Het schoolgebouw centraal

Het schoolgebouw centraal Over normkosten en kwaliteit bij nieuwbouw van scholen voor het primair onderwijs

opdracht dat um auteur

v ersie

SFA 26 augustus 2009 ir. Monique Arkesteijn MBA, strategisch vastgoedadviseur en universitair docent vastgoedbeheer en - ontwikkeling Real Estate & Housing, TU Delft ir. Yolanda Steijns, adviseur ICOP, voormalig onderzoeker Real Estate & Housing, TU Delft dr.ir. Jackie de Vries, senior consultant, Aestate, voormalig onderzoeker Real Estate & Housing, TU Delft 3 - Definitief

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

i

1

HET SCHOOLGEBOUW CENTRAAL

1

1.1

Inleiding scholenbouw in Nederland

1

2

PROBLEMEN HUIDIGE SCHOLENBOUW EN DE NORMKOSTEN

3

2.1 2.2 2.3 2.4

Ontevredenheid scholen met de schoolgebouwen De normvergoeding voor het primair onderwijs Oorzaken van overschrijdingen Conclusie

3 4 8 10

3

OMVANG VAN DE PROBLEMEN

12

3.1 3.2 3.3 3.4

Kostenoverschrijdingen bij scholenbouw Overige kostenverhogende aspecten Aard en omvang van de bouwopgave Conclusie

12 14 14 15

4

ZICHT OP OPLOSSINGEN

17

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Combineren van exploitatie en investeringskosten (kosten) Gebruik en gebruikseisen Integrale aanpak Overeenstemming met betrekking tot de doelstellingen Conclusie

17 21 23 23 25

5

CONCLUSIES

26

5.1 5.2

Problemen met de huidige scholenbouw en de normkosten Omvang van de problemen

26 27

6

ONDERZOEKSAGENDA

29

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Inzicht in de relatie tussen kosten-kwaliteit-tevredenheid Vertaling van doelstellingen en onderwijsconcepten naar een ontwerp Centralisatie en integratie exploitatie en investeringsbudgetten Gedifferentieerd budgetteringsmodel Aard en omvang bouwopgave

29 30 31 32 33

7

REFERENTIES

35

SFA 090826 RA Het schoolgebouw centr aal def

i

1 1.1

HET SCHOOLGEBOUW CENTRAAL Inleiding scholenbouw in Nederland Het schoolgebouw is een belangrijk gebouw in het leven van mensen, door de tijd die leerlingen er doorbrengen maar ook door hun positie in de wijk. Er zijn in Nederland anno 2 2007 circa 7.500 basisscholen met 8 miljoen vierkante meter bruto vloeroppervlakte (m b.v.o.) voor 1.3 miljoen leerlingen. In het voortgezet onderwijs zijn er 658 scholen voor voortgezet onderwijs met 943 duizend scholieren (gemiddeld 1420 leerlingen per school 2 inclusief nevenvestigingen) op circa 6 miljoen m b.v.o. (CBS, Jaarboek Onderwijs in cijfers, 2008). Het hoger beroepsonderwijs (HBO) heeft in 2004 47 instellingen voor 320.000 2 leerlingen op een oppervlakte van 2,5 miljoen m b.v.o. en het wetenschappelijk onderwijs 2 (WO) heeft 14 instellingen voor 170.000 studenten op een oppervlakte van 4,5 miljoen m b.v.o. (De Jonge 2004). Er worden door schoolbesturen, architecten, gemeenten en bouwmanagers in de media een aantal problemen genoemd met betrekking tot de huidige bouwopgave. De belangrijkste zijn de kostenoverschrijdingen en de inferieure schoolgebouwen. Algemene veronderstelling is dat de toegenomen eisen per definitie extra geld kosten. De veronderstelling hierbij is dat als de gemeenten zich anno 2008 houden aan de normvergoedingen, dit in veel gevallen zal leiden tot het doorvoeren van bezuinigingen bij nieuwbouwprojecten. De gevolgen zijn dan het gebruik van goedkopere materialen of het achterwege laten van voorzieningen die voor een goed binnenklimaat moeten zorgen (Heiltjes & Midden, 2008). Om vast te kunnen stellen of de normvergoeding wel of niet voldoet, is het noodzakelijke inzicht te krijgen in de oorzaken van de kostenoverschrijdingen en hoe hoog deze overschrijdingen zijn. In deze rapportage staan daarom de kosten en de kwaliteit van de scholen centraal. Omdat de kwaliteit van een school mede bepaald wordt door de functionaliteit, komt ook de tevredenheid van de gebruiker met de schoolgebouwen aan bod. Nadat de problemen beschreven zijn, is aan de hand van bestaande onderzoeken en theorieën aangegeven wat mogelijke oplossingen zijn. Het betoog eindigt met een onderzoeksagenda. Deze rapportage bestaat uit drie vragen waarop antwoorden worden gezocht: 1.

Wat zijn de problemen met de huidige scholenbouwprojecten en de normbudget-

2.

Hoe groot zijn deze kostenoverschrijdingen / problemen? (hoofdstuk 3)

3.

Zijn er oplossingen voor de kostenoverschrijdingen / problemen? (hoofdstuk 4)

ten? (hoofdstuk 2)

Het doel is een helder kader te schetsen van problemen in de scholenbouw en oplossingen vanuit bestaand onderzoek naar kosten/ kwaliteit van de schoolgebouwen. De rapportage is gericht op het primaire onderwijs (PO) en zal incidenteel een uitstapje maken naar het voortgezet en hoger onderwijs (Hoger beroeps onderwijs, HBO en Wetenschappelijk onderwijs, WO). Het speciaal onderwijs is buiten beschouwing gelaten. Voor de beantwoording van de vragen is gebruik gemaakt van bestaande onderzoeken en publicaties.

SFA 090826 RA Het schoolgebouw centraal def

bla d 1 v an 3 6

Eén van de belangrijkste problemen is dat recent en grootschalig onderzoek naar de kwaliteit van scholen in relatie tot de normkosten ontbreekt. Dit geeft beperkingen. Zo zijn de gebruikte bronnen beperkt qua schaal en geven niet altijd een reëel beeld van de situatie in heel Nederland. Hierdoor is het lastig een consistent verhaal te schrijven en te voorkomen dat herhaling optreedt. Ondanks deze beperkingen is er toch voor gekozen deze bronnen aan te halen en bij elkaar te brengen. Het geeft een allereerste indicatie van de problemen, de omvang en de mogelijke oplossingen. Daarmee wordt de noodzaak voor meer onderzoek naar oplossingen alleen maar duidelijker.


bla d 2 v an 3 6

2

PROBLEMEN HUIDIGE SCHOLENBOUW EN DE NORMKOSTEN De problemen met de huidige scholenbouw worden samengevat onder de noemer inferieure schoolgebouwen (kwaliteit) en de kostenoverschrijdingen. De eerste invalshoek is de ontevredenheid van schoolbesturen met de kwaliteit van hun schoolgebouwen, het onderzoek van de Besturenraad komt aan bod.. In de tweede paragraaf wordt kort de normvergoeding voor het primair onderwijs beschreven en vergeleken met het wetenschappelijk onderwijs en kantoren uit de private sector. Ten derde wordt kennis over de kostenoverschrijdingen gepresenteerd waarbij gezocht wordt naar de oorzaken voor de overschrijdingen. Als laatste komt de conclusie aan de orde. Gedurende het hoofdstuk worden de hoofdproblemen steeds onderstreept.

2.1

Ontevredenheid scholen met de schoolgebouwen De Besturenraad (2009) heeft een bliksemenquête uitgevoerd naar de aard en de hoogte van de noodzakelijke investeringen in het Nederlandse primair en voortgezet onderwijs. Bij de Besturenraad zijn 650 besturen aangesloten, die in totaal ca 2.250 scholen vertegenwoordigen (van de 7.500 scholen in Nederland) en 800.000 leerlingen. Er waren 600 reacties wat overeenkomst met een respons van 45%.

Grafiek 1: aard van de investering naar aantal scholen (Besturenraad, 2009;4)

De resultaten van de vraag “Waaraan zou de overheid volgens u extra geld voor uw school moeten besteden? (meer antwoorden mogelijk)” zijn in Grafiek 1 weergegeven. De Besturenraad geeft aan dat” Niet opmerkelijk is de hoge score van categorie “Binnenklimaat. Het is immers al jaren bekend dat het binnenklimaat een probleem is op scholen. Wel opmerkelijk is dat het percentage scholen/besturen dat (ook) binnenklimaat heeft ingevuld 1 (79,8%) gelijk is aan het percentage dat uit recent landelijk onderzoek komt . Ook de categorieën “Aanpassing gebouw aan onderwijskundige vernieuwingen” en “Isoleren schoolge1

“Onderzoek naar de kwaliteit van het binnenmilieu in het basisonderwijs”, Ministeries van VROM,

OCW, SZW en VWS, juli 2007


bla d 3 v an 3 6

bouw / energiebesparende maatregelen” scoren hoog. Blijkbaar is er ondanks de extra middelen voor onderwijskundige vernieuwingen in het PO (vanaf 2002) en de subsidie praktijkgerichte leeromgeving in het VO (vanaf 2006) behoefte aan bouwkundige aanpassingen. In veel gevallen zijn deze middelen aangewend om extra vloeroppervlak te realiseren. Hoewel de gemiddelde leeftijd van het Nederlandse schoolgebouw niet bekend is, wordt algemeen aangenomen dat het gemiddelde schoolgebouw dateert van omstreeks 1970. Veel gebouwen zijn dus slecht geïsoleerd en verbruiken veel energie. De wens om te komen tot isolatie en energiebesparende maatregelen is dan ook begrijpelijk. Ook de categorie “Achterstallig onderhoud” scoort hoog.“

Grafiek 2: benodigde investering (besturenraad 2009)

Op de vraag “Welk totaalbedrag zou de overheid minimaal moeten investeren om uw school te laten voldoen aan de eisen voor goed binnenklimaat, goede faciliteiten en goede leer- en werkomstandigheden?” (grafiek 2). De Besturenraad geeft aan dat dit antwoord zich moeilijk verder laat analyseren. In een aantal situaties is er gereageerd door het bestuur namens meerdere scholen. Het is in die situaties niet mogelijk om een relatie te leggen tussen voorziening en bedrag. Wanneer alle bedragen van de respondenten worden opgeteld, wordt door de 600 respondenten een bedrag gevraagd dat de € 400 miljoen overstijgt. Een ruwe extrapolatie voor de gehele onderwijssector leidt tot een bedrag van zo’n € 1,6 miljard. Dit onderzoek geeft de ontevredenheid met de huisvesting goed weer in combinatie met een mogelijke investeringsopgave. De gegevens staan los van de normkosten of de kwaliteitskenmerken van de gebouwen.

2.2

De normvergoeding voor het primair onderwijs Vanaf 1 augustus 2006 is lumpsumbekostiging ingevoerd in het primair en voortgezet onderwijs. Dit houdt in dat scholen in hun budgetten een vergoeding ontvangen voor de exploitatie en het (dagelijks) onderhoud van de gebouwen. Als zij eigenaar zijn van het gebouw dan zitten in deze budgetten ook de vergoedingen voor vervanging en grootschalige


bla d 4 v an 3 6

renovatie. Schoolbesturen moeten dus sparen om na verloop van de afschrijvingsperiode de gebouwen, installaties en inventaris te kunnen vervangen. Met lumpsumbekostiging zijn de budgetten met betrekking tot onderhoud van de onderwijshuisvesting niet meer geoormerkt. Dat geeft scholen en besturen financiële beleidsvrijheid om het onderwijs goed af te stemmen op de behoefte van elke leerling, om onderwijs en zorg op maat te geven en om de sociale samenhang in de wijk te bevorderen. Gevolg is dat als de energielasten van een school toenemen er minder geld voor andere zaken beschikbaar is. In een groot aantal gevallen is de gemeente eigenaar van de gebouwen. Dit betekent dat nieuwbouw, uitbreiding en grootscheepse renovatie van schoolgebouwen vanuit de gemeente wordt bekostigd. De budgetten hiervoor worden veelal gebaseerd op de Modelverordening onderwijshuisvesting Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Deze normkosten zijn gebaseerd op een sober en doelmatig onderwijsgebouw (Heiltjes & Midden, 2008). Nieuwe modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs beschikbaar! (www.vng.nl) De modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs is aangepast. De modelverordening is vereenvoudigd, voldoet aan de Dienstenrichtlijn en is voorbereid op de digitalisering van regelgeving. Er zijn vereenvoudigingen op een drietal gebieden: -

de verordening is eenvoudiger in gebruik

-

schoolbesturen zijn flexibeler voor wat betreft de inzet van beschikbare vierkante meters bruto vloeroppervlakte

-

gemeenten kunnen eenvoudiger keuzes maken voor eigen beleid, omdat er nu nog slechts twee hoofdvariabelen worden gebruikt: de hoeveelheid m2 b.v.o. per leerling en de hoogte van de vergoeding om de b.v.o. te realiseren.

