Het proces als domein

Het proces als domein Over de effecten van het procesmonopolie van de advocatuur

Barbara Baarsma Flóra Felsö

www.seo.nl - [email protected] - +31 20 525 1630

Amsterdam, november 2005 In opdracht van het Verbond van Verzekeraars

Het proces als domein Over de effecten van het procesmonopolie van de advocatuur

Eindrapport

Barbara Baarsma Flóra Felsö

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast economisch onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 846 ISBN 90-6733-308-5

Copyright © 2005 SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave Executive Summary................................................................................................................................i 1

Inleiding ..................................................................................................................................1

2

Vraagstelling..............................................................................................................................3

3

De actoren op de markt voor juridische bijstand ...............................................................7 3.1

De actoren aan de vraagzijde ........................................................................................8

3.2

De aanbodzijde: advocaten .........................................................................................12 3.2.1

Toetreding tot de advocatuur.................................................................................12

3.2.2

De balie......................................................................................................................14

3.2.3

Tarifering ...................................................................................................................14

3.2.4

De advocatuur in cijfers ..........................................................................................15

3.3

De aanbodzijde: rechtsbijstandverzekeraars.............................................................20 3.3.1

4

De rechtsbijstandverzekeraars in cijfers ...............................................................20

Publiek belang op de markt voor juridische bijstand.......................................................29 4.1

Op zoek naar het publiek belang ...............................................................................30

4.2

Knelpunten op de markt voor juridische bijstand ..................................................32 4.2.1

Werking van de markt voor rechtsbijstandverzekeringen .................................32

4.2.2

Werking van de markt voor advocatendiensten..................................................34

4.3 5

Het publiek belang samengevat..................................................................................41 De institutionele context ......................................................................................................45

5.1

Zelfregulering en overheidsregulering.......................................................................45

5.2

Rechtvaardiging procesmonopolie advocatuur........................................................49

5.3

Procesmonopolie: wat en wie? ...................................................................................51 5.3.1

Reikwijdte procesmonopolie..................................................................................52

5.3.2

Toetredingsmogelijkheden: advocaten in loondienst .........................................55

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

5.4

Rechtsbijstandverzekeraars .........................................................................................57

5.5

Advocaten in loondienst bij rechtsbijstandverzekeraars ........................................60

5.6

Gesubsidieerde rechtsbijstand ....................................................................................63

5.7

De institutionele context samengevat .......................................................................64

6

Alternatieven...........................................................................................................................67 6.1

Direct ingrijpen op het domeinmonopolie...............................................................68 6.1.1

De lessen uit de competentiegrensverhoging van 1999.....................................68

6.1.2

Beperking domeinmonopolie door verdere verhoging competentiegrens .....74

6.1.3

Procesmonopolie opgesteld voor een bredere groep.........................................77

6.1.4

Afschaffing procesmonopolie................................................................................84

6.2

Tariefregulering.............................................................................................................85

6.3

Synthese..........................................................................................................................87

Literatuurlijst

................................................................................................................................89

Lijst met gesprekspartners..................................................................................................................95


HET PROCES ALS DOMEIN

i

Executive Summary “In de civiele sector van de rechtshuishouding is de toegang tot het recht een punt van zorg. Dat heeft in de eerste plaats te maken met het tijdsbeslag. […] Een ander punt van zorg is dat de toegang in de praktijk wordt versmald door de kosten die met een juridische procedure gepaard gaan.” WRR, 2002, p. 211. De advocatuur mag al 10 jaar op warme politieke en maatschappelijke belangstelling rekenen. In 1995 werd door de Commissie Cohen naar de exclusieve positie van de advocaat in de procespraktijk gekeken. In 1997 volgde een advies van de Commissie Van Delden waarin eveneens werd gepleit voor het inperken van het procesmonopolie. En zo geschiedde; de competentiegrens werd verhoogd tot €5.000 en de advocaat in loondienst van een niet-advocaat werd mogelijk. Vanwege een defensieve houding van de Nederlandse Orde van Advocaten is het lange tijd niet aantrekkelijk geweest om advocaten in loondienst te nemen. Mede daardoor hebben de aanpassingen van eind jaren ’90 niet geleid tot veel toetreding tot het domein met als gevolg dat er weinig tot geen prijsdruk ontstond op de tarieven voor advocatendiensten. In 2002 gooide de WRR met het rapport ‘De toekomst van de nationale rechtsstaat’ opnieuw een steen in de vijver en sindsdien is de discussie over de positie van de advocaat en zijn exclusieve rechten weer losgebarsten. Begin 2006 zal de door de minister van Justitie geïnstalleerde Commissie Advocatuur o.l.v. mr. P.C.E. van Wijmen met nieuwe beleidsvoorstellen komen. Onderdeel van het werk van de Commissie is wederom de noodzaak en omvang van het procesmonopolie. Dit is een belangrijk punt omdat – in de woorden van de WRR – er reden is tot zorg doordat de toegang tot het recht in de praktijk wordt versmald door de kosten die met een juridische procedure gepaard gaan. Los daarvan is het verstandig om het huidige institutionele kader op de markt voor juridische bijstand eens kritisch te bekijken, omdat het huidige kader al meer dan een halve eeuw bestaat. In de tussentijd is de markt voor juridische bijstand veranderd, door onder meer een toenemende juridisering van de maatschappij en een segmentatie van de markt. Het is van belang om te kijken of het huidige (overheids)ingrijpen nog wel de meest optimale manier van ingrijpen is. Dit rapport gaat met name in op de vraag in hoeverre het huidige procesmonopolie als optimaal ingrijpen op de markt voor juridische bijstand kan worden gezien. De centrale onderzoeksvraag heeft 3 componenten: (1) Welk publiek belang speelt een rol op de markt voor juridische bijstand? (2) Hoe grijpt de overheid momenteel in op de markt om dit belang te borgen? (3) Is dit ingrijpen vanuit economisch perspectief optimaal te noemen? Hieronder behandelen we deze drie vragen.


ii

Welk publiek belang speelt een rol op de markt voor juridische bijstand? Het startpunt bij het blootleggen van het publiek belang is een situatie zonder overheidsingrijpen op de markt voor juridische bijstand. Het publiek belang ontstaat doordat de markt niet goed werkt en/of de politiek niet tevreden is met het resultaat van de werking van de markt. Het publiek belang op de markt voor juridische bijstand is samen te vatten onder de noemer rechtszekerheid, dat wil zeggen de zekerheid ten aanzien van de vraag waar men met betrekking tot het recht aan toe is. Rechtszekerheid omvat toegankelijkheid van het recht, een evenwichtig en ordelijk verloop van rechtsgedingen en een efficiënte rechtsgang. Dit publiek belang ontstaat doordat sprake is van informatiescheefheid (de afnemer kan de kwaliteit van de juridische bijstand niet goed beoordelen), een paternalistische overheid (die de onmondige, onervaren rechtzoekende wil beschermen; ‘equality of arms’), herverdelingsargumenten (die leiden tot de gefinancierde rechtshulp) en externe effecten (met name ongeprijsde effecten in het rechtssysteem). Zowel aan de aanbodzijde van de markt voor advocatendiensten (enerzijds grote commerciële kantoren die met name het grootbedrijf bedienen en anderzijds kleinere kantoren die met name het MKB en particulieren bedienen) als aan de vraagzijde ontstaat segmentatie (enerzijds grote bedrijven en overheidsinstellingen die frequent advocatendiensten inhuren en anderzijds afnemers die slechts zelden gebruik maken van advocatendiensten). Het marktsegment van de grote, commerciële advocatenkantoren en grootzakelijke afnemers (repeat buyers) behoeft nauwelijks of in ieder geval veel minder (overheids)regulering, omdat de markt het informatieprobleem via het reputatiemechanisme adresseert. Het publiek belang van rechtszekerheid speelt dan ook in veel sterkere mate een rol op het marktsegment ‘kleinere advocatenkantoren en particulieren en MKB’. Echter, ook op dit marktsegment wordt een deel van het informatieprobleem opgelost doordat derde partijen (zoals rechtsbijstandverzekeraars, vakbonden en gefinancierde rechtsbijstand) individuele rechtzoekenden op weg helpen. Doordat zij zelf juristen zijn en veel ervaring hebben met het inhuren van advocatendiensten hebben deze derde partijen een veel beter idee van de kwaliteit van de geleverde dienst. Op het ‘kleinverbruikerssegment’ bestaat dus wel een publiek belang, maar dat omvat niet het gehele informatieprobleem, omdat de markt dat voor een flink deel reeds heeft opgelost.1

Hoe grijpt de overheid momenteel in op de markt om dit belang te borgen? De overheid heeft het publiek belang rechtszekerheid geborgd door de volgende – in het rapport beschreven – instrumenten: − −

−

1

Het instellen van de verplichte procesvertegenwoordiging met een monopolie op dit domein door advocaten (kortweg: procesmonopolie). Het instellen van de Orde van Advocaten die als publiekrechtelijke organisatie de mogelijkheid heeft om met zelfregulering invulling te geven aan het procesmonopolie, door bijv. een opleidingsprogramma, verordeningen en andere bindende regels en zorg voor tuchtrechtspraak. Het instellen van gesubsidieerde rechtsbijstand.

Een flink deel omdat meer dan 2 op de 10 huishoudens in Nederland een rechtsbijstandverzekering hebben, bijna 1,8 miljoen werknemers lid zijn van een vakcentrale en jaarlijks bijna 450.000 mensen een beroep doen op de gefinancierde rechtsbijstand.


EXECUTIVE SUMMARY

− −

iii

Overige regelgeving ten aanzien van advocaten (Advocatenwet). Regelgeving ten aanzien van rechtsbijstandverzekeraars: de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993.

Om een efficiënte rechtspraak te waarborgen en om onmondige klanten te beschermen, geldt voor de civiele procedures bij de rechtbank (zijnde niet bij de sector kanton) verplichte vertegenwoordiging. Vanouds hebben advocaten een monopolie op dit domein. De toelatingseisen voor de advocatuur (zoals de verplichte beroepsopleiding en de eisen bij het toelaten van advocaten in loondienst van niet-advocaten) en de verplichte ‘education permanente’ zijn mede bedoeld om te garanderen dat advocaten over de specifieke kennis en vaardigheden beschikken die nodig zijn voor het voeren van procedures. Deze eisen, die de beroepsgroep aan zichzelf stelt, staan in combinatie met het wettelijk procesmonopolie een meer gediversifieerd aanbod van procesvertegenwoordiging in de weg, waardoor concurrentie op de markt voor juridische bijstand vooralsnog geen drukkend effect heeft op de prijsstelling van (proces)advocaten.

Is dit ingrijpen vanuit economisch perspectief optimaal te noemen? De vraag die beantwoord dient te worden is of het huidige overheidsingrijpen de meest effectieve en efficiënte manier is om rechtszekerheid te borgen. Ten aanzien van het procesmonopolie vinden wij in het onderzoek sterke aanwijzingen dat dit niet het geval is. Door een wettelijk monopolie in te stellen, introduceert de overheid met haar optreden een extra vorm van marktfalen: monopolievorming in een poging een informatieprobleem op te lossen. Monopolievorming door overheidsoptreden heeft kortweg drie oorzaken: − −

−

Wettelijk verplichte procesvertegenwoordiging door alleen advocaten. Verplichte winkelnering leidt doorgaans tot te hoge prijzen en een gebrek aan innovatie. De toetredingsbarrières die de Orde in het leven heeft geroepen zijn hoog en versterken dus het monopolie van zittende advocaten (denk aan de toelating van advocaten in loondienst). Uitstralingseffecten van het procesmonopolie: de status van wettelijk beschermd juridisch adviseur werkt ook buiten het monopolie. Dit reputatie-effect kan in een markt met onvolkomen mededinging worden omgezet in een extra premie voor advocaten.

Het gevolg van het ingrijpen is dat de prijzen hoger liggen. Sommig overheidsingrijpen, namelijk het ingrijpen gericht op de gefinancierde rechtshulp, heeft op dat deel van de markt een dempend effect op de prijsvorming, omdat de tarieven die de overheid voor de gefinancierde rechtshulp heeft vastgesteld lager zijn dan de gewone uurtarieven van een advocaat. Het is niet duidelijk of deze tarieven kostendekkend zijn. Indien deze lage tarieven kostendekkend zijn, dan is het aannemelijk dat de marges op het niet-gesubsidieerde deel wel erg groot zijn. Indien gesubsidieerde rechtsbijstand niet kostendekkend is, is er sprake van kruissubsidiëring waarbij de betalende cliënt een (in praktijk nauwelijks onderhandelbaar) tarief opgedrongen krijgt dat het verlies op de ‘overheidsuren’ goedmaakt. Voor rechtzoekenden die geen gefinancierde bijstand hebben, betekent dit ingrijpen dat zij via kruissubsidiëring gedwongen zijn om mee te betalen en dus relatief nog hogere prijzen betalen. Het is dan ook de vraag of het publiek belang ook met minder ingrijpende maatregelen geborgd kan worden. In dit rapport onderzoeken we verschillende alternatieven die het publiek belang borgen en tevens (enige) maatschappelijke kostenbesparing kunnen opleveren ten opzichte het huidige institutionele kader. De volgende alternatieven komen aan bod:


iv

1.

2.

Direct ingrijpen op het domeinmonopolie: - Beperking domeinmonopolie door verdere verhoging competentiegrens - Domeinmonopolie openstellen voor een bredere groep dan alleen advocaten - Afschaffing domeinmonopolie (met flankerend beleid) Tariefregulering

Elk van deze alternatieven heeft voor- en nadelen, maar deze tegen elkaar afwegend zien wij op korte en middellange termijn het meest in het openstellen van het procesmonopolie voor nietadvocaten: de procesjuristen. Dit alternatief sluit ook aan bij de gedachte dat het – gegeven het feit dat de markt voor advocatendiensten is gesegmenteerd en in de ogen van veel rechtzoekenden breder is dan alleen de advocatuur – beter is om het publiek belang te borgen door markten en niet beroepsgroepen te reguleren. Door het openstellen van het procesmonopolie wordt de gehele markt voor procesdiensten – en niet alleen de beroepsgroep advocatuur – gereguleerd. De toegang tot het procesmonopolie moet niet bij de Orde in de huidige structuur komen te liggen, omdat dat te veel vragen op het gebied van onafhankelijkheid oproept. Als de organisatiestructuur van de Orde wordt aangepast (door een meerderheidszeggenschap voor overige actoren te regelen in een speciale Kamer voor toezicht op het procesmonopolie), is er wellicht een mogelijkheid om het toezicht op toegang voor procesjuristen toch onder te brengen bij de Orde. In andere gevallen zal een onafhankelijke toezichthouder de toegang moeten reguleren (bijv. een accreditatie-instelling). Omdat het verhogen van de competentiegrens het probleem van verplichte winkelnering niet oplost, is dat vanuit dit perspectief niet aan te bevelen. Het alternatief leidt wel tot een grotere keuzevrijheid voor een groter deel van de markt (namelijk de zaken die onder de nieuwe, hogere competentiegrens vallen). Er zullen meer zaken voor de kantonrechter worden behandeld hetgeen leidt tot snellere en eenvoudigere procedures. Tariefregulering kan op zich wel effectief zijn, maar is in onze ogen geen efficiënte optie, omdat het teveel marktverstoringen tot gevolg heeft. Er wordt een rigide grens aan de markt opgelegd die remmend werkt op innovatie, flexibiliteit en andere wenselijke gedragingen. Daarnaast leidt tariefregulering tot hoge reguleringskosten en is er gevaar voor crowding out (de ingewikkelde en tijdrovende zaken blijven liggen). Het volledig afschaffen van de verplichte procesvertegenwoordiging is zonder flankerend beleid niet aan te raden vanwege het gevaar dat de rechtzoekende geen toegang meer heeft tot het recht, omdat hij zonder hulp zijn weg niet vindt in de huidige ingewikkelde procesregels. Op lange termijn zijn de grootste voordelen te verwachten van een combinatie van een aanpassing (sterke vereenvoudiging) van het procesrecht en het afschaffen van de verplichte procesvertegenwoordiging. En daarmee zijn we terug bij het citaat uit het WRR rapport waar we mee begonnen. Volgens de WRR is de toegang tot het recht in de civiele sector van de rechtshuishouding een punt van zorg. “Dat heeft in de eerste plaats te maken met het tijdsbeslag. […] Een ander punt van zorg is dat de toegang in de praktijk wordt versmald door de kosten die met een juridische procedure gepaard gaan.”, aldus de WRR. De ideale oplossing hiervoor is het alternatief waarbij de verplichte procesvertegenwoordiging wordt


EXECUTIVE SUMMARY

v

afgeschaft in combinatie met het sterk vereenvoudigen van de procesregels. In dat geval is immers sprake van een efficiëntere, eenvoudigere, meer bij de tijd passende en goedkopere rechtspraak en (wellicht) van meer prikkels om er onderling uit te komen. Voor de korte en middellange termijn is de optie van het openstellen van het procesmonopolie voor gekwalificeerde procesjuristen het beste alternatief om het publiek belang op een efficiënte en effectieve manier te borgen.

