleidsvorming en oordeelsvorming

Heeft een bepaald probleem de politieke agenda bereikt, dan zijn bestuurders gelegitimeerd om tot de voorbereiding van beleid over te gaan. In dit proces van beleidsvorming en oordeelsvorming is een aantal activiteiten van belang. Op de eerste plaats moet men de oorzaken van het probleem analyseren. Dit zal in vrijwel alle gevallen leiden tot een nadere structurering en afbakening van het probleem. Vervolgens moet men doelen formuleren en alternatieve oplossingen bedenken om die doelen te realiseren. Tijdens deze fase van beleidsvorming en oordeelsvorming moet men een keuze maken tussen de alternatieven en men moet aangeven welke instrumenten men kan inzetten om het gewenste alternatief te realiseren en welke uitvoeringsorganisatie het meest effectief zal zijn. Tenslotte moet men dit beleidsontwerp formeel vastleggen en goedkeuren. Dit geheel wordt zowel in juridische als in methodische zin gestuurd.

Vele beleids- en besluitvormingsprocessen worden geregisseerd door middel van juridische bepalingen. Dit betekent echter niet dat beleidsvoerders in het proces van beleidsvorming en besluitvorming helemaal gebonden zouden zijn aan juridische regels. Juridische regels geven slechts de randvoorwaarden aan voor het handelen, zowel in procedureel als in materieel opzicht. Een verdere structurering van het proces kan worden aangebracht door middel van toepassing van specifieke methoden van beleidsvorming. Deze methoden kunnen betrekking hebben op de probleemanalyse, de doelformulering, de alternatievenontwikkeling en de afweging van deze alternatieven (ex ante-evaluatie).

Maar ook de juridische en methodische sturing is in de praktijk zeker niet allesbepalend voor de beslissingen die uiteindelijk worden genomen. Beleid ontwikkelt zich vaak niet op een ordelijke wijze. Een belangrijke oorzaak daarvoor is dat in beleidsprocessen verschillende actoren druk uitoefenen op beleidsvoerders om rekening te houden met hun belangen. Die druk is moeilijk te weerstaan, want uiteindelijk zal de effectiviteit van het beleid mede afhankelijk zijn van de medewerking van deze actoren. In het proces van beleidsvorming en besluitvorming gaat het niet enkel om het beste beleidsontwerp, maar ook om draagvlak voor dit onderwerp bij zowel potentiële voorstanders als tegenstanders. Om dit draagvlak te verkrijgen zal het beleidsproces voor een belangrijk deel het karakter krijgen van een

Dr. Frankie Schram

49


onderhandelingsproces.140 Ook spelen in processen van beleidsvorming en besluitvorming vele politiek-strategische vragen een rol: - wie mogen bij de voorbereiding betrokken zijn; - wie draagt zorgt voor het management van het beleidsvormingsproces; - welke informatiebronnen spelen een rol en wie beschikt daarover; - welke beleidsopties worden wel of niet overwogen en wie heeft daar belang bij; - welke informele beslisregels spelen er?141 Deze vragen bepalen in belangrijke mate het verloop van de onderhandelingsprocessen en de kansen voor de verschillende actoren om hun wensen te realiseren.

c. Beleidsuitvoering

Bij de beleidsuitvoering worden daadwerkelijk beleidsinstrumenten ingezet om het gedrag van burgers en organisaties te beïnvloeden. Ook de beleidsuitvoering wordt via de juridische en methodische weg aangestuurd. De mate van juridische sturing van de beleidsuitvoering hangt sterk af van de aard van de uitvoeringshandelingen. Soms moet vastgesteld beleid in de uitvoeringsfase eerst verder worden gedetailleerd of uitgewerkt, vooraleer daadwerkelijk maatregelen kunnen worden getroffen. Toch mag men er niet van uitgaan dat eenmaal het beleid is vastgesteld, de implementatie ervan ordelijk via allerlei administratieve en technische handelingen verloopt. De vaststelling van beleid is vooral een verbale zaak, in de uitvoering echter worden gedragsalternatieven daadwerkelijk verruimd of beperkt, en zullen baten worden toebedeeld en offers worden gevraagd. Tijdens de uitvoering kunnen alsnog weerstanden optreden tegen het beleid. Deze kunnen komen van burgers, maatschappelijke organisaties of van andere overheden. De beleidsuitvoering biedt immers de laatste kans tot belangenarticulatie, ook al is er tijdens de beleidsvoorbereiding tussen de betrokken actoren consensus bereikt.

Moeilijkheden bij de implementatie van beleid kunnen ook aan andere factoren worden toegeschreven. Enkele voorbeelden kunnen dit illustreren: - de veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen deugen niet, waardoor de verkeerde middelen zijn ingezet om de gestelde doelen te bereiken; 140

P.P.J. DRIESSEN, “Milieubeleid als proces”, in P. DRIESEN en P. GLASBERGEN (eds.), Milieu, samenleving en beleid, Den Haag, Elzevier, 2000, 109. 141 U. ROSENTHAL, A.B. RINGELING, M.A.P. BOVENS, P.’t HART en M.J.W. VAN TWIST, Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek, Alphen aan den Rijn, Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1996, 133.

50



- de uitvoeringsorganisatie kan gebreken vertonen; - de beleidsinstrumenten kunnen ontoereikend zijn; - de kosten van de te nemen maatregelen lopen uit de hand; - er is een tekort aan informatie en ontstaan communicatiestoringen; - er is sprake van diffuse verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, waardoor machtsconflicten en coördinatieproblemen ontstaan; - bepaalde relevante actoren zijn niet gemobiliseerd om aan de probleemoplossing bij te dragen; - het beleid wordt in onvoldoende mate gehandhaafd; - de actoren die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering hebben te veel beleidsvrijheid waardoor regels en voorschriften anders worden geïnterpreteerd dan oorspronkelijk was bedoeld.142

2.2.4.3 Beleidscyclus, beleidsinstrumenten en het Milieubeleidsplan 2003 - 2007

Aan de koppeling tussen de beleidscyclus en de beleidsinstrumenten besteden administraties nu ook al aandacht. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het Milieubeleidsplan 2003 – 2007. In dit plan vormt de beleidscyclus een belangrijk vertrekpunt om over instrumenten te praten. Daarbij deelt men beleidsinstrumenten onder in beleidsonderbouwende en beleidsuitvoerende instrumenten.

142

P. GLASBERGEN, Visies op beleid; sociaal-wetenschappelijke analyse van overheidsbeleid, Amsterdam, Kobra, 1984, 28 – 33; B. MITCHELL, Resource and Environmental Management, Addison Wesley Longman, 1997, 243; J.A.M. MAARSE, “De uitvoering van overheidsbeleid”, in A. HOOGERWERF en M. HERWEIJER, Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn Samsom, 1998, 99 – 117.

Dr. Frankie Schram

51


a. Beleidsonderbouwende instrumenten FIGUUR 3. PLAATS VAN BELEIDSONDERBOUWENDE INSTRUMENTEN IN DE BELEIDSCYCLUS EN HUN ONDERLINGE RELATIES

Bij de beleidsvoorbereiding maakt de Vlaamse regering gebruik van een eigen planningscyclus. Bij haar aantreden wordt een regeerakkoord opgesteld. Op basis hiervan maakt elke minister een beleidsnota op. Deze beleidsnota omspant de regeerperiode en geeft “de grote strategische keuzen en opties voor het beleid” weer. Jaarlijks dient elke minister één of meerdere beleidsbrieven in. Die moeten onder meer bevatten: “een overzicht van de invulling van het regeerakkoord en beleidsnota’s en van resoluties en moties van parlement” en “een samenvatting van beleidsopties en initiatieven voor het volgende jaar”. Daarbovenop bestaat er ook een begrotingscyclus met de aanmaak van een meerjarenbegroting en jaarlijkse begrotingen, die worden voorzien van inhoudelijke toelichtingen over genomen en geplande initiatieven. Via afspraken over de vorm van de beleidsbrieven, over de aansluiting op de begrotingscyclus en over het gebruik van indicatoren voor de beleidsopvolging wordt getracht om deze te stroomlijnen. Via beleidsjaarplannen wordt nadere invulling op het operationele niveau gegeven aan het beleid. De nadruk ligt op organisatie, tijdpad en de verdeling van mensen en middelen over de verschillende activiteiten. Een gecoördineerde vorm van beleidsevaluatie en –opvolging ontbreekt op dit ogenblik in Vlaanderen.143

143

MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Milieubeleidsplan 2003 – 2007, Brussel, 2004, 316 – 317.

52



Het plan maakt ook een onderscheid tussen kennisverwerving, informatie- of databeheer en rapportering. Elk van deze onderdelen kan rechtstreeks onderbouwend werken voor de beleidscyclus. Onderling zijn ze echter ook verbonden in een chronologische relatie: data (of informatie) verwerven, in een volgende stap beheren en ten slotte aanwenden in de rapportering. Terugkoppeling is hierbij erg belangrijk en het formuleren van behoeften voor de rapportering zal zijn gevolgen hebben voor de wijze waarop data worden beheerd en verworven.

* Kennisverwerving

Net als binnen de beleidscyclus is het belangrijk bij de kennisverwerving een cyclus van planning, programmering, uitvoering en evaluatie te volgen. Op lange en middellange termijn moeten een aantal inhoudelijke hoofdlijnen worden vastgelegd. Ze moeten de vorm hebben van grote kernvragen of thema’s waarrond het onderzoek zich moet ontwikkelen. Uitgangspunt is dat alle categorieën van onderzoek hun plaats moeten krijgen in deze visie. Een onderscheid moet worden gemaakt tussen strategisch en operationeel onderzoek, tussen themagebonden en overkoepelend onderzoek en tussen onderzoek met toepassing op korte en op lange termijn. Op basis van al deze inzichten stelt de overheid een jaarlijkse programmering op die ze koppelt aan de begroting. Daarnaast moet er nog voldoende aandacht gaan naar de uitvoering en de begeleiding en opvolging. Meer specifiek is er een betere clustering nodig, zodat het geheel overzichtelijk blijft. Er zijn ook meer evaluatiemomenten nodig, zowel ex ante als ex post, en dit voornamelijk bij de jaarlijkse programmering. Evaluaties moeten er in de eerste plaats toe leiden leemten in de kennis en/of toekomstige onderzoeksbehoeften op te sporen. Het databeheersysteem moet hiertoe de nodige ondersteuning bieden.144

De verhouding tussen kennis en beleid mag echter niet louter rationalistisch worden benaderd. Dat wetenschappelijke kennis ‘zeker’ en ‘objectief’ zou zijn beantwoordt niet volledig aan de werkelijkheid. Ook wetenschappelijke kennis is een menselijk en maatschappelijk product en bijgevolg het resultaat van haar sociale omgeving. Bovendien is wetenschappelijke kennis altijd onvolledig, omgeven met veel onzekerheden en gebaseerd op allerlei aannames. Een alleen of overwegend op wetenschappelijke inzichten gebaseerd beleid neemt dus ook de

144

MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Milieubeleidsplan 2003 – 2007, Brussel, 2004, 323.

Dr. Frankie Schram

53


(impliciete) normatieve uitgangspunten en de (vaak even impliciete) onzekerheden daarvan over.145 In een meer realistische benadering gaat men van volgende uitgangspunten uit: (a) wetenschap is een sociaal construct omgeven met onzekerheden; (b) wetenschappelijke kennis is een hulpbron voor beleid naast allerlei andere input, zoals ook ‘lekenkennis’ en waarden en normen. Bovendien is vastgesteld dat wetenschappelijke kennis vaak een belangrijke structurerende rol speelt bij de constructie, agendering en aanpak van beleidsproblemen. Verder is die kennis, als hulpbron, ongelijk verdeeld over de verschillende maatschappelijke, economische en politieke actoren.146

* Informatiebeheer

Kennis en informatie zijn elementaire bouwstenen voor de voorbereiding, de uitvoering, de evaluatie en de onderbouw van het beleid. Het proces om tot bruikbare en geïntegreerde informatie te komen vergt afstemming en koppeling van alle mogelijke informatielagen. Het informatiebeheer beperkt zich tot: -

de sturing;

-

de technische ondersteuning;

-

de ondersteuning bij de uitbouw van geïntegreerde informatiesystemen;

-

de ondersteuning bij het ter beschikking stellen van gecombineerde informatie ten behoeve van de doelgroepen en beleidsvoerders in het bijzonder.

Coördinatie om tot voldoende integratie te komen is een belangrijk onderdeel van informatiebeheer.147

* Rapportering

Rapportering in de brede zin van het woord omvat het verstrekken van informatie tot resultaten van diverse berekeningen via modellen of andere hulpmiddelen. Rapportering vormt een antwoord op vragen van interne beleidsmakers en andere actoren. 145

P. LEROY en N.J.M. NELISSEN, “Milieubeleid en beleidswetenschappen”, in P.P.J. DRIESEN en P. GLASBERGEN (eds.), Milieu, samenleving en beleid, Den Haag, Elsevier bedrijfsinformatie, 2000, 73. 146 A. IRWIN, Citizen Science. A study of People, Expertise and Sustainable Development, Londen, 1995; S. JASANOFF en B. WYNNE, “Science and Decision-making”, in Human Choice and Climate Change, New York, 1998, 1 – 87. 147 MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Milieubeleidsplan 2003 – 2007, Brussel, 2004, 327 – 328.

54



Voor een goede rapportering moeten de betrokkenen hun kennis continu uitbreiden en aanscherpen.148

b. Beleidsuitvoerende instrumenten

In het milieubeleidsplan 2003 – 2007 maakt men verder een onderscheid tussen diverse categorieën van beleidsinstrumenten:

- sociale instrumenten

Ze kenmerken zich doordat hun werking is gebaseerd op informatieverspreiding en communicatie en doordat ze uitgaan van vrijwilligheid en overreding. Sociale instrumenten beslaan een brede waaier, gaande van zuiver eenzijdige (louter eenrichtingsverkeer zoals reclame) tot volledig meerzijdige communicatie (interactief tweerichtingsverkeer gericht op afspraken tussen min of meer evenwichtige partners). In de fase van beleidsuitvoering zijn sociale instrumenten doorgaans gericht op het veranderen van kennis, houding of concreet gedrag van individuen of groepen. Ze kunnen zowel een ondersteunende en aanvullende rol ten opzichte van juridische en economische instrumenten vervullen of een zelfstandige rol spelen. Dit laatste is het geval wanneer onvoldoende informatie en kennis, vooroordelen of een gebruik aan vaardigheden een bepaald gedrag in de weg staan. Ook wanneer de overheid niet de bevoegdheid heeft om hardere instrumenten in te zetten, kan ze communicatieve instrumenten zelfstandig inzetten.

Het effect van de expliciete communicatie van de overheid (wat ze zegt) is niet altijd in overeenstemming met de impliciete communicatie (wat ze doet). Een succesvol en bijgevolg geloofwaardig communicatiebeleid staat of valt met de coherentie van het beleid en het voorbeeld dat de overheid zelf geeft.149

- economische instrumenten

Economische instrumenten zetten via een financiële transfer of een relatieve prijsverandering aan tot gedragsverandering met het oog op het halen van bepaalde kwaliteitsdoelstellingen. Er 148 149

MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Milieubeleidsplan 2003 – 2007, Brussel, 2004, 331. MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Milieubeleidsplan 2003 – 2007, Brussel, 2004, 334.

Dr. Frankie Schram

55


zijn financiële en marktgerichte instrumenten. Financiële instrumenten omvatten o.a. heffingen, financiële steun en fiscale maatregelen. Het gebruik van marktgerichte instrumenten gaat meestal gepaard met de creatie van een nieuwe markt.

De inzet van economische instrumenten laat de individuele actoren de keuzevrijheid om te reageren en op welke manier. De burgers en bedrijven zullen de afweging aken tussen de heffing betalen of hun gedrag of productie in een bepaalde richting te laten verlopen. In het geval van een subsidie kiezen ze tussen het aanpassen van hun gedrag of productie om een subsidie te ontvangen en het niet aanpassen van gedrag en productie zodat er geen subsidie wordt verkregen. Ieder kiest voor zich de goedkoopste oplossing waardoor een beleidsdoelstelling in principe aan de laagste kosten worden bereikt.150

- juridische instrumenten

Het overheidsoptreden is bijna steeds juridisch verankerd. Directe regulering en afdwingbaarheid zijn daarvan typische kenmerken, maar niet de enige.

Het recht heeft ook als functie andere instrumenten die geen directe regulering beogen, juridisch te omkaderen. Als voorbeeld is er het formuleren van de juridische gevolgen van milieubeleidsovereenkomsten of convenants tussen overheid en industrie of het vastleggen van het juridische regime van verhandelbare emissierechten. Hoewel beide op vrijwilligheid en financiële overwegingen zijn gestoeld, is een juridisch kader noodzakelijk om het beoogde maatschappelijk effect te kunnen realiseren.151

2.2.5 Van één actor naar een multi-actorenomgeving

Wanneer wordt gepraat over sturing en over beleidsinstrumenten, gaat men er in de rationele visie van uit dat er slechts één actor is. Dit is zeker niet het geval in een extrabestuurlijke context. Het voeren van beleid is meestal een samenspel van verschillende actoren die elk op zich slechts over een gedeelte van het beleidsinstrumentarium beschikken. Sommige van die instrumenten hebben een breed toepassingsgebied, andere zijn heel specifiek en individueel gericht. Sommige worden aanvaard in een gedeelte van de samenleving, maar niet in andere 150 151

56

MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Milieubeleidsplan 2003 – 2007, Brussel, 2004, 338. MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Milieubeleidsplan 2003 – 2007, Brussel, 2004, 341.



delen. Zo is het geven van een geschenk een doodgewone zaak in de private sector, wat niet het geval is in de publieke sector.152 Er is meer aan de hand: de overheid is zelf niet eens dé centrale sturingsinstantie van de samenleving. De positie van de overheid kan worden beschouwd als primus inter pares.153 De veronderstelde subject-objectrelatie tussen overheid en maatschappelijke actoren, waarbij de overheid in de hoedanigheid van sturend orgaan (subject) ten opzichte van de maatschappelijke organisaties (object) als bestuurde systemen optreedt,154 werd dan ook verlaten. Een moderne overheid werkt samen met andere partijen (burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties en instellingen) aan de ontwikkeling en de uitvoering van beleid. De actoren bevinden zich in wederzijdse afhankelijkheden omdat geen van alle geheel zelfstandig een volledig probleemoplossend vermogen hebben.155 Beleid wordt niet van bovenaf opgelegd, maar komt tot stand en wordt uitgevoerd in overleg en onderhandeling met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. In de uitoefening van publieke bevoegdheden is er een grotere verantwoordelijkheid voor de uitvoerenden. De kern is niet meer of minder overheid, maar een anders functionerende overheid. Het gaat om een nieuwe balans tussen sturing en autonomie. In de samenwerking met andere actoren wordt de regisserende en coördinerende rol van de overheid belangrijker.156 Vanuit het governance-perspectief ziet de beleidscylus er dan ook als volgt uit: FIGUUR 4. BELEIDSCYCLUS EN ‘GOVERNANCE’ INTERACTIES157

152

J. KOOIMAN, o.c., 45. J. PIERRE en B.G. PETERS Governance, politics and the state, Hampshire and London, 2000, 2000, 82. 154 I. Th. M. SNELLEN, Boeiend en geboeid. Ambivalentie en ambities in de bestuurskunde, Alphen aan den Rijn, Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1987, 76 – 77. 155 J.A. DE BRUIJN, “Sturing en ‘nieuwe’ sturingsinstrumenten”, Beleidswetenschap 1990, 335. 156 A.M.B. MICHELS, “Een halve eeuw overheidssturing”, in Bevrijdende kaders. Sturen op verantwoordelijkheid, (R.M.O-advies nr. 24), Den Haag, Sdu Uitgevers, 2002, 134. 157 MiNa-RAAD en SERV, o.c., 10. 153

Dr. Frankie Schram

57


Bovendien moet men er rekening mee houden dat sturing plaatsvindt in een situatie waarin niet enkel sprake is van wederzijdse afhankelijkheden, maar evenzeer van gesloten en pluriforme organisaties. De actoren die worden bestuurd ontvangen een enorme hoeveelheid aan signalen. Die signalen kunnen ze maar in beperkte mate verwerken. Ze vertonen hierdoor een zekere mate van geslotenheid waarbij organisaties in hun activiteiten op zichzelf terugvallen. Signalen die ze niet ‘herkennen’ omdat deze niet in het eigen referentiekader passen, worden afgestoten. Dit verklaart het gegeven van de “bounded rationality”, een notie die afkomstig is van SIMON en MARCH. Organisaties zijn min of meer gesloten en ze grijpen in hun activiteiten op zichzelf terug. Ze zijn immers slechts in beperkte mate in staat informatie en complexiteit te verwerken, wat betekent dat er van buiten af slechts beperkte mogelijkheden zijn om besluitvormingsprocessen binnen organisaties te beïnvloeden.158 Organisaties kennen bovendien een organisatorische en beleidsmatige pluriformiteit.159 Dit betekent dat organisaties op een verschillende manier zijn georganiseerd. Grote, complexe organisaties vallen veelal uiteen in meerdere delen. De wijze waarop zij beleid ontwerpen, de visie die zij hebben op sturing, de kennis en vaardigheden die ze hebben opgebouwd in het omgaan met beleidsinstrumenten is sterk verschillend. Het proces van differentiatie binnen een organisatie moet niet eens ver te zijn voortgeschreden om al tot belangentegenstellingen tussen de diverse ‘rationaliteiten’ te kunnen leiden.

Verder gaat de klassieke visie op sturing uit van de veronderstelling dat de publieke en de private sferen één systeem vormen. Meer zelfs, deze veronderstelling is “een voorwaarde om stuursignalen en stuurimpulsen vanuit het besturende orgaan effectief op het bestuurde systeem te laten inwerken”.160

Praten over recht in termen van instrumenten is niet politiek neutraal, maar weerspiegelt een instrumentele, utilitaristische denklijn, daar waar rechtsnormen in de wetgeving juist mee uitdrukking geven aan belangenafweging op grond van ethische en politieke waarderingen.161 De keuze van beleidsinstrumenten en het gebruik van die instrumenten is net zo politiek van aard als de formulering van het beleid zelf. Er spelen meerdere waarden dan effectiviteit of 158

J.A. DE BRUIJN, o.c., 336; S. DESMIDT en A. HEENE, Strategie en organisatie van publieke organisaties, Tielt, Lanno Campus, 2005, 24. 159 J.A. DE BRUIJN, o.c., 336 – 337. 160 I. Th. M. SNELLEN, o.c., 19. 161 E.M.H. HIRSCH BALLIN, “De waarde van wetgeving”, in M.S. GROENHUIJSEN en J.A.F. PETERS (ed.), Rechtsontwikkeling door wetgeving, Zwolle, 1990, 63; Ph. EIJLANDER en W. VOERMANS, Wetgevingsleer, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2000, 17.

58



efficiëntie bij de keuze en toepassing van instrumenten een rol.162 Er is nochtans een technocratische tendens in de literatuur om de keuze van een instrument te beschouwen als een loutere oefening in het kiezen van een techniek om bepaalde beleidsvraagstukken aan te pakken.163 RINGELING beschouwt ze als “manipuleerbare variabelen van het beleid”.

164

Volgens hem is het denken in termen van beleidsinstrumenten meer een uitdrukking van politieke cultuur dan van een optimale analytische verbinding van beleidsdoeleinden en de daarbij gebruikte middelen.165 Volgens

IN ’T

VELD moet omwille van die reden het gehele

beleidssysteem in zekere mate in ogenschouw worden genomen om tot een ‘Gestalt’ te komen.166 SCHNEIDER en INGRAM benadrukken dat beleidsinstrumenten belangrijke democratische implicaties met zich brengen in het ontwerpen van beleid omdat ze de wijzen bepalen waarop doelen en actoren zullen worden behandeld.167

2.3 Besluit

Van het begrip “beleidsinstrument” zijn in de literatuur verschillende omschrijvingen terug te vinden. Globaal kan men twee strekkingen onderscheiden: naast omschrijvingen die een beleidsinstrument als een ding, een middel definiëren, opteren sommige auteurs voor een veel ruimere invulling van het begrip door een beleidsinstrument als een activiteit of beter een bundeling van activiteiten te beschouwen. Binnen die twee benaderingen hanteert men het begrip “beleidsinstrument” zowel in ruime als in een meer beperkte zin. In ruime zin kan men beleidsinstrumenten in elke fase van de beleidscyclus aanwenden; in een meer beperkte zin heeft het begrip enkel betrekking op de instrumenten die worden ingezet om extern beleid te realiseren. Daarnaast wordt het begrip ook als een louter semantische oefening gebruikt.

162

A.B. RINGELING, “De ontwikkeling van het denken over beleidsinstrumenten. Enige kanttekeningen”, in J.Th.A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK en A.F.A. KORSTEN, Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Assen/Maastricht, Van Gorcum, 1993, 198. 163 B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN, “Prologue”, in B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN, Public Policy Instruments. Evaluating the Tools of Public Administration, Cheltenham UK/Northampton USA, Edward Elgar, 1998, 3. 164 A.B. RINGELING, o.c., 9. 165 P. DE JONG en A.F.A. KORSTEN, “Inleiding”, in J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (eds.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Maastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 14; A.B. RINGELING, “De ontwikkeling van het denken over beleidsinstrumenten. Enige kanttekeningen”, in J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (eds.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Maastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 201. 166 R.J. IN ’T VELD, “The dynamics of policy instruments”, in B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN, Public Policy Instruments. Evaluating the Tools of Public Administration, Cheltenham UK/Northampton USA, Edward Elgar, 1998, 153. 167 A.L. SCHNEIDER en H. INGRAM, o.c., 93.

Dr. Frankie Schram

59


Hier maken we een onderscheid tussen enerzijds een beleidsinstrument en anderzijds hulpbronnen, waarbij deze laatste staan voor de middelen die nodig zijn voor het inzetten van beleidsinstrumenten. De keuze en het gebruik van beleidsinstrumenten worden evenzeer bepaald door de bronnen die een beleidsmaker tot zijn beschikking heeft. Het gebruik van de beleidscyclus kan hier heel verhelderend werken. De beleidscyclus laat echter zien dat er nog andere middelen kunnen zijn die geen instrumenten in de betekenis dat het een middel gericht is op externe gedragsverandering noch hulpbronnen zijn. Zo kan men middelen inzetten die ons toelaten om instrumenten en de ingezette hulpbronnen te evalueren. Beschouwt men het begrip

“beleidsinstrument”

in

ruime

zin,

dan

moeten

ook

deze

middelen

als

beleidsinstrumenten kwalificeren.

Van de beleidscyclus bestaan verschillende uitgewerkte visies. De twee die we hier naar voren haalden, verhelderen de plaats van beleidsinstrumenten en de rol die ze hierin vervullen. Een meer uitgewerkt voorbeeld van de relatie tussen de beleidscyclus en van de rol van beleidsinstrumenten vinden we terug in het Milieubeleidsplan 2003 – 2007 dat een onderscheid maakt tussen beleidsonderbouwende en beleidsuitvoerende beleidsinstrumenten.

De complexiteit wordt enkel maar groter wanneer we de beleidscyclus plaatsen binnen een governancebenadering. Dit laat toe om de problematiek van de keuze van de beleidsinstrumenten in een ruimere context te situeren. Deze aanpak toont aan dat een veelheid van factoren een rol spelen en dat het bestaan van een veelheid van actoren, hun meesterschap over bepaalde beleidsinstrumenten en hun bereidheid om deze aan te wenden en ervoor open te staan cruciaal is om de prestatiegerichtheid ervan te bepalen.

Duidelijk blijkt dat de introductie van de notie “beleidsinstrument” niet neutraal is, maar de uitdrukking is van een instrumentele denklijn. Op het feit dat een beleidsinstrument een metafoor is, gaan we nu in de volgende paragraaf uitvoerig in.

60


3. Metaforisch karakter en de instrumentele achtergrond van het denken in termen van beleidsinstrumenten


Het begrip “beleidsinstrument” fungeert als een metafoor. Wat dit precies inhoudt, bekijken we van naderbij. Daarna besteden we ook aandacht aan de instrumentele achtergrond van het denken in termen van instrumenten.

3.1 Metaforisch karakter van instrumenten

RINGELING heeft erop gewezen dat het begrip “instrumenten” een metaforisch karakter heeft. Hij zag het concept “instrument” als ‘een risicovolle metafoor’, die tot een te mechanistisch beeld van het openbaar bestuur kan leiden.168 Het is de uitdrukking van een instrumentalistische visie. Terwijl aan het slagen of falen van een beleid een hele reeks contextvariabelen ten grondslag ligt, wekt een dergelijke benadering van beleidsinstrumenten de suggestie dat dit slagen of falen aan slechts één of enkele factoren kan worden toegeschreven. Er wordt dus een beperkt oorzakelijk model gedacht aan de opzet of beoordeling van een beleid dat voorbijgaat aan alle andere omstandigheden, die door hun aanwezigheid, dan wel afwezigheid evenzeer bij het slagen of falen van een beleid betrokken zijn.169

LAKOFF en JOHNSON hebben over metaforen het volgende gesteld: “The essence of metaphor is understanding and experiencing one kind of thing in terms of another”.170 Het gebruik van metaforen is een techniek om in onderwerpen die niet direct zintuiglijk waarneembaar zijn, met behulp van wel in de ervaring wortelende begrippen structuur aan te brengen. Zoals WITTEVEEN171 heeft opgemerkt, vervullen metaforen172 specifieke functies, andere dan het louter visualiseren173:

168

A.B. RINGELING, De instrumenten van het beleid, Alphen aan den Rijn, Samsom, 1983. I. SNELLEN, “ICT en beleidsinstrumenten”, in M. LIPS, V. BEKKERS en A. ZUURMOND (eds.), ICT en openbaar bestuur. Implicaties en uitdagingen van technologische toepassingen voor de overheid, Utrecht, Lemma, 2004, 200. 170 G. LAKOFF en M. JOHNSON, Metaphors We Live By, Chicago, 1980, 5. 171 W. WITTEVEEN, De denkbeeldige staat. Voorstellingen van democratische vernieuwing, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2000, 33 – 37. 169

Dr. Frankie Schram

61


-

Metaforen ordenen: ze maken het mogelijk iets waar te nemen en het tegelijk te waarderen. Ze laten iets zien in een bepaald licht, zodat het in dat licht kan worden gewaardeerd.174 Het kijken vanuit instrumenten levert een herkenbare ordening van beleidsprocessen op. De herkenbaarheid schuilt hierin dat de voor de hand liggende vraag wordt beantwoord naar de wijze waarop de overheid probeert maatschappelijke processen gericht te beïnvloeden.175

-

Metaforen werken selectief: ze laten onderwerpen uit beeld: metaforen maken niet enkel iets zichtbaar, maken niet enkel iets bespreekbaar, maar er verdwijnt ook iets in het donker. Terwijl een bepaalde houding of waardering wordt opgeroepen, wordt een andere houding of waardering impliciet buitengesloten. Ze laten weg wat buiten beeld kan blijven.

-

Metaforen worden ingezet om een publiek te overtuigen: metaforen zijn een sterk retorisch wapen.

-

Metaforen gaan ook op de loop met de verbeelding van het publiek en zetten aan tot verdere reflectie: Metaforen mogen dan vaak worden gebruik met het oog op effectieve communicatie, toch zijn ze niet het intellectuele eigendom van hun bedenkers. Geslaagde en aansprekende beeldspraak maakt zich los van de situatie waarin deze werd gebruikt, gaat op de loop met de verbeelding van degenen die het beeld tot zich hebben genomen, en leidt tot onverwachte verdere denkbeelden. Zo wordt de metafoor van instrumenten gekoppeld aan het bestaan van een gereedschapskist. HOOD heeft trouwens uitdrukkelijk gebruik gemaakt van de beeldspraak van de ‘toolbox’ en is hierin door anderen gevolgd. De metafoor biedt een indruk van kennis van zaken en van beheersing van de beleidsproblemen die beleidsmakers te lijf gaan. 176 Metaforen stemmen reflectief. Ze kunnen ons enerzijds ook op dwaalsporen brengen en leiden tot inzichten die alles met de metafoor en

172

Er moet wel worden opgemerkt dat WITTEVEEN het heeft over politieke metaforen, maar wat hij erover zegt kan ook worden doorgetrokken voor wat betreft de “instrumenten”. 173 NELISSEN en SIEVERS wijzen erop dat veel van de functies die WITTEVEEN aan functies toeschrijft ook al gelden voor begrippen. Begrippen hebben immers volgens hen ook latente functies naast een manifeste functie. Hun manifeste functie bestaat in het verhelderen van een (intern dan wel extern) verschijnsel. Hun latente functies bestaat erin dat ze een signaal afgeven van de gebruiker, proberen werkelijkheden mooier (of lelijker) voor te stellen of geheime motieven verbergen. Begrippen hebben als primaire functie om te verhelderen wat gezegd moet worden, maar hebben ook disfuncties: ze verhullen, camoufleren, maken zaken onnodig complex of ze geven bijvoorbeeld aanleiding tot verwarring. Cfr. N. NELISSEN en I. SIEVERS, “Beleidsterminologische vernieuwing: de charme van de schijn. Ontwikkelingsplanologie als oude wijn in nieuwe zakken?”, Bestuurswetenschappen 2005, 19. 174 W. WITTEVEEN, o.c., 43. 175 J.A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “Instrumenten van overheidsbeleid”, Beleidswetenschap 1992, 88. 176 A. RINGELING, “Instrumenten in vieren: een ontwikkelingsgang”, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2003, 144.

62



weinig met de werkelijkheid te maken hebben, ook al kunnen zij anderzijds leiden tot nieuwe ideeën en tot een inzicht dat we anders wellicht niet zouden hebben gehad.177 RINGELING somt een aantal van de dwaalsporen op die het gebruik van het begrip “instrument” met zich kan brengen. Zo bestaat het gevaar dat de aandacht zich teveel richt op de formele instrumenten en dat men de informele instrumenten veronachtzaamt. Ook zijn instrumenten geen politiek neutrale werktuigen. Verder mag men niet uit het oog verliezen dat beleidsvoerders en uitvoerende organisaties het slachtoffer kunnen worden van de instrumenten die ze gebruiken. Ze beheersen de instrumenten niet, maar de instrumenten beheersen hen. De metafoor van de gereedschapskist heeft bovendien het nadeel dat ze de indruk wekt dat beleidsmakers het voor het kiezen hebben. Er kunnen echter heel andere redenen zijn waarom beleidsmakers bepaalde instrumenten kiezen. Er is de mate van vertrouwdheid met een bepaald instrument, er is het element dat zijzelf of hun organisatie er voordeel van hebben, er is het element bevoegdheid om een bepaald instrument te gebruiken. Er blijken dus heel wat andere overwegingen een rol te spelen dan enkel de optimale verbinding tussen doeleinden en middelen.178

Een metafoor kan zo de wijze beïnvloeden waarop politieke en sociale problemen worden ervaren, net als de richting waarin oplossingen voor deze problemen worden gezocht.179

BAGCHUS wijst er echter op dat de studie van beleidsinstrumenten een bijdrage kan leveren aan de studie van beleidsprocessen ondanks het metaforische karakter van het begrip.180 Het gebruik van de notie kan immers een heuristische waarde hebben. Het kan nieuwe gezichtspunten opleveren en biedt de mogelijkheid tot een reconstructie van die beleidsprocessen. Niet enkel is het gebruik van deze metafoor waardevol, maar de daaropvolgende ontmaskering levert een meerwaarde op en kan tot verdere verdieping van inzichten leiden. Cruciaal daarbij is dat de beperkingen van deze metafoor in het oog worden

177

M.J.W. VAN TWIST, Verbale vernieuwing: aantekeningen over de kunst van bestuurskunde, Den Haag, VUGA, 1994. 178 A. RINGELING, o.c., 144. 179 F.K.M. VAN NISPEN en A.B. RINGELING, “On instruments and instrumentality: a critical assessment”, in B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN (eds.), Public Policy Instruments. Evaluating the tools of Public Administration, Cheltenham UK/Northampton USA, Edward Elgar, 1998, 211. 180 R. BAGCHUS, Waardevolle instrumenten. De totstandkoming van beleidsinstrumenten als plicht, ritueel en zoektocht naar legitimiteit, Rotterdam, Erasmus Universiteit, 1996, 25.

Dr. Frankie Schram

63


gehouden.181 Omdat de keuze van een beleidsinstrument uitgaat van de vraag naar de wijze waarop beleidsintenties kunnen worden omgezet in concreet handelen, laat het concept “instrument” toe om beleidsretoriek doorzichtig te maken. Door de vraag te stellen naar de werking van instrumenten kan blijken dat een beleidswijziging weinig voorstelt, omdat voor en na de wijziging dezelfde instrumenten worden gebruikt. Beleidsvisies kunnen worden doorprikt als het niet mogelijk blijkt deze te vertalen in instrumenten. Ook tegengestelde beleidsvisies blijken soms met behulp van dezelfde instrumenten te worden vormgegeven en op instrumenteel niveau dus gelijklopend te zijn. Ook kunnen beleidsintenties op instrumenteel niveau soms zo ingewikkeld te zijn, dat ze niet te verwezenlijken zijn.182

RINGELING benadrukt dat het denken in termen van beleidsinstrumenten kan helpen bij het systematisch analyseren van het veelvormige overheidsoptreden. Verder laat deze aanpak toe om in de tijd verschuivende voorkeuren voor bepaalde typen van instrumenten te onderkennen. Tenslotte kan het stimuleren tot inzicht in het vraagstuk welke instrumenten het meest geschikt zijn voor een bepaalde taak.183

3.2 Instrumentele achtergrond van het denken in termen van instrumenten

Zoals we al stelden, gaat het gebruik van de metafoor “instrument” verder en ligt er een ruimer denkbeeld aan ten grondslag, namelijk dat de samenleving maakbaar is. Zoals VAN AEKEN aangeeft, is die manipuleerbaarheid van de samenleving “een directe exponent is van het vooruitgangsgeloof, de overtuiging dat de mens in eerste orde de natuur, maar in tweede orde ook cultuur en samenleving naar zijn hand kan zetten.”184 De metafoor “instrument” is zo de drager van een denkbeeld. De metafoor biedt een indruk van kennis van zaken en van beheersing van de beleidsproblemen die zij proberen op te lossen.

De metafoor “instrument” brengt echter ook met zich dat de analyse soms erg ver van de waarneembare werkelijkheid af komt te staan. Er is immers het risico dat bestuursactiviteiten worden verdingelijkt. Wordt het ding-karakter van besturen te sterk benadrukt, dan wordt 181

J.A. DE BRUIJN en E.F. TEN HEUVELHOF, Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden/Antwerpen, 1991, 6. 182 J.A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “Instrumenten van overheidsbeleid”, Beleidswetenschap 1992, 88. 183 A.B. RINGELING, “Beleidsinstrumenten”, in U. ROSENTHAL, M.P.C.M. VAN SCHENDELEN en A.B. RINGELING, Openbaar bestuur: Organisatie, politieke omgeving en beleid, Alphen aan den Rijn, 1987, 354. 184 K. VAN AEKEN, Proeven van wetsevaluatie. Een empirisch geïllustreerde studie naar het wat, hoe en waarom van wetsevaluatie, Proefschrift tot het behalen van de graad van Doctor in de Politieke en Sociale Wetenschappen UA, Antwerpen, 2002, 47.

64



onduidelijk om welke concrete activiteiten of gedragingen het gaat. Om die reden moet bij de studie van instrumenten steeds worden verhelderd welke deelprocessen of activiteiten daaronder vallen.

De metafoor “instrument” roept ook een beeld op van een reductie van de werkelijkheid in termen van oorzaak-gevolg relaties en doel-middelen denken. Instrumenten worden de manipuleerbare variabelen, die doelbereiking kunnen bewerkstelligen. In de praktijk echter blijken instrumenten niet de belangrijkste verklaring te zijn voor de feitelijke verandering van maatschappelijke processen.185

3.3 Besluit

Een “beleidsinstrument” is een metafoor. Dit betekent dat het begrip aangeeft wat het zelf niet is, maar wel de mogelijkheid biedt om datgene waarop het wijst, inzichtelijk te maken. Tegelijk met het inzichtelijk maken, verduistert een metafoor bepaalde facetten van het verschijnsel

dat

het

wil

inzichtelijk

maken.

De

aanwending

van

het

begrip

“beleidsinstrument” gaat bovendien uit van een aantal assumpties. Er ligt namelijk een niet geëxpliciteerd mensen maatschappijbeeld aan ten grondslag.

Nu dit specifieke van het begrip “beleidsinstrument” duidelijk is gemaakt, kunnen we overstappen naar de wijze waarop de beleids- en bestuurswetenschap hebben geprobeerd om beleidsinstrumenten als uitgangspunt van hun analyse te nemen. Hiervoor is bijna steeds vertrokken van een poging om de verschillende beleidsinstrumenten in typologieën onder te brengen. Er bestaat een grote verscheidenheid aan classificaties. In het volgende hoofdstuk wordt een staalkaart hiervan aangeboden en worden de mogelijkheden van die classificaties beoordeeld.

185

J.A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “Instrumenten van overheidsbeleid”, Beleidswetenschap 1992, 87.

Dr. Frankie Schram

65

4. Classificaties van beleidsinstrumenten


De variëteit aan instrumenten die ter beschikking staan om te sturen is bijna onbeperkt.186 Dit gaat zelfs zover dat KLOK stelt dat het weinig moeite zou kosten om een heel boek te vullen met ‘indelingen’, ‘typologieën’ of ‘taxonomiën’ van beleidsinstrumenten.187

RINGELING wijst erop dat de term beleidsinstrumenten het vaakst wordt gebruikt om een groepering aan te geven van middelen met min of meer dezelfde kenmerken of eigenschappen.188

Het

gaat

hier

in

de

bewoordingen

van

DE

BRUIJN

om

instrumentenfamilies.189 Die groepering wordt door sommige auteurs opgevat als een categorisering waarbij verschillen tussen instrumenten uit dezelfde groep minder aandacht krijgen dan de overeenkomsten. Uitgangspunt is dat instrumenten in een bepaalde categorie over min of meer dezelfde eigenschappen beschikken. Nochtans zijn de bestaande typologieën niet uitputtend en discriminerend.190 De veelkleurige werkelijkheid van instrumenten blijkt moeilijk in een sluitende typologie te vatten.191

Het is belangrijk voor ogen te houden dat een categorisering niet meer is dan een veel gebruikt voorbeeld van het onderscheiden van typen beleidsinstrumenten. Naargelang van de behoefte van de ontwerper kan ook van andere indelingen gebruik worden gemaakt.192 De uitwerking van een sluitende typologie is bovendien moeilijk omdat instrumenten niet enkel getypeerd kunnen worden naar hun aard, maar ook naar de wijze van toepassing.193

186

J. KOOIMAN, Governing as Governance, Londen/Thousand Oaks/New Delhi, Sage Publications, 2003, 45. P.-J. KLOK, “De karakterisering van typen beleidsinstrumenten: Beleidsinstrumenten als een verzameling van gedragsregels”, Beleidswetenschap 1991, 249. 188 A. RINGELING, “Instrumenten in vieren: een ontwikkelingsgang”, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2003, 143. 189 J.A. DE BRUIJN, Economische Zaken en economische subsidies; een instrumentele en organisatorische analyse van de toepassing van economische subsidies, ’s-Gravenhage, Dissertatie Erasmus Universiteit Rotterdam, 1990, 57. 190 H. VAN DEN HEUVEL, o.c., 285. 191 J.A. DE BRUIJN, “Sturing en ‘nieuwe’ sturingsinstrumenten”, Beleidswetenschap 1990, 338. 192 Zie bv. B.M. MITNICK, The political economy of regulation. Creating, designing and removing regulatory forms, New York, 1980; L.A. GEELHOED, De interveniërende staat. Aanzet voor een instrumentenleer, ’sGravenhage, Staatsuitgeverij, 1983; P. BOHM en C.S. RUSSELL, “Comparative Analysis of Alternative Policy Instruments”, in A.V. KNEESE en J.L. SWEENEY (eds.), Handbook of Natural Resource and Energy Economics, dl. 1, Amsterdam, North Holland, 1985, 462 p.; J.B. OPSCHOOR en J.B. Vos, Economic Instruments for Environmental Protection, Parijs, OECD, 1989, 130 p. OECD: Paris, 1989, 130 p. 193 J.A. DE BRUIJN, o.c., 338. 187

Dr. Frankie Schram

67


Verder blijken de categorieseringen vaak te verwijzen naar verschillen tussen instrumenten die echter ook veel overeenkomsten vertonen. Dit houdt in dat de categorisering berust op wat instrumenten scheidt en niet op wat hen bindt. Zo bevatten voorschriften doorgaans ook economische sancties en zijn heffingstelsels geformuleerd in juridische regels.194 Dus wat op het eerste gezicht op grond van de categorisering in een andere categorie thuishoort, blijkt uiteindelijk vaak minder te onderscheiden te zijn van een welbepaald instrument uit een andere categorie. De indelingen verwijzen vaak vooral naar de wijze waarop de instrumenten hun beoogde functie vervullen.195 Tenslotte is het van belang zich te realiseren dat veel gebruikte indelingen logischerwijs vooral verwijzen naar instrumenten die in het verleden veel zijn gebruikt. Omdat het ontwerpen van beleid niet alleen een weloverwogen keuze uit al ontwikkelde instrumenten vergt, maar veelal ook een beroep doet op creatieve vermogens, worden in de beleidspraktijk telkens nieuwe instrumenten bedacht en toegepast. Dergelijke instrumenten van meer recente datum zijn niet altijd goed onder te brengen in de categorieën van de indelingen van al langer bestaande instrumenten.196 Dit geldt des te meer voor instrumenten die een gelede structuur hebben.197 Bij deze instrumenten is er sprake van verschillende stappen, waarbij het karakter van het instrument bij elke stap anders kan zijn.

4.1

Verschillende

fundamentele

benaderingen

betreffende

de

classificatie

van

beleidsinstrumenten

Alleen al op het gebied van het milieubeleid blijkt dat de literatuur die de daarin aangewende beleidsinstrumenten bestudeert198, wordt gekenmerkt door onduidelijkheid over typen instrumenten en de vormgeving daarvan, gebrek aan samenhang van argumenten, onkritische

194

P.-J. KLOK, “De karakterisering van typen beleidsinstrumenten: beleidsinstrumenten als een verzameling van gedragsregels”, Beleidswetenschap, 1991, 249 – 268; P.-J. KLOK, “Beleidsinstrumenten als stromen hulpbronnen”, in J.Th.A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN, Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Assen/Maastricht, Van Gorcum, 1993, 147. 195 J.-P. KLOK, “Het overwegen van beleidsinstrumenten”, in A. HOOGERWERF (ed.), Het ontwerpen van beleid. Een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek, Alphen aan den Rijn, 1992, Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1992, 104. 196 J.A. DE BRUIJN en E.F. TEN HEUVELHOF, Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden, Stenfert Kroese, 1991. 197 T.J.N.M. DE BRUIJN en K.R.D. LULOFS, Gelede communicatieve sturing, beleidspraktijk en instrumententheorie, Beleidswetenschap, 1991, 44 – 62. 198 J. Th. A. BRESSERS, Milieu op de markt, Amsterdam, 1985.

68



kopieerdrift, verwaarlozing van uitvoeringsomstandigheden en verwarring van theorie en empirie.199

Zoals VEDUNG heeft aangetoond, bestaan er in de literatuur twee paren van fundamentele benaderingen om beleidsinstrumenten op te delen.