De VNG heeft in 2008 de Modelverordening voorzieningen huisvesting ingrijpend gewijzigd. Er is een nieuw ruimtebehoeftemodel voor het basis- en speciaal onderwijs gekomen. Dit nieuwe model gaat niet langer uit van het klaslokaal als basiseenheid van een school2 gebouw, maar vertaalt het aantal leerlingen direct naar m bruto vloeroppervlakte (b.v.o.), net als nu al bij het voortgezet onderwijs gebeurd. Het basisonderwijs heeft qua ruimte 200 m 2 (de zogenaamde vaste voet) + 5,03 m 2 b.v.o. per leerling beschikbaar.. Hierbij is de oppervlakte van het speellokaal meegenomen. Daarnaast speelt de gewichtenregeling een 2 rol bij de bepaling van de ruimtebehoefte. De school krijgt een toeslag van 1,40 m b.v.o. per (gecorrigeerde) gewichtensom bovenop de reguliere berekeningswijze. Vervolgens worden de meters omgezet naar een bouwbudget. e

Het budget voor de 1 inrichting is bij nieuwbouw niet altijd beschikbaar. Alleen wanneer het om een nieuwe school (organisatie) gaat, heeft de school recht op een vergoeding van e de 1 inrichting. Gaat het om vervangende nieuwbouw dan kan het meubilair alleen vervangen worden als daarvoor door de schoolbesturen gespaard is.


bla d 5 v an 3 6

Nieuwbouw Bouwkosten

Toeslag herstel terrein en verhuiskosten bij ververvangende bouw op dezelfde plaats 1e inrichting OLP en meubilair

Basisschool Startbedrag voor eerste 350 m2 bvo Elke volgende m2 Permanente bouw per m2 bvo Tijdelijke bouw per m2 bvo

Basisbedrag Plus per m2 bvo Aanpassing

786.808 1.346 55 37

35.845 125 Vergoeding vindt plaats op basis van werkelijke kosten

Tabel 1: Fragment uit modelverordening huisvesting onderwijsvoorzieningen primair onderwijs (2008)

Voor een nieuwe school van 200 leerlingen betekent dit een budget ca. € 2,1 miljoen, wat 2 neer komt op een investering van ca € 10.600 per leerling en € 1.760 per m b.v.o. met 6 2 2 m b.v.o. per leerling. Voor een bestaande school komt dit neer op € 1.500 per m b.v.o. In tabel 2 is een vergelijking gemaakt tussen de normvergoeding in het primair onderwijs en het wetenschappelijk onderwijs met die van een kantooromgeving. Deze vergelijking 2 laat zien dat de investeringskosten per m b.v.o. van het PO onderwijs vergelijkbaar is met 2 een sober kantoor. Het aantal m per gebruiker is in het PO echter 3 tot 4 keer lager. Daarbij is de gemiddelde bezetting van een basisschool hoger, met uitzondering van de vakanties. Een vergelijking op basis van kosten en vierkante meter schept een verkeerd beeld. Pas wanneer het gebruik (intensief in het PO) meegewogen wordt worden de problemen zichtbaar. In het PO is de spreiding van gebruik in de tijd minimaal. Vrijwel alle leerlingen maken op het zelfde ogenblik gebruik van het gebouw. Alleen speel, gym en handvaardigheidlokalen zijn niet continu bezet. Een vergelijking tussen het PO en WO laat grote verschillen zien. Deze worden veroorzaakt door een andere verhouding tussen staf 2 en leerling, waardoor het aantal gebruikers per m b.v.o. groter is dan het aantal leerlingen. Daarbij komt dat het WO zich richt op onderwijs én onderzoek (laboratoria) en daarmee een heel ander ruimtegebruik kent. Ook in het WO is er een veel lagere bezettingsgraad.


bla d 6 v an 3 6

Kantoren

m 2 b.v.o. / leerling of stu-

Onderwijs

Sober

Hoogwaardig

PO 2

WO

18 m2

24 m 2

5.8 m 2

20 m 2

€ 28.575

€ 64.500

€ 9.800

€ 36.0003

€ 1.330

€ 2.300

€ 1.500

€ 1.8004

€ 1.600

€ 2.700

€ 1.700

niet bekend

40 – 60%

70- 90% 5

30-50%

n.v.t.

1:20 à 25

1:4

dent of medewerker Investering

/

leerling

of

student of medewerker Investering / m 2 b.v.o. (incl. inrichting) Investering / m 2 b.v.o. (excl. inrichting) Bezettingsgraad Ratio staf (leraar)/student

Tabel 2: vergelijk modelverordening PO onderwijs met WO onderwijs en kantoren (bronnen Modelverordening, VNG; Kantoren, Vastgoedkengetallen Twijnstra Gudde, 2008; benchmark Univeristeiten, Den Heijer 2007 en 2008).

Om meer inzicht te krijgen of de normkosten voldoende zijn om ‘goede’ scholen te bouwen is in opdracht van het Stimuleringsfonds voor Architectuur onderzoek gestart naar de kosten van de scholen genomineerd voor de scholenbouwpijs in 2008 (De Vries, Kreijkes en Arkesteijn, 2009). Door de jury zijn deze projecten aangemerkt als goede scholen. Uit het onderzoek blijkt dat de investeringskosten van deze scholen hoger liggen dan volgens de 6 normvergoeding berekening het geval zou zijn. In tegenstelling tot de conclusie van de jury dat een tweetal scholen binnen het VNG budget gebouwd zouden zijn. Dit betekent dat volgens het onderzoek blijkt dat goede scholen niet gebouwd kunnen worden binnen de normkosten. Aantekening hierbij is dat aan de hand van de gegevens niets gezegd kan worden over het gerealiseerde programma. De vergelijking, kosten/kwaliteit zegt in deze alleen iets over de investeringskosten en de door de jury beoordeelde kwaliteit. Over de aansluiting van het gerealiseerde programma op het onderwijsconcept is zonder verdiepend onderzoek niets te zeggen. 2

Het gemiddelde is gebaseerd op het gemiddelde van een school met 200 leerlingen (alle groepen

enkel) en een school met 400 leerlingen (alle groep dubbel), bij beide is geen gewichtensom gerekend. 3

Voor deze investering per student worden ook alle medewerkers (staf) gehuisvest.

4

Den Heijer (2007) investeringskosten o.b.v. de mediaan, het minimum en maximum varieert van

1.300 tot 3.800 € / m 2 b.v.o. 5

Indicatief ten opzichte van de schooltijden.

6 Door het ontbreken van de gegevens konden de normbudgetten slechts indicatief berekend worden.


bla d 7 v an 3 6

Het begrip kwaliteit wordt op meerdere wijzen gebruikt. In het dagelijks taalgebruik is kwaliteit vaak gekoppeld aan een oordeel: iets heeft kwaliteit, staat gelijk aan het heeft ‘goede’ kwaliteit. Kwaliteit kan ook opgevat worden als een combinatie van kenmerken, los van het oordeel over deze kenmerken. Of iets goed of slecht is, staat hier los van. Het oordeel van een belanghebbende, bijvoorbeeld de leraren, over deze kenmerken maakt duidelijk of het – voor deze belanghebbende – goed is of niet. Denk aan de uitspraak: “Beauty is in the eye of the beholder’. In dit rapport staat kwaliteit gelijk aan de kenmerken van het gebouw en wordt het oordeel over deze kwaliteiten benoemd als tevredenheid.

2.3

Oorzaken van overschrijdingen Onderwijsinstellingen voor primair en voortgezet onderwijs maken ontwikkelingen op organisatorisch, educatief en politiek gebied door. De ontwikkeling van brede scholen is daar een van. Brede scholen hebben gemeen dat de school structureel samenwerkt en gezamenlijk gehuisvest is met andere instellingen zoals kinderopvang, welzijn, zorg, cultuur en/of sport. De vorm en de mate waarin dat gebeurt, is afhankelijk van lokale behoeften, mogelijkheden en omstandigheden. Ook zijn alle basisscholen vanaf 1 januari 2007 verplicht om buitenschoolse opvang aan te bieden. Om schaalvoordelen te behalen, zijn fusies en samenwerkingsverbanden meer regelmaat dan uitzondering. Vanuit de overheid worden allerlei ontwikkelingen met betrekking tot individualisering van de leerlingen gestimuleerd. Gevolgen zijn onder andere de leerlingvolgsystemen, competentie gericht leren, adaptief leren en het nieuwe leren. De gevolgen voor het vastgoed zijn een grote mate van flexibiliteit en transparantie. Men kiest steeds vaker voor paneel/schuif- of glaswanden. Naast strengere energie en geluidsnormen voor schoolgebouwen en de aandacht voor een gezond binnenklimaat leveren technologische ontwikkelingen ook een bijdrage aan de veranderende ontwerpen. De technische aspecten van glas bijvoorbeeld, zoals sterkte en brandwerendheid zorgen ervoor dat steeds meer architecten dit kunnen toepassen om ontwerpen transparant te maken. NICIS (www.nicis.nl) geeft in een persbericht als redenen voor de kostenoverschrijdingen: gestegen bouwkosten, slechte planning en ambtelijke en bestuurlijke fouten. ‘Bouwprojecten komen stil te liggen omdat er geen rekening wordt gehouden met bodemsanering, problemen met vergunningen, verborgen gebreken en constructiefouten’. Kostenoverschrijdingen blijken een structureel en landelijk probleem te zijn. Veel gemeenteraden voelen zich bovendien slecht geïnformeerd door hun college van Burgemeester en Wethouders. Zij informeren de gemeenteraad te laat over de kostenoverschrijdingen rond bouwprojecten, blijkt uit een rondgang langs raadsleden door onderzoeksbureau NICIS, volgens RTL nieuws. Heiltjes & Midden (2008) stellen dat de huidige maatschappelijke norm een heel andere is dan die sinds de decentralisatie van 1996. De toegenomen eisen kunnen volgens hen niet betaald worden uit de (verouderde) normbudgetten uit de jaren '90. Zij geven aan dat de inferieure scholenbouw veroorzaakt wordt door toegenomen eisen ten opzichte van de (te)


bla d 8 v an 3 6

lage normbudgetten. Heiltjes & Midden categoriseren de genoemde problemen voor kostenoverschrijdingen door hogere eisen ten aanzien van comfort en duurzaamheid (DUBO), kwaliteit, functionaliteit en esthetische kwaliteit en exploitatie. Deze indeling geeft de bouwkundige oplossingen weer die in ontwerpen zorgen voor kostenoverschrijdingen. De oorzaken van deze wijzigingen, de hogere eisen (strakkere (wettelijke) voorschriften, andere onderwijskundige visies, lokale wensen en mogelijkheden komen echter hier niet aan de orde. Daarnaast zijn er ook andere oorzaken voor kostenoverschrijdingen zoals is gebleken uit andere onderzoeken die meer proces gerelateerd zijn. In de samenvatting zal deze indeling aangevuld worden zodat een meer omvattend schema ontstaat.