Summary The Dutch government wants to guarantee legal security for all those seeking justice. In order to guarantee this public interest the government has given certain exclusive privileges to Dutch advocates, among which a monopoly on the conduct of a case. In this report we analyse the effects this monopoly has on both consumers (including SME firms) and competitors. Our research shows that the Dutch government can incur welfare gains by opening up the monopoly to others than just advocates, namely legal expenses insurers, trade unions and other legal counsels. Of course these counsels will have to satisfy the same minimum requirements as advocates, where these requirements will have to be set by an independent body.



1

1

Inleiding “De wet moet een goede rechtspleging waarborgen en zij positioneert de advocaat als dienaar van het algemeen belang met dienovereenkomstige rechten en plichten. Dat was een halve eeuw zo vanzelfsprekend dat je dat niet eens expliciet in de Advocatenwet terugvindt. De geheimhoudingsplicht bijvoorbeeld, of het verschoningsrecht, of het monopolie van de verplichte rechtsbijstand, in die tijd was dat allemaal geen punt van discussie.” Speech minister Donner bij de installatie van de Commissie Van Wijmen (Commissie Advocatuur), 4 mei 2005

In 1995 schreef de ‘interdepartementale werkgroep domeinmonopolie advocatuur’ (werkgroep Cohen) in het kader van het MDW-traject een rapport, waarin de exclusieve positie van de advocaat in het procesrecht ter discussie werd gesteld. De werkgroep Cohen had twee centrale thema’s: (1) beperking van de reikwijdte van het domeinmonopolie door het verhogen van de competentiegrens, en (2) het uitbreiden van de toetredingsmogelijkheden (waardoor een advocaat in loondienst mogelijk zou moeten worden). De krantenkoppen in de zomer van 1995 voorspelden “Sorgdrager wil af van monopolie advocaat in het procesrecht” (Volkskrant, 12 juli) en “Het einde monopolie advocatuur nadert” (Parool, 29 augustus). Zo snel ging het echter niet. Er werd een commissie ingesteld: de commissie Herijking omvang verplichte procesvertegenwoordiging – ook wel de commissie Van Delden genoemd. Deze commissie schreef het rapport ‘Gericht verplicht’, waarin onder andere werd aanbevolen om het domeinmonopolie te beperken. Vervolgens is per 1 januari 1999 het procesmonopolie inderdaad afgezwakt door de competentiegrens tussen de kantonrechter (waarvoor geen procesvertegenwoordiging verplicht is) en de rechtbank te verhogen van 5.000 naar 10.000 gulden (tegenwoordig €5.000). Daarna is het in de politiek en de media echter een tijd lang stil rond het onderwerp. Daar komt in 2003 verandering in met het verschijnen van het WRR rapport ‘De toekomst van de nationale rechtsstaat’ (oktober 2002). Tweede Kamerlid Klaas de Vries dient naar aanleiding van de discussie over het rapport een motie in, waarin hij een onderzoek naar de rol en de positie van de advocatuur vraagt. De motie wijst op de grote veranderingen in de advocatuur en noemt een aantal punten die uitdrukkelijk onderwerp van studie dienen te zijn, waaronder: − − − − −

de procederende versus de adviserende (met name in de internationale adviespraktijk) advocaat; de privileges zoals procesmonopolie en verschoningsrecht; de toegang tot rechtshulp voor particulieren; de betekenis van de internationalisering van de advocatuur; het functioneren van toezicht, klachten tuchtrecht.

Minister Donner heeft daarop op 4 mei 2005 de commissie Advocatuur ingesteld. Deze commissie brengt begin 2006 advies uit. De commissie Advocatuur zal o.l.v. mr. P.C.E. van Wijmen onderzoeken welke positie advocaten in de samenleving en het rechtsbestel moeten innemen.


2

HOOFDSTUK 1

Daarbij komen ook het klachten tuchtrecht en de kwaliteit en integriteit van de advocatuur aan de orde. Verder zal de commissie adviseren over honoreringsmethoden voor advocaten en over de vraag of de huidige organisatievorm van de beroepsgroep nog past bij de huidige praktijk. Belangrijk onderdeel is wederom ook de omvang van het procesmonopolie. Ten slotte zijn nog de onderzoeken naar verschillende vrije beroepen van de Nederlandse en Europese mededingingstoezichthouders van belang. De NMa inventariseerde in 2004 de mededingingsbeperkingen als gevolg van zelfregulering, die niet noodzakelijk of proportioneel zijn voor het te beschermen belang, en behandelt de regelingen op dit moment inhoudelijk. Ook Europese ontwikkelingen brengen dynamiek. Zo is er het Monti-rapport van de Europese Commissie dat aanbeveelt vrije beroepen, als de advocatuur, verregaand te liberaliseren. De Europese Commissie zet met het aantreden van Monti’s opvolger Neelie Kroes als eurocommissaris voor mededinging in op een nieuwe, meer op marktwerking gerichte koers. Zij wil “grondig nagaan” of de mededinging daadwerkelijk functioneert in sectoren waar zelfregulering een belangrijke rol speelt – waaronder de advocatuur. Dit rapport gaat in op gevolgen van de door zelfregulering en wetgeving beschermde positie van de advocatuur op de maatschappij. We hanteren hierbij het perspectief van de calculus van het publiek belang. Dat betekent dat vanuit een breed perspectief naar het overheidsingrijpen wordt gekeken: vanuit aanbieders (advocatuur en concurrenten) en vragers (huishoudens en bedrijven) en dat vanuit een economische analyse op meer optimale (minder marktverstorende) vormen van ingrijpen wordt gewezen. Het perspectief van een publiek belang betekent ook – zoals later afgeleid – dat we het hier vooral hebben over juridische bijstand aan particulieren en MKB-bedrijven. De opdrachtgever voor dit rapport is het Verbond van Verzekeraars. Rechtsbijstandverzekeraars bieden particulieren en bedrijven verzekeringen aan waarmee een verzekerde rechtsbijstand wordt geboden indien hij of zij een juridisch probleem ondervindt. In eerste instantie is de verzekeraar een dienstverlener en in het bijzonder een rechtshulpverlener. Om deze rechtsbijstand te kunnen verlenen heeft de verzekeraar juridische specialisten in dienst, waaronder sinds enige jaren ook advocaten (advocaat in loondienst van een rechtsbijstandverzekeraar). Een zaak wordt pas aan externen uitbesteed indien de wet dat voorschrijft (in verband met het procesmonopolie, of een samenloop van belangen, of wegens een geschillenregeling tussen verzekeraar en verzekerde) of omdat de rechtsbijstandverzekeraar dat zelf kiest (bijv. in verband met ontbrekende expertise of capaciteitstekort). De rechtsbijstandverzekeraars verleent niet alleen rechtsbijstand, maar vergoedt in voorkomende gevallen ook de kosten die een verzekerde maakt bij het oplossen van een juridisch probleem. Dit kostendekkingsaspect is echter van secundair belang bij een rechtsbijstandverzekering. Het perspectief van de rechtsbijstandverzekeraar is met name van belang omdat zij voor 20 tot 24% van de huishoudens (cijfer voor 2004) en voor vele MKB bedrijven de juridische bijstand faciliteren. In het onderzoek bekijken we ook de financiële gevolgen voor de rechtsbijstandverzekeraars (en in het verlengde daarvan voor hun verzekerden) van het procesmonopolie. In het volgende hoofdstuk beschrijven we de centrale onderzoeksvraag in meer detail en geven we een leeswijzer waaruit blijkt in welk hoofdstuk welk deel van de onderzoeksvraag waar wordt behandeld.



2

3

Vraagstelling

Het in de inleiding beschrevene vormt de context waarbinnen het onderzoek wordt uitgevoerd. De centrale onderzoeksvraag is: “Welk publiek belang speelt een rol op de markt voor juridische bijstand, hoe grijpt de overheid momenteel in op de markt om dit belang te borgen en is dit ingrijpen vanuit economisch perspectief optimaal te noemen?” We zullen deze vraag beantwoorden vanuit een maatschappelijk perspectief, dat wil zeggen vanuit het perspectief van de afnemers van juridische bijstand (particulieren en bedrijven) en vanuit het perspectief van aanbieders (advocaten en concurrerende aanbieders). Op dit moment is de meest ingrijpende vorm van overheidsingrijpen op de markt voor juridische bijstand het toekennen van een procesmonopolie aan een bepaalde beroepsgroep, namelijk de advocatuur. Dit rapport gaat dan ook met name in op de effecten van dit wettelijk monopolie. In dit rapport laten we strafzaken buiten beschouwing.2 Deze centrale onderzoeksvraag delen we op in een aantal subvragen: Subvraag 1: Afbakening

a)

Welke actoren spelen een rol op de markt voor juridische bijstand?

In hoofdstuk 3 beschrijven we de verschillende actoren op de markt voor juridische bijstand: politiek, aanbieders (advocatuur, rechtsbijstandverzekeraars en andere juridische adviseurs), en vragers (bedrijven en particulieren). Subvraag 2: Het publiek belang

a)

Wat is een publiek belang en welk publiek belang speelt een rol op de markt voor juridische bijstand?

b) Hoe werkt de markt voor juridische bijstand (schets van de marktwerking)? Het publiek belang dat centraal staat, is samen te vatten onder de noemer rechtszekerheid. Met rechtszekerheid wordt hier bedoeld de zekerheid ten aanzien van de vraag waar men met betrekking tot het recht aan toe is. De afnemer moet zeker zijn dat zijn vraag naar rechtsbijstand op een adequate wijze kan worden vervuld. In hoofdstuk 4 beschrijven we dit publiek belang in meer detail. Daarbij komt ook de werking van de markt voor juridische bijstand aan de orde, omdat een publiek belang ontstaat op het moment dat een bepaald belang niet of niet voldoende door een vrije werking van de markt wordt geborgd. Op basis van literatuuronderzoek, desk research en gesprekken met enkele marktspelers en rechtswetenschappers (zie lijst met gesprekspartners 2

De markt voor strafzaken ziet er anders uit dan voor civiele zaken, en het publiek belang rechtszekerheid heeft een wat andere invulling. De negatieve prijseffecten als gevolg van procesmonopolie spelen met name bij civiele procedures. Zo zullen de prijseffecten in strafzaken over het algemeen gedempt worden, omdat strafzaken in relatie tot het aantal procedures oververtegenwoordigd zijn bij de gefinancierde rechtshulp. Met name de lagere inkomens zullen dus beschermd worden tegen prijsopdrijvende effecten. Bovendien zijn strafzaken bij uitstek het terrein van de sociale advocatuur die gunstige tarieven hanteert.


4

HOOFDSTUK 2

achterin het rapport) geven we een schets van de (knelpunten ten aanzien van) vrije werking van de markt. Subvraag 3: De huidige borging van het publiek belang

a)

Hoe wordt op dit moment het publiek belang op de markt voor juridische bijstand geborgd? Wat is de institutionele context (Europese en nationale weten regelgeving) waarbinnen de centrale vraag beantwoord dient te worden?

Het huidige overheidsingrijpen met het procesmonopolie wordt beschreven in hoofdstuk 5. Dit is in feite een politieke analyse: ‘Welke doelstellingen hanteert de politiek als het gaat om de markt voor juridische bijstand? Zijn deze doelstellingen in de loop van de tijd veranderd? Zo ja, waarom?’ De huidige borging omvat een aantal instrumenten, waarvan de belangrijkste zijn: − − − −

verplichte procesvertegenwoordiging en het procesmonopolie de gefinancierde rechtsbijstand de wettelijke via de Nederlandse Orde van Advocaten opgelegde regels vrije advocatenkeuze en nog enkele andere zaken aangaande rechtsbijstandverzekeraars (artikel 58-63 Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993)

Subvraag 4: De ideale borging van het publieke belang

a)

Hoe zou de overheid het publiek belang op de markt voor juridische bijstand idealiter kunnen borgen? Wat zijn de voor- en nadelen van mogelijke alternatieve instrumenten?

We beantwoorden deze vraag vanuit economisch perspectief. Op basis van literatuuronderzoek, desk research en enkele achtergrondgesprekken beschrijven we in hoofdstuk 6 alternatieve instrumenten voor het procesmonopolie die binnen de politieke doelstellingen passen. Ook bekijken we wat de effecten van deze alternatieve instrumenten zijn. Het gaat dan om effecten op de prijsvorming, de kwaliteit en markttransparantie. Box 2.1 op de volgende bladzijde geeft een leeswijzer voor dit rapport.


VRAAGSTELLING

Box 2.1:

5

Leeswijzer

Executive summary [hier worden alle onderzoeksresultaten tezamen genomen en bekijken we welke conclusies kunnen worden afgeleid. Ook wordt dan de centrale onderzoeksvraag beantwoord] Hoofdstuk 1: Inleiding Hoofdstuk 2: Vraagstelling Hoofdstuk 3: De actoren op de markt voor juridische bijstand Hoofdstuk 4: Het publiek belang op de markt voor juridische bijstand [wat is de definitie van een publiek belang?, welk publiek belang speelt hier een rol?, hoe ontstaat dit publiek belang?] Hoofdstuk 5: De huidige borging van het publiek belang [welke instrumenten zet de overheid en de Orde op dit moment in om het publiek belang te borgen?] Hoofdstuk 6: De ideale borging van het publieke belang [welke alternatieven zijn er en welke effecten hebben die; welk alternatief heeft de voorkeur vanuit economisch perspectief?] Bijlagen (literatuur, gesprekspartners)


7


3

De actoren op de markt voor juridische bijstand

In dit hoofdstuk introduceren we de markt voor juridische bijstand door de verschillende actoren op deze markt te beschrijven. In figuur 3.1 wordt een kort overzicht van de verschillende actoren gegeven. Figuur 3.1:

Overzicht van de verschillende actoren

Rechtzoekende (niet verzekerd): • huurt indien nodig zelf juridische bijstand in bij advocaat (in ieder geval bij een procedure) of andere juridische dienstverlener kosten (evt. lidmaatschap) Juridische dienstverlening

Overige aanbieders juridische bijstand (vakbonden, beroepsverenigingen, ANWB, Consumentenbond, rechtskundige adviesbureaus): • voert desgevraagd procedures voor verzekerde of geeft advies en handelt juridische zaken af • verricht deze handelingen als onderdeel van lidmaatschap of voor een bepaald bedrag per handeling

Juridische dienstverlening

Rechtzoekende (verzekerd; bedrijf of huishouden): • betaalt premie aan de verzekering • laat zaken behartigen door verzekeraar • mag in het geval van een procedure vrij een advocaat kiezen

Honoarium

Premie

Advocaat (extern): • voert desgevraagd Honorarium procedures voor verzekerde • ontvangt daarvoor een Juridische honorarium dienstverlening

Juridische dienstverlening

Rechtsbijstandverzekeraar : • ontvangt premie van verzekerde Honorarium • geeft advies en handelt juridische zaken af • betaalt het honorarium van de eventueel ingehuurde advocaat of levert zelf deze diensten via de advocaat in loondienst

Politiek, o.a.: • Verplichte procesvertegenwoordiging • Beïnvloedt de markt door subsidie te verlenen (de gefinancierde rechtsbijstand) • Bescherming verzekerden en regulering verzekeraars (Wet toezicht Verzekeringsbedrijf)

Bron: SEO

In paragraaf 3.1 beschrijven we actoren aan de vraagzijde, bestaande uit MKB bedrijven en particuliere huishoudens.3 In principe kan iedereen een afnemer zijn van juridische diensten. Afne3

Grootzakelijke afnemers vallen buiten het bestek van dit rapport (zie paragraaf 4.3).