Er is vooreerst het onderscheid tussen een maximalistische en een minimalistische benadering. In de maximalistische benadering wordt een lange lijst opgesteld van alle mogelijke beleidsinstrumenten, daar waar in de minimalistische benadering men probeert enkele fundamentele types van beleidsinstrumenten uit te werken waarin alle specifieke beleidsinstrumenten kunnen worden ondergebracht. Zo maakte de Nederlandse economist KIRSCHEN en zijn collega’s in de vroege jaren 1960 een classificatie in 64 algemene instrumententypes zonder dat van enige systematiek sprake was.200 Gelijkaardige studies ondernamen politieke wetenschappers die een veelheid van instrumenten probeerden samen te brengen in zeer algemene categorieën.201 Hoe minder categorieën beleidsinstrumenten worden onderscheiden, hoe hoger het abstractieniveau dat wordt ingenomen. De vraag is alleen of de toewijzing van een bepaald beleidsinstrument aan een bepaalde abstracte categorie voor de beleidspraktijk wel enige relevantie heeft. Met andere woorden kan men uit het feit dat een bepaald concreet beleidsinstrument onder een bepaalde categorie wordt ondergebracht, kenmerken afleiden die ertoe leiden dat men in een bepaalde context voor dit beleidsinstrument kiest en in een andere context niet.

Daarnaast is er het onderscheid tussen een keuze- versus een bronnenbenadering. In de keuzebenadering worden de instrumenten geordend vanuit het standpunt van de basiskeuzes die de overheid kan maken. Bij de bronnenbenadering wordt de classificatie gebaseerd op de situatie waarover de overheid al beslist heeft iets te doen. De categorieën beleidsinstrumenten zijn hier de categorieën voor de bronnen waarvan de overheid gebruik kan maken.202 199

F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 – 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente, 1989, 46. 200 E.S. KIRSCHEN e.a., Economic Policy in Our Time, Chicago, Rand McNally, 1964. 201 R.E. CUSHMAN, The Independent Regulartory Commissions, Londen, Oxford University Press, 1941; R.A. DAHL en C.E. LINDBLOM, Politics, Economics and Welfare: Planning and Politico-economic Systems Resolved into Basic Social Processes, New York, Harper and Row, 1953; T.J. LOWI, “Four Systems of Policy, Politics and Choice”, Public Administration Review 1972, 32, 298 – 310. 202 E. VEDUNG, “Policy Instruments: Typologies and Theories”, in M.-L. BEMELMANS-VIDEC, R.C. RIST en E. VEDUNG, Carrots, sticks & sermons. Policy Instruments & their Evaluation, (Comparative Policy Analysis Series), New Brunswick/Londen, Tranaction Publishers, 1998, 22, 51.

Dr. Frankie Schram

69


Daarnaast kunnen typologieën worden ingedeeld omdat ze ofwel op basis van één welbepaalde beleidssector zijn ontworpen ofwel een universeel karakter vertonen.

Typologieën kunnen ook worden ingedeeld op grond van het feit dat ze beleidsinstrumenten hetzij op grond van één criterium dan wel op grond van meerdere criteria onderscheiden.

Een andere manier op typologieën in te delen is op basis van het aangewende criterium. Volgens BENIJTS kan deze lijst finaal worden teruggebracht tot vier verschillende indelingscriteria: (1) de mate van dwang; (2) de relatie met de doelgroep; (3) de gebruikte hulpbron door de overheid en (4) de mate waarin andere overheden zijn betrokken.203

Ook zijn typologieën op te delen op grond van het feit of ze de nuloptie al dan niet tot de beleidsinstrumenten rekenen.

4.2 Minimalistische benaderingen van de classificatie van beleidsinstrumenten

4.2.1 Tweevoudige indelingen van beleidsinstrumenten

Tweevoudige indelingen hebben het grote voordeel dat ze eenvoudig en sober zijn, maar net die eenvoud kan een moeilijkheid zijn omdat alle beleidsinstrumenten onder twee typologieën moeten worden ondergebracht. In bepaalde gevallen is dit heel kunstmatig. Bovendien worden binnen deze typologieën verschillende instrumenten gebracht die fundamenteel van elkaar verschillen.204

In de literatuur over beleidsinstrumenten is een classificatie terug te vinden die steunt op een koppel van instrumenten, die meestal samen worden opgevoerd en gecontrasteerd. MITNICK onderscheidt als vormen van regulering “directives” en “incentives”.205 GEELHOED heeft het

203

T. BENIJTS, o.c., 43 – 44. E. VEDUNG, o.c., 27. 205 B.M. MITNICK, The political economy of regulation. Creating, designing and removing regulatory forms, New York, 1980. 204

70



over de interventietypen “normatieve interventies” en “financiële prestaties en heffingen”.206 HOOD maakt een onderscheid tussen “authority” en “treasure”.207 KUYPERS en GLASBERGEN stellen “stimulerende” en “regulerende” beleidinstrumenten centraal.208 VAN VUGHT onderscheidt de “sondeer/stimuleer” en “commandeer/controleer” benaderingen van planning.209 KAUFMANN en ROSEWITZ typeren het onderscheid met de termen “rechtliche” en “okonomische” interventievormen.210

We gaan nader in op drie van deze tweevoudige opdelingen die terug zijn te vinden.

4.2.1.1 Formele en informele beleidsinstrumenten

Formele instrumenten zijn de officieel in beleidsdocumenten opgetekende middelen (heffingen, subsidies, geboden en verboden). Ze hebben een publieke erkenning, een aanvaarde toepassing, ze zijn ingeburgerd. Ze behoren tot het normale gebruik in de beleidsvoering. Ze hebben betrekking op de gereedschappen die deel uitmaken van de formele beslissingen van gezagsdragers of vertegenwoordigende lichamen.211 Met informele instrumenten (informatie, advies, mondelinge afspraken, overleg, onderhandelingen, overreding, mobilisering) worden doorgaans strategische effecten beoogd, zoals het beïnvloeden van machtsposities, het forceren van een beslissing, het over de streep trekken en onder druk zetten van de tegenpartij of het rekken van de onderhandelingen. Ze zijn op te vatten als informele machts- en beïnvloedingsinstrumenten.212 Wat als een formeel of als een informeel instrument moet worden gezien, hangt echter af van de concrete situatie.213 Zo zijn convenanten van nature informele en specifieke overeenkomsten tussen publieke en private actoren.214 Wanneer die convenanten echter voor een deel eenzijdig worden ingevuld door de

206

L.A. GEELHOED, De interveniërende staat. Aanzet voor een instrumentenleer, Den Haag, 1983. C.C. HOOD, The tools of government, Londen, Basingstoke, 1983. 208 C.B.T. KUYPERS en P. GLASBERGEN, “Het instrumentenvraagstuk in het milieubeleid. Aanzet tot een bestuurswetenschappelijke benadering”, Bestuurswetenschappen 1987, 42 – 54. 209 F.A. VAN VUGHT, “Deregulering en overheidsplanning”, Openbare Uitgaven 1983, 129 – 140. 210 F.X. KAUFMANN en B. ROZEWITZ, “Typisierung und Klassifikation politischer Massnahmen”, in R. MAYNTZ (ed.), Implementation politischer Programme II, Ansätze zur Theoriebildung, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1983, 25 – 49. 211 A.B. RINGELING, Het imago van de overheid. De beoordeling van prestaties van de publieke sector, ’sGravenhage, VUGA Uitgeverij, 1993, 115. 212 A.B. RINGELING, o.c., 115. 213 A. KRAAN-JETTEN, Effectiviteit van overheidsbeleid. Systematisering van inzichten getoetst aan het beleid ter bevordering van het eigen-woningbezit, Utrecht, 1991, 62. 214 J. KOOIMAN, o.c., 46. 207

Dr. Frankie Schram

71


overheid in ruil voor financiële ondersteuning, kan bezwaarlijk nog van een informeel beleidsinstrument worden gesproken.

4.2.1.2 Directe of indirecte beleidsinstrumenten

Instrumenten kunnen ook worden opgedeeld op grond van het feit dat de toepassing van het instrument direct leidt tot de beoogde situatie of dat de beoogde situatie wordt bereikt door de beïnvloeding van het gedrag van actoren.

Het type beleidsinstrument dat direct is gericht op het tot stand brengen van een bepaalde situatie, wordt doorgaans als ‘overheidsproductie’ benoemd.215 Van het in het leven roepen of instandhouden van voorzieningen kan een stimulans uitgaan tot zelfregulering of zelfredzaamheid en een aanleiding zich daarop te oriënteren. Een voorbeeld vormt het onderwijs. Via de organisatie en het aanbieden van het onderwijs oefent de overheid een directe invloed uit op de bevolking. De overheid legt de leerplicht op, maar door het subsidiëren van het vrij onderwijs en de uitbouw van een eigen schoolnet, bewerkstelligt de overheid dat de burgers grotendeels van die mogelijkheden gebruik maken. Een ander voorbeeld van een voorziening is de aanleg van een wegennet waarvan een invloed kan uitgaan op het gedrag van ondernemers met betrekking tot hun vestigingsplaatsbeleid.216 Meestal echter zullen beleidsdoeleinden alleen maar kunnen worden bereikt door enige vorm van beïnvloeding van de activiteiten van actoren in het beleidsveld. Sommige auteurs spreken in dit geval van “co-productie”217, omdat de overheid niet langer als enige actor zorg draagt – voor zover dit al mogelijk is - voor het bereiken van de beleidsdoeleinden, maar tracht haar doeleinden te bereiken door activiteiten (gedrag) van anderen in de door haar gewenste richting te beïnvloeden.

215

P.-J. KLOK, “Het overwegen van beleidsinstrumenten”, in A. HOOGERWERF (ed.), Het ontwerpen van beleid. Een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek, Alphen aan den Rijn, 1992, Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1992,102. 216 I. SNELLEN, “ICT en beleidsinstrumenten”, in M. LIPS, V. BEKKERS en A. ZUURMOND (eds.), ICT en openbaar bestuur. Implicaties en uitdagingen van technologische toepassingen voor de overheid, Utrecht, Lemma, 2004, 201. 217 H. VAN DE GRAAF en R. HOPPE, Beleid en politiek: een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde, Muiderberg : Coutinho, 1989, 499 p.

72



4.2.1.3 Detectors en effectors

HOOD onderscheidt in zijn The Tools of Government (1983) twee classificatiesystemen om meer inzicht in het gebruik van instrumenten te verwerven. De ene classificatie omvat twee typen van instrumenten. Het gaat enerzijds om detectoren waartoe de verschillende instrumenten behoren die de overheid gebruikt om informatie in te winnen en anderzijds om effectoren, te weten de instrumenten die de overheid aanwendt om sturend op te treden. Detectoren zijn middelen waarmee de beleidsmaker bijvoorbeeld kan achterhalen hoe een probleemsituatie in elkaar zit, wat burgers van de overheid verlangen en wat ze bereid zijn zelf aan de oplossing van een probleem bij te dragen.218

Dit onderscheid heeft betrekking op de “government-society interface” en niet op de beleidsinstrumenten binnenin de overheid om haar eigen activiteiten en die van agentschappen te controleren en te coördineren.219 Vandaar dat hij uitdrukkelijk stelt: “They are the two essential capabilities that any system of control must possess at the point where it comes into contact with the world outside”.220 Bovendien beschouwt HOOD voor zijn benadering de overheid als één geheel.221

De vraag rijst waarop de overheid zich moet baseren voor zijn effectoren en detectoren. HOOD onderscheidt daarbij een tweede reeks van classificaties, die hij het NATO-schema noemt wat een acronym is voor de vier basisbronnen waarover overheden beschikken als overheid en waarop zij kunnen terugvallen voor het detecteren en uitwerken van instrumenten: “nodaliteit” (N), “authority” (A), “treasure” (T), en “organisation” (O). Deze vier basisvormen kenmerken zich elk door een specifieke handeling, beperking en uiterlijke verschijning. “Nodaliteit” realiseert zich via communicatie. Ze wordt in mogelijkheden begrensd door geloofwaardigheid en heeft als uiterlijk kenmerk het verzenden van boodschappen. VAN DOELEN heeft “nodaliteit” vertaald als “netwerkpositie”.222 “Autoriteit” staat voor de bevoegdheid om regels op te leggen gaande van verbodsbepalingen en 218

I SNELLEN, “ICT en beleidsinstrumenten”, in M. LIPS, V. BEKKERS en A. ZUURMOND (eds.), ICT en openbaar bestuur. Implicaties en uitdagingen van technologische toepassingen voor de overheid, Utrecht, Lemma, 2004, 201. 219 C.C. HOOD, The Tools of Government, (Public Policy and Politics), Londen, 1983, 11. 220 C.C. HOOD, o.c., 3. 221 C.C. HOOD, o.c., 12. 222 F.C.J. VAN DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De toepassing en effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 tot 1987, Enschede, Faculteit der Bestuuskunde Universiteit Twente, 1989, 37.

Dr. Frankie Schram

73


verplichtingen, het bieden van garanties en het beoordelen en om het gebruik van tekens van het officiële gezag. De wettelijke geboden en verboden vinden hun begrenzing in het aanzien. “Financiën” kan betrekking hebben op geld, maar ook op andere ruilmiddelen. De uiteindelijke begrenzing ligt in de inwisselbaarheid. “Organisatie” is zichtbaar in directe actie en behandelingen en heeft betrekking op het bezit van een groep mensen met welbepaalde vaardigheden, gebouwen, materialen en uitrusting die op een bepaalde manier zijn geordend.223 De organisatorische positie wordt beperkt door capaciteitsproblemen.

Volgens HOOD kunnen de vier basisbronnen voor het gebruik van instrumenten worden geplaatst op een schaal van opklimmende mate van dwang.224 Van zacht naar hard loopt de schaal van informatie, financiële middelen, tekenen van gezag naar de directe actie door de overheid zelf. Deze indeling kan worden doorkruist door andere dimensies, zoals bijvoorbeeld een dimensie die betrekking heeft op eenmalig te gebruiken versus duurzame beleidsinstrumenten.225 TABEL 3. TYPEN VAN BELEIDSINSTRUMENTEN VOLGENS HOOD

226

INFORMATIE (N)

GELD (T)

VOORSCHRIFT (A)

VOORZIENINGEN (O)

1. Persoonlijk advies

1. Ruiltransacties

1. Individuele voorschriften

1. Individuele voorzieningen

- op aanvraag

- contract

- certificaat

- brandmerk

- ongevraagd

- transfers

- garantie

- opslag

- vergunning

- transport

- gebod/verbod

- omzetting

2. Groepsgerichte boodschappen

2. Bestuurlijke subsidies

3. Massamedia op aanvraag

2. Algemene voorschriften - vergunningenrecht

2. Groepsvoorzieningen 3. Algemene voorzieningen

- algemene bepalingen

- propaganda

HOOD heeft deze vierdeling verder verfijnd. Naast een systematisch doorgevoerde indeling per basisinstrument, verfijnt HOOD de afzonderlijke basisvormen met nog een aantal – niet systematisch op alle vier de basisinstrumenten toegepaste – dimensies. Informatie typeert hij aan de hand van de dimensie of deze actief dan wel passief door de burger moet worden verworven. Bij het beschrijven van financiële instrumenten onderscheidt hij financiële 223

C.C. HOOD, o.c., 4 – 6. CC. HOOD, o.c., 7. 225 C.C. HOOD, o.c., 144. 226 F.C.J. VAN DOELEN, o.c., 37. 224

74



instrumenten aan toonder of persoonsgebonden financiële instrumenten. Daarnaast kunnen de prikkels verder worden ingedeeld naar het criterium of er al dan niet een bepaalde tegenprestatie wordt verlangd. Voorschriften deelt hij nader in naar de mate van dwang. Zwak dwingende voorschriften keuren goed of moedigen aan, terwijl sterk dwingende voorschriften verbieden of gebieden. Tussenvormen zijn vergunningen en onderhandelingen. Bij voorschriften onderscheidt hij bovendien nog positieve en negatieve voorschriften. Verboden zijn negatieve voorschriften, geboden zijn positieve voorschriften.227 Enkel voor de voorzieningen geeft HOOD geen onderliggende dimensie. RINGELING maakt binnen de voorzieningen een onderscheid tussen infrastructurele voorzieningen en andere voorzieningen zoals de voorzieningen op het terrein van sociale zorg en welzijn.228

Wat betreft het classificeren en combineren van dimensies van beleidsinstrumenten is HOODS aanpak relatief systematisch. Toch is de niet precieze definiëring van de diverse beleidsinstrumenten en dimensies voor verbetering vatbaar.229

4.2.2

Drievoudige indelingen van beleidsinstrumenten

Zoals VAN DER DOELEN heeft aangetoond, vindt de drievoudige indeling van beleidsinstrumenten zijn oorsprong in een tweevoudige opdeling.

De belangrijkste opdeling van de beleidsinstrumenten is deze waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen juridische, financieel-economische en communicatieve beleidsinstrumenten. Deze drie typen van beleidsinstrumenten situeren zich binnen een ruimer model tussen staatsonthouding en overheidsvoorzieningen in. Het gaat eigenlijk om drie sturingsmodellen binnen de op gedragsbeïnvloeding gerichte instrumenten.230 In termen van HOOD beperkt deze benadering zich tot de effectoren. Er gaat bijgevolg ook een tweedeling aan vooraf, namelijk dat er beleidsinstrumenten bestaan die niet op gedragsbeïnvloeding zijn gericht. Sturingsmodellen zijn vormen van beleid of vormen van uitvoering.231 De twee uitersten zijn

227

C.C. HOOD, o.c., 60. A.B. RINGELING, Het imago van de overheid. De beoordeling van prestaties van de publieke sector, ’sGravenhage, VUGA Uitgeverij, 1993, 133. 229 F.C.J. VAN DER DOELEN, o.c., 39. 230 F.C.J. VAN DER DOELEN, “Informatie, prikkels en voorschriften: beperkende en verruimende sturingsmodellen”, Beleidswetenschap 1988, 197 - 212. 231 A.F.M. NIJSEN, Dansen met de Octopus. Een bestuurskundige visie op informatieverplichtingen van het bedrijfsleven in de sociale rechtsstaat, Delft, Uitgeverij Eburon, 2003, 100. 228

Dr. Frankie Schram

75


dat niet. Staatsonthouding is veeleer een beleidstype, de overheidsvoorziening is van een heel andere orde als het beïnvloeden van gedrag via de drie typen van beleidsinstrumenten.232

Deze drievoudige taxonomie is gebaseerd op een bronbenadering van de classificatie van beleidsinstrumenten, niet op een keuzebenadering. Ze gaat van de veronderstelling uit dat de beslissing is genomen dat een bepaalde vorm van overheidsoptreden gerechtvaardigd is. De vraag rijst dan welk soort instrumenten in een dergelijke situatie kunnen worden gebruikt.233 Ze vertrekt bovendien van het standpunt dat alle andere types van beleidsinstrumenten tot deze drie fundamentele types kunnen worden herleid en dat deze basisclassificatie niet verder kan worden gereduceerd. Deze assumptie blijkt echter een mythe te zijn. Hoewel het merendeel van beschikbare instrumenten onder dit drievoudige onderscheid kunnen worden gebracht, zijn er beleidsinstrumenten die daar niet onder te vatten zijn.234

4.2.2.1 Drie besturingsmodellen

Een driedeling is een vruchtbaar uitgangspunt voor analyses. VEDUNG noemt ze “a parsimonious and fruitful classification of policy instruments”.235 Ze sluit aan bij “a parsimonious and comprehensive taxonomy of policy controls” waarbij er instrumenten zijn die dwang impliceren, die het gebruik van een beloning of ontneming van materiële middelen met zich brengen of die een beroep doen op de intellectuele en morele vermogens.236

Dit sluit trouwens sterk aan bij een visie van WEBER die wijst op drie belangrijke sancties waarmee mensen gedrag van elkaar kunnen beïnvloeden: de economische begunstiging, de dreiging met fysiek geweld en het appelleren aan emoties en geloofsovertuiging. Volgens WEBER zijn op het niveau van een samenleving in de economie (begunstiging), de staat (geweld) en de cultuur (overtuiging) deze drie waarden geïnstitutionaliseerd.237

232

F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 – 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente, 1989, 48. 233 E. VEDUNG, o.c., 30. 234 M.S. DE VRIES, o.c., 606. 235 E. VEDUNG, o.c., 22. 236 E. VEDUNG, o.c., 30. 237 R. COLLINS en M. MAKOWSKI, Het verschijnsel maatschappij: maatschappijbeelden in het denken sinds de achttiende eeuw, Amsterdam, Meppel, 1979, 122.

76



LINDBLOM gebruikt een vergelijkbare indeling in zijn werken. In Politics and Markets (1977) noemt hij drie elementaire technieken van sociale beheersing, namelijk ruil, autoriteit en overreding. Interventie door de overheid in maatschappelijke verhoudingen kan men immers opvatten als het scheppen of herscheppen van maatschappelijke subsystemen. Aan de hand van deze driedeling bespreekt hij uitgebreid de voor- en nadelen van de drie politiekeconomische stelsels, waarin een bepaald type van gedragsbeïnvloeding domineert.238

Bij ETZIONI komt een vergelijkbare driedeling voor, maar nu om er organisaties mee op te sporen. Hij onderscheidt drie verschillende manieren van sociale beheersing, namelijk via fysieke, materiële of symbolische middelen. De machtsbasis waarop deze middelen berusten, omschrijft hij als “coercive” (dwangmatig), “renumerative” (vrijwillig afstand doen van) en “normative” (normatief).239

De drie elementaire processen van sociale beïnvloeding komen ook voor in de literatuur gericht op het typeren van beleidsinstrumenten.240 Het enige specifieke van deze literatuur is dat deze zich richt op de wijze waarop de overheid het gedrag van de burgers en hun organisaties tracht te veranderen.

We spreken over een ‘model’ omdat het steeds gaat om veronderstellingen over de wijze waarop een beleidsinstrument in staat is het gedrag van individuen en organisaties te beïnvloeden om bepaalde beleidsdoeleinden te realiseren.241

De basis van deze drievoudige indeling ligt in de dwingende kracht of mate van dwang die verbonden is aan het overheidsoptreden. Het gaat hier om de mate van macht die de overheid wenst te gebruiken om overeenstemming te bereiken met de vooropgezette doeleinden.242

238

C.E. LINDBLOM, Politics and markets: the world’s political-economic systems, New York, 1977. A. ETZIONI, Modern organisations, Englewood Cliffs, 1964 (Londen, Pearson Education, 1997, 120 p.); A. ETZIONI, A comparative analysis of complex organisations. On power, involment and heir correlates, New York, Free Press New York, 1975, XXIV, 584 p. 240 G.I. BALCH, “The stick, the carrot and other strategies: a theoretical analysis of governmental intervention”, in J. BRIGHAM en P.W. BROWN (ed.), Policy implementation: penalties or incentives, Beverly Hills, 1980, 43 – 68; R. MAYNTZ (ed.), Implementation politischer Programme II: Ansätze zur Theoriebildung, Opladen, 1983; E. VEDUNG, “Policy Instruments: Typologies and Theories”, in M.-L. BEMELMANS-VIDEC, R.C. RIST en E. VEDUNG (eds.), Carrots, sticks & sermons. Policy Instruments & their evaluation, New Brunswick/Londen, Tranaction Publishers, 1998, 26 - 27; S.A.H. DENTERS, Partijen, kiezers en gemeentelijk beleid: een empirische toetsing van een politiek-economische theorie, Deventer, 1987. 241 P.P.J. DRIESSEN en P. GLASBERGEN, o.c., 53. 242 E. VEDUNG, o.c., 34. 239

Dr. Frankie Schram

77


De indeling van beleidsinstrumenten op grond van de graad van dwang in de relatie tussen bestuurder en bestuurde gaat er bovendien van uit dat ze wederzijds exclusief zijn of dit althans pretenderen te zijn. Dit betekent dat men ervan uitgaat dat elk beleidsinstrument ten minste onder één welbepaald type beleidsinstrument kan worden teruggebracht en niet onder meer dan één type.

a. Juridisch sturingsmodel

Het denken dat aan het juridische sturingsmodel ten grondslag ligt, karakteriseert de mens als een politiek dier. De mens wordt opgevoerd als een politiek wezen, dat waarden en normen neerlegt in bepaalde geformaliseerde gedragsregels, waarin wordt bepaald wat de overheid, burgers en organisaties moeten doen en laten.243 Met deze normen worden bepaalde aanspraken en verplichtingen gecreëerd ten aanzien van de bestaande gedragsmogelijkheden. Uitgangspunt is hier dat individuen en organisaties dat gedrag kiezen waartoe ze worden gedwongen via uniforme regels. Dat bij de normstelling negatieve sancties meespelen in de vorm van allerlei (fysieke) straffen bij het schenden van de gestelde gedragsnormen, is een afgeleid kenmerk. In de juridische wereld kent men ook gedragsnormen zonder sancties.244 Vandaar dat niet zozeer het negatieve aspect, dan wel het feit dat de relatie autoritair is, centraal staat. Dit houdt in dat de gecontroleerde personen of groepen verplicht zijn te handelen op een wijze die door de controlerenden is vastgelegd. Als er sancties zijn, hangt het feit of sancties daadwerkelijk worden opgelegd, af van de gekozen wijze van rechtshandhaving.245

Aan dit sturingsmodel liggen twee veronderstellingen ten grondslag. Een eerste veronderstelling is dat problemen steeds het gevolg zijn van het op eigenbelang gebaseerde handelen waardoor men van actoren zelf weinig kan verwachten om een maatschappelijk probleem op te lossen. De doelgroep van juridische instrumenten wordt dus geacht onwillig te zijn om zichzelf in overeenstemming te brengen met het beoogde doel. Dit veronderstelt ook dat er tegengestelde belangen bestaan tussen wat de overheid wil en wat de doelgroepen

243

F.C.J. VAN DER DOELEN, “De gereedschapskist van de overheid. Een inventarisatie”, in J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (eds.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Maastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 19. 244 E. VEDUNG, o.c., 31. 245 A.F.M. NIJSEN, o.c., 100.

78



willen.246 Een tweede veronderstelling is dat de overheid in staat is aan maatschappelijke actoren eenzijdig regels op te leggen en ook toe te zien op de naleving daarvan.

Binnen het juridische sturingsmodel staan reguleringen centraal. Reguleringen zijn maatregelen die de overheid neemt om mensen te beïnvloeden door middel van geformuleerde regels en richtlijnen die de ontvangers mandateren om te handelen in overeenstemming met wat in deze regels en richtlijnen wordt bevolen of verboden.247

Het gebruik van regulerende instrumenten vereist handhaafbaarheid en afdwingbaarheid. Omdat met regels vaak een dwangaspect samenhangt, kan het gebruik ervan weerstand oproepen bij de actoren tot wie het beleid zich richt.248

b. Financieel-economische sturingsmodel

Het economische sturingsmodel steunt op de utilitaristische traditie van de Engelse filosoof BENTHAM. Het centrale uitgangspunt is de veronderstelling dat actoren gedrag kiezen dat het meeste nut oplevert. De mens wordt gezien als een ‘homo economicus’. Men tracht bepaalde voor- en nadelen, die aan bepaalde keuzemogelijkheden zijn verbonden, te wijzigen door de financiële consequenties van deze alternatieven te veranderen. In de praktijk blijken financiële stimuli te worden begeleid door bepaalde regels. De daarin geformuleerde gedragsnormen hebben echter niet direct betrekking op het al dan niet vertonen van een bepaald gedrag als zodanig. Ze gebieden of verbieden een gedrag niet, maar beïnvloeden de kosten en baten van alternatieven.

Wanneer men een beroep doet op economische sturing, gaat men ervan uit dat de markt faalt (marktfaling) en dat de overheid hierin corrigerend moet optreden. De markt is immers zeer goed in staat om allerlei goederen en diensten te produceren, maar niet om de neveneffecten daarvan te reguleren.249 246

M.S. DE VRIES, “The changing functions of laws and its implication for government and governance”, International Review of Administrative Sciences 2002, 603. 247 Het woord reguleringen moet onderscheiden worden van het Amerikaanse begrip “regulation” dat meestal een heel brede betekenis heeft en staat voor een alomvattende categorie die alle vormen van politieke controle insluit. 248 H.A. DE BRUIJN en H.A.M. HUFEN, “The traditional approach to policy instruments”, in B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN (eds.), Public Policy Instruments. Evaluating the tools of Public Administration, Cheltenham UK/Northampton USA, Edward Elgar, 1998, 18. 249 P.P.J. DRIESSEN en P. GLASBERGEN, o.c., 57.

Dr. Frankie Schram

79


c. Communicatieve sturingsmodel

Het communicatieve sturingsmodel steunt voor een groot deel op het traditionele vertrouwen van het Verlichtingsdenken in de ratio. Als mensen slecht of dom handelen vanuit een bepaald oogpunt, is dit in deze gedachtegang te wijten aan een gebrek aan redelijkheid in de ruimste zin van het woord. Kenmerkend voor dit sturingsmodel is dat de overheid via het overdragen van informatie het gedrag van burgers tracht te wijzigen door de kennis of de waardering van bepaalde keuzemogelijkheden te veranderen. De veronderstelling is immers dat actoren gedrag kiezen dat naar hun weten het beste is. Het communicatieve sturingsmodel leent zich goed voor het aansturen van weten regelgeving die publieke doelen met een hoog normatief gehalte hebben.250 De vooronderstelling die hier aanwezig is, is dat gedrag een gevolg is van cultureel bepaalde factoren en beperkt wordt door houdingen, opinies en beelden. De reden waarom deze soort van instrumenten wordt gebruikt is eerst en vooral omwille van de relatief lage kostprijs. Daarnaast vloeit het gebruik ervan ook voort uit het idee dat overheden niet in staat zijn maatschappelijke problemen op zichzelf op te lossen en dat het oplossen ervan een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van bestuur en bestuurden.251 Wat men dus van communicatieve instrumenten verwacht, is dat ze de belangen van de doelgroep en de overheid in overeenstemming brengen. En net dit laatste getuigt van een grote naïviteit: het is naïef te verwachten dat de doelgroep die zijn eigen belangen heeft, zijn gedrag zal wijzigen omwille van communicatie.252

Toch kan men er niet aan voorbijgaan dat communicatie niet louter een middel tot gedragsbeïnvloeding is. Zuivere informatie leidt wel tot kennisvermeerdering, maar leidt niet noodzakelijk tot gedragsbeïnvloeding.253

Deze drie sturingsmodellen kunnen op een verschillende wijze worden gebruikt. Wanneer men spreekt over beleidsinstrumenten, moet men ook rekening houden met het niveau in de implementatieketen waarop de beleidsinstrumenten primair en secundair gericht zijn. Zo gebruikt de overheid beleidsinstrumenten om het centrale bestuur aan te sturen, maakt het centrale bestuur gebruik van instrumenten om de lokale besturen te controleren en maken de 250

A.F.M. NIJSEN, o.c., 101. M.S. DE VRIES, o.c., 603. 252 M.S. DE VRIES, o.c., 605. 253 E. GOUBIN, “Overheidscommunicatie vandaag: een late puberteit”, in D. CONINCKX (ed.), Overheidscommunicatie in België – Een overzicht, Antwerpen/Apeldoorn, Garant, 2004, 28. 251

80



lokale beleidslui gebruik van instrumenten om de naleving ervan door de burgers te realiseren. Ook kunnen de centrale, regionale en lokale overheden gebruik maken van instrumenten ten aanzien van producenten en verkopers om de consumenten te beïnvloeden. De instrumenten die op een verschillend niveau worden ingezet, kunnen ook van zeer verschillende aard zijn.254

4.2.2.2 Onderbrengen van de concrete beleidsinstrumenten binnen de drie besturingsmodellen

Veel concrete beleidsinstrumenten blijken een mix te zijn van de sturingsmodellen. Niettemin kan deze classificatie dienstbaar zijn bij het ontleden van het karakter van concrete beleidsinstrumenten.

4.2.2.3 Verfijning door middel van de toevoeging van dimensies

Deze vrij algemene driedeling is echter te grof om de diverse concrete beleidsinstrumenten die in de praktijk voorkomen, van elkaar te kunnen onderscheiden. Zo vallen een algemeen verbod en een vergunning beide onder het juridische sturingsmodel. Toch gaat het hierbij om heel verschillende zaken. Er zijn nog andere dimensies binnen de drie sturingsmodellen die een rol spelen bij het systematisch onderscheiden van de bonte verscheidenheid aan beleidsinstrumenten. In de literatuur treft men nog een veelheid aan aanvullende dimensies aan om de veelvormige werkelijkheid recht te doen. Bovendien worden de dimensies waarmee de sturingsmodellen worden verfijnd, niet eenduidig benoemd.255

Deze dimensies hebben veelal een duaal karakter. Dit houdt in dat ze in paren voorkomen die elkaars tegengestelde zijn. Hierdoor zijn ze vrij eenvoudig. Toch roepen ze ook moeilijkheden op. De werkelijkheid laat zich immers niet vangen in een dergelijke opdeling. Net de combinatie van verschillende dimensies laat toe om die werkelijkheid op een vrij genuanceerde wijze te analyseren.

254

F.C.J. VAN DER DOELEN, “The “Give-and-Take” Packaging of Policy Instruments: Optimizing Legitimacy and Effectiveness”, in M.-L BEMELMANS-VIDEC, R.C. RIST en E. VEDUNG, Carrots, sticks & sermons. Policy Instruments & their Evaluation, (Comparative Policy Analysis Series), New Brunswick/Londen, Tranaction Publishers, 1998, 36. 255 F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De toepassing en effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 tot 1987, Enschede, Faculteit der Bestuuskunde Universiteit Twente, 1989, 60.

Dr. Frankie Schram

81


Het is van belang om meer inzicht te hebben in de dimensies, een onderscheid te maken tussen twee niveaus. Er is enerzijds het veldproces, dit is de wijze waarop een instrument de beslissingen van de burgers beïnvloedt, en anderzijds het uitvoeringsproces, dit is de wijze waarop het instrument wordt toegepast.256

a.

Dimensie vrijheidbeperkend en vrijheidverruimend257 of repressief en stimulerend

1)

Vrijheidbeperkende of repressieve en vrijheidverruimende of stimulerende beleidsinstrumenten

Het onderscheid tussen stimulerende en repressieve vormen van de drie sturingsmodellen is in feite gebaseerd op de mate waarin het de burger al dan niet vrij staat om gebruik te maken van een bepaald beleidsinstrument, de mate waarin het gebruik van het instrument door de burger facultatief is. In die zin valt het onderscheid repressief/stimulerend samen met het onderscheid facultatief/verplichtend dat sommige auteurs hanteren.258 Stimulerende of verruimende beleidsinstrumenten moeten bevorderen dat het beleid door de doelgroep wordt geaccepteerd en maken door het bieden van ‘hulpbronnen’ (informatie, geld, rechten), het door het beleid beoogde gedragsalternatief aantrekkelijk. Repressieve instrumenten worden geacht dwingend in hun toepassing te zijn en moeten zonder meer conform de bedoelingen van de beleidsactor worden opgevolgd en beperken dus het gedrag van de doelgroep.259

Hoewel deze dimensie op zijn minst zinvol is, kan men toch vragen stellen bij de woordkeuze. Vooral de notie “repressief” roept andere connotaties op. Vandale omschrijft “repressief” immers als “stuitend, beteugelend, dienende om te onderdrukken (t.w. iets dat zich reeds heeft voorgedaan), m.n. met de bedoeling om herhaling te bemoeilijken of te voorkomen)”.260 Uit de onderstaande voorbeelden zal blijken dat repressief niet in die zin wordt gebruikt.

256

F.C.J. VAN DER DOELEN, o.c., 52. F.C.J. VAN DER DOELEN, “Informatie, prikkels en voorschriften: beperkende en verruimende sturingsmodellen”, Beleidswetenschap 1988, 197 - 212. 258 J.A. DE BRUIJN, Economische Zaken en economische subsidies: een instrumentele en organisatorische analyse van de toepassing van economische subsidies, ’s-Gravenhage, 1990, 338; J.A. DE BRUIJN, “Sturing en ‘nieuwe’ sturingsinstrumenten”, Beleidswetenschap 1990, 338 – 339. 259 H. VAN DEN HEUVEL, o.c., 286. 260 G. GEERTS en H. HEESTERMANS (eds.), Van Dale. Groot Woordenboek der Nederlandse Taal, Utrecht/Antwerpen, Van Dale Lexicografie, 2380. 257

82



Er loopt een scheidingslijn dwars door elk van de drie sturingsmodellen. Voor elk sturingsmodel is systematisch een stimulerende en repressieve vorm te onderscheiden.

TABEL 4. VOORBEELDEN VAN STIMULERENDE EN REPRESSIEVE BELEIDSINSTRUMENTEN

Juridisch Economisch Communicatief

Stimulerend Overeenkomst, convenant Subsidie Voorlichting

Repressief Gebod, verbod Heffing Propaganda

De dimensie stimulerend-repressief verwijst in het juridische besturingsmodel volgens RUITER naar het onderscheid tussen rechten en plichten.261 GEELHOED laat dit samenvallen met voorschriften die privaatrechtelijk worden gehandhaafd versus voorschriften die strafrechtelijk worden gehandhaafd.262 In het privaatrecht vervult de overheid een lijdende rol, terwijl in het strafrecht de overheid over de handhaving van gedragsnormen beslist en ze vervult een leidende rol bij de toepassing ervan. Deze tweedeling is te karakteriseren aan de hand van het onderscheid tussen overeenkomsten (contracten, convenanten) enerzijds en geboden en verboden anderzijds. Geboden en verboden zijn gedragsnormen die de overheid eenzijdig aan de burger oplegt, en die de burger verplicht is om na te leven. Bij overeenkomsten gaat het echter om een vrijwillige aangegane juridische verbintenis van wederzijdse rechten en plichten. Het onderscheid valt samen met het onderscheid tussen het ‘moeten’ en het ‘mogen’263, ofwel tussen de eenzijdige dan wel meerzijdige rechtsbeschikking.264 Tussen beide uitersten in zijn ook hier een veelheid aan instrumenten of juridische

middelen265

te

onderscheiden

zoals

toestemmingen,

ontheffingen

en

vergunningen.266

Binnen het economische sturingsmodel zijn repressieve en stimulerende prikkels te onderscheiden. In de literatuur wordt ook van positieve en negatieve prikkels gesproken.267 261

D.W.P. RUITER, “Syntaxis van de rechtsstaat”, in M.A.P. BOVENS, W. DERKSEN en W.J. WITTEVEEN (ed.), Rechtsstaat en sturing, Zwolle, 1987, 105 - 120. 262 L.A. GEELHOED, De interveniërende staat. Aanzet voor een instrumentenleer, Den Haag, 1983. 263 D.W.P. RUITER, Bestuurlijke wetgevingsleer, Assen, 1987. 264 L.J. VAN APELDOORN-HAMMERSTEIN, “Objectief en subjectief recht: rechtssubjectiviteit”, in L.J. VAN APELDOORN-HAMMERSTEIN, Inleiding tot de studie van het Nederlands recht, Zwolle, 1985, 35 – 63. 265 In de bewoordingen van De Haan, P. DE HAAN, Th. G. DRUPSTEEN en R. FERNHOUT, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel I. Ontwikkeling, Organisatie, Instrumentarium, Kluwer, Deventer, 1996, 417 - 418 266 A.W.F. NIJSEN, o.c., 104. 267 F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 – 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente, 1989, 57.

Dr. Frankie Schram

83


Een voorbeeld van een repressieve prikkel is een heffing.268 De burger staat het weliswaar vrij om het gedrag al dan niet te laten. Vertoont hij echter het betreffende bedrag, dan is hij verplicht het verschuldigde bedrag te betalen. Er is als het ware sprake van een vervangende inhoudelijke verplichting, en wel door het betalen van een heffing.269 Een voorbeeld van een stimulerende prikkel is de subsidie. Met subsidies beoogt de overheid het verhogen van de baten van een bepaald gewenst gedrag door het verstrekken van subsidies die dat gedrag stimuleren. Een subsidie kan in principe al dan niet worden aangevraagd bij het vertonen van een bepaald gedrag. Een burger mag subsidie aanvragen, maar het gebruik van een subsidie – bij het vertonen van het gewenste gedrag – is niet verplicht. Tussen de meer zuiver stimulerende vorm van de subsidie op aanvraag en een heffing ligt een grote variëteit aan economisch getinte beleidsinstrumenten zoals kredieten, steun, bijdragen, garanties, belastingaftrek, deelnemingen, retributies, prijsmaatregelen, tarieven en belastingen.

In het communicatieve sturingsmodel komen de repressieve en stimulerende dimensie tot uiting in het onderscheid tussen voorlichting en propaganda. Voorlichting heeft kennisvermeerdering als doel, waarbij vooral de zelfstandige oordeelsvorming van de burger voorop blijft staan. De burger wordt bijgevolg gestimuleerd om tot een eigen oordeel te komen. Propaganda echter heeft wilsbeïnvloeding als doel en tracht de eigen meningsvorming van de burger aan te tasten.270 Propaganda wordt door de overheid opgedrongen en beperkt op deze wijze de zelfstandige keuze van gedragsmogelijkheden door de burger. Propaganda heeft tot doel de burgers in een bepaalde richting te laten denken.

DE BRUIJN heeft aangetoond dat er zich een belangrijke intrinsieke spanning voordoet bij het gebruik van facultatieve instrumenten. Aan de ene kant doet de vrijwillige toepassing van instrumenten recht aan de machtspositie, de geslotenheid en de pluriformiteit van te sturen actoren. De actoren beslissen immers zelf over het al dan niet toepassen van een beleidsinstrument.

Aan

de

andere

kant

vergroot

het

vrijwillig

toepassen

van

beleidsinstrumenten de mogelijkheid dat deze slechts worden ingezet wanneer de actoren al hebben besloten tot de uitvoering van de gewenste activiteit. Zo kan het gebruik van

268

F.C.J. VAN DER DOELEN, “De gereedschapskist van de overheid. Een inventarisatie”, in J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (eds.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Maastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 22. 269 A.F.W. NIJSEN, o.c., 103. 270 G.A.M. VOGELAAR, Systematiek en spelregels van de overheidsvoorlichting, ’s-Gravenhage, Nijhoff, 1955, XII, 260 p.

84



facultatieve beleidsinstrumenten leiden tot non-sturing.271 Als de overheid de te besturen actor laat beslissen over de totstandkoming en de toepassing van een beleidsinstrument, bestaat het risico dat de actor kiest voor een instrumentarium dat de verplichting tot gedragswijziging minimaliseert.272

2)

Opklimmende dwang: de drie E-strategie

Sommige auteurs plaatsen de drie sturingsmodellen op een opeenvolgende rij, waarbij een opklimmende mate van dwang wordt gesuggereerd: van informatieoverdracht, via prikkels naar voorschriften.273 Op die wijze worden ze aan elkaar gekoppeld. De idee die hieraan ten grondslag ligt, is dat een beleidsprobleem in het verloop van de tijd op drie verschillende manieren wordt aangepakt: eerst met het verstrekken van informatie (‘Education’), vervolgens via het toedienen van selectieve prikkels (‘Engineering’), waarna het stadium volgt waarin het een en ander in regels kan worden vastgelegd (‘Enforcement’). In de Engelstalige literatuur spreekt men dan over de drie E-strategie: ‘Education, Engineering and Enforcement’.274 BERG heeft het in dit verband over de “leerstrategie”, de “rationele strategie” en de “dwangstrategie”. Ook bij hem steekt op een impliciete wijze een soort opklimmende mate van dwang achter de redenering.275 De achterliggende gedachte is in deze visie die zoals zal blijken voor heel wat kritiek vatbaar is, dat de overheid bij het oplossen van maatschappelijke problemen in een bepaalde fase instrumenten toepast, waarbij zij steeds krachtiger ingrijpt. Langzamerhand, zo stellen de auteurs, die impliciet of expliciet aansluiten bij deze opvatting van de opklimmende dwang, wordt de weerstand van bepaalde groepen burgers gebroken, waarbij vervolgens na verloop van tijd de overheid gelegitimeerd is de zaken met haar meest krachtige instrumenten (voorschriften) definitief te regelen.276

271

J.A. DE BRUIJN, “Sturing en ‘nieuwe’ sturingsinstrumenten”, Beleidswetenschap 1990, 347. J.A. DE BRUIJN, o.c., 349. 273 L.A. GEELHOED, De interveniërende staat: aanzet voor een instrumentenleer, ’s-Gravenhage, 1983. 274 W.J. PAISLEY, “Public Communication Campaigns: the American Experience”, in R.E. RICE en W.J. PAISLEY (eds.), Public Communication Campaigns, Beverly Hills, Sage, 1981, 15 – 40. 275 A.H. BERG, Managers bij de overheid, ’s-Gravenhage, VUGA, 1988, 234 p. 276 F.C.J. VAN DER DOELEN, “De gereedschapskist van de overheid. Een inventarisatie”, in J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (ed.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Maastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 21; F.C.J. VAN DER DOELEN, “The “Give-and-Take” Packaging of Policy Instruments: Optimizing Legitimacy and Effectiveness”, in M.-L BEMELMANS-VIDEC, R.C. RIST en E. VEDUNG, Carrots, sticks & sermons. Policy Instruments & their Evaluation, (Comparative Policy Analysis Series), New Brunswick/Londen, Tranaction Publishers, 1998, 132. 272

Dr. Frankie Schram

85


Communicatie wordt vaak als een stimulerend sturingsmodel gezien, waarbij de vrijheid van de burger wordt vergroot door het verschaffen van kennis. Zoals we al stelden, is dit onvoldoende genuanceerd aangezien binnen dit sturingsmodel zowel vrijheidsverruimende als vrijheidsbeperkende instrumenten aanwezig zijn. Het economische model dat prikkels omvat, wordt als de schakel tussen vrijheid en dwang beschouwd. Bij prikkels is er nog een keuzevrijheid. De burger blijft in principe vrij om een bepaalde gedragsmogelijkheid te kiezen. De aantrekkelijkheid van de keuzemogelijkheden wordt echter materieel veranderd. Bepaalde keuzes worden financieel gestimuleerd of worden financieel ontmoedigd. In dat opzicht wordt al meer dwang uitgeoefend dan bij het verstrekken van vrijblijvende informatie. Het omslagpunt van vrijheid naar dwang ligt ergens tussen de twee polen van dit economische sturingsmodel, namelijk tussen het sturen met subsidies enerzijds en het sturen met heffingen anderzijds. Naar hun aard bevorderen subsidies bepaalde gedragsmogelijkheden, daar waar heffingen bepaalde gedragsmogelijkheden juist onderdrukken. Aan het einde van deze schaal van opklimmende mate van dwang staan dan de voorschriften. Door middel van geboden en verboden worden bepaalde gedragsmogelijkheden verplicht. Bij de voorschriften beschikt de burger zelf in principe niet over de vrijheid om een bepaald gedrag te kiezen, maar hij is verplicht om bepaalde voorgeschreven zaken te doen (gebod) of juist na te laten (verbod).

3)

Kritische opmerkingen bij dit onderscheid277

Een nuancering op de opklimmende mate van dwang van typen beleidsinstrumenten is noodzakelijk. Het feit dat sommige voorschriften gedrag minder aan banden leggen dan sommige heffingen, doet zoiets al vermoeden.278 Ook op theoretische gronden valt deze rangschikking in opklimmende mate van dwang, van communicatie via prikkels naar voorschriften, te betwisten.

Het rangschikken van het communicatieve, economische en juridische sturingsmodel op een schaal van opklimmende mate van dwang is niet juist: -

het miskent het vrijheidsbeperkende karakter van een communicatievorm zoals propaganda, waarbij een druk van de overheid uitgaat om de wilsvrijheid buiten spel te plaatsen;

277

F.C.J. VAN DER DOELEN, “De gereedschapskist van de overheid. Een inventarisatie”, in J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (eds.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Maastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 21 – 22. 278 J.Th.A. BRESSERS, Beleidseffectiviteit en waterkwaliteitsbeleid, Enschede, 1983.