Figuur 1: Oorzaken kostenoverschrijdingen (Heiltjes & Midden, 2008)

Volgens Heiltjes & Midden vraagt de aandacht voor een gezond binnenklimaat (door o.a. de GGD) bijvoorbeeld om gebalanceerde ventilatie. Het aanbrengen van gebalanceerde ventilatie leidt tot een stijging van de investeringsnormbedragen met soms wel tien procent. Deze kosten worden als kostenverhogend meegenomen in de projecten omdat men aangeeft dat balansventilatie niet te bekostigen valt uit de normkostenvergoeding. Ook intelligente gebouwbeheerssystemen, die in de exploitatie geld op kunnen leveren, zorgen voor hogere initiële kosten terwijl zij in de exploitatie geld opleveren. De verschillende financiële stromen zorgen ervoor dat er een gescheiden insteek is qua kosten. De exploitatiekosten worden door de school zelf betaald (vergelijkbaar met een huurder), terwijl de investeringskosten (vergelijkbaar met de eigenaar) door de gemeente betaald worden. Er is dan vaak geen mogelijkheid om een hogere investering met de in de toekomst lagere exploitatiekosten te verrekenen. Zo kan het dat er gedurende het bouwproces bezuinigd moet worden. De mechanische ventilatie is dan vaak het eerste ‘slachtoffer’. Omdat het proces dan veelal in de uitvoeringsfase is, kan het ontwerp niet meer aangepast worden. Het resultaat is een mechanisch geventileerd concept, zonder mechanische ventilatie. Gecombineerd met de vele male grotere bezetting van een schoolgebouw ten opzichte van


bla d 9 v an 3 6

een kantoor, leidt dit tot problemen. En omdat minimaal aan het bouwbesluit voldaan moet worden, wordt ook op andere zaken bezuinigd. Met als gevolg dat het gerealiseerde gebouw niet meer overeenkomstig is met het beoogde ontwerp. Het energiegebruik op scholen kan in de meeste gevallen flink omlaag. En het binnenmilieu is vaak slecht, met alle schadelijke gevolgen vandien. Het Frisse Scholenproject heeft tot doel om scholen te stimuleren minder energie te verbruiken en het binnenmilieu te verbeteren: ISOLEREN én VENTILEREN. …….. Een Frisse School is duurder qua investering maar goedkoper in exploitatie, www.frissescholen.nl

STARO (2008) geeft aan dat de inferieure schoolgebouwen veroorzaakt worden door te lage budgetten maar dan in combinatie met de onervarenheid van de (eenmalige) opdrachtgevers. Zaken die daarbij spelen zijn: wie stelt het programma van eisen op, wie selecteert de architect, wie is de bouwheer en stelt het integraal huisvestingsplan op? In hoeverre is het schoolbestuur betrokken bij het budgetbeheer? Om een beeld te krijgen van de oorzaak en mate van overschrijding heeft Swart (2009, bewerkt) voor haar afstudeeronderzoek aan de TU Delft een snelle inventarisatie van krantenartikelen gemaakt. Hieruit blijkt dat een groot deel van de overschrijdingen (60%) kostengerelateerd is. Hogere aanbestedingen, zoals de laatste jaren veelvuldig het geval was, vinden plaats als er sprake is van een aanbiedersmarkt (de vraag is groter dan het aanbod). Andere oorzaken die naar voren komen zijn technische redenen (verborgen gebreken, constructiefouten, EPC norm, andere bouwconstructie en warmtepompinstallatie) en tijdsverlies

2.4

Conclusie In onderstaande tabel zijn alle oorzaken die in de verschillende onderzoeken genoemd zijn opgesomd. Tussen deze onderzoeken bestaat er natuurlijk overlap, daarom is in de derde kolom categorie probleem toegevoegd. Heiltjes & Midden categoriseren de genoemde oorzaken voor kostenoverschrijdingen door hogere eisen ten aanzien van comfort en duurzaamheid (DUBO), kwaliteit, functionaliteit en esthetische kwaliteit en exploitatie. Hieraan voegen wij de categorie proces toe aangezien dit vaak genoemd wordt als reden voor overschrijdingen. Binnen deze categorie is een tweedeling gemaakt in externe en overige factoren. Op de externe factoren kan geen invloed uitgeoefend worden terwijl dat bij de overige factoren wel het geval is. In hoofdstuk 6 de onderzoeksagenda zijn deze oorzaken in een schema weergegeven.


blad 10 van 36

Onderzoek

Oorzaak kosten ding

Besturenraad (2009)

1. binnenklimaat 2. aanpassing nieuwe inzicht

Vergelijking PO met kantoren en WO

RTLnieuws / NICIS

overschrij-

Categorie oorzaken comfort-DUBO functionaliteit en esthetische kwaliteit -

3. energiebesparing/isolatie

comfort-DUBO

4. achterstallig onderhoud

comfort-DUBO (bouwkundig)

2

1. het aantal m per gebruiker is in het PO 3 tot 4 keer lager dan bij kantoren

Functionaliteit, esthetische kwaliteit, comfort-DUBO

2. de gemiddelde bezetting van een basisschool hoger dan in kantoren en het WO

functionaliteit en esthetische kwaliteit

1. gestegen bouwkosten

proces: externe factoren

2. slechte planning

proces: overige factoren

3. ambtelijke en bestuurlijke fouten 1. hogere eisen t.a.v. comfort en duurzaamheid (DUBO)


2. hogere eisen t.a.v. kwaliteit (binnenklimaat en geluid)

kwaliteit

3. hogere eisen t.a.v. functionaliteit en esthetische kwaliteit

functionaliteit en esthetische kwaliteit

4. hogere eisen t.a.v. exploitatie

exploitatie

STARO

1. de onervarenheid van de (eenmalige) opdrachtgevers


Swart (2009)

1. kostengerelateerd: hogere aanbestedingen, gestegen bouwkosten, hoger BTW percentage

proces: externe factoren

Heiltjes & Midden (2008)

2. technische redenen: verborgen gebreken, constructiefouten, EPC norm, andere bouwconstructie en warmtepompinstallatie 3. tijdsverlies

comfort-DUBO

proces: overige factoren comfort-DUBO


Tabel 3: overzicht problemen bij scholenbouw


b l a d 11 v a n 3 6

3

OMVANG VAN DE PROBLEMEN In dit tweede deel van de rapportage wordt nader ingegaan op de omvang van de kostenoverschrijdingen. Eerst wordt aangegeven hoe vaak de norm wordt overschreden en hoe hoog de overschrijdingen zijn. Hierbij wordt gebruik gemaakt van diverse bestaande en lopende onderzoeken. Zoals gesteld ontbreekt recent en grootschalig onderzoek naar de kwaliteit van scholen in relatie tot de normkosten ontbreekt. De gebruikte bronnen zijn beperkt qua schaal en geven niet altijd een reëel beeld van de situatie in heel Nederland. Toch nemen wij de bronnen op om enige indicatie te geven. Ten tweede komen overige kostenverhogende factoren aan de orde. Als derde staat de bouwopgave centraal om zodoende een extrapolatie te kunnen maken naar landelijk niveau.

3.1

Kostenoverschrijdingen bij scholenbouw Swart (2009) vroeg aan vijf gemeenten een indicatie van het percentage projecten dat een kostenoverschrijding had. In onderstaande tabel is te zien dat bij gemeente Almere en De Haag 20% van de projecten een overschrijding heeft. Tevens is te zien de gemeente Den Haag de normvergoeding hanteert en is bekend dat de gemeente Almere de regie stevig in handen houdt, dit door onder andere zelf het programma van eisen op te stellen. Bij de andere drie gemeenten is er bij 50 tot 80% van de projecten sprake van een overschrijding. Amsterdam en Rotterdam bieden extra financiering als dat voorhanden is. Het is echter niet zo dat per definitie uitgegaan kan worden van extra budgetten. Op basis hiervan heeft de gemeente Rotterdam bijvoorbeeld inmiddels maatregelen getroffen om de overschrijdingen te voorkomen, de gemeente Utrecht een intern onderzoek laten verrichten naar de kostenoverschrijdingen 7. Voor alle gemeenten is er geen inzicht in de mate van overschrijding. Gemeente

Indicatie kostenoverschrijding bij % van de projecten *

Financiering **

Amsterdam

80%

Normvergoeding + stedenbouwkundige randvoorwaarden + installaties

Utrecht

80%

Normvergoeding

Almere

20%

Normvergoeding + stedenbouwkundige randvoorwaarden + terreininrichting + veiligheidsbeleid + ICT

Den Haag

20%

Normvergoeding

50%

Normvergoeding + stedenbouwkundige randvoorwaarden+ installaties

Rotterdam

* er is geen indicatie over de hoogte van de overschrijding ** bij een Bredeschool wordt er ook geld vrijgemaakt uit andere financieringsbronnen vanuit de gemeente

Tabel 4: indicatie van kostenoverschrijdingen per gemeente (Swart 2009)

De doelstelling bij de gemeente Utrecht ten aanzien van onderwijshuisvesting is: op meer dan tweehonderd locaties in de gemeente zorgen voor adequate toekomstbestendige onderwijs locatie. Met het masterplan PO en (V)SO en het masterplan VO gaat de organisatie de komende jaren ruim 180 miljoen aan onderwijshuisvesting realiseren. Van den Brink, senior Programma Coördinator Onderwijshuisvesting van de gemeente Utrecht geeft aan in gesprek met Swart (2009) dat er uit een intern onderzoek naar de kostenoverschrij7

De uitkomsten van dit onderzoek zijn nog niet beschikbaar en worden na de zomer 2009 verwacht .


blad 12 van 36

ding bij de realisatie/verbouw/renovatie van scholen in de afgelopen jaren is gebleken dat de normvergoeding voor de projecten in Utrecht ontoereikend is geweest. Er moet in de toekomst 15% budget toegevoegd worden om het beoogde kwaliteitsniveau te bereiken en nog eens 10% om een prettig binnenklimaat te kunnen realiseren boven op de landelijke normvergoeding van de VNG. Voor dat budget kan er een degelijke school worden gebouwd. Echter om te voldoen aan de stedenbouwkundige randvoorwaarden, het welstandadvies en overige eisen welke vanuit de gemeenten worden gesteld is er nog eens 12 tot 20% extra budget nodig voor de materialisering. Om een beeld te krijgen van de mate van overschrijding heeft Swart ook een snelle inventarisatie van krantenartikelen gemaakt (Swart, 2009, bewerkt). Dit laat zien dat de gemiddelde kostenoverschrijding (gebaseerd op 17 projecten) 24% is. De minimale overschrijding bedraagt 0,2 miljoen euro (7% overschrijding) en de maximale 2,9 miljoen (36% overschrijding). De gemiddelde overschrijding is ongeveer hetzelfde voor stand alone scholen, brede scholen en middelbare scholen. Bij deze cases blijkt het soort school dus niet bepalend te zijn voor de hoogte van overschrijding.

Type school

# scholen

gemiddelde overschrijding in % 24

primair onderwijs (standalone)

5

primair onderwijs (brede school)

9

23

voortgezet onderwijs

3

25

17

24

Alle scholen

Tabel 5: school type en gemiddelde overschrijding in % (Swart 2009)

De oorzaak van de overschrijding bepaalt bij deze projecten echter wel de mate van overschrijding. Kostengerelateerde overschrijdingen (aanbesteding, bouwkostenstijgingen, gestegen BTW percentage) worden vaker (10 keer) genoemd in de artikelen en leiden tot overschrijdingen tussen 20-25%. Dit heeft deels te maken met de marktomstandigheden (conjunctuur). Terwijl overschrijdingen om technische redenen (EPC norm, andere bouwconstructie en warmtepompinstallatie) minder vaak voorkomen (3 keer) en leiden tot overschrijdingen tussen de 10-17%. Tijdsverlies (1 keer genoemd) leidt tot 7% overschrijding. Drie keer wordt geen reden genoemd voor de overschrijding (en bij deze projecten was de gemiddelde overschrijding met 43% het hoogste). Beseft dient te worden dat het mogelijk is dat de krantenartikelen geen volledig beeld geven van de projecten, waardoor de gegevens alleen indicatief aardig zijn maar nader dienen te worden onderzocht.


blad 13 van 36

Dat er niet alleen kostenoverschrijdingen plaatsvinden bij nieuwbouw van scholen blijkt uit een adviesrapport van Boelsma ontwerp en advies (2006) naar de rijksvergoeding voor het gebouwonderhoud van basisonderwijs. “Gemiddeld genomen is de rijksvergoeding voor de gehouden steekproef

niet toereikend voor de jaarlijkse kosten van het schoolbestuurlijk onderhoud. Het tekort bedraagt 40% ten opzichte van de vergoeding. Omgerekend naar een gemiddelde 14-groepige Amsterdamse basisschool bedraagt dit tekort 9.175,- euro ten opzichte van de rijksvergoeding van 23.766,- euro. Blijkens de steekproef varieert het tekort per school van een klein overschot tot een tekort ten opzichte van de rijksvergoeding van meer dan 100%.” Bron: Boelsma ontwerp en advies (2006)

3.2

Overige kostenverhogende aspecten In het dagelijks gebruik worden de scholen geconfronteerd met toenemende energiekosten. In het rapport “Ontwikkeling energiekosten in het primair onderwijs 2001-2005” van KPMG (2006) gedurende de periode 2001-2005 bij 53 scholen wordt geconcludeerd dat het elektriciteitsverbruik in de periode 2001-2005 met 25% is toegenomen. Het gasverbruik is in de periode 2001-2003 licht toegenomen, maar daarna (tot en met 2005) aanzienlijk afgenomen tot gemiddeld 15.802 m 3 in 2005 (de gemiddelde temperatuur was in 2005 aanzienlijk hoger was dan in 2001, hetgeen een matigend effect kan hebben op het gasverbruik). Nadere analyse leert dat bij de respondenten: •

het aantal computers op school in de onderzochte periode is gestegen met 76% tot gemiddeld 37 PC’s per school;

•

de bruto vloeroppervlakte in deze periode met 5% is gestegen;

•

de schoolinhoud (m ) is in deze periode met 4% gedaald;

•

het gemiddelde aantal gebouwen per ondervraagde school is gedurende de perio-

3

de 2001-2005 gemiddeld 1,4 en het gemiddelde aantal leerlingen 213. Reden genoeg om bij nieuwbouw maatregelen te willen nemen om het energieverbruik te laten afnemen. Deze duurzame oplossingen kosten over het algemeen in de investeringsfase meer dan traditionele oplossingen. De winst is te vinden in de exploitatie. Doordat de huisvestingsbudgetten gescheiden zijn, nieuwbouw en renovatie budgetten behoren bij de gemeenten en exploitatiebudgetten bij de scholen zelf, levert dit problemen op.

3.3

Aard en omvang van de bouwopgave Om zowel nu als in de toekomst over goed functionerende scholen te kunnen beschikken is inzicht in de aard (kwalitatief) en omvang (kwantitatief) van de bouwopgave een vereiste. Dit maakt het mogelijk om de bevindingen op gebouwniveau te extrapoleren naar portefeuilleniveau van een gemeente en naar het landelijke niveau (hoeveel budget dient beschikbaar te zijn).


blad 14 van 36

Om uitspraken te doen over de huidige bouwopgave kan worden uitgegaan van de levensduur van schoolgebouwen. Hiervoor is inzicht nodig in de bouwjaren en gedane aanpassingen en verbeteringen in het verleden. Ook deze data zijn, zowel bij de onderwijsinspectie als het ministerie niet voorhanden. In ‘scholenbouw uit het slop’ (2006) wordt aangegeven dat veel scholen uit de periode 1950-1970 stammen en economisch en functioneel afgeschreven zijn’. De Besturenraad (2009) geeft aan dat hoewel de gemiddelde leeftijd van het Nederlandse schoolgebouw niet bekend is, algemeen wordt aangenomen dat het gemiddelde schoolgebouw dateert van omstreeks 1970. De meningen variëren echter over de staat van schoolgebouwen. Volgens DHV (2006) is er sprake van veel achterstallig onderhoud (technisch) en gebouwen voldoen vaak niet aan de vraag van de moderne onderwijsvormen (functioneel). In het ‘Integraal huisvestingsplan van Rotterdam’ wordt vooral gesproken over functionele veroudering (www.bds.rotterdam.nl) uitgezonderd de verouderde gebouwen in het primair onderwijs waar middels bouwstromen in de 60- en 70er jaren ondermeer de befaamde MUWI-H gebouwen werden gebouwd. Het gebruiken van de gemeentelijke huisvestingsplannen om de bouwopgave te bepalen kan echter problemen opleveren. Het is namelijk gebruikelijk om de huisvestingsplannen te baseren op de beschikbare budgetten in plaats van op de (werkelijke) technische behoefte. De plannen geven dus enige indicatie van de bouwopgave maar niet volledig. Om ook inzicht te krijgen in de toekomstige bouwopgave dienen prognoses over aantallen leerlingen gecombineerd te worden met de veranderende visies op onderwijs, waarna de ruimtelijk fysieke gevolgen bepaald kunnen worden. Dit resulteert in een beeld van de scholen van de toekomst. Wanneer dit beeld geconfronteerd wordt met de huidige onderwijsgebouwen wordt duidelijk welke ingrepen gerealiseerd dienen te worden voordat Nederland daadwerkelijk voor haar toekomst bouwt. Om de bouwopgave voor de komende jaren te bepalen is inzicht in de demografische ontwikkelingen noodzakelijk. Echter zowel het CBS als private organisaties die zich bezig houden met leerlingaantallen prognose beschikken niet over deze data op landelijk niveau. Dit betekent dat gemeenten hun schoolgebouwen programmeren met een grote mate van onzekerheid.

3.4

Conclusie De kostenoverschrijdingen zijn een urgent probleem omdat er sterke aanwijzingen zijn dat het normbudget niet voldoet. Volgens NICIS en RTL blijken de kostenoverschrijdingen een structureel en landelijk probleem te zijn. Ook bleek bij Swart (2009) dat drie (van de vijf) gemeenten de norm hanteren maar extra financiering bieden voor specifieke redenen (stedenbouwkundige randvoorwaarden, installaties, terreininrichting, beveiligingsbeleid en ICT). Als de norm zou voldoen is hier natuurlijk geen reden voor. Daar bovenop komt nog dat bij drie van deze gemeente bij 50 tot 80% van de projecten er sprake is van kostenoverschrijding, waarbij echter de hoogte van de overschrijdingen niet bekend is. Gemeente Den Haag hanteert wel de norm en bouwt ook 80% van hun projecten binnen deze norm. Daarnaast geeft het rapport ‘Financiële vergelijking projecten Scholenbouwprijs 2008’ dat opgesteld is in opdracht van het Stimuleringsfonds voor Architectuur en het Atelier van de Rijksbouwmeester aan dat drie gemeenten van de (zeven) scholen die genomineerd zijn voor de scholenbouwprijs ook de norm niet hanteren (maar wel binnen eigen budget blij-


blad 15 van 36

ven). De vier gemeenten die (in eerste instantie) de norm wel hanteren hebben allemaal kostenoverschrijdingen. Bovenstaande geeft aan hoe dringend de problematiek is, de norm is zeker voor vele scholen niet voldoende. Het is echter niet mogelijk om te concluderen of de normvergoeding wel of niet toereikend is. Enerzijds vanuit statistisch oogpunt, de gegevens hebben betrekking op een aantal gemeenten. Anderzijds omdat geen of beperkte gegevens over de hoogte van de overschrijdingen, de schoolgebouwen en de scholen zelf bekend zijn om te zien of de context of de kwaliteit van deze scholen verschilt. Is Den Haag een ‘best practice’ en kunnen andere gemeenten van hen leren of leveren ze minder kwaliteit en zijn de scholen minder tevreden over de scholengebouwen en kunnen zij juist leren van de andere gemeenten? De aard en omvang van de bouwopgave is niet bekend omdat er geen inzicht is in de gemiddelde leeftijd van de schoolgebouwen. Algemeen wordt aangenomen dat veel scholen stammen uit de periode 1950-1970 (Scholenbouw uit het slop 2006) en het gemiddelde schoolgebouw dateert van omstreeks 1970 (besturenraad 2009). Uit diverse onderzoeken blijkt dat de voorraad technisch en/of functioneel is verouderd.


blad 16 van 36

4

ZICHT OP OPLOSSINGEN De belangrijkste problemen die beschreven zijn hebben betrekking op de kosten van de huisvesting van de school, dit gaat om de totale kosten gedurende de hele levensduur, en de kwaliteit van de huisvesting. In hoofdstuk twee zijn de problemen samengevat aan de hand van het uitgebreide schema van Heijtjes & Midden. De problemen hebben te maken met: comfort-DUBO, exploitatie, kwaliteit en functioneel en esthetisch en het procesfalen. Vanuit de beschreven problemen blijkt dat mogelijke oplossingen zijn te vinden in: 1.

Combineren van exploitatie en investeringskosten (kosten)

2.

Definiëring van gebruik en DUBO eisen (kwaliteit)

3.

Een meer integrale aanpak van het proces (proces)

4.

Overeenstemming met betrekking tot de doelstellingen (afstemmen)

In de paragrafen worden de belangrijke aspecten van een oplossingsrichting steeds onderstreept.

4.1

Combineren van exploitatie en investeringskosten (kosten) Een deel van de genoemde problemen worden veroorzaakt doordat de investering en de exploitatie los van elkaar worden beschouwd. De huidige budgetsystematiek is gebaseerd op financiering vanuit de gemeente voor nieuwbouw/grootscheepse renovatie en financiering vanuit de scholen van de exploitatielasten. Schoolgebouwen (voor het primair en voortgezet onderwijs) worden gefinancierd vanuit twee stromen. Vanuit het ministerie van OC&W ontvangen schoolbesturen een lumpsumvergoeding, bedoeld voor het onderhoud (binnen) en leermiddelen naast andere lasten als personele en beheerskosten. Daarnaast is de gemeente verantwoordelijk voor de nieuwbouw, de realisatie van het gebouw en het buitenonderhoud. De verschillende stromen zorgen ervoor dat er een gescheiden insteek is qua kosten. Knelpunten ontstaan wanneer de gemeente focust op bouwkosten terwijl de school de beheerskosten wil minimaliseren. Door op een andere wijze een nieuwbouw of renovatie financieel te beschouwen wordt er meer mogelijk. Zo kunnen DUBO oplossingen voor een groot deel betaald worden uit lagere exploitatielasten. Dit zal dan gefinancierd moeten worden vanuit de besparing op de energiekosten. Dit geldt ook voor een deel van de functionaliteiteisen. Vanuit functionaliteit worden hoge eisen gesteld aan flexibiliteit van de scholen. Hierbij kan gedacht worden aan flexibele wanden, maar ook aan meer structurele oplossingen als stramienmaat, kolommenstructuren enz. Het gebouw zal door dergelijke oplossingen veel langer gebruikt kunnen worden en makkelijker aangepast kunnen worden aan een veranderende functie. Bij vastgoedgerelateerde afwegingen dienen de onderhoudskosten meegewogen te worden. Dit kan alleen wanneer de budgetten ook als zodanig aan gewend kunnen worden. De dan gebruikte benadering is die van levensduurkosten, de z.g. life cylce costs benadering, waarover al veel gepubliceerd is.


blad 17 van 36

Onderzoek onder de Nederlandse Universiteiten (Den Heijer, 2008, Benchmark Universitair vastgoed) laat zien dat een hoger ambitie niveau, of nieuwere gebouwen niet automatisch een hogere investering vragen. Dit wordt ondersteund door het onderzoek van Gerritse (2005) naar Kosten en kwaliteitsturing in een vroeg stadium van het huisvestingsproces waaruit duidelijk wordt dat het investeringsniveau deels bepaald wordt door de keuzes die gemaakt worden in een vroeg stadium van het project en dus niet per definitie door het ambitieniveau. Belangrijk is dan ook om in een vroeg stadium te kunnen sturen met behulp van globale informatie. Daarbij wordt niet alleen gestreefd naar verlaging van de investeringskosten, maar naar het maken van afwegingen op basis van de kosten van de gehele levensduur inclusief onderhoud (life cylce cost benadering). De scheiding tussen investerings- en exploitatiekosten kan leiden tot inefficiëntie in het ontwerp. Door uit te gaan van levenscyclus-kosten kan een betere afstemming plaatsvinden omdat lagere exploitatiekosten vaak gerealiseerd worden door initiële hogere investeringen. Zo gaan oplossingen als grijswatercircuits, gepaard met hogere initiële kosten dan de standaard watercircuits. Echter in de exploitatie zullen de kosten (na een bepaalde tijd bij een bepaald gebruik) lager zijn. Waardoor de initiële hogere investering terugverdiend wordt. In tegenspraak met de resultaten uit het benchmark onderzoek van Den Heijer, wordt aangegeven dat hogere functionele eisen bij veel projecten in het PO en VO tot verhoging van de kosten leiden. Dit zou kunnen komen doordat eisen gestapeld worden en niet integraal bezien. De programma’s van eisen voor schoolgebouwen worden veelal gebaseerd op ruimten (leslokaal, instructielokaal, verkeersruimte). Aanvullend worden dan de klimaateisen gesteld, zoals balansventilatie of airco. Door uit te gaan van activiteiten (zelfstudie, instructie, overleg) en deze aan te vullen met de benodigde voorzieningen en de bijbehorende prestatie-eisen ontstaat een integraal programma van eisen. De architect wordt zo de ruimte gelaten andere oplossingen te vinden in samenspraak met deskundigen (bouwfysica, constructie, installaties). Gerritse (2005) geeft aan dat wanneer men het heeft over kostenbeheersing, men het automatisch ook zal moeten hebben over kwaliteit. Waarbij kwaliteit, niet het zelfde is als een hoger ambitieniveau. Een hoger ambitie niveau heeft betrekking op uitstraling, materialisering. Terwijl kwaliteit volgens Gerritsen veel breder is (zie kader). Sturen op kosten heeft zo zijn gevolgen voor de kwaliteit. Net zoals sturen op kwaliteit gevolgen heeft voor de kosten. De besluitvorming vindt altijd plaats in het spanningsveld van kosten, prijzen en kwaliteit. Sturen op kosten betekent dus sturen op de hoeveelheid (tijdens de initiatieffase en de massastudie) èn sturen op de eenheidsprijs (tijdens de latere procesfasen). Om te kunnen sturen heeft men inzicht nodig in de hoogte van de kosten bij bepaalde kwaliteiten en in die aspecten, die bepalend zijn voor de hoogte van de kosten; de zogenaamde kostengeneratoren. Voor de haalbaarheidsstudies in een vroeg stadium van het project zijn kengetallen nodig. 2 Juist deze integrale kengetallen ontbreken, er zijn wel cijfers over de kosten/m , of de kosten per leerling. De kosten in relatie tot de opbrengsten ontbreekt in veel gevallen, kosten/ m 2 in relatie tot de leerprestaties of de doelen van de instelling. In de praktijk blijkt deze benadering vrij weinig wordt toegepast. In figuur 2 wordt duidelijk dat de keuzes over de korrelgrootte, stapeling, inpandigheid en omvang van de begane grond samen met de