8

HOOFDSTUK 3

mers kunnen particuliere personen, maar ook bedrijven of andere organisaties zijn. Rechtzoekenden kunnen aankloppen bij verschillende aanbieders van juridische bijstand: een advocaat, de rechtsbijstandverzekeraar, weten rechtswinkels, vakbonden en beroepsverenigingen, sociaal raadslieden, consumentenorganisaties, rechtskundig adviesbureaus, deurwaarders enzovoorts. Afhankelijk van het rechtsprobleem geven deze instellingen zelf meer of minder vergaande rechtshulp. Sommige van de aanbieders zijn gespecialiseerd in een bepaald type problemen (bijvoorbeeld de politie, de ANWB of de vakbond) of handelingen (zoals accountant of de deurwaarder), anderen bieden een meer compleet juridisch pakket aan. Een belangrijke aanbieder is de advocatuur. In paragraaf 3.2 beschrijven we deze actor in meer detail. Bureaus rechtshulp spelen een belangrijke rol in het aanbod aan minder draagkrachtigen. Hier is de overheid de aanbieder, hoewel deze diensten in praktijk door advocaten worden geleverd. Tegenwoordig heten Bureaus rechtshulp Juridische loketten (maar er zijn ook nog enkele Bureaus rechtshulp). Een andere belangrijke actor is de rechtsbijstandverzekeraar die in 2004 voor 20 tot 24% van de huishoudens en voor vele MKB-bedrijven rechtshulp faciliteren en zonodig een advocaat inschakelen (paragraaf 3.3).

3.1

De actoren aan de vraagzijde

De vraag naar juridische bijstand wordt bepaald door het aantal juridische problemen dat burgers en bedrijven ondervindt alsmede door de elasticiteit van die vraag. Schuyt et al. (1976) schatten dat burgers 37 à 45% kans lopen om in een bepaald jaar met een civiel- of bestuursrechtelijke probleem te maken te krijgen. Latere schattingen variëren tussen 7 en 13% kans per jaar, waarvan 2/3 civielrechtelijke en 1/3 bestuursrechtelijke problemen zijn.4 Over een periode van 5 jaar heeft 67% van de burgers één of meer (potentiële) rechtsproblemen gehad.5 Deze burgers hadden elk gemiddeld 3,7 rechtsproblemen. De meeste problemen hebben een civielrechtelijke aard (89%) en de minderheid is van bestuursrechtelijke aard (11%).6 Rechtzoekenden ondernemen op verschillende manieren actie en zoeken verschillende vormen van rechtshulp: 10% blijft passief, 46% pakt het probleem zelf aan zonder professionele hulp; 44% roept hulp in van een deskundige persoon of organisatie. Degenen die hulp inschakelen kloppen bij verschillende instanties aan, vaak meer dan één. Er is een grote verscheidenheid aan personen en instanties waar burgers met een juridisch probleem terecht kunnen. Rechtsbijstandverzekeraars ‘concurreren’ bijvoorbeeld met Bureaus rechtshulp (Juridische loketten), weten rechtswinkels, vakbonden en beroepsverenigingen, sociaal raadslieden, consumentenorganisaties, rechtskundig adviesbureaus, deurwaarders, de politie, de Nationale Ombudsman, de Belastingdienst en ten slotte de advocatuur. Afhankelijk van het rechtsprobleem geven deze instellingen zelf meer of minder vergaande rechtshulp. Tevens verwijzen ze door. Uiteindelijk klopt 11% van de burgers met een rechtsprobleem aan bij de vakbond, 11% bij de advocatuur, 9% bij de politie, 7% bij de Bureaus rechtshulp en 6% bij een rechtsbijstandverzekeraar. Deze cijfers geven een onderschatting van het aandeel van rechtsbijstandverzekeraars, omdat is geteld waar een rechtzoekende 4

Van Velthoven et al. (2004), p. 22.

5

Deze en de volgende alinea zijn gebaseerd op Van Velthoven et al. (2004), pp. 12-15.

6

In het WODC rapport is niet naar strafrechtzaken gekeken.


DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND

9

uiteindelijk terechtkomt en niet waar hij in eerste instantie aan klopt voor juridische bijstand. Omdat veel rechtzoekenden met een rechtsbijstandverzekering via hun verzekeraar terecht komen bij een advocaat (bijv. in het geval van een procedure) is het aandeel van advocaten te hoog en dat van rechtsbijstandverzekeraars te laag ingeschat. Omgerekend op jaarbasis heeft nog geen 4% van de volwassenen in Nederland te maken met een advocaat en nog geen 2% met een rechter (hetzij als eiser of gedaagde). In Van der Torre (2005, pp. 22-23) worden wat andere cijfers genoemd. Het aandeel huishoudens dat bij rechtsproblemen rechtsbijstand inroept, is volgens het AVO-bestand (dat is een databestand van SCP op basis van enquête onder bijna 12.000 respondenten) ruim 44% in 2003. De advocatuur (circa 39%) en de verenigingen die rechtsbijstand faciliteren (circa 25%) behouden volgens het AVO-bestand een nagenoeg constant aandeel in de rechtsbijstand verleend aan huishoudens met rechtsproblemen. Opmerkelijk is volgens het SCP wel dat de rechtsbijstand steeds meer het domein wordt van verzekeringsinstellingen (met een toegenomen marktaandeel van ruim 9% in 1995 naar ruim 16% in 2003) ten koste van de Bureaus rechtshulp en wets- en rechtswinkels (met een afgenomen marktaandeel van 27% in 1995 naar 20% in 2003). In bijna de helft (48%) van de problemen weten de partijen overeenstemming te bereiken. In 3% van de problemen is sprake van een buitengerechtelijke beslissing en in 4% van de gevallen van een gerechtelijke beslissing. In 35% van de gevallen wordt ondanks ondernomen acties geen overeenstemming bereikt of beslissing genomen en in de resterende 10% wordt niks ondernomen. Uiteindelijk lijkt 73% van de burgers zijn doel te bereiken. Wanneer men tot overeenstemming is gekomen, wordt vaker het doel bereikt dan wanneer een beslissing door een derde wordt genomen. Ook van degenen, bij wie het probleem niet eindigt met een beslissing of overeenstemming bereikt de helft de doelstelling. Het probleem is dan op een ander wijze opgelost of vanzelf verdwenen. Naast de aantallen juridische problemen is de prijselasticiteit van de vraag relevant voor de vraag voor juridische bijstand. Er is een groep studies naar de verklaring van de omvang en beroep op de juridische dienstverlening en dan met name de advocatuur en prijseffecten. Er is empirische ondersteuning dat de vraag naar rechtshulp mede is gebaseerd op een afweging naar kosten en baten. Het effect van prijs en inkomen op de vraag naar advocaat is significant. Volgens Van Tulder en Jansen (1988) is de prijselasticiteit van het beroep op een advocaat -0,3 en de inkomenselasticiteit 0,6. Dat betekent dat als de prijs van de advocatuur met 1% stijgt de vraag met 0,3% afneemt en dat als het inkomen met 1% stijgt de vraag met 0,6% toeneemt. Van Velthoven (2002) analyseert de ontwikkeling van het beroep op de civiele en administratieve rechter over een periode van 50 jaar. Naast een algemene invloed van een groeiende bevolking, de afnemende sociale cohesie en de toenemende omvang van de (met name administratieve) weten regelgeving, vindt hij een significant negatieve invloed van de proceskosten, met een elasticiteit van -0,3 bij civiele en -0,5 bij administratieve zaken. Daarnaast vindt Van Velthoven empirische ondersteuning voor de hypothese dat de capaciteit van de advocatuur (met name bij civiele zaken) een rol speelt. Hij vindt dat er sprake is geweest van ondercapaciteit en dat het aanbod zijn eigen vraag creëert wat betreft alternatieve geschiloplossing. In een recente modellering van de civielrechtelijke keten komt het WODC uit op een gemiddelde prijselasticiteit voor de advocatuur van


10

HOOFDSTUK 3

-0,0 voor civielrechtelijke zaken (WODC/RvdR 20057, genoemd in Van der Torre, 2005, p. 12). Hieruit blijkt (wederom) dat de prijsgevoeligheid voor civiele zaken zeer gering is. De meest recente studie naar de prijsgevoeligheid van de advocatuur is van november 2005 (Van der Torre). Dit onderzoek richt zich op de vraag of de in 2004 genomen maatregelen met betrekking tot de gefinancierde rechtsbijstand invloed zouden kunnen hebben op de toegang tot de rechtsbijstand. In januari 2004 zijn de griffierechten (met 15%) en de eigen bijdragen voor de gesubsidieerde advocaat (met 35%) verhoogd en is de anticumulatieregeling (voor meervoudig gebruik) versoberd. Op p. 57 concludeert Van der Torre dat sprake is van een betrekkelijk geringe invloed van de verhoging van de prijs van de advocaat: 0,85% daling van het advocaatgebruik bij een verhoging van de eigen bijdrage/ commerciële prijs met 35% is ongeveer even groot als het effect van de toename van het aantal huishoudens. Hij komt tot de slotsom dat de prijsverhoging mogelijk tot enige vraaguitval voor een toegevoegde advocaat zal hebben geleid in 2004, maar dat de omvang van deze vraaguitval waarschijnlijk niet substantieel is geweest. Van der Torre keek ook naar de totale vraag naar advocatendiensten (dus zowel de gefinancierde als vrije rechtsbijstand). Hij vindt geen significante waarde van de coëfficiënt voor de advocaatprijs in de relatie voor het gebruik van de advocaat.8 Op p. 51 e.v. is ook gekeken in hoeverre de prijsgevoeligheid verschilt voor gebruikers van een advocaat die niet te maken krijgen met een rechter (adviesrecht) en gebruikers van een advocaat die wel te maken krijgen met een rechter (procesrecht). Bij deze analyse valt op dat de prijs van de advocaat een significant effect op het advocaatgebruik heeft bij adviesbijstand en met het verwachte negatieve teken (-0,16). Bij procesbijstand is het effect niet significant verschillend van nul (er dus geen meetbaar prijseffect). Het zou kunnen dat de prijsongevoelige vraag naar procesadvocaten ook te maken heeft met de verplichte aard ervan (vgl.. de verplichte procesvertegenwoordiging). Op p. 59 trekt Van der Torre echter een andere reden voor het feit dat de omvang van de prijseffecten bij het gebruik van de advocaat is afgenomen en dat het moeilijker wordt om hun significantie aan te tonen. “Dat kan te maken hebben met de grotere rol die rechtsbijstandverzekeringen zijn gaan spelen [...]. Door rechtsbijstandverzekeringen wordt de prijs van de advocaat nul of, bij een eigen risico, relatief laag. Zowel een op basis van de Wrb toegeschreven prijs als een toegekende commerciële marktprijs is dan bij een huishouden met rechtsproblemen te hoog. Mogelijk heeft dit de omvang en de significantie van het gemeten prijseffect verminderd. Gezien het sterk toegenomen aantal polissen lijkt de invloed van deze verzekeringen niet te verwaarlozen. Dat slechts 10% van de rechtsproblemen die neergelegd worden bij een rechtsbijstandverzekering, niet via een advocaat, maar bijvoorbeeld via bemiddeling of schikking wordt opgelost, lijkt hier niet aan af te doen, omdat zonder verzekering het betreffende huishouden mogelijk wel gebruik had gemaakt van een advocaat.” In Nederland komen – ondanks de sterke stijging van het aantal rechtszaken de laatste jaren (zie figuur 3.4 in paragraaf 3.2.4) – relatief weinig zaken voor de rechter, omdat veel eenvoudige zaken op andere wijze worden afgedaan. De RMO (2003, p. 15) verklaart de relatief geringe rechts7

Zie de door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum en de Raad voor de rechtspraak opgestelde prognosemodellen justitiële ketens voor civiel en bestuur (Cahier 2005-13).

8

De gevonden, edoch niet significante, waarde is –0,05 hetgeen betekent dat bij een stijging van de advocaatprijs met 1% de kans op het gebruik van die advocaat met 0,05% afneemt (p. 47).



11

consumptie in Nederland uit de aanwezigheid van een onderhandelingssamenleving. Nederland zou bij uitstek het land zijn van schikken en plooien, van onderhandelen en er samen proberen uit te komen. Alle aanbieders lijken op een gezamenlijke oplossing aan te sturen. Gedragsregel 3 (voorheen regel 7) voor de advocatuur luidt als volgt: “De advocaat dient zich voor ogen houden dat een regeling in der minne vaak de voorkeur verdient boven een proces”. Intermediaire organisaties – deels vanuit particulier initiatief, deels vanuit de overheid – hebben ook altijd al een belangrijke rol gespeeld als het gaat om alternatieve geschilbeslechting (geen processen). Voorbeelden van intermediaire organisaties zijn huuradviescommissies, klachten- en geschillencommissies, bureaus voor rechtshulp en sociaal raadslieden. Ook rechtsbijstandverzekeraars spelen in dat opzicht een belangrijke rol, aldus de RMO. Verzekeraars remmen in Nederland vaak de gang naar de rechter: “Vaak houden ze burgers van een gerechtelijke procedure af, omdat ze de zaak weinig kansrijk achten of omdat ze zelf direct met de wederpartij proberen te onderhandelen. Bij ontslagprocedures lijken rechtsbijstandverzekeraars wel meer een actieve partij bij de totstandkoming van een rechtszaak te zijn.”(p. 20). Volgens de Ombudsman eindigt een groot aantal dossiers, behandeld door de rechtsbijstandverzekeraar, met een bevredigende minnelijke oplossing. Het belang van afnemers

Het consumentenbelang bij juridische bijstand is impliciet meegenomen in verschillende rapporten en onderzoeken, maar is nergens expliciet uitgeschreven. Neem bijvoorbeeld het rapport van de Commissie Cohen uit 1995. Zoals voor alle MDW operaties geldt, geldt hier ook dat het consumentenbelang de aanleiding was tot het onderzoek. De Commissie heeft het niet met zoveel woorden geformuleerd, maar er kan worden afgeleid dat het consumentenbelang gelijk werd gesteld aan de eis dat hij of zij – ook als het om een niet al te groot bedrag gaat (minder dan 25 30.000 gulden) – moet kunnen procederen. Dit belang werd door de Commissie vervolgens getoetst vanuit het publiek belang van toegankelijkheid als onderdeel van rechtszekerheid (zie paragraaf 4.1), maar er werd niet specifiek naar consumentenbelang gekeken. Een en ander kan echter afgeleid worden uit het standpunt van de Consumentenbond die door de Commissie Cohen in een hoorzitting geraadpleegd is.9 De Consumentenbond pleitte voor de afschaffing (of afzwakking) van het domeinmonopolie. De bond pleitte voor de instelling van een register voor procesgemachtigden, waarin naast advocaten ook andere gekwalificeerde personen kunnen worden ingeschreven. Het minimumniveau van de opleiding van deze procesgemachtigden zou – volgens de Consumentenbond – overeen moeten komen met het niveau van een afgeronde HBOopleiding (een juridische afstudeerrichting). De Consumentenbond zou hierbij een voorlichtende rol kunnen spelen, ten einde de consument behulpzaam te kunnen zijn bij het kiezen uit het aanbod van verschillende procesgemachtigden. De Consumentenbond stelde destijds ook een nieuwe klachtenregeling voor, in de vorm van een onafhankelijke geschillencommissie. Het bezwaar dat de bond tegen de tuchtrechtpraktijk had, richtte zich onder meer op het feit dat een tuchtrechter geen schadevergoeding kon toekennen aan een cliënt die in het gelijk is gesteld. Daarvoor dient een cliënt een civiele procedure in gang zetten, waarbij hij in veel gevallen opnieuw de hulp van een advocaat nodig heeft. Op dit moment staat de positie van de advocatuur weer ter discussie en werkt de Commissie Van Wijmen aan een rapport. De Consumentenbond heeft nu een standpunt ingenomen over no9

Rapport Cohen (1995) p. 78.


12

HOOFDSTUK 3

cure-no-pay, maar niet over het procesmonopolie. De bond vond de proef voor no-cure-no-pay juist een stap voorwaarts, omdat consumenten daardoor meer mogelijkheden krijgen voor tariefafspraken in de advocatuur.10 Desgevraagd denkt de bond niet dat ze een standpunt zal innemen over het procesmonopolie om in te brengen bij de Commissie Van Wijmen. MKB

Deze paragraaf beschrijft met name het perspectief van particuliere afnemers. Dat komt omdat over zakelijke afnemers – in ieder geval in de kwantitatieve zin – veel minder bekend is. Ook heeft het MKB zich niet publiekelijk uitgesproken over het procesmonopolie en is het MKB niet gehoord door bijv. de Commissie Cohen. Vast staat echter dat ook zakelijke afnemers met een juridisch probleem ook uit een breed scala van aanbieders kunnen kiezen, zoals advocaten, rechtsbijstandverzekeraars, eigen juristen of eigen advocaten in loondienst, ondernemersvereniging enzovoorts.