86



-

het geeft zich geen rekenschap van het facultatieve karakter van een juridisch instrument zoals de overeenkomst;

-

het miskent het feit dat binnen elke categorie van instrumenten er stimulerende en repressieve vormen bestaan.279

Aan het gebruik van stimulerende en repressieve beleidsinstrumenten zijn bepaalde effecten verbonden: stimulerende beleidsinstrumenten (voorlichting, subsidies en contracten) legitimeren een beleid, repressieve beleidsinstrumenten (propaganda, heffingen en geboden en verboden) effectueren het. Door deze instrumenten evenwichtig te combineren, door te geven en te nemen, versterkt de overheid de haalbaarheid en doeltreffendheid van een beleid.

Het betreft wel een stilering van de werkelijkheid: -

het stimulerende of repressieve karakter van een concreet beleidsinstrument is niet zo eenvoudig te bepalen en er bestaat een grijs gebied tussen stimulans en beperking. Het is in de praktijk niet altijd eenvoudig om - aan de hand van de hierboven beschreven theoretische kenmerken – voor een concreet beleidsinstrument te bepalen in welke mate het een verruimend dan wel om een beperkend karakter heeft. Kennis en waardering, kosten en baten, aanspraken en verplichtingen kunnen in de praktijk moeilijk los van elkaar worden gezien. Ze vormen vaak twee kanten van hetzelfde beleidsinstrument;280

-

bij de legitimiteit spelen nog andere zaken dan het type beleidsinstrument een belangrijke rol.281 De legitimiteit van een beleid wordt door vele factoren beïnvloed, zoals het karakter van de beleidsdoelstellingen (bijvoorbeeld al dan niet rechtvaardig) en de besluitvormingsprocedure (bijvoorbeeld al dan niet democratisch). De benadering

vanuit

het

onderscheid

tussen

stimulerende

en

repressieve

beleidsinstrumenten gaat uit van een ceteris paribusclausule. Deze clausule die is ontleend aan de economie, houdt in dat alle overige factoren constant worden gehouden wanneer het verband tussen twee grootheden wordt afgeleid.

279

M.S. DE VRIES, o.c., 604. F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 – 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente, 1989, 290. 281 F.C.J. VAN DER DOELEN, o.c., 23. 280

Dr. Frankie Schram

87


b.

Dimensie constituerend en dirigerend

Bij constituerende sturing gaat het om langetermijn beïnvloeding van het veldproces en is de overheid doorgaans de enige partij in het uitvoeringsproces. Bij dirigerende sturing door instrumenten

is

sprake

van

wisselwerking

tussen

overheid

en

burgers

in

het

282

uitvoeringsproces.

TABEL 5. VOORBEELDEN VAN DIRIGERENDE EN CONSTITUERENDE BELEIDSINSTRUMENTEN

Juridisch Economisch

Dirigerend Gebod, verbod Prijsregulering

Communicatief

Voorlichting

Constituerend onderwijs Infrastructurele werken Grondwet, staatsrecht

Binnen het juridische sturingsmodel vormen het staatsrecht en meer bepaald de Grondwet constituerende vormen. Hier vinden we de bevoegdheden tot het stellen van normen van de overheid terug. Deze normen kunnen een “kunnen” tot stand brengen, ze scheppen competenties. Het kan zowel gaan om normen die bevoegdheden tot het stellen van normen tegenover de burgers toekennen als om normen die de verhoudingen regelen tussen de verschillende overheidsgeledingen ten opzichte van elkaar. Deze bevoegdheidsnormen zijn institutioneel vorm gegeven in de overheidsorganisatie. Deze normen garanderen een zekere duurzaamheid en bestendigheid van de rechtsbetrekkingen en beïnvloeden op langere termijn de keuzemogelijkheden van de burger. Het gebod en verbod zijn voorbeelden van dirigerende vormen van het juridische sturingsmodel.

Constituerende vormen van het economische sturingsmodel zijn bijvoorbeeld infrastructurele werken, het verzorgen van de nationale veiligheid en de sociale zekerheid. Het gaat om collectieve goederen en diensten die de overheid in eigen beheer uitvoert of door privéactoren laat uitvoeren onder zeer strikte voorwaarden. Deze goederen en diensten beïnvloeden op de langere termijn het welvaartsniveau. Een voorbeeld van een dirigerende vorm vormt prijsregulering.

282

F.C.J. VAN DER DOELEN EN P-J. KLOK, “Beleidsinstrumenten”, in A. HOOGERWERF (ed.), Overheidsbeleid, Alphen aan den Rijn, 1989, 75.

88



Ook het communicatieve sturingsmodel kent zowel constituerende als dirigerende vormen. Een voorbeeld van een constituerende vorm is het onderwijs. Deze voorziening brengt het algemene kennisniveau van de natie op peil en breidt ze uit. Op de lange termijn is dit een voorwaarde voor de ontwikkeling van het maatschappelijk verkeer. Een voorbeeld van een dirigerende vorm is voorlichting.283

c.

Dimensie generiek of algemeen en specifiek of individueel

Algemene instrumenten zijn bijvoorbeeld wetten, daar waar een vergunning een voorbeeld is van een individueel instrument.284

De vraag of een beleidsinstrument algemeen of individueel is, houdt verband met het aantal keuzesituaties dat per actor wordt beïnvloed. Er kan daarbij sprake zijn van een beïnvloeding van zeer vele keuzesituaties en een beïnvloeding van slechts een enkele keuzesituatie. Het onderscheid hangt ook samen met de vraag of de overheid veel of weinig actoren tracht te beïnvloeden. Tussen beide bestaat een koppeling. Deze is zelf gebaseerd op het idee dat als de overheid veel actoren tracht te beïnvloeden, zij zich noodgedwongen zal moeten beperken tot een klein aantal keuzesituaties per actor. Als de overheid met een gering aantal actoren te maken heeft, zal ze veel keuzesituaties in het uitvoeringsproces kunnen betrekken.285

Algemene instrumenten vergen doorgaans weinig specifieke kennis van de doelgroep en weinig contact tussen de overheid en de doelgroep. Bij algemeen toegepaste instrumenten worden de individuele leden niet afzonderlijk op hun gedrag aangesproken. Bij individueel toegepaste instrumenten moet bij het ontwerpen ervan veel informatie over de situatie van de doelgroep worden verzameld; ook bij de toepassing moet er veel informatie over elk specifiek geval zijn.286

283

F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 – 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente, 1989, 53 – 54. 284 F.C.J. VAN DER DOELEN, “De gereedschapskist van de overheid. Een inventarisatie”, in J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (eds.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Maastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 19. 285 F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 – 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente, 1989, 55. 286 H. VAN DEN HEUVEL, o.c., 287.

Dr. Frankie Schram

89


TABEL 6. VOORBEELDEN VAN ALGEMENE EN SPECIFIEKE BELEIDSINSTRUMENTEN


Generiek algemeen Wet Belasting Advertentie

Specifiek individueel Convenant Subsidie Brief

Het juridische sturingsmodel kent zowel een algemene en een individuele vorm. Als algemene vorm van voorschriften kan men bijvoorbeeld verwijzen naar de meeste besluiten, reglementen, verordeningen en de meeste wetten. Deze hebben meestal betrekking op vele burgers en op een beperkt aantal keuzesituaties. De individuele variant van het juridische sturingsmodel vinden we bij de vergunning. Deze wordt meestal per afzonderlijk geval toegekend en heeft dan op meerdere keuzesituaties betrekking.287

Binnen het economische sturingsmodel is de algemene vorm van het beïnvloeden via prikkels terug te vinden in prijsregulering. Iedereen die een bepaald product aanschaft, wordt daarbij op dezelfde wijze beïnvloed, zonder dat daarmee direct andere keuzesituaties worden betrokken. Hierdoor kan het instrument potentieel op zeer velen tegelijkertijd worden toegepast. De individuele dimensie van de prikkels komt tot uitdrukking in de subsidie op aanvraag of de heffing. De financiële prikkel wordt per actor toegekend. Het uitvoeringsproces is maatwerk zodat meerdere keuzesituaties in de beschouwing kunnen worden betrokken en kunnen worden beïnvloed.

Met betrekking het communicatie sturingsmodel maakt men vaak het onderscheid tussen massamediale voorlichting en groeps- of individuele voorlichting. Massamediale voorlichting benadert de algemene dimensie van het communicatieve sturingsmodel. Ze betreft de situatie waarin één zender via een eenrichtingsverkeer zeer vele ontvangers kan bereiken. De boodschap heeft een brede inhoud en betreft doorgaans per individu een beperkt aantal keuzesituaties. Groeps- of persoonsgebonden voorlichting is de individuele vorm van het communicatie sturingsmodel. Dit is zo wanneer een zender een beperkt aantal ontvangers bereikt. Door het ermee gepaard gaande tweerichtingsverkeer kan een groot aantal keuzesituaties per ontvanger worden beïnvloeden.

287

90

F.C.J. VAN DER DOELEN, o.c., 55 – 56.



Globaal gesproken kan men stellen dat het bij individuele instrumenten beter mogelijk is de inhoud van het instrument af te stemmen op de verschillende situaties waarin de leden van de doelgroep zich kunnen bevinden.288 Sommige auteurs spreken in dit verband ook wel over ‘fine tuning’.289

d.

Dimensie eenzijdig – wederkerig karakter van de instrumenten

Men kan een onderscheid maken tussen instrumenten die een eenzijdig karakter en een rechtstreekse werking, zoals de beschikking, een gebodsbepaling, een verbodsbepaling, en instrumenten die een wederkerig karakter en veelal een indirecte werking hebben, bijvoorbeeld overeenkomst, informatieoverdracht.290 TABEL 7. VOORBEELDEN VAN EENZIJDIGE EN WEDERKERIGE BELEIDSINSTRUMENTEN

Juridisch Economisch Communicatief e.

Eenzijdig Wet Subsidie Voorlichting

Wederkerig Overeenkomst Subsidie Informatieoverdracht

Dimensie verticale en horizontale instrumenten

Verticale instrumenten zijn instrumenten die de overheid top-down oplegt in de vorm van weten regelgeving, vergunningen, subsidies. Horizontale instrumenten echter berusten op horizontale verhoudingen tussen partijen in het openbaar bestuur en de omgeving, te weten burgers,

bedrijven,

belangengroeperingen

e.a.

zoals

contracten,

convenanten,

cofinanciering.291 TABEL 8. VOORBEELDEN VAN VERTICALE EN HORIZONTALE BELEIDSINSTRUMENTEN


Verticale Wet Belasting Advertentie

Horizontale Convenant Subsidie Brief

288

P.-J. KLOK, “Het overwegen van beleidsinstrumenten”, in A. HOOGERWERF (ed.), Het ontwerpen van beleid. Een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek, Alphen aan den Rijn, 1992, Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1992, 103. 289 J.A. DE BRUIJN en E.F. TEN HEUVELHOF, Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden/Antwerpen, Stefert Kroese Uitgevers, 1991, 290 Th. HOLTERMAN, Constanten in het publiekrecht: met het oog op besturen, Zwolle, W.E.J. Tjeenk Willink, 1995, 122. 291 P. KALDERS, J. VAN ERP en K. PETERS, “Over spanningen tussen verticale en horizontale sturing”, Bestuurskunde 2004, 339.

Dr. Frankie Schram

91


f.

Voorlopig besluit

Onderstaand samenvattend schema laat twee assen zien: op de ene as vinden we de verschillende categorieën van beleidsinstrumenten: het juridische, de financiële en de communicatieve instrumenten. Op de andere as zijn de verschillende dimensies uitgetekend. Deze verschillende dimensies liggen niet noodzakelijk in hetzelfde vlak. Deze dimensies laten toe om een beleidsinstrument binnen zijn categorie beter te plaatsen.

TABEL 9. SYNTHESESCHEMA: VOORBEELDEN VAN DIMENSIES VAN CATEGORIEËN VAN BELEIDSINSTRUMENTEN

Categorie/ dimensie

Vrijheidbeperkend/ vrijheidverruimend

Constituerend/ dirigerend

Algemeen/ individueel

Eenzijdig/ wederkerig

Vertikaal/ horzontaal

Juridisch instrumentarium

Verbodsbepaling/ convenant

Onderwijs/ verbod

Wet/convenant

Wet/convenant

Vergunning/ convenant

Financieel instrumentarium

Heffing/Subsidie

Infrastructurele werken/ prijsregulering

Belasting/ subsidie

Heffing

Subsidie/ cofinanciering

Communicatief instrumentarium

Propaganda/ voorlichting

Grondwet/ voorlichting

Advertentie/ brief

Voorlichting/ informatieover -dracht

Voorlichting/ hoorzitting

Bij

DE

VRIES vinden we nog andere dimensies terug. Hij toont aan dat de opdeling volgens

deze twee dimensies in een matrix een cyclisch karakter vertoont. Hij voegt dus de dimensie tijd toe.

g.

Instrumenten die frequent of structureel worden gebruikt

Het maakt een aanzienlijk verschil uit of een instrument structureel, d.w.z. een eenmalige oplossing of frequent van aard is. De bouw van een politiekantoor is een eenmalige gebeurtenis, terwijl het aanwerven van politieagenten een terugkerend karakter vertoont. Wetten zijn bedoeld om op lange termijn te werken en zijn op zich eenmalige gebeurtenissen. Subsidies en communicatie echter worden vaak gezien als iteratieve instrumenten die min of meer continu worden toegepast.292

292

M.S. DE VRIES, “The changing functions of laws and its implication for government and governance”, International Review of Administrative Sciences, 2002, 606.

92



h.

Instrumenten die een interngerichte oriëntatie kennen en deze die een extern gerichte oriëntatie kennen

Instrumenten die interngericht zijn noemt

DE

VRIES managementinstrumenten, terwijl

instrumenten die extern gericht zijn de naam krijgen van beleidsinstrumenten.293

i.

Cyclische trend in het gebruik van beleidsinstrumenten

Met behulp van de hiervoor vermelde twee dimensies bouwt DE VRIES een matrix op.294 Deze matrix maakt een dubbel onderscheid: -

een onderscheid tussen het eenmalig of stuctureel gebruik van beleidsinstrumenten;

-

een onderscheid tussen de interne gerichtheid of de externe gerichtheid van beleidsinstrumenten.

Volgens

DE

VRIES is de keuze voor een bepaald beleidsinstrument in plaats van voor een

ander geen mathematisch probleem waarbij middelen aan een doeleinde worden gekoppeld. De keuze tussen de instrumenten kan worden beschouwd als het resultaat van specifieke voorkeuren waarbij de voor- en nadelen tegenover elkaar worden afgewogen. In zijn visie zijn de verschillende beleidsinstrumenten evenwaardig.295

293

M.S. DE VRIES, o.c., 606. M.S. DE VRIES, o.c., 607. 295 M.S. DE VRIES, o.c., 606. 294

Dr. Frankie Schram

93


TABEL 10. TIJDSDIMENSIE EN HET GEBRUIK VAN BELEIDSINSTRUMENTEN VOLGENS DE VRIES

Eenmalig gebruik van beleidsinstrumenten Veel aandacht voor interne communicatie en hiërarchische communicatie als middel tot controle. Externe communicatie als een onafhankelijk beleidsinstrument. Snelle wijzigingen en veel aanpassingen van bestaande wetten. Convenanten, tijdelijke wetgeving.

Veel aandacht voor het gebruik van beschikbare financiële middelen om de meest dringende problemen op te lossen. Geld wordt ad hoc verdeeld.

Interne gerichtheid

Veel aandacht voor de hiërarchische aspecten van de verantwoordelijkheid en het gezag van de organisatie. Nauwelijks aandacht voor communicatie.

Communicatie wordt enkel aangewend om dingen meer efficiënt te organiseren. Deregulering, opdoeken van ‘overbodige’ wetten.

Economische instrumenten worden gebruikt om te reorganiseren.

De reorganisatie is een onafhankelijk instrument. Veel aandacht gaat naar de efficiëntie van de interne organisatie.

Communicatie als interactie, informatie uitwisseling om belangenconflicten uit te klaren. Communicatie is ondersteunend voor eenmalige economische beleidsinstrumenten. Nauwelijks enige wetten om de samenleving te structureren, maar veel regels die noodzakelijk zijn om de toepassing van economische instrumenten een grondslag te geven. Economische instrumenten worden gebruikt om te investeren in nieuwe instellingen om het eenmalige gebruik te ondersteunen om de noden en wensen van burgers te ondersteunen. Nauwelijks enige aandacht voor organisatorische aspecten.

Externe gerichtheid

Communicatie als een eenmalige instrument dat andere beleidsinstrumenten ondersteunt. Communicatie is geen onafhankelijk instrument. Algemene wetten voor het structureren van de samenleving Wetten als een onafhankelijk beleidsinstrument. Economische instrumenten om maatschappelijke instellingen uit te bouwen worden niet op een eenmalige wijze gebruikt. Aandacht voor de uitbouw van nieuwe maatschappelijke organisaties.

Structureel gebruik van beleidsinstrumenten

94



4.2.2.4 Uitbreiding van het drieledige classificatiesysteem

Aan de drie sturingsmodellen voegen sommige auteurs nog een vierde “sturingsmodel” toe, namelijk het ruimtelijke sturingsmodel. Het ruimtelijke sturingsmodel gaat ervan uit dat mensen via fysieke inrichtingsmaatregelen kunnen worden verleid om bepaalde routes te volgen.296 Andere auteurs voegen er het element overheidsvoorzieningen aan toe, zoals het onderwijs, onderzoek, infrastructurele werken. In de literatuur wordt dit met verschillende termen benoemd: “organisation”297, “overheidsproductie”298, “facilitation”299, “socialisatie of nationalisatie”300. KRAFT en FURLONG spreken in dit verband van directe dienstverlening of direct beheer van bronnen.301 De overheidsvoorziening heeft als algemeen kenmerk dat in het uitvoeringsproces het bestuur de enige dan wel belangrijkste partij is. Overheden maken meestal gebruik van overheidsvoorzieningen omdat ze op een specifieke wijze moeten worden verstrekt. Of en in welke mate de overheid bepaalde diensten moet verstrekken, maakt het voorwerp uit van het politieke debat. Op het niveau van het veldproces is de op die wijze tot standgebrachte beleidsprestatie als een randvoorwaarde te kwalificeren voor de gedragsalternatieven die op de langere termijn de beslissingen van de burgers beïnvloeden.302 De tegenstanders hiervan voeren aan dat “organisatie” niet zomaar een beleidsinstrument is, maar een vooronderstelde vereiste voor de toepassing van beleidsinstrumenten, een belangrijke “public governance strategy”.303 KRAFT en FURLONG voegen hieraan ook nog het gebruik van marktmechanismen toe. Hierbij beperkt de overheid zich tot het mogelijk maken dat de wetten van vraag en aanbod, kortom het marktmechanisme, hun gang kunnen gaan.304 296

P. GLASBERGEN, “Seven Steps Towards an Instrumentation Theory for Environmental Policy, Policy and Politics, vol. 20, nr. 3, 1992, 191 – 200; F.C.J. VAN DER DOELEN, De gereedschapskist van de overheid: een inventarisatie, in J.Th.A. BRESSERS e.a., Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Assen/Maastricht, Van Gorcum, 1993, 17 – 23. 297 C.C. HOOD, The tools of government, Londen/Basingstoke, 1983; M.S. DE VRIES, o.c., 616. 298 J.Th.A. BRESSERS en P.-J. KLOK, Een voorlopige instrumententheorie van het milieubeleid, ’sGravenhage, 1987. 299 G.I. BALCH, “The stick, the carrot and other strategies. A theoretical analysis of governmental intervention”, in J. BRIGHAM en P.W. BROWN, Policy Implementation: penalties or incentives, Beverly Hills, 1980, 43 – 68. 300 L.A. GEELHOED, De interveniërende staat. Aanzet voor een instrumentenleer, Den Haag, 1983. 301 M.E. KRAFT en S.R. FURLONG, Public Policy. Politics, Analysis, and Alternatives, Washington, CQ Press, 2004, 91. 302 F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De toepassing en effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 tot 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Trente, 1989, 53. 303 E. VERDUNG, o.c., 38, 51.

Dr. Frankie Schram

95


4.2.2.5 Alternatieve drievoudige indelingen

a. Alternatieve kijk op beleidsinstrumenten door KOOIMAN

KOOIMAN maakt ook het onderscheid tussen juridische, economische en communicatieve beleidsinstrumenten vanuit een bronnenbenadering.305 Hij kiest echter voor een andere drievoudige opdeling wanneer hij de beleidsinstrumenten systematiseert op grond van hun gebruik in sociale en bestuursinteracties en hun context. Daarbij vertrekt hij vanuit de drie hoofdvormen van interacties, namelijk interferenties (interferences), wisselwerkingen (interplays) en interventies (interventions). Interferenties kunnen worden beschouwd als de interacties die de primaire sociale processen uitmaken. Wisselwerkingen zijn interacties met een typisch horizontaal karakter. Ze zijn gericht op het realiseren van doeleinden door actoren gezamenlijk te doen optreden. Interventies zijn echter gericht op de directe van aanwending van geformaliseerde invloed.306 In deze drie vormen van sociale interacties is de distributie van de beschikbare instrumenten en hun gebruik ongelijk verspreid. In interferenties zullen instrumenten met een minder formeel karakter domineren; in interplays zullen meer semigeformaliseerde instrumenten worden toegepast en in interventies zullen instrumenten veelal een geformaliseerd karakter hebben. Zo is informatie voor interferenties het meest karakteristieke instrument, voor wisselwerkingen krijgt organisatie de prioriteit, terwijl interventies bij uitstek de toepassing van regels vereisen.307

1) Informatie en interferenties

Bestuurlijke interacties zijn beperkte communicatienetwerken. Omdat organisatie en regels in interferenties relatief minder zwaar doorwegen, is het belangrijk voor de deelnemers dat zij weten wat anderen doen. Het proces van het verstrekken en ontvangen van informatie is de sleutel voorde voortgang van deze interacties. Het sturen van een interferentie is in principe “guiding the exchange, interpretation and internalisation of information between those interacting”. Bij interferenties gaat het wezenlijk bij sturing om het volgende: “enhances the certainty of the behaviour of those participating in them by regular feedback; and reduces external unpredictability by governing filtering processes common for self-organising 304

M.E. KRAFT en S.R. FURLONG, o.c., 93. J. KOOIMAN, Governing as Governance, Londen/Thousand Oaks/New Delhi, Sage Publications, 2003, 47. 306 J. KOOIMAN, o.c., 21 – 22. 307 J. KOOIMAN, o.c., 50. 305

96



entities” en dit vereist nu informatie als belangrijke beleidsinstrument.308 Bij interplays en interventies hebben de actoren andere instrumenten dan informatie tot hun beschikking die belangrijker zijn voor hun functioneren.

2) Organisatie en interplays

De mogelijkheid om systematisch te organiseren wordt beschouwd als een van de belangrijkste bronnen in de ontwikkeling van moderne samenlevingen. Interplays komen voor wanneer georganiseerde actoren realiseren dat voor de basis primaire processen die zij uitvoeren, zij zich over een langere periode in een wederzijdse afhankelijkheid van elkaar bevinden. Deze afhankelijkheden worden vertaald in organisatorische vormen van interplays. Ook al is organisatie het belangrijke instrument om interplays te sturen, toch is het geen instrument dat uitsluitend een overheidsinstrument is. Ook regels spelen een belangrijke rol in de grote variëteit van sociale interplays.309 Interplays worden beheerst door twee soorten van regels, namelijk interactieregels en arenaregels. Interactieregels specificeren aspecten zoals toegang en vormen van contact met exclusiviteit, selectie en uitstapmogelijkheden als voorbeelden, terwijl arenaregels aspecten zoals realiteit (identiteit en product), resultaten (status, evaluatiecriteria) en posities (competentie) reguleren.310

Organisaties spelen een belangrijke rol in de distributie en toegang tot sociale bronnen.

3) Regels en interventies

Interventies komen zowel voor op de markt als in de civil society, maar hebben als overheidsinstrument een sterk geformaliseerd karakter. Regels zijn voorgeschreven wegwijzers voor gedragstypen en handelingsklassen. Ze zijn een volgbaar voorschrift dat aangeeft welk gedrag is toegelaten, wenselijk of verboden in bepaalde contexten.311 Regels variëren van informele, symbolische en zelf impliciete regels zoals goede manieren en etiquette tot geformaliseerde stellen van bevelen of regelingen zoals in administratieve, commerciële en strafwetten. Omdat regels steeds gericht zijn op specifiek gedrag of 308

J. KOOIMAN, o.c., 50 – 51. J. KOOIMAN, o.c., 52 – 53. 310 B. EDWARDS en M.W. FOLEY, “Civil Society and Social Capital beyond Putman”, American Behavioral Scientist, 1998, 42, 124 – 139. 311 D.B. GRUSKY, Social Stratification, Boulder, Co: Westview, 1994. 309

Dr. Frankie Schram

97


specifieke handelingen, zijn inspanningen verricht om hen te klasseren op grond van hun specifieke rol en doel.312 Regels verduidelijken alle mogelijke aspecten van interacties: wie interageert met wie, voor welk doel, hoe tot interactie wordt overgegaan en hoe de interactie stoppen, hoe ze kunnen worden gewijzigd, hoe klachten tegen hen kunnen worden ingediend en behandeld en hoe zij zullen worden geëvalueerd.313

b. Drievoudige indeling van HOWLETT en RAMESH

Voor de indeling van de beleidsinstrumenten vertrekken HOWLETT en RAMESH van een eenvoudige taxonomie die gebaseerd is op de mate van aanwezigheid van de staat bij het verstrekken van goederen en diensten die betrokken zijn bij het gebruik van elk instrument. Ze bouwen hiervoor verder op de ideeën van de Canadese politieke wetenschappers DOERN en PHIDD.314 HOWLETT en RAMISH onderscheiden als uitersten op een as: de vrijwillige instrumenten aan de ene kant van het spectrum en de verplichte instrumenten aan de andere kant. De volledig vrijwillige instrumenten zijn volledig ontdaan van staatbetrokkenheid, de volledig verplichte laten geen ruimte voor private beoordeling toe.315 Het typische kenmerk van een vrijwillig instrument is dat het geen of weinig betrokkenheid van de overheid meebrengt.316 Verplichte instrumenten sturen de handeling gericht op burgers en bedrijven en laten weinig of geen ruimte om een antwoord te bedenken.317 Tussenin bevinden zich de gemengde instrumenten die de kenmerken van zowel de vrijwillige als de verplichte instrumenten met elkaar combineren. Zij laten de overheid toe verschillende graden van betrokkenheid aan te wenden in het vormgeven van beslissingen van niet-statelijke actoren, daar waar de uiteindelijke beslissing wordt overgelaten aan private actoren. De betrokkenheid kan gaan van een minimum in het verspreiden van informatie tot een maximum via het opleggen van belastingen. Tussen de twee in ligt het subsidiëren van een gewenste activiteit en het vestigen van een prijsmechanisme in gebieden die er normaal geen zouden hebben.

312

M. EVANS, “Elitism”, in D. MARSH en G. STOKER (eds.), Theory and Methods in Political Science, Londen, Macmillan, hoofdstuk 12. 313 J. KOOIMAN, o.c., 55. 314 G. B. DOERN en R.W. PHIDD, Canadian Public Policy: Ideas, Structure, Process, Toronto, Nelson Canada, 19922, 96 - 98. 315 M. HOWLETT en M. RAMESH, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford, University Press, 1995, 82. 316 M. HOWLETT en M. RAMESH, o.c., 83. 317 M. HOWLETT en M. RAMESH, o.c., 87.

98



Deze instrumenten bieden, in zekere mate, de voordelen van zowel de vrijwillige als de verplichte instrumenten.318

De combinatie van de inventaris van KIRSCHEN met deze basiscategorieën levert HOWLETT en RAMESH tien hoofdtypes van beleidsinstrumenten op: familie en gemeenschap, vrijwillige organisatie, private markten, informatie en aanmaning, subsidie, de aanbieding van eigendomsrechten, belastingen en gebruikerslasten, regulering, publieke onderneming en directe levering. TABEL 11. SPECTRUM VAN BELEIDSINSTRUMENTEN319

- Familie en Gemeenschap - Vrijwillige organisatie - Private markten

- Informatie en aanmaning - Subsidies - Aanbieding van eigendomsrechten - Belastingen en gebruikerslasten

- Regulering - Publieke onderneming - Directe levering

LOW Vrijwillige instrumenten

HIGH Gemengde instrumenten

Verplichte instrumenten

Zij uiten de centrale idee dat de meeste instrumenten in een zekere mate vervangbaar zijn. Tussen de twee extremen liggen een serie andere instrumenten. De taak van de overheid bestaat erin om een instrument of een combinatie van instrumenten te selecteren die het meest gepast is taak, rekening houdende met zowel de limieten en mogelijkheden van elke categorie van instrumenten als met de politieke gevolgen van het gebruik ervan. Ook al zijn de meeste instrumenten in een technische betekenis vervangbaar, in de praktijk verschillen zij op een aantal vlakken van elkaar waardoor de keuze van een instrument een heel complexe aangelegenheid is. SALAMON en LUND bijvoorbeeld suggereren dat verschillende instrumenten verschillende graden van effectiviteit, efficiëntie, billijkheid, legitimiteit en partijsteun impliceren, die hun geschiktheid voor een specifieke situatie beïnvloedt. Sommige instrumenten zijn meer effectief in het uitvoeren van beleid dan andere. Sommige zijn ook meer efficiënt dan andere in termen van financiële en personeelskosten. Culturele normen en institutionele maatregelen kunnen een grotere legitimiteit met zich brengen dan andere. Het is 318 319

M. HOWLETT en M. RAMESH, o.c., 91. M. HOWLETT en M. RAMESH, o.c., 82.

Dr. Frankie Schram

99


bijgevolg mogelijk dat in liberale democratieën burgers en beleidsmakers een voorkeur hebben voor instrumenten die minder dwingend zijn dan andere gelijkaardig effectieve of efficiënte alternatieven. Bovendien kunnen instrumenten verschillende verdelingseffecten meebrengen zodat beleidsmakers die instrumenten kiezen die op het eerste gezicht althans billijk zijn. Belastingstoelagen zijn bijvoorbeeld inherent onbillijk omdat zij geen voordeel opleveren voor zij die geen belastbaar inkomen hebben.320

4.2.3

Viervoudige typologie van de gereedschappen van de overheid

4.2.3.1 Typologie van overheidsinstrumenten van HUGHES321

Volgens HUGHES vindt de meeste overheidsinterventie plaats door middel van vier beschikbare instrumenten: (1) publieke dienstverlening, waarbij de overheid goederen of diensten door middel van het overheidsbudget verstrekt; (2) subsidies, die hij eigenlijk een subcategorie van publieke dienstverlening vindt waarbij de overheid iemand in de private economie ondersteunt om door de overheid gewenste goederen of diensten te verschaffen; (3) overheidsproductie, waarbij de overheid goederen en diensten verkoopt op de markt en (4) regulering, waarbij de overheid gebruik maakt van haar dwingende krachten om bepaalde activiteiten toe te laten of te verbieden.

De typologie van HUGHES is sterk gericht op de rol van de overheid in het economische leven. Hij wijst er echter op dat het gebruik van de diverse beleidsinstrumenten niet los mag worden gezien van de visie op de rol van de overheid in de samenleving. De verschillende rollen kan men op een lijn plaats waarbij aan het ene uiterste de overheid zich moet beperken tot een zo minimale ingreep en aan het andere einde de overheid zijn tentakels zo wijd mogelijk in de samenleving uitspreidt.322

Het is vreemd dat in de classificatie van HUGHES geen ruimte is voor het gebruik van communicatie-instrumenten en dat hij financieel-economische instrumenten niet als een afzonderlijke categorie heeft opgenomen.

320

M. HOWLETT en M. RAMESH, o.c., 82 – 83. O.E. HUGHES, Public Management and Administration. An Introduction, New York, Palgrave Macmillan, 20033, 81 – 83. 322 O.E. HUGHES, o.c., 83. 321

100



a. Overheidsdienstverlening

Directe dienstverlening door de overheid via het overheidsbudget vormt de hoofdactiviteit van de overheid. Ze vindt plaats door belastingen, eerder dan door retributies. Hiermee worden niet-marktgerichte diensten en goederen zoals wegen, defensie, opvoeding, gezondheidszorg en sociale voorzieningen uitgebouwd. Hierbij vinden transfers van gelden plaats waarbij de overheid geld herverdeelt van één welbepaalde groep van belastingbetalers naar een andere groep.

b. Subsidies

Subsidies variëren sterk. De private sector verschaft een bepaald goed of een bepaalde dienst, maar met enige hulp van de overheid. Hoewel een bepaald deel van de financiering is publiek, toch vindt het gedetailleerde beheer plaats in de private sector. De overheid is hier hoofdzakelijk enkel betrokken in het monitoren om te verzekeren dat haar geld op de gepaste wijze wordt besteed.

c. Overheidsproductie

Volgens MUSGRAVE en MUSGRAVE moet men een duidelijk onderscheid maken tussen de publieke verschaffing van sociale goederen en publieke productie.323 In tegenstelling tot publieke dienstverlening vindt productie niet plaats met behulp van het overheidsbudget, maar moeten de gebruikers op dezelfde wijze een vergoeding betalen als wanneer deze goederen en diensten door de private sector zou worden aangeboden. HUGHES verwijst daarbij naar de verschillende autonome overheidsbedrijven die in heel wat Europese lidstaten voorkomen.

d. Regulering

Regulering houdt essentieel verband met het toelaten of verbieden van activiteiten door middel van het juridische systeem, bijvoorbeeld door tariefbepalingen, het toekennen van licenties of toelatingen en het reguleren van de arbeidsmarkt. De overheid heeft de mogelijkheid om dwang te gebruiken en verschilt hierin wezenlijk van de private sector. De 323

R.A. MUSGRAVE en P.B. MUSGRAVE, Public Finance in Theory and Practice, New York, MacGrawHill, 19895, 9.

Dr. Frankie Schram

101


kracht van de wet, versterkt door de politie en het leger, kan voor velerlei doeleinden worden gebruikt. Regulering kan variëren van beperkte, weinig ingrijpende ingrepen tot een zuiver verbod om bepaalde activiteiten te verrichten waarbij aan het miskennen van het verbod hoge sancties worden verbonden.

Regulering kan ofwel economisch of sociaal zijn waarbij de eerste erop gericht is om bepaalde activiteiten te verrichten en andere te vermijden. Sociale regulering beschouwt Hughes als een poging om de belangen van burgers en consumenten te beschermen.

4.2.3.2 Typologie binnen een governancecontext voortbouwend op de classificatie van HOOD

Voor zover men zich beperkt tot beleidsinstrumenten, die ook sturingsinstrumenten zijn, hanteert HOOD binnen zijn tweedeling een viervoudige typologie.

Voortbouwend op HOODS classificatie van beleidsinstrumenten is een andere viervoudige typologie uitgewerkt.324 Binnen elke categorie zijn de “gereedschappen” geordend op grond van hun dalende mate van afdwingbaarheid “to which they leave those upon whom the tools are used with discretion about whether and how to behave in the way desired by the agency of government that deploys the tool”.325

324

L.M. SALOMON en M.S. LUND, Beyond Privatisation : The Tools of Government Action, Washington, Urban Institute Press, 1989; M.-L. BEMELMANS-VIDEC, R.C. RIST en E. VEDUNG (ed.), Carrots, Sticks and Sermons: Policy Instruments and Their Evaluation, New Brunswick: Transaction Press, 1998, 6; MARGETTS, “Computerising the Tools of Government?”, in I.Th.M. SNELLEN and W.B.H.J. VAN DE DONK (eds.), Public Administration in An Information Age: A Handbook, Amsterdam, IOS Press, 1998, 440 – 459. 325 PERRY 6, “Governing by Technique: Judgement and the Prospects for Governance of and with Technology”, in Governance in the 21st Century, Parijs, OECD, 2001, 72.

102


4. Classificaties van beleidsinstrumenten TABEL 12. BELEIDSINSTRUMENTEN VAN GOVERNANCE326

Type van beleidsinstrument gereedschap

Instrumenten, gerangschikt van sterk naar zwak

Effectors

1.

(voor het tot stand brengen van veranderingen in de cultuur of in het gedrag)

Organisatorische capaciteit: directe overheidsvoorzieningen, overheidsbedrijven

2.

Gezag: regulering, toelating, verbod, rechten en verschillende vormen van rechtsherstel

3.

Geld: contract purchasing, leningsgaranties, overheidssubsidies, toelagen, belastingsuitgaven

4.

Situatie in informatienetwerken: verstrekken van informatie: overtuiging, propaganda, voorbeeld, voorbeeldprojecten, opvoeding, training

Collectors

Directe of indirecte belastingen

(voor het verwerven van geld en andere bronnen)

Heffingen Retributies Beroepen Aanvraagformulier

Detectors (voor het informatie)

verwerven

van

Controle Aankopen, ruilhandel Appeals (met inbegrip van vergoedingen voor informatie)

Selectors

Audit

(voor het beheren, selecteren, analyseren, voorstellen van informatie

Kosten-baten analyse Performance indicatoren en meten Kostenberekening, bronnen budgettering Management review Scenario-building, risk assessment

4.2.4

Vijfvoudige typologie van beleidsinstrumenten

SCHNEIDER en INGRAM opteren voor een vijfvoudige typologie van beleidsinstrumenten.327 Hun typologie is ontleend aan de vermoede wijze waarop verschillende beleidsactoren zullen beantwoorden aan wat de overheid van hen verwacht dat zij zullen doen.328 Zij onderscheiden:

gezagsinstrumenten,

prikkels

en

sancties,

capaciteitsopbouwende,

aansporende van lerende beleidsinstrumenten. 326

P. 6, o.c., 72 – 73. A.L. SCHNEIDER en H. INGRAM, Policy Design for Democracy, Lawrence, University Press of Kansas, 1997, 93. 328 M.E. KRAFT en S.R. FURLONG, Public Policy. Politics, Analysis, and Alternatives, Washington, CQPress, 2004, 143. 327

Dr. Frankie Schram

103


4.2.4.1 Gezagsinstrumenten

Deze beleidsinstrumenten gaan ervan uit dat mensen zich op een bepaalde wijze gedragen omdat iemand met gezag hen vraagt om dat te doen. Het gebruik van deze instrumenten hangt af van de gepercipieerde legitimiteit van de overheid. Om van gezagsinstrumenten te spreken moet duidelijk zijn dat enkel het gezag, zonder de expliciete of zelfs impliciete bedreiging van andere sancties een rol spelen. Deze instrumenten gaan ervan uit dat lagere ambtenaren en doelen worden gemotiveerd door het verlangen om bevelen op te volgen of dat zij de wijsheid en expertise herkennen van zij die hoger in de beleidshiërarchie staan en zij op grond hiervan vrijwillig bereid om de nodige handelen te treffen. Vanuit het standpunt van democratie wijzen SCHNEIDER en INGRAM erop dat deze beleidsinstrumenten uitgaan van een filosofie dat de overheid zich niet moet verantwoorden voor haar daden. Zij die gezagsinstrumenten aanwenden, gaan ervan uit dat wie aan de top van een hiërarchie staat, meer informatie heeft of wijzer zijn dan zij die onder hen staan. De keuze voor deze instrumenten weerspiegelen dan ook een onderliggende voorkeur voor hiërarchie en een uitvoerende samenleving. 329

4.2.4.2 Prikkels en sancties

Hier geldt de assumptie dat mensen rationele actoren zijn die erop gericht zijn hun eigen belang te maximaliseren. Dit houdt in dat aan de grondslag van het gebruik van deze ligt dat de actoren en doelen rationele actoren zijn die in de eerste plaats gemotiveerd zijn door zelfbelang. Beleidsinstrumenten die negatieve en positieve aansporingen inhouden, poneren dat mensen zich niet gemotiveerd zullen voelen om beleidsrelevante handelingen te stellen tenzij er iets is te verliezen of te winnen. Prikkels moedigen mensen aan om op een bepaalde wijze te handelen omdat zij ermee winnen om dit te doen. Sancties zijn negatieve prikkels die gedrag dat inconsistent is met de beleidsdoeleinden ontmoedigen. Er bestaat een groot verschil tussen beide omdat zij aanknopen bij een andere opvatting van de actoren. Bij positieve prikkels wordt ervan uitgegaan dat de actoren de hoger gewaardeerde handeling zullen kiezen. Sancties zoals belastingen, lasten enz gaan niet uit van deze positieve visie. De bedoeling van sancties is actoren te ontmoedigen om bepaalde activiteiten te verrichten die de beleidsobjectieven zullen schaden.330

329 330

A.L. SCHNEIDER en H. INGRAM, o.c., 93. A.L. SCHNEIDER en H. INGRAM, o.c., 94.

104



4.2.4.3 Capaciteitsopbouwende beleidsinstrumenten

Deze beleidsinstrumenten zorgen voor training, opvoeding, informatie en technische ondersteuning en zij zijn erop gericht om mensen in te lichten en bijgevolg hen te empoweren. Met capaciteitsopbouwende beleidsinstrumenten streeft men ernaar om druk uit te oefenen, manipulerend of paternalistisch te zijn.

4.2.4.4 Aansporende beleidsinstrumenten

Overheden roepen beelden en waarden op via speeches, uitspraken en andere communicatie om mensen aan te manen om zich op een bepaalde wijze te gedragen. Hier is het uitgangspunt dat mensen zich laten leiden door beelden, symbolen en waarden. Buitensporig gebruik van deze instrumenten kan gevaarlijk zijn voor de democratie wanneer zij verdeeldheid aanmoedigen veeleer dan redelijkheid, discussie en het matigen van negatieve houdingen tegenover medemensen.

4.2.4.5 Lerende beleidsinstrumenten

Beleidsactoren en doelgroepen worden uitgenodigd om te participeren en te leren, bijvoorbeeld

via

burgerinspraakpanels

en

samenwerkingsprocessen.

Lerende

beleidsinstrumenten nodigen uit tot bevragen en zoeken. Zij gaan ervan uit dat lessen moeten kunnen worden getrokken door ervaring, maar pogen niet te anticiperen welke les eruit moet worden getrokken.

4.2.4.6 Besluit

SCHNEIDER en INGRAM bouwen hun typologie op vanuit de motieven van actoren om hun gedrag in overeenstemming te brengen met beleidsdoeleinden. Beleidsinstrumenten die vaak gebruik maken van prikkels en sancties legitimeren gedrag dat gericht is op zelfbelang, aansporende

beleidsinstrumenten

legitimeren

vaak

altruïstisch

gedrag.

Capaciteitsopbouwende en lerende beleidsinstrumenten veronderstellen dat mensen bekwaam

Dr. Frankie Schram

105


zijn om rationeel te denken en zullen handelen als zij weten wat te doen zonder dat hiervoor prikkels nodig zijn.331

4.2.5. Zevenvoudige typologie van overheidsinterventies In het rapport van de Commisie GEELHOED332 werd een zevental vormen van overheidsinterventie onderscheiden. Ze worden niet benoemd als beleidsinstrumenten, maar wie ze van naderbij bekijkt, merkt dat ook GEELHOED een typologie van beleidsinstrumenten heeft proberen uit te werken. Ze zijn zo gerangschikt dat ze met een toenemende intensiteit in de samenleving interfereren333 en vergen ook in toenemende mate – steeds duurdere vormen – van overheidsoptreden. De ordening van instrumenten van zachte naar harde instrumenten, loopt globaal vanaf de staatsonthouding, via de informatieoverdracht, de globale regelgeving, de financiële prestaties, de eenzijdig dwingende interventies naar het staatsmonopolie.334 Deze vormen worden in onderstaande tabel besproken en daarna verder toegelicht. TABEL 13: VORMEN VAN OVERHEIDSINTERVENTIE VOLGENS GEELHOED

1. Informatie en prognoses; 2. Van staatswege verrichte investeringen; 3. interventies die de besluitvorming van burgers algemeen beogen te beïnvloeden, waaronder: a. kwantitatieve macro-economische interventies; b. normatieve globale interventies die privaatrechtelijk worden gehandhaafd; c. normatieve interventies die strafrechtelijk worden gehandhaafd; 4. Onvoorwaardelijke heffingen en onvoorwaardelijke (financiële) prestaties; 5. Voorwaardelijke heffingen en voorwaardelijke financiële prestaties, uiteenvallend in: a. Eenzijdige toekenning b. Consensuele toekenning 6. Eenzijdig dwingende interventies 7. De toekenning van uitsluitende bevoegdheid aan de staat tot het verrichten van een bepaalde handeling.

331

A.L. SCHNEIDER en H. INGRAM, o.c., 95 - 96. Deregulering van overheidsregelingen, Eindbericht van de Commissie vereenvoudiging en vermindering van overheidsregelingen, Kamerstukken II 1983/84, 17 931, nr. 9. 333 L.A. GEELHOED, De interveniërende staat. Aanzet voor een instrumentenleer, Den Haag, 1983, 31. 334 F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 – 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente, 1989, 36. 332

106



4.2.5.1 Informatie en prognoses

Dit is een goedkoop beleidsinstrument: lage besluitvormingskosten en geen toezichts- en handhavingskosten. Het is ook een uiterst flexibel instrument. De effectiviteit hangt af van de omstandigheid of de voorlichting goed aansluit bij de directe belangen van de geadresseerden en of zij een aanwijsbaar voordeel zien.

4.2.5.2 Van overheidswege verrichte investeringen en andere feitelijke handelingen die voorwaardenscheppend zijn voor de burger

Het is een duur instrument, niet alleen omwille van de eigenlijke investeringen, maar ook omwille van de besluitvormings- en coördinatielasten. De effectiviteit is lang niet altijd voldoende, omdat de infrastructuur vaak maar één van de bepalende factoren voor de burger is.

4.2.5.3 Interventies die de besluitvorming van de burger algemeen proberen te beïnvloeden

Binnen dit type onderscheidt GEELHOED volgende subtypen: -

kwantitatieve macro-interventies, (bv. verlaging van de vennootschapsbelasting, voorraadaftrek,

prijzen-

en

inkomensbeleid,

monetair

beleid,

beïnvloeding

consumptieve vraag). Voor zover het gaat om conjunctuurpolitieke interventies, moeten ze zorgvuldig op elkaar worden afgestemd om niet precies het verkeerde effect te hebben. -

normatieve globale interventies die privaatrechtelijk worden gehandhaafd (bv. huurkoop, arbeidsrecht, huurrecht, misleidende reclame). De handhaving hiervan is voor de overheid goedkoop, omdat zij aan de maatschappelijke krachten wordt overgelaten. Deze interventies hebben nood aan regeling bij formele wet en zijn daarom betrekkelijk weinig flexibel;

-

normatieve globale interventies die strafrechtelijk worden gehandhaafd (bv. onrechtmatig gebruik van persoonsgegevens). Dit subtype kent dezelfde nadelen als de hiervoor vermelde. Bovendien zijn deze interventies voor zover de bepalingen niet duidelijk bij het algemeen rechtsbewustzijn aansluiten, moeilijk handhaafbaar, omdat de capaciteit van het strafrechtelijk apparaat zeer beperkt is.

Dr. Frankie Schram

107


4.2.5.4 Onvoorwaardelijke heffingen en financiële prestatie

Deze interventies leveren heel wat knelpunten op. Ze brengen een moeilijke beleidsvoering met zich door de complexiteit en ondoorzichtigheid. Ze leiden ook tot toenemende verschijnselen als ontwijking, oneigenlijk gebruik en misbruik. Ze brengen ook hoge uitvoeringskosten mee en hoge kosten voor rechtsbescherming.

4.2.5.5 Voorwaardelijke heffingen en financiële prestaties

Het gaat hier om selectieve heffingen (bijvoorbeeld milieuheffingen) en selectieve subsidies. Heffingen vergen een wettelijke grondslag en zijn daarom weinig flexibel. Ze zullen door hun selectieve karakter op veel weerstand stuiten. Selectieve subsidies lijden hieraan niet, want ze hebben de neiging te worden bestendigd, terwijl de maatschappelijke druk op verhoging en uitbreiding sterk is. Bovendien kan de ene subsidie de andere uitlokken, doordat andere groepen beweren dat ze in vergelijkbare problemen verkeren. Er kan door de proliferatie van subsidieregelingen een ondoorzichtige cumulatie van subsidies met betrekking tot één activiteit ontstaan (bv. vermindering en vrijstelling van socialezekerheidsbijdragen). De effectiviteit is ook moeilijk te meten.

4.2.5.6 Eenzijdig dwingende interventies

Het gaat om voorschriften op de naleving waarvan het bestuur toezicht houdt en waarvan op de niet-naleving meestal een strafsanctie is gesteld, soms ook een bestuurlijke sanctie. Dit type komt in vele gradaties en intensiteit in overheidsbemoeienis voor. In opklimmende mate: -

algemeen bindende voorschriften voor de burger, die min of meer uitputtend bij wet geregeld zijn. Hier bepaalt de wet zelf de regels voor de burger;

-

algemeen bindende voorschriften voor de burger, die min of meer uitputtend krachtens de wet geregeld zijn. Hier delegeert de wet als het ware de bevoegdheid aan lagere regelgevers om regels voor de burger uit te werken. Deze zijn meestal veel gedetailleerder;

-

wettelijke vergunnings-, toelatings- en concessiestelsels, waarvan de toepassing min of meer uitputtend bij of krachtens de wet genormeerd is. Het bestuurlijk ingrijpen gaat verder, maar is nog goed voorspelbaar;

108



-

wettelijke vergunnings-, toelatings- en concessiestelsels, bij de toepassing waarvan het bestuur een grote mate van beleidsvrijheid heeft. Het bestuurlijke optreden is dan veel slechter voorspelbaar en kan veel ingrijpender zijn, vooral als omvangrijke, gedetailleerde voorschriften aan de vergunning of concessie worden verbonden;

-

regelingen met open normstellingen, die het bestuur omvangrijke bevoegdheden geven tot direct ge- of verbiedende ingrepen in de besluitvorming van de burger. Zo vermijdt de regelgever dat de rechtsregels om de haverklap moeten worden gewijzigd aan de snel wisselende maatschappelijke omstandigheden. Op die manier ontstaat voor het bestuur een ruime invullingsruimte bij het uitvoeren en toepassen van de wet. Dit komt wellicht een meer slagvaardig beleid ten goede, maar heeft aan de andere kant tot gevolg dat het democratische gehalte van de regelgeving meestal afneemt.335

4.2.5.7 Toekenning van een uitsluitende bevoegdheid aan de overheid

Dit is de meest ingrijpende interventie omdat de burger wordt verboden voortaan bepaalde activiteiten te verrichten, die de overheid nu exclusief zelf gaat verrichten.

Deze typologie is niet zozeer een uitsluitende rubricering van alle mogelijke vormen van overheidsinterventie. Dit betekent dat buiten de categorieën die GEELHOED onderscheidt het niet uitgesloten is dat er nog andere vormen van overheidsinterventies te onderscheiden zijn. De waarde van de typologie schuilt in het gebruik ervan als een analyse-instrument. In die zin kunnen de interventietypen ook steun geven bij het overwegen van alternatieve overheidsinterventievormen. De typologie toont aan dat de overheid verschillende interventies ter beschikking staan. In veel gevallen zal de keuze tussen een van de hier genoemde typen van overheidsinterventie, vanwege politieke of bestuurlijke realiteiten, niet helemaal vrij zijn. Deze typologie kan wel inspiratie bieden bij denkprocessen en discussies over vormen van passende overheidsinterventie. Ze vormt zelf vooral een goede kapstok om alternatieven voor bestaande of zich aandienende interventies te bedenken. Toch is er een probleem met deze typologie. Bij de classificatie van GEELHOED speelt immers meer dan één dimensie een rol.336 Er zijn de dimensies normatief – niet-normatief, voorwaardelijk - onvoorwaardelijk, privaaten publiekrechtelijke handhaafbaarheid, kwantiteit – kwaliteit, algemeen – individueel. Een 335

M. VAN DAMME, "De toenemende instrumentalisering van de wetsidee en de gevolgen ervan", Binnenlandse Francqui-leerstoel aan de K.U.B. academiejaar 2002-2003, Brussel, 24 maart 2003, 27. 336 F.C.J. VAN DER DOELEN, o.c., 36.

Dr. Frankie Schram

109


kwantitatieve macro-interventie zoals de verlaging van een vennootschapsbelasting, kan ook worden gekwalificeerd als een eenzijdige dwingende interventie.

Het doel van GEELHOED is te komen tot een aantal praktisch hanteerbare regels voor de keuze van de aan de overheid ten dienste staande beleidsinstrumenten. Het gaat daarbij vooral om de te verwachten effecten en kosten.337

GEELHOED koppelt het ontstaan van de diverse typen beleidsinstrumenten aan het bestaan van een bepaalde staatsfunctie. Hij onderscheidt er vier: een ordenende, een presterende, een sturende en een arbitrerende. Op grond van de ordenende functie is de overheid er in het algemeen voor de handhaving van de rechtsorde en het beslechten van geschillen. Het is de taak die de overheid primair had in de samenleving. Deze functie heeft betrekking op het regelen van het geheel van duurzame rechtsbetrekkingen tussen de burgers onderling en die tussen staat en burger. De presterende functie is gericht op voorzieningen voor de bestaanszekerheid van de burger, het welzijn en de cultuur. De sturende functie heeft betrekking op ingrepen in de samenleving of in het marktmechanisme. De arbitrerende functie tenslotte richt zich op bemiddeling tussen conflicterende belangen in de samenleving.338 De overheid moet bijvoorbeeld de behoeften aan woningen en andere infrastructuur afwegen tegen de bescherming van het leefmilieu.

Zowel het aantal functies als de omvang van elk van deze vier functies is in de twintigste eeuw sterk gegroeid. Volgens GEELHOED heeft het uitbreiden en ineenvloeien van deze vier afzonderlijke overheidsfuncties tot een ondoordacht en overmatig hanteren van de verschillende typen instrumenten geleid. Dit heeft ondoeltreffend overheidsbeleid veroorzaakt.

Omdat

elk

interventietype

zijn

geheel

eigen

besluitvormings-

en

toepassingsproblematiek heeft, levert het gelijktijdig toepassen ervan onoverkomelijke coördinatieproblemen op.339 Net de stelling dat een bepaald instrument noodzakelijk is gekoppeld aan het vervullen van één bepaalde staatsfunctie en andersom, is betwistbaar.

337

R. BAGCHUS, Waardevolle instrumenten. De totstandkoming van beleidsinstrumenten als plicht, ritueel en zoektocht naar legitimiteit, Rotterdam, Erasmus Universiteit, 1996, 38. 338 L.A. GEELHOED, o.c., 6 - 8. 339 L.A. GEELHOED, o.c., 59 – 60.

110



4.3

Besluit

Beleidsinstrumenten kan men op allerlei manieren indelen. Wie die taxonomieën van naderbij bekijkt, stelt vast dat de vergelijkbaarheid ervan problemen oplevert omdat het vertrekpunt, namelijk wat onder een beleidsinstrument wordt verstaan, niet overeenstemt. Bovendien zijn niet alle taxonomieën even coherent opgebouwd en is hun toepasbaarheid niet altijd dezelfde mate mogelijk. De opbouw van de verschillende taxonomieën houdt sterk verband met het abstractieniveau van waaruit deze zijn opgebouwd. Dit verklaart waarom bepaalde taxonomieën niet noodzakelijk van elkaar verschillen: er wordt enkel uitgegaan van een ander abstractieniveau.

Naargelang van de behoefte van de ontwerper kan men ook andere indelingen opstellen. Zo kan men beleidsinstrumenten indelen op grond van ondermeer volgende criteria: instrumenten die de beschikbaarheid van gedragsalternatieven veranderen; die de consequenties van gedragsalternatieven veranderen; die de informatie over de alternatieven veranderen of die de gewichten veranderen die aan de consequenties worden toegekend. De indelingen beogen vooral inzichtelijkheid te geven in de keuze van beleidsinstrumenten. Er is geen indeling die alleenzaligmakend is. Het is meer betwijfelbaar of taxonomieën ook inzichtelijkheid teweegbrengen bij de keuze van beleidsinstrumenten. In elk geval bieden ze de beleidsmaker een breed scala van mogelijkheden aan waaruit hij kan putten voor het uitvoeren van zijn beleid.

Ondanks die verscheidenheid hebben de verschillende taxonomieën een waarde. Bij de analyse van beleidsinstrumenten laten ze toe een aantal aspecten op een systematische wijze in kaart te brengen, waarbij datgene waardoor een concreet beleidsinstrument zich van andere beleidsinstrumenten onderscheidt, maar ook wat diverse concrete beleidsinstrumenten met elkaar bindt, in kaart wordt gebracht. Dit kan heel verhelderend zijn.

De classificaties vormden slechts een eerste stap in het wetenschappelijk omgaan van beleidsinstrumenten. Beleidsinstrumenten hebben echter ook het voorwerp uitgemaakt van verschillende benaderingen. Aan die benaderingen besteden we in het volgende hoofdstuk de nodige aandacht.

Dr. Frankie Schram

111

5. Benaderingen van het onderzoek van beleidsinstrumenten

5.

Benaderingen van het onderzoek van beleidsinstrumenten

De instrumentele invalshoek van beleidsonderzoek noemen de BRUIJN en HUFEN een oriëntatie in de sociale wetenschappen waarin vragen aan bod komen over de wijze waarop personen of publieke organisaties de gerichte beïnvloeding van maatschappelijke processen nastreven. Hij bundelt vragen met betrekking tot de omzetting van beleidsvoornemens in bestuurlijke handelingen.340

De benadering van beleidsanalyse via beleidsinstrumenten, de zogenaamde “tools approach” ontstond oorspronkelijk vanuit een ontevredenheid met de bestaande onderzoeksparadigma’s die dominant waren in de domeinen van beleidsanalyse, de bestuurskunde. Hierbij concentreerde het onderzoek zich op bestuursorganen, waarbij hun organisatie, hun functies en hun interne relaties werden bestudeerd. De centrale zorg bestond erin hoe een bestuursorgaan uit te rusten met de bronnen en systemen dat het nodig had om vlot en efficiënt te functioneren. Onderzoek en analyse richtten zich dan ook op het rekruteren en managen van personeel, het financieel management en boekhouding, de vereisten van het leiderschap, de aankoop van materiaal, het ethos van het bestuursorgaan en de wettelijke prerogatieven en de gezagsrelaties tussen verschillende overheidseenheden. Er deed zich echter een verschuiving voor van overheidsinputs naar overheidsoutputs (beleid) en verder naar de maatschappelijke gevolgen van dit beleid. Programmagericht onderzoek kwam centraal te staan. Hierbij werd een antwoord gezocht op de vraag hoe effectief individuele programma’s waren in het bereiken van maatschappelijke doeleinden. Daarnaast onderzocht men welke veranderingen in het ontwerpen van programma’s of in hun werking kunnen worden doorgevoerd om hun effectiviteit te verhogen. Hoewel die programmagerichtheid een aanzienlijke graad van concreetheid in het beleidsonderzoek binnenbracht, leidde het niet gemakkelijk tot theorievorming of een bredere analytische ontwikkeling. Een tweede beperking van de conceptualisatie en categorisering van overheidsactiviteiten is de neiging om programmadoelen te identificeren met bestaande programmamiddelen. Dit ontmoedigde de

zoektocht

naar

alternatieve

methoden

om

doelen

te

bereiken.

Ook

het

implementatieonderzoek dat zich in de jaren 1960 ontwikkelde, baseerde zich in hoofdzaak op casestudies van specifieke programma’s en ook hier ontbrak een systematische inspanning om 340

J.A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “Instrumenten van overheidsbeleid”, Beleidswetenschap 1992, 70.

Dr. Frankie Schram

113


proposities te ontwikkelen waarbij algemene eigenschappen van de technologieën die in deze programma’s belichaamd zijn met de actuele resultaten. De theoretische benadering die in de politieke wetenschappen werd gehanteerd, kende twee tekortkomingen. Deze benadering leidde in de eerste plaats niet tot de ontwikkeling tot een geheel van concepten die voldoende concreet waren om empirisch te testen. In de tweede plaats ging de voornaamste zorg uit naar de wijze waarop politieke actoren reageren op gegeven beleidstypes. Er werd echter geen inspanning gedaan om deze brede beleidstypologieën te gebruiken als de sleutels om administratieve processen te beschrijven of te voorspellen en gevolgtrekkingen af te leiden uit een verschillend beleid of de objectief bepaalde maatschappelijke gevolgen van beleid.341

De instrumentenbenadering probeert de concrete zorg voor procedures en organisatorische dynamiek van de overheid te combineren met de sensitiviteit voor beleidsprocessen en de belangrijkste resultaten van beleidsanalyse en de theoretische ambities van de typologieën van de politieke wetenschappen. De centrale premisse van het “gereedschappenparadigma” is dat het mogelijk is om in de veelheid van overheidsprogramma’s een beperkt aantal categorieën van middelen te onderscheiden op grond waarvan de programma’s functioneren. Verder gaat ze ervan uit dat elk van deze categorieën een karakteristiek geheel van basiskenmerken heeft. SALAMON en LUND drukken het als volgt uit: “While hardly determining policy outcomes by itself, the choice of a tool is thus assumed to impart a certain ‘spin’ to program operations that increases the likelihood of particular results”.342

Het wetenschappelijk onderzoek over beleidsinstrumenten is vrij intens geweest. Uit het geheel van het onderzoek blijkt dat er verschillende benaderingen te onderkennen zijn. De classificatie van die verschillende benaderingen is ook niet eenduidig. We beperken ons tot drie manieren om die benaderingen in kaart te brengen.

341

L.M. SALAMON en M. S. LUND, “The tools approach: basis analytics”, in L.M. SALAMON (ed.), Beyond Privatization. The Tools of Government Action, Washington, The Urban Institute Press, 1989, 24 – 27. 342 L.M. SALAMON en M. S. LUND, o.c., 28.

114



5.1 Overzicht van DE BRUIJN en HUFEN

DE BRUIJN en HUFEN stellen op grond van een onderzoek van de literatuur vast dat drie benaderingen mogelijk zijn.343

5.1.1 Klassieke benadering

De klassieke benadering gaat uit van de veronderstelling dat maatschappelijke processen enigszins

beheersbaar

zijn.

Op

die

manier

komen

“beleid”,

“problemen”

en

“instrumenten”centraal te staan.344 De klassieke benadering gaat ervan uit dat de aard van de instrumenten de loop van de beleidsprocessen structureren.345 Ze worden gezien in het licht van een strikte doel-middel rationaliteit. Deze rationaliteit bepaalt de inzetbaarheid van beleidsinstrumenten. Beleidsinstrumenten zijn op te vatten als de operationalisatie van de doeleinden die eraan uitwendig zijn. Slechts nadat de doeleinden zijn bepaald worden de doelen in relatie gebracht met de middelen.346 Beleidsinstrumenten worden geacht neutraal te zijn en worden als zodanig gewaardeerd. Ze bezitten in deze visie geen intrinsieke eigenschappen, want deze worden ontleend aan het na te strevend doel. Verder worden beleidsinstrumenten beschouwd als betrouwbaar te identificeren eenheden buiten de waarnemer om.347 De centrale idee is dat verschillende gereedschappen van overheidsbeleid hun eigen onderscheiden dynamiek kennen, hun eigen politieke economieën die invloed uitoefenen op de context van het overheidsoptreden. Er is weinig of geen aandacht voor de context waarbinnen het beleidsinstrument tot stand komt of wordt toegepast. Het beleidsinstrument staat centraal en de context ontbreekt. In deze visie is er weinig of geen aandacht voor de kenmerken van de doelgroep en de omgeving waarbinnen de beleidsinstrumenten worden toegepast. Het aantal alternatieve beleidsinstrumenten is onbeperkt en slechts afhankelijk van de gestelde doeleinden. De totstandkoming van beleidsinstrumenten en de waardering van beleidsinstrumenten is sterk gericht op de effectiviteit van de beleidsinstrumenten. Dit betekent dat beleidsinstrumenten worden 343

H.A. DE BRUIJN en H.A.M. HUFEN, “The traditional approach to policy instruments”, in B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN (eds.), Public Policy Instruments. Evaluating the tools of Public Administration, Cheltenham UK/Northampton USA, Edward Elgar, 1998, 15 – 17. 344 J.A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “Instrumenten van overheidsbeleid”, Beleidswetenschap 1992, 83. 345 C.C. HOOD, The tools of government, 1983, 134; L.A. GEELHOED, De interveniërende staat: aanzet voor een instrumentenleer, ’s-Gravenhage, 1983, 31; Mayntz, 1983. 346 C.J.M. SCHUYT, “Sturing en het recht”, in M.A.P. BOVENS en W.J. WITTEVEEN (eds.), Het schip van staat, beschouwingen over recht, staat en sturing, Zwolle, 1985, 114 – 118. 347 R. BAGCHUS, o.c., 38.

Dr. Frankie Schram

115


gewaardeerd aan de hand van hun effecten en deze zijn dan weer gerelateerd aan de gestelde doelen.

De voorstanders van deze benadering focussen heel intens op de constructie van een begrijpelijke typologie van instrumenten. Elk instrument heeft zijn subprocessen, centrale activiteiten, implementatieproblemen en effecten. Het uitvoeren van empirisch onderzoek voor elk instrument kan leiden tot een instrumententheorie en uiteindelijk tot een instrumentenleer. Van een instrumentenleer mag wel niet veel meer worden verwacht dan dat ze een overzicht geeft van het potentieel beschikbare arsenaal aan beleidsinstrumenten. Een instrumentenleer probeert de beschikbare kennis op het gebied van beleidsinstrumenten te systematiseren.348

5.1.2

Instrument-contextbenadering

of

verfijnd-instrumentele

benadering

van

beleidsinstrumenten

Deze benadering probeert de werking van de instrumenten te verklaren door zowel de kenmerken van de instrumenten te bekijken als de variabelen van de context waarin de instrumenten worden toegepast. Instrumenten beïnvloeden weliswaar het verloop van het sturingsproces, maar altijd gegeven de karakteristieken van de context waarin ze worden toegepast.349 Hier wordt de spanning uitgediept tussen sturing en instrumenten enerzijds en meer algemeen waarden, normen en ethische beginselen anderzijds. Aan beleidsinstrumenten worden intrinsieke eigenschappen toebedeeld, aan de hand waarvan instrumententypologieën kunnen worden ontwikkeld. De relatie tussen context en beleidsinstrument die in de voorgaande benadering totaal afwezig was, is hier van groot belang. De context kan daarbij vele gedaanten aannemen: het kan gaan om de doelgroep van de beleidsinstrumenten, maar eveneens om de kenmerken van de organisatie die de beleidsinstrumenten inzet of de kenmerken van een beleidsssector.350 Een instrument wordt bovendien niet langer beschouwd als een stuurmiddel vanuit het centrum, maar als een proces waarbij vele andere actoren zijn betrokken. Deze laatsten oefenen invloed uit op de selectie, toepassing en doorwerking van

348

F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 – 1987, Enschede, Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente, 1989, 45. 349 J.A. DE BRUIJN, “Botte beleidsinstrumenten in complexe sturingssituaties”, Bestuurswetenschappen 1990, 353. 350 F.C.J. VAN DER DOELEN, o.c., 40 – 41.

116



beleidsinstrumenten. Net hierdoor wordt het belang van het beleidsinstrument voor de uiteindelijke doelbereiking gerelativeerd.351

In tegenstelling tot de voorgaande benadering is het aantal beschikbare alternatieve beleidsinstrumenten voor een beleidsontwerper beperkt. De beschikbaarheid van de alternatieven hangt immers samen met andere factoren dan enkel de beoordeling door de ontwerpen van de gevolggerichtheid van de alternatieve beleidsinstrumenten. Elke actor maakt een keuze uit de volgens hem beschikbare alternatieve beleidsinstrumenten, door de te verwachten gevolgen van de alternatieven tegen elkaar af te wegen in de situatie waarin de actor zich bevindt.352 Het eigene van deze benadering is dat de huidige implementatieactiviteiten en effecten niet enkel zijn bepaald door de kenmerken van instrumenten, maar ook door de context waarin zij worden toegepast. Desondanks blijft de dominante maatstaf “effectiviteit”. Zowel de klassieke als de instrument-contextbenadering zijn instrumentele benaderingen van beleidsinstrumenten. Het onderscheid tussen beide benaderingen laat zich als volgt samenvatten: TABEL 14.

TWEE INSTRUMENTELE PERSPECTIEVEN OP BELEIDSINSTRUMENTEN

Aspecten/benadering Visies op beleidsinstrument

Traditionele benadering -

-

middel om een doel te bereiken beleidsinstrumenten neutraal, kenmerken ontleend aan te bereiken doeleinden beleidsinstrument bestaat buiten de waarnemer om als betrouwbaar waar te nemen eenheid

Relatie tussen omgeving en beleidsinstrument

Afwezig

De wortels en de betekenis van de instrumentenmetafoor

-

mechanisch wereldbeeld en maakbaarheidsgedachte centraal

-

de nadruk op de relatie tussen het ontwerpen van

353

Instrument-contextbenadering -

middel om een doel te bereiken beleidsinstrumenten hebben intrinsieke kenmerken

-

beleidsinstrument bestaat buiten de waarnemer om als betrouwbaar waar te nemen eenheid

Streven naar passendheid door middel van kennis van de contingenties en de samenhang tussen de contingenties - aandacht voor maatschappelijke dynamiek en relativering sturing vanuit één centrum door introductie contextuele variabelen - de nadruk op de relatie tussen de implementatie van beleid en het ontwerpen van beleids-

351

J.A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “Instrumenten van overheidsbeleid”, Beleidswetenschap 1992, 74 – 75. R. BAGCHUS, o.c., 42. 353 R. BAGCHUS, o.c., 63. 352

Dr. Frankie Schram

117


De keuze van beleidsinstrumenten

-

-

De waardering van beleidsinstrumenten

-

beleid en de selectie van beleidsinstrumenten de keuze beperkt: één beste beleidsinstrument gegeven een bepaald doel onafhankelijk van de omstandigheden afweging van alle alternatieven en alle consequenties gegeven de doeleinden effectiviteit doelgerichtheid

instrumenten -

-

-

de keuze beperkt: één beste beleidsinstrument voor een bepaalde situatie gegeven bepaalde doeleinden en omstandigheden afweging van mogelijke alternatieven gegeven de context effectiviteit passendheid

5.1.3 Contextuele benaderingen

Het vertrekpunt van de contextuele benaderingen is dat een instrument slechts één van de vele factoren is die de loop van beleidsprocessen bepaalt. De analyse heeft geen betrekking meer op instrumenten, maar op beleidssystemen, beleidsnetwerken en implementatieprocessen. Instrumenten spelen er maar een bescheiden rol. Theorievorming is niet zozeer gericht op de ideeën over instrumenten dan wel op de andere soorten activiteiten waarop instrumenten een bescheiden invloed uitoefenen. Contextuele benaderingen kunnen het belang van de instrumentvariabele in die mate beïnvloeden dat het etiket “instrumentele theorie” niet langer toepasbaar is aangezien instrumenten niet langer voldoende betekenisvol is.

5.2 Overzicht van LINDER en PETERS

LINDER en PETERS onderscheiden vier verschillende benaderingen, vier onderscheiden scholen.354 Ondanks de verschillen die hen kenmerken, zijn er een aantal gemeenschappelijke elementen tussen deze benaderingen. In de eerste plaats hebben de meeste discussies over instrumentenkeuze betrekking op de veronderstelde objectieve verdiensten van het instrument, veeleer dan op de methode en de procedures die beleidsmakers en analisten gebruiken om een bepaald instrument te kiezen. In de tweede plaats richt heel wat van de discussie zich op een relatief eenvoudig onderscheid tussen marktgebaseerde instrumenten en instrumenten die worden geassocieerd met gezag en financiële bronnen van de overheid. Tenslotte krijgen de meetbare economische effecten van instrumenten een buitensporig deel van de aandacht ten nadele van sociale en politieke effecten. Tenslotte wordt geen aandacht besteed aan twee belangrijke micro-level verbindingen: hoe komt een gegeven instrument als 354

in B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN (eds.), Public Policy Instruments. Evaluating the tools of Public Administration, Cheltenham UK/Northampton USA, Edward Elgar, 1998,

118



een favoriete keuze te voorschijn en hoe is het uiteindelijk uitgerust met de programmatorische details die het omvormen tot een publiek beleid?

5.2.1 Instrumentalistische benadering

Aanhangers van deze benadering gaan uit van een beperkt aantal instrumenten waaraan zij alle macht toekennen. Het uitgangspunt is dat zij een bepaald instrument kennen en de interne werking ervan begrijpen en dat de effectiviteit ervan in de meest voorzienbare omstandigheden kan worden geschat. De veronderstelling is dat er aan verschillende instrumenten inherente kenmerken zijn verbonden en dat als een instrument werd toegepast, als gevolg van deze kenmerken, bepaalde effecten worden teweeggebracht.355 De analyse moet zich bezighouden met de kenmerken van instrumenten met het doel om een beperkte set van “universele” instrumenten te identificeren, te verfijnen en uit te breiden. Het instrumentalistische perspectief doet principieel een beroep op de technische rationaliteit. Heel wat van de discussie richt zich op de toepassing van vertrouwde instrumenten op nieuwe wijzen en heeft tot doel verfijningen te bieden om hun bruikbaarheid uit te breiden.

5.2.2 Procedurele benadering

Deze benadering knoopt aan bij de vaststelling dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen instrumenten, maar dat er geen enkel instrument of groep van instrumenten universeel toepasbaar is. Bovendien gaan zij ervan uit dat de juiste keuze niet het product is van een discrete berekening, maar veeleer een poging tot oplossing van een dynamisch aanvaardingsproces. De juiste beleidsinstrumenten zijn een functie van een specifieke situatie waarin een beslissing wordt genomen. De procedurele benadering legt meer nadruk op het proces van herhaalde instrumentenontwikkeling dan op de karakteristieken van de instrumenten op zich. De impliciete assumptie is dat slechte instrumenten hun effecten kunnen hebben afhankelijk van de bijzonderheid van hun toepassing. Er zijn bijgevolg niet a priori juiste of slechte keuzes van instrumenten. Alles hangt af van de uitkomst van een pluralistisch, probleemgericht proces. De keuze van instrumenten is niet langer de kernzaak. Het is hoogstens een afgeleide. De studie van instrumenten wordt een onderzoek niet van instrumenten op zich, maar van gevallen waarin bepaalde instrumenten verschijnen als een 355

A. RINGELING, “Instrumenten in vieren: een ontwikkelingsgang”, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2003, 148.

Dr. Frankie Schram

119


bijproduct van de situationele processen. De procedurele benadering legt sterk de nadruk op de rol van de implementatie en verankert de studie van instrumenten in de implementatie veeleer dan in de formuleringsfase van het beleidsproces. De assumptie is immers dat om het even welk instrument wordt geselecteerd, dit meer vorm wordt gegeven door het complexe proces om het te laten functioneren, dan door enige ex ante blauwdruk of conceptueel ontwerp.

5.2.3 Incidentele benadering

Deze benadering stelt dat de studie van instrumenten zich bezighoudt zowel met het structureren en articuleren van situationele vragen als met probleemoplossende vereisten, en met methoden van rationele toewijzing die erop gericht zijn om te verzekeren dat het meest geschikte instrument wordt gekozen. Prestatie is in deze visie contingent niet zozeer op grond van de eigenschap van het instrument zelf of op grond van de context van zijn toepassing, maar veeleer op de ex ante geschiktheid van het instrument voor een gegeven context.

5.2.4 Constitutieve benadering

Volgens deze benadering is het niet voldoende om aandacht te besteden aan de bijzonderheden van een context waarvoor een gegeven instrument geschikt wordt bevonden. Er is ook nood om aandacht te schenken aan de subjectieve betekenis van dat instrument. Subjectieve betekenis verwijst hier niet enkel naar de niet-instrumentele facetten, zoals een symbolisch en ethisch belang, maar ook naar de instrumentele eigenschappen waarvan de interpretatie en belang worden bemiddeld door waarden en percepties. Instrumenten vertegenwoordigen veeleer een vorm van een sociaal geconstrueerde praktijk waarvan de betekenis en legitimiteit worden gevestigd en herbevestigd.

5.2.5 Besluit

Deze verschillende benaderingen hebben gevolgen voor de wijze waarop instrumenten worden bestudeerd, welke factoren belangrijk zijn en hoe oordelen over instrumenten worden gemaakt. Dit levert volgende synthese op:

120



TABEL 15. VERSCHILLENDE BENADERINGEN EN HUN KIJK OP BELEIDSINSTRUMENTEN

Benadering

Hoofdfactor

Relatie met het Wijzen van beleid beoordeling van beleidsinstrumenten

Instrumentele

Instrumenteigenschappen

Optimalisering onder randvoorwaarden: de beste middelen moeten voor het bereiken van gegeven doeleinden worden geselecteerd en gebruikt

Het ontwerp sluit beleid uit

Procedurele

Aanvaarding

Zich ontwikkelende aanpassing

Beleid sluit ontwerp uit

Incidentele

Voortreffelijkheid van het geschikt zijn

Het bij elkaar passen van het instrument aan de taak

Ontwerp geeft vorm aan beleid

Constitutieve

Oproepen van betekenis

Het interpreteren van een betwiste mening

Beleid als ontwerp

Deze verschillende benaderingen tonen aan dat de keuze van een instrument geen louter mechanische oefening is of het op elkaar passen van goedgedefinieerde problemen en goedgedefinieerde oplossingen. Het is veeleer fundamenteel een intellectueel proces van het construeren van een realiteit en vervolgens proberen ermee te werken.

5.3 Benadering van RINGELING en HEMERIJCK

RINGELING plaatst de problematiek van de instrumenten in een ruimer kader, namelijk dat van het beleidsonderzoek.356 Op grond van een onderzoek van de verschillende benaderingen binnen de beleidswetenschappen en de evoluties die de beleidswetenschappen hebben doorgemaakt, hebben RINGELING en HEMERIJCK een heuristisch denkkader uitgewerkt.357 Dit denkkader genereert niet enkel vragen over beleidsinstrumenten, maar levert ook vragen op die in hun combinatie een bredere kijk op de keuze en toepassing van beleidsinstrumenten mogelijk maakt.358

356

A. RINGELING, “Instrumenten in vieren: een ontwikkelingsgang”, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2003, 159. 357 A. HEMERIJCK en A. RINGELING, “Een toren van babel”, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2003, 20 – 26; A. HEMERIJCK, “Vier beleidsvragen”, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2003, 33 – 48. 358 A. RINGELING, o.c., 160 – 161.

Dr. Frankie Schram

121


5.3.1 Twee logica’s, twee perspectieven, vier vragen

Beleidsonderzoek kan plaats vinden vanuit twee perspectieven. Er is enerzijds het handelingsperspectief en anderzijds het waarderingsperspectief. Beleidsonderzoek vindt ook aansluiting bij twee logica’s, de logica van consequentie en de logica van gepastheid.359 Hoewel het ook een ander onderscheid had kunnen zijn, bezitten de beide handelingslogica’s een heel fundamenteel karakter. Op grond hiervan komen de beide auteurs tot de vier kernvragen van het beleid, waarbij het uitgangspunt is dat gelegitimeerd beleid moet voldoen aan vier criteria: het beleid moet doelmatig zijn, politiek haalbaar en praktisch uitvoerbaar, rechtmatig en normatief aanvaardbaar. Deze vier vragen vormen een referentiekader waarin beleidsprocessen en beleidsinstrumenten op een bepaalde wijze tegen het licht kunnen worden gehouden. Nochtans zijn ze meer dan dat omdat dit referentiekader laat zien dat het waarderen van beleid ook het spelen van paradoxen betekent.360

De vraag van de doelmatigheid is een vraag die primair verband houdt met prestaties van overheidsbeleid. Ze staat in het teken van de probleemgeoriënteerde beleidsanalyse. De instrumententheorie vindt hier haar plaats. Deze theorie is gebaseerd op een consequentiële logica van (1) het objectiveren van een beleidsprobleem; (2) het zoeken naar alternatieve beleidsinstrumenten; (3) het vergelijken van de (verwachte) consequenties van alternatieve beleidsopties en (4) het kiezen van de beste en/of goedkoopste oplossing.361

De vraag naar de haalbaarheid vestigt de aandacht op het vraagstuk van het politieke en maatschappelijke draagvlak voor beleidskeuzen en de uitvoerbaarheid van beleid. Ze staat in het teken van de interactiegeoriënteerde beleidsanalyse. Hier staat de institutioneelorganisatorische toerusting centraal die nodig is om de probleemgeoriënteerde oplossingen ten uitvoer te kunnen brengen. Haalbaarheid en uitvoerbaarheid hebben betrekking op de mate waarin politieke, ambtelijke en maatschappelijke organisaties bereid zijn om mee te werken aan de vormgeving en implementatie van beleid. Onderzoek in het raam van de haalbaarheidsvraag bestudeert de relatie tussen de politieke input van beleidsprocessen en de output van beleid vanuit de context van bestaande politieke spelregels, staatstradities, 359

Gebaseerd op de ideeën van March en Olsen: J.G. MARCH en J.P. OLSEN, Rediscovering Institutions: the Organizational Basis of Politcis, New York, Free Press, 1989. 360 V. BEKKERS en A. RINGELING, “Vervlochten onderzoek: balans en perspectief”, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2003, 287. 361 P. GLASBERGEN, Visies op Beleid: Sociaal-wetenschappelijke analyse van overheidsbeleid, Amsterdam, Uitgeverij Kobra, 1984, 44.

122



beleidserfenissen en uitvoeringspraktijken om het relatief autonome effect van instituties op beleidsprocessen op het spoor te komen.

De vraag naar de legaliteit gaat over de politieke en rechtsstatelijke ordening, burgerlijke grondrechten, democratische procedures en bestuurlijke bevoegdheden aan de input-kant van het politieke proces. Het uitgangspunt is hier dat in een democratische rechtsstaat het bestuur aan de wet gebonden is. Dit heeft voor gevolg dat de mogelijkheden van het bestuur tot interventie worden beperkt.

De legitimiteitsvraag houdt verband met de (inter)subjectieve waardering van beleid door burgers, in het bijzonder de mate waarin beleid in de perceptie van burgers naar behoren aansluit bij hun verlangens, verwachtingen, noden, gevoelens, waarden en normen.

Deze vier vragen refereren aan vier ideaaltypisch te onderscheiden rationaliteiten van beleid in de moderne democratische rechtsstaat: instrumentele doelmatigheid en/of doeltreffendheid, politiek-bestuurlijke haalbaarheid en/of uitvoerbaarheid, constitutionele rechtmatigheid en maatschappelijke aanvaardbaarheid. TABEL 16. VERSCHILLENDE PERSPECTIEVEN EN LOGICA’S

Logica/perspectief

Handelingsperspectief

Waarderingsperspectief

Logica van consequentie

Doelmatigheid

Legaliteit

Logica van gepastheid

Haalbaarheid

Legitimiteit

De logica van gepastheid biedt een institutioneel perspectief in plaats van een instrumenteel perspectief op beleidsinstrumenten.362 Actoren laten zich door hun keuze van het meest effectieve alternatief niet leiden door een afweging van de alternatieven. Ze laten zich leiden door het juiste gedrag dat onderdeel is van conventies, routines en bepaalde manieren van denken en doen. In een context waarin actoren een bepaalde rol hebben, vragen ze zich voortdurend af hoe zij geacht worden te handelen vanuit hun rol. De wijze waarop zij worden geacht te handelen hangt samen met de positie of de rol die een bepaalde actor zich oplegt of die wordt opgelegd door anderen binnen een gemeenschap. In die zin kan men spreken van

362

R. BAGCHUS, o.c., 72.

Dr. Frankie Schram

123


een instrumenten-paradigma, want het houdt in dat de actoren vastomlijnde opvattingen hebben over ‘de juiste instrumenten’ voor een bepaalde situatie die niet snel veranderen.363

De vier kernvragen vormen een heuristisch raamwerk om naar beleidsprocessen te kijken, te analyseren welke vragen in de beleidsdiscussies aan de orde worden gesteld, welke vragen in die discussies ontbreken en wat mogelijk de gevolgen daarvan zijn. Het raamwerk van de vier kernvragen van beleid voorziet echter niet alleen in een analytisch kader voor de centrale ijkpunten van beleid in een democratische rechtsstaat. Het perspectief biedt tevens belangrijke theoretisch-methodologische aanknopingspunten voor de bestudering van de dynamiek van processen van beleidsverandering en institutionele aanpassing. Elk van de vier onderscheiden kwadranten heeft een normatief karakter, naast een empirische component.

SCHAAP heeft aangetoond dat de benadering van de vier beleidsvragen vertrekt vanuit een bepaalde visie op de plaats van de onderzoeker. De vier beleidsvragen gaan er vanuit dat het de onderzoeker is die de vragen stelt aan de hand waarvan een analyse plaatsvindt.364 Ook de auteurs erkennen dat hun matrix niet alomvattend is en dat de vragen te eendimensionaal zijn.365

5.3.2 Beleidsinstrumenten binnen het heuristisch denkkader

De toepassing van het heuristische schema met de vier vragen leidt tot een bijzondere kijk op beleidsinstrumenten en de ontwikkeling van de discussies daarover. Die vragen zijn juist in hun combinatie zeer zinvol omdat elke benadering onvermijdelijk zijn beperkte blik kent.

Het onderzoek naar beleidsinstrumenten is als een raam waardoor men naar binnen kijkt. Door dat raam is weliswaar in principe vrijwel alles van het openbaar bestuur zichtbaar, maar slechts vanuit één invalshoek. Het onderzoek naar beleidsinstrumenten krijgt daardoor iets mee van een visie op het openbaar bestuur en ontleent daar zowel kracht als zwakheden aan. De kracht is dat het daardoor de potentie heeft van een wetenschappelijk programma met synergie tussen de verschillende onderzoeksprojecten. De zwakte is dat de belangstelling 363

R. BAGCHUS, o.c., 83. L. SCHAAP, “Bestuurlijke reorganisatie: een overgewaardeerd instrument”, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2003, 185. 365 V. BEKKERS en A. RINGELING, “Vervlochten onderzoek: balans en perspectief”, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma BV, 2003, 293. 364

124



ervoor

deels

modieus

van

aard

is.

De

wetenschappelijke

belangstelling

voor

beleidsinstrumenten is immers afhankelijk van de voorkeuren van de onderzoekers. De studie van beleidsinstrumenten blijkt niet altijd ‘in’ te zijn.

BRESSERS benadrukte dat het onderzoek naar beleidsinstrumenten zowel een blijvende als een vergankelijke component heeft: “Het blijvende er aan is dat bij beleid onvermijdelijk beleidsinstrumenten worden gebruikt en dat deze daarom altijd onderwerp van onderzoek zullen zijn voor wetenschappers op het terrein van het openbaar bestuur. Wellicht soms onder andere namen, of slechts als aspecten van het onderzoeksterrein, maar niettemin betreft het voor het vakgebied een thema dat, zo niet permanent aanwezig, dan toch steeds weer opnieuw zal opduiken. Daarnaast heeft het onderzoek naar beleidsinstrumenten zoals wij dat kennen ook een vergankelijke component. Die bestaat hieruit, dat het onderzoek wordt gebruikt om door te dringen in de organisaties en processen die een rol spelen in het openbaar bestuur.”366

RINGELING toont aan dat bij het ontwerpen en analyseren van beleid vooral werd gekeken naar de meest effectieve en efficiënte combinatie van gegeven doeleinden en de te kiezen instrumenten. Dit bracht met zich dat de legaliteit uit het oog werd verloren. Nochtans is de legaliteit van het overheidsoptreden voor de werking van de democratische rechtsstaat zeer belangrijk.

Beleidvoerders

zijn

vanuit

het

oogpunt

van

de

optimalisering

van

beleidsinstrumenten gebonden aan hun wettelijke mogelijkheden en onmogelijkheden. De keuze van instrumenten is beperkt tot wat wettelijk is toegestaan. Omdat heel wat instrumenten een wettelijke grondslag moeten hebben, is er niet enkel geen vrije keuze uit instrumenten, maar wordt de werking van instrumenten ook door de wettelijke vormgeving beperkt.367 Zo bepaalt artikel 32 van de Grondwet uitdrukkelijk dat de toegang tot bestuursdocumenten van het publiek tot bestuursdocumenten enkel kan worden geregeld dan door middel van een wet, een decreet of een ordonnantie en dat ook uitzonderingen op dit grondwettelijke beginsel slechts door middel van dezelfde instrumenten kunnen worden opgelegd.

366

J.Th.A. BRESSERS, “Ontwikkelingen in het onderzoek naar beleidsinstrumenten”, in J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (ed.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwdMaastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 203. 367 A. RINGELING, o.c., 157 – 158.

Dr. Frankie Schram

125


Ook het hanteren van belastingen, een financieel instrument, is onderworpen aan strenge juridische regels. Artikel 464, 1° van het Wetboek van de inkomstenbelastingen verbiedt de gemeenten opcentiemen te heffen op de personenbelasting, op de vennootschapsbelasting, op de rechtspersonenbelasting en op de belasting van niet-inwoners. Hetzelfde artikel verbiedt eveneens de heffing van gelijkaardige belastingen op de grondslag en op het bedrag van die belastingen. Hierop zijn slechts in twee uitzonderingen voorzien: - de opcentiemen op de onroerende voorheffing, als gevolg van hetzelfde artikel 464, 1°; - de aanvullende belasting op de personenbelasting, als gevolg van artikel 465 van het wetboek. Dit betekent dat de gemeenten noch het inkomen van natuurlijke personen, noch de winst van bedrijven kunnen hanteren als onderscheidingscriterium in hun eigen belastingen. Het betekent meteen ook dat het voor de gemeenten erg moeilijk is om in hun eigen belastingen op objectieve wijze rekening te houden met de draagkracht van de belastingplichtigen. Ofwel is de belastbare materie in directe gemeentebelastingen dan ook erg beperkt (op honden, op tweede verblijven, op drijfkracht, op stortplaatsen, op hinderlijke inrichtingen…) ofwel wordt in meer algemene belastingen slechts een eenzijdig criterium gebruikt (meestal de oppervlakte) of wordt gewoon een forfaitaire aanslagvoet toegepast. Dit laatste wordt nochtans als onbillijk ervaren. Een aantal gemeenten vestigde echter een algemene belasting waarbij het kadastraal inkomen als onderscheidingscriterium werd gehanteerd. In een arrest van 18 maart 2003 oordeelde de Raad van State uitgaande van de ontstaansgeschiedenis van een wetsartikel geoordeeld dat dergelijke algemene belastingen niet kunnen.368

Men mag niet voorbij gaan aan een opmerking van RINGELING. Hij merkt immers op dat wanneer niet in een bepaalde interventie door de wet is voorzien of wanneer het bestuur niet bevoegd is een welbepaalde maatregel te nemen, dit niet verhindert dat nieuwe wettelijke maatregelen worden genomen die de volgens andere maatstaven gewenste wijze van interventie wel mogelijk maken.369

368 369

R.v.St., arrest nr. 117.154 van 17 maart 2003. A. RINGELING, o.c., 160 – 161.

126



5.4 Voorstelling van verschillende benaderingswijzen bij JORDAN, WURZEL, ZITO en BRÜCKNER370

JORDAN, WURZEL, ZITO en BRÜCKNER stellen op grond van een literatuurstudie vast dat er een veelheid van benaderingen bestaat over de wijze waarop instrumentenkeuzes plaatsvinden.371 Zij concentreren zich op drie benaderingen. Een eerste perspectief, de benaderingen die op ideeën zijn gebaseerd, onderscheidt zich door zijn sterke veranderingsdynamiek. Hiertegenover staat het institutionele perspectief dat de nadruk legt op factoren die leiden tot continuïteit over de tijd in het beleidsproces. Tenslotte onderscheiden ze een benadering die uitgaat van de dubbelzinnigheid in causale relaties en van het belang van toevallige gebeurtenissen en aaneenschakelingen van kansen.

5.4.1 Op ideeën gebaseerde benaderingen

Bij de op ideeën gebaseerde benaderingen ligt de nadruk op ideeën als de stuwende kracht achter beleidsveranderingen. De ideeën en het geloof leiden tot de keuze van instrumenten. Beleidsinstrumenten hebben ook een secundaire, instrumentele rol in het ondersteunen van ruimere overtuigingen. De Instrumentkeuze is slechts één aspect van een wijder beleidsproces waar het sociaal leren een dominante rol vervult.372 Beleidswijzigingen vloeien voort uit een cognitieve strijd tussen groepen van beleidsactoren die een beleidsprobleem willen oplossen en daartoe de meest geschikte beleidsinstrumenten gebruiken. HALL ziet de rol van beleidsvorming en leren op drie niveaus voorkomen: - het ontwerpen van bestaande instrumenten gebaseerd op voorbije ervaringen; - de keuze en het gebruik van instrumenten om bepaalde specifieke doelstellingen te realiseren; - de ruimere doelstellingen die de beleidsvorming nastreeft. Verandering vindt plaats omdat actoren worden geconfronteerd met nieuwe problemen en afwijkende gebeurtenissen die hun bestaande beleidsparadigma’s uitdagen.

370

A. JORDAN, R. WURZEL, A.R. ZITO en L. BRÜCKNER, “European Governance and the transfer of ‘new’ environemental policy instruments (NEPIs) in the European Union”, Public Administration 2003, 559 – 561. 371 Zie o.m. P. SABATIER, Theories of the policy process, Boulder, CO: Westview Press, 1999, 8 – 12; C. RADAELLI, “Policy transfer in the EU”, Governance 13, 2000, 25 – 43. 372 M. HOWLETT en M. RAMESH, “Patterns of policy instrument choice”, Policy Studies Review 1993, 3 – 24.

Dr. Frankie Schram

127


Waar HALL de nadruk legt op de verandering van ideeën, richt SABATIER zich meer op de vraag hoe verschillende coalities van actoren die zijn uitgerust met verschillende sets van kern en secundaire overtuigingen, met elkaar wedijveren om de dominantie coalitie te worden in de beleidssector of het subsysteem. HALL373 en SABATIER374 onderscheiden zowel belangrijke (de verandering van kernaspecten van een beleidsprogramma) en minder belangrijke (secundaire aspecten als instrumenten) beleidsveranderingen. De secundaire veranderingen m.b.t. instrumenten komen meer frequent voor en roepen veel minder politieke weerstand op dan de ruimere strategische veranderingen.

5.4.2

Contextbenaderingen

In deze benadering is de politieke context waarin beslissingen over beleidsinstrumenten worden genomen, bepalend voor het vormen van de keuze van beleidsmakers. De nieuwe institutionalistische benadering richt zich op “the whole range of state and societal institutions that shape how political actors define their interest and that structure their relations of power to other groups”.375 Instellingen bevatten gestandaardiseerde werkingsprocedures en normen die de voorkeur geven aan een bepaald instrument. Actoren selecteren en wijzigen beleidsinstrumenten op grond van wat is aangepast aan de institutionele context, in termen van wat politiek aanvaardbaar en geschikt is voor een bepaald beleidsprobleem.

5.4.3

Chaosdominante benadering

Deze benadering gaat uit van het standpunt dat het beleidsproces niet stabiel is omdat de voorkeuren niet duidelijk zijn voor de actoren die werken onder onzekerheidsomstandigheden en die gebrek hebben aan tijd om uitgebreide informatie bij elkaar te zoeken. Het beleidsproces lijkt minder op een rationeel, lineair proces dan op een “garbage can”.376 Op een gegeven ogenblik is een onvoorspelbaar geheel van ideeën, problemen, oplossingen en beleidsvormende prioriteiten aanwezig in het beleidsproces, met niet noodzakelijk een 373

P. HALL, “Policy paradigms, social learning, and the state: the case of economic policymaking in Britain”, Comparative Politics, 1993, 275 – 296. 374 P. SABATIER, Theories of the policy process, Boulder, CO: Westview Press, 1999, 8 – 12. 375 K. THELEN en S. STEINMO, “Historical institutionalism in comparative politics”, in S. STEINMO, K. THELEN en F. ONGSTRETH (eds.), Structuring politics: historical institutionalism in comparative analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, 2. 376 M. COHEN, J. MARCH en J. OLSEN, “A garbage can model of organisational choice”, Administrative Sciences Quaterly, 1972, 17, 1 – 25.