blad 18 van 36

keuzes over het type gevel en type wand inclusief de afwerkingen de grootste invloed hebben op de kosten. Om greep te krijgen op de kostengeneratoren, kunnen we deze op de volgende manier indelen: Ruimtegebruik Hieronder wordt verstaan het verschil tussen functioneel nuttig oppervlakte dat bekend is in de initiatieffase en het bruto vloeroppervlakte dat gedurende het ontwerp vast komt te staan.

Bouwvorm met de belangrijkste aspecten stapeling, korrelgrootte en inpandigheid: -

De bouwvorm wordt uiteraard in de ontwerpfase vastgesteld. De in de initiatieffase gekozen locatie met zijn stedenbouwkundige randvoorwaarden kan echter bepalend zijn voor de bouwvorm. De kosteneffecten die samenhangen met een ongunstige vorm die door de locatie afgedwongen wordt, moeten bij de locatiekeuze in overweging genomen worden.

-

Bij de korrelgrootte komt het fenomeen aan de orde dat kleine ruimten per m2 oppervlak meer wand voor de ontsluiting nodig hebben dan grote ruimten. Bij een onderzoek naar de kosten/kwaliteitsverhoudingen van scholen voor het voortgezet onderwijs bleek een variatie van de gemiddelde vertrekgrootte van 22 m2 tot 34 m2 een bandbreedte in de kosten van 10% te veroorzaken.

-

Een programma waarin relatief veel m2 inpandig geplaatst mogen worden, uitgevoerd in een ontwerp waarin aan de gevel alleen die vertrekken liggen, die aan de gevel moeten liggen, leidt tot een gebouw met een relatief klein geveloppervlak. Omdat gevels zeer dure elementen zijn in een gebouw en omdat ze een belangrijk aandeel hebben in onderhoud en energiegebruik, is de inpandigheid een belangrijk aspect bij de sturing op kosten in de vroege fasen.

Technisch kwaliteitsniveau Het technisch kwaliteitsniveau komt vooral tot uiting in materiaalkeuze en detaillering en heeft een directe relatie met de eenheidsprijs. Bij uitwerking in de latere procesfasen is een sturing op kosten mogelijk, zij het dat de mate waarin de kosten dan nog beïnvloed kunnen worden gering is.

Bron: Fragment uit “Beheersing van de relatie tussen kosten en kwaliteit”, Gerritse (2005)


blad 19 van 36

18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4%

DO

BBt

ventilatie (10-30 m3)

temperatuur (18-20)

glastype

isolatie (4 - 8 cm)

glas in gevel (21 - 42 %)

type dakafwerking

type afwerking

type binnenwand

type gevel

daken balkloos

vloeren balkloos

Skelet / dr. Wanden

vergroting gevel 20%

begande grond + 50% BVO

Stramien (360-720)

VO

verlichting (1125-250-500 lux)

PvE

stapeling

inpandigheid

0%

korrel (21-35 m2)

2%

Figuur 2: Invloed van beslissingen op de bouwkomsten bij geanalyseerde 15 VWO scholen (Gerritse, 2005)

Vanuit de overheid worden het bouwen met innovatieve contracten PPS/DBFMO (vb Montaigne lyceum) en het realiseren van Multi Functionele Accommodatie (MFA) als mogelijkheid voor kostenreducties genoemd. DBFM(O) is in essentie het integreren van huisvestingstaken nu en in de toekomst, waardoor brede kennis kan worden ingezet en er een prikkel ontstaat te (blijven) presteren (definitie: kenniscentrum PPS). Voor beide constructies geldt dat het gaat om het samen uitvoeren van die taak waarbij iedereen doet waar hij goed in is. Gezamenlijk wordt gezocht naar passende oplossingen voor de problemen. Het gaat om geven en nemen, waarbij de meerwaarde moet opwegen tegen de totale ingezette kosten, tijd en energie. Dergelijke innovatieve contracten als PPS/DBFM(O) en realisatie van MFA’s kunnen een oplossing zijn, maar ook hier geldt dat de beslissingen in een vroeg stadium gebaseerd moeten zijn op juiste informatie. In beide situaties is er echter sprake van meerdere belanghebbenden. De afstemming van al deze belangen kan leiden tot vergroting van de problematiek in veel gevallen is dat ook gebeurd, waardoor de beoogde kostenreducties niet gerealiseerd zijn.


blad 20 van 36

4.2

Gebruik en gebruikseisen In het programma van eisen dienen alle gebruikswensen verwoord te zijn. Ontwerpkeuzes in het begin van een project blijken meer bepalend te zijn voor de kosten dan keuzes later in de tijd. Dit houdt in dat in een vroeg stadium afwegingen gemaakt dienen te worden. Dit kan alleen wanneer voldoende informatie voorhanden is. Een haalbaarheidsstudie waarbij zowel kosten als opbrengsten worden meegenomen, aan de hand van integrale kengetallen zal dan ook altijd onderdeel moeten uit maken van het programma van eisen. De opdrachtgever(s) moet weten welke consequenties zijn eisen hebben, zowel ruimtelijk als financieel. Zo leiden investeringen in onderhoudsarme afwerkingmaterialen tot verlaging van de exploitatiekosten. Het lastige bij het opstellen van het programma van eisen is dat het op dit moment nog niet duidelijk welke invloed de meest recente onderwijsvernieuwingen hebben op het schoolgebouw. Er verandert veel en dit is nog steeds in ontwikkeling. Wel zijn een paar grote verschuivingen te zien: er ontstaat een grotere diversiteit aan werkplekken en dus ook in grootte van ruimten. Het klaslokaal is nog steeds de meest gebruikte ruimte maar wordt steeds minder dominant. Probleem is dat de onderwijsontwikkelingen sneller veranderen dan de plannen van een schoolgebouw. Oplossingen worden gezocht in een traditionele opzet met veel glas ten behoeve van de transparantie en schuif/paneelwanden in het kader van flexibiliteit. Deze oplossing is veelal niet doelmatig gezien vanuit het onderwijsconcept. Daarbij komt dat het toepassen van glas, paneel/schuifwanden kostbare oplossingen zijn. Uit onderzoek van Steijns & Koutamanis (2004) blijkt dat de functionele veranderingen in schoolgebouwen minimaal zijn bezien over de periode van de afgelopen 100 jaar. In innovatieve ontwerpen is telkens nog een deel van de traditionele elementen terug te zien. Zo behouden de klaslokalen over het algemeen hun traditionele vorm en organisatie. De wezenlijke veranderingen in de afgelopen 20 jaar hebben betrekking op de verschuiving tussen klaslokalen en verkeersruimten. Steeds meer worden verkeersruimten ingericht als werkplekken, leer en speelplekken, ook worden leerpleinen en domeinen gebruikt. Dit houdt in dat het totale vloeroppervlak eigenlijk verblijfruimte is. De problemen die dan ontstaan hebben betrekking op akoestiek en het binnenklimaat. De eisen die volgens het bouwbesluit gesteld worden aan verkeersruimten voldoen niet wanneer het gaat om leer/werk/speelplekken. Voor het budget betekent dit dat in totaal minder m 2 gerealiseerd kunnen worden omdat de gevraagde kwaliteit van het vloeroppervlak hoger is. Er zijn wel stromingen die afwijken van de traditionele gang- en paviljoenscholen. Zo zijn er de openluchtscholen (Broekhuizen, 2005; Hertzberger, 2008), de tijdelijke MUWI scholen, de schoolwoningen en de brede scholen. De laatsten zijn typologisch niet vernieuwend, deze zijn nog steeds gebaseerd op de gang- of paviljoenschool. De meer bedrijfsmatige overwegingen met betrekking tot de levensduur en functionaliteit is wel vernieuwend. In ‘ruimte en leren’ geeft Herzberger (2008) aan dat we in Nederlands steeds meer afhankelijk worden van kennis. In een kennismaatschappij neemt differentiatie toe en ontstaat er behoefte aan kleinere werkgroepen. Er is dan ook behoefte aan een meer kostbare uitstraling en een grotere complexiteit van het schoolgebouw.


blad 21 van 36

Toegepaste didactiek Hoofdelijk onderwijs

Didactiek

Tijdlijn

Architectuur

Schooltypes

1790 Verlichting

Onderwijs voor iedereen toegankelijk Gezamenlijk onderwijs

Ontwikkeling van het schoolhuis naar school met schoolvertrekken Eerste wettelijke regeling lager onderwijs

1800 1810 Modelontwerp lagere school <1811 1820 1830 <1838 Schoolgeldregeling Vergroten en opdelen scholen

Veel nieuwe scholen 1840 Scholen met meer vertrekken Gangschool

Overleg onderwijsinspecteurs en minister van Binnenlandse Zaken

1850 <1859

Ontwikkeling van de hbs Wet op Middelbaar Onderwijs 4 schooltypes

hbs

1860 <1863

Artikel 18: Rijk moet 15 hbsen stichten Grotere schoolgebouwen

Gevarieerd lesprogramma

1870 Nieuwe vakken met een eigen lokaal

Klassikaal systeem

Toelatings- en overgangsreglement

<1873 1880 Variaties op hbs-gebouw (b.v. hoekoplossing)

1890 Periode van groei Bijbrengen van discipline

Invoering algemene leerplicht

1900 1910

Gelijkstelling openbaar en bijzonder onderwijs

Scholenbouw ligt stil vanwege Eerste Wereldoorlog

Subsidies veroorzaken 1920 bouwwoede <1920 Halschool

Aula als spil van de school

Saamhorigheidsgevoel

1930

<1932 1940 1950

Mammoetwet

Basisschool

1960 <1968 1970

1980 1990 <1993

Tweede Wereldoorlog Ontstaan van scholengemeenschappen

Lagere school en kleuterschool gaan samen naar 1 gebouw

Invoering Basisvorming Verschuiving van het overbrengen van kennis naar kunde

<1995 Invoering Tweede Fase en Studiehuis

Figuur 3 : Tijdslijn en schooltype (Steijns & Koutamanis)


blad 22 van 36

Het onderzoek van Steijns (2004) is gebaseerd op typologisch onderzoek naar de mogelijkheden van hergebruik. Met het ontwikkelde instrumentarium kan onder andere inzicht verkregen worden in de mogelijkheden van een bestaand gebouw. Voor de huidige scholen geldt dat aan de hand van de meest recente activiteiten de wensen voor gebruik bepaald kunnen worden. Dan kan inzichtelijk gemaakt worden welke ingrepen er voor zouden moeten zorgen dat deze gerealiseerd kunnen worden in de bestaande school. Dit inzicht draagt bij aan de keuze voor scholen en gemeenten voor het ‘opknappen’ van scholen in vergelijking met nieuwbouw. De stap voorafgaand aan deze keuze, het bepalen van het onderwijsconcept, de wijze van gebruik en de daaruit volgende gebruikseisen blijft noodzakelijk.

4.3

Integrale aanpak Een integrale aanpak van het proces van nieuwbouw of renovatie kan leiden tot de gewenste kostenreductie of het terugdringen van de kostenoverschrijdingen. Zo dient men zich bewust te zijn van de kennis en kunde die noodzakelijk is voor het leiden van nieuwbouw en renovatieprojecten vanaf de initiatief fase. Voor schoolbesturen is het vaak een eenmalige actie, gemeenten besteden of voeren de begeleiding vaak fasegewijs uit. Een integrale aanpak passend bij de doelstellingen van de gemeente en de scholen is nodig voor alle verschillende belanghebbenden. Een masterplan – integraal huisvestingsplan voor alle schoolgebouwen in een gemeente waarin zowel de huidige situatie, de ontwikkelingen als de gewenste situatie beschreven zijn inclusief de haalbaarheid van de plannen en de realisatie in de tijd kan hiervoor een goed middel zijn. De meeste gemeenten werken met een integraal huisvestingsplan, zo ook de vijf gemeenten uit het onderzoek van Swart (2008a). Het hebben van een masterplan is geen oplossing voor de problemen met betrekking tot het verschil tussen investerings- en exploitatiekosten. Ook is een masterplan geen oplossing voor extra functionele en klimatologische eisen. Een masterplan biedt wel de nodige structuur en het overzicht op de totale inspanning die gedaan moet worden door schoolbesturen en het ambtelijke apparaat om de benodigde scholen te bouwen/verbouwen. Daarbij komt dat door schaalgrootte financiële middelen efficiënter ingezet kunnen worden. Door deze schaalvergroting ontstaat de mogelijkheid het proces professioneel te organiseren, kennis uit voorgaande projecten te gebruiken en deskundigheid op het gebied van onderwijshuisvesting in huis te ontwikkelen en gebruiken.

4.4

Overeenstemming met betrekking tot de doelstellingen Een schoolgebouw moet tegenwoordig niet meer alleen onderwijsprocessen accommoderen. Steeds vaker worden school gebouwen niet meer alleen gebruikt voor educatieve doeleinden, maar is het schoolgebouw een essentieel onderdeel van het functioneren van de wijk. Financieel is dat mogelijk doordat met de invoering van de lumpsumbekostiging de budgetten niet meer geoormerkt zijn. Dat geeft scholen en besturen financiële beleidsvrijheid om te kiezen waar zij deze middelen voor willen gebruiken; om het onderwijs goed af te stemmen op de behoefte van elke leerling, om onderwijs en zorg op maat te geven en om de sociale samenhang in de wijk te bevorderen.


blad 23 van 36

Wanneer meerdere partijen betrokken zijn bij de bouw van een schoolgebouw, dan geldt dat er ook meerdere doelstellingen gerealiseerd moeten worden. Schoolbesturen willen in het gebouw hun educatieve waarden vormgeven. Gemeenten willen veelal een flexibel en duurzaam gebouw realiseren, dat ook bij veranderingen in aantallen leerlingen of onderwijsconcepten zonder ingrepen kan blijven functioneren. Hiervoor is echter binnen gemeenten veelal geen budget beschikbaar. Met als gevolg dat de problemen vooruit in de toekomst worden geschoven. De complexiteit wordt groter naar mate meer partijen gebruik gaan maken van ditzelfde gebouw. Gedacht moet worden aan naschoolse opvang, buitenschoolse opvang, culturele en maatschappelijke instellingen, sportclubs enz. In de praktijk blijkt dat het op één lijn brengen van de doelstellingen van meerdere partijen een langdurig proces is. Vanuit de overheid wordt het realiseren van Multi Functionele Accommodatie (MFA) als mogelijkheid voor efficiëntie en flexibiliteit gestimuleerd. Een MFA is gericht op gemeenschappelijk gebruik van ruimten en faciliteiten. Dat samenwerking tussen onderwijsinstellingen leidt tot een meer optimaal gebruik en kostenverlaging wordt in het huisvestingsplan Rotterdam verwoord (zie kader). Rotterdamse scholen moeten van hoge kwaliteit zijn. Het rendement van het beroepsonderwijs moet omhoog middels duidelijke prestatieafspraken (gericht op minder uitval), de leertijd van jongeren moet uitgebreid en de groep voortijdig schoolverlaters dient teruggebracht. Om deze inzet te bewerkstelligen is door het voortgezet onderwijs en de ROC’s een gezamenlijke visie op het onderwijs en de huisvesting geformuleerd. De visie “ Onderwijshuisvestingsplan: een bijdrage van de Rotterdamse kennisinstellingen aan het Integraal Huisvestingsplan (CVO, LMC, BOOR, Zadkine en Albeda) kan als uniek worden beschouwd in Nederland. De fysieke vertaalslag van dit ambitieuze plan is te vinden in het IHP. In convenanten committeren de schoolbesturen zich aan deze opgave, het scholenveld inclusief de ROC’s wensen hierin mee te gaan. … Het samenwerkingsverband heeft ook een substantiële vermindering van de leegstand binnen het voortgezet onderwijs mogelijk gemaakt. Bij uitvoering van het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs kan de huidige leegstand (24 procent) worden teruggebracht tot een aanvaardbaar niveau (10 procent) aan het einde van deze raadsperiode. De voordelen spreken voor zich: Een betere exploitatie van schoolgebouwen door de besturen en een meer verantwoorde inzet van middelen door de gemeente, gericht op een adequaat en goed gespreid voorzieningenniveau Bron: www.bds.rotterdam.nl , Integraal huisvestingsplan onderwijs Rotterdam 2006-2010 “Rotterdam investeert in onderwijs van hoge kwaliteit” Rotterdam, 21 november 2006.

Een grote valkuil is dat aan het begin van het traject aangenomen wordt dat betrokkenen allemaal dezelfde verwachtingen hebben bij het bouwen van een schoolgebouw. Terwijl gedurende het project blijkt dat alle partijen een andere opvatting hebben over de kwaliteit, het ruimtegebruik en de organisatie tijdens het gebruik. Uit onderzoek van Van Vliet (2007)


blad 24 van 36

bij acht basisscholen blijkt dat de doelstellingen wel geformuleerd worden, maar vaak niet meetbaar zijn. Het benoemen van meetbare doelstellingen maakt duidelijk in hoeverre deze overeenkomen of verschillen. Met de belanghebbenden kan dan gezocht worden naar overeenstemming. Pas wanneer er overeenstemming is over de doelstellingen en deze eenduidig en helder geformuleerd zijn kan gestart worden met het opstellen van het programma van eisen.

4.5

Conclusie In onderstaande tabel zijn alle oplossingen die in de verschillende onderzoeken genoemd zijn opgesomd. Voor elke oplossingsrichting zijn verschillende belangrijke aspecten benoemd om de oplossingsrichting te concretiseren. In de derde kolom is aangeven welk probleem deze specifieke oplossing zou kunnen oplossen. In hoofdstuk 5 worden deze oplossingen en problemen in een schema weergegeven. Hoofdoplossing

Belangrijke aspecten

Gericht op probleemcategorie

1. toepassen van financieringsconcepten (kosten)

lifecycle-costs benadering werken vanuit activiteiten kostengeneratoren en integrale kengetallen innovatieve contracten multifunctioneel gebruik

Comfort-DUBO, Exploitatie en Kwaliteit

2. definiëring van gebruik en gebruikseisen (kwaliteit)

haalbaarheidsstudie onderwijsontwikkelingen mogelijkheden van hergebruik

Kwaliteit en Functionaliteit en esthetische kwaliteit

3. een meer integrale aanpak van het proces (proces)

integraal huisvestingsplan proces professioneel te organiseren

Proces

4. overeenstemming met betrekking tot de doelstellingen (afstemmen)

formuleren van meetbare doelstellingen per gebruiker en overeenstemming bereiken met de meerdere gebruikers over deze doelstellingen voor het opstellen van het PvE

Proces

Tabel 6: Oplossingsrichtingen, aspecten en probleemcategorie


blad 25 van 36

5

CONCLUSIES Het voorgaande hoofdstuk is geëindigd met een overzicht van mogelijke oplossingen gebaseerd op bestaande onderzoeken. Voor elke oplossingsrichting zijn verschillende belangrijke aspecten benoemd om de oplossingsrichting te concretiseren. Deze zijn deels uitgevoerd in andere onderwijssegmenten (WO) en deels niet recent. Op basis van deze onderzoeken concluderen wij dat er voor aan aantal verschillende problemen in het PO oplossingen zijn. Het is niet mogelijk om aan te geven of alle problemen hiermee opgelost (kunnen) worden. En in welke mate. De vragen waarop in dit betoog antwoord gezocht is, zijn: 1. Wat zijn de problemen met de huidige scholen en de normbudgetten? 2.

Hoe groot zijn deze kostenoverschrijdingen / problemen?

3.

Zijn er oplossingen voor de kostenoverschrijdingen?

Het doel is een helder kader te schetsten van problemen in de scholenbouw en oplossingen vanuit bestaand onderzoek naar kosten/ kwaliteit van de schoolgebouwen. Voordat de onderzoeksagenda wordt opgesteld, is het van belang vast te stellen wat bekend is en wat nog niet. Daarom worden eerst de problemen (hoofdstuk 2 en 3) kort samengevat.

5.1

Problemen met de huidige scholenbouw en de normkosten 2

De normvergoeding voor het primair onderwijs heeft met gemiddeld 1.500 euro per m b.v.o. exclusief inrichting een vergelijkbaar niveau met dat van een sober kantoorgebouw en ligt iets lager dan bij het wetenschappelijk onderwijs. Het grote verschil tussen het PO 2 enerzijds en het WO en kantoren anderzijds is het aantal m per gebruiker dat in het PO 3 tot 4 keer lager is en het gebruik intensiever. Het verschil tussen WO en PO wordt verklaard doordat het PO gericht is op onderwijs en het WO ook op onderzoek, wat resulteert in een andere ratio tussen staf en leerling. De meeste scholen/besturen geven aan ontevreden te zijn over binnenklimaat. Ook de categorieën aanpassing gebouw aan onderwijskundige vernieuwingen en isoleren schoolgebouw / energiebesparende maatregelen scoren hoog. Een groot deel van de scholen voldoet dus niet aan de verwachtingen van de scholen. Heiltjes & Midden categoriseren de genoemde oorzaken voor kostenoverschrijdingen door hogere eisen ten aanzien van comfort en duurzaamheid (DUBO), kwaliteit, functionaliteit en esthetische kwaliteit en exploitatie. Deze indeling is aangevuld met procesaspecten (externe en overige factoren) die ook leiden tot kostenoverschrijdingen zodat het overzicht meer omvattend is geworden. Bij de oplossingen zal blijken dat een deel van de problemen opgelost kan worden.


blad 26 van 36

5.2

Omvang van de problemen Er zijn sterke aanwijzingen dat het normbudget niet voldoet. Volgens NICIS en RTL blijken de kostenoverschrijdingen een structureel en landelijk probleem te zijn. Ook bleek dat drie gemeenten de norm hanteren maar extra financiering bieden voor specifieke redenen (stedenbouwkundige randvoorwaarden, installaties, terreininrichting, beveiligingsbeleid en ICT). Als de norm zou voldoen is hier natuurlijk geen reden voor. Daar bovenop komt nog dat bij drie van deze gemeenten bij 50 tot 80% van projecten er sprake is van kostenoverschrijding, waarbij echter de hoogte van de overschrijdingen niet bekend is. Daarnaast zien we dat bij drie gemeenten van de (zeven) scholen die genomineerd zijn voor de scholenbouwprijs ook de norm niet hanteren (maar wel binnen eigen budget blijven). De vier gemeente die (in eerste instantie) de norm wel hanteren hebben allemaal kostenoverschrijdingen. Gemeente Den Haag hanteert wel de norm en bouwt 80% van hun projecten binnen norm. Dit betekent dat er onvoldoende inzicht in opbouw en definiëring is en de vraag of goede scholen binnen de norm gebouwd kunnen worden, niet te beantwoorden is. Er is onvoldoende bekend over de hoogte van de overschrijdingen bij die projecten die een overschrijding hebben. Een indicatie volgt uit de krantenartikelen (Swart 2009) waar sprake is van een gemiddelde overschrijding van 25%. Dit betreft natuurlijk alleen projecten die te kampen hadden met een overschrijding. Het onderzoek naar de scholenbouwprijs laat overschrijdingen zien van 2, 8, 16 en 43%. Gemeente Utrecht geeft aan – op basis van intern onderzoek – dat een extra budget van 25% nodig voor een degelijk schoolgebouw en zelfs nog 10 tot 25% voor specifieke eisen. KPMG (2006) constateert dat door de stijging van het PC gebruik in scholen is in de periode van 2001 tot 2005 het elektriciteitsverbruik met 25% gestegen. Het gasverbruik is in deze periode gedaald mede door een gestegen gemiddelde temperatuur in deze periode. De aard en omvang van de bouwopgave is niet bekend omdat er geen inzicht is in de gemiddelde leeftijd van de schoolgebouwen. Algemeen wordt aangenomen dat veel scholen stammen uit de periode 1950-1970 (Scholenbouw uit het slop 2006) en het gemiddelde schoolgebouw dateert van omstreeks 1970 (besturenraad 2009). Uit diverse onderzoeken blijkt dat de voorraad technisch en functioneel is verouderd. De beschreven onderzoeken en publicaties laten zien hoe dringend de problematiek is, de norm is zeker voor vele scholen niet voldoende. Het is echter niet mogelijk om te concluderen of de normvergoeding wel of niet toereikend is. Enerzijds vanuit statistisch oogpunt, de gegevens hebben betrekking op een aantal gemeenten. Anderzijds omdat geen gegevens over de hoogte van de overschrijdingen, de schoolgebouwen en de scholen zelf bekend om te zien of de context of de kwaliteit van deze scholen verschilt. Is Gemeente B een ‘best practice’ en kunnen andere gemeenten van hen leren of leveren ze minder kwaliteit en zijn de scholen minder tevreden over de scholengebouwen en kunnen zij juist leren van de andere gemeente? Onderzoek naar specifieke gebouwen is noodzakelijk. De problemen zijn in Figuur 4 weergegeven in het overzicht van Heiltjes & Midden. Gecombineerd met de oplossingen uit het voorgaande hoofdstuk kan geconcludeerd worden dat om adequate instrumenten te ontwikkelingen voor het PO aanvullend onderzoek nodig is naar: (1) kosten- kwaliteit- tevredenheid schoolgebouwen (voor primair onderwijs en een update


blad 27 van 36

voortgezet onderwijs), (2) professioneel opdrachtgeverschap en (3) dient de aard en omvang van de bouwopgave in kaart te worden gebracht.

Figuur 4: overzicht van oplossingen voor en oorzaken van kostenoverschrijdingen (Heiltjes & Midden,2008 uitgebreid)


blad 28 van 36

6

ONDERZOEKSAGENDA De initiële vraag die de basis is van dit artikel is of de normvergoeding toereikend is om scholen te bouwen van een kwaliteit die duurzaam is – dat wil zeggen nu en in de toekomst voldoet - en leidt tot tevredenheid bij de verschillende belanghebbenden. Door schoolbesturen, architecten, gemeenten en bouwmanagers worden in de media een groot aantal problemen genoemd met betrekking tot overschrijdingen. Dit is opvallend omdat (1) er geen sprake is van een dwingende budgetsystematiek, (2) niet voorgeschreven is wat een goed schoolgebouw is en (3) niet duidelijk is hoeveel een goed schoolgebouw zou mogen kosten. In interviews geven de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Utrecht aan dat in 50 tot 80% van de scholenbouwprojecten er sprake is van een overschrijding (Swart 2009). Er is echter geen zicht op de hoogte van de overschrijding per gemeente en per project. De oorzaken van de kostenoverschrijdingen hebben betrekking op de functionaliteit, kwaliteit, het comfort en de duurzaamheid. Maar ook worden zaken als slechte planning, ambtelijke en bestuurlijke fouten, gescheiden budgetten en verantwoordelijkheden genoemd. Dat de normkosten regelmatig overschreden worden is duidelijk. Anderzijds is de gemeente Den Haag (Swart 2009) meestal (80%) in staat binnen het normbudget te bouwen. Het is niet mogelijk antwoord te geven op de vraag of de normvergoeding toereikend is om goede scholen te bouwen, omdat referenties over goede schoolgebouwen en recent onderzoek naar de kosten en kwaliteit binnen primair onderwijs ontbreekt. Om in de toekomst de problemen van nu tegen te gaan is het allereerst nodig dat: 1. 2. 3. 4. 5.

6.1

er inzicht is in de relatie tussen kosten-kwaliteit-tevredenheid; de juiste vertaling van doelstellingen en onderwijsconcepten naar een ontwerp wordt gemaakt; de exploitatie en investeringsbudgetten gezamenlijk worden beschouwd bij het nemen van ontwerpbeslissingen;

het budgetteringsmodel gedifferentieerd wordt; er inzicht is in de aard en omvang van de bouwopgave.

Inzicht in de relatie tussen kosten-kwaliteit-tevredenheid Om te kunnen bepalen wat de gevolgen zijn van ontwerpbeslissingen in een vroeg stadium van het proces is inzicht nodig in de kosten ervan. Hierbij dient de aansluiting van het ontwerp op het programma (tevredenheid) meegenomen te worden. Het onderzoek van Gerritse kan hierbij als basis dienen. De vertaling van de doelstellingen, de onderwijsconcepten en cultuur van de scholen in het ontwerp is daarbij bepalend voor de mate waarin gebruikers tevreden zijn met hun gebouw. Gerritse bewees in de jaren 90 – het laatste grote onderzoek naar kosten kwaliteit van scholen - dat er een relatie is tussen de investeringskosten van een gebouw en de ontwerpkeuzes ten aanzien van vorm, afwerking en installaties. Door gebruik te maken van kostenkengetallen kan hiermee in een vroeg stadium van het ontwerpproces gestuurd worden op de uiteindelijke kosten. Dit onderzoek is echter gedateerd en specifiek gericht geweest op VWO scholen.


blad 29 van 36

Ook werd in dit kosten kwaliteitsonderzoek alleen vanuit het perspectief van het gebouw gekeken. Dit zegt niets over de mate waarin het ontwerp aansluit bij de gehanteerde onderwijsconcepten. Daarom pleiten wij ervoor ook te kijken naar de tevredenheid van de gebruikers. Kunnen zij hun doelstellingen (onderwijsvisie) goed uitvoeren in het betreffende gebouw. Het genoemde kosten-kwaliteit onderzoek en de daarbij ontwikkelde instrumenten is gericht op scholenbouw maar dient herhaald te worden met recentere casussen en verbreed te worden naar primair onderwijs en vmbo. Daarnaast dient het uitgebreid te worden met tevredenheidsaspecten om de mate waarin het ontwerp (gebouw) aansluit bij de school(onderwijsconcepten) te kunnen bepalen. Dit levert inzicht op in beslismomenten en de keuzes die een gemeente en schoolbestuur dient te maken in een vroeg stadium van het proces. Dergelijk onderzoek gebaseerd op een groot aantal onderwijsgebouwen zal leiden tot inzicht in de kostengeneratoren. Daarnaast levert het een database op met kengetallen die gebruikt kunnen worden bij afwegingen bij nieuwe projecten.

6.1.1

De te beantwoorden onderzoeksvraag met betrekking tot kosten, kwaliteit en tevredenheid is: 1.

Wat zijn de kosten, kwaliteit en de tevredenheid bij scholen die zowel binnen als buiten de norm gerealiseerd zijn? Al bekende aanbevelingen daarbij zijn: •

Meer, betere en eenduidige vastlegging van informatie over de variabelen die ingevuld moeten worden in de normkosten berekeningen; rekeninghoudend met de kostengeneratoren (Gerritse) en oorzaken van kostenoverschrijdingen.

•

Eenduidige definiëring en opbouw van de budgetten (incl. / excl grond; overi-

•

Afspraken maken over hoe er wordt omgegaan met meervoudig ruimtegebruik

ge niet onderwijsgerelateerde functie);

in de normberekeningen; •

Monitoren van de investeringskosten van nieuwe plannen en de normbedragen conform de nieuwe VNG modelverordening.

•

Vastleggen van de contextuele variabelen (binnenstedelijk, meervoudige ruimtegebruik, enz.);

•

Uiteindelijk gaat het erom om het tevredenheidonderzoek en gebruikersevaluatie van de scholen te combineren met de financiële en ruimtelijke data.

6.2

Vertaling van doelstellingen en onderwijsconcepten naar een ontwerp Een deel van de kostenoverschrijdingen werd veroorzaakt door procesfalen. Vertraging, veranderende en conflicterende verwachtingen, foutieve inschattingen en tussentijdse wijzigingen. Het zijn allemaal factoren die onder de noemer van ‘goed opdrachtgeverschap’ voorkomen kunnen worden. Goed opdrachtgeverschap heeft ook betrekking op de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen schoolbestuur, architect, projectmanager en gemeente.


blad 30 van 36

Daarnaast is goed opdrachtgeverschap nodig om een juiste vertaling te maken van doelstellingen, onderwijsconcepten en cultuur van de school naar een Programma van Eisen en uiteindelijk naar een ontwerp. De ontwikkelingen van functiemenging in schoolgebouwen leidt tot veranderende eisen ten aanzien van het gebruik. Meervoudig ruimtegebruik zorgt voor opeenstapeling van voorzieningen. Door uit te gaan van activiteiten en voorzieningen in plaats van lokalen wordt de ontwerpvrijheid van de architect groter en wordt het voor de opdrachtgever makkelijker om vanuit haar discipline te handelen. De meningen verschillen over wat goed opdrachtgeverschap inhoudt, welke instrumenten daarbij gebruikt (kunnen) worden en wat de resultaten zijn. Aan de hand van case studies, observaties en interviews zou een werkwijze/productenlijst ontwikkeld kunnen worden. De ontwikkelingen van functiemenging in schoolgebouwen leidt tot veranderende eisen ten aanzien van het gebruik. Meervoudig ruimtegebruik zorgt voor een opeenstapeling van voorzieningen. Voor de veranderingen in het gebruik en de gevolgen daarvan voor het gebouw kan het instrumentarium van Steijns gebruikt worden. Door de fysieke gevolgen dan weer te combineren met de resultaten uit het kosten/kwaliteitsonderzoek kan heel snel duidelijk worden wat de financiële gevolgen zijn van bepaalde keuzes.

6.2.1

De te beantwoorden onderzoeksvragen met betrekking tot goed opdrachtgeverschap zijn: 1.

Welke taken en verantwoordelijkheden behoren bij goed opdrachtgeverschap?

2.

Op welke wijze(n) kan goed opdrachtgeverschap ingevuld worden?

3.

Welke instrumenten zijn er en welke zijn er nodig? •

Waarbij goed opdrachtgeverschap leidt tot een schoolgebouw dat voldoet aan de doelstellingen van de school en gerealiseerd wordt binnen tijd en budget.

6.3

Centralisatie en integratie exploitatie en investeringsbudgetten Een deel van de problemen bij scholenbouw (lage kwaliteit en kostenoverschrijdingen) worden veroorzaakt doordat de investering en de exploitatie los van elkaar worden beschouwd. De huidige budgetsystematiek is gebaseerd op financiering vanuit de gemeente voor nieuwbouw/grootscheepse renovatie en financiering vanuit de scholen voor de exploitatielasten. De verschillende financiële stromen zorgen ervoor dat er een gescheiden insteek is qua kosten. Knelpunten ontstaan wanneer de gemeente focust op minimale bouwkosten (en daardoor bijvoorbeeld kiest voor houten kozijnen) terwijl de school de beheerskosten wil minimaliseren (en daardoor de voorkeur geeft aan aluminium kozijnen). Dit geldt ook voor een deel van de functionaliteiteisen. Keuzes die betrekking hebben op zowel de exploitatie als de investering worden belemmerd door de gescheiden budgetten. Hierdoor wordt het onmogelijk om DUBO oplossingen te realiseren, omdat dat betekent dat de investering hoger ligt. De huidige scheiding tussen investerings- en exploitatielasten kan leiden tot inefficiëntie in het ontwerp.


blad 31 van 36

Door de huisvesting gedurende de gehele levensduur te beschouwen - life cycle costs - en rekening te houden met terugverdientijden zullen scholen in de exploitatie niet meer geconfronteerd worden met hoge exploitatielasten. Voor de toegenomen eisen ten aanzien van het binnenklimaat is aangegeven dat meer inzicht nodig is in de relatie tussen kosten, kwaliteit en de tevredenheid zodat op basis van deze kennis gestuurd kan worden. Het integreren van exploitatie- en investeringsbudgetten zal tot andere keuzes in het ontwerp leiden en levert een oplossing voor de DUBO keuzes in projecten. Wij pleiten er daarom voor dat de exploitatie en investeringsbudgetten gezamenlijk beschouwd dienen te worden. Hetgeen echter een grote wijziging vraagt in de budgetteringssystematiek voor huisvesting van scholen. Keuzes die betrekking hebben op zowel de exploitatie als de investering worden dan niet meer belemmerd door de gescheiden verantwoordelijkheden en budgetten van gemeenten en schoolbesturen. Onderzoek is nodig naar de wijze waarop de budgetteringssystematiek aangepast dient te worden en wie welke taken en verantwoordelijkheden op zich dient te nemen. Tevens dient ook een beschouwing over de gehele levensduur in het (langjarige) kosten-kwaliteitstevredenheidsonderzoek meegenomen te worden.

6.3.1

De te beantwoorden onderzoeksvragen met betrekking tot gezamenlijk beschouwen van exploitatie en investeringsbudgetten zijn: 1. 2. 3.

6.4

Welke manieren zijn er om budgetten te integreren? Welke taken en verantwoordelijkheden kunnen overgedragen worden? Aan wie moeten deze taken en verantwoordelijkheden worden overgedragen?

Gedifferentieerd budgetteringsmodel Een gedifferentieerd budgetteringsmodel ten aanzien van ontwikkeling en bouw van scholen zal bijdragen aan de optimalisatie van de budgetten. Een standaard schoolgebouw is dan de basis voor de budgetten. Waarna rekening gehouden kan worden met contextuele eisen zoals extra budget voor het binnenstedelijk bouwen en/of het renoveren van monumentale gebouwen. Maar ook voor differentiatie in energiekosten tussen een nieuwbouw school en een oudere bestaande school. Een aantal problemen in de oude VNG normbudget systematiek zijn verbeterd in de nieuwe modelverordening, zoals het uitgaan van vierkante meters in plaats van klaslokalen/groepen. Hierdoor kunnen onderwijsconcepten met minder klassikaal onderwijs ook uitgaan van de normsystematiek. Daarnaast werkt de nieuwe VNG normbudget berekeningen makkelijker doordat het bestaat uit maar 3 onderdelen: grootte, inrichting en gymnastiek. Hierdoor zijn ruimten niet meer normatief beschreven en worden innovatieve oplossingen gestimuleerd. De integratie van andere functies en multi user gebruik van schoolgebouwen blijven echter lastig in de huidige systematiek. Ook wordt er geen rekening gehouden met context specifieke aspecten (olieprijs, marktwerking, maar ook binnenstedelijke bouw). De vraag is dan ook of de huidige opbouw van de normkosten houdbaar is in de toekomst. Gerritse toonde aan dat de ene vorm duurder is dan de ander. De in de initiatieffase gekozen locatie met zijn stedenbouwkundige randvoorwaarden kan bepalend zijn voor de


blad 32 van 36

bouwvorm. De kosteneffecten die samenhangen met een ongunstige vorm die door de locatie afgedwongen wordt, moet men bij de locatiekeuze in overweging nemen. Wordt toch voor deze locatie gekozen dan zal tegelijkertijd in dit vroege stadium de normkosten verhoogd dienen te worden. De marktconjunctuur is ook een variabele waarmee gemeenten in de normering gedifferentieerd rekening dienen te houden. Het is namelijk alleen noodzakelijk ten tijde van een aanbiedersmarkt (wanneer er meer vraag is dan aanbod) de normbudgetten op te hogen. Wellicht dat een meer gedifferentieerde kwalitatieve opbouw van de budgetsystematiek met onderscheid voor contextuele invloeden een grotere kans van slagen heeft. In de praktijk is al zichtbaar dat sommige gemeenten werken met een gedifferentieerd budgetteringsmodel omdat zij de normkosten hanteren en deze indien nodig ophogen bijvoorbeeld ten behoeve van de stedenbouwkundige context en installaties. Een voorstel is om op zoek te gaan naar wat een kwalitatief hoogwaardige school is, aan welke prestatie eisen deze dient te voldoen en wat dit dan zou mogen kosten. Daarbij kan een toeslag voor context variabelen gehanteerd worden.

6.4.1

De te beantwoorden onderzoeksvragen met betrekking tot gedifferentieerde budgetten zijn: 1.

Welke gedifferentieerde budgetteringssystematiek komt tegemoet aan de onderzoeksresultaten uit de drie deelonderzoeken? Al bekende aanbevelingen daarbij zijn (zie ook 1.1): •

afspraken maken over hoe er wordt omgegaan met meervoudig ruimtegebruik in de normberekeningen;

•

vaststellen welke scheiding (en verdeelsleutel) wordt gehanteerd in de vloer-

•

monitoren van de investeringskosten van nieuwe plannen en de normbedra-

oppervlakte die toegedeeld wordt aan de school en aan andere gebruikers;

gen conform de nieuwe VNG modelverordening; •

vastleggen van de contextuele variabelen (binnenstedelijk, meervoudige ruimtegebruik enz.).

6.5

Aard en omvang bouwopgave In ‘scholenbouw uit het slop’ (2006) wordt aangegeven dat veel scholen uit de periode 1950-1970 stammen en economisch en functioneel afgeschreven zijn. De Besturenraad (2009) geeft aan dat algemeen wordt aangenomen dat het gemiddelde schoolgebouw dateert van omstreeks 1970. De leeftijd en de technische en functionele staat van de Nederlandse schoolgebouwen zijn voor de gehele voorraad scholen in Nederland niet bekend. Om inzicht te krijgen in hoe groot de benodigde financiële middelen in de toekomst moeten zijn, is inzicht nodig in de totale bouwopgave. Hierbij gaat het om nieuw te bouwen scholen (zowel uitbreiding als vervangende nieuwbouw) maar ook om de onderhoudsopgave. In dit betoog is aangegeven dat er geen zicht is op de aard en omvang van de bouwopgave. Dit houdt in dat op dit moment niet duidelijk is hoeveel scholen er nog gebouwd moeten worden, hoeveel scholen al gebouwd zijn maar nog niet voldoen, en hoeveel scholen


blad 33 van 36

de komende jaren niet meer zullen voldoen. Uit diverse hierboven beschreven onderzoeken blijkt dat de voorraad technisch en functioneel is verouderd. De huidige plannen van gemeenten voor het vervangen van scholen is veelal bepaald door de beschikbare budgetten en niet zozeer door functionele noodzaak.

6.5.1

De te beantwoorden onderzoeksvragen met betrekking tot de bouwopgave zijn: 1.

2. 3.

Wat zijn de te verwachten ontwikkelingen in aantallen leerlingen per gemeente en per onderwijssoort (kwantitatief)? En wat zijn de te verwachten ontwikkelingen in onderwijsconcepten (kwalitatief)? Dit geeft inzicht in de toekomstige vraag naar schoolgebouwen. Wat is de bouwkundige staat (technisch en functioneel) m.b.t. de huidige schoolgebouwen? Dit geeft inzicht in het huidige aanbod van schoolgebouwen. Welke ingrepen zijn noodzakelijk om de huidige schoolgebouwen toekomst bestendig te maken en wat zijn de daarvoor benodigde financiële middelen? De ingrepen kunnen bepaald worden door de toekomstige vraag en het huidige aanbod met elkaar te confronteren.


blad 34 van 36

7

REFERENTIES Besturenraad (2009), Investeren in Scholenbouw, rapportage van de digitale enquête over gewenste investeringen in scholenbouw onder schoolbestuurders en schoolleiders in het primair en voortgezet onderwijs , Voorburg, 11 maart 2009, Wout Neutel. Boelsma ontwerp en advies (2006),Onderzoeksrapport toereikendheid rijksvergoeding gebouwonderhoud basisonderwijs Gemeente Amsterdam, 1 maart 2006 Bosch, S. van den (2007), DBFM(O) bij scholenbouw, afstudeerscriptie, TU Delft, Delft Brink S. van den (2009), Kwantiteit of Kwaliteit, intern onderzoek naar normbudgetten binnen de gemeente Utrecht, Programma Coordinatie Masterplan Onderwijshuisvesting, DMO Broekhuizen, D., Openluchtscholen in Nederland. Architectuur, onderwijs en gezondheidszorg 1905-2005, Rotterdam 2005 CBS (2009) Jaarboek Onderwijs in cijfers, 2008 Coenen G., Johannisse S.(2000), Een schoolvoorbeeld voor toepassing van PPS, Kenniscentrum Heijer A.C. den & J.C. de Vries (2004), benchmark Universitair Vastgoed, rapport in opdracht van 14 Nederlandse Universiteiten, TU Delft, Delft Heijer A.C. den (2007) en (2008), benchmark Universitair vastgoed, rapport in opdracht van 14 Nederlandse Universiteiten, TU Delft, Delft Heiltjes, H. en Midden, G. (2008), Normvergoeding scholenbouw oorzaak van inferieure huisvesting en hoge exploitatielasten, Schoolfacilities september. Herzberger, H. (2008), Ruimte en Leren, Uitgeverij 010, Rotterdam Gerritse, C (2005) Kosten en kwaliteitsturing in een vroeg stadium van het huisvestingsproces , DUP Science, Delft Jonge, H. de (2004) Indicatieve omvang onderwijssector, uit presentatie Jonge, H. de op het Nationaal Onderwijscongres KPMG (2006), Ontwikkeling energiekosten in het primair onderwijs 2001-2005, in opdracht van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (code PS/AB/acvg/0232) Lubberman, J. et al (2001) Decentralisatie onderwijshuisvesting, herhaalde enquête onderschoolbesturen, Research voor Beleid, Leiden, 2001 Steijns, Y. & Koutamanis, A. (2004) Onderwijsvisie & schoolgebouw, Sun.


blad 35 van 36

Swart, 2009, afstudeerrapport “Kostenoverschrijding bij nieuwbouwprojecten van onderwijsinstellingen voor het primaire onderwijs” vierde peiling afstuderen Real Estate & Housing, juni 2009. Twijnstra Gudde (2008) vastgoedkengetallen, Facana Vliet, L. van (2007), De bijdrage van vastgoed aan de organisatieprestatie, afstudeerscriptie TU Delft, Delft Vries, J.C. , M. Kreijkes, M.H. Arkesteijn (2009) Financiële vergelijking projecten Scholenbouwprijs 2008, rapportage Aestate in opdracht van het Stimuleringsfonds voor Architectuur en het Rijksbouwatelier. Tijdschriften Scholen en bouwen aan de toekomst, nummer 3 jaargang 4, 2007 Scholen en bouwen aan de toekomst, nummer 1 jaargang 5, 2008 Scholen en bouwen aan de toekomst, nummer 2 jaargang 5, 2008 Internet www.besturenraad.nl Besturenraad, Dossier huisvesting www.bds.rotterdam,nl Integraal huisvestingsplan onderwijs Rotterdam www.bouwendnederland.nl Bouwend Nederland, Taskforce PPS www.bredeschool.nl Forum voor publicaties en discussies over brede scholen www.buildingbusiness.com Building Business Magazine www.cbs.nl Centraal Bureau Statistiek www.frissescholen.nl Senter Novem, energiegebruik en het binnenmilieu van scholen www.hetnieuweleren.nl KPC Groep, onderwijs advies en innovatie www.lumpsumpo.nl Informatie Lumpsum www.minocw.nl Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap www.nicis.nl “Het opstellen van een masterplan voor de vernieuwingsopgave van schoolgebouwen is een absolute must”, persbericht. www.onderwijspaleis.nl Database kerngegevens schoolbouwprojecten Nederland www.pps.minfin.nl Kenniscentrum PPS www.p3bi.utwente.nl Onderzoek publieke/private organisaties www.schooldomein.nl Scholenbouw informatiesite www.scholenbouw.nl Vereniging van Nederlandse Scholenbouwers www.staro.nl Checklist tegen benauwde scholen, Door Anka van Voorthuijsen, 31.10.08 www.vernieuwingbasisvorming.nl Onderbouw Voortgezet onderwijs www.vng.nl Vereniging Nederlandse Gemeenten


blad 36 van 36

Het schoolgebouw centraal

Recommend Documents