3.2

De aanbodzijde: advocaten

Als partijen het onderling oneens zijn of als burgers of bedrijven een probleem hebben met een overheidsbesluit, kunnen ze de diensten van een advocaat inhuren. Een advocaat is – net als veel andere juridische dienstverleners – een raadsman of raadsvrouw in juridische aangelegenheden die de (juridische) belangen van de afnemer behartigt. Hij of zij geeft adviezen over mogelijke juridische stappen, onderhandelt met de advocaat van de tegenpartij of – en dit is uniek voor een advocaat – verdedigt cliënten in de rechtsbank, bij het Hof en/of de Hoge Raad. Een zaak kan voor de rechter worden beslist of worden geschikt (d.w.z. met de tegenpartij tot overeenstemming komen voordat de rechter uitspraak doet).

3.2.1 Toetreding tot de advocatuur Het beroep van advocaat staat niet voor iedereen open. Zo dient een bepaald opleidingstraject te worden gevolgd. De weg naar de advocatuur is lang en er is een aantal obstakels, dat men moet overwinnen. Iedereen met minimaal een VWO diploma kan rechten gaan studeren (dat kan op 9 universiteiten in Nederland). Afronding van de rechtenstudie (een driejarige bachelor met voldoende juridische vakken en een juridische master) geeft toegang tot de beroepsopleiding advocatuur. Die opleiding kan alleen genoten worden als de afgestudeerde jurist in dienst van een advocatenkantoor is getreden. Het is daartoe noodzakelijk om te solliciteren en aangenomen te worden in de functie van advocaatstagiair.11 Een advocaatstagiair moet een patroon hebben: iemand die minstens 8 jaar advocaat is en die gelijktijdig niet meer dan twee advocaatstagiaires begeleidt. Tegenwoordig is het ook mogelijk om advocatenstagiair te zijn als jurist in dienst van een bedrijf. Dit komt echter niet vaak voor omdat het voor een bedrijf een flinke investering is en omdat het dan niet makkelijk is om een patroon te vinden.

10

Zie: http://www.consumentenbond.nl/nieuws/, nieuwsbericht 29 juni 2004.

11

We gaan hier voorbij aan de mogelijkheid van het buitenpatronaat, omdat er in praktijk zelden gebruik van wordt gemaakt.



13

Een stagiair moet zich bekwamen in een breed scala van rechtsgebieden, zoals familiezaken, effectenrecht, strafrecht, vluchtelingenrecht enzovoorts. De eerste acht maanden van de stage staan in het teken van de beroepsopleiding advocatuur en daarop volgt de voortgezette stagiair opleiding. Een stagiair besteedt zo’n 20-25% van zijn of haar tijd aan de opleiding. De beroepsopleiding valt onder verantwoordelijkheid van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA). De stagiair werkt als volwaardig advocaat binnen het kantoor waar de opleiding wordt genoten. Doordat het aantal opleidingsplaatsen beperkt is, zal er geen overschot aan advocaten ontstaan. Zo zegt Jeroen Brouwer, de vorige algemeen deken van de Orde, in het blad ‘Ondernemen’ van MKB Nederland, dat de branche het evenwicht in vraag naar en aanbod van jonge advocaten zelf goed in de gaten houdt zodat er nooit een overschot kan ontstaan (zoals dat in bijvoorbeeld Duitsland wel bestaat). De beroepsopleiding advocatuur vormt daardoor een serieuze toetredingsbelemmering. De stageperiode duurt drie jaar en drie maanden en het contract tussen stagiair en het opleidende kantoor wordt na die tijd beëindigd. De advocaatstagiair krijgt na afronding van de opleiding en stage ofwel een contract aangeboden als medewerker binnen het kantoor of wordt verzocht elders een baan te zoeken. In beide gevallen ontvangt de advocaatstagiair de stageverklaring en kan hij of zij zichzelf officieel advocaat noemen en bijvoorbeeld een eigen kantoor beginnen. De keuze voor een groot, klein of eigen kantoor bepaalt voor een belangrijk deel ook het soort werk dat de advocaat uitvoert12: −

−

−

−

Er zijn circa 19 kantoren met meer dan 60 advocaten. Deze kantoren richten zich doorgaans met name op het (inter)nationale bedrijfsleven. Er wordt veel advieswerk gedaan en vaak niet zo veel geprocedeerd. De advocaten werken meestal in gespecialiseerde secties (intellectuele eigendom, ondernemingsrecht etc.). De 481 middelgrote kantoren (6 tot 60 advocaten) bedienen vaak (middel)grote ondernemingen, maar ook particulieren. De praktijk op deze kantoren is doorgaans gemengd: naast advieswerk zal bijvoorbeeld, eerder dan op grote kantoren, een echtscheidings- of strafzaak voorkomen. Er zijn meer dan 2.700 kleine kantoren (1 tot 5 advocaten). Sommige zijn volledig gespecialiseerd, bijvoorbeeld in strafrecht. De meeste kleine kantoren hebben echter een algemene praktijk, waardoor de advocaten er vaker in aanraking komen met rechtsbijstand aan particulieren. Specialisatie is op een dergelijk kantoor zeker niet uitgesloten, maar zal meestal pas in een latere fase van de loopbaan belangrijk worden. Sinds 1997 bestaat ook de mogelijkheid om als advocaat in loondienst bij een nietadvocatenkantoor te werken. De specialisatie van deze juristen is dan vanzelfsprekend afhankelijk van het soort werk dat bij het desbetreffende bedrijf wordt uitgevoerd.

Ook na het behalen van de stageverklaring dient de advocaat zijn kennis op peil te houden om het beroep zo goed mogelijk uit te kunnen oefenen. Dit wordt de ‘permanente opleiding advocatuur’ genoemd, die de Nederlandse Orde van Advocaten met ingang van 1 januari 1996 heeft geïntroduceerd. Op grond van de Verordening Permanente Opleiding 2000 is iedere advocaat na het behalen van zijn stageverklaring (of na 39 maanden als advocaat ingeschreven te zijn geweest)

12

Gebaseerd op http://www.advocaatworden.nl.


14

HOOFDSTUK 3

verplicht jaarlijks 16 opleidingspunten te behalen, waarvan ten minste de helft moet zijn behaald met een opleiding met een juridisch onderwerp.

3.2.2 De balie Verder dient een advocaat zich te houden aan de Advocatenwet, de regelgeving die door de Nederlandse Orde is opgesteld (zie paragraaf 5.1) en aan het tuchtrecht. De Orde is een publiekrechtelijk lichaam, waarin advocaten en procureurs (tezamen ‘de balie’) zijn verenigd. In box 3.1 beschrijven we het verplicht procuraat en de afschaffing daarvan in 2007. Box 3.1:

Het onderscheid tussen advocaat en procureur is dun en in de toekomst irrelevant

Behalve het procesmonopolie bestaat op dit moment nog het verplicht procuraat. Een procureur is ook een advocaat die door een andere advocaat wordt ingeschakeld indien een rechtszaak niet in de rechtbank gehouden wordt waar de advocaat die de rechtszaak gaat voeren staat ingeschreven. Procureurs zijn van oorsprong juridisch niet geschoolde, maar door de praktijk gevormde medewerkers van de rechtbank, die onder meer voor de orde van zaken waakten. De taak van een procureur is ervoor te zorgen dat alle noodzakelijke processtukken bij de rechtbank en de advocaat terechtkomen. Bij een civiele procedure bij de rechtbank, het gerechtshof en de Hoge Raad is procureurstelling verplicht. In 2007 komt het onderscheid tussen procuraat en advocatuur te vervallen; er is reeds een wetsvoorstel ingediend over de opheffing van het procuraat. Tot 1 juli 2007 is het zo dat een advocaat is ingeschreven bij een rechtbank en bij die rechtbank ook procureur is. Vanaf die datum kunnen advocaten in het gehele land in rechte optreden zonder verplicht langs een procureur te moeten. De commissie Cohen adviseerde in 1995 al om het verplicht procuraat af te schaffen. De Nederlandse Orde van Advocaten was het daar onder bepaalde voorwaarden mee eens. Eén van de voorwaarden was daling van de kostprijs van de procedure voor de rechtzoekende. De commissie Cohen raamde de besparing van afschaffing destijds op 30 miljoen gulden. Deze besparing is in belangrijke mate te realiseren als alle rechtbanken over een elektronische rol beschikken voor de uitwisseling van rolberichten, en ook de processtukken elektronisch (althans in elk geval schriftelijk) kunnen worden ingediend. Een deel van de voordelen van afschaffing van het procuraat zal ook bij andere aanbieders van juridische bijstand terecht komen. Voor bijvoorbeeld de rechtsbijstandverzekeraars of vakbonden treden die voordelen zowel op in het geval een civiele zaak wordt uitbesteed aan een externe advocaat als in het geval de advocaat in loondienst van de organisatie de zaak in een rechtsbank behandelt. De lagere kosten betekent voor verzekerden of vakbondsleden dat de premie respectievelijk bijdrage minder snel stijgt. Gebaseerd op: http://www.justitie.nl/themas/meer/afschaffing_verplicht_procuraat/ (hier is ook het wetsvoorstel te vinden).

3.2.3 Tarifering Een advocaat rekent vanouds geen loon, maar ‘honorarium’ (ereloon). De advocatuur kent geen vaste tarieven. Wel bestonden tot 1997 een calculatieschema en referentietarief. Voor 1997 werden door de Nederlandse Orde van Advocaten referentietarieven vastgesteld. Het laatste referentietarief bedroeg €131,60 (oftewel 290 gulden) per uur exclusief BTW voor zaken met een belang van onbepaalde waarde, exclusief de voor de cliënt gedane uitgaven (zoals griffierechten, deurwaarderskosten, reis- en verblijfkosten), en verder de voor de cliënt gedane uitgaven die bezwaarlijk te specificeren zijn, zoals kosten van porti, telefoon, fax, fotokopieën: maximaal 5% van het honorarium. Voor zaken met een bepaalde waarde varieerde dit uurtarief tussen €90,75 (200



15

gulden) en € 317,65 (700 gulden), exclusief de extra bovengenoemde posten en afhankelijk van het financiële belang. Gedurende decennia vormden deze tariefafspraken de basis voor het opstellen en begroten van declaraties. Tegenwoordig wordt alleen nog aanbevolen dat de advocaat van tevoren met de cliënt in overleg afspraken maakt over het honorarium en de wijze van declareren en dit schriftelijk vastlegt. ‘In overleg’ wil overigens niet zeggen dat er over het tarief onderhandeld wordt, maar dat de cliënt van tevoren weet wat voor tarieven de advocaat hanteert. Alleen in het geval het inkomen van een burger onder een bepaalde drempel ligt, betaalt de staat de rechtshulp (dat heet gefinancierde rechtsbijstand) en is sprake van door de overheid vastgestelde tarieven (zie paragraaf 5.6). Voor afnemers van juridische bijstand is het van groot belang dat de tarieven vooraf transparant zijn zodat een goed geïnformeerde keuze kan worden gemaakt (al blijft de kwaliteit moeilijk zichtbaar, zie paragraaf 4.2.2). Op dit moment is de tariefstructuur niet doorzichtig; men kan vooraf niet goed inschatten wat men per zaak kwijt zal zijn. Veelal wordt een uurtarief afgegeven door het kantoor, zonder dat wordt aangegeven hoeveel uur men (ongeveer) zal besteden. Een dergelijke open-einde-regeling vormt voor advocaten een prikkel om zoveel mogelijk te doen, hetgeen op gespannen voet staat met hun taak met betrekking tot het bevorderen van een goede rechtsbedeling en hun rol als poortwachter op weg naar het recht (dus: geen kansloze zaken aannemen en per zaak de kortste weg naar een oplossing kiezen).

3.2.4

De advocatuur in cijfers

In 2004 waren er in Nederland 13.111 advocaten en 3.216 advocatenkantoren. Zoals uit figuur 3.2 blijkt, werkt zo’n 12% als eenpitter en werkt 31% van de advocaten op een (middel)groot kantoor (>20 advocaten per kantoor). De meeste advocaten werken op een kantoor met 2 tot 5 (27%) en 6 tot 20 (30%) advocaten. Figuur 3.2: Aantal advocatenkantoren (naar grootte) en aantal advocaten per kantoor (2004)

4500

1800 1534

4000

3946 3577 1182

1400 1200

3500 3000 2500 2159 2000

1000 800

1895 1534

600

1500

418

1000

400 200

63

19

aantal advocaten

aantal kantoren

1600

aantal kantoren aantal advocaten

500 0

0 1

2 tot 5 6 tot 20 21 tot 60 meer dan 60 aantal advocaten per kantoor

Bron: Jaarverslag 2004 Nederlandse Orde van Advocaten; bewerking SEO.


16

HOOFDSTUK 3

De samenleving juridiseert en het beroep op de advocatuur is de laatste decennia dan ook sterk gestegen. Uit figuur 3.3 blijkt dat het beroep op advocaten door personen van 18 jaar en ouder in 2004 is gestegen de afgelopen 8 jaar. Ook blijkt dat het aantal advocaten in die periode – onder meer als gevolg van de juridisering – sterk is gestegen. Volgens Jonathan Goldsmith, de secretary general van de koepel van Europese Balies is deze trend af te leiden uit drie onderliggende trends: −

Ten eerste, de verschuiving van het zwaartepunt van de industrie richting diensten. Diensten zijn ontastbare dingen zodat de behoefte aan contracten en rechten groot is.

−

Ten tweede de opkomst van heel nieuwe rechtsgebieden die te maken hebben met het sociale karakter van Europa, zoals vluchtelingenrecht, arbeidsrecht enzovoorts.

−

Ten derde, overheden zijn steeds meer geneigd om wetgeving te zien als de oplossing van een specifiek probleem, zoals terrorisme, abortus enzovoorts. Ook de Europese integratie heeft hier een steentje aan bijgedragen: naast de nationale wetten hebben we Europese wetten, maar ook allerlei internationale verdragen. Omdat er steeds meer wetten zijn, hebben we steeds meer juristen nodig: “Where there are laws, there need to be lawyers to interpret and appeal. The more laws, the more lawyers.”13

Er wordt wel gesteld dat de juridisering van de samenleving leidt tot een zogenoemde claimcultuur. Een claimcultuur heeft twee kenmerken. Ten eerste neemt het aantal rechtszaken, waarbij een schadevergoeding wordt geëist toe, en ten tweede neemt de gemiddelde hoogte van de geëiste schadevergoedingen toe.14 Eshuis (2003) toont aan dat de veelal aangenomen stijging van het aantal claims empirisch niet kan worden aangetoond in de periode 1997–2000. De claimfrequentie nam nauwelijks toe en het aantal claims met betrekking tot onrechtmatige daad en beroepsaansprakelijkheid waren in 2000 zelfs lager dan in 1997 (p. 10). De geclaimde bedragen zijn daarentegen scherp gestegen, maar de door rechters toegewezen bedragen volgen de stijging van de geclaimde bedragen niet (pp. 25-30). Deze stijging kan ook te maken hebben met de verhoging van de competentiegrens, waardoor (ook) de zaken voor het kantongerecht een groter financieel belang kennen. Meer in het algemeen is het zo dat juridisering samenhangt met het feit dat burgers en bedrijven bij een zich steeds verder terugtrekkende overheid steeds meer voor hun eigen rechten moeten opkomen en dat daardoor het aantal rechtzoekenden en het aantal rechtszaken toe is genomen.

13

Advocatenblad van 14 oktober 2005.

14

Zie: http://www.rechtspraak.nl.



Aantal advocaten en het beroep op advocaten door personen van 18 jaar en ouder (1996-2004)

14000

7

13000

6 ,5

12000

6

11000

5 ,5

10000

5

9000

4 ,5

8000

4

beroep op advocaten

aantal advocaten

Figuur 3.3:

17

a a n ta l a d v o c a te n b e ro e p o p a d v o c a te n

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

Bron: Statistisch jaarboek 2004, CBS, Voorburg en Jaarverslag 2004 Nederlandse Orde van Advocaten; bewerking SEO.