128



systematisch beleidspatroon als gevolg. Beleidsoplossingen kunnen voorafgaan en vormgeven aan de definitie van beleidsproblemen.

KINGDON stelt dat het beleidsproces volgende elementen bevat: (1) een stroom van beleidsproblemen die beleidsaandacht vragen; (2) een stroom van beschikbare beleidsoplossingen die zijn ontwikkeld zonder noodzakelijk een welbepaald beleidsprobleem op het oog; (3) een stroom van beleid waar de actoren wedijveren voor hun positie en bronnen en vorm geven aan hoe beleidsproblemen worden gedefinieerd en oplossingen worden gekozen.

Deze stromen treden simultaan op, maar zij kunnen met elkaar zijn verbonden. Deze verbindingen leiden tot een “beleidsvenster” waar een dwingend probleem politieke erkenning afdwingt en een opportuniteit opent voor een specifieke beleidsoplossing om op de agenda te komen. Omwille van de complexiteit en de contingentie van dit systeem, hangt het succes om de agenda te bepalen af van geluk evenals van de beschikbare krachtbronnen. Hier nemen beleidsondernemers uit deze opportuniteit voordeel om hun agenda vooruitgang te laten boeken. In tegenstelling tot de ideeënbenadering, kunnen er opportuniteiten ontstaan om instrumenten als oplossingen te ontwerpen zonder dat dit noodzakelijk een systematische verandering in wereldvisie binnen het beleidssubsysteem met zich brengt.377

5.4.4

Besluit

De drie verschillende benaderingswijzen die JORDAN, WURZEL, ZITO en BRÜCKNER onderscheiden, kan men als volgt samenvatten:

377

W. KINGDOM Agendas, Alternative and Public Policies, New York, Harper Collins, 1984.

Dr. Frankie Schram

129

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen TABEL 17. OVERDRACHTEN VAN INSTRUMENTEN EN BELEID378

Op ideeën gebaseerde benaderingen

Institutionele perspectief

Op chaos gebaseerde theorieën

Thema’s

De instrumentenkeuze wordt geleid door het conflict tussen ideeën

Instituties geven vorm aan het selectie- en implementatieproces

Instrumenten zoeken naar beleid; beleid zoekt naar instrumenten

Rol van instrumenten

Hoofdzakelijk instrumenteel: implementatie van de overheersende ideeën/benaderingen

Ingebed in institutionele settings die de ontwikkeling van het beleid vorm geven

Het zoekproces vindt ad hoc plaats

Zoekproces

Rationeel en doelgericht

Patafhankelijkheid (om de meest aangepaste te bereiken)

Chaotisch en sterk pluralistisch

Mate van innovatie

Vrij hoog

Beperkt als “goodness of fit” mager uitvalt, hoger als the fit is beter

Onduidelijk a priori: contextafhankelijk

Wat wordt overgedragen?

Ideeën, paradigma’s, beleidsdoeleinden

Hoofdzakelijk theorieën van stabiliteit, eerder dan verandering

Niet duidelijk a priori: mogelijk ideeën, beleidsdoeleinden of instrumenten

5.5 Besluit

Uit de analyse van het bestuurskundige en beleidswetenschappelijke onderzoek blijkt dat er verschillende visies op het wetenschappelijk onderzoek van beleidsinstrumenten mogelijk zijn. De classificatie van de verschillende strekkingen verschilt van auteur tot auteur. Het was niet de bedoeling om een exhaustief overzicht te geven van alle mogelijke classificaties van die strekkingen die in de literatuur terug te vinden zijn. We geven slechts een aantal van de classificaties weer als illustratie.

DE BRUIJN en HUFEN onderscheiden drie benaderingen: de klassieke benadering, de instrument-contextbenadering en de contextuele benaderingen. LINDER en PETERS echter maken een onderscheid tussen de instrumentalistische, de procedurele, de incidentele en de constitutieve benadering. RINGELING en HEMERIJCK hanteren een beleidswetenschappelijk referentiekader dat hen toelaat vanuit verschillende perspectieven en logica’s een veelheid van vragen aan beleidsinstrumenten te stellen. JORDAN, WURZEL, ZITO en BRÜCKNER opteren

378

Gebaseerd op A. JORDAN, R. WURZEL, A.R. ZITO en L. BRÜCKNER, o.c., 559.

130



voor een drievoudige classificatie van benaderingen: de op ideeën gebaseerde benaderingen, de contextbenaderingen en de chaosdominante benadering.

Deze verschillende wetenschappelijke benaderingen van het fenomeen “beleidsinstrument” tonen duidelijk aan dat elke benadering beleidsinstrumenten vanuit een andere invalshoek bekijkt. Ze roepen elk hun eigen vragen op en laten andere buiten beeld. Zo heeft ook elke benadering een metaforisch karakter. Een vraag die hier onbeantwoord blijft, is of elke benadering zich wel binnen eenzelfde paradigma bevindt, want is dit niet zo, dan brengt dit onvermijdelijk met zich dat die benaderingen op zich niet met elkaar kunnen worden vergeleken.

RINGELING en HEMERIJCK hebben getracht om de verschillende invalshoeken met elkaar in relatie te brengen. Dit moet er volgens hen toe leiden dat het onderzoek over beleidsinstrumenten er rijker op wordt. De verschillende benaderingen maken immers een rijkere synthese mogelijk en plaatsen het inzicht over beleidsinstrumenten op een hoger niveau.

De vraag naar de prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten is slechts één van de vragen die slechts toelaat een gedeeltelijke kijk te hebben op beleidsinstrumenten. Het antwoord op die vraag kan slechts ten volle worden gegeven wanneer ook de antwoorden op andere vragen in rekening worden gebracht. De prestatiegerichtheid zal immers worden begrensd door rechtsstatelijke en democratische eisen en overwegingen van politieke haalbaarheid. Om analytische redenen moeten de verschillende vragen wel worden opgesplitst. De centrale vraag binnen het onderzoeksproject houdt verband met de prestatiegericht. Dit mag er niet toe leiden dat de andere dimensies van de problematiek volledig uit het oog worden verloren. Een eerste verkenning van de prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten maakt het voorwerp uit van volgend hoofdstuk.

Dr. Frankie Schram

131

6. Verklaringsmodellen voor de beleidsinstrumentenkeuze

6.

Verklaringsmodellen voor de beleidsinstrumentenkeuze

Volgens KLOK is de keuze van beleidsinstrumenten zowel een zoek- als een eliminatieproces.379 In zijn doctoraatsproefschrift toont BENIJTS aan dat men twee perspectieven moet onderscheiden wil men de beleidsinstrumentenkeuze verklaren: het macroperspectief en het microperspectief. Beide perspectieven zijn complementair.380

6.1 Macroperspectief

Bij het macroperspectief ligt de klemtoon op het inventariseren van de factoren die een invloed hebben op de instrumentenkeuze. In de literatuur zijn twee types van verklarende modellen terug te vinden. Bij de gedeeltelijk verklarende modellen wordt in detail de verklarende kracht van slechts één enkele variabele verkend. Bij allesomvattende modellen worden alle variabelen in kaart gebracht. Bovendien wordt de relatie tussen deze variabelen onderling en de instrumentenkeuze bestudeerd.

6.1.1 Gedeeltelijk verklarende modellen voor de keuze van beleidsinstrumenten

BENIJTS heeft in de literatuur verschillende gedeeltelijke verklaringsmodellen teruggevonden en die gegroepeerd onder vijf noemers: het beleidsnetwerk, het beleidsproces, het beleid en de beleidsissues, de kenmerken van de doelgroep, de organisatie en de context.

6.1.1.1 Beleidsnetwerk

Los van het feit dat er geen overeenstemming is over wat nu eigenlijk beleidsnetwerken zijn en er geen consensus is over welke types beleidsnetwerken er zijn, is niet iedereen het eens waar en hoe beleidsnetwerken inwerken op de beleidsinstrumentenkeuze. Tegenover auteurs die een verklarende kracht toekennen aan beleidsnetwerken381, zijn er auteurs die van mening

379

P.-J. KLOK, “Het overwegen van beleidsinstrumenten”, in A. HOOGERWERF (ed.), Het ontwerpen van beleid: een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek, Alphen aan den Rijn, Samson HD Tjeenk Willink, 1992, 101. 380 T. BENIJTS, o.c., 61 – 94. 381 J.Th.A. BRESSERS en L.J. OTOOLE, “The selection of policy instruments: a network-based perspective”, Journal of public policy, 1998, 220.

Dr. Frankie Schram

133


zijn dat de verklarende factor te vinden is in het individuele gedrag van de verschillende actoren in het netwerk en niet in de structuur van het netwerk zelf.382 Sommige auteurs zoals BEKKE383 stellen dat het geheel van actoren die tot een bepaald beleidsdomein behoren belangrijk is in de verklaring van de beleidsinstrumentenkeuze omdat het het gedrag van de leden stuurt en via de beslissingsprocessen ook de definiëring van het probleem, de oorzaken van het probleem evenals de oplossing ervan. Volgens BRESSERS maken instrumenten een grotere kans om te worden gekozen naarmate de kenmerken van het beleidsinstrument meer bijdragen aan het in stand houden van de bestaande kenmerken van het netwerk. Hij gaat zelfs verder door te stellen dat beleidsnetwerken een voorkeur hebben voor een bepaald beleidsinstrument. Deze voorkeur is dan weer afhankelijk van de mate waarin een bepaald beleidsinstrument bijdraagt tot het oplossen van het beleidsprobleem. Ook zijn niet alle kenmerken van een beleidsnetwerk even belangrijk in het verklaren van een beleidsinstrumentenkeuze. Bepaalde kenmerken zijn irrelevant voor de beleidsinstrumentenkeuze, terwijl andere dan weer een dominantere invloed uitoefenen.384 Volgens BRESSERS385 en ZIJLSTRA386 komen tot volgende bevindingen wanneer zij de relatie onderzochten tussen instrumentenkeuze enerzijds en cohesie en onderlinge afhankelijkheid anderzijds: TABEL

18. RELATIE TUSSEN BELEIDSINSTRUMENTENKEUZE

ONDERLINGE

AFHANKELIJKHEID

VAN

DE

ACTOREN,

COHESIE

Onderlinge afhankelijkheid Cohesie van de actoren

Beleidsinstrumentenkeuze

Zwak

Zwak

Regelgeving

Zwak

Sterk

Subsidies en geschreven informatie

Sterk

Zwak

Bilaterale of multilaterale akkoorden

Sterk

Sterk

Pragmatische beleidsinstrumentenkeuze

EN

382

K. DOWDING, “Model or methaphor? A critical review of the policy network approach”, Political studies 1995, 142; A. G. JORDAN, “The pluralism of pluralism: an anti-theory?”, Political Studies 1990, 301.² 383 A.J.G.M. BEKKE, J.L.M. HAKVOORT en J.M. DE HEER, Departementen in beweging, ’s-Gravenhage, 1994. 384 J.Th.A. BRESSERS, “Beleidsnetwerken en instrumentenkeuze”, Beleidswetenschap 1992, 309. 385 J.Th.A. BRESSERS, “The choice of policy instruments in policy networks”, in B.G. PETERS en K.M. VAN NISPEN (ed.), Public policy instruments. Evaluating the tools of public administration, Cheltenham/Northampton, Edgar Elgar Publishers, 1998, 94 – 105. 386 G.J. ZIJLSTRA, The policy structure of the Dutch nuclear energy sector, Amsterdam, 1982, 83 – 95.

134



Volgens RAMESH leiden sterke netwerken er toe dat er continuïteit in het beleid komt, terwijl discontinuïteit in het beleid vaker voorkomt bij zwakke netwerken. Er treedt bovendien een beleidsverandering op als de samenstelling of de werking van het netwerk wijzigt.387

PAL wijst erop dat vooral de mate waarin er in het beleidsnetwerk sprake is van een consensus van doelstellingen, een impact heeft op de beleidsinstrumentenkeuze.388 Maar dit wordt niet door alle auteurs gevolgd. Zo poneerde HUFEN op basis van zijn onderzoek naar beleidsinstrumenten in het Nederlandse technologiebeleid, dat de beleidsinstrumenten vaak behouden blijven ook al veranderen de doelstellingen heel sterk.389

6.1.1.2 Beleidsproces, het beleid en de beleidsproblemen

Uit de literatuur blijkt dat ook het verloop of de aard van het beleidsproces als verklarende variabele voor de beleidsinstrumentenkeuze wordt vermeld. In de literatuur wordt enkel aan de eerste drie fasen van de beleidscyclus (de agendavorming, de beleidsvoorbereiding en de beleidsbepaling) een instrumentverklarende kracht toegekend. Kooiman is echter van mening dat het niet de fase op zich is, maar de interactie in deze fase die een verklarende factor is. Volgende verklarende factoren kunnen uit de literatuur worden afgeleid: a. de agendavorming b. de beleidsvoorbereiding c. het beleid en de beleidsissues Een van de weinige auteurs die de relatie tussen het beleidsprobleem en de beleidsinstrumenten uitwerkte, PADGETT, stelt dat er volgende vier kenmerken een invloed hebben op de instrumentenkeuze: (1) het eenvoudige of complexe karakter van de problemen (2) de kwalitatieve en kwantitatieve dimensies van het probleem; (3) de frequentie waarmee problemen zich voordoen (4) de politisering van het beleidsprobleem.390

387

RAMESH, 1998, 11. L.A. PAL, Public policy analysis, Galgary, University of Galgary, 19922, 12. 389 J.A.M. HUFEN, Instrumenten in het technologiebeleid, Groningen, Universiteit Groningen, 1990. 390 S. PADGETT, “Policy style and issue environment: the electricity supply sector in West Germany”, Journal of public policy 1990, 165 – 193. 388

Dr. Frankie Schram

135


d. De beleidsinstrumentenmix Uit onderzoek blijkt dat instrumenten in verschillende combinaties kunnen voorkomen. Het al operationeel zijn van een beleidsinstrument kan daardoor een potentieel verklarende variabele zijn in het verklaren waarom een overheid voor een bepaald beleidsinstrument kiest. In de literatuur

maakt

men

een

onderscheid

tussen

drie

verschillende

vormen

van

instrumentenmixen: een tijdelijke, een verticale en een horizontale instrumentenmix. Per vorm worden verschillende types of instrumentenformules geïdentificeerd. TABEL 19. RELATIE TUSSEN INSTRUMENTENMIXVORM EN VOORBEELD VAN INSTRUMENTENTYPES

Instrumentenmixvorm Tijdelijke instrumentenmix

Voorbeeld van instrumententypes Twee vormen van retooling volgens HOOD -

verschuiving van instrumenten gebaseerd op informatie naar instrumenten gebaseerd op andere middelen;

-

verschuiving van instrumenten gebaseerd op dwang naar instrumenten die gebruik maken van organisatorische en financiële hulpbronnen.391

Verticale instrumentenmix Horizontale instrumentenmix

de geven-en-nemen strategie: gelijktijdig worden zowel stimulerende als repressieve instrumenten ingezet om de effecten te realiseren.392

6.1.1.3 Kenmerken van de doelgroep

Onder doelgroep verstaat men de persoon of het geheel van personen waarop het beleidsinstrument zich richt.393 Die doelgroep kan heterogeen zijn en naast individuen ook uit organisaties bestaan. Wil de overheid dat de beleidsinstrumenten doorwerken, dan moet ze ook rekening houden met de multi-actorstructuur en de onzekerheden van deze

391

C. HOOD, 1983, 126 – 131. F.C.J. VAN DER DOELEN, “The give-and-take packaging of policy instruments: optimizing legitimacy and effectiveness, in M.-L. BEMELMANS-VIDEC, R.C. RIST en E. VEDUNG (ed.), Carrots, sticks and sermons. Policy instruments and their evaluation, New Brunswick, Transaction publishers, 1998, 134 393 T. BENIJTS, o.c., 87. 392

136



organisaties.394 In de literatuur bestaat geen eensgezindheid over welk kenmerk van de doelgroep belangrijk is voor de instrumentenkeuze. Er zijn auteurs die stellen dat de politieke kracht en de “social construction” van de doelgroep belangrijk zijn in de verklaring van de beleidsinstrumentenkeuze395; andere auteurs stellen dat vooral de grootte van de doelgroep een determinerende factor is396.

6.1.1.4 Organisatie

De relatie tussen de beleidsinstrumentenkeuze en de overheidsorganisatie is tweevoudig: vooreerst stelt de toepassing van beleidsinstrumenten eisen aan de uitvoerende organisatie; daarnaast heeft de overheidsorganisatie een impact op de keuze van beleidsinstrumenten.397

Uit onderzoek blijkt dat organisaties een voorkeur voor een bepaald beleidsinstrument hebben. In de literatuur worden verschillende argumenten aangehaald waarom organisaties een specifieke voorkeur voor een beleidsinstrument hebben: - een overheidsorganisatie streeft er naar zijn budget te verhogen en stelt de beleidsinstrumentenkeuze hiervan in functie; - het streven naar het behoud of uitbreiding van de macht van de organisatie; - het tijdstip waarop de overheidsorganisatie is ontstaan; - het aanwervingsbeleid van de organisatie; - de voorkeur, de gewoonten, de werkwijze … van de overheidsorganisatie - de voorkeur (afkeur) voor beleidsinstrumenten omwille van de organisatorische voordelen of nadelen - de resultante van een leerproces.398 De specifieke voorkeur van een organisatie kan evenmin los worden gezien van de voorkeur van de leden van de organisatie. Tussen beide componenten bestaat een wisselwerking of een wederzijdse beïnvloeding. De specifieke voorkeur van een lid van de organisatie voor een beleidsinstrumenten is te verklaren op basis van zijn of haar ideologie, vooropleiding,

394

J.A.M. MAARSE en J. MOEN, “Instrumenten van beleid: de doorwerking vanuit een organisatorischtheoretisch perspectief”, Beleidswetenschap, 1991, 135. 395 A. SCHNEIDER en H. INGRAM, “Social construction of target populations. Implications for politics and policy”, American political science review 1993, 335. 396 C.C. HOOD, The tools of government, Londen, Wiley Publishers, 1983, 138. 397 T. BENIJTS, o.c., 89. 398 T. BENIJTS, o.c., 91.

Dr. Frankie Schram

137


waarden, gewoonte (traditie), ervaring (professionele of buitenlandse ervaring) of het ogenblik van toetreding tot de organisatie.399 FIGUUR 5. RELATIE TUSSEN BELEIDSINSTRUMENTENKEUZE EN DE ORGANISATIE ENERZIJDS EN DE LEDEN VAN DE 400 ORGANISATIE ANDERZIJDS

ORGANISATIE -

tijdstip van ontstaan wervingsbeleid voorkeur, gewoonten & werkwijze budgetpotentieel machtspotentieel

Invloed op

DE KEUZE VAN HET BELEIDSINSTRUMENT LEDEN VAN DE ORGANISATIE -

Ideologie Vooropleiding Waarden Voorkeur op basis van gewoonte (traditie), ervaring Moment van toetreding tot de organisatie

Stelt eisen aan

6.1.1.5 Context

Onder de context moet men verstaan de nationale beleidsstijl en de internationale randvoorwaarden.401 Uit de literatuur blijkt dat het niet zo eenvoudig te bepalen is wat men onder nationale beleidsstijl moet begrijpen. BENIJTS waarschuwt om heel voorzichtig om te springen met de nationale beleidsstijl als verklarende factor. Hij haalt daarvoor volgende argumenten aan. Vooreerst is de beleidsstijl is geen statisch, maar een dynamisch gegeven. Bovendien

kan

de

variabele

beleidsstijl

op

verschillende

manieren

worden

geoperationaliseerd. Er kan ook niet worden gesproken over de beleidsstijl van een land. Tenslotte moet men een onderscheid maken tussen de subjectieve stijl (de beleidsstijl die de beleidsmakers nastreven) en de objectieve stijl (de werkelijk gehanteerde beleidsstijl).402

399

T. BENIJTS, o.c., 92. T. BENIJTS, o.c., 90. 401 T. BENIJTS, o.c., 92. 402 T. BENIJTS, o.c., 93 – 94. 400

138



De internationale randvoorwaarden bepalen ongetwijfeld de beleidsinstrumentenkeuze. Ze beperken immers de beleidsruimte van een beleidsmaker.403 De context kan echter wel op verschillende wijzen de beleidsinstrumentenkeuze beïnvloeden.

6.1.2 Allesomvattende verklaringsmodellen voor de keuze van beleidsinstrumenten

In de allesomvattende verklaringsmodellen poogt men alle variabelen in kaart te brengen die een rol spelen bij de keuze van beleidsinstrumenten en bestudeert men bovendien de relatie tussen deze variabelen onderling en de instrumentenkeuze.

6.1.2.1 Model van BAGCHUS

BAGCHUS identificeerde vier verklarende factoren: de contextuele kenmerken (A), de kenmerken van de doelgroep (B), het beleid (C) en de kenmerken van de beleidsinstrumenten (D). Enkele van deze verklarende variabelen heeft de auteur nog verder onderverdeeld. TABEL 20. DE VARIABELEN IN HET MODEL VAN BAGCHUS404 CONTEXT (A)

Omgeving (A 1)

Organisatie (A2)

A. Sectoroverschrijdend - nationale beleidsstijl

A. Cultuur & ideologie - opleiding ambtenaren - politieke ideologie - werkwijze & routine - voorkeuren en gewoonten

B. Sectorspecifiek - sectorvorming - professionalisering - verzuiling - politisering - fragmentatie C. Netwerk - pluriformiteit - interdependentie - geslotenheid

B. Technologie of structuur van de organisatie

DOELGROEP (B)

BELEIDSPROBLEEM (C)

BELEIDSINTRUMENT (D)

- pluriformiteit

- frequentie

A. Gevolgen doelgroep

- geslotenheid

- kwalitatief

- dirigerend/constituerend

- mogelijke gedragsalternatieven

- kwantitatief

- beperkend/verruimend

- interdependentie

- eenvoudig - complex

B. Intrinsiek

- politiek

- communicatief - economisch juridisch - normatief beroep

C. Gevolgen voor gebruiker organisatieonafhankelijkheid

C. Machtsverhoudingen

403

M.J. TREBILCOCK, The choice of governing instrument. A study prepared for the economic council of Canada, Ottowa, Canadian Government Publishing Centre, 1982; J.H.J. VAN DEN HEUVEL, Beleidsinstrumenten. Sturingsinstrumenten voor het overheidsbeleid, Utrecht, Lemma, 1998, 25. 404 R. BAGCHUS, o.c., 55.

Dr. Frankie Schram

139


BAGCHUS maakt bij de contextuele kenmerken een onderscheid tussen enerzijds de omgeving (A1) en anderzijds de organisatie (A2). Zowel voor de omgeving als de organisatie worden verschillende verklarende variabelen uitgewerkt. Tot de omgevingsvariabelen (A1) worden de sectoroverstijgende kenmerken (A1A), de sectorspecifieke kenmerken (A1B) en de kenmerken van het netwerk (A1C) gerekend. Onder de sectoroverstijgende kenmerken brengt hij de nationale beleidsstijl onder. Naast de nationale beleidsstijl spelen ook de kenmerken van de specifieke sector (A1B) een rol. Er gaat hier een invloed uit van de sectorvorming (de mate waarin particuliere organisaties door formele overlegstructuren of lidmaatschap van commissies of adviesorganen, bij de vorming van het beleid zijn betrokken), van de professionalisering (de mate waarin professionele groeperingen op basis van hun specifieke deskundigheid zijn betrokken bij de vorming en uitvoering van het beleid) en de mate van verzuiling. Andere relevante sectorspecifieke factoren zijn de centralisatie, de politisering en de fragmentatie. De kenmerken van het netwerk (A1C) vormen de laatste verklarende variabele.. Vooral de pluriformiteit, de geslotenheid en de interdependentie zijn hier van belang als verklarende factor. Tot de organisatiecomponent binnen de contextvariabelen rekent BAGCHUS de cultuur & ideologie, de structuur van de organisatie en de machtsverhoudingen binnen de organisatie. Enkel de variabele cultuur & ideologie specificeert hij verder door een onderscheid te maken tussen voorkeuren en gewoonten, politieke ideologie, werkwijze en routines en de opleiding van de ambtenaren. BAGCHUS gaat er van uit dat zowel de rechtspersoon als de leden van de organisatie van invloed zijn op de beleidsinstrumentenkeuze. Een tweede verklarende variabele, naast de context (A), zijn de kenmerken van de doelgroep. Hier identificeert BAGCHUS de geslotenheid, de pluriformiteit, de interdependentie en de mogelijke gedragsalternatieven als relevante variabelen. Een derde verklarende variabele bindt hij in het beleidsprobleem. Als verklarende variabelen onderscheidt hij hier de frequentie van het beleidsprobleem, het kwalitatief of kwantitatief karakter van het beleidsprobleem en het eenvoudige of complexe karakter ervan. Een laatste verklarende variabele zijn de kenmerken van het beleidsinstrument zelf (D) BAGCHUS verwijst naar de typologie van VAN DER DOELEN405 waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen juridische, economische en communicatieve beleidsinstrumenten. 405

F.C.J. VAN DER DOELEN, “Informatie, prikkels en voorschriften: beperkende en verruimende sturingsmodellen”, Beleidswetenschap 1988, 197 – 211; F.C.J. VAN DER DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing: de toepassing en effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 tot 1987, Enschede, 1989; F.C.J. VAN DER DOELEN, “The give-and-take packaging of policy instruments: optimizing legitimacy and effectiveness”, in M.-L. BEMELMANS-VIDEC, R.C. RIST en E. VEDUNG (ed.), Carrots, sticks and sermons. Policy instruments and their evaluation, New Brunswick, Transaction publishers, 1998, 129 – 146;

140



6.1.2.2 Model van LINDER en PETERS406

Ook LINDER en PETERS hebben een alomvattend model uitgewerkt. Zij gaan uit van een complexe context waarbij de verklarende variabelen worden onderverdeeld in endogene en exogene factoren.

Tot de endogene factoren of de microvariabelen die zich situeren op het niveau van de individuele beleidsmaker, rekenen zij buitenlandse ervaring, de professionele ervaring, de organisatie en de persoonlijke waarden.

De exogene factoren delen zij onder in macro-, meso- en beleidsvariabelen. Op het macroniveau (het systeemniveau) wordt de instrumentenkeuze bepaald door de nationale beleidsstijl, de politieke cultuur en de sociale en culturele eigenschappen van het land. Op mesoniveau (sectoraal niveau) onderscheidden de auteurs volgende variabelen: (1) de organisatorische cultuur van de beleidsmakers, (2) de doelgroep en (3) het beleidsnetwerk.

De auteurs maken bij het te verklaren fenomeen een onderscheid tussen de volgende vier kenmerken van beleidsinstrumenten: (1) de mate waarin op de bronnen een beroep wordt gedaan (resource intensiveness), waaronder de administratieve kosten en de operationele eenvoudigheid vallen); (2) de mate waarin een instrument selectief en precies is (targeting) (3) de mate van steun voor het instrument evenals de publieke zichtbaarheid en de risico’s op mislukken (political risk) (4) de mate waarin de ideologie van een instrument de werking van de overheid beperkt (constraints on state activity). In een later werk hebben de auteurs een meer algemeen model voorgesteld ter verklaring van de beleidsinstrumentenkeuze. Zo stelt PETERS dat de beleidsinstrumentenkeuze kan worden verklaard op basis van volgende vijf variabelen: (1) belangen (het streven naar het realiseren van individuele of collectieve belangen door de politiek), (2) ideeën, (3) individuen, (4)

406

S.H. LINDER en B.G. PETERS, “Instruments of government: perceptions and context”, Journal of public policy 1989, 35 – 58.

Dr. Frankie Schram

141


instellingen die streven naar instrumenten waarmee ze vertrouwd zijn of hen een grotere controle toelaten en (5) de internationale context.407

Een cruciaal element in het verklarende model is de perceptie van de beleidsmakers. De context wordt volgens de auteurs gekleurd door middel van subjectieve factoren gestuurd door de achtergrond, de functies en de cognitieve vermogens van de beleidsmakers.

6.1.2.3 Synthesemodel van BENIJTS

Op

basis

van

de

twee

doctoraatsverhandeling beleidsinstrumentenkeuze

tot op

hiervoor een basis

besproken

modellen

synthesemodel. van

6

In

komt dit

in

zijn

wordt

de

BENIJTS

model

categorievariabelen

verklaard.

Een

categorievariabele is een coherent geheel van deelvariabelen die een identieke voorwaarde beschrijven. Hij onderscheidt de volgende categorievariabelen: (1) het beleidsnetwerk (2) de organisatie (zowel de rechtspersonen als de leden van de organisatie) (3) het beleidsproces, het beleid en het beleidsprobleem (4) de sector waarin wordt ingegrepen; (5) de doelgroep (6) de context. Het model stelt dat de beleidsinstrumentenkeuze (Y-waarde of het te verklaren fenomeen) afhankelijk is van het beleid dat gevoerd zal worden, de context, het netwerk waarbinnen het beleid tot stand komt, de doelgroep waarop het beleid zich richt, de sector waar de overheid wenst in te grijpen en de overheidsorganisatie verantwoordelijk voor het beleid.408

6.2 Microperspectief

In het microperspectief staat het proces van de selectie centraal. Het microperspectiefr is de studie van a) de wijze waarop overheden een keuze maken tussen beleidsinstrumenten, b) het aantal beleidsinstrumenten dat wordt overwogen en c) welke argumenten worden gebruikt in het selecteren van het finale beleidsinstrument.

407

B.G. PETERS, “The politics of tool choice”, in L.M. SALAMON en O.V. ELLIOT (ed.), The tools of government: a guide to the new governance, Oxford, University Press, 2002, 553. 408 T. BENIJTS, o.c., 70.

142



Over het microperspectief van de instrumentenkeuze is relatief weinig onderzoek gebeurd met als gevolg dat er niet zoveel over geweten is. Uit het onderzoek van HUFEN blijkt dat beleidsinstrumenten het voorwerp zijn van bestuurlijk overleg, samenwerking en onenigheid. Bovendien speelt de verhouding tussen de actoren in het beleidsveld een rol. Verder kan de instrumentenkeuze zich over verschillende jaren uitstrekken en meermaals tijdens deze periode worden onderbroken.409 Uit andere onderzoeken blijkt dan weer dat de politieke context primeert boven rationele argumenten.410 Er is bovendien onderzoek voorhanden waaruit het belang blijkt van instituties op de beleidsinstrumentenkeuze. BAGCHUS wijst erop dat beleidsmakers vastomlijnde ideeën hebben over de juiste instrumenten voor een bepaalde situatie. Deze overtuiging wordt niet zo snel ter discussie gesteld. Hij spreekt in dit verband zelfs van het bestaan van een instrumentenparadigma. PETERS stelt dan weer dat de keuze van een beleidsinstrument wordt bepaald door traditie of een educated guess waardoor beleidsmakers

in

bepaalde

beleidsdomeinen

steeds

teruggrijpen

naar

dezelfde

beleidsinstrumenten en waarbij geen alternatieven worden afgewogen.411 BAGCHUS stelt uitdrukkelijk dat in de praktijk het beleidsinstrumentenkeuzeproces via instituties door drie selectiemechanismen kan verlopen, namelijk adaptatie412, imitatie413 en eliminatie414.415

LIBERATOIRE gaat ervan uit dat beleidsmakers bij het nemen van beslissingen zowel gebruik maken van argumenten van politieke, economische, wettelijke, wetenschappelijke als ethische aard. Deze argumenten zijn zo betoogt hij gebaseerd op bepaalde veronderstellingen. Deze veronderstellingen kunnen betrekking hebben op het gedrag van de doelgroep, de betrokken overheidsinstellingen, technologische ontwikkelingen of de context. De keuze voor “incentives” is gebaseerd op de veronderstelling dat de leden van de doelgroep een maximalisatie van hun voorkeuren nastreven, dat de administratie zowel te weinig middelen heeft als niet flexibel genoeg is om regulering door te voeren en dat “incentives” minder op 409

HUFEN, 1990, 188 – 194. B.G. PETERS en S.H. LINDER, “The study of policy instruments: four schools of thought”, in B.G. PETERS en K.M. VAN NISPEN (ed.), Public policy instruments. Evaluating the tools of pubic administration, Cheltenham/Northampton, Edgar Elgar Publishers, 1998, 33 – 45; T.R. MITCHELL en J.R. LARSON Jr., People in organizations, New York, Mc Graw Hill, 1987. 411 B.G. PETERS en K.M. VAN NISPEN, Public policy instruments. Evaluating the tools of pubic administration, Cheltenham/Northampton, Edgar Elgar Publishers, 1998, 2. 412 Bij adaptatie laat de overheid zich leiden door rationele overwegingen en selecteert ze een instrument dat tegemoet komt aan de eisen van de omgeving, de kenmerken van de doelgroep en de op te lossen problematiek. Adaptatie kan plaatsvinden door aanpassing van het beleidsinstrumentarium of door aanpassing van de context waarin het instrumentarium wordt toegepast. 413 Bij imitatie selecteert de overheid instrumenten die in andere sectoren effectief blijken te zijn geweest. 414 Doorheen de tijd worden beleidsinstrumenten uitgesloten omdat de sturing niet effectief bleek te zijn. 415 R. BAGCHUS, o.c., 46. 410

Dr. Frankie Schram

143


weerstand stuiten. Het gebruik van gezagsinstrumenten (authority & command-and-control) is gebaseerd op de veronderstellingen dat individuen bereid zijn een wet na te leven, de overheid over voldoende middelen beschikt om toe te zien op de controle en dat regulering door de leden van de doelgroep ook wordt geaccepteerd. “Learning en capacity instruments” worden geselecteerd op basis van de veronderstellingen dat zowel individuen open staan voor informatie als op basis van deze informatie bereid zijn hun percepties of gedrag te wijzigen.416 Deze auteur stelt bovendien dat actoren vaak verwijzen naar verschillende argumenten bij het verantwoorden of bekritiseren van een specifiek beleidsinstrument. Verder geldt niet dat goede argumenten synoniem staan voor een verhoogde luisterbereidheid bij andere beleidsmakers.417 6.3 Besluit In dit hoofdstuk gingen we op zoek naar verklaringen en verklaringsmodellen voor de beleidsinstrumentenkeuze. Daarbij was het uitgangspunt in navolging van een aantal auteurs dat beleidsinstrumenten een producten proceskarakter vertonen. De inzet van een beleidsinstrument is immers het resultaat van een keuze. Twee perspectieven kunnen op grond hiervan worden onderscheiden: het macro- en het microperspectief. Het macroperspectief legt de nadruk op het inventariseren van de factoren die een invloed hebben op de beleidsinstrumentenkeuze. Het microperspectief bestudeert de wijze waarop overheden een keuze maken tussen beleidsinstrumenten, het aantal beleidsinstrumenten dat wordt overwogen en de beleidsargumentatie. Uit de literatuur blijkt dat de wijze waarop beleidsmakers voor een bepaald beleidsinstrument kiezen, het resultaat is van een eliminatiestrategie of van een eliminatieproces. Toch kan men de vraag stellen of dit geen wat al te snelle veralgemening is en of er in de praktijk – althans in België en Vlaanderen – wel een dergelijke rationele overweging aan ten grondslag ligt. In Vlaanderen in met de lichte RIA alvast een aanzet gegeven om tot een verantwoorde eliminatie te komen van verschillende alternatieven. Verder onderzoek zal moeten duidelijk maken in welke mate de voorgestelde verklaringsmodellen in de praktijk ook bruikbaar zijn.

416

LIBERATOIRE, “Arguments, assumptions and the choice of policy instruments. The case of the debate on the energytax in the European community”, in B. DENTE, Environmental policy in search of new instruments, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers, 1995, 56. 417 LIBERATOIRE, o.c., 1995, 60.

144


7. Onderzoek naar de prestatiegerichtheid van instrumenten voor het beleid

7.

Onderzoek naar de prestatiegerichtheid van instrumenten voor het beleid

Om beleid te evalueren moet men ondermeer nagaan of het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is. Het zijn beide vragen die verband houden met de prestatiegerichtheid van het beleid. Beleid is doeltreffend als de implementatie van de gekozen beleidsmaatregelen leidt tot realisering van de beoogde doelen. Ook neveneffecten en de synergie van andere maatregelen zijn hierbij van belang. Beleid is doelmatig als dit gebeurt tegen lage relatieve kosten in verhouding tot de maatschappelijke baten.418

De vraag stellen naar de effectiviteit van het beleid is de vraag stellen naar de mate waarin beleidsinterventies de doelen die voorop werden gesteld, ook bereiken.419 Dit vertaalt zich als de vraag naar de effectiviteit van de ingezette instrumenten. Dit veronderstelt dat beleid, volgens een ‘logic of consequence’, doelgericht is.420 Zo ook is de vraag stellen naar de efficiëntie van het beleid de vraag stellen naar de mate waarin beleidsinstrumenten worden ingezet tegen zo laag mogelijke kosten in verhouding tot de maatschappelijke baten die ze bewerkstelligen.

Een antwoord vinden op de vraag naar de prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten vergt dat het begrippenkader duidelijk is. Uit een literatuuronderzoek blijkt dat dit niet het geval is. De begrippen zijn zelf niet op een eenduidige manier omschreven.

Deze aspecten worden nader toegelicht uitgaande van een theoretisch kader. Daarna wordt ingegaan op de plaats van beleidsinstrumenten in een prestatiegerichtheidsanalyse. In dit verband

spreekt

men

ondermeer

van

een

doelmatigheidsanalyse

en

van

een

effectiviteitsanalyse. Tenslotte bekijken we de wijze waarop BRESSERS en KLOK een instrumententheorie hebben uitgewerkt in het raam van een effectiviteitsonderzoek.

418

A. HEMERIJCK, o.c., 35. F.L. LEEUW, Produktie en effectiviteit van overheidsbeleid. Institutionele analyse en effectmeting, ’sGravenhage, VUGA, 1992, 7. 420 A. HEMERIJCK, Vier beleidsvragen, in V. BEKKERS en A. RINGELING, Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht, Uitgeverij Lemma, 2003, 34. 419

Dr. Frankie Schram

145


7.1 Analyse van de prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten

Voor het onderzoek van de prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten kan het best vanuit een duidelijk theoretisch kader worden uitgegaan. Zo’n kader biedt het MAPE-schema zoals BOUCKAERT en AUWERS ontwikkelden. Ook andere analyseschema’s komen aan bod.

7.1.1 Beleidsinstrumenten benaderd vanuit de prestatiegerichtheid in het MAPE-schema

De begrippen effectiviteit en efficiëntie zijn aan elkaar gerelateerd. Het beoordelen van de prestatiegerichtheid van een publieke organisatie naar effectiviteit en efficiëntie betekent nagaan of de organisatie de ingezette (overheids)middelen (die door de gemeenschap aan de overheid worden beschikbaar gesteld) zodanig aanwendt dat ze op de juiste (door de overheid bedoelde en door de gemeenschap gewenste) manier naar de gemeenschap terugvloeien (via geleverde beleidsproducten of –diensten). Om de prestatiegerichtheid van een publieke organisatie te kunnen beoordelen (en nadien te verbeteren als dat noodzakelijk blijkt gezien de normen die men wenst te hanteren) moet men dus nagaan of (1) de ingezette Middelen, door (2) Activiteiten worden omgezet in (3) Prestaties die bepaalde (4) Effecten genereren. Dit brengt ons tot het “MAPE-spectrum”.

Dit “MAPE-spectrum” houdt het volgende in: (1) Publieke organisaties functioneren in principe als antwoord op bepaalde noden of behoeften die zich in de samenleving manifesteren en waarop een antwoord van de overheid wordt verwacht. (2) Om gericht te kunnen antwoorden op de gestelde behoefte moet de overheid eerst zelf weten waar ze naartoe wil en wat ze uiteindelijk wil bereiken (doelstellingen). (3) Om deze doelstellingen te realiseren worden met bepaalde middelen bepaalde activiteiten uitgevoerd die leiden tot bepaalde prestaties. (4) De prestatie brengen op maatschappelijk vlak bepaalde effecten met zich mee.421

421

A. HEENE, Kunnen en moeten publieke organisaties “effectief” en ”efficiënt” zijn? Inaugurale rede in het kader van de Belgische Francqui Leerstoel 2004-2005 aan de Universiteit Antwerpen, Antwerpen, 16 februari 2005, 13.

146



FIGUUR 6. MAPE-SCHEMA422

KOSTENEFFECTIVITEIT

M

input

A

throughput

EFFICIËNTIE doelmatigheid

P

output

E

outcome

EFFECTIVITEIT doeltreffendheid

ZUINIGHEID

DOELBEREIKING

In dit schema staat de letters voor: -

M: input: de middelen die een overheid aanwendt om een bepaalde output te bereiken;

-

A: throughput;

-

P: output: de prestaties die door middel van de middelen worden geleverd;

-

E: outcome: de effecten die prestaties met zich brengen.

De begrippen houden het volgende in: - efficiëntie of doeltreffendheid: verwijst naar de relatie tussen de ingezette middelen en de prestaties;423 - effectiviteit of doelmatigheid: verwijst naar de mate waarin de prestaties leiden tot bepaalde effecten;424 - kosteneffectiviteit: heeft betrekking op de relatie tussen de ingezette middelen en het al of niet bereiken van bepaalde effecten; - zuinigheid: verwijst naar het middelenverbruik of het minimaliseren van de middelen, nodig voor het uitvoeren van een activiteit; 422

G. BOUCKAERT en T. AUWERS, Prestaties meten in de overheid, Brugge, Die Keure, 1999, 17. In de wetenschappelijke literatuur kunnen alternatieve interpretaties en definities worden gevonden. Zie: J. KENDALL en M. KNAPP, “Measuring the Performance of Voluntary Organizations”, Public Management 2000, 2(1), 124 – 125. 424 In de literatuur zijn ook andere omschrijvingen terug te vinden waarbij effectiviteit niet wordt gerelateerd aan “doelbereiking”, maar eerder aan de factoren die bepalend zijn voor het vermogen om de doelstellingen te bereiken. Zie B.C. REIMANN, “Organizational Effectiveness and Management’s Public Values: A Canonical Analysis”, Academy of Management Journal 1975, 18(2), 224 – 241. 423

Dr. Frankie Schram

147


- doelbereiking: geeft aan in welke mate de vooropgestelde doelstellingen zijn bereikt. Binnen dit model verwijst het concept efficiëntie naar de relatie tussen de ingezette middelen en de outputs (of prestaties). Met effectiviteit wordt verwezen naar de mate waarin bepaalde outputs of prestaties leiden tot bepaalde effecten. Kosteneffectiviteit heeft betrekking op de relatie tussen de ingezette middelen en het al of niet bereiken van bepaalde effecten.

7.1.2 Effectiviteitsonderzoek en doelmatigheidsonderzoek volgens het Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven

Het IOO is werkmaatschappij binnen de EIM-RvB-Groep gespecialiseerd in economisch onderzoek voor de publieke sector. Daarbij ligt de nadruk op vraagstukken van doelmatigheid, bekostiging en effectiviteit.425

7.1.2.1 Effectiviteitsonderzoek volgens het IOO

Bij effectiviteitsonderzoek gaat het om onderzoek naar de effectiviteit van het beleid. Beleid wordt als effectief beoordeeld als de vooraf geformuleerde doelstelling gerealiseerd zijn.

FIGUUR 7. ONDERDELEN VAN EEN EFFECTIVITEITSONDERZOEK

De term effectiviteitsonderzoek is heel breed en er kunnen dan ook vele vormen van effectiviteitsonderzoek onder vallen. Het kan bijvoorbeeld gaan om de evaluatie van de effecten van beleid op een bepaald moment, om continue monitoring van de effectiviteit van

425

http://www.ioo.nl/

148



beleid, bijvoorbeeld gedurende een aantal jaren, om de kwaliteit van publieke dienstverlening of het kan betrekking hebben op het beleidsproces en de organisatie van beleid zelf.426

7.1.2.2 Doelmatigheidsonderzoek volgens het IOO Publieke middelen zijn per definitie beperkt. Doelmatigheidsonderzoek is erop gericht om wegen te vinden waarlangs optimale resultaten kunnen worden bereikt met de inzet van zo min mogelijk middelen. In de publieke sector is er in toenemende mate vraag naar de doelmatigheid van de inzet van publieke middelen. De resultaten van het doelmatigheidsonderzoek vervangt de discipline van de markt. In de analyse kan de aandacht uit gaan naar de allocatieve of technische efficiëntie. Bij de allocatieve efficiëntie gaat het om het verdelen van (schaarse) producten of diensten over gebruikers, het verdelen van de beschikbare productiefactoren over alle instellingen en de keuze voor de meest optimale set te produceren outputs voor de samenleving. Bij onderzoek naar allocatieve efficiëntie gaat het om de vraag of de schaarse middelen wel eerlijk verdeeld worden over instellingen die publieke taken uitvoeren of over burgers die van de dienst gebruik kunnen maken. Het ontwerpen, toetsen en onderhouden van verdeelsystemen is dan onderwerp van onderzoek. Bij de allocatieve efficiëntie gaat het om de kosteneffectiviteit van het beleid of de publieke organisatie(s) (figuur 1). FIGUUR 8. ONDERDELEN VAN EEN DOELMATIGHEIDSANALYSE

426

http://www.ioo.nl/index.cfm/10,573,89,html

Dr. Frankie Schram

149


De meest gebruikelijke analyse heeft betrekking op de technische efficiëntie. Bij technische efficiëntie staat het produceren centraal. Het gaat om het behalen van bepaalde resultaten op de meest voordelige wijze of het behalen van maximale resultaten met beperkte middelen. In de publieke dienstensector (openbare orde, onderwijs, cultuur, gezondheidszorg e.d.) wordt de technische efficiëntie meestal bepaald door na te gaan of bepaalde activiteiten en resultaten op de meest zuinige of op de meest doelmatige efficiënte wijze worden bereikt. De doelmatigheidconclusies over de uitvoering worden robuuster als een brede benadering van de doelmatigheidsvraag gekozen wordt. Deze methodiek is geïnspireerd door de‘balanced score card’ methode van KAPLAN en NORTON (figuur 8). FIGUUR 9. DOELMATIGHEID VAN DE BEDRIJFSVOERING IN VIER PERSPECTIEVEN

Als de gegevens niet toereikend zijn om de doelmatigheid van de uitvoering vast te stellen dan kan de aandacht uitgaan naar de ‘zuinigheid’ van de uitvoering. Deze analyses zijn meestal vrij eenvoudig en maken duidelijk of het productieproces met minder middelen uitgevoerd kan worden. Er worden dan uitspraken gedaan over de personeelskosten, materiële kosten of huisvestingskosten in vergelijkend perspectief of de omvang van de indirecte activiteiten/overhead?427

427

http://www.ioo.nl/index.cfm/10,568,88,html

150



7.1.3

Alternatieve

benadering

van

de

analyse

van

de

prestatiegerichtheid

van

beleidsinstrumenten

Een enigszins andere benadering treffen we aan bij de visie die werd ontwikkeld door GYSEN en BACHUS.428 Zij vertrekken vanuit het feit dat beleid o.a. bestaat uit doelstellingen, instrumenten en effecten. De effecten zijn het resultaat van autonome ontwikkelingen en het gevoerde beleid. Ze onderscheiden vier soorten effecten: het outputeffect (de output), het outcome-effect (de outcome), het impacteffect (de impact) en het breder maéatschappelijk effect. Ze stellen dat er voor elk soort effect er een andere vorm van effectiviteit bestaat en dat deze vormen fundamenteel verschillend zijn van elkaar. Toch bestaat er ook een verband tussen deze verschillende soorten effectiviteit omdat er een logische volgorde gedetecteerd kan worden.429 Die hebben ze uitgedrukt in onderstaand schema:

FIGUUR 10. ALTERNATIEVE BENADERING VAN DE

PRESTATIEGEGEVENS VAN HET BELEID

430

Deze auteurs onderscheiden verschillende soorten effectiviteit.

428

J. GYSEN, K. BACHUS en H. BRUYNINCKX, Evaluating the Effectiveness of Environmental Policy: an anlysis of Conceptual and Methodological Issues, Leuven- Antwerpen, HIVA – Steunpunt Milieubeleidswetenschappen, 2003. 429 J. GYSEN en K. BACHUS, Sectorale uitvoeringsplannen in het Vlaamse afvalbeleid. Effectiviteitsanalyse van een planningsinstrument, Leuven/Antwerpen, HIVA/Steunpunt Milieubeleidswetenschappen, 2003, 12 – 13. 430 G. BOUCKAERT en T. AUWERS, Prestaties meten in de overheid, Brugge, Die Keure, 1999, 17.

Dr. Frankie Schram

151


-

Institutionele effectiviteit = de mate waarin de ‘output’ van een beleid in overeenstemming is met de doelstellingen van dat beleid. Output is het voelbare, meetbare effect van het beleid. Het is het effect dat door de beleidsvoerder wordt veroorzaakt door zijn handelen of meer precies: die effecten die direct en binnen het beleid plaatsvinden en die geen gedragsverandering van de doelgroep of een verandering van de toestand van het beleidsveld zijn.

-

Doelgroepeffectiviteit = de mate waarin de outcome-effecten van het beleid aan de beleidsdoelstellingen beantwoord. De outcome-effecten zijn dan de respons van de doelgroep op de outputeffecten en op het beleid. Terwijl outputeffecten zich voornamelijk manifesteren op korte termijn, zijn outcome-effecten zichtbaar op middellange termijn.

-

Impacteffectiviteit = de verandering van de toestand van het thema. Het begrip impact laat toe om na te gaan in welke mate beleid in staat is om problemen op te lossen op bepaalde gebieden.

-

Maatschappelijke effectiviteit = een maat om de maatschappelijke relevantie van het beleid te meten.431

7.1.4 Afbakening van de effectiviteitsvraag

Effectiviteit van beleid en doelbereiking moeten goed van elkaar worden onderscheiden. Als beleidsinstrumenten worden ingezet en na verloop van tijd kan worden vastgesteld dat de doeleinden waarvoor die instrumenten werden ingezet ook daadwerkelijk zijn bereikt, dan is dat nog geen voldoende reden om te kunnen stellen dat dit aan het beleid te danken is. Als het doel of de doelen van het beleid zijn bereikt, is dat onvoldoende grond om te stellen dat het beleid zijn doel of doelen heeft bereikt.432 Om te besluiten dat een beleid effectief is, moet men aannemelijk maken dat de beleidsinstrumenten een noodzakelijke en voldoende voorwaarde vormen voor het optreden van de waargenomen effecten. In het effectiviteitsonderzoek zal de eventuele invloed van buiten het beleid gelegen factoren moeten worden geneutraliseerd. Bij een effectiviteitsmeting moet men het causaal verband in rekening brengen tussen het beleid en de effecten in het beleidsveld. Er moet aan drie voorwaarden simultaan zijn voldaan om van een causaal verband te kunnen spreken: de

431

J. GYSEN en K. BACHUS, o.c., 13 – 16. I.Th.M. SNELLEN, “Onderzoeksnotitie: Effectiviteit van Beleid en Doelbereiking”, Beleidswetenschap 1992, 370. 432

152



oorzaak (het beleid) moet het effect voorgaan in tijd (volgtijdigheid), de oorzaak en gevolg moeten covariëren en er mogen geen andere verklaringen voor dezelfde oorzaak-gevolgrelatie bestaan.433

Het klassieke denken over het beleidswetenschappelijke effectiviteitsonderzoek luidt als volgt: als er een aantoonbare positieve relatie is tussen de doelbereiking en de situatie- of veldvariabelen, is er sprake van een mate van doelbereiking die niet aan het beleid kan worden toegeschreven, in tegenstelling tot het geval waarin het doelresultaat enkel aan het beleid en dus aan de instrumentvariabelen kan worden toegeschreven. SNELLEN heeft aangetoond dat dit niet noodzakelijk correct is. Er kan immers ook van effectief beleid sprake zijn, als uitsluitend veldvariabelen het bereiken van het doel bepalen en wanneer geen instrumenten worden ingezet en er dus geen sprake is van een relatie tussen instrumentvariabelen en het doel van een beleid.434 Dit is met name het geval wanneer sprake is van bewuste onthouding van de inzet van beleidsinstrumenten. Staatsonthouding kan onder diverse omstandigheden een effectieve strategie zijn.435 Die terughoudendheid van het overheidsoptreden vindt vaak zijn oorsprong in de twijfel aan het maakbaarheidsdenken, in de behoefte aan het beperken van het beslag op collectieve middelen, het vertrouwen op de werking van het marktmechanisme of het particuliere initiatief.436 Dit betekent echter niet dat meteen het onderscheid tussen doelbereiking en effectiviteit overboord moet worden gegooid. Volgens HERWEIJER levert een deel van de benodigde kennis over de achterliggende oorzaakgevolg-ketens. Doelbereikingsonderzoek biedt enkel beschrijvende informatie die niet toereikend is op zich om te bepalen in hoeverre de toekomst kan worden toegeschreven aan de zelf gekozen middelen. Bovendien heeft deze informatie niet onmiddellijk een antwoord op de vraag of er gedragsalternatieven zijn die hogere doelbereiking paren aan geringere kosten.437 Het verschil berust ook op het feit dat voor de onderzoeker er grote verschillen zijn tussen de methodische eisen van het verklarend onderzoek en die voor beschrijvend onderzoek.438

433

F. COENEN, “Wat is de bijdrage van het beleid aan de doelbereiking? Deel 1: Kwantitatieve methoden”, in J. BRESSERS en A. HOOGERWERF (eds.), Beleidsevaluatie, Alphen aan den Rijn, Samsom, 1991, 85 – 100. 434 I.Th. M. SNELLEN, o.c., 372 – 373; I.SNELLEN, “ICT en beleidsinstrumenten”, in M. LIPS, V. BEKKERS en A. ZUURMOND (eds.), ICT en openbaar bestuur. Implicaties en uitdagingen van technologische toepassingen voor de overheid, Utrecht, Lemma, 2004, 199 – 200. 435 M. HERWEIJER, “Effectiviteit”, Beleidswetenschap 1992, 376. 436 I.Th.M. SNELLEN, o.c., 373. 437 M. HERWEIJER, o.c., 377. 438 M. HERWEIJER, “Dupliek”, Beleidswetenschap 1992, 380.

Dr. Frankie Schram

153


7.2 Beleidsinstrumenten gesitueerd in een doelmatigheidsanalyse

7.2.1 Prestatiegerichtheidsanalyse vanuit het MAPE-schema

In de doelmatigheidsanalyse worden de diverse elementen van het MAPE-schema binnen een beleidscontext geplaatst door ze te verbinden aan strategische en operationele doelstellingen. BOUCKAERT en AUWERS439 en W. VAN DOREN440 verduidelijken de logica achter het model dat men als volgt kan samenvatten: Een legitiem overheidsbeleid wordt ontwikkeld en uitgevoerd als antwoord op bepaalde behoeften die zich binnen een maatschappij manifesteren. De overheid ziet de mogelijkheden waarover zij beschikt om op deze behoeften een antwoord te geven, ingeperkt door een kader van een formele (juridische) en een materiële (financiële) beleidsruimte. Als de overheid een ‘goed’ antwoord wil formuleren op die behoeften, dient zij allereerst duidelijk te bepalen waar zij met dit beleid naartoe wil en wat zij wil bereiken. Dit wordt vastgelegd in algemene strategische doelstellingen. Ze geven het lange termijn-perspectief weer. Deze strategische doelstellingen dienen verder te worden geconcretiseerd in operationele doelstellingen. Deze zijn heel wat beter grijpbaar en meetbaar. Om de doelstellingen te realiseren, dienen bovenstaande beleidsverklaringen echter nog te worden uitgevoerd. Hiertoe moeten bepaalde middelen (inputs) worden ingezet zodat bepaalde activiteiten kunnen worden uitgevoerd en bepaalde prestaties (outputs, m.n. producten of diensten) kunnen worden geleverd. Deze prestaties brengen op hun beurt (hopelijk) een aantal (maatschappelijke) effecten tot stand. Input, proces en output situeren zich in de organisatie, in tegenstelling tot de effecten. VAN DOOREN maakt een onderscheid tussen twee soorten van effecten. Er is wat hij noemt, de impact, dat de eerste reacties van de maatschappij op de overheidsoutput aangeeft en het effect, het uiteindelijke resultaat van de output, dat zich vaak pas manifesteert op de lange termijn.441

439

G. BOUCKAERT en T. AUWERS, Prestaties meten in de overheid, (Overheidsmanagement 5), Brugge, die Keure, 1999, 23 – 24. 440 W. VAN DOOREN, “Prestatiemeting. Een toepassing voor politiekorpsen”, in P. PONSAERS, M. EASTON, E. ENHUS, W. BRUGGEMAN en A. COLLIER, 10 miljoen klanten moet je verdienen. Bijdrage(n) tot de evaluatie van politie en justitie, (Centrum voor Politiestudies v.z.w.), Brussel, Politeia, 2004, 33. 441 W. VAN DOOREN, o.c., 33.

154


7. Onderzoek naar de prestatiegerichtheid van instrumenten voor het beleid FIGUUR 11. ANALYTISCH SCHEMA VAN DE DOELMATIGHEIDSANALYSE442

Financiële beleidsruimte

Behoeften

Strategische doelstellingen

Operationele doelstellingen

Middelen

Activiteiten

Prestaties

Impact

Effecten

Omgeving

7.2.2 Prestatiegerichtheidsanalyse vanuit het MEI-Energie

Een interessante benadering biedt het Model Effectiviteit Instrumenten-Energiebesparing Industrie (MEI-Energie) dat in opdracht van de directie van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (NL) werd uitgewerkt.443 Uitgangspunt is dat in het besluitvormingsproces van een actor om zijn gedrag te conformeren of te wijzigen, verschillende factoren een stimulerende dan wel een belemmerende rol vervullen. Deze factoren kunnen in vier hoofdgroepen worden onderscheiden: -

maatregelen en hun kenmerken;

-

kenmerken van de actoren;

-

omgevingskenmerken;

442

G. BOUCKAERT, W. VAN REETH, T. AUWERS en K. VERHOEST, Handboek Doelmatigheidsanalyse – prestaties begroten, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1997, 39. Zie ook G. BOUCKAERT en T. AUWERS, Prestaties meten in de overheid, Brugge, Die Keure, 1999, 23. 443 J.J. VAN WIJK, R.F.J.M. ENGELEN en J.P.M. ROS, Model Effectiviteit Instrumenten-Energiebesparing Industrie (MEI-Energie), (RIVM rapport 778011 004), Bilthoven, 2001, 88 p. (http://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/778011004.pdf). Zie ook H.E. ELZENGA, L.G. WESSELINK, J.P.M. ROS ; R.F.J.M. ENGELEN ; H. BOOIJ; K. BLOK ; H.L.F. DE GROOT, Model Effectiviteit Instrumenten - Energie; Mechanismen, data en validatie, (RIVM rapport 550000001/2003), Bilthoven, 2003, 81 p.

Dr. Frankie Schram

155


-

beleidskenmerken (beleidsinstrumenten en hun kenmerken).444

In MEI-Energie gaan de auteurs ervan uit dat beleidsinstrumenten elk hun eigen kenmerken hebben waardoor ze in het besluitvormingsproces ook elk een andere rol zullen spelen. Om deze ongelijksoortige doorwerking van beleidsinstrumenten in het besluitvormingsproces inzichtelijk te maken, onderscheiden ze een aantal instrumentkenmerken. TABEL 21. INSTRUMENTENKENMERKEN445 INSTRUMENTENKENMERK

OMSCHRIJVING

Ambitieniveau

De mate waarin eisen aan de actoren. Een zeer vooruitstrevende gedragsnorm ten aanzien van het huidige handelen heeft een hoog ambitieniveau

Unilateraal versus multilateraal

De mate van betrokkenheid van de sector bij de vormgeving van het beleidsinstrument

Dwingendheid

De mate waarin de voorgeschreven gedragsnorm handelingsvrijheid van actoren binnen een sector beperkt.

Rechtvaardigheid

De mate waarin de gedragsnorm het principe ‘gelijke monniken, gelijke kappen’ in nationaal en internationaal verband representeert

Geven/onttrekken van hulpbronnen

De mate waarin actoren binnen een sector financieel en/of inhoudelijk worden gesteund in het naleven van de voorgeschreven gedragsnorm

Handhaafbaarheid

De mate waarin (niet-)naleving van deze gedragsnorm door actoren in een sector controleerbaar is voor de handhaver van het instrument

Reikwijdte

De gerichtheid van de gedragsnorm

Hardheid (juridische binding)

De mate waarin actoren in een bepaalde sector worden gesanctioneerd wanneer de gedragsnorm niet of onvoldoende wordt nageleefd.

Uitvoerings- en handhavingsniveau

De mate waarin actoren in een sector worden aangesproken op hun (niet-)nalevingsgedrag door het bevoegde gezag.

Afstand tot het doel

Afstand van de huidige efficiëntie tot het ambitieniveau

Toepassingsbereik

De mate waarin het beleidsinstrument met zijn gedragsnorm van toepassing is voor de actoren in een bepaalde sector.

de

Deze kenmerken relateren ze aan de verschillende krachten. Het zijn die elementen waarmee een actor rekening houdt om zijn gedrag in een bepaalde richting te brengen. Ze kunnen zowel intern als extern zijn.

444 445

Gebaseerd op J.J. VAN WIJK, R.F.J.M. ENGELEN en J.P.M. ROS, o.c., 19 - 20. Gebaseerd op J.J. VAN WIJK, R.F.J.M. ENGELEN en J.P.M. ROS, o.c., 11.

156


7. Onderzoek naar de prestatiegerichtheid van instrumenten voor het beleid TABEL 22. DRIJVENDE KRACHTEN OF PRIKKELS446 Drijvende kracht

Omschrijving

1. Ervaren complexiteit van de maatregel

De mate waarin een maatregel technische belemmeringen opwerpt aan het type actor om deze maatregel te implementeren en operationeel te houden.

2. Kosten

De mate waarin de kosten en baten van de maatregel binnen de betreffende type actor belemmerend (of juist stimulerend) werken.

3. Marktvraag

De mate waarin de neveneffecten van de maatregel de marktkansen voor het product of de dienst vergroten of beperken.

4. Bekendheid techniek

De mate waarin de maatregel bekend is voor het type actor.

5. Beleidsdruk

De druk die van de overheid door middel van de inzet van beleidsinstrumenten uitgaat om de sector tot een bepaald gedrag te bewegen

6. Maatschappelijke druk

De druk die niet-marktpartijen op actoren van een sector uitoefenen om tot een bepaald gedrag over te gaan.

7. Opstelling t.a.v. maatschappelijke vraagstukken

De mate van bereidwilligheid die bij een sector kan worden verwacht om een bepaald gedrag te ontwikkelen.

De instrumentkenmerken kunnen worden gerelateerd aan de verschillende drijvende krachten, wat de doorwerking van beleidsinstrumenten in het besluitvormingsproces van de actor symboliseert. Dat leidt tot volgend schema:

446

Gebaseerd op J.J. VAN WIJK, R.F.J.M. ENGELEN en J.P.M. ROS, o.c., 10.

Dr. Frankie Schram

157

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen TABEL 23. RELATIE TUSSEN INSTRUMENTKENMERKEN EN DRIJVENDE KRACHTEN447 Drijvende krachten Kenmerken

Technische complexiteit

Kosten

Marktvraag

Beleidsdruk

Maatschappelijke druk

Opstelling sector

Bekendheid techniek

Ambitieniveau Multi- of unilateraal Dwingendheid Rechtvaardigheid Hulpbronnen Handhaafbaarheid Reikwijdte Hardheid Niveau uitvoering en handhaving Afstand tot doel Toepassingsbereik

Het model gaat ervan uit dat elk van de drijvende krachten onafhankelijk van elkaar werkt. Het houdt geen rekening met onderlinge samenhang en interactie tussen de drijvende krachten. Het model gaat bovendien uit van één actor die van diverse andere actoren verschillende prikkels op zich afgevuurd krijgt. Deze prikkels of drijvende krachten symboliseren de afwegingen in het besluitvormingsproces van de actor om zijn gedrag in een bepaalde richting te oriënteren. Sommige drijvende krachten zijn barrières, andere vormen een stimulans om tot implementatie over te gaan. Dit model brengt helemaal niet tot uiting dat er interacties zijn tussen verschillende beleidsinstrumentkenmerken. Evenmin maakt het model een onderscheid binnen het type actor.448

Een voorbeeld: Bij dwingendheid gaat het om de vraag hoeveel handelingsruimte de overheid laat aan de gereguleerde om te voldoen aan de opgelegde gedragsnorm. Een instrument is dwingender wanneer het aantal gedragsalternatieven waaruit de doelgroep kan kiezen door de 447 448

Gebaseerd op J.J. VAN WIJK, R.F.J.M. ENGELEN en J.P.M. ROS, o.c., 12. J.J. VAN WIJK, R.F.J.M. ENGELEN en J.P.M. ROS, o.c., 59 - 69.

158



inzet van het instrument kleiner wordt. Bij de beoordeling van de dwingendheid van de gedragsnorm staan twee aspecten centraal. Er is vooreerst de vraag in welke mate de overheid door middel van het beleidsinstrument, een beroep doet op de doelgroepleden om deze gedragsnorm na te leven. Daarnaast schrijven veel instrumenten voor op welke wijze deze gedragsnorm moet worden nageleefd. De dwingendheid van het instrument (ten opzichte van de overige instrumenten) wordt getypeerd op een vijfpuntsschaal. Toegepast op energiebesparing levert dit het volgende beeld op: 1

= inspanningsverplichting op sectorniveau (zeer lage dwingendheid);

2

= resultaatsverplichting op sectorniveau, met normatief beroep op individueel

bedrijfsniveau om bij te dragen aan deze sectorverplichting; 3

= resultaatsverplichting op sectorniveau, maar deze wordt sterk ervaren als

resultaatsverplichting op individueel niveau; 4

= resultaatsverplichting op individueel bedrijfsniveau, waarbij invulling van deze

gedragsnorm wordt overgelaten aan het bedrijf (doelvoorschriften); 5

= resultaatsverplichting op individueel bedrijfsniveau, waarbij exact is voorgeschreven

op welke wijze aan de resultaatsverplichting door het bedrijf moet worden voldaan (middelvoorschriften) (zeer grote dwingendheid).449

Het model is interessant omdat het toelaat het denken over het onderzoek van beleidsinstrumenten verder te verfijnen.

7.3 Uitwerking van een instrumententheorie in het raam van effectiviteitsonderzoek

7.3.1 Inleiding

Vanuit hun ervaringen met het onderzoek van het Nederlandse milieubeleid en hun grondige kennis van de theoretische literatuur op dit gebied hebben BRESSERS en KLOK een instrumententheorie ontwikkeld.450 Beide auteurs zagen zich geconfronteerd met de 449

J.J. VAN WIJK, R.F.J.M. ENGELEN en J.P.M. ROS, “Beleidsinstrumenten en energiebesparing door bedrijven”, Beleidswetenschap 2001, 241 – 242. 450 J. Th. BRESSERS en P.-J. KLOK, Voorlopige instrumententheorie voor het milieubeleid, Enschede, 1987; J. Th.A. BRESSERS en P.-J. KLOK, “Grondslagen voor een instrumententheorie”, Beleidswetenschap 1987, 77 97; J. Th. BRESSERS en P.-J. KLOK, Handleiding instrumententheorie, ’s-Gravenhage, 1988; P.-J. KLOK, Een instrumententheorie voor milieubeleid: de toepassing en effectiviteit van beleidsinstrumenten, Universiteit Utrecht, Enschede, 1991.

Dr. Frankie Schram

159


problematiek van de instrumentenkeuze. Zij stellen vast dat er ten aanzien van deze problematiek drie benaderingswijzen mogelijk zijn. Er is vooreerst de vraag hoe beleidsvoerders in de praktijk tot de keuze van beleidsinstrumenten komen. Daarnaast kan men ook nagaan op welke veronderstellingen van de beleidsvoerders deze keuzen berust. Tenslotte kan men ook proberen bij te dragen aan de theoretische en empirische kennis over de feitelijke effectiviteit van beleidsinstrumenten.451 De instrumententheorie situeert zich in die laatste benaderingswijze.

Het is belangrijk vast te stellen dat deze theorie helemaal niet gaat over instrumenten als zodanig, maar over de effecten van het overheidsoptreden in een volledig ongespecificeerde context.452 Niet effectiviteit in de zin van de mate waarin de toepassing van een middel bijdraagt tot het bereiken van de door de actor met dat middel beoogde doeleinden,453 maar doelbereiking wat slaat op de mate waarin de doelen van het beleid worden gerealiseerd, staat centraal.454 Dit laatste wil zeggen dat de theorie geen aandacht besteedt aan de verschillen in de beleidsproblematiek, politieke stelsels, gegroeide cultuur of bestuurslaag.455 Het is gewoon een evaluatietechniek en dat is door de makers ook altijd duidelijk gezegd, zonder er de naam instrumententheorie op te willen kleven.456

De theorie beperkt zich tot directe, externe en op gedragsbeïnvloeding gerichte beleidsinstrumenten, die “de consequenties van alternatieven” veranderen. De instrumenten waarop hun theorie van toepassing is bestaat uit alle zaken die een overheidsfunctionaris of – instantie kan gebruiken om het bereiken van in het raam van het beleid beoogde gedragsveranderingen van andere personen of instanties zonder tussenkomst van andere instrumenten te bevorderen. Het gevolg is dat typen van beleidsinstrumenten van

451

J. Th.A. BRESSERS en P.-J. KLOK, “Grondslagen voor een instrumententheorie”, Beleidswetenschap 1987, 78. 452 N.A.A. BAAKMAN, “De sociogenese van de instrumenten van het beleid”, in J.Th. A. BRESSERS, P. DE JONG, P.-J. KLOK, A.F.A. KORSTEN (ed.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Maastricht/Assen, Van Gorcum, 1993, 185. 453 A. KRAAN-JETTEN, Effectiviteit van overheidsbeleid. Systematisering van inzichten getoetst aan het beleid ter bevordering van het eigen-woningbezit, Utrecht, 1991, 60. 454 A. KRAAN-JETTEN, o.c., 62, 265. 455 Tellegen, 1992, p.189. 456 J.Th.A. BRESSERS en P.-J. KLOK, “Hoe valt de effectiviteit van beleid te verklaren? Deel 2: instrumententheorie”, in J.Th.A. BRESSERS en A. HOOGERWERF (ed.), Beleidsevaluatie, Alphen aan den Rijn, 19912, 136 – 154.

160



communicatieve aard nadrukkelijk buiten beschouwing worden gelaten.457 De verschillende indelingen van beleidsinstrumenten was voor hen onbruikbaar omdat ze de effecten van de instrumenten in de theorie juist als afhankelijke variabelen aan de instrumenten relateren.458

BRESSERS en KLOK vertrekken vanuit de vaststelling dat de context van de keuze van politici, bestuurders en ambtenaren nooit die is van één of enkele factoren afzonderlijk, maar steeds die van de gecombineerde invloed van alle relevante factoren. Deze factoren zijn afhankelijk van elkaar van invloed op de effectiviteit van de instrumenten. De invloed van de ene omstandigheid is afhankelijk van de waarden die de andere omstandigheden aannemen. Effectiviteit is dan ook enkel te voorspellen als men op de hoogte is van de invloed van combinaties van omstandigheden.459

7.3.2 Variabelen binnen een procesbenadering

Voor hun instrumententheorie onderscheiden BRESSERS en KLOK drie groepen van variabelen: instrumenten (de onafhankelijke variabelen), effecten (afhankelijke variabelen) en de omstandigheden waaronder de instrumenten worden toegepast.460 Worden de omstandigheden waaronder de instrumenten worden toegepast als combinaties in de theorievorming betrokken, dan leidt dit tot een grote mate van complexiteit. Om deze hanteerbaar te maken, maken ze gebruik van een procesbenadering, wat een wijze van schematiseren van de werkelijkheid inhoudt. Als uitgangspunt gaan beide auteurs ervan uit dat beleid een proces vormt waarin diverse actoren (beleidsuitvoerders, gereguleerden) zijn betrokken. Het verloop van het proces zien ze als het verloop van hun besluitvorming en interacties die voortkomen uit hun doeleinden, informatie en machtspositie. Zij achten kenmerken van actoren bepalend voor het verloop en de uitkomsten van het proces. Zij kunnen - volgens de auteurs van de theorie worden gezien als een kern van omstandigheden. Het gevolg is dat alle overige relevante omstandigheden alsook de toegepaste beleidsinstrumenten slechts indirect – via de kernomstandigheden – het verloop en de uitkomsten van het beleidsproces bepalen. Een bepaalde combinatie van kernomstandigheden is een setting. Het is van belang dat men er 457

F.C.J. VAN DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De toepassing en effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 tot 1987, Enschede, Faculteit der Bestuuskunde Universiteit Twente, 1989, 40. 458 J. Th. BRESSERS en P.-J. KLOK, “Grondslagen voor een instrumententheorie”, Beleidswetenschap 1987, 90. 459 J. Th. BRESSERS en P.-J. KLOK, o.c., 79. 460 J. Th. BRESSERS en P.-J. KLOK, Voorlopige instrumententheorie voor het milieubeleid, Enschede, 1987, 8 – 11.

Dr. Frankie Schram

161


zich van bewust is dat tot die kernomstandigheden niet de doelstellingen van het beleid, maar de particuliere doelstellingen van de uitvoerders en zij die door het beleid een ander gedrag moeten gaan vertonen, behoren. Het gevolg van deze zienswijze is dat de beleidsdoelstellingen zelf volledig uit het beeld verdwenen zijn.461

7.3.3 Deelprocessen

7.3.3.1 Implementatieproces

Het proces dat gelegen is tussen de instrumenten en de effecten, wordt opgesplitst in twee deelprocessen, waarvan het eerste het implementatie- of uitvoeringsproces is en het tweede het te reguleren proces in het beleidsveld. Het implementatieproces heeft betrekking op de toepassing van de instrumenten en leidt tot beleidsprestaties. Een beleidsprestatie is hier o.m. de mate waarin het instrument het uitvoeringsproces ongeschonden doorkomt. Het implementatieproces kan worden onderverdeeld in twee deelprocessen.

a. Eerste deelproces: vormbehoud en legitimiteit

Het eerste proces leidt tot “vormbehoud” en “legitimiteit” van het instrument. Die keuze is gemaakt omdat er soms van de kant van de overheid verschillende actoren zijn betrokken bij het formuleren van de vorm van het instrument en de feitelijke toepassing van sancties. Bovendien verschillen de kernomstandigheden in het algemeen voor beide deelprocessen.462 Het vormbehoud heeft betrekking op de gedaanteveranderingen die zich in de loop van het uitvoeringsproces in het instrument kunnen voordoen. Hier is de vraag aan de orde of de vorm van het instrument die als resultaat van het implementatieproces uiteindelijk op de gereguleerden van toepassing is, overeenkomt met de vorm van het instrument zoals die was bepaald in het beleidsbepalingsproces. Het omvat de volgende elementen: -

de mate van gedrag waarbij de overheid niet reageert;

-

de evenredigheid van de overheidsreactie met het gedrag;

-

de relatieve zwaarte van de overheidsreactie op het gedrag van de gereguleerden.

461

N.A.A. BAAKMAN, o.c., 185. J.Th.A. BRESSERS en P.-J. KLOK, “Grondslagen voor een instrumententheorie”, Beleidswetenschap 1987, 89. 462

162



Het vormbehoud heeft gevolgen voor de waarde die de kernomstandigheid ‘feitelijke individuele kosten-batenverhouding’ aanneemt in het beslissingsproces van de gereguleerde actor(en). Ook de legitimiteit speelt een rol. Als gereguleerden immers van mening zijn dat een instrument op een onrechtvaardige wijze wordt vormgegeven of toegepast, zal de legitimiteit van dit instrument sterk worden aangetast. De legitimiteit is van invloed op de kernomstandigheid ‘gewicht van normatieve gevolgtrekkingen’ in het beslissingsproces.

b. Tweede deelproces

Bij het tweede uitvoeringsproces kunnen drie outputs worden onderscheiden: de kans op sanctie bij toepassing van een instrument, de geloofwaardigheid en vertraging. In het deelproces “kans op sanctie” staat de vraag centraal of de sancties werkelijk worden toegepast wanneer de gereguleerden gedrag vertonen dat voor sanctionering in aanmerking komt. Zoals KRAAN-JETTEN aantoonde, kan men vraagtekens plaatsen bij de uitstroomgrootheid “kans op sanctie”. Ze merkt op dat doordat de ontwerpers van de theorie het begrip sanctie heel ruim opvatten (zowel negatieve als positieve), dit aanleiding kan geven tot verwarring. Zij meent dat het aangewezen is sancties niet als een op zichzelf staand instrument te beschouwen, maar als onderdeel van een ander instrument. Sancties zijn in deze optiek dan altijd negatief van aard en worden aangewend na toepassing van het instrument: als een gereguleerde zich niet aan het in het instrument gestelde houdt, kunnen sancties in de vorm van een boete, de intrekking of vermindering van subsidie of een gevangenisstraf volgen.463

Om de waarden die de vijf genoemde ‘beleidsprestaties’ (vormbehoud, legitimiteit, kans op sanctie, geloofwaardigheid, vertraging) te bepalen, wordt uitgegaan van twee (groepen van) actoren. De actoren bestaan uit de beleidsuitvoerders enerzijds en de gereguleerden anderzijds. BRESSERS en KLOK gaan uit van de idee dat de uitvoering van het instrument vorm krijgt in een interactieproces tussen deze actoren, waarbij voor ieder doeleinden, informatie en macht van cruciaal belang zijn. Het zijn centrale variabelen die het verloop van het proces beïnvloeden.464 Deze worden dan ook aangeduid als de kernomstandigheden van beide

463

A. KRAAN-JETTEN, Effectiviteit van overheidsbeleid. Systematisering van inzichten getoetst aan het beleid ter bevordering van het eigen-woningbezit, Utrecht, 1991, 108. 464 P.-J. KLOK, “Beleidsuitvoering en instrumententheorie”, Beleidswetenschap 1989, 265.

Dr. Frankie Schram

163


uitvoeringsprocessen.465

Deze

drie

kernomstandigheden

interageren

onderling.

Ze

beïnvloeden elkaar onderling en bepalen samen vervolgens in welke mate een instrument wordt toegepast en tot gedragsverandering leidt. Deze interactie heeft tot gevolg dat bij verschillende waarden van de kernomstandigheden de onderlinge verbanden wijzigen.466 Alle andere variabelen, zowel de instrumenten als de ‘externe omstandigheden”, beïnvloeden het proces doordat ze van invloed zijn op de waarden die de kernomstandigheden aannemen.467

7.3.3.2 Te reguleren proces

Het te reguleren proces is het proces waarin de gereguleerden hun gedrag in reactie op de beleidsprestaties bepalen. De vraag staat centraal welke beslissing een actor neemt ten aanzien van het gedrag dat hij zal vertonen in reactie op het door de overheid toegepaste beleidsinstrument. Het te reguleren proces wordt dus beschouwd als een beslissingsproces.468 De actor die centraal staat in het beslissingsproces, vatten beide auteurs op als een ‘subjectief rationele actor’. Hij is ‘rationeel’ omdat hij zijn gedrag bepaalt door de voor- en nadelen van zijn gedragsalternatieven af te wegen en na te gaan wat het belang is dat hij aan deze gevolgen hecht. Die rationaliteit is echter ook subjectief omdat de rationaliteit van de actor begrensd is. Hij betrekt immers slechts die alternatieven en gevolgen in zijn overwegingsproces die hij kent. De beslissing van een dergelijke actor wordt dus beïnvloed door vijf factoren: (1) de aanwezige alternatieven; (2) de informatie van de actor over de aanwezige alternatieven; (3) de gevolgen (voor- en nadelen) van deze alternatieven; (4) de informatie van de actor over deze gevolgen; (5) de gewichten die door de beslisser aan deze gevolgen worden toegekend.469 Deze vijf factoren zijn de vijf kernomstandigheden van het beslissingsproces. De op gedragsverandering

gerichte

beleidsinstrumenten

die

het

voorwerp

van

de

instrumententheorie vormen, kunnen in principe hun aangrijpingspunt vinden bij elk van de vijf hierboven genoemde factoren.

465

A. KRAAN-JETTEN, o.c., 109. F.C.J. VAN DOELEN, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De toepassing en effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 tot 1987, Enschede, Faculteit der Bestuuskunde Universiteit Twente, 1989, 41. 467 P.-J. KLOK., o.c., 265. 468 A. KRAAN-JETTEN, o.c., 101. 469 J. Th. BRESSERS en P.-J. KLOK, Voorlopige instrumententheorie voor het milieubeleid, Enschede, 1987, 13. 466

164



De instrumenten die aanhaken bij de derde factor, zijn veruit het grootst in aantal en belang. De instrumententheorie spitst zich dan ook in de eerste plaats toe op deze categorie instrumenten.470 Er kunnen drie typen van gevolgen worden onderscheiden.471 Er zijn vooreerst de voor- en nadelen (kosten en baten) voor de beslisser zelf. Vervolgens zijn er de kosten en baten die uit het gedrag van de actor voortvloeien voor de gemeenschap. Het zijn de zogenaamde maatschappelijke consequenties of externe effecten. Tenslotte zijn er de normatieve consequenties die in diverse vormen van overheidsingrijpen worden verbonden aan bepaalde door de gereguleerde gekozen handelingsalternatieven. Dit gebeurt door middel van verboden of voorschriften. Als de beslisser een verbod of voorschrift overtreedt, heeft dat voor hem/haar het gevolg dat afwijkend gedrag wordt tot stand gebracht. Het opvolgen van een verbod betekent echter conform gedrag.

Doordat de voor- en nadelen van de gedragsalternatieven in drie typen zijn onderverdeeld, heeft dit ook gevolgen voor de kernomstandigheden ‘informatie’ en ‘gewichten’: deze dienen aan elk type gevolgtrekking te worden gekoppeld. Dit levert het volgende resultaat op: (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)

feitelijke mogelijke alternatieven; informatie over (1); feitelijke kosten en baten van alternatieven voor de beslisser zélf; informatie over (3); gewicht van (3); maatschappelijke kosten en baten; informatie over (6); gewicht van (6); gevolgtrekkingen in termen van deviantie/conformiteit; informatie over (9); gewicht van (9).

Op deze kernomstandigheden kan van geval tot geval verschillend worden gescoord. In de instrumententheorie wordt gehypothetiseerd dat een bepaalde combinatie van scores leidt tot een bepaalde mate van effectiviteit. Hierbij moet effectiviteit worden begrepen als de mate van gedragsverandering bij de gereguleerde(n) als gevolg van de toepassing van de beleidsinstrumenten én de externe omstandigheden. De effectiviteit in strikte zin gedefinieerd als de bijdrage die het beleid levert aan de totstandkoming van dit beoogde gedrag, wordt pas duidelijk als men ook de waarden bepaalt die de kernomstandigheden aannemen wanneer er geen beleid zou worden gevoerd.

470 471

J. Th. BRESSERS en P.-J. KLOK, o.c., 50. J. Th. BRESSERS en P.-J. KLOK, o.c., 27 - 28.

Dr. Frankie Schram

165


Als hun beslissingsproces uitloopt op het door de overheid met het beleidsinstrumentarium nagestreefde gedrag, is er sprake van een effectief beleid(sinstrument). BRESSERS en KLOK beschrijven de effecten in termen van veranderingen in het gedrag van de gereguleerden. Deze aanpak heeft onmiskenbaar voor gevolg dat de instrumententheorie slechts gericht is op die instrumenten waarmee dit wordt nagestreefd. De instrumententheorie geldt dus niet in het geval van overheidsproductie waarbij de overheid zelf het beoogde effect tot stand brengt zonder tussenkomst van andere actoren.472 Voor het gebruik van hun instrumententheorie hebben BRESSERS en KLOK473 een stappenschema uitgewerkt dat er als volgt uitziet:

TABEL 24. STAPPENSCHEMA BIJ DE INSTRUMENTENTHEORIE VAN BRESSERS EN KLOK

A. Instrument 1. Tot welke categorie behoort het instrument volgens de instrumententypologie? B. Uitvoeringsprocessen 2. Wat is de invloed van de algemene eigenschappen van dit instrument op de kernomstandigheden van de uitvoeringsprocessen? ---> Globale inschatting van de waarden van de kernomstandigheden. 3. Wat is de specifieke vorm van het instrument en welke specifieke kenmerken beïnvloeden de kernomstandigheden? ---> Meer specifieke inschatting kernomstandigheden 4. Welke externe omstandigheden zijn van invloed op de kernomstandigheden? ---> Definitieve waarden kernomstandigheden en hieruit voortkomende verwachting aangaande de beleidsprestaties. (en na toepassing op uitvoeringsproces ‘vormbehoud’ herhaling stappen 2 tot en met 4 voor uitvoeringsproces ‘kans op sanctie’) C. Beslissingsproces 5. Hoe is de uitgangssituatie van het beslissingsproces en wat is hierop de invloed van de beleidsprestaties? ---> Voorlopige inschatting van de kernomstandigheden 6. Welke externe omstandigheden zijn van invloed op de kernomstandigheden? ---> Definitieve waarden kernomstandigheden en hieruit voortkomende verwachting aangaande de effectiviteit.

472 473

J. Th. BRESSERS en P.-J. KLOK, o.c., 17. J. Th. BRESSERS en P.-J. KLOK, Handleiding instrumententheorie, ’s Gravenhage, 1988.

166



7.4 Besluit

Het onderzoek naar de prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten vormt een bepaalde wijze om uitspraken te doen over beleidsinstrumenten. Onder prestatiegerichtheid gaan verschillende begrippen schuil die niet altijd in de literatuur eenzijdig zijn omschreven. In dit hoofdstuk situeerden we de vragen die met het doelmatigheids- en effectiviteitsonderzoek verband houden. BRESSERS en KLOK hebben een meer uitgewerkte instrumententheorie uitgewerkt die hen toeliet het beleid te analyseren en de keuze van beleidsinstrumenten hierin te evalueren, maar die hen bovenal toeliet om de effecten van het overheidsoptreden te onderzoeken. De centrale vraag waarvoor men een antwoord zoekt, is in welke mate het beleid de doelen die ze zich heeft gesteld, ook realiseert. Die instrumenttheorie is geen methode die men kan aanwenden om te bepalen welk instrument men in een gegeven omstandigheid zal gebruiken, maar een evaluatietechniek.

BRESSERS en KLOK vertrekken daarbij vanuit een procesbenadering waarbij zij twee processen onderscheiden, namelijk het implementatie- en het te reguleren proces. Binnen elk proces

onderscheiden

ze

deelprocessen

met

telkens

hun

outputs.

Voor

het

implementatieproces zijn er twee deelprocessen. Het eerste deelproces leidt tot vormbehoud en legitimiteit, het tweede kent drie outputs: de kans op sanctie, de geloofwaardigheid en vertraging. Het te reguleren proces staat de vraag centraal welke beslissing een actor neemt m.b.t. zijn gedrag als reactie op het door de overheid toegepaste beleidsinstrument. Hierbij onderscheiden ze vijf kernomstandigheden. Deze vijf kernomstandigheden kunnen bepaalde waarden aannemen. Leidt het beslissingproces tot het door de overheid met het beleidsinstrumentarium beoogde gedrag, dan heeft men met een effectief beleidsinstrument te maken.

Effectiviteitsonderzoek leidt al snel tot de vaststelling dat het gebruik van één welbepaalde beleidsinstrument tekortschiet. Tegelijk leert effectiviteitsonderzoek dat de vraag naar de doelmatigheid een oplossing moet krijgen vanuit de aanwending van een instrumentenmix. Over de mogelijkheden, maar evenzeer de moeilijkheden die zich stellen op het vlak van de effectiviteit van instrumentenmixen, handelen we in het volgende hoofdstuk.

Dr. Frankie Schram

167

8. Hanteren van instrumentenmixen met het oog op de effectiviteit van de ingezette instrumenten

8.

Hanteren van instrumentenmixen met het oog op de effectiviteit van de ingezette instrumenten

Het zoeken naar meer effectiviteit van het beleid en van beleidsinstrumenten heeft ertoe geleid dat men niet langer in het inzetten van losse beleidsinstrumenten is gaan denken, maar in mixen van beleidsinstrumenten. In de literatuur wordt in dit verband ook gesproken over institutionalisering in de breedte474, interventiemix of beleidsmix475, instrumentele interferentie476, multi-instrumentele beleidsvoering477 of instrumentele tactiek478. Ze kan worden omschreven als het geheel van (beleids)instrumenten die door een overheid in een beleidsveld worden ingezet om effecten te realiseren en verwijst naar de combinatie van beleidsinstrumenten.479

Nochtans is het gebruik van beleidsinstrumentenmixen niet enkel positief voor de effectiviteit van de ingezette beleidsinstrumenten. Die dubbele dimensie van beleidsinstrumentenmixen ten aanzien van de effectiviteit komt in de inleiding aan bod. Vervolgens tonen we aan dat andere beleidsinstrumenten van het recht gebruik maken en we illustreren dit aan de hand van recente regelgeving m.b.t. de overheidscommunicatie. Maar ook het recht veronderstelt het gebruik van andere beleidsinstrumenten dan het recht. Dit illustreren we aan de hand van drie voorbeelden:

de

bekendmakingverplichting

van

regelgeving,

de

verplichting

om

voorlichtingsbeleid te voeren over regelgeving en de verplichting om de beroepsmogelijkheden te vermelden. Tot slot plaatsen we wat vraagtekens bij effectiviteitsonderzoek bij instrumentenmixen door te wijzen op de complexiteit ervan.

474

R. BAGCHUS, Waardevolle instrumenten: de totstandkoming van beleidsinstrumenten als plicht, ritueel en zoektocht naar legitimiteit, Rotterdam, Erasmus Universiteit Rotterdam, 1996, 215. 475 C.J.M. VAN WOERKUM, “Wetgeving en communicatie als beleidsinstrument: een integrerende benadering”, Bestuurswetenschappen 1988, 323. 476 J.A. DE BRYIJN en E.T. TEN HEUVELHOF, Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden, Stenfert Kroese, 1991, 55. 477 W.J.V. VERMEULEN, “De efffectiviteit van een subsidie bij multi-instrumentele beleidsvoering: regionaal zware metalenbeleid als voorbeeld, Business ethics quarterly 1988, 345. 478 P.-J. KLOK, “Het overwegen van beleidsinstrumenten”, in A. HOOGERWERF, Het ontwerpen van beleid, Samson HD Tjeenk Willink, 1992, 107. 479 T. BENIJTS, o.c., 85.

Dr. Frankie Schram

169


8.1 Soorten instrumentenmixen

In de literatuur wordt een onderscheid gemaakt tussen drie verschillende vormen van instrumentenmixen: een tijdelijke, een verticale en een horizontale instrumentenmix.

De tijdelijke instrumentenmix verwijst naar de evolutie in de gekozen instrumenten in een beleidsveld. Deze mix beschrijft hoe de samenstelling of de combinatie van instrumenten is veranderd doorheen de tijd en dit in een beleidsveld.

De verticale beleidsinstrumentenmix is de combinatie van verschillende instrumenten die door de overheid op verschillende niveaus worden ingezet om bepaalde beleidsproblemen op te lossen.480 Het gaat hier om de studie van de combinatie van instrumenten op een bepaald moment waarbij de focus meer op “op wie” de instrumenten zijn gericht, dan op “hoe zijn ze geëvolueerd”.

De horizontale beleidsinstrumentenmix gaat om de vraag hoeveel instrumenten gelijktijdig worden ingezet om bij één actor een effect te realiseren.481 Centraal staan hier het aantal instrumenten en de combinatie van de instrumenten.

8.2 Gebruik van instrumentenmixen

De

beperkte

effectiviteit

van

beleidsinstrumenten

heeft

ertoe

geleid

dat

men

beleidsinstrumenten niet langer op zichzelf is gaan beschouwen, maar binnen een mix van verschillende soorten beleidsinstrumenten. Men gaat daarbij uit van de overtuiging dat die mix moet leiden tot een zo groot mogelijke effectiviteit van het beleid. Het uitgangspunt is dat een stuursignaal dat van verscheidene instrumenten tegelijk uitgaat, sterker zal zijn dan het stuursignaal dat van een enkel instrument uitgaat.482

480

M.-L. BEMELMANS-VIDEC en E.VEDUNG, “Conclusions: policy instruments types, packages, choices and evaluation”, in M.-L. BEMELMANS, R.C. RIST en E. VEDUNG, Carrots, sticks & sermons. Policy instruments and their evaluation, New Brunswick, Transaction publishers, 1998, 258 – 259. 481 M.-L. BEMELMANS-VIDEC en E. VEDUNG, o.c., 261. 482 W.J.V. VERMEULEN, “De effectiviteit van een subsidie bij multi-instrumentele beleidsvoering: Regionaal zware metalenbeleid als voorbeeld”, Beleidswetenschap 1988, 345 – 359; J.B. VOS en J.B. OPSCHOOR, “Marktconforme instrumenten van milieubeleid in OESO landen”, in H. BEZEMER e.a. (ed.), Instrumenten voor milieubeleid, Alphen aan den Rijn, 1988, 100.

170



Toch leidt een instrumentenmix niet noodzakelijk tot meer effectiviteit. Het is immers mogelijk dat er enkel sprake is van een accumulatie van instrumenten die zelf niet effectief zijn.483

Aanvankelijk werd de benadering vanuit een instrumentenmix afgewezen. Het uitgangspunt was dat elk instrumententype zelfstandig moest worden bestudeerd en toegepast. Een gecombineerde toepassing van beleidsinstrumenten in de praktijk werd beschouwd als één van de oorzaken van falend beleid.484 Een analytisch onderscheid van instrumententypes bleek echter moeilijk vol te houden en zelf contraproductief in de praktijk.485

Een instrumentenmix is niet enkel een zaak van het samen gebruiken van de drie verschillende

instrumententypologieën,

maar

evenzeer

van

belang

binnen

elke

instrumententypologie zelf. Zo wijst GOUBIN erop dat de verschillende media elk hun eigen communicatievermogen hebben.486 Hij beklemtoont echter dat de juiste mediamix één, zij het een belangrijke kritieke succesfactor is voor effectieve overheidscommunicatie, niet meer of niet minder.487

8.3 Andere beleidsinstrumenten maken gebruik van het recht

Economische instrumenten, maar ook communicatieve beleidsinstrumenten maken gebruik van regelgeving. We hoeven wat dit laatste betreft maar te verwijzen naar een aantal relatief recente regelgevingen.488 Met het Decreet van 19 juli 2002 houdende de controle op de communicatie van de Vlaamse overheid489 heeft het Vlaamse Parlement ook het kader tot stand gebracht waarbinnen de overheidscommunicatie moet plaatsvinden. De kwaliteit van de overheidscommunicatie moet worden verzekerd door het respecteren van een reeks normen die uitgaan van objectieve criteria opgesteld door de Expertencommissie, een nieuwe instantie die het decreet in het leven roept. Buiten het vaststellen van normen, heeft deze 483

J.A. DE BRUIJN, “Sturing en ‘nieuwe’ sturingsinstrumenten”, Beleidswetenschap 1990, 340. J. A. DE BRUIJN en J.A.M. HUFEN, “Instrumenten van overheidsbeleid”, Beleidswetenschap 1992, 82. 485 J.A.M. HUFEN, Instrumenten in het technologiegebied: een onderzoek naar instrumenten die gericht zijn op de technologische vernieuwing van industrie, Groningen, 1990. 486 E. GOUBIN, “Overheidscommunicatie en (massa)media: de juiste mediamix als succesfactor voor effectieve communicatie”, in D. CONINCKX, Overheidscommunicatie in België – Een overzicht, Antwerpen/Apeldoorn, Garant, 2004, 65. 487 E. GOUBIN, o.c., 73. 488 F. SCHRAM, “Het reguleren van overheidscommunicatie”, in D. CONINCKX (ed.), Overheidscommunicatie in België - Een overzicht, Antwerpen/Apeldoorn, Garant, 2004, 119 - 134. 489 B.S. 14 september 2002. 484

Dr. Frankie Schram

171


Expertencommissie enkel een adviserende rol ten aanzien van de Vlaamse overheid (preventief) of ten overstaan van de Controlecommissie voor regeringsmededelingen (sanctionerend). Deze Controlecommissie is een orgaan opgericht in de schoot van het Vlaamse Parlement in het raam van het decreet van 19 juli 2002 houdende controle op de regeringsmededelingen.490 Deze Controlecommissie speelt ook een rol in het raam van de controle op de mededelingen van de voorzitter van het Vlaams Parlement zoals die geregeld is door het Bijzonder Decreet van 19 juli 2002 houdende de controle op de mededelingen van de voorzitter van het Vlaams Parlement.491

Met de Ordonnantie van 21 februari 2002 had het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest iets eerder

een

regeling

tot

stand

gebracht

“betreffende

de

controle

van

de

Regeringsmededelingen”.492 Dit decreet werd ondertussen opgeheven en vervangen door de Ordonnantie van 29 april 2004 betreffende de controle van de verkiezingsuitgaven en de regeringsmededelingen.493 De controle is ook hier in handen van een speciaal Controlecollege bestaande uit leden van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad. Het gaat na of de regeringsmededeling er enkel toe strekt het persoonlijke imago van één of meer leden van de regering of van één of meer gewestelijke Staatssecretarissen of het imago van een politieke partij te verbeteren. Wordt dit vastgesteld, dan is de sanctie dat de kostprijs van de regeringsmededeling wordt aangerekend op de uitgaven van de betrokkenen voor de eerstvolgende verkiezingen waaraan ze deelnemen.

Verder kan worden gewezen op het Besluit van de Regering van de Franse Gemeenschap van 21 september 2000 betreffende de Franstalige mededelingen van de Regering van de Franse Gemeenschap, de Regering van het Waalse Gewest, de Regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest494, het Decreet van de Raad van de Franse Gemeenschap van 20 juni 2002 betreffende het toezicht op de mededelingen van de Regeringsleden495, het Decreet van de Raad van de Duitstalige 490

B.S. 14 september 2002, 40.925 – 40.926, zoals gewijzigd door het decreet van 23 mei 2003, B.S. 16 juni 2003, 32.216. 491 B.S. 26 september 2002, 43.732 – 43.733, zoals gewijzigd door het Bijzonder decreet van 23 mei 2003, B.S. 11 juni 2003, 31.572. 492 B.S. 1 maart 2002, 8.160 – 8.162. 493 B.S. 14 juni 2004, 44.288 – 44.292. 494 B.S. 16 februari 2001, 4.507 – 4.508. 495 B.S. 19 juli 2002, 32.567 – 32.569, zoals gewijzigd door het Decreet van 21 december 2004 tot wijziging van het decreet van 20 juni 2002 betreffende het toezicht op de mededelingen van de Regeringsleden, met het oog op

172



Gemeenschap van 7 april 2003 betreffende het toezicht op de Mededelingen van de Regering van de Duitstalige Gemeenschap.496

De overheid heeft zich ook de toegang tot de massamedia gegarandeerd door de openbare omroepen verplichtingen op te leggen m.b.t. het uitzenden van zijn mededelingen. Nemen we de VRT als voorbeeld. Het Vlaamse omroepdecreet497 bepaalt dat de VRT kosteloos de mededelingen van de Vlaamse regering, het Vlaams Parlement en de ministers en staatssecretarissen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest moet uitzenden. Deze mededelingen hebben tot doel de Vlaamse bevolking voor te lichten met betrekking tot aangelegenheden van publiek belang. Andere regels werden opgelegd bij het Besluit van de Vlaamse Regering van 21 april 1998 betreffende het uitzenden door de VRT van mededelingen van het Vlaams Parlement, van de Vlaamse regering en van de ministers en staatssecretarissen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.498 Ook de federale regering heeft het recht, met een maximum van acht uren per maand haar mededelingen op de VRT te laten uitzenden in toepassing van de Wet van 18 februari 1977 en het K.B. van 8 juni 1982. In uitzonderlijke gevallen kan de VRT ook worden verplicht op bevel van de rechter of op verzoek van sommige administratieve overheden bepaalde berichten te verspreiden.499

Dat economische en soms ook informatieve beleidsinstrumenten zijn ingebed in het recht, heeft zijn weerslag niet enkel op de keuze van die instrumenten, maar ook op de werking en de effecten van die instrumenten. De eigenschappen van het ene instrument hebben gevolgen voor de werking van het andere instrument. De eisen die aan het ene instrument worden gesteld, verschillen van die welke aan andere instrumenten worden gesteld. Voor een deel zijn eisen en werking met elkaar tegenstrijdig. Bij een instrumentenmix wordt dit verschijnsel nog eens versterkt. RINGELING beklemtoont dat door instrumenten in een juridische vorm te gieten en verschillende instrumenten tegelijk te gebruiken, de beleidsinstrumenten van de overheid

de uitbreiding van het toezicht tot de mededelingen van de voorzitter van het Parlement van de Franse Gemeenschap, B.S. 25.905 – 25.906. 496 B.S. 4 december 2003, 58.088 – 58.092, zoals gewijzigd door het Decreet tot wijziging van het decreet betreffende het toezicht op de mededelingen van de Regering van de Duitstalige Gemeenschap met het oog op de regeling van het toezicht op de verkiezingsuitgaven voor de verkiezing van de raad, B.S. 24 juni 2004, 52.095 – 52.097. 497 Art. 27 van de Gecoördineerde decreten van het Vlaams Parlement van 4 maart 2005 betreffende de radioomroep en de televisie, B.S. 8 april 2005. 498 B.S. 12 juni 1998. 499 Bijvoorbeeld op grond van art. 36bis van het Decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu - zoals gewijzigd door het decreet van 19 juli 2002, B.S. 31 augustus 2002 en art. 20, § 3, 3° en art. 42, § 2, 3° van het decreet van 18 mei 1999 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening.

Dr. Frankie Schram

173


inherent ondoelmatig zijn. Ze vertegenwoordigen waardeconflicten in zichzelf. Als voorbeeld haalt hij de uitwerking van een subsidieregeling aan. Een subsidieregeling is bedoeld om prikkels te geven voor het vertonen van een bepaald gedrag. Het doel is niet dat die prikkels het aanschijn van een daad van willekeur van de overheid zouden geven. Die twee overwegingen verwijzen immers naar verschillende waarden: economische doelmatigheid en rechtszekerheid. In concrete situaties komen die waarden met elkaar in strijd.500 Kortom, het feit dat men omwille van het bereiken van een zo groot mogelijke effectiviteit bij voorkeur gebruik maakt van een instrumentenmix heeft niet enkel positieve, maar evenzeer negatieve gevolgen voor de effectiviteit. Dit maakt het onderzoek van de effectiviteit van instrumentenmixen uitermate complex.

8.4 Recht veronderstelt het gebruik van andere beleidsinstrumenten

Maar zoals communicatie, heffingen en subsidies ook met regelgeving gepaard gaan, moet ook over het recht worden gecommuniceerd opdat het enige mate van effectief zou kunnen zijn.

Soms schrijft het recht zelf een verplichting tot communicatie voor. Om dit te illustreren gaat we even in op drie voorbeelden. Allereerst gaan we nader in op de bekendmaking van regelgeving. Op de tweede plaats lichten enkele actieve openbaarheidsbepalingen in het Vlaams openbaarheidsdecreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur toe.

8.4.1 Bekendmakingsverplichting van regelgeving

8.4.1.1 Begrip “bekendmaking”

De bekendmaking van de wet, het besluit of de verordening is de “materiële handeling waardoor de wet ter kennis van de burger wordt gebracht”.501 Ze houdt in dat de hele normatieve inhoud van de wet, het besluit of de verordening moet worden gepubliceerd. Zo 500

A. RINGELING, Het imago van de overheid. De beoordeling van prestaties van de publieke sector, ’sGravenhage, VUGA Uitgeverij, 1993, 139. 501 J. VELAERS, Artikel 190 van de Grondwet: de bekendmaking in de vorm bij wet bepaald als voorwaarde voor de verbindendheid van wetten, besluiten en verordeningen van algemeen, provinciaal of gemeentelijk bestuur, in L. WINTGENS (ed.), De verplichting tot bekendmaking van de norm, (Acta van het Centrum voor wetgeving, regulering en legisprudentie 3), Brugge, die Keure, 2003, 41.

174



mag een wet niet louter verwijzen naar de voorschriften van de richtlijn die wordt omgezet en die niet in het Belgisch Staatsblad werd bekendgemaakt.502

8.4.1.2 Draagwijdte van artikel 190 van de Grondwet

Artikel 190 van de Grondwet legt op om wetten, besluiten en verordeningen van algemeen, provinciaal en gemeentelijk belang in de vorm bij wet bepaald bekend te maken als voorwaarde voor hun verbindendheid. Uitgangspunt is immers dat in een democratische rechtsstaat het onaanvaardbaar is dat een rechtsregel aanwezig in wetten, besluiten en verordeningen van algemeen belang de burger zou binden als ze niet is bekend gemaakt. Deze rechtsregel moet worden gepubliceerd, zodat de burgers haar kunnen kennen en zo kunnen weten waaraan ze zich moeten houden.503 Dit is zaak van elementaire rechtvaardigheid en van rechtszekerheid.504

Artikel 190 van de Grondwet houdt in dat wetten slechts verbindend zijn wanneer ze zijn bekendgemaakt zodat de burger ze kunnen kennen en zodat men van hen kan eisen dat ze deze naleven. Wetten treden dan ook maar in werking nadat ze eerst zijn bekend gemaakt. Hoewel artikel 190 van de Grondwet slechts melding maakt van de wetten, besluiten en verordeningen van algemeen belang had het Nationaal Congres alle normatieve akten op het oog.505 Nochtans werd de ruime interpretatie van artikel 190 van de Grondwet nooit met succes verdedigd. In artikel 190 van de Grondwet werd door de rechtsleer en de rechtspraak beschouwd als de uitdrukking – t.a.v. een beperkt aantal overheidsbeslissingen – van een algemeen rechtsbeginsel, namelijk het beginsel dat de voor de burgers bindende overheidsbeslissingen moeten worden bekend gemaakt.506 Artikel 190 van de Grondwet is van dit algemeen rechtsbeginsel een “beperkte positivering”.507 Het beginsel zelf heeft een

502

Cass. 26 april 1990, Arr. Cass. 1989 – 1990, 1115. J. VELAERS, o.c., 31. 504 P. POPELIER, Rechtszekerheid als beginsel van behoorlijke regelgeving, Antwerpen, Intersentia, 1997, nr. 282. 505 J. DE JONGHE, De staatsrechtelijke verplichting tot bekendmaking van normen, 170. 506 G. MAES, “Bekendmaking van wetgeving. Feitelijke kennis en bindende kracht”, NJW 2004, 1119 – 1120; H. DE KEYSER, Het e-Staatsblad: een risico-analyse, Bb&b 2004, 369. 507 Zie ook H. COREMANS en M. VAN DAMME, Beginselen van wetgevingstechniek en behoorlijke regelgeving, Brugge, die Keure, 1994, nr. 203; P. LEFRANC, “De bekendmaking en de betekening van administratieve rechtshandelingen”, T.G.R. 1995, 78. 503

Dr. Frankie Schram

175


algemene draagwijdte en geldt bijgevolg voor alle normatieve handelingen.508 De rechter kan dit beginsel bijgevolg toepassen op andere dan in artikel 190 van de Grondwet bedoelde gevallen. De wetgever heeft dit algemeen rechtsbeginsel later, wat verdragen betreft, zelf gepositiveerd.509 Het algemeen rechtsbeginsel geldt ook voor de bekendmaking van de decreten en ordonnanties en de besluiten van de Gemeenschappen en Gewesten. Het gaat hier echter om een eigen positivering van het beginsel. De bekendmaking van deze teksten wordt geregeld in artikel 22 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, dat uitdrukkelijk stelt: “Geen decreet of uitvoeringsbesluit is verbindend dan na te zijn bekendgemaakt in de vorm bij deze wet bepaald”. Dit artikel is van toepassing op de decreten en uitvoeringsbesluiten van de Vlaamse Gemeenschap, de Franstalige Gemeenschap en het Waals Gewest. Het werd door de artikelen 8 en 69 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, toepasselijk gemaakt op de ordonnanties en besluiten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en de Vlaamse en de Franse Gemeenschapscommissies. De gewone wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap houdt een eigen regeling in voor de decreten en besluiten van de Duitstalige Gemeenschap.510 Het algemeen rechtsbeginsel, waaraan artikel 190 van de Grondwet uiting geeft, geldt eveneens voor de door de openbare instellingen uitgevaardigde verordeningen. De wet houdende oprichting van de openbare instelling kan de wijze van bekendmaking regelen. Het hoeft niet noodzakerlijkwijze een bekendmaking in het Belgisch Staatsblad te zijn.511 Regelt de wet de vorm van de bekendmaking niet, dan moet worden voorzien in een bekendmaking, die leidt tot de mogelijkheid van een effectieve kennisneming. Als geen bijzondere wettelijke bepaling de wijze van bekendmaking regelt, zijn de openbare instellingen vrij in de keuze van de wijze van bekendmaking. In dat geval geldt het adagium “Nemo censetur ignorare legem” echter niet of minstens niet als een onweerlegbaar, maar als een weerlegbaar vermoeden juris tantum.512

508

J. BAERT en G. DEBERSAQUES, Raad van State, Afdeling administratie, 2. Ontvankelijkheid, (Administratieve Rechtsbibliotheek), Brugge, die Keure, 1996, 393; R.v.St., Vande Casteele, nr. 35.708 en 35.709, 23 oktober 1990. 509 Art. 8 van de wet van 31 mei 1961: “Is er aanleiding tot bekendmaking van een verdrag waarbij België partij is, dan wordt dat verdrag in een oorspronkelijke tekst in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt met de Nederlandse of Franse vertaling. Bestaat er geen oorspronkelijke tekst in het Nederlands of in het Frans, dan wordt de vertaling in beide talen insgelijks in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt.” 510 Art. 47 – 48 en 53 W.D.Gem. 511 J. BAET en G. DEBERSAQUES, o.c., 398. 512 R.v.St., Duprez, nr. 18.387, 13 juli 1977.

176



8.4.1.3 Gevolgen van de bekendmaking en van de niet-bekendmaking

De bekendmaking is een voorwaarde van de verbindendheid ervan. Zonder de bekendmaking is de wet, het besluit of de verordening niet verbindend. Uit artikel 190 van de Grondwet blijkt dat een besluit, tussen het ogenblik waarop het is genomen en dat waarop het is bekendgemaakt, geen verplichtingen kan opleggen aan de burgers en geen afbreuk kan doen aan hun rechten.513

De bekendmaking van de wet, het besluit of de verordening is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor de verbindendheid ervan.514 Volgens artikel 190 van de Grondwet wordt de bekendgemaakte tekst immers niet onmiddellijk na de bekendmaking verbindend, noch treedt ze hierdoor in werking. De wet is slechts verbindend na te zijn bekend gemaakt en nadat de termijn voor de inwerkingtreding is verstreken.515 Dit heeft voor gevolg dat een wet, een besluit of verordening nooit verbindend kan worden en in werking treden, wanneer de burger verplichtingen worden opgelegd. Op grond hiervan is retroactiviteit niet denkbaar voor de inwerkingtreding van de wet, maar wel voor het temporaal toepassingsgebied.516 POPELIER drukt het als volgt uit: “De retroactiviteit van een norm verhindert niet dat de norm maar ten vroegste vanaf haar bekendmaking inwerkingtreedt: pas vanaf de inwerkingtreding kunnen de aan verleden feiten gehechte gevolgen worden tegengeworpen.”517

De bekendmaking van de wet, het besluit of de verordening is geen voorwaarde voor de geldigheid ervan.518 Zodra de Koning de wet heeft bekrachtigd, bestaat ze.519 De bekendmaking is evenmin een voorwaarde voor de inroepbaarheid van die wet of dat besluit, door de burger. Artikel 190 bevat een verweermiddel tegen de toepassing van een nietbekendgemaakte wet, maar verzet er zich niet tegen dat die burger zich beroept op een wet die 513

R.v.St., Jeunesse et Droit, nr. 72.843, 30 maart 1998. J. VELAERS, o.c., 42. 515 Cass. 4 april 1881, Pas. 1881, I, 191. 516 M. LEROY, Les règlements et leurs juges, Brussel, Bruylant, 1987, 168, nr. 125 ; P. POPELIER, Rechtszekerheid als beginsel voor behoorlijke regelgeving, Antwerpen, Intersentia, 1997, 562, nr. 594; P. POPELIER, De wet juridisch bekeken, (T.v.W.-reeks 2), Brugge, die Keure, 2004, 275. 517 P. POPELIER, “De te late bekendmaking van de wet: over de bindende kracht van nog niet inwerkinggetreden wetten en andere technieken van overgangsmaatregelen”, (noot bij R.v.St., C.B. t. B.S., nr. 12 februari 1998), R.W. 1997 – 1998, 1475. 518 P. POPELIER, De wet juridisch bekeken, (T.v.W.-reeks 2), Brugge, die Keure, 2004, 272. 519 Cass. 20 oktober 1958, Pas. 1959, I, 172; R.v.St., Mabille, nr. 9.809, 17 januari 1963; R.v.St., Laureyssens, nr. 26.043, 9 januari 1986; R.v.St., V.Z.W. Vereniging van de Nederlandstalige Keurders, nr. 42.727, 3 mei 1993. 514

Dr. Frankie Schram

177


hem rechten of andere voordelen toekent, op voorwaarde dat de wet het algemeen belang en de rechten en belangen van derden niet schendt, bijvoorbeeld door hen verplichtingen op te leggen. Een bestuur kan zich dan ook niet beroepen op de niet-bekendmaking van een wet of besluit om het voordeel ervan aan de belanghebbenden te ontzeggen wanneer de toepassing ervan geen inbreuk inhoudt op de rechten van derden. De bekendmaking is tenslotte ook geen voorwaarde voor de uitvoerbaarheid ervan. Dit laat toe dat de Koning op grond van artikel 108 van de Grondwet al uitvoeringsbesluiten neemt nog vooraleer de wet is bekendgemaakt of om op grond van artikel 105 van de Grondwet besluiten te nemen krachtens de attributies die hem daartoe werden toegekend. Hij kan niet enkel voorbereidende maatregelen nemen of de definitieve besluiten al voorbereiden, hij kan deze laatste ook uitvaardigen en bekendmaken. Dit is dan wel onderworpen aan een dubbele voorwaarde. In de eerste plaats mogen geen verplichtingen worden opgelegd en mogen de rechten van derden niet worden aangetast. Op de tweede plaats mag de inwerkingtreding van de uitvoeringsbesluiten de bekendmaking en inwerkingtreding van de wet niet voorafgaan. Hierop bestaat wel een uitzondering, namelijk de besluiten die enkel rechten verlenen.

8.4.1.4 Functies van de bekendmaking POPELIER onderscheidt geïnspireerd door HOLZINGER520 drie functies van de bekendmaking: de informatie functie, de documentaire functie en de procedurele functie. De bekendmaking stelt de rechtssubjecten in kennis van het feit dat een bepaalde rechtsregel is totstandgekomen (informatieve functie); de bekendmaking in een officieel publicatieblad vormt de duurzame vindplaats voor een publieke versie van de authentieke tekst van de rechtsregel (documentaire functie); de bekendmaking vormt de formele voorwaarde voor de inwerkingtreding van de rechtsregels of de ingang van beroepstermijnen (procedurele functie).521 Om de drie functies te kunnen vervullen en om in overeenstemming te zijn met artikel 190 van de Grondwet, moet de bekendmaking dan ook gericht zijn op de “kenbaarheid” van de wet. Een procédé dat de burgers niet in staat stelt de wet te kennen, dat hen minstens niet de mogelijkheid geeft – hoe 520

G. HOLZINGER, “Kundmachung von Rechtsvorschriften in Österreich”, in H. SCHÄFFER (ed.), Theorie der Rechtsetzung, Wenen, Manz Verlag, 1988, 313 e.v. Holzinger onderscheidt slechts twee functies omdat hij de procedurele functie onder de documentaire functie brengt. 521 P. POPELIER, Rechtszekerheid als beginsel voor behoorlijke regelgeving, Antwerpen, Intersentia, nr. 551, p. 512; P. POPELIER, “De bekendmaking van de wet en haar werking in de tijd”, in L. WINTGENS (ed.), De verplichting tot bekendmaking van de norm, (Acta van het Centrum voor wetgeving, regulering en legisprudentie 3), Brugge, die Keure, 2003, 257; De wet juridisch bekeken, (T.v.W.-reeks 2), Brugge, die Keure, 2004, 264; P. POPELIER en J. VAN NIEUWENHOVE, “De elektronische publicatie van het Staatsblad: over de bevoegdheid van de federale wetgever en de toegankelijkheidsvereiste”, R.W. 2004 – 2005, 411.

178



theoretisch misschien ook voor velen – om kennis te nemen van de wet, kan geen “bekendmaking” zijn in de zin van artikel 190 van de Grondwet. Een bekendmaking houdt dan ook noodzakelijkerwijze enige werkelijke verspreiding in.522

Toch gaat de bekendmaking niet zover dat elke burger persoonlijke op de hoogte moet worden gebracht van de wet op een dergelijke wijze dat hij er de draagwijdte precies van begrijpt.523 Bovendien is het niet wenselijk dat een burger zich aan de wet zou kunnen onttrekken met als verweer dat men ze niet kende. Daarom geldt het adagium “Nemo censetur ignorare legem”.524 De Raad van State leidt zelfs heel uitdrukkelijk het adagium af uit artikel 190 van de Grondwet.525

Het adagium houdt geen rekening met omstandigheden die kunnen verantwoorden dat men een wet niet kent. Dit is zo omdat het adagium constitutief is voor het rechtssysteem: het is een conditio sine qua non ervoor. Maar het rechtssysteem moet dan wel in de mogelijkheid voorzien om de wet te kennen. Het adagium veronderstelt m.a.w. de kenbaarheid die plaatsvindt door de bekendmaking. Dit houdt in dat moet worden voorzien in een vorm van bekendmaking die de burger de mogelijkheid biedt de wet te kennen.526

De verplichting om te zorgen voor de kenbaarheid betekent nog niet dat de overheid van zijn burgers niet bepaalde inspanningen zou mogen vragen om, via een welbepaalde vorm, kennis te nemen van de wet en daartoe over de nodige vaardigheden te beschikken. Zo heeft de wetgever er nooit rekening mee gehouden dat er analfabeten waren en nog steeds zijn. Die inspanningen die de overheid vraagt, mogen wel niet te hoog liggen want de gemiddelde burger moet in staat zijn. Dit betekent niet dat het aanbeveling verdient dat de overheid, bovenop de minimale eisen van artikel 190 van de Grondwet, bijkomende inspanningen

522

A. VRANCKX, “Iedereen wordt geacht de wet te kennen”, R.W. 1955 – 1956, 1223. A.F. BROOK II, “When ignorance of the law became an excuse: Lambert & its progenity”, American Journal of Criminal Law 1992, 279. 524 G. DEREUX, “Etude critique de l’adage: “Nul n’est censé ignorer la loi””, Revue trimestrielle de droit civil 1907, 517 ; F. TERRE, “Le rôle actuel de la maxime « Nul n’est censé ignorer la loi »”, in X. (ed.), Etudes de droit contemporain, Parijs, Cujas, 1966, 93 ; C. HUBERLANT, “La présomption de connaissance de la loi dans la raisonnement juridique”, l.c., 197 ; M. COIPEL, “La signification du l’adage « Nul n’est censé ignorer la loi »”, Cahier de la faculté des sciences économique et sociales de Namur, 1982, 32 ; J. DUMORTIER, m.m.v. M. PENNINCKX en Y. TIMMERMANS, “Wie wordt nog geacht de wet te kennen? Een voorstel voor een betere toegankelijkheid van de Belgische wetgeving ”, R.W. 1992 – 1993, 938 – 953. 525 R.v.St., Deblaere t. Brugge, nr. 81.450, 29 juni 1999. 526 J. VELAERS, o.c., 55. 523

Dr. Frankie Schram

179


verricht zodat de theoretische mogelijkheid om de wet te kennen, ook in de praktijk meer inhoud krijgt.527 Toch is de eis van de toegankelijkheid van het Belgisch Staatsblad528 geen loutere fictie. Dit blijkt uit het arrest van het Arbitragehof waar dit grondwettelijk hof zich uitsprak over de verenigbaarheid van het elektronische Staatsblad en het verdwijnen van de papieren verspreiding van het Belgisch Staatsblad met het gelijkheidsbeginsel: Het aan de bekendmaking verbonden gevolg veronderstelt dat de wijze van bekendmaking waarvoor de wetgever opteert, zonder discriminatie de toegankelijkheid van de officiële teksten garandeert, zodat alle adressaten van die teksten in staat zijn kennis te nemen van de hun bij die teksten opgelegde verplichtingen en toegekende rechten.529 (…) Het op papier uitgegeven Belgisch Staatsblad bood wellicht evenmin de verzekering dat eenieder kennis nam van de teksten waardoor hij gebonden was. Voor sommige personen zal de terbeschikkingstelling van de teksten op een internetsite zelfs de toegang ertoe bevorderen en eveneens die toegang minder duur maken. Niettemin blijft het feit dat, ten gevolge van de bestreden bepalingen, aan een aanzienlijk aantal personen de effectieve toegang tot de officiële teksten wordt ontzegd, inzonderheid door de ontstentenis van begeleidende maatregelen die hun de mogelijkheid zouden bieden die teksten te raadplegen, terwijl zij voordien de mogelijkheid hadden om kennis te nemen van de inhoud van het Belgisch Staatsblad zonder over bijzonder materieel te moeten beschikken en zonder in het bezit te moeten zijn van enige andere kwalificatie dan te kunnen lezen. Aangezien de bestreden maatregel niet gepaard gaat met voldoende maatregelen die waarborgen dat de rechtsonderhorigen een gelijke toegang hebben tot die teksten, heeft hij onevenredige gevolgen ten nadele van bepaalde categorieën van personen. Hij is dan ook niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.530 8.4.1.5 Besluit

Het is echter onvoldoende in een rechtsstaat dat de burgers enkel toegang krijgen tot de regelgeving. Ze moeten ook een beeld krijgen op het besluitvormingsproces, de gegevens op grond waarvan een besluit tot stand komt en de motieven en de doelstellingen van de

527

J. VELAERS, o.c., 60. P. POPELIER en J. VAN NIEUWENHOVE, “De elektronische publicatie van het Staatsblad: over de bevoegdheid van de federale wetgever en de toegankelijkheidsvereiste”, R.W. 2004 – 2005, 411; H. DE KEYSER, Het e-Staatsblad: een risico-analyse, Bb&b 2004, 374. 529 Arbitragehof, arrest nr. 2005/106, Bb&b 2004, 387, B.13. 530 Arbitragehof, arrest nr. 2005/106, Bb&b 2004, 387, B.21 en B.22. 528

180



wetgever.531 Het is alvast een gewaagde sprong om te veronderstellen dat iemand de regels kent, louter omdat ze op voldoende schaal bekendgemaakt werden.532 De complexiteit van de regelgeving en het volume maken het hoogst onwaarschijnlijk dat de burger alle op hem toepasselijke regels in werkelijkheid kent.533 Maar ook de kennis is niet voldoende, wetgeving moet ook functioneren. Een onderzoek van DEWACHTER, WAUTERS en DEJAEGHERE toont aan dat het gebruik van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur behoorlijk laag is. En dit is nu net een wet die bij uitstek uitnodigt tot mondigheid van de burger en tot participatie.534 De effectiviteit van deze wet kan dan ook in vraag worden gesteld tenminste als de doelstelling is dat de burgers van de rechten die deze wet toekent, er ook massaal gebruik van maken. 8.4.2 Voeren van een voorlichtingsbeleid535 Artikel 28 van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur536 legt een aantal instanties537 de verplichting op om een voorlichtingsbeleid te voeren. 538 531

P. POPELIER, Democratisch regelgeven, Antwerpen, Intersentia, 2001, 145; M. CARLY, “De elektronische bekendmaking van normen”, in L. WINTGENS (ed.), De verplichting tot bekendmaking van de norm, (Acta van het Centrum voor wetgeving, regulering en legisprudentie 3), Brugge, die Keure, 2003, 294. 532 H. DE KEYSER, “Het e-Staatsblad: een risico-analyse”, Bb&b 2004, 370. 533 J. DUMORTIER, M. PENNINCKX en Y. TIMMERMANS, “Wie wordt nog geacht de wet te kennen ? Een voorstel voor een betere toegankelijkheid van de Belgische wetgeving”, R.W. 1992 – 1993, 938; Ch. CLESSE, “De la fin ‘Moniteur’ papier à la mort de ‘nemo censetur…”, J.T. 2002, 835 – 836; B. WAUTERS en W. DEWACHTER, “De moeizame communicatie van de federale overheid: de nauwelijks bereikte burger”, in D. CONINCKX (ed.), Overheidscommunicatie in België – Een overzicht, Antwerpen/Apeldoorn, Garant, 2004, 137. 534 W. DEWACHTER, B. WAUTERS en Y. DEJAEGHERE, De nauwelijks bereikte burger. Slotsom van een “Benchmarking van de overheidscommunicatie, Afdeling Politologie K.U.Leuven, Leuven, 2002, 37 – 39. 535 F. SCHRAM, Een nieuw openbaarheidsdecreet voor Vlaanderen - Een juridische analyse in historisch perspectief, (Collectie Publiek Recht, nr. 2), Brugge, Vanden Broele, 2004, 188 – 196. 536 B.S. 1 juli 2004, erratum, B.S. 18 augustus 2004, 62.045. 537 Het gaat meer bepaald om volgende instanties: - de diensten, instellingen en rechtspersonen die afhangen van de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaamse Gewest; - de gemeenten en de districten; - de provincies; - de andere gemeentelijke en provinciale instellingen, met inbegrip van de verenigingen zonder winstoogmerk waarin één of meer gemeenten of de provincies minstens de helft van de stemmen in één van de beheersorganen heeft of de helft van de financiering voor haar rekening neemt; - de verenigingen van provincies en gemeenten, bedoeld in de wet van 22 december 1986 betreffende de intercommunales, en de samenwerkingsvormen zoals geregeld in het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking; - de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, en de verenigingen, bedoeld in hoofdstuk 12 van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende OCMW’s; - de polders, bedoeld in de wet van 3 juni 1957 betreffende de polders, en de wateringen, bedoeld in de wet van 5 juli 1956 betreffende de wateringen. Bovendien kan de Vlaamse regering voor alle andere instanties binnen het Vlaamse Gewest en de Vlaamse Gemeenschap bepalen welke instanties alsnog moeten voldoen aan deze verplichting. 538 Artikel 28, § 1, eerste lid van het decreet van het Vl. Parl. van 26 maart 2004.

Dr. Frankie Schram

181


8.4.2.1 Inhoud van het te voeren voorlichtingsbeleid

De instanties op wie deze verplichting rust, moeten de bevolking of de betrokken doelgroepen voorlichten over hun beleid, regelgeving en dienstverlening en over de rechten die de bevolking verkrijgt op grond van dit decreet.

Hier besteden we enkel aandacht aan de verplichting een voorlichtingsbeleid te voeren over de

regelgeving.

De

decreetgever

was

er

zich

van

bewust

dat

de

minimale

publicatieverplichtingen niet volstaan om de vele voortdurend gewijzigde regels echt toegankelijk te maken.539 Een meer actieve openbaarmaking van de regelgeving is dus heel belangrijk. ELST spreekt in dit verband van oneigenlijke openbaarheid, omdat het voorwerp van de openbaarmaking zelf al bekend gemaakt is.540

Deze actieve openbaarheid houdt vooreerst in dat de geldende regelgeving in één of andere gecoördineerde versie voor het publiek materieel toegankelijk gemaakt wordt. Op Vlaams niveau vormt de Vlaamse Codex hiervan een mooi voorbeeld. In de Vlaamse Codex worden de normen van het Vlaamse bestuursniveau niet alleen als brute materie aangeboden, maar evenzeer ontsloten.541 Dat deze informatie gratis raadpleegbaar is via het internet is daarbij zeer belangrijk. Het gaat hier immers om de basisinformatie van de democratische rechtsstaat.542

8.4.2.2 Kwaliteitsvereisten waaraan het voorlichtingsbeleid moet voldoen

Het communicatiebeleid dat de instanties voeren, moet aan een aantal vereisten voldoen: ze moet systematisch, correct, evenwichtig, tijdig en op een verstaanbare wijze plaatsvinden.543 Het betreft hier minimale eisen waaraan overheidscommunicatie moet voldoen. Dit vormt een uitbreiding ten aanzien van het decreet van 18 mei 1999 betreffende de openbaarheid van bestuur waar enkel bepaald was dat de voorlichting systematisch, tijdig en in begrijpelijke 539

P. POPELIER, Rechtszekerheid als beginsel voor behoorlijke regelgeving, Antwerpen, Intersentia Rechtswetenschappen, 1997, 217 – 219; J. DUMORTIER, M. PENNINCKX en Y. TIMMERMANS, “Wie wordt nog geacht de wet te kennen?”, R.W. 1992, 938 – 953. 540 M. ELST, o.c., 85. 541 http://www.vlaanderen.be/codex 542 J.P.R. BERGFELD, H.W.K. KASPERSEN en A.R. LODDER, WOB & ICT. Onderzoek naar de gevolgen van toepassing van Informatie- en Communicatietechnologie voor de Wet openbaarheid van bestuur, Amsterdam, 2000, 38 en 77. 543 Art. 28, § 1, eerste lid van het decreet van het Vl. Parl. van 26 maart 2004.

182



vorm moest plaatsvinden544 en ten aanzien van de wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in de provincies en gemeenten waar men enkel bepaalde dat de daarin opgesomde maatregelen op het gebied van de actieve openbaarheid van bestuur gericht waren op een duidelijke en objectieve voorlichting van het publiek.545 Er bestaan zeker nog andere normen waaraan overheidscommunicatie best voldoet, bijvoorbeeld partij-politiek neutraal zijn, commercieel neutraal zijn, niet discrimineren of kwetsend overkomen, enz. Het staat de bestuursinstanties vrij dergelijke normen voor zichzelf vast te leggen in bijvoorbeeld een deontologische code.

Voor wat de Vlaamse overheid betreft, is de mogelijkheid om dergelijke normen vast te stellen al aanwezig in het decreet van 19 juli 2002 houdende de controle op de communicatie van de Vlaamse overheid.546

Een aspect van het beleid, de regelgeving, of de dienstverlening kan de gehele bevolking aanbelangen of (een) beperkte doelgroep(en), of beide. Er wordt telkens gericht gecommuniceerd met wie de boodschap aanbelangt.

a. Systematisch karakter van de voorlichting

Dit houdt in dat de voorlichting consequent en planmatig gebeurt en niet ad hoc plaatsvindt.547 Dit veronderstelt een zekere frequentie in de communicatie, en ook een professionele aanpak. Het impliceert ook dat niet enkel goed nieuws, maar ook slecht nieuws (de afschaffing van premies, de verhoging van een belasting, werken aan een weg die lange tijd voor hinder zal zorgen) wordt gecommuniceerd.

Systematisch betekent echter niet dat alles het voorwerp van voorlichting moet uitmaken. Voorlichting veronderstelt een stuk selectiviteit. Wat nu wel of niet het voorwerp van voorlichting moet uitmaken kan niet zomaar in een regelgevende tekst gegoten worden.548

544

Art. 21, § 1, eerste lid van het decreet van het Vl. Parl. van 18 mei 1999. Art. 3, eerste lid van de wet van 12 november 1997. 546 B.S. 14 september 2002. 547 Memorie van Toelichting, Parl. St. Vl. Parl., 2002 – 2003, nr. 1732/1, 44. 548 G. AGTEN e.a., “Informatie en beleid: voert de overheid een “informatie-‘beleid’?”, in R. JANVIER (ed.), Openbaarheid en openheid van bestuur: (on)begrensde mogelijkheden?, Brugge, die Keure, 1991, 89 – 90. 545

Dr. Frankie Schram

183


Systematisch houdt wel in dat een bestuursinstantie voldoende middelen inzet om het voorlichtingsbeleid gestalte te geven.

b. Voorlichting moet correct zijn

Het bestuur levert alle mogelijke inspanningen om enkel juiste informatie te verspreiden, en zet eventueel foutieve informatie onmiddellijk recht.549 Het is daarbij van belang dat de status van de verstrekte informatie wordt aangegeven: is het een eerste oriëntatie, een voornemen, een besluit? Zo werd aanvankelijk bij de aankondiging van de afschaffing van het kijken luistergeld onvoldoende duidelijk gemaakt of het hier ging om een beleidsvoornemen, een principiële beslissing, of al een beslissing-in-uitvoering, met de nodige verwarring bij de rechtsonderhorigen tot gevolg.

Het correct zijn van de voorlichting veronderstelt ook dat aan de bevolking duidelijk wordt gemaakt dat de informatiecampagnes, brochures, advertenties, enz. informatie bevat die uitgaat van de overheid. Dit kan bijvoorbeeld door een duidelijke vermelding van de informerende overheid, het gebruik van een bepaald logo, …

c. Voorlichting moet evenwichtig zijn

Dit houdt in dat men elke eenzijdigheid moet vermijden en dat de benadering recht doet aan de hoofdlijnen van elk vraagstuk, zonder bepaalde onderdelen ervan te overbelichten.550 Men kan immers niet alles het voorwerp laten uitmaken van een voorlichtingscampagne: voorlichting is per definitie selectief.

d. Voorlichting moet tijdig zijn

Dit betekent dat de informatie wordt aangeboden op het ogenblik dat deze voor de ontvanger nodig of nuttig is.551 Het tijdstip wordt sterk beïnvloed door de doelstelling van de voorlichting. Nieuwe regelgeving moet actief kenbaar gemaakt worden, bij voorkeur nog

549

Memorie van Toelichting, Parl. St. Vl. Parl., 2002 – 2003, nr. 1732/1, 44. Memorie van Toelichting, Parl. St. Vl. Parl., 2002 – 2003, nr. 1732/1, 44. 551 Memorie van Toelichting, Parl. St. Vl. Parl., 2002 – 2003, nr. 1732/1, 44. 550

184



voordat ze in werking treedt. Een wijziging in de openingsuren van een bepaalde dienst of van het telefoonnummer van een dienst moet lang op voorhand aangekondigd worden, enz.552

Als de overheid probeert de bevolking te betrekken bij de beleidsvoorbereiding zullen burgers op een zodanig tijdstip moeten worden geïnformeerd dat er nog daadwerkelijke mogelijkheden tot participatie bestaan, m.a.w. geruime tijd voordat er een eindbeslissing genomen wordt.

e. Voorlichting moet op verstaanbare wijze plaatsvinden De voorlichting moet aangepast zijn aan de voorkennis van de doelgroep.553 Het louter op de website plaatsen van een tekst volstaat niet. De concrete inhoud ervan moet in eenvoudige, niet-ambtelijke bewoordingen worden verduidelijkt aan de bevolking. Hierbij is het aangewezen dat men rekening houdt met de doelgroep, zowel in vormgeving, gekozen medium als in inhoud en taalgebruik. In de communicatie wordt geanticipeerd op bestaande of vermoede weerstanden bij de verschillende doelgroepen.

De gerichtheid van de informatieverstrekking is belangrijk, niet enkel opdat alle burgers voor wie de informatie belang heeft of kan hebben, erover zouden kunnen beschikken, maar ook opdat de burgers voor wie de informatie irrelevant is, er niet mee lastig gevallen zouden worden. Wanneer burgers aangeboden informatie als overbodig ervaren, kan dat een negatieve invloed hebben op hun oordeel over het nut van voorlichting in het algemeen.

De gerichtheid veronderstelt ook de inzet van middelen die aan de doelgroep aangepast zijn. Hoezeer ook het internet als het medium van de toekomst mag beschouwd worden, vandaag is het voor een meerderheid van de gezinnen een ontoegankelijk medium. Digitale informatieverstrekking mag bijgevolg de klassieke wijzen van informatieverstrekking wel aanvullen, maar niet vervangen.

Actieve openbaarheid mag wel niet worden herleid tot een doelgroepeninformatiebeleid, waarbij men enkel informatie aan een welbepaalde doelgroep verstrekt en niet aan anderen.

552

D. GELDERS, “Kwaliteit van informatieverstrekking over beleidsintenties: het cannabisdebat”, Bb&b 2003, 45. 553 Memorie van Toelichting, Parl. St. Vl. Parl., 2002 – 2003, nr. 1732/1, 44.

Dr. Frankie Schram

185


8.4.3 Verplichting tot het vermelden van de beroepsmogelijkheden554

De verplichting om de beroepsmogelijkheden te vermelden is een belangrijke maatregel die een erkenning inhoudt dat het adagium “Nemo censetur ignorare legem”555 een zuivere fictie is. Een goede rechtsbescherming houdt in dat de burger geholpen wordt om op de juiste manier bij de juiste instantie het optreden of niet-optreden van het bestuur juridisch aan te vechten. Om die reden kwamen een aantal bepalingen tot stand die het bestuur op een algemene wijze de verplichting oplegden om de beroepsmogelijkheden te vermelden. Een dergelijke bepaling komt voor in het decreet van 26 maart 2004, maar men vindt ze ook terug in artikel 19 R.v.St.-Wet.556 De wens van de Vlaamse ombudsman die ook de SERV557 uitte om ook een verplichting op te nemen om ook het eerste- en tweedelijns klachtenrecht uitdrukkelijk te vermelden op alle documenten van de overheid, haalde het niet. De Vlaamse ombudsman was nochtans van mening dat veel procedures kunnen worden vermeden door bemiddeling van klachten- en ombudsdiensten.558 Dat is inderdaad juist, maar de vraag is of de burger er wel mee gebaat is wanneer hij op een beslissing een veelheid van mogelijkheden ziet zonder dat hij eigenlijk goed weet wat nu precies het onderscheid is tussen een klachtenprocedure- en een bezwaar- of beroepsprocedure en zonder dat hij de interactie tussen deze procedures begrijpt.

8.4.3.1 Verplichting op grond van het openbaarheidsdecreet In navolging van het decreet van 18 mei 1999559 wordt de verplichting tot het vermelden van de beroepsmogelijkheden in het decreet van 26 maart 2004 niet onder het hoofdstuk “Actieve 554

F. SCHRAM, o.c., 204 – 206. Zie o.m. G. DEREUX, “Etude critique de l’adage: “Nul n’est censé ignorer la loi”, Revue trimestrielle de droit civil 1907, 517 ; F. TERRE, “Le rôle actuel de la maxime ‘Nul n’est censé ignorer la loi’”, in X. (ed.), études de droit contemporain , Parijs, Cujas, 1966, 93 ; C. HUBERLANT, “La présomption de reconnaissance de la loi dans le raisonnement juridique”, in C. PERELMAN en P. FORIERS (ed.), Les présomptions et les fictions en droit, Brussel, Bruylant, 1974, 197 ; M. COIPEL, “La signification de l’adage « Nul n’est censé ignorer la loi »”, Cahiers de la faculté des sciences economiques et sociales de Namur, 1982, 32 ; J. DUMORTIER, m.m.v. M. PENNINCKX en Y. TIMMERMANS, “Wie wordt nog geacht de wet te kennen ? Een voorstel voor een betere toegankelijkheid van de Belgische wetgeving”, R.W. 1992 – 1993, 938 – 953; J. VELAERS, “Artikel 190 van de grondwet: de bekendmaking in de vorm bij wet bepaald als voorwaarde voor de verbindendheid van wetten, besluiten en verordeningen van algemeen, provinciaal of gemeentelijk bestuur”, in L. WINTGENS (ed.), De verplichting tot bekendmaking van de norm, (Acta van het Centrum voor wetgeving, regulering en legisprudentie, 3), Brugge, die Keure, 2003, 53 – 55. 556 F. SCHRAM, “Het vermelden van de beroepsmogelijkheden", Bb&b, 2004/1, 53 - 61. 557 Parl. St. Vl. Parl., 2002 – 2003, nr. 1732/1, 77. 558 Parl. St. Vl. Parl., 2002 – 2003, nr. 1732/3, 6. 559 Art. 26 van het decreet van het Vl. Parl. van 18 mei 1999. 555

186



openbaarheid van bestuur” geplaatst, maar het vormt een afzonderlijk, vierde, hoofdstuk. Trouwens het artikel is zonder wijzigingen overgenomen uit het decreet betreffende de openbaarheid van bestuur van 18 mei 1999 dat op zijn beurt terugging op een gelijkaardige bepaling uit het decreet van 23 oktober 1991, al luidde de formulering toen anders. Artikel 13, § 1 van dit laatstgenoemde decreet legde immers de verplichting op om de eventuele mogelijkheid tot beroep en de modaliteiten ervan in de bestuursdocumenten te vermelden. Een decreet, besluit van de Vlaamse regering of een ministerieel besluit kan in de akte die de bestuursbeslissing uitmaakt, geen beroepsmogelijkheden vermelden voor de rechtbanken, waarvan de rechtspleging enkel bij wet geregeld kan worden.560

De bepaling in het decreet van 26 maart 2004 legt bestuursinstanties de plicht op om bij individuele beslissingen of administratieve handelingen de beroepsmogelijkheden mee te delen.561

Dit is een vereiste voor een geldige kennisgeving, geen substantiële vormvereiste voor de bestuursbeslissing. Het niet naleven van de verplichting wordt wel gesanctioneerd. Bij het ontbreken ervan neemt de termijn voor het indienen van het beroep geen aanvang. De verjaringstermijn begint pas te lopen vanaf het ogenblik dat een instantie de beroepsmogelijkheden meedeelt. Anders gesteld: de beroepsmogelijkheid blijft open wanneer er bij de kennisgeving van de bestuursbeslissing geen melding van werd gemaakt en dit zolang de beroepsmogelijkheid niet werd meegedeeld.562

De formulering van deze verplichting is in het decreet vager dan in gelijkaardige bepalingen in de andere openbaarheidsregelgevingen.563 Ook in het nieuwe decreet wordt de verplichting gekoppeld aan een beslissing of administratieve handeling met individuele strekking die beoogt rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander bestuur.

560

F. SCHRAM, “Het nieuwe Vlaams Openbaarheidsdecreet op de weegschaal”, T. Gem. 1999, 375. Art. 35 van het decreet van het Vl. Parl. van 26 maart 2004. 562 Zie in die zin Memorie van Toelichting decreet van 18 mei 1999, Parl. St. Vl. Parl., 1998 – 1999, 27. 563 Art. 2, 4° van de wet van 11 april 1994; art. 3, 4° van de wet van 12 november 1997; art. 3, 3° van het decreet van het Waalse Gewest; art. 6 van de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest; art. 7 van de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest; art. 4, 3° van het decreet van de Franse Gemeenschapscommissie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest; art. 2, al. 2 van het decreet van de Franse Gemeenschap; art. 2, 4° van het decreet van het Waalse Gewest betreffende de openbaarheid van bestuur in de intercommunales. Voor een bespreking zie F. SCHRAM, “Het vermelden van de beroepsmogelijkheden”, Bb&b 2004/1, 53 – 61. 561

Dr. Frankie Schram

187


De formulering van deze verplichting is op een bepaald aspect ruimer dan in gelijkaardige bepalingen in de andere openbaarheidsregelgevingen waar de verplichting enkel geldt ten aanzien van een “bestuurde” en niet ten aanzien van “een ander bestuur”. Voor lokale besturen is dit nieuw. Bij de lokale besturen heerste op grond van artikel 3,4° van de wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in de provincies en gemeenten een praktijk om de beroepsmogelijkheden niet te vermelden bij beslissingen die aan een ander bestuur ter kennis worden gebracht, bijvoorbeeld op het gebied van het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning. Er is steeds van uitgegaan dat het vermelden van de beroepsmogelijkheden als onderdeel van de actieve openbaarheid van bestuur de relatie bestuur–bestuurde betreft en geen invloed heeft op de relatie bestuur–bestuur.564 Deze zienswijze is recent bevestigd door een ministerieel besluit waarbij een beroep van het college van burgemeester en schepenen bij de minister tegen het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning door de bestendige deputatie wordt verworpen.565 Hierin komt nu verandering.

Niet enkel de beroepsmogelijkheden, zoals het Waalse openbaarheidsdecreet oplegt, maar in navolging van de wet van 11 april 1994 moeten ook “de modaliteiten van het beroep” (de instantie, de vormvoorschriften of termijnen) worden vermeld.

De verplichting beperkt zich tot de vermelding van de beroepsmogelijkheden tegenover de personen of instellingen aan wie een dergelijke beslissing moet worden betekend.566

Zowel de georganiseerde administratieve, als de jurisdictionele beroepsmogelijkheden die de burger tegenover een bestuurshandeling ter beschikking staan, moeten worden vermeld.

564

T. DE SUTTER, Nota ter ondersteuning van het advies van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur over het ontwerp van decreet betreffende de openbaarheid van bestuur, Gent, 2003, nr. 135, 46. 565 Ministerieel besluit van 6 maart 2003 van de Vlaamse minister van Financiën en Begroting, Innovatie, Media en Ruimtelijke Ordening houdende onontvankelijkheid van de beroepen van het College van Burgemeester en Schepenen (niet gepubliceerd). Tegen deze beslissing is beroep ingesteld bij de Raad van State. De zaak is aldaar gekend onder G/A. 136.106/X-11.397. 566 R.v.St. Openbaar Bestuur Polder Battenbroek e.a., nr. 96.180 van 6 juni 2001; M. BOES, “Openbaarheid van bestuur. Bevoegdheidsverdeling. De federale openbaarheidsregeling”, in A.M. DRAYE (ed.), Openbaarheid van bestuur in Vlaanderen, België en de Europese instellingen, Leuven, 1996, 23.

188



8.4.3.2 Verplichting op grond van artikel 19 R.v.St.-wet

De verplichte vermelding van de beroepsmogelijkheden op grond van de meeste openbaarheidswetgevingen staat niet alleen. Artikel 19, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, ingevoegd bij artikel 1 van de wet van 24 maart 1994 bepaalt dat “verjaringstermijnen (voor het instellen van annulatieberoepen bij de Raad van State (bedoeld in artikel 14, eerste lid van de gecoördineerde wetten op de Raad van State)) alleen een aanvang nemen op voorwaarde dat de betekening door de administratieve overheid van de akte of van de beslissing met individuele strekking het bestaan van die beroepen alsmede de in acht te nemen vormvoorschriften en termijnen vermeldt”.

De afwezigheid van de vermelding van een beroepsmogelijkheid, maar ook een foutieve of onvolledige vermelding, leidt niet tot de ongeldigheid van de beslissing, maar wel tot de ongeldigheid van de kennisgeving.

Het is belangrijk op te merken dat artikel 19 R.v.St.-Wet door de Raad van State oorspronkelijk geacht werd niet van openbare orde te zijn. Bovendien oordeelde de Raad van State moest er steeds rekening worden gehouden met de finaliteit van deze verplichting. Het doel van de verplichting bestond er namelijk in de rechten van de verdediging van de bestuurde te waarborgen. Het gevolg was dan ook dat wanneer door het niet naleven van deze verplichting de rechten van de bestuurde niet in gevaar waren, de Raad van State meestal meende dat deze dit middel niet kon inroepen om de termijnoverschrijding te rechtvaardigen. Zo werd het beroep niet ontvankelijk verklaard omdat uit het verzoekschrift en uit tal van vorige verzoekschriften bleek dat de verzoeker maar al te goed op de hoogte was van de mogelijkheden die de gecoördineerde wetten op de Raad van State aan de rechtzoekende bieden, en met name het feit dat de termijn voor het annulatieberoep zestig dagen bedraagt.567 Met het arrest van 134.024 van 19 juli 2004 oordeelde de Algemene Vergadering van de Afdeling Administratie van de Raad van State echter dat “artikel 19, tweede lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, afwijkt van de regels betreffende de verjaring van beroepen en net als die regels van openbare orde is; dat voor die bepaling geen uitzondering geldt; dat de rechtsonzekerheid waartoe deze bepaling zou kunnen leiden, te 567

R.v.St., Vlaeminck, nr. 68.244 van 23 september 1997; Vgl. R.v.St. Vande Casteele, nr. 71.041 van 22 januari 1998; R.v.St. D.C. nr. 90.287 van 18 oktober 2000, C.D.P.K. 2002, 119, noot A. COPPENS. Zie ook J. DERIDDER, “De relativiteit van de verplichting ex artikel 19, lid 2 R.v.St.-Wet tot vermelding van de beroepsmodaliteiten. Overzicht na 5 jaar rechtspraak van de Raad van State”, A.J.T. 1999 – 2000, 3.

Dr. Frankie Schram

189


wijten is enerzijds aan het tekortschieten van de administratieve overheid en anderzijds aan de bedoeling van de wetgever om op de niet-naleving van die bepaling een radicale straf te stelen waarvan de werking niet beperkt is in de tijd”.568

8.4.4 Besluit

Ondanks het bestaan van een aantal informatieverplichtingen waarvan we er enkele aan bod lieten komen, toch loopt het op dit vlak meer dan eens foutief: communicatie is meer dan het louter bekendmaken van rechtsregels, voorlichting en het bekendmaken van de beroepsmogelijkheden in de akte waarin een individuele rechtshandeling wordt meegedeeld. Bovendien zijn die informatieverplichtingen op zich niet alles. Er is ook het probleem van de toegankelijkheid zonder dewelke geen communicatie tot stand kan komen. Net het gebrek aan de zorg voor het communiceren van het recht, verklaart waarom het recht meer dan eens niet zo effectief is als het zou moeten zijn.

8.5. Complexiteit van effectiviteitsonderzoek bij instrumentenmixen Uitspraken over de effectiviteit van beleidsinstrumenten zijn een hachelijke zaak. Niet enkel de aard van de ingezette beleidsinstrumenten, maar evenzeer de complexiteit van de concrete context waarbinnen ze worden gehanteerd, zijn variabelen die een rol spelen. De keuze van beleidsinstrumenten is niet los te zien van de eigen dynamiek van het proces van beleidsvorming.569

Bij

de

gedragskeuze

van

de

doelgroep

zijn

de

toegepaste

beleidsinstrumenten maar een deel van de relevante prikkels.570 Een theorie over beleidsinstrumenten kan daardoor niet anders dan geënt zijn op een theorie over beleidsprocessen.

568

R.v.St., arrest nr. 134.024 van 19 juli 2004, Bb&b 2004, 392 – 394; R.W. 2005 – 2006, 146 – 147, met noot: R. HOUBEN, De verplichte vermelding van de beroepsmogelijkheden, vormvoorschriften en termijnen bij de kennisgeving van individuele bestuurshandelingen, R.W. 2005 – 2006, 147 – 150. 569 Vlg. J.F.M. KOPPENJAN, A.B. RINGELING en R.H.A. TE VELDE (ed.), Beleidsvorming in Nederland: een vergelijkende studie naar de totstandkoming van wetten, ’s Gravenhage, 1987 en, meer specifiek over instrumentenkeuze, J. Th.A. BRESSERS, H. PULLEN en J. SCHUDDEBOOM, Toetsing van beleidsinstrumenten: een aanzet tot een bestuurskundig toetsingskader, Enschede, 1990, 38 – 50 570 J.Th.A. BRESSERS, “Motieven tot zelfregulering”, in: J.Th.A. BRESSERS, T.J.N.M. DE BRUIJN, S.M.M. KUKS en K.R.D. LULOFS (ed.), Milieuzorg van directietafel tot werkvloer, Alphen aan den Rijn, 1991, 32 – 40.

190



Deze benadering roept echter heel wat problemen op. HEMERIJCK onderscheidt er drie.571 In de eerste plaats veronderstellen beleidsalternatieven causale inzichten in bestaande maatschappelijke problemen en in de mogelijke gevolgen van bepaalde beleidsinterventies. Gevolgen en causale verbanden zijn eventueel nog wel gemakkelijk te traceren bij beleidsactiviteiten van korte duur, waarbij doeleinden expliciet, specifiek en meetbaar zijn. Voor beleidsactiviteiten die een continue aandacht opeisen, stuit een dergelijke benadering echter op zijn grenzen. De overheid streeft immers meerdere, potentieel conflicterende doelen na, die niet gemakkelijk kunnen worden gekwantificeerd. Er bestaan bijgevolg meestal geen heldere standaarden voor beleidssucces en –falen.

Daarnaast is niet alle kennis, die de beleidsmaker tot zijn beschikking zou willen hebben om zijn beleidsvoornemens te onderbouwen, daadwerkelijk beschikbaar. Het is ook mogelijk dat de kennis waarover een beleidsmaker beschikt in hoge mate controversieel is. Er is dan sprake van verschillende vormen van onzekerheid, die een goede inschatting van de doeltreffendheid en doelmatigheid van verschillende beleidsalternatieven vooraf bemoeilijken.

Een fundamenteel probleem is verder het informatietekort van de overheid. Informatie over maatschappelijke problemen wordt niet kosteloos door het mechanisme van de “onzichtbare hand’ geleverd.

Ook kan er sprake zijn van een kloof tussen het voorlichtingsideaal van objectiveerbare kennis en het politieke haalbaarheidscriterium. Hiermee verschuift de gerichtheid op problemen en oplossingen op basis van reliable knowledge naar de acceptatie van meer subjectieve percepties van problemen en haalbare oplossingen (en schijnoplossingen van verschillende betrokken actoren op basis van shared knowledge).572 Het beeld dat ontstaat, is er

een

van

een

zekere

‘onderhandelingsruimte’

tussen

cognitieve

oriëntaties

(wetenschappelijk onderzoek) en normatieve oriëntaties (maatschappelijke en politieke belangen).573

571

A. HEMERIJCK, o.c., 36 – 37. J.G. MARCH en J.P. OLSEN, Rediscovering Institutions: the Organizational Basis of Politics, New York, Free Press, 1989; A. HEMERIJCK en K. VAN KERSBERGEN, Negotiated Change: Towards a Theory of Institutional Learning in Tightly Coupled Welfare States, in D. BRAUN en A. BUSCH (eds.), Public Policy and Political Ideas, Cheltenham, Edward Elgar, 1999, 168 – 185. 573 C.E. LINDBLOM, Inquiry and Change: The Troubled Attempt to Understand and Shape Society, New Haven, Yale University Press, 1990. 572

Dr. Frankie Schram

191


8.6. Besluit

De aandacht voor beleidsinstrumenten heeft een verschuiving doorgemaakt: van de aandacht voor individuele beleidsinstrumenten om hun effectiviteit naar beleidsinstrumentenmixen en hun effectiviteit. Daarbij werd in de eerste plaats gewezen op de noodzaak om van beleidsinstrumentenmixen gebruik te maken. Dit houdt sterk verband met de beperkte effectiviteit die losse beleidsinstrumenten meestal hebben. Vervolgens merkten we op dat andere beleidsinstrumenten zelf nood hebben aan het recht en dat het recht zelf communicatieve beleidsinstrumenten veronderstelt. In de eerste plaats toonden we aan de hand van het voorbeeld van de overheidscommunicatie aan dat het recht zelf aan die communicatie een zekere inbedding heeft gegeven en ze heeft onderworpen aan bepaalde normen. In de tweede plaats maakten we duidelijk dat het recht zelf communicatie over het recht

zelf

als

bijkomende

eis

stelt.

Drie

voorbeelden

haalden

we

aan:

de

bekendmakingsverplichting van regelgeving, de verplichting tot het voeren van een communicatiebeleid over de regelgeving en de verplichting tot het vermelden van de beroepsmogelijkheden in individuele bestuursbeslissingen.

Tenslotte hebben we gewezen op de complexiteit van effectiviteisonderzoek bij instrumentenmixen: het gebruik van instrumentenmixen heeft immers geen eenduidig positieve invloed op de effectiviteit. Vooral het feit dat heel wat beleidsinstrumenten van het recht gebruik maken, heeft voor gevolg dat de beperkingen die gelden voor de effectiviteit van het recht als instrument ook hun weerslag hebben op de effectiviteit van de andere beleidsinstrumenten die van het recht gebruik maken. We wezen daarbij op een fundamenteel probleem, namelijk het kunnen beschikken over de noodzakelijke informatie.

We besteedden hier al meer aandacht aan het recht als instrument. Het recht als beleidsinstrument maakt nu specifiek het voorwerp uit van volgend hoofdstukje.

192


9. Denken over regelgeving en regulering in termen van beleidsinstrument

9.

Denken over regelgeving beleidsinstrument

en

regulering

in

termen

van

Tot nu toe hebben we het begrip “beleidsinstrument” binnen een ruimere context geplaatst, het begrip verduidelijkt en de mogelijke benaderingen van beleidsinstrumenten in kaart gebracht. We besteden geen aandacht aan alle beleidsinstrumenten, maar richten ons specifiek op een bepaald type van beleidsinstrument, namelijk de regelgeving. Vooraf moeten we ons realiseren dat het denken over regelgeving in termen van beleidsinstrument niet neutraal is en een verschraling inhoudt van wat regelgeving betekent.

9.1 Gevolgen verbonden aan het denken over regelgeving in termen van beleidsinstrument

Het denken over regelgeving in termen van instrument van beleid heeft voor gevolg dat het recht wordt gezien als ondergeschikt aan de politiek verkozen waarden. Terecht merkte KOOPMANS al in 1970 het volgende op: “Als de wet dienstbaar wordt gemaakt aan de sociale verandering, gaat de wetgeving deel uitmaken van een bepaald beleid: economisch, sociaal, ruimtelijk, cultureel, fiscaal, monetair of twee of meer van deze tezamen”.574

Bovendien gaat men ervan uit dat het recht neutraal is ten opzichte van het nagestreefde doel. Het recht heeft hier geen intrinsieke eigenschappen, maar ziet zijn waarde bepaald ten opzichte van het beoogde doel.575 De instrumentalistische visie op het recht ontkent het bestaan van vaste, onafhankelijke waarden. De waarden die het recht wil realiseren, vinden hun grondslag in maatschappelijke doelstellingen, die gebonden zijn aan tijd en ruimte. De doelstellingen van het recht zijn in deze opvatting niet langer in het recht zelf te vinden, maar buiten het recht.576

574

T. KOOPMANS, “De rol van de wetgever”, in Honderd jaar rechtsleven: de Nederlandse juristenvereniging 1870-1970, Zwolle, W.E.J. Tjeenk Willink, 1970, 7. 575 C.J.M. SCHUYT, “Sturing en het recht”, in M. A. P. BOVENS en W. J. WITTEVEEN en R.B. ANDEWEG (eds.), Het schip van staat: beschouwingen over recht, staat en sturing, Zwolle, Tjeenk Willink, 1985, 115. 576 L.J. WINTGENS, “Het wetsbegrip anders bekeken. Alternatieven voor en in wettelijke regulering. Tevens een inleiding tot de legisprudentie, een nieuwe wetgevingstheorie”, in L.J. WINTGENS (ed.), Het wetsbegrip, (Acta van het Centrum voor wetgeving, regulering en legisprudentie, 1), Brugge, die Keure, 2003, 69.

Dr. Frankie Schram

193


Het gebruik van regelgeving als instrument voor beleidsrealisering heeft voor gevolg dat het overheidsbeleid in regelgeving onvermijdelijk een bepaalde mate van stolling of bestendiging van de voortaan rechtens geldende verhoudingen met zich brengt.577

Een instrumentalistische rechtsopvatting brengt mee dat de aandacht sterk wordt verschoven van een discussie over doelstellingen naar de legaliteit van de rechtsregels. Hierbij geldt dat de legaliteit voor iedere rechtsregel een noodzakelijke en voldoende voorwaarde voor het bestaan ervan is.578

9.2 Denken over regelgeving in termen van instrument vanuit een breder kader

Wie het recht als instrument wil gebruiken, stuit op de noodzaak om met de taal van het recht ook intrinsieke waarden van het recht mee te laten spreken.579 Recht heeft immers wat FULLER een ‘inner morality’ noemt.580 Het denken van regelgeving in termen van instrument wordt zo geplaatst binnen een veel geciteerde dualiteit tussen het recht als instrument en het recht als waarborg. Het recht als instrument past in het denken in termen van doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidsbeleid.581 Het recht als waarborg sluit aan bij een visie dat recht als een waarde op zichzelf moet worden beschouwd. Het ideaal van de rechtsstaat geeft aan welke overheidsactiviteiten toegestaan zijn wanneer de overheid iets wil bereiken.582

Binnen de bestuurskunde sluit dit denken sterk aan bij twee begrippen van WEBER: “Zweckrationalität” en “Wertrationalität”. Zweckrationalität staat voor een redeneren binnen het openbaar bestuur in termen van doeleinden en middelen. De waarborgfunctie ziet toe op de bescherming van de burger tegen (de macht van) de overheid. Door de wettelijke begrenzing van de bevoegdheden van de overheid, de omschrijving van de verplichtingen van de burger in de wet en de rechtsbescherming van de burger tegen het optreden van de overheid kan worden gewaarborgd dat er een overheidsvrije sfeer is voor de burger en dat er sprake is van rechtszekerheid en gelijke behandeling van burgers.583 577

Ph. EIJLANDER en W. VOERMANS, o.c., 21. L.J. WINTGENS, o.c., 75 en 84. 579 W. WITTEVEEN, o.c., 185. 580 L. FULLER, The Morality of Law, New Haven, Yale University, 1978, 262 p. 581 Ph. EIJLANDER en W. VOERMANS, o.c., 18. 582 W. WITTEVEEN, o.c., 177. 583 A. HOOGERWERF, “Het ontwerpen van beleid als wetenschapsbeoefening”, in A. HOOGERWERF (ed.), Het ontwerpen van beleid, Zwolle, 1992, 13; U. ROSENTHAL, “Wetgeving in beweging: dominante beelden”, in Wetgeving in beweging. Verslag van de Landelijke Bestuurskunde, Zwolle, 1991, 20. 578

194



Dat het recht niet enkel een sturende, maar ook een waarborgfunctie heeft in de zin dat het recht het overheidshandelen aan normen bindt en maatschappelijke actoren waarborgen biedt tegen onrechtmatige overheidsinterventies, beperkt de handelingsvrijheid en het sturende vermogen van de overheid als beleidsactor.584

Het denken in termen van de wetgeving als instrument en waarborg gaat uit van de cesuur tussen het bestuur en de burger en hun wederzijdse en tegenstrijdige belangen. Het is echter de vraag of dit nog zo is.585 Zo wijzen EIJLANDER en VOERMANS op het optreden van de overheid in het raam van de verwezenlijking van de sociale grondrechten. Ze laten daarbij na dit verder uit te werken. Toch is eenvoudig aan te geven wat er bedoeld wordt. Een aantal sociale grondrechten hebben een grondwettelijke verankering gekregen, andere niet. Artikel 23 van de Grondwet bevat een aantal van die grondrechten waarvan het gezamenlijke doel is het erkennen van een recht aan eenieder een menswaardig leven te leiden. Dit recht omvat onder meer het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu. Dit doel bereiken is niet enkel een zaak van de overheid, maar evenzeer van eenieder van ons, van de bedrijfswereld. Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Daarom zijn sociale grondrechten vaak omgeven door procedurele grondrechten.586 Zo omsluit het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu de procedurerechten, het recht op toegang tot milieu-informatie, het recht op participatie in milieuaangelegenheden en het recht op toegang tot de burger inzake milieuaangelegenheden. Het Verdrag van Aarhus biedt hiervan een goed voorbeeld.587 Het recht op toegang tot milieu-informatie moet het mogelijk maken dat de burger zijn eigen gedrag kan afstemmen op het realiseren van een gezond leefmilieu, laat hem toe om mee te denken over milieuproblemen en activiteiten die een invloed hebben op het milieu zodat hij beslissingen m.b.t. het leefmilieu mee kan helpen sturen in een bepaalde richting. Tenslotte wordt de 584

VAN DER HEIJDEN, 1999. Ph. EIJLANDER en W. VOERMANS, o.c., 18. 586 M. DEJEANT-PONS, “Le droit de l’homme à l’environnement en tant que droit procédural”, in M. DEJEANT-PONS en M. PALLEMAERTS, Droits de l’homme et environnement. Recueil d’instruments et autres textes internationaux concernant les droits individuels et collectifs en matière d’environnement dans le cadre international et européen, Straatsburg, Editions du Conseil de l’Europe, 2002, 21 – 28. 587 Voluit: Convention on access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters, verdrag afgesloten in de European Commission of the United Nations, http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43e.pdf; D. GRIMEAUD, “Le droit international et la participation des organisations non gouvernementales à l’élaboration du droit de l’environnement: une participation en voie de formalisation?”, in M. PÂQUES and M. FAURE (eds.), La protection de l’environnement au cœur du système juridique international et du droit interne. Acteurs, valeurs et efficacité, Bruylant, Brussels, 2003, 112 – 116; K. BRADY, “New Convention on Access to Information and Public Participation in Environmental Matters”, Environmental Policy and Law 1998, 69 – 75 ; K. BRADY, “Aarhus Convention Signed”, Environmental Policy and Law 1998, 171 – 190; M. SMAERS, “Naar een grotere openbaarheid inzake milieu-informatie”, in A.M. DRAYE (ed.), Openbaarheid van bestuur. Stand van zaken 2001, Leuven, Instituut voor Administratief Recht K.U.Leuven, 2001, 113 – 134. 585

Dr. Frankie Schram

195


burger geïntroduceerd als speler naast de overheid om de handhaving van het milieurecht en het milieubeleid mee te helpen mogelijk maken. Kortom milieubeleid en milieurecht kunnen maar hun doelstellingen waarmaken voor zover de burger hierin een actieve rol vervult.588

Bovendien beklemtonen EIJLANDER en VOERMANS dat de burger niet eendimensionaal is. De vraag moet steeds worden gesteld met welke burger men eigenlijk te doen heeft.

Op grond hiervan is het zeer de vraag of het exclusieve denken in termen van de wet als instrument en waarborg wel voldoende rekening houdt met de moderne, complexe context van het openbaar bestuur en de positie van de regelgeving daarin. In de instrumentele visie wordt geen recht gedaan aan de diversiteit van de regels in de praktijk, zoals gedragsregels, bevoegdheidsregels, organisatieregels en procedureregels. Ook kan men er niet aan voorbij dat regelgeving binnen het geheel van besturingsinstrumenten een bijzondere plaats inneemt: “Het is zowel op zichzelf besturingsinstrument als de vormgeving van veel andere instrumenten. Naast de regel, het gedragsvoorschrift, herbergt wetgeving tevens de vormgeving van bekostigingssystemen, van arrangementen voor overleg en voorlichting, etc.”589

In een moderne sociale en democratische rechtsstaat heeft het recht betekenissen gekregen die niet of nauwelijks overeenkomen met de betekenissen die het recht volgens het klassieke rechtsstaatideaal zou moeten hebben. Beleidsinstrumentele wetgeving is ontoereikend. STOUT signaleert een kloof tussen de normatieve en de sociologische werkelijkheid van de regelgeving. In haar visie zal deze kloof kunnen worden overbrugd door meer te werken met open bevoegdheden in de regelgeving, waardoor de ruimte ontstaat om in interactie met het desbetreffende maatschappelijke veld de regels nader in te vullen.590

588

K. DEKETELAERE en F. SCHRAM, De tenuitvoerlegging van het Verdrag van Aarhus in het Vlaams Gewest. Handboek tot informatie en sensibilisatie van de gevatte Vlaamse overheidsinstanties op de diverse bestuursniveaus, Brussel, Aminal, 2002, 314 p.; K. DEKETELAERE en F. SCHRAM, “Milieurechten van het publiek in de participatiedemocratie. Toegang tot milieu-informatie, inspraak in de milieubesluitvorming en toegang tot de rechter in milieuzaken, Brugge, Vanden Broele, 2002, 384 p. 589 R. J. IN ’T VELD, “Complexen van wetgeving”, in Vervlechting en verschuivingen van wetgevingscomplexen aan het begin van de 21ste eeuw, Publicaties van de Staatsrechtkring, nr. 12, Zwolle, 1996, 21. 590 H.D. STOUT, De betekenissen van de wet, Zwolle, 1994

196



Andere auteurs plaatsen het denken over het recht als instrument binnen een driepolige dimensie: het recht vervult een legitimerende, instrumentele en waarborgfunctie.591 Regelgeving normeert, legitimeert, instrumenteert en biedt aldus een raamwerk en grondslag voor de publieke taakvervulling en voor de belangenafweging die daarbij plaatsvindt.592

9.3 Besluit

Tot nu toe besteedden we hoofdzakelijk onze aandacht aan beleidsinstrumenten in het algemeen. In het vorige hoofdstuk viel de focus als sterker op het recht, het voorwerp van dit onderzoeksproject.

We bogen ons hier meer specifiek op de gevolgen van het zien van recht als beleidsinstrument. Deze benaderingswijze is immers niet neutraal. Het denken over recht als beleidsinstrument werd in een breder kader geplaatst waarbij andere functies van het recht naar voren werden gehaald. Op die manier sluiten we de cirkel, want ook in de inleiding was al gewezen op de reductionistische invalshoek die onze benaderingswijze inhoudt.

591

P. DE HAAN, Th. G. DRUPSTEEN en R.F. FERNHOUT, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deel I Ontwikkeling, Organisatie en Instrumentarium, Deventer, 19964, 36; H.A. DE BRUIJN en H.A.M. HUFEN, “The traditional approach to policy instruments”, in B.G. PETERS en F.K.M. VAN NISPEN (eds.), Public Policy Instruments. Evaluating the tools of Public Administration, Cheltenham UK/Northampton USA, Edward Elgar, 1998, 17. 592 Ph. EIJLANDER en W. VOERMANS, o.c., 21.

Dr. Frankie Schram

197



“Beleidsinstrumenten” als uitgangspunt nemen voor een bestuurskundig onderzoek doe je niet zomaar, want het voorwerp zelf is niet onproblematisch. Het begrip “beleidsinstrument” is immers een metafoor. Om die reden onthult, maar verhult het ook. Een literatuuranalyse bracht aan het licht dat men het begrip “beleidsinstrument” zowel als een object als als een activiteit kan beschouwen. Binnen beide strekkingen bestaat zowel een ruimere als een beperktere invulling. Sommige auteurs gaan zelfs zover het begrip “beleidsinstrument” als een loutere semantische oefening te zien.

Een analyse van de literatuur bracht aan het licht dat de wijze waarop men beleidsinstrumenten ziet, erg samenhangt met opvattingen over sturing. Verschillende classificaties van sturingsconcepten werden kort besproken. Het betreft geen exhaustief overzicht. We beperkten ons tot de classificaties van HUFEN en KOPPENJAN, deze van NELISSEN, deze van BEKKERS en deze van RINGELING. Deze classificaties berusten telkens op andere criteria. Ook al dient een bepaald instrumentarium binnen een bepaald sturingsconcept te worden geplaatst, toch kan men er niet aan voorbijgaan dat sturingsbenaderingen nauwelijks een houvast bieden voor de keuze die ambtenaren en politici moeten maken met betrekking tot de aanpak van concrete sturingsvraagstukken of problemen waarmee ze zich geconfronteerd

zien.

Toch

bepaalt

het

onderliggende

sturingsconcept

waarbinnen

beleidsinstrumenten worden gehanteerd in aanzienlijke mate de verwachtingen die men ten aanzien van beleidsinstrumenten heeft. Men zal er evenzeer rekening mee moeten houden wanneer men hun prestatiegerichtheid wil bepalen.

De bespreking van verschillende classificaties van sturingsconcepten leidde evenzeer tot de vaststelling dat er zich gaandeweg een verschuiving heeft voorgedaan van government naar governance, van overheid als diegene van waaruit de sturing uitgaat, naar de sturing zelf, waarbij de overheid één van de actoren is. Onder het begrip “governance” gaan een veelheid van betekenissen schuil. Opgevat als een sturingstheorie zijn verschillende benaderingen te onderscheiden. Maar ook hier geldt, dat de classificaties sterk van elkaar verschillen afhankelijk van de criteria die de auteur van deze classificatie aanwendt.

Dr. Frankie Schram

199


De wijze waarop politici sturing door de overheid en de overheid zelf sturing ziet, bepaalt meteen ook de ruimte die instrumenten kunnen innemen. Dit wordt mee beïnvloed door het niveau waarop men zich bevindt: intra-, inter- en extrabestuurlijk.

Een nuancering m.b.t. beleidsinstrumenten bleek noodzakelijk: we voerden een onderscheid in tussen beleidsinstrumenten, middelen en hulpbronnen om te preciseren waarover we het nu eigenlijk hebben. Vervolgens situeerden we de beleidsinstrumenten binnen de beleidscyclus. Van de beleidscyclus bestaan verschillende modellen. Naargelang van een al dan niet ruime omschrijving van het begrip “beleidsinstrument”, komen de beleidsinstrumenten aan bod in alle of in verschillende fasen van de beleidscyclus. Na een voorstelling van een vereenvoudigd model van de beleidscyclus, bekeken we ook een meer uitgewerkt model van de beleidscyclus en situeerden daarbinnen de beleidsinstrumenten. Daarna gingen we na hoe in het Milieubeleidsplan 2003 – 2007 beleidsinstrumenten hun plaats krijgen binnen de beleidscyclus. Verder toonden we aan dat het plaatsen van de beleidscyclus in een governance-context de complexiteit doet toenemen door de multi-actordimensie.

Er zijn heel wat pogingen ondernomen om de beleidsinstrumenten te classificeren. De pogingen tot classificatie kunnen zelf in twee typologieën worden ondergebracht: naast de maximalistische versus minimalistische aanpak, is er de keuze- versus de bronnenbenadering. Het onderscheid tussen de maximalistische versus de minimalistische aanpak is nauw verbonden met het abstractieniveau van waaruit de auteur die de classificatie heeft uitgewerkt, uitgaat. Auteurs die vooral een theoretische studie uitwerken, kiezen voor doorgaan voor de minimalistische aanpak waarbij zij proberen alle beleidsinstrumenten tot zo weinig mogelijk categorieën te herleiden. Auteurs die uitgaan van een empirische benadering blijven vooral bij een opsomming van de diverse individuele beleidsinstrumenten waarvan ze vervolgens de eigenschappen en het functioneren ervan in een concrete situatie uitdiepen. Doordat de verschillende auteurs niet alle van hetzelfde abstractieniveau vertrekken, is het niet altijd mogelijk om de verschillende classificaties met elkaar te vergelijken. Bovendien vertrekken niet alle kwalificaties van beleidsinstrumenten van dezelfde classificatiecriteria. Sommige classificaties vormen een aanvulling op een al bestaande classificatie; andere echter staan helemaal op zichzelf.

Onze aandacht ging vooral uit naar de minimalistische aanpak. Hier onderscheidden we vijf categorieën van indelingen, zonder daarbij exhaustief te willen zijn. In de literatuur blijkt de 200



drievoudige

indeling

in

juridische,

financieel-economische

en

communicatieve

beleidsinstrumenten veel bijval te kennen. Deze indeling is echter heel grof omdat hieronder een enorme veelheid van beleidsinstrumenten schuil gaan die onderling heel sterk van elkaar verschillen. Om deze indeling te verfijnen, werden een reeks dimensies uitgewerkt. Deze dimensies bevinden zich niet in hetzelfde vlak, al laten ze toe om individuele beleidsinstrumenten beter te duiden en ze van andere beleidsinstrumenten binnen dezelfde categorie te onderscheiden.

De bruikbaarheid van deze classificaties is afhankelijk van het doel dat men ermee wil bereiken. Het maakt heel wat verschil uit of men aan die classificaties enkel een verklaringswaarde voor de keuze van beleidsinstrumenten wil toekennen of een hulpmiddel om de prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten te beoordelen, dan wel of men ze wil gebruiken om de keuze van beleidsinstrumenten te oriënteren, voor zover dit al mogelijk is.

Sommige auteurs hebben een poging ondernomen om de verschillende wetenschappelijke benaderingen van beleidsinstrumenten in categorieën onder te brengen en de gevolgen die hieraan zijn verbonden voor de visie op beleidsinstrumenten duidelijk te maken. Opvallend is dat ook hier de verschillende auteurs niet tot eenzelfde classificatie komen. Ter illustratie bekeken we de classificatie van de benaderingswijzen door DE BRUYN en HUFEN, deze van LINDER en PETERS, deze van RINGELING en HEMERIJCK en deze van JORDAN, WURZEL, ZITO en BRÜCKNER. Toch blijkt uit de classificaties van de meeste auteurs dat een evolutie merkbaar is van een benadering van beleidsinstrumenten die sterk instrumentalistisch is, naar een meer ruimere benadering. De daaropvolgende benaderingen stelden zich veelal tot doel de beperktheden van de instrumentalistische benaderingswijze te overstijgen. Ook het bestuurskundige onderzoek van beleidsinstrumenten kent verschillende benaderingen. Het is duidelijk geworden dat men zich moet hoeden voor een eenzijdige benadering. De benadering van het wetenschappelijk onderzoek door RINGELING en HEMERIJCK is interessant omdat zij een pleidooi houden voor een meerzijdige benadering waarbij verschillende invalshoeken elkaar verrijken. Toch is het belangrijk erop te wijzen dat het analysemodel dat zij voorstellen geen exclusief model is, zodat men niet noodzakelijk alle vragen met betrekking tot beleidsinstrumenten hieronder kan brengen. De vraag naar de effectiviteit en naar de efficiëntie van beleidsinstrumenten wordt daardoor gerelativeerd en teruggebracht naar één aspect binnen een geheel van aspecten.

Dr. Frankie Schram

201


Vervolgens hebben we ons gericht naar verklaringen en verklaringsmodellen voor de beleidsinstrumentenkeuze. Daarbij hebben we een onderscheid gemaakt tussen het macro- en het microperspectief. Binnen het macroperspectief hebben we een overzicht gegeven van enkele gedeeltelijk verklarende modellen voor de keuze van beleidsinstrumenten. Daarna kwamen ook de allesomvattende verklaringsmodellen voor de keuze van beleidsinstrumenten (van BAGCHUS, LINDER en PETERS en BENIJTS) aan bod. Vervolgens gingen we ook na welke boodschappen kunnen getrokken worden uit de literatuur m.b.t. het microperspectief. Alle aangebrachte elementen en factoren geven ons een dieper inzicht in het complexe proces dat verbonden is met de beleidsinstrumentenkeuze.

De prestatiegerichtheid van beleidsinstrumenten vormt het voorwerp van het daaropvolgende hoofdstuk. Na een omschrijving van wat men onder prestatiegerichtheid moet verstaan, hebben

we

de

beleidsinstrumenten

gesitueerd

binnen

doelmatigheids-

en

effectiviteitsanalyses. Eerst hebben we het begrip prestatiegerichtheid omschreven en daarbij een beroep gedaan op een aantal schema’s, zoals het MAPE, het effectiviteits- en doelmatigheidsonderzoek volgens het IOO en een alternatieve benadering zoals die binnen het onderzoek van milieubeleid wordt gehanteerd. Dit liet ons toe om de effectiviteitsvraag af te bakenen. Vervolgens werden de verschillende elementen van het MAPE-schema binnen een beleidscontext geplaatst. Er werd ook aandacht besteed aan een andere benadering om met prestatiegerichtheid om te gaan. Dat vonden we in het MEI-Energie. Dit leidde ons tot de uitwerking van een instrumententheorie in het raam van effectiviteitsonderzoek zoals dit in hoofdzaak door BRESSERS en KLOK is uitgewerkt geworden. Al snel wordt duidelijk dat in hun theorie BRESSERS en KLOK niet zozeer een model hebben uitgewerkt voor de effectiviteit dan wel voor de doelbereiking.

De bruikbaarheid van een theorie om aan te geven welk beleidsinstrument het meest aangewezen is om een bepaald beleidsprobleem op te lossen, is sterk betwistbaar. Er spelen immers heel wat factoren (o.m. de context, de institutionele setting, de eigen kenmerken van een beleidsinstrument) een rol, die bepalen of een beleidsinstrument al dan niet succesvol zal zijn. De inschakeling van beleidsinstrumenten kan dan ook maar worden gevonden in een instrumentenmix. De positie van de verschillende beleidsinstrumenten binnen die mix kan heel verschillend zijn en is niet eenvoudig te bepalen. Ze worden dus in wisselende

202



combinaties ingezet.593 Bovendien is niet meteen duidelijk of het wijzigen van een positie van een beleidsinstrument binnen een instrumentenmix ook de effectiviteit van de mix verhoogt.

De aandacht voor de effectiviteit van beleidsinstrumenten leidde tot de inzet van instrumentenmix. We lieten zien dat instrumentenmix niet noodzakelijk het verhoopte resultaat levert om de effectiviteit van het beleid te verhogen. Dat instrumentenmixen onvermijdelijk zijn hebben we geïllustreerd door het recht in het middelpunt te plaatsen: zo stelden we vast dat andere beleidsinstrumenten vaak van het recht gebruik maken, maar dat ook het recht zelf het gebruik van andere beleidsinstrumenten veronderstelt.

Dit bracht er ons toe om ons meer specifiek te focussen op het denken over regelgeving en regulering in termen van beleidsinstrument. Het ging om een eerste verkenning. We maakten duidelijk dat recht benaderen als instrument en meer specifiek als beleidsinstrument geen neutrale operatie is en wezen op het reductionistische karakter ervan.

593

F.L. LEEUW, Produktie en effectiviteit van overheidsbeleid. Institutionele analyse en effectmeting, VUGA, ’s-Gravenhage, 1992, 10.

Dr. Frankie Schram

203



Voor het onderzoeksproject zijn wij vertrokken van een literatuurstudie die een overzicht biedt

van

de

mogelijkheden,

de

beperkingen

en

de

benaderingswijzen

van

beleidsinstrumenten.

Deze studie schetst de contouren van de mogelijkheden die een benadering van het reguleringsmanagement via beleidsinstrumenten biedt. Hieruit kan een aantal suggesties worden gedistilleerd voor het beleid:

1. Beleidsinstrumenten kan men niet los zien van de sturingsopvatting die men hanteert. Geen enkele overheid, ook de Vlaamse overheid niet, hanteert een eenduidig sturingsconcept. Er is veeleer sprake van een veelheid van besturingsconcepten die naast elkaar bestaan, waarbij nu eens dit, dan weer een ander sturingsconcept wordt gebruikt, afhankelijk van allerlei factoren. Een sturingsconcept determineert een veelheid aan factoren zoals de mate waarin de samenleving stuurbaar is en welke rol beleidsinstrumenten daarbij kunnen spelen. Al te vaak wordt het sturingsconcept niet geëxpliciteerd waardoor de mogelijkheden van het gebruik van beleidsinstrumenten onvoldoende correct wordt ingeschat. Bij het ontwerpen van beleid is het dus aangewezen vooraf de impliciete sturingsconcepten en de onderliggende visie duidelijk te expliciteren.

2. Het reguleringsmanagement benaderen vanuit instrumenten houdt een reductie in van de eigenheid van regelgeving in zijn diverse facetten. Regelgeving is immers niet enkel een beleidsinstrument, maar evenzeer een instrument van de democratische rechtsstaat. Hieruit vloeit voort dat men de vraag naar efficiëntie van regelgeving niet enkel kan beantwoorden vanuit een analyse van het recht en de regelgeving als beleidsinstrument, maar dat eveneens aandacht moet uitgaan naar de begrenzingen en voorwaarden die het recht en de regelgeving opleggen vanuit de beginselen van de rechtsstaat en de daaraan gerelateerde democratische eisen. Het hanteren van een reguleringsmanagement houdt dus ook in dat duidelijk de doelstellingen van het gevoerde beleid worden geformuleerd rekening houdende met de specifieke rol die rechtsregels vervullen binnen het rechtssysteem zelf. Dr. Frankie Schram

205


3. Het spreken over regelgeving en recht in termen van instrumenten is metaforisch van aard. Dit houdt in dat het gebruik van het begrip “instrument” zowel onthullend als verhullend

werkt.

Uit

de

literatuur

blijkt

dat

de

benadering

van

het

reguleringsmanagement enkel en alleen vanuit een vraag naar effectiviteit en efficiëntie, onvoldoende oog heeft voor de complexiteit die verbonden is met de keuze en het functioneren van beleidsinstrumenten. De studie van beleidsinstrumenten kan maar optimaal plaatsvinden wanneer men beleidsinstrumenten vanuit een meerzijdige invalshoek bestudeert. Bij de keuze van beleidsinstrumenten verdient het dus aanbeveling om een meervoudige analyse toe te passen die niet louter is ingegeven vanuit efficiëntie en effectiviteit.

4. Het reguleringsmanagement moet zich realiseren dat de overheid slechts één van de actoren is die de effectiviteit en de efficiëntie van regelgeving beïnvloedt. Andere actoren hebben een minstens even grote impact. Oog hebben voor en contacten leggen en onderhouden met de verschillende actoren die een rol spelen bij het tot stand brengen, het uitvoeren en het handhaven van regelgeving, zijn dus belangrijk.

5. Een goed reguleringsmanagement moet er zich bewust van zijn dat de inschakeling van nieuwe instrumenten – zoals de reguleringsimpactanalyse (RIA) – zijn mogelijkheden en beperkingen heeft. Het gebruik van de RIA gaat er immers, al te eenvoudig, van uit dat de keuze voor een bepaald instrument, de invulling van dit instrument en de invulling van de instrumentenmix een rationeel en rechtlijnig gebeuren is. Dit wordt echter doorkruist door andere elementen zoals de bounded rationality die bij ambtenaren aanwezig is. Ambtenaren die de verantwoordelijkheid dragen voor het opstellen van een RIA, dienen dus voldoende vertrouwd te worden gemaakt met de verschillende beleidsinstrumenten die kunnen worden gebruikt om een bepaalde beleidsdoelstelling te realiseren. Het is niet voldoende enkel een theoretische opleiding te geven.

6. Aangezien heel wat andere instrumenten evenzeer een beroep doen op het recht – en dit is trouwens meer en meer het geval – en er bijgevolg gebruik wordt gemaakt van een instrumentenmix, hangt de efficiëntie en de effectiviteit van andere instrumenten ook af van de beperkingen en de mogelijkheden die aan het recht zijn verbonden. Wie voor andere beleidsinstrumenten dan het recht kiest, moet zich dus realiseren dat veel 206



ervan eveneens teruggrijpen naar het recht, wat maakt dat bepaalde aan het recht inherente moeilijkheden vanuit het oogpunt van effectiviteit ook bij de inzet van deze andere beleidsinstrumenten doorwerken.

7. De inzet van nieuwe instrumenten om de keuze van instrumenten en de samenstelling van instrumentenmixen te optimaliseren, vereist dat de nodige randvoorwaarden zijn vervuld. Zonder dat aan die randvoorwaarden is voldaan, zullen die nieuwe instrumenten suboptimaal en zelfs contraproductief werken bij de uitwerking van een effectief reguleringsmanagement. Essentieel hierbij is de kennis van de problematiek, de kennis van mogelijke alternatieven waaruit in een concrete situatie de meest optimale wordt gekozen, zich ervan bewust zijnde dat die keuzes zowel positieve als negatieve gevolgen hebben. Een RIA mag men immers niet gebruiken - om bij gebrek aan voldoende kennis over alternatieven en beleidsinstrumenten - louter goed te praten waarom men voor een bepaalde oplossing kiest en met welke middelen en beleidsinstrumenten men deze realiseert. De RIA moet net leiden tot een verantwoorde keuze van beleidsinstrumenten en middelen. De overheid moet dus de nodige maatregelen nemen opdat de randvoorwaarden voor het zo optimaal mogelijk functioneren van de RIA aanwezig zouden zijn.

8. Verschuivingen in de keuze van instrumenten zijn vaak ideologisch ingegeven. Ze vinden dan ook niet altijd plaats om een grotere efficiëntie en effectiviteit te realiseren. Verschuivingen in de instrumentenkeuze staan niet los van politieke trends en maatschappelijke evoluties. De overheid moet dus duidelijk maken waarom zij opteert voor verschuivingen in de instrumentenmix, ook al ligt de reden daarvoor veeleer op ideologisch en maatschappelijk vlak.

9. Een ingreep in de instrumentenmix is geen neutraal gebeuren. Er treden daardoor namelijk belangrijke verschuivingen op die hun weerslag hebben op de rechtsverhoudingen en op de kostenallocatie. Via een RIA moet men dus duidelijk maken welke de invloed is van een samenstelling van of een verschuiving in de instrumentenmix op de rechtsverhoudingen en op de allocatie van kosten voor de verschillende actoren.

Dr. Frankie Schram

207


10. Verschuivingen in de keuze van beleidsinstrumenten en in de samenstelling van de instrumentenmix

vormen

een

dynamisch

gegeven.

Bovendien

kennen

die

verschuivingen binnen de diverse beleidsdomeinen een asynchroon verloop. Dit houdt niet enkel verband met de mogelijkheden binnen de administratie zelf, maar ook met de andere actoren die naargelang van het beleidsdomein zeer sterk kunnen verschillen. De overheid dient dus te zorgen voor coördinatiemechanismen die noodzakelijk zijn om tot een coherent beleid te komen. Tegelijk moet zij ervoor waken dat de diverse beleidsinstrumenten die worden ingezet om het beleid te realiseren, elkaar niet tegenwerken.

11. Een grondige aanpak van het reguleringsmanagement vereist voldoende capaciteit zowel binnen de beleidsvoorbereidende als bij de beleidsevaluerende cellen. De complexiteit die voortvloeit uit het omgaan met instrumentenmixen, en het tegelijk reducerende karakter dat eigen is aan het denken in termen van beleidsinstrumenten binnen een context van een democratische rechtsstaat, nopen daartoe. De overheid moet dus aandacht hebben voor de opbouw van de nodige capaciteit aan personeel en kennis met betrekking tot beleidsinstrumenten en hun effectiviteit en efficiëntie binnen de beleidsvoorbereidende en -evaluerende cellen.

12. Bij het ontwikkelen van het reguleringsmanagement dienen de impliciete reducties van waaruit men vertrekt, te worden geëxpliciteerd. Het zichtbaar maken van de doorgevoerde reducties zullen de eigen keuzes in een ander daglicht stellen en het mogelijk maken zichzelf kritisch te evalueren vanuit een breder perspectief. Bij de aanwending van beleidsinstrumenten moet de overheid dus steeds een inspanning doen om de uitgangspunten en de beperkingen die een keuze met zich brengt, in de RIA duidelijk te maken.

Deze inleidende studie is een eerste benadering van het onderzoeksvoorwerp dat de stuurgroep heeft goedgekeurd. Een verder inzoomen op de juridische instrumenten zelf en een studie van concrete casussen die nader zal ingaan op de samenstelling van instrumentenmix en de dynamische verschuivingen die daarin voordoen, zullen in een verdere fase van het onderzoek een meer dynamisch kijk opleveren.

208


HET STUREN VAN DE SAMENLEVING MOGELIJKHEDEN VAN EEN BELEIDSINSTRUMENTENBENADERING

Recommend Documents