Sturen op de eigen kracht van de samenleving; Verslag van de QUEENS-table
Gemeenten staan voor forse veranderopgaven in het sociale domein. De jeugdzorg, de participatiewet en uitvoering van (delen van) de AWBZ komen naar gemeenten toe. Niet alleen een forse toename van het takenpakket, ook de middelen worden verdubbeld. Niettemin moet er bezuinigd worden. Hoe kunnen gemeenten dit goed aanpakken? Tien vrouwelijke bestuurders, leidinggevenden en specialisten uit verschillende gemeenten bogen zich eind 2012 over dit onderwerp tijdens een diner en verdiepende discussie in Utrecht. Hoe geven we op een goede manier zorg aan mensen die het echt nodig hebben? ‘Die vraag is het uitgangspunt in Utrecht bij het vormgeven van de veranderopgaven in het sociale domein’, aldus José Manshanden, directeur Maatschappelijke Ontwikkeling in Utrecht. ‘Soms denk ik: het is gewoon een zooitje wat we doen, en ik maak daar onderdeel vanuit. Tegelijkertijd is dat ook mijn drive. Het klopt, we moeten meer doen met minder geld, en dat is niet gemakkelijk. Aan de andere kant: gemeenten hebben nu de kans om het echt goed te organiseren. Dat maakt me blijmoedig. Een kans, maar er is nog veel te doen.’ ‘Het doel is niet sec het verbeteren van de zorg, maar: hoe kom je bij de eigen kracht van mensen?’ Zo start het diner met tien vrouwelijke collega’s uit verschillende gemeenten en gelederen. Twee dingen hebben deze vrouwen met elkaar gemeen. Ze zijn vanuit hun rol of positie verantwoordelijk voor de veranderingen in het sociale domein in hun gemeente. En, ze zijn op een vooruitstrevende en krachtige manier aan de slag gegaan met de veranderingen in het sociale domein. Dat levert zoveel gespreksstof op dat de beleefde obers hun best moeten doen om de gangen op tijd te serveren. ‘De veranderopgaven in het sociale domein raken het bestaansrecht van iedereen: van instellingen, gemeenten, mensen’, aldus Marie-José Smulders, gemeentesecretaris in Purmerend. ‘Het doel is niet sec het verbeteren van de zorg, maar: hoe kom je bij de eigen kracht van mensen?’ Wianne Brandt, coördinator 3d in Haarlem: ‘We zijn in Haarlem enthousiast aan de slag, maar er moet nog wel heel veel gebeuren.’ ‘Vrouwen nemen sleutelposities in het sociale domein in’, constateert Monique Jongerius, afdelingshoofd Inzicht en Sturingsadvies bij KING, de initiator van het diner. ‘Vaak gedreven vrouwen, met een visie op de veranderingen die komen gaan. Vandaar dat zij vaak ver zijn in het denken erover.’ En vandaar ook dat KING deze “queens table” organiseert. De bedoeling is om niet om alleen te praten “over” wat er op gemeenten afkomt. Aan de hand van een verdiepende casus wil KING gemeenten de gelegenheid bieden om in een veilige omgeving concrete ideeën uit te wisselen. Om zo van elkaar te leren, en elkaar te inspireren. ‘We doen het stap voor stap. 2012 was het jaar om te leren, in 2013 maakt Utrecht de keuzes en in 2014 gaan we het inregelen. Dat is de planning.’ 1
‘Uitgangspunt van het nieuwe Utrechtse systeem is: één systeem, één kind, één plek’ Eén systeem, één kind, één plek Utrecht bijt het spits af. ‘We zijn in Utrecht bezig met een nieuw systeem, aldus Manshanden. ‘Een systeem waar geen twintig verschillende professionals bij een gezin komen. Waar niet langs elkaar heen wordt gewerkt, en niet wordt gedacht in instituten. Een systeem dat werkt. Tegelijkertijd heb ik een gezond wantrouwen jegens systemen. Systemen zijn geen vaststaande structuren, maar organismes die zich aanpassen aan de tijd. Ik zeg dit bewust vooraf.’ Uitgangspunt van het nieuwe Utrechtse systeem is: één systeem, één kind, één plek. ‘Eerste gedachte was om de decentralisaties te integreren met alles’, vervolgt Manshanden. ‘Maar daar zijn we al snel van afgestapt. Ik dacht: het lukt niet, ik krijg het niet in mijn hoofd. Er zijn teveel partijen in Utrecht. Daarom werken we vanuit drie sporen. Zorg voor de jongere, Meedoen naar vermogen en de Participatiewet. Utrecht wil de wetten uit elkaar houden, maar wel voldoende verbinding tussen de drie domeinen aanbrengen.’ Het risico bestaat dat we te snel willen, of te hard lopen, aldus Manshanden. ‘Ik zeg altijd maar zo: “In je eentje ga je sneller en samen kom je verder”. We doen het stap voor stap. 2012 was het jaar om te leren, in 2013 maakt Utrecht de keuzes en in 2014 gaan we het inregelen. Dat is de planning.’ ‘De buurtteams helpen mensen in een zo vroeg stadium bij het oplossen van obstakels. Samen met het gezin, met één hulpverlener’ Proeftuinen Utrecht Utrecht startte in 2011 vier proeftuinen in de probleemwijken Ondiep en Overvecht: twee op het gebied van jeugdzorg en twee op het gebied van “meedoen naar vermogen”. Daarvoor stelde de gemeente multidisciplinaire buurtteams samen. De buurtteams werken op een laagdrempelige manier in de wijken. Ze helpen mensen in een zo vroeg stadium bij het oplossen van obstakels. Samen met het gezin, met één hulpverlener. Manshanden: ‘Eén ding was van meet af aan duidelijk: dit moet de gemeente niet alleen gaan doen. Er zijn vrije en creatieve geesten voor nodig en we moeten alle betrokken partijen mee krijgen.’ Daarom nodigde de gemeente de beste mensen van instellingen als jeugdzorg, GGD, Bureau Jeugdzorg, Welzijn en MEE uit om te solliciteren op een functie binnen de buurtteams.’ ‘Eerlijk gezegd’, vervolgt Manshanden, ‘de meeste mensen die solliciteerden vielen af. Het vraagt veel van professionals om te sturen op de eigen kracht van mensen, en niet te denken vanuit het aanbod van instanties. We hebben echt moeten vechten voor het team. Geschikte medewerkers kregen een training “Anders denken”. Daarnaast hebben we een aantal principeafspraken gemaakt. Zo praten de professionals niet “over” maar “met” het gezin – een belangrijke nuancering.’ ‘De wachtlijsten worden korter omdat de buurtteams effectiever zijn, en doordat burgers hun informele netwerk inschakelen’ 2
Preventie, preventie, preventie De teams bieden zorg op zoveel mogelijk terreinen in de wijken, zoals jeugdzorg, werk en inkomen en schuldhulpverlening. Uitgangspunt is: eigen kracht waar mogelijk. Door zo vroeg mogelijk obstakels bij gezinnen op te sporen en de omgeving in te schakelen, wordt een beroep op zwaardere zorg uitgesteld. Of zelfs voorkomen. Uiteindelijk is deze preventieve aanpak goedkoper, zo luidt de gedachte. De wachtlijsten worden korter omdat de buurtteams effectiever zijn, en doordat burgers zelf hun informele netwerk inschakelen. Hoewel de evaluatie nog niet is afgerond, zijn de multidiciplinaire buurtteams in Utrecht een succes. ‘Er kan veel meer afgehandeld worden dan we dachten’, aldus Manshanden. ‘De eerste doorverwijzingen naar geïndiceerde Jeugdzorg zijn voorkomen, doordat de buurtteams meteen hulp konden bieden.’ ‘Vroeger zou ik een indicatie voor de GGD hebben gegeven en gesprekken met thuiszorg hebben geregeld. Toen dacht ik in producten. Nu denk ik: “Wie wil je helpen?”’ Bovendien, de leden van de buurtteams vinden het inspirerend en leerzaam om te opereren in een multidisciplinair team. Het verbreedt hun kennis en horizon. Medewerkers krijgen alle ruimte om te doen wat ze denken dat nodig is. In het begin kost deze manier van werken meer tijd. Zo werken de professionals in de proeftuinen in beginsel vaak in tweetallen, en doen ze letterlijk veel samen met een gezin. Ze zitten bijvoorbeeld naast de pc om samen een digitale aanvraag te doen. ‘Het is mooi om te zien wat de aanpak oplevert’, vervolgt Manshanden. ‘Zo kwam een lid van het buurtteam bij een gehandicapte jongen die in een sterk vervuild huis leefde, schulden had en geen werk. Samen met de jongen mobiliseerde het buurtteam zijn omgeving. Zijn broers hielpen met de schoonmaak van zijn huis. En een van de broers is nu curator en helpt bij het budgetbeheer. Daar waar professionals de ondersteuning voorheen helemaal buiten de deur zouden hebben geplaatst bij instanties.’ ‘Instellingen maken zichzelf door deze werkwijze deels overbodig’ ‘Het buurtteam-lid zei: “Vroeger zou ik een indicatie voor de GGD hebben gegeven en gesprekken met thuiszorg hebben geregeld. Toen dacht ik in producten. Nu denk ik: “Wie wil je helpen?” Deze manier van werken betekent ook dat de macht van veel instellingen wordt doorbroken. Bij de aanpak in Utrecht ontving Bureau Jeugdzorg bijvoorbeeld nog maar heel weinig meldingen. Een ander lid van het buurtteam zei: “De kinderbescherming kunnen we afschaffen”. Instellingen maken zichzelf door deze werkwijze deels overbodig.’ ‘Natuurlijk’, nuanceert Manshanden, ‘er blijven ook instanties nodig. Maar bij het inregelen van de decentralisaties en de bezuinigingstaakstelling wordt de macht van veel instanties doorbroken, zoveel is duidelijk. Machtsdenken is uit, netwerkend werken is in. Instanties weten ook dat ze de boot missen wanneer ze niet mee bewegen.’
3
‘Machtsdenken is uit, netwerkend werken is in. Instanties weten ook dat ze de boot missen wanneer ze niet mee bewegen’ Utrecht heeft voor de aanpak een stuurgroep ingericht, vervolgt Manshanden. ‘Je kunt niet met 35 mensen vergaderen.’ Daarnaast organiseert Utrecht kenniscafés. Daar komen bestuurders maar ook professionals uit de jeugdzorg op af. ‘We huren daarvoor een theaterzaal af. Er komen steeds meer mensen op af; laatst waren er zo’n honderd aanwezigen. Partners komen verhalen houden, maar ook burgers en vertegenwoordigers van burgers. Het is heel laagdrempelig.’ ‘Mooi dat Utrecht de vraag bij de mensen zelf legt: “Waarmee ben jij geholpen?”’ Inspiratie uit Utrecht Wat nemen andere gemeenten specifiek mee uit de casus in Utrecht?, vraagt Miriam Haagh, Adviseur Inzicht & Sturingsadvies bij KING aan de genodigden. En waarom juist dat punt? Kun je het verbinden met de eigen lokale situatie? Saskia Visser, directeur in de gemeente Ede: ‘Vooral het kenniscafé vind ik een hele leuke, die neem ik mee.’ Geni Horstink, organisatiecoach in Oss: ‘Wat het voorbeeld van Utrecht voor mij helder maakt, is dat gemeenten leidende principes moeten gaan herijken. Werken vanuit een multidisciplinair team vraagt om een andere manier van aansturen van professionals.’ ‘Heel mooi is dat Utrecht de kloof met instellingen overbrugt’, vindt Smulders (Purmerend). ‘Dat inspireert me. Ik houd van wederkerigheid. In Utrecht is het uitgangspunt de vraag: “Hoe krijg je verbinding?” Hoe verbind je professionals met de omgeving? Mooi ook dat Utrecht de vraag bij de mensen zelf legt: “Waarmee ben jij geholpen?”’ ‘De aanpak in Utrecht zet vooral aan tot doen, ook al is die wet er nog niet’, aldus Monique Peltenburg, directeur Sector Maatschappelijke Ontwikkeling Amersfoort. ‘Dat vind ik heel interessant. In mijn optiek is het een kwestie van lef hebben en zorgen voor voldoende bestuurlijke dekking. Meebewegen en met elkaar op stap gaan. Het belang om mee te doen is groot. De GGZ is denk ik de moeilijkste partner. We moeten met z’n allen bereid zijn om af te dalen naar de noeste realiteit. Maar ook handreikingen doen aan de provincie hoe het anders kan. Ook is er een lobby-agenda nodig.’ Utrecht schakelt mooi op de verschillende niveaus van bestuur, management en professionals, aldus Lia Berben, directeur Publiekszaken in Oss. ‘Tegelijkertijd gaan de handen direct uit de mouwen in de praktijk. In Oss staan we op het kantelpunt naar doen. Samen met 12 gemeenten en zorg-en welzijnsorganisaties is de visie concreet gemaakt naar een andere manier van werken. Daarbij staan het zelfoplossend vermogen van de burger en de basisvoorzieningen, de verbinding met de formele en informele netwerken in de wijk centraal. En niet meer het werken vanuit het aanbod en de belangen van instellingen.’ ‘Hoe zwak ook, gezinnen kunnen goed aangeven waar ze mee geholpen zijn’
4
Kanttekeningen Veel lof voor de aanpak in Utrecht van de veranderopgaven in het sociale domein dus, maar er zijn ook vragen en kanttekeningen. Zo wil Purmerend liever geen schot tussen de domeinen, zoals Utrecht nu heeft aangebracht. Smulders: ‘Werk & Inkomen en Welzijn botsen met elkaar. Hoe gaan ze straks om met regelingen en verordeningen? Welzijn zal zeggen: “Deze burger heeft een uitkering nodig, anders wordt het van kwaad tot erger”. Terwijl Werk & Inkomen veel meer de nadruk zal leggen op handhaving. Het lijkt me goed om in kaart te brengen waar professionals en burgers tegenaan gaan lopen. Hoe zwak ook, gezinnen kunnen goed aangeven waar ze mee geholpen zijn.’ ‘Bijna alle gemeenten focussen op de ‘één team, één plan-gedachte’, op de multidisciplinaire teams in wijken. Maar is dat de enige en ook beste oplossing?’ Ook is er bij sommigen twijfel over de focus op de wijkteams. ‘Worden er bij de voorbereiding van de decentralisaties niet teveel kaarten gezet op de sociale teams in de wijken?, vraagt Visser (Ede) zich af. Want hoe zit het met de zwaardere tweedelijnszorg? Daar heb ik nog weinig over gehoord; er is veel gericht op de eerstelijnszorg. In Ede staan we op het punt om te kiezen of we de pilot sociaal teams inzetten op de lichtere of de zogenaamde multiproblem-thematiek. Het gaat om een andere manier van ordenen. Keuzes maken is noodzakelijk, want het ontstaat niet organisch. Op welk deel van de vraag zijn integrale buurtteams daadwerkelijk het antwoord? ’ ‘Multidisciplinaire teams zijn in Utrecht in ieder geval een succes dat je niet meer kunt terugdraaien’, antwoordt Manshanden. ‘Maar hoe ziet Utrecht de doorontwikkeling voor zich?’, vraagt Smulders (Purmerend) zich af. ‘Professionals krijgen nu in de proeftuinen alle vrijheid om te doen wat zij nodig vinden. Het gevaar bestaat dat we stoppen met “out of the box-denken” bij de doorontwikkeling op grotere schaal. Straks zitten we toch in stramien, vrees ik. Nu kunnen we nog fouten maken.’ ‘We denken nu in Utrecht na over hoe we de buurtteams kunnen door ontwikkelen, aldus Manshanden. ‘In 2013 groeien we uit naar tien buurtteams. Maar er zijn wel meer kaders nodig. Zo is het op termijn te duur om in tweetallen te werken, maar dat is ook niet noodzakelijk. Hoe dan ook, uitgaan van eigen kracht en inzet van informele netwerken blijven het uitgangspunt.’ ‘De multidisciplinaire buurtteams zijn duur, maar uiteindelijk levert het meer op, zo luidt de verwachting. Door preventie, door minder druk op de zorgkosten’ Toekomstvraag De vraag voor de toekomst is: gaat de gemeente straks nog grote organisaties subsidiëren of gaat alles naar de wijkteams toe? Wat gebeurt er dan met de grote welzijnsorganisaties die er nu zijn? Corrie Noom, wethouder in Zaanstad: ‘Kan het wel allebei, naast elkaar? Subsidiëren we de wijkteams via de organisaties of gaan we straks alleen nog wijkteams subsidiëren?’ Uiteindelijk gaat het niet om wie wat doet, maar om een andere houding – juist van burgers, aldus Brandt (Haarlem). ‘Het principe van “Uitgaan van eigen kracht” moet doorsijpelen op alle niveaus; het zit in kleine dingen. Laatst vond in Haarlem een bijeenkomst plaats waar moeders perfect 5
uitlegden wat er niet goed gaat bij de jeugdzorg. Het was niet zo’n “smooth” bijeenkomst, maar het werd wel duidelijk waar de pijn zit. Het is een gezamenlijke zoektocht. We hoeven het nog niet te hebben over wat er gaat verdwijnen. Dat weten we ook nog niet. De zorg blijft gewaarborgd.’ ‘Het principe van “Uitgaan van eigen kracht” moet doorsijpelen op alle niveaus; het zit in kleine dingen’ En hoe zit het met de kosten? De multidisciplinaire buurtteams zijn duur, maar uiteindelijk levert het meer op, zo luidt de verwachting. Door preventie, door minder druk op de zorgkosten.’ Noom (Zaanstad): ‘Maar de baten komen bij zorgverzekeraars terecht. Veel zorg zal worden uitgesteld; mensen zullen langer thuis wonen. Dat is een extra kostenpost voor gemeenten.’ Visser (Ede): De hypothese luidt: wijkteams sturen op informele kracht samenleving, waardoor het beroep op de eerstelijnszorg vermindert. Maar we weten niet of het voldoende is.’ Noom (Zaanstad): De financiële voordelen van de aanpak zullen mogelijk eerder te vinden zijn in andere domeinen. De zorgvraag gaat niet omlaag, we stellen die uit. Mensen blijven langer onder de zorg van de gemeente vallen. Paradoxaal genoeg bezuinigt dit kabinet juist vooral op de maatschappelijke zorg, op de “care” en minder op de “cure”. In mijn optiek is dat het paard achter de wagen spannen. ’ En hoe ziet de organisatie en bekostigingssystematiek eruit? Bij doorontwikkeling op grotere schaal kunnen organisaties via aanbestedingsprocedures de wijkteams gaan organiseren. ‘Aanbesteden? Dat vind ik wel een hele grote stap’, aldus Visser (Ede). ‘Aanbesteden introduceert andere mechanismes dan in de pilots. Het gevaar bestaat dat je de daarmee alles om zeep helpt.’ Manshanden (Utrecht): ‘Wat is het alternatief? Hoe kunnen we anders met het geld omgaan?’ Als we gaan aanbesteden zetten we meer instellingen en principes ter discussie, vreest Smulders (Purmerend). ‘Bestuurders in brede zin – dus ook raadsleden en betrokken maatschappelijke organisaties, moet je ook meenemen in die beweging – zodat het ook van hun wordt’ Bestuurlijk draagvlak Een andere belangrijk aandachtspunt: hoe zorg je voor bestuurlijk draagvlak? ‘Gemeentelijke instellingen moeten openstaan voor deze beweging’, aldus Margriet de Jager, wethouder in Deventer: ‘Bestuurders in brede zin – dus ook raadsleden en betrokken maatschappelijke organisaties – moet je ook meenemen in die beweging, zodat het ook van hun wordt.’ Smulders (Purmerend): ‘Maar je kunt niet alles vastleggen in een bestuurlijke opdracht. We moeten organisaties en professionals juist de ruimte gunnen om met elkaar aan de slag te gaan. Wat kun je in de bestuurlijke opdracht concretiseren? Je kunt niet in blauwdrukken gaan werken.’ ‘In Deventer werken we al langer met sociale teams in wijken’, vervolgt De Jager. ‘We zien heel duidelijk dat organisaties aan het kantelen zijn; de gemeente is onderdeel van het netwerk. Daarbij stuiten we ook op verzet, dat is normaal. Het kost tijd om vertrouwen en draagvlak te creëren. Deventer heeft daarbij te maken met elf grote thuiszorgorganisaties, welzijn, verslavingszorg. en ga zo maar door. Mijn devies: ga gewoon aan de slag en leer van wat je doet. We zijn toch tot 6
elkaar veroordeeld.’ Peltenburg (Amersfoort): ‘Gemeenten moeten in ieder geval niet opgesloten zitten. Ook de informatiestromen moeten we goed organiseren. We moeten verder ervan af dat de gemeente bepaalt wat goed is voor een ander.’ ‘Gemeenten moeten in ieder geval niet opgesloten zitten. Ook de informatiestromen moeten we goed organiseren’ Het gesprek gaat naar een afronding, maar de behoefte aan vervolg wordt al snel duidelijk aan tafel. Want verschillende onaangeroerde thema’s staan bij veel deelnemers nog op het verlanglijstje. Zoals de betekenis van de transitie voor de samenleving en de verschillende instrumenten die hierbij kunnen worden ingezet. En wat zijn de te verwachten effecten op samenwerkingsrelaties? Welke routes zijn er op weg naar de duidelijke stip op de horizon van ‘1 plan, 1 gezin, 1 regisseur’ in het sociale domein? En hoe houd je de gemeenteraad betrokken bij deze ingewikkelde decentralisaties en de transformatie die het vraagt van de samenleving en instellingen? Hoe geven we de maatschappij terug aan de samenleving: eigen kracht en zelfredzaamheid staat voorop, maar wat en hoe organiseer je dat en wat laat je los? Haagh: ‘Verdieping van deze genoemde thema’s en leren van elkaars concrete praktijkervaringen zal wat KING betreft centraal staan in toekomstige bijeenkomsten. Sturen op de eigen kracht van de samenleving, een boeiende uitdaging waar we graag over doorpraten.’ KING gaat in ieder geval bij gemeenten verschillende scenario’s ophalen en uitwerken’, besluit Jongerius. ‘Zodat gemeenten voldoende voeding en inspiratie krijgen om de juiste keuzes te kunnen maken bij het vormgeven van de transities in het sociale domein. Er is niet één manier.’
7