Figuur 3.4 geeft de stijging van het aantal advocaten nog duidelijker aan. Het aantal advocaten is sinds het begin van de jaren zestig enorm gestegen: van 1.958 in 1963 tot 13.111 in het jaar 2004, bijna een verzevenvoudiging in veertig jaar tijd. Deze stijging gaat gelijk op met de groei van het aantal burgerlijke rechtszaken. In 2004 zijn bijna 770 duizend burgerlijke rechtszaken afgehandeld. Ten opzichte van 2003 is sprake van een toename van bijna 12%. De werkdruk is in termen van ‘het aantal burgerlijke rechtszaken per advocaat’ vrijwel gelijk gebleven: in 1963 was het aantal afgehandelde burgerlijke rechtszaak per advocaat 58 en in 2004 lag dit aantal op 59. Over de aantallen adviezen en schikkingsdossiers is niets bekend. Figuur 3.4: Aantal burgerlijke rechtszaken (*1.000) en aantal advocaten (1963-2004)

14000

800

12000

700 10000 600 500

8000

400

6000

300

aanral advocaten

aantal burgerlijke rechtszaken (*1.000)

900

4000 200 2000

100 0

0

aantal burgerlijke rechtszaken

2002

1999

1996

1993

1990

1987

1984

1981

1978

1975

1972

1969

1966

1963

aantal advocaten

Bron: CBS Statline (Historie rechtsbescherming) en Jaarverslag 2004 Nederlandse Orde van Advocaten; bewerking SEO.

In figuur 3.5 staan de rendementscijfers voor een gemiddeld advocatenkantoor. Het 5jaarsgemiddelde ligt rond de 36%. Dit is een vrij gunstig rendement. Uitspraken van de (vorige)


18

HOOFDSTUK 3

deken van de Orde geven aan dat deze marges anno 2005 niet zijn gedaald. De heer Brouwer geeft aan dat “De uurprijs van een advocaat is voor 50 tot 70% opgebouwd uit (kantoor)kosten.”15 Figuur 3.5: Netto omzet en resultaat voor belasting (in euro) en rendement (in %) per advocatenkantoor 1997-2001 1200

3 8 ,0

1000

3 7 ,0 3 6 ,0

n e tto o m z e t

3 5 ,0 %

euro

800 600

3 4 ,0 400

3 3 ,0

200

3 2 ,0

0

3 1 ,0

r e s u lta a t voor b e la s tin g e n

'r e n d e m e n t' 1997

1998

1999

2000

2001

Bron: Kerncijfers rechtskundige diensten, CBS Statline; bewerking SEO. Resultaat voor belasting: Netto-omzet minus bedrijfskosten minus de overige lasten plus de overige baten. Netto omzet: Aan derden en aan gelieerde ondernemingen gefactureerde of nog te factureren opdrachten (exclusief omzetbelasting en exclusief zogenaamde 'verschotten') die betrekking hebben op het boekjaar. Cijfers zijn niet gecorrigeerd voor inflatie.

Waarom zijn advocaten duur en hun marges relatief hoog? Ten eerste omdat hun dienstverlening complex is, hoogwaardig denkwerk en voldoende praktijkervaring vereist. De daartoe benodigde opleiding, die na het behalen van de stageverklaring het hele advocatenleven gecontinueerd moet worden, kost ook veel geld. Dit verklaart echter maar een deel van de prijszetting. Belangrijker lijken de marktimperfecties (zie paragraaf 4.2.2). Het zijn deze imperfecties die maken dat een advocaat marktmacht heeft en zijn prijs boven de marginale kosten kan stellen en overwinst kan maken. Het feit dat sinds 1997 onderhandeld kan worden over de tarieven, maakt de onderhandelingspositie voor individuele afnemers (particulieren en kleine bedrijven) niet beter, omdat daarmee de marktimperfecties niet worden weggenomen. Er wordt wel gesteld dat de marges per kantoor zo hoog kunnen zijn doordat er in Nederland relatief weinig advocaten zijn.16 Uit figuur 3.6 en 3.7 blijkt dat deze hypothese niet (meer) klopt. Figuur 3.6 toont dat het aantal advocaten van 1970 tot begin jaren ’90 relatief sterk steeg ten opzichte van de bevolkingsgroei en dat het aantal inwoners per advocaat in die periode sterk afnam (het aantal advocaten per inwoner is dus gestegen). Echter, het aantal rechtszaken per advocaat is wel gelijk gebleven. Figuur 3.7 geeft een internationale vergelijking waaruit blijkt dat Nederland meer inwoners per advocaat heeft dan gemiddeld voor de genoemde 16 Europese landen, en dat Frankrijk, Oostenrijk, Zweden en Finland een minder hoge advocatendichtheid kennen dan Nederland.

15

Vermeulen, 2005.

16

Bovendien is er in Nederland geen enkel van bovenaf opgelegd mechanisme dat de tarieven voor de advocatuur regelt, zoals dat wel in Duitsland geldt, zie paragraaf 6.2.



19

12000

6000

10000

5000

8000

4000

6000

3000

4000

2000

2000

1000

0

0

18000000

12000

16000000 14000000

10000

12000000

8000

10000000

6000

8000000 6000000

4000

4000000 2000

2000000

0

0

2003

2001

bevolkingsomvang

1999

1997

1995

1985

aantal inwoners per advocaat

1970

1920

2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1990 1985 1980 1970 totaal aantal advocaten

14000

aantal advocaten

Bron: Jaarverslag 2004 Nederlandse Orde van Advocaten en CBS statline; bewerking SEO.

Figuur 3.7: Aantal inwoners per advocaat voor een aantal Europese landen F in la n d

3133

Zweden

2165

O o s te n r ijk

1795

F r a n k r ijk

1460

N e d e r la n d

1271

D e n e m a rk e n

1199

N o o rw e g e n

1060

B e lg ië

817

D u its la n d

680

G e m id d e ld

614

U n ite d K in g d o m

499

P o rtu g a l

479

L u x e m b u rg

476

Ita lië

444

S p a n je

383

G r ie k e n la n d

327

Ie r la n d

266 0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

Bron: Eurostat Yearbook 2004 (aantal inwoners); cijfers verzameld in 2004 over het jaar 2003 door Council of the Bars and Law Societies of the European Union (http://www.ccbe.org) (aantal advocaten); bewerking SEO België: naast de 12.672 advocaten zijn er ook 2.760 trainees die lid zijn van de Belgische Orde en die worden beschouwd als volledig gekwalificeerde advocaten. Frankrijk: dit cijfer is inclusief 6.393 trainees die als advocaat staan geregistreerd. Nederland: het aantal advocaten dat Eurostat hanteert verschilt licht van het cijfer over 2003 dat de NOvA in het jaarverslag 2004 geeft (12.743 versus 12.691). Oostenrijk: naast de 4.449 advocaten zijn er ook 1.912 trainees die lid zijn van de 'Osterreichischer Rechtsanwaltskammertag'. Spanje: er staan in totaal 146.214 advocaten geregistreerd bij de Consejo General de la Abogacia Espanola, daarvan staan er 37.714 te boek als niet actief.


bevolkingsomvang

7000

aantal advocaten

14000

aantal inwoners per advocaat

aantal advocaten

Figuur 3.6: Aantal advocaten en aantal inwoners per advocaat (1970-2004; linker plaatje) en aantal advocaten en bevolkingsomvang (1920-2004; rechter plaatje)

20

HOOFDSTUK 3

3.3

De aanbodzijde: rechtsbijstandverzekeraars

Rechtsbijstandverzekeringen hebben een dubbele functie: (a) juridische dienstverlening en (b) kostendekking. In eerste instantie verbindt een rechtsbijstandverzekeraar zich om rechtsbijstand te bieden indien de verzekerde een juridisch probleem ondervindt. De verzekeraar is dus in eerste instantie een dienstverlener (en geen kostenverzekeraar), die een dossier met eigen middelen op een actieve manier beheert en de verzekerde informeert over haar rechten en verdedigingsmiddelen. De klanten van rechtsbijstandverzekeraars bestaan uit huishoudens en bedrijven. Huishoudens sluiten een gezinsrechtsbijstandverzekering af, en vullen die eventueel aan met een auto-, motor of vaartuigverzekering17; bedrijven sluiten een bedrijfsrechtsbijstandverzekering af (evt. met de genoemde aanvullingen). De gezinsrechtsbijstandverzekering geeft recht op hulp bij allerlei conflicten waar de gezinsleden mee te maken kunnen krijgen, zoals onterechte huurverhogingen, slecht gelegd parket of conflicten die te maken hebben met inkomen (zoals ontslagzaken, uitkeringskwesties en pensioenaanspraken) en nog veel meer. De bedrijfsrechtsbijstandverzekering biedt het bedrijf of de ondernemer bijstand bij juridische problemen (denk aan leveringscontracten, arbeidsconflicten, huisvesting, vergunningen etc.). De markt voor gezinsrechtsbijstand verschilt van de markt voor bedrijfsrechtsbijstand, doordat bedrijven onderling sterk verschillen en gezinnen een veel homogenere groep vormen. Een ander verschil is de prijsgevoeligheid; bedrijven zijn doorgaans minder prijsgevoelig dan huishoudens. De volgende paragraaf beschrijft de markt in cijfers.

3.3.1

De rechtsbijstandverzekeraars in cijfers

Gemiddeld hebben bijna 2 op de 5 Nederlandse gezinnen een rechtsbijstandverzekering (dat betreft apart afgesloten gezins- en motorrijtuigenpolissen); in Zuid Nederland is dat hoger (bijna de helft), maar in Noord Nederland weer lager (minder dan 3 op 10).18 Het aantal gezinsrechtsbijstandspolissen is de laatste paar jaren sterk gestegen. Momenteel heeft 20 tot 24% van de huishoudens een gezinsrechtsbijstandverzekering. Dit heeft te maken met de veelbeschreven juridisering van de maatschappij. In de vorige paragraaf zagen we dat het aanbod van advocaten gelijke tred houdt met de juridisering van de maatschappij. Rechtsbijstandverzekeraars dragen aan de juridisering bij doordat zij relatief goedkope verzekeringen tegen de kosten van juridische geschillen aanbieden of deze dienstverlening zelf aanbieden. Een rechtsbijstandverzekering verlaagt de drempel tot het ondernemen van juridische stappen. Wie eenmaal de circa honderdvijftig euro aan jaarlijkse premie heeft overgemaakt, wil iets ondernemen indien hij of zij geconfronteerd wordt met een juridisch probleem. Dit komt ook terug in tabel 3.4 verderop in deze paragraaf. Een klant wil meestal dat het probleem opgelost wordt of wil ‘vergelding’, maar

17

De motorrijtuigrechtsbijstandverzekering geeft recht op juridische hulp bij problemen met een motorrijtuig. Bijvoorbeeld bij het verhalen van schade na een aanrijding of in geval van een conflict over een reparatie.

18

Zie: Verzekerd van Cijfers, 2005, p. 147. Men zegt om die reden wel eens dat de rechtsbijstandbranche langs de snelweg A2 verloopt.



21

een formele procedure staat meestal niet hoog op de verlangenlijst.19 Tegelijkertijd worden rechtsbijstandverzekeraars ook beïnvloed door de juridisering van de samenleving en de economische onzekerheid die samenhangt met (dreigende) recessie, doordat enerzijds het aantal polissen stijgt en anderzijds het aantal schades toeneemt. Tabel 3.1 toont dat de groei van het aantal apart afgesloten gezins- en motorrijtuigenpolissen onder alleenstaanden jonger dan 35 jaar explosief is gestegen (een verzesvoudiging) tussen 1996 en 2002, maar dat de groei in dit segment de laatste 2 jaar tot stilstand is gekomen. De groei van rechtsbijstandverzekeringen is de laatste 2 jaar het sterkst geweest in het segment van meerpersoonshuishoudens met kinderen tot 18 jaar. De deelmarkten bedrijfsrechtsbijstand groeide minder sterk. Tabel 3.1:

Penetratie rechtsbijstandverzekeringen per soort huishouden (betreft apart afgesloten gezins- en motorrijtuigenpolissen, dus exclusief onderdelen van auto/motorverzekeringen)

ALLEENSTAAND < 35 JR

ALLEENSTAAND > 35 JR

MEERPERSOONSGEZIN MET KINDEREN TOT 18 JR

MEERPERSOONSGEZIN (< 35 JR) ZONDER KINDEREN TOT 18 JR

MEERPERSOONSGEZIN (> 35 JR) ZONDER KINDEREN TOT 18 JR

TOTAAL

1996

4,0%

12,5%

19,1%

25,1%

18,5%

16,6%

2002

24,2%

22,7%

35,2%

41,8%

35,3%

32,0%

2004

24,2% 28,0% 48,3% 47,4% 40,9% 38,9% Bron: Gfk PanelServices Benelux, afgebeeld in Verzekerd van Cijfers, 2004, p. 143 / Verzekerd van cijfers 2005, p. 146.

In figuur 3.8 geven we het verband tussen inkomen en het percentage van de huishoudens met een rechtsbijstandverzekering. Ook hier is duidelijk te zien dat de penetratie de laatste jaren is toegenomen. Verder zien we dat de penetratiegraad eerst stijgt met het inkomen en boven een bepaalde grens weer afneemt: de lagere en hogere inkomensgroepen schakelen iets vaker hulp in dan de middengroep. Het rapport ‘de Geschilbeslechtingsdelta 2003’ bevestigt dit beeld uit figuur 3.8 (een omgekeerde J-vorm). Uit deze studie – die betrekking heeft op de periode 1998 tot en met 2002 – blijkt dat het beroep op Bureaus rechtshulp (tegenwoordig Juridische loketten), rechtsbijstandverzekeraars en de advocatuur communicerende vaten vormen (p. 108). Burgers met een laag inkomen, die vanwege de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) slechts een geringe bijdrage hoeven te betalen voor rechtshulp, hebben gemiddeld minder vaak een rechtsbijstandverzekering. Wanneer het inkomen stijgt, zodat men buiten het bereik van de Wrb valt, nemen steeds meer huishoudens een rechtsbijstandverzekering (de stijgende lijnen in figuur 3.8). Als het inkomen een bepaalde hoogte bereikt, neemt de verzekeringsgraad weer af, doordat hogere inkomens de risico’s zelf kunnen dragen. Opvallend is dat we voor 2004 een ander verband tussen inkomen en penetratiegraad zien: de omgekeerde J-vorm lijkt meer een rechte lijn. Waarschijnlijk heeft dit te maken met het feit dat het maximum inkomen waarboven een dalende penetratiegraad is waar te nemen in de loop van de jaren is gestegen tot boven de €3.000. Omdat we geen verdere differentiatie kennen van de

19

Informatie van de begeleidingscommissie.


22

HOOFDSTUK 3

gegevens over de penetratiegraad boven de €3.000 kunnen we dit echter niet met zekerheid zeggen. Figuur 3.8:

Relatie inkomen en penetratie rechtsbijstandverzekeringen voor huishoudens (betreft apart afgesloten gezins- en motorrijtuigenpolissen, dus exclusief onderdelen van auto/motorverzekeringen)

60 50 40 %

penetratie 1996 30 penetratie 2002 20

penetratie 2004

10 0 < 1.000 1.000 1.500

1.500 2.000

2.000 2.500

2.500 - > 3.000 3.000

netto maandelijks gezinsinkomen Bron: Verzekerd van Cijfers, 2004 en 2005; bewerking SEO.

De rechtsbijstandverzekeringsbranche bestaat ongeveer 40 jaar in Nederland. In 2004 waren er 86 maatschappijen die een vergunning hadden om rechtsbijstandverzekeringen in Nederland te verkopen (zie figuur 3.9).20 Dat is ongeveer 16% minder dan in 1999. Daling van het aantal aanbieders heeft te maken met concentratie (bedrijven die een kleinere aanbieder opkopen) en sluit aan bij de bredere maatschappelijke trend van schaalvergroting.21 Veruit de meeste maatschappijen bieden meer dan alleen rechtsbijstandverzekeringen aan; deze maatschappijen worden multibranche-spelers genoemd (grote spelers zijn Aegon, Nationale Nederlanden, Univé etc.; er zijn ook kleinere, specialistische spelers als VVAA of ZLM). Er zijn enkele monobranche-spelers (DAS, ARAG of Anker Rechtsbijstand). SRK Rechtsbijstand is een juridisch kantoor dat voor vijftien multibranche verzekeraars (zoals ING, Aegon en AMEV) de rechtsbijstandverzekeringen uitvoert. Er zijn meer kantoren zoals SRK (veelal stichtingen). Uit figuur 3.9 blijkt verder dat het aantal gezinsrechtsbijstandverzekeringen de laatste 6 jaar gestaag is gestegen, terwijl het aantal losse motorrechtsbijstandverzekeringen ten opzichte van 1999 is afgenomen. Dit heeft te maken met het feit dat motorrechtsbijstand vaak is opgenomen in een gezinspolis. Het aantal polissen bedrijfsrechtsbijstand stijgt met name het laatste jaar hard.

20

Maatschappijen die in bezit van een vergunning per 31 december, inclusief maatschappijen met bijkantoren in Nederland.

21

De daling van het aantal aanbieders heeft – ondanks verliesgevendheid van sommige marktsegmenten – niet te maken met faillissementen.



23

Figuur 3.9: Aantal aanbieders en groei van aantal polissen per segment (1999-2004) 120 aantal maatschappijen

170 100

160 150

80

140 60

130 120

40

110 100

20

90 0

groeivoet aantal polissen

180

80 1999

2000

2001

2002

2003

2004

aantal maatschappijen dat een een rechtsbijstandverzekering aanbiedt aantal polissen gezinsrechtsbijstand (1999=100) aantal polissen motorrechtsbijstand (1999=100) aantal polissen bedrijfsrechtsbijstand (1999=100) Bron: Verzekerd van Cijfers, 2004 en 2005; bewerking SEO.

Door een stevige concurrentiestrijd staan de resultaten in het gezinsrechtsbijstandsegment al jaren onder druk. Dit blijkt uit figuur 3.10, waarin de ontwikkeling van de geboekte premies en schadebedragen staat alsook de rendementspercentages na interest voor de drie segmenten. Multibranche-spelers hebben de mogelijkheid om te kruissubsidiëren tussen verschillende verzekeringsproducten.22 Positieve rendementen zijn mogelijk door het beleggen van premies. Uit figuur 3.10 (rechter onderkant) en tabel 3.2 blijkt dat de rendementen in het segment gezinsrechtsbijstand negatief zijn (tussen -6 tot -17%), in het segment motorrechtsbijstand positief zijn (tussen 22 en 38%) en dat de rendementen in het segment bedrijfsrechtsbijstand gemiddeld genomen ook positief zijn (tussen -2 en 8%). Vergelijking van rendementscijfers van rechtsbijstandverzekeraars en die van advocaten (zie figuur 3.5 in de vorige paragraaf) leert dat de rendementscijfers van advocaten beduidend hoger zijn dan die van rechtsbijstandverzekeraars. Ondanks het feit dat de gemiddelde maatschappij verlies maakt op het gezinssegment, blijven maatschappijen deze polis aanbieden. Ten eerste omdat de maatschappijen brood zien in de enorme groei van de markt.23 Steeds meer huishoudens sluiten een rechtsbijstandverzekering af. In ligt de penetratie van gezinsrechtsbijstandverzekeringen tussen de 20 en 24%. De verwachting is dat de markt bij 50% penetratie is verzadigd, omdat een deel van de huishoudens vanwege gebrek aan financiële draagkracht recht heeft op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand en een ander deel zich vanwege hun hoge inkomen niet verzekeren. Zo zagen we in figuur 3.8 dat de

22

Dit met de kanttekening dat het uitgangspunt dat de toezichthouder (De Nederlandsche Bank) hanteert, is dat elk product op zichzelf winstgevend moet zijn.

23

Recent gaf een woordvoerder van SRK Rechtsbijstand aan dat de vooruitzichten voor rechtsbijstandverzekeraars onverminderd goed zijn: “Burgers lopen steeds makkelijker tegen een juridisch geschil aan. Bovendien zijn zij zich steeds meer bewust van hun rechten, en willen ze tot aan de rechter strijden voor hun gelijk.” (Rengers, 12 juli 2005).


24

HOOFDSTUK 3

penetratie afneemt boven een bepaald netto maandelijks gezinsinkomen (in 1996 en 2002 ligt die drempel bij ongeveer €2.750 en in 2004 ligt die drempel boven de €3.000). Figuur 3.10: Geboekte premie en schadebedrag en rendementspercentages per segment (1999-2003) Gezinsrechtsbijstandsverzekeringen

Motorrechtsbijstandsverzekeringen

160

40

140

35

120

30

100

25

80

20

60

15

40

10

20

5

0

0

1999

2000

2001

2002

2003

1999

2000

geboekte premie per product gem. schadebedrag per product

2001

2002

2003


Bedrijfsrechtsbijstandsverzekeringen

Resultaat na interest (in %) 50

500

40

400

30

300

20 %

600

200

10

100

0

0

-10

1999

2000

2001

2002

2003

1999

2000

2001

2002

2003

-20


gezinsrechtsbijstand bedrijfsrechtsbijstand

motorrechtsbijstand

Bron: Verzekerd van Cijfers, 2004; bewerking SEO. Gemiddelde schade per polis wordt bepaald door gemiddelde schadebedrag maal kans op claim te doen.

Tabel 3.2:

Rendementscijfer, 5-jaarsgemiddelde (2000-2004 en gemiddelde in 2004 5-JAARLIJKS GEMIDDELDE (2000-2004)

RENDEMENTSCIJFER TOTAAL

GEMIDDELDE OVER 2004

4,4%

5%

- GEZINSRECHTSBIJSTAND

-10,4%

-11%

- MOTORRECHTSBIJSTAND

31,4%

30%

4,8%

7%

- BEDRIJFSRECHTSBIJSTAND

Bron: Verzekerd van cijfers 2005, p. 26.

De laatste jaren is de verzekeringsfraude met betrekking tot rechtsbijstandverzekeringen – net als bij andere verzekeringen – sterk gestegen. In 2002, het eerste meetjaar, was er 1 geval bekend bij het Fraudeloket Verzekeringsbedrijf en het Fraudemeldpunt Openbaar Ministerie, terwijl dat aantal in 2004 is gestegen tot 107. De laatste jaren is het gemiddelde schadebedrag per claim gestegen in het gezins- en bedrijfssegment, en gedaald in het motorrijtuigensegment (zie tabel 3.3). Deze stijging heeft te maken met



25

inflatie, stijging van de advocatentarieven24, de moeilijkheidsgraad van de zaak, etc. Verzekeraars trachten deze kostenstijgingen beperkt te houden door meer zelf te doen (dus ook met een advocaat in loondienst), en als het niet zelf kan meer zaken aan netwerkadvocaten uit te besteden en door de meldingsfrequentie te beperken (bijvoorbeeld door veelmelders eerder uit de verzekering te plaatsen).25 Ook wordt afhankelijk van de polisvoorwaarden wel een maximum gesteld aan het te vergoeden bedrag per gebeurtenis. In het gezins- en ondernemingssegment komt het ook wel voor dat een eigen bijdrage per gebeurtenis wordt gevraagd. Tabel 3.3:

Schadebedrag per claim voor de verschillende segmenten (1999-2004), indexcijfer tussen haakjes (1999 = 100)

GEMIDDELDE SCHADEBEDRAG PER CLAIM, GEZINS

GEMIDDELDE SCHADEBEDRAG PER CLAIM, MOTOR

GEMIDDELDE SCHADEBEDRAG PER CLAIM, BEDRIJFS

1999

€ 817 (100)

€231 (100)

€ 986 (100)

2000

€ 822 (101)

€252 (109)

€1.118 (113)

2001

€ 838 (103)

€194 (84)

€1.191 (121)

2002

€ 937 (115)

€238 (103)

€1.125 (114)

2003

€ 946 (116)

€190 (82)

€1.287 (131)

2004 €1.007 (123) €312 (135) Bron: Verzekerd in Cijfers 2004 en 2005, aangevuld met informatie van CVS; bewerking SEO.

€1.274 (129)

Behalve de kosten van de rechtsbijstand met of zonder advocaat van buiten, gaat het ook om de effectiviteit van de rechtsbijstand (in de beleving van het cliënt). Sommige verzekerden zullen eerder neigen een extern advocaat in de hand te nemen, omdat ze die al kennen of omdat het imago van het betreffende kantoor goed is. Deze verzekerde verwacht dat de kans van slagen met deze advocaat groter is. Een eventuele neiging om een externe advocaat in te huren, neemt in praktijk af zodra de verzekerde beseft dat rechtsbijstandverzekeraars dit niet altijd betaalt (alleen in die gevallen waarin sprake is van een vrije keus, zie paragraaf 5.4). Het gaat dus om de kosteneffectiviteit. Inzicht in de kosteneffectiviteit wordt gegeven in de Geschilbeslechtingsdelta van Van Velthoven et al. uit 2004. Bij het concept kosteneffectiviteit is het van belang te realiseren dat als mensen verzekerd zijn tegen de kosten van rechtsbijstand zij eerder een zaak zullen willen starten, omdat ze de kosten toch niet hoeven te betalen. Dit wordt bevestigd in tabel 3.4: de kans op doe-hetzelven is 18% lager indien iemand een rechtsbijstandverzekering heeft met een gezinsdekking dan anders. Veelal wordt verondersteld dat de winstkans lager is voor verzekerden dan voor mensen zonder verzekering – omdat relatief vaker een zaak wordt gestart. We zien de lagere winstkans 24

Cijfers over de ontwikkeling van deze tarieven is niet beschikbaar over deze periode. Wel geeft het CBS aan dat het prijsindexcijfer voor de standaarduurtarieven in 2003 5,4% hoger lagen dan in 2002 en dat dit cijfer in 2004 9,8% hoger lag dan in 2002. Een vergelijking voor dit beperkte aantal jaren leert dat het schadebedrag in het gezins- en motorrijtuigsegment minder sterk gedaald is dan de advocatentarieven stegen en dat het omgekeerde geldt voor het bedrijfssegment. Dat laatste komt wellicht doordat advocaten die in de ondernemingspraktijk werken gemiddeld duurder zijn en sneller stijgen dan in de overige praktijken. (“Standaarduurtarieven zijn de externe uurtarieven die een advocatenbureau als richtlijn hanteert. Omdat deze standaarduurtarieven niet daadwerkelijk gerealiseerd hoeven worden, wordt hieruit slechts als referentie- en onderzoeksmateriaal een index berekend.”, aldus het CBS).

25

Overigens is de meldingsfrequentie al jaren min of meer constant. Het aantal claims per 100 verzekeringen ligt de laatste 5 jaar op 13,2 in het gezinssegment, op 5,8 in het motorrijtuigensegment en op 26 in het bedrijfssegment. (bron : Verzekerd van Cijfers, 2005, p. 27.)


26

HOOFDSTUK 3

overigens niet terug in de tabel. Uit tabel 3.4 blijkt tevens dat degenen met een rechtsbijstandverzekering met een gezinsdekking minder vaak passief zijn, vaker rechtshulp inschakelen en hun geschil vaker door een derde beslecht zien. Tabel 3.4:

Acties en afloop, naar aanwezigheid rechtsbijstandverzekering* GEEN

WEET NIET

N=717

ALLEEN VERKEERSONGELUKKEN N=395

N=563

N=29

Totaal

42,1

23,2

33,0

1,7

1.704

Actie Passieven Doe-het-zelvers Rechtshulpgebruikers

33,139,446,8+

28,2 24,5 20,7-

37,4 34,2 30,9

1,2 1,9 1,6

163 789 752

28,2 24,6 20,7 20,4

37,4 31,6 21,635,9

1,2 1,1 0,9 2,8+

163 817 111 613

GEZINSDEKKING

Afloop 33,1Laten 42,7 Overeenstemming 56,8+ Beslissing als eindpunt # 40,9 Slikken Bron: Van Velthoven et al., 2004, p.152, tabel 6.9.

AANTAL

* +/- het percentage is significant hoger/lager dan het gemiddelde van de kolom. Chi-kwadraat toets op 0,05 betrouwbaarheidsniveau. Zo is het effect dat met een gezinsrechtsbijstandverzekering vaker tot overeenstemming wordt gekomen dan zonder (zie de rij ‘afloop’ in tabel 3.4) niet significant. #

Als een actieve rechtzoekende op enig moment tijdens het geschiloplossingstraject tot de conclusie komt dat de andere partij onvoldoende meewerkt en dat het succes van het starten of doorzetten van een procedure onvoldoende zeker is, kan hij ervoor kiezen om het geschil te laten voor wat het is. Dit kan zich uiten in het staken van het overleg, het nalaten van verdere stappen of het royeren van een officiële procedure. In deze gevallen wordt gesproken van slikken.

Bij effectiviteit speelt ook de tevredenheid van de rechtzoekenden een rol. Uit tabel 3.5 en 3.6 blijkt dat rechtzoekenden zowel over advocaten als rechtsbijstandverzekeraars relatief tevreden zijn: voor beide groepen is het gemiddeld oordeel hoger dan het gemiddelde (zie de laatste rij in onderstaande tabellen). Uit de enquête die in het kader van het rapport de Geschilbeslechtingsdelta is gehouden, blijkt dat respondenten iets positiever zijn over de bruikbaarheid van het advies van de advocaat (tabel 3.5), maar anderzijds in een soortgelijke situatie eerder geneigd zullen zijn om terug te gaan naar de rechtsbijstandverzekeraar (tabel 3.6). Tabel 3.5:

Oordeel van respondenten over de bruikbaarheid van het advies/de hulp, naar type adviseur en in totaal, in % van het aantal contacten

TYPE ADVISEUR

RECHTSBIJSTANDVERZEKERRAAR

ADVOCAAT

TOTAAL

N=

89

162

1.503

Zeer bruikbaar 38,2 Bruikbaar 37,1 Niet bruikbaar/onbruikbaar 6,7 Onbruikbaar 9,0 Zeer onbruikbaar 4,5 Zou niet kunnen zeggen 4,5 Gemiddeld oordeel* 4,0 Bron Van Velthoven et al., 2004, p.111, tabel 4.17 (bewerking SEO).

46,3 32,7 10,5 3,7 3,7 3,1 4,2

33,2 36,2 14,4 6,3 6,1 3,8 3,9

* Op een 5-puntsschaal 1 (zeer onbruikbaar) tot 5 (zeer bruikbaar), onder weglating van categorie ‘zou niet kunnen zeggen’.



Tabel 3.6:

27

Antwoord van respondenten op de vraag of ze in een soortgelijke situatie opnieuw contact zouden opnemen met de geraadpleegde deskundigen, naar type adviseur en in totaal, in % van het aantal contacten

TYPE ADVISEUR

RECHTSBIJSTANDVERZEKERAAR

ADVOCAAT

TOTAAL

N=

89

162

1.503

Ja, zeker 64,0 Waarschijnlijk wel 15,7 Misschien wel/niet 11,2 Waarschijnlijk niet 3,4 Nee, zeker niet 5,6 Gemiddeld oordeel* 4,3 Bron: Van Velthoven et al., 2004, p.112, tabel 4.18 (bewerking SEO).

52,5 19,1 10,5 8,0 9,9 4,0

46,1 24,8 10,8 8,2 8,8 3,9

a

Op een 5-puntsschaal 1 (nee, zeker niet) tot 5 (ja, zeker), onder weglating van categorie ‘zou niet kunnen zeggen’.


29


4

Publiek belang op de markt voor juridische bijstand

In dit hoofdstuk beschrijven we wat een publiek belang is en welk publiek belang een rol speelt op de markt voor juridische bijstand. In het algemeen wordt met de term publieke belangen gedoeld op belangen die niet als vanzelf door burgers en bedrijven worden behartigd en op zaken en mensen die kwetsbaar zijn.26 In het algemeen kunnen publieke belangen ontstaan als: 1.

De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het geval van: a. Externe effecten. In het geval van externe effecten worden er wel goederen en diensten geproduceerd, maar wordt er niet op een markt voor ‘afgerekend’, omdat er geen prijskaartjes aan hangt. In het geval van externe effecten zal de markt zonder ingrijpen niet efficiënt werken. Bij negatieve effecten zoals milieuverontreiniging is de marktprijs te laag. Deze is immers alleen gebaseerd op de private kosten en houdt geen rekening met de maatschappelijke kosten inclusief de milieukosten. b. Collectieve goederen. Bij collectieve goederen is voortbrenging via de markt uitgesloten, omdat de baten van het goed non-exclusief zijn, en omdat het goed wordt gekenmerkt door non-rivaliteit in het gebruik. Non-exclusiviteit van baten betekent dat het onmogelijk is om mensen van het gebruik van het goed uit te sluiten. Non-rivaliteit betekent dat het gebruik door de ene consument niet ten koste gaat van gebruik door een ander. Mede daardoor ontstaat ‘freerider’ gedrag. Consumenten kunnen profiteren van de voordelen van een collectief goed, zonder er voor te betalen, zoals bij defensie en dijken. c. Informatiescheefheid tussen vrager en aanbieder. Indien het bieden van kwaliteit voor de aanbieder kostbaar is, maar consumenten de kwaliteit niet goed kunnen beoordelen, dan is er geen prikkel aanwezig voor de aanbieders om een bovengemiddelde kwaliteit te bieden. Dit kan leiden tot averechtse selectie en een achteruitgang in de kwaliteit van de aangeboden producten en diensten. De meeste consumenten zijn immers bereid om een prijs te betalen die overeenkomt met het gemiddelde kwaliteitsniveau. In het geval van averechtse selectie zullen de kwalitatief slechte aanbieders op een ongereguleerde markt de kwalitatief goede aanbieders uit de markt prijzen, met als gevolg een spiraal van een steeds slechtere kwaliteit- en prijsverhouding. Op sommige markten hebben niet de vragers, maar de aanbieders last van een informatieachterstand. Zo hebben sommige verzekeringsmarkten last van informatieproblemen. Denk bijvoorbeeld aan de problemen die zouden ontstaan als een particuliere verzeke-

26

Deze inleiding en paragraaf 4.1 is mede gebaseerd op Baarsma et al. (2004).


30

HOOFDSTUK 4

raar een verzekering tegen het werkloosheidrisico of tegen het risico om failliet te gaan zou aanbieden. Het risico om een baan te verliezen of de kans om baan te vinden bij werkloosheid hangt in sterke mate af van het gedrag van de werkzoekende Door het gedrag van de verzekerde wordt het risico van werkloosheid of van faillissement nog groter. Dit probleem wordt aangeduid als moral hazard (‘moreel risico’). Moreel risico maakt dat sommige risico’s niet verzekerd kunnen worden door particuliere verzekeringsmaatschappijen en dat er reden is voor de overheid om in te grijpen (sociale verzekering). Imperfecte informatie kan er dus toe leiden dat bestaande markten niet goed functioneren of dat particuliere markten ontbreken (zoals in sommige verzekeringsmarkten). Om problemen als gevolg van informatieasymmetrie aan te pakken, wordt in de literatuur veelal voorgesteld om de markt te reguleren – door de overheid of door bedrijven zelf – door het invoeren van bijvoorbeeld minimum kwaliteitseisen, erkennings- en vestigingsregels, of certificering of het invoeren van sociale verzekeringen. d. Monopolievorming. Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een machtspositie krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet), netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart). 2.

De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval bij: a. Ongelijke welvaartsverdeling. In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting (herverdeling). b. Paternalistische overheid. Paternalisme kan zowel aanleiding zijn om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die slecht zijn voor de burger te ontmoedigen (denk aan roken of drugs), als om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die juist goed zijn voor de burger te stimuleren (denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken van een theater en het dragen van autogordels).

In paragraaf 4.2 bekijken we in hoeverre deze aspecten een rol spelen op de markt voor juridische bijstand. In paragraaf 4.1 beschrijven we eerst wat het publiek belang op de markt voor juridische bijstand is. Paragraaf 4.3 geeft de analyse tot slot in het kort weer.

4.1

Op zoek naar het publiek belang

Op zoek naar de publieke belangen op de markt voor juridische bijstand, verrichten we een gedachtenexperiment. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die regulerend optreedt. Er is sprake van een marktsituatie met een eenvoudig transactiemechanisme, waarbij par-


PUBLIEK BELANG OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND

31

tijen onderling transacties sluiten zonder dat er een overheid is die daar enige bemoeienis mee heeft. Stel nu dat partijen onderling een conflict krijgen over de door hen gemaakte afspraak (het contract). In een situatie zonder overheid zijn de eigendomsrechten niet gedefinieerd en niet gegarandeerd. Om het conflict op te lossen, zullen bovengenoemde partijen zich bewapenen en het onderling uitvechten. Om dat te voorkomen, zal de overheid twee dingen moeten doen: ten eerste de mogelijkheid creëren om bindende afspraken te maken (eigendomsrechten definiëren27) en ten tweede een scheidsrechter benoemen (de rechtelijke macht instellen en financieren). Van essentieel belang voor een goed werkend transactiemechanisme is dus het bestaan van een markt voor contracten en een scheidsrechter. Door eigendomsrechten te definiëren én te garanderen worden twee van de meest fundamentele marktfalens in de samenleving geïnternaliseerd, namelijk diefstal en roof en de bewapeningswedloop (Teulings et al., 2003, paragraaf 4.3.2): “Rovers worden ontmoedigd om te roven door hen te bedreigen met collectieve wraakoefening. Bewapeningswedlopen worden voorkomen door de staat het monopolie te geven op het gebruik van geweld.” De overheid of andere partijen mogen niet zomaar eigendom van anderen in bezit nemen. Zonder deze vorm van rechtszekerheid heeft privaat eigendom geen waarde en daarmee vormen eigendomsrechten (en de garantie daarvan) de basis voor een goedlopende economie en voor stabiele sociale relaties zonder het gevaar van een wapenwedloop. De partijen die een conflict hebben over een contract kunnen zich beroepen op hun eigendomsrechten en zich richten tot een rechtbank. Een individuele rechtzoekende zal het moeilijk vinden om in te schatten of, en zo ja, op welke manier hij de beste kans maakt om zijn recht te halen voor de rechtbank. Daartoe kan hij zich wenden tot een specialist: iemand met verstand van het recht, bijvoorbeeld een advocaat of andere juridisch adviseur. Vervolgens is het – onder meer omdat schaars overheidsgeld wordt uitgegeven aan het instandhouden van de rechtelijke macht – van belang dat de rechtsgedingen op een ordelijke en efficiënte manier gevoerd worden. Om dat mogelijk te maken, kunnen rechtzoekenden wederom terecht bij de specialist. Deze specialist kan helpen om het conflict in de rechtbank (of daarbuiten) zo goed mogelijk op te lossen, maar kan ook helpen om een goed contract op te stellen en daarmee een conflict te voorkomen. Ten slotte is het voor een eerlijk proces van belang dat elke rechtzoekende in gelijke mate toegang heeft tot het recht. De genoemde belangen vatten wij samen onder de noemer rechtszekerheid. Met rechtszekerheid wordt in het onderhavige rapport bedoeld de zekerheid ten aanzien van de vraag waar men met betrekking tot het recht aan toe is. De afnemer moet zeker zijn dat zijn vraag naar rechtsbijstand op een adequate wijze kan worden vervuld. Rechtszekerheid omvat de toegankelijkheid van het recht, een evenwichtig en ordelijk verloop van rechtsgedingen en een efficiënte rechtsgang. Voor een eerlijk, evenwichtig en ordelijk verloop van rechtsgedingen moet in ieder geval voldoende kennis van bijzondere rechtsregels (zoals het procesrecht) en jurisprudentie bij partijen aanwezig zijn. De gemiddelde burger beschikt veelal niet over deze kennis. Het is dan ook van (publiek) belang dat er voldoende aan-

27

De positie en de rol van een individu in het economisch systeem wordt bepaald door de eigendomsrechten waarover het beschikt. De econoom ziet eigendomsrechten als een verzameling van juridische normen die de verhouding tussen mensen ten aanzien van schaarse middelen op een specifieke manier regelen.


32

HOOFDSTUK 4

bod van herkenbare kwalitatief hoogwaardige rechtshulpverlening bestaat zodat eenieder die rechtshulp behoeft zich desgewenst van doelmatige rechtsbijstand kan voorzien.28

4.2

Knelpunten op de markt voor juridische bijstand

In deze paragraaf bekijken we in hoeverre de hierboven beschreven vormen van marktfalen en politieke redenen voor ingrijpen een rol spelen op de markt voor juridische bijstand. We kijken hierbij niet meer alleen naar de markt an sich – dat is immers niet meer nodig nu we het publiek belang geïdentificeerd hebben –, maar betrekken daarbij ook het overheidsingrijpen en de zelfregulering. Op die manier brengen we de knelpunten in kaart die een rol spelen op de (verschillende segmenten van) de markt voor juridische bijstand. In paragraaf 4.2.1 kijken we naar de markt voor rechtsbijstandverzekeringen. Het overheidsingrijpen op deze markt is ingegeven door enige mate van marktfalen (informatiescheefheid) en door paternalistische motieven. De werking van de markt voor advocatendiensten komt aan bod in paragraaf 4.2.2. Uit die analyse zal blijken dat op deze markt alle vier hierboven genoemde vormen van marktfalen alsook beide genoemde politieke redenen voor ingrijpen een rol spelen.

4.2.1 Werking van de markt voor rechtsbijstandverzekeringen Net als elke verzekeringsmarkt is ook de markt voor rechtsbijstandverzekeraars geen markt van volkomen vrije mededinging.29 De markt werkt niet perfect doordat informatieasymmetrieën bestaan tussen verzekeraar en verzekerde. Zo heeft de verzekerde – ondanks de beschikbaarheid van vergelijkende informatie over verzekeraars op internet en bij de Consumentenbond – tot op het moment van de aanmelding van zijn eerste schade enige onzekerheid over de vraag of de verzekeraar de juiste juridische diensten verleent. Anderzijds kennen verzekeraars vooraf niet het gedrag van een persoon die een verzekering wil afsluiten. Een verzekering kan bijvoorbeeld moral hazard of opportunistisch gedrag uitlokken (‘ik ben nu toch verzekerd, dus ik kan wel wat onvoorzichtiger zijn of sneller een juridisch kwestie aanvechten’). Een ander probleem van informatiescheefheid is freeridersgedrag. De reputatie van de advocatuur en de kwaliteitsonzekerheid (hoe weet ik of een advocaat goed is? – een hoog tarief wordt dan als een indicator gebruikt) lokken dus freeridersgedrag uit: de verzekerde neemt eerder een dure advocaat in de hoop daarmee kwalitatief goede dienstverlening te krijgen. Omdat de verzekerde daarbij geen rekening houdt met het feit dat deze relatief hoge advocaatkosten de premie voor alle verzekerden verhoogt, is sprake van freeridersgedrag.

28

Dit zou ook kunnen door in duidelijke taal informatie over procedures aan een breed publiek beschikbaar te stellen (bijv. op internet). Een voorbeeld zou zijn een stappenplan ‘hoe haal ik mijn recht in een arbeidsconflict’.

29

Volkomen vrije mededinging: betekent een markt met een: (1) groot aantal aanbieders; (2) groot aantal vragers; (3) homogeen goed; (4) transparante markt; en (5) vrije toetreding en uittreding. Bij volkomen concurrentie bepalen vraag en aanbod de prijs; de individuele aanbieder en de individuele vrager hebben geen invloed.



33

De markt beperkt dit probleem echter zelf door het gebruik van no-claimkortingen en premiedifferentiatie. Een rechtsbijstandverzekeraar kan beter dan bijvoorbeeld een ziektekostenverzekeraar de goede en slechte risico’s onderscheiden (en mag dat ook). Zo wordt de transparantie van de markt voor bedrijfsrechtsbijstand vergroot doordat de (zeer) risicovolle bedrijven er na screening uitgehaald worden. Gezinnen vormen voor rechtsbijstandverzekeraars een homogene groep; en alleen als een verzekerde frequent en onterecht een beroep doet op de rechtsbijstandverzekering heeft de verzekeraar de mogelijkheid om de verzekering op te zeggen. Ondanks deze marktimperfectie kan de markt waarop rechtsbijstandverzekeraars actief zijn, worden gekenschetst als een relatief competitieve markt. Dit wordt ook beschreven in een recent document van de ministers van Justitie en Financiën, waarin zij antwoord geven op vragen over grote verschillen in premies voor rechtsbijstandverzekeringen. Volgens hen is er geen reden om aan te nemen dat verschillen in premies veroorzaakt worden door een gebrek aan concurrentie. “Er is voldoende marktwerking. Er zijn ruim 40 aanbieders, die een gevarieerd aanbod op de markt brengen. Hierdoor heeft de consument voldoende keuzemogelijkheid.” In de markt voor rechtsbijstandverzekeringen is volgens beide ministers voldoende transparantie. “Het gaat om een relatief eenvoudig en goed vergelijkbaar financieel product. De consument kan op basis van de beschikbare informatie een weloverwogen keuze maken binnen het aanbod. Uiteraard zijn polisvoorwaarden en premies niet uniform aangezien verzekeraars concurreren op de inhoud, prijs en kwaliteit van het product. De diverse polisvoorwaarden van de verzekeraars kunnen door consumenten geraadpleegd en vergeleken worden. Polisvoorwaarden worden bij de offerte aangeboden maar zijn vaak ook via internet beschikbaar.” Er bestaan daarnaast meerdere mogelijkheden tot vergelijking van (rechtsbijstand)verzekeringen via vergelijkende websites, het tweejaarlijkse vergelijkingsonderzoek van de Consumentenbond en informatie verschaft door een intermediair of de verzekeraar zelf. Het ingrijpen op de markt voor rechtsbijstandverzekeringen is dan ook niet gestoeld op het corrigeren van een marktfalen, maar op paternalistische motieven. Om consumenten te beschermen tegen eventuele belangenverstrengeling binnen verzekeraars of hen een sterkere positie te geven bij geschillen met verzekeraars, heeft de Europese Commissie in 1987 een Richtlijn opgesteld op basis waarvan in 1993 in Nederland een Wet toezicht verzekeringsbedrijf is opgesteld. De Nederlandse wet is daarnaast ook gericht op de waarborg voor de verzekerde om in sommige gevallen het recht van een vrije advocaatkeuze te hebben. Deze wet wordt in meer detail beschreven in paragraaf 5.4. Volgens Barendrecht (2004) zijn er belangrijke nadelen verbonden aan de vrije advocatenkeuze in civiele procedures, omdat het marktwerking zou beperken. Hij spreekt van de ‘fuik van de standaard’. Het benadrukken van vrije advocatenkeuze suggereert dat iemand met een juridisch probleem zelf goed kan beoordelen wat voor dienst (en kwaliteit) hij nodig heeft en dat hij ook een beoordeling kan maken of de diensten in lijn zijn met de aard van de zaak (bijvoorbeeld of de verhouding tussen procedurekosten en het financieel belang niet uit balans is). Deze suggestie is volgens Barendrecht onterecht. Bovendien is de keuze voor een soort dienst (bijvoorbeeld procedure bij de rechter of eventueel arbitrage of mediation) niet volledig een keuze van één partij, omdat deze partij daarbij ook afhankelijk is van de keuze van de andere partij. Deze keuzes worden dus samen met de tegenpartij gemaakt, met wie overigens al een communicatie- of coördina-


34

HOOFDSTUK 4

tieprobleem bestaat (anders was het juridische probleem al per definitie opgelost). Als het gesprek over het probleem niet loopt, dan is de kans al groot dat de communicatie over hoe je een probleem oplost ook niet gaat lopen. Zo zal een voorstel ten aanzien van een procedurevorm gewantrouwd worden door de andere partij. Wanneer de partijen samen niet kunnen kiezen voor een oplossingstraject, komen ze in een standaardprocedure terecht. Door de coördinatieproblemen wordt de standaardprocedure een fuik, waarin ook partijen terechtkomen voor wie een andere procedure (bijvoorbeeld mediation) eigenlijk beter zou zijn. Waarschijnlijk zitten er veel partijen in een civiele procedure, terwijl zij daar helemaal niet in thuis horen. Het probleem wordt verergerd doordat ook voor juridische dienstverleners de ‘standaard’ het vaakst voorkomt en zij zullen zich steeds verder in de standaard bekwamen en steeds meer gaan geloven dat dat de enige oplossing is. De vrije advocatenkeuze is dus een mooi voornemen, en zeker van belang voor bijvoorbeeld gevangen in Guantanamo Bay, maar de vraag is in hoeverre het doorgetrokken moet worden naar civiele procedures in Nederland. “[...] In het algemeen is de keuzevrijheid van partijen voor de juiste prijs en kwaliteit van juridische diensten beperkt, omdat partijen die samen niet kunnen beslissen in de fuik van de standaard worden gezogen. Dat is een belangrijk obstakel voor marktwerking.”

4.2.2

Werking van de markt voor advocatendiensten

Op de markt voor de advocatendiensten spelen alle vormen van marktfalen een rol. We gaan achtereenvolgens in op monopolievorming, informatiescheefheid, externe effecten en collectieve goederen. Vervolgens gaan we in op de twee politieke redenen voor overheidsingrijpen op de markt: ongelijke welvaartsverdeling en paternalisme. Monopolievorming (oftewel: concurrentie wordt in sterke mate beperkt)

Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, komt dat tot uitdrukking in hoge prijzen en hoge winstmarges.30 De perceptie van burgers over het prijsniveau is dat dit te hoog ligt. Het WODC vroeg in 2004 aan meer dan 3.500 Nederlandse burgers of zij het eens of oneens waren met de stelling ‘advocaten vragen te veel geld voor het werk dat ze doen’. Deze stelling, die op een schaal van 1 (geheel oneens) tot 5 (geheel eens) beoordeeld kon worden, kreeg gemiddeld een 4,1.31 In de wetenschappelijke literatuur zijn verschillende verklaringen aangedragen voor stijgende advocatentarieven en de hoogte van de winstmarges. We gaan hieronder kort in op de analyse van Shy Oz (2001), Barendrecht (2004) en Gillian Hadfield (1999).32 Oz ziet twee redenen voor de sterke groei van het aantal advocaten tussen 1970-1995. Ten eerste noemt hij de trend richting specialisatie en arbeidsverdeling tussen adviserende en procesvoerende advocaten. Ten tweede noemt hij het feit dat het steeds winstgevender wordt om advocaat te zijn (door hogere tarieven). Dit laatste punt werkt Oz uit door te wijzen op netwerkeffecten, dat wil zeggen een verschijnsel dat de waarde van een netwerk voor een actor (in dit geval een advocaat) toeneemt met de omvang van het netwerk (zie verder onder het kopje externe effecten).

30

Uiteraard moet de hoogte van prijzen in relatie tot de geleverde kwaliteit worden beschouwd. De kwaliteit van advocatendiensten komen aan bod in paragraaf 3.3.1 (tabel 3.5 en 3.6).

31

Van Velthoven et al. (2004), p.175.

32

Deze onderwerpen worden ook behandeld in: Rosen (1992); Sander & Williams (1989).



35

Hadfield vraagt zich af “why do lawyers cost so much?” (p. 6). Hij onderzoekt op zoek naar het antwoord de imperfecties op markt voor advocatendiensten en concludeert dat “the market for lawyers is fundamentally non-competitive” (p. 72). In de advocatuur is dus geen sprake van volkomen vrije mededinging (zie voetnoot 29 paragraaf 4.2.1). In de economie wordt de ideaalsituatie van volkomen vrije mededinging gebruikt als benchmark waartegen de werkelijke situatie wordt afgezet, omdat in het geval van vrije mededinging de welvaart maximaal is. In de Nederlandse situatie zijn met name de volgende vier aspecten van invloed op het gebrek aan concurrentie: (1) verplichte procesvertegenwoordiging, (2) hoge toetredingsbarrières, (3) hoge overstapkosten en (4) uitstralingswerking procesmonopolie. Verplichte procesvertegenwoordiging. De meest in het oog springende imperfectie is het bestaan van een wettelijk monopolie (procesmonopolie), waardoor alleen advocaten procedures mogen voeren. Er zijn uitzonderingen, maar in veel gevallen is sprake van verplichte winkelnering (zie verder paragraaf 5.3.1). De economische theorie voorspelt dat in het geval van een monopolie de prijzen te hoog zijn en de productie te laag, waardoor de maatschappij als geheel een welvaartsverlies leidt. De door o.a. Hadfield genoemde hoge prijzen hangen in ieder geval gedeeltelijk samen met dit procesmonopolie. In het rapport van Clementi (2004) over de hervorming van de Britse markt voor juridische bijstand wordt soortgelijke kritiek op het instrument procesmonopolie als oplossing voor informatieproblemen gegeven. Het feit dat het aantal procedures en het aantal advocaten de laatste jaren sterk toeneemt, toont volgens sommigen aan dat het hier niet om een ‘gewoon’ monopolie gaat, maar om een monopolie dat in ieder geval enige concurrentiedruk van (potentiële) toetreders ervaart.33 In tegenspraak met deze concurrentiedruk is het feit dat netwerkeffecten een rol spelen en dat het aantal zaken per advocaat stabiel blijft. Hoge toetredingsbarrières. De concurrentiedruk van (potentiële) toetreders is groter naarmate de toetredingsbarrières lager zijn. Er zijn toetredingsbelemmerende maatregelen die de sector zelf of op basis van wetgeving heeft getroffen. Een belangrijke toetredingsbarrière vormt de beroepsopleiding advocatuur (zie paragraaf 3.2). Pas na het afronden van deze opleiding en de daaraan gelieerde stage is men advocaat en kan een eigen kantoor worden gestart. Doordat de beroepsopleiding onder verantwoordelijkheid van de Nederlandse Orde van Advocaten valt en het aantal opleidingsplaatsen beperkt is en bepaald wordt door de kantoren, heeft de zittende advocatuur een stevige vinger in de pap als het gaat om toetreding. Uiteraard is het zo dat de beperking van het aantal plaatsen ook samenhangt met de hoge kosten ervan.34 Een andere barrière zijn de beperkingen die aan een advocaat die niet bij een advocatenkantoor, maar in loondienst van een andere organisatie wil werken, zijn opgelegd (zie verder paragraaf 5.3.2 en 5.5). De genoemde barrières zijn kunstmatig van aard en grotendeels door de sector zelf (belichaamd door de Orde) in het leven geroepen. Paragraaf 5.1 gaat dieper in op deze zelfregulering door de Nederlandse Orde van Advocaten. Net als bij veel andere vrije beroepen wordt ook in de advocatuur gesteld dat zelfregulering aan de orde is omdat niet-advocaten – vanwege de complexiteit van het recht – onvoldoende kennis (kunnen) hebben om adequate regulering op te stellen. De 33

Sander & William (1989).

34

Rosen (1992).


36

HOOFDSTUK 4

economische literatuur is over het algemeen negatief over dergelijke zelfregulering: “Self-regulation is characterised as, potentially, having the effect of a cartel, by controlling entry to the market [...] members of the profession earn economic rents.”.35 In het geval van zelfregulering kan sprake zijn van een ‘regulatory capture’.36 Een sector vraagt zelf om regulering, zoals kwalificatievereisten of kwaliteitseisen, waarbij het gevaar dreigt dat deze uit het oogpunt van marktwerking te hoog wordt ingezet – met name omdat dit (hogere) toetredingsbarrières als gevolg heeft. Deze kunnen makkelijk hoger zijn dan nodig, omdat ondernemers die eenmaal op de markt actief zijn belang hebben bij zo hoog mogelijke toetredingsbelemmeringen en bij het ontbreken van elke concurrentie op kwaliteit. Daar waar de voordelen geconcentreerd zijn (bij de aanbodzijde) en waar de kosten over een grote groep verdeeld worden (aan de vraagzijde) zijn lobbygroepen van aanbieders eerder in staat inefficiënte regulering door te drukken. Behalve kunstmatige toetredingsbarrières bestaan er ook ‘natuurlijke’ barrières. Zo is sprake van toenemende voordelen van specialisatie. Advocaten met ervaring op een bepaald rechtsgebied of sector leren meer van elke volgende ervaring dan een advocaat zonder ervaring op dat gebied of die sector. Het is dan efficiënter om te specialiseren in plaats van het werk tussen de twee advocaten te verdelen. Eenmaal gespecialiseerd is de marktmacht van de advocaat ten opzichte van een afnemer groter. Een andere ‘natuurlijke’ barrière zijn schaalvoordelen die met name in de transactiepraktijk tot grote kantoren leiden. De schaalvoordelen hangen samen met het belang van informatie en kennis die in principe zonder extra kosten door anderen kan worden gebruikt. Advocaten met veel kennis kunnen deze dan overdragen tijdens bijvoorbeeld vergaderingen, gesprekken, presentaties of geschreven stukken. Hoe groter het aantal luisterende of meelezende collegae hoe groter het schaaleffect van gedeelde kennis en informatie. Omdat het leerproces in de advocatuur vaak plaatsvindt door het samenwerken met een senior medewerker of partner, zijn deze schaalvoordelen in potentie groot. Dat geldt trouwens niet zo zeer voor de procespraktijk, waar kennis en ervaring wordt opgedaan door daadwerkelijk op een bepaald moment een proces te voeren. In de transactiepraktijk wordt het werk over een langere periode uitgevoerd (het eerste werk kan daardoor worden gedaan door een stagiair of medewerker waarna een partner het redigeert) en wordt kennis via documenten doorgegeven. Verzonken kosten/overstapkosten. Als een advocaat eenmaal aan de slag gaat, stijgen met elk extra declarabel uur de overstapkosten voor de cliënt. De kosten die de advocaat tot op dat moment heeft gemaakt, zijn immers verzonken kosten: als een andere advocaat in de hand zou worden genomen voor de betreffende zaak, dan zouden deze kosten opnieuw gemaakt moeten worden. De cliënt is als het ware opgesloten in de relatie met de advocaat. Een dergelijke lock-in situatie geeft de advocaat marktmacht. Hij kan minder inspanning verrichten (of ruim uren schrijven), makkelijker geld uitgeven aan experts, studies, paralegals etc. en hij kan zich meer richten op de voor hem of zijn kantoor interessante aspecten van de zaak die niet van groot belang zijn voor de cliënt. Uitstralingswerking van procesmonopolie. Het procesmonopolie werkt verder dan alleen het wettelijk verplichte domein. De advocatuur heeft binnen procedures, waarvoor het procesmonopolie 35

Stephen & Love (1996, p. 988) en Maks & Philipsen (2002) trekken soortgelijke conclusies.

36

Stigler (1971).



37

geldt, en bij strafzaken het stempel gekregen van wettelijk beschermde juridisch adviseur. Deze status werkt ook ver buiten deze werkzaamheden door. Als gevolg van dit uitstralingseffect hebben advocaten ten opzichte van andere juridische dienstverleners voor wat betreft de prijsvorming een voordeliger positie, uitsluitend als gevolg van het procesmonopolie. In het ‘Ten geleide’ van gedragsregels van 1992 staat het uitstralingseffect expliciet benoemd: “De advocaat wordt ook buiten het hem toegekende procesmonopolie door de maatschappij erkend als iemand die een wezenlijke rol vervult in de rechtsbedeling.”37 Een dergelijk reputatie-effect is in de economische literatuur o.a. door Shapiro (1983) en Rogerson (1983) beschreven. Op een markt met onvolkomen mededinging, zoals de advocatuur, kunnen aanbieders een extra premie behalen (in termen van tarieven of marktaandeel). Barendrecht (2004, NJB, p.26) legt bij uitstralingseffecten niet de nadruk op status, maar op efficiëntie, zowel vanuit de belangen van de advocaat als vanuit de belangen van een cliënt. Voor een cliënt is het aantrekkelijk om beroep te doen op een advocaat, ook als een geschil buiten de rechtbank wordt opgelost. Mocht blijken dat de gang naar de rechter onvermijdelijk is, dan worden de kosten van juridisch advies in de vroege fase niet gedupliceerd (inwerken advocaat). Daarnaast kan in een onderhandelingsproces alleen een advocaat geloofwaardig dreigen met procedures. Ook voor contracten hebben advocaten concurrentievoordelen, zij hebben namelijk feeling hoe contracten door de rechter worden uitgelegd. Uitstralingseffecten van het domeinmonopolie kunnen dus verbonden zijn aan reputatie, maar ook aan efficiëntie overwegingen. Uitstralingseffecten kunnen volgens de theorie uitmonden in hogere tarieven en/of een hoger marktaandeel van advocaten voor niet-monopolie zaken. Wat de tarieven betreft, zien we inderdaad dat de prijzen binnen het procesmonopolie vaak niet hoger zijn dan daarbuiten (dat wil zeggen dat een advocaat vaak hetzelfde uurtarief hanteert voor het voeren van een proces als voor een niet-proceszaak). De marges die op het monopoliedeel behaald kunnen worden, blijven dus ook buiten het monopolie in tact. In termen van marktaandeel zijn de uitstralingseffecten minder opvallend. Uit Van Velthoven et al. (2004) en Eshuis en Paulides (2002) weten wij dat rechtzoekenden de keuzemogelijkheden voor juridisch advies – indien die aanwezig zijn – op grote schaal benutten. In tegenstelling tot een advocaat die bij een advocatenkantoor werkt, kan een advocaat in loondienst niet goed een reputatie opbouwen, omdat de klantenkring beperkt is tot de verzekerden. Hoe groot de uitstralingseffecten zijn, is niet bekend. Barendrecht schat dat 30-40% van de omzet van advocaten uit procedures komt. Op 60-70% van de omzet valt volgens deze schatting buiten het procesmonopolie en daar spelen dus de uitstralingseffecten. Barendrecht is van mening dat de uitstralingseffecten van het procesmonopolie vrij groot zijn,wellicht groter dan advocaten dat zelf beseffen. Informatiescheefheid

Informatiescheefheid en onzekerheid. Juridische diensten van een advocaat zijn ervaringsgoederen (experience goods). Dit zijn goederen waarvan de werkelijke kwaliteit pas na de aankoop en het gebruik ervan kan worden beoordeeld. Er is sprake van ex ante kwaliteitsonzekerheid omdat een afnemer 37

Zie: http://www.horecafraude.com/downloads/Een_faillissement.pdf, p. 77.


38

HOOFDSTUK 4

pas weet of een advocaat goede diensten verleent nadat hij of zij daar gebruik van heeft gemaakt. Deze kwaliteitsonzekerheid neemt af naarmate een afnemer vaker gebruik maakt van advocatendiensten. Dat geldt voor professionele afnemers, zoals grote bedrijven of instellingen en rechtsbijstandverzekeraars. Rechtsbijstandverzekeraars hebben op basis van hun ervaring met advocaten vaak een selectie gemaakt van preferred suppliers (netwerkadvocaten) die mede als kwaliteitskeurmerk voor de verzekerde kunnen dienen. Soms heeft de dienstverlening van een advocaat ook kenmerken van een vertrouwensgoed (credance good). De advocaat is de expert en bepaalt wat de cliënt nodig heeft; de cliënt vertrouwt de expert, want kan zelf de geleverde prijs-kwaliteitsverhouding niet goed inschatten. In sommige andere gevallen is dat wel mogelijk als verlies/winst scores een kwaliteitsindicator zijn. In dat geval is er een soort correctiemechanisme – verliest de advocaat vaak een procedure dan zal hij ook marktaandeel verliezen. Echter, verlies/winst scores zeggen lang niet alles over de prestaties en de kwaliteit van de geleverde diensten en dus blijft de informatiescheefheid tussen cliënt en advocaat bestaan. In de woorden van Hadfield: “So long as clients believe lawyers differ in quality – and in fact lawyers do –, it is just very difficult to objectively determine when and how much – prices will be buffeted by beliefs based on signals of quality that are more or less spurious. The extent to which a lawyer can extract the highest price a client is willing to pay – the monopoly price – will depend on the strength of beliefs generated in a world where it is extremely difficult to test those beliefs.” (1999, p. 30). Uit een enquête onder meer dan 3.500 Nederlandse burgers blijkt dat men rechters betrouwbaar en eerlijk vindt. Op een schaal van 1 tot 5, waarbij 5 het hoogst is, kreeg de stelling ‘Rechters zijn eerlijk en betrouwbaar’ gemiddeld een 3,5. Het oordeel over advocaten is minder gunstig dan voor rechters, namelijk een 2,9.38 Uiteraard houdt dit verschil in oordeel ook samen met het verschil in de aard van de functie (bijvoorbeeld: onpartijdig versus partijdig). De informatiescheefheid tussen cliënt en advocaat komt op verschillende manieren tot uitdrukking op de markt van advocatendiensten: (1) het principal-agent probleem, (2) adverse selection en (3) het toernooimodel. Deze worden hieronder toegelicht. Principal-agent probleem. De informatiescheefheid betekent dat het voor de cliënt moeilijk is te beoordelen of de tijd die een advocaat in rekening brengt in verhouding staat tot de geleverde prestatie (ervan uitgaande dat de advocaat geen vaste prijs heeft afgesproken, maar op uurbasis declareert). In de economie wordt dit het principal-agent probleem genoemd. De principaal-agent theorie heeft als basis twee veronderstellingen.

38

−

De eerste veronderstelling is dat er in de relatie tussen de principaal (opdrachtgever; de cliënt) en de agent (opdrachtnemer; de advocaat) een belangentegenstelling is, waarbij de agent andere belangen nastreeft dan de principaal voor ogen heeft.

−

De tweede veronderstelling is dat de principaal niet bij machte is om de activiteiten en doelen van deze activiteiten van de agent te achterhalen, omdat de principaal niet

Van Velthoven et al. (2004), p.175.



39

over voldoende informatie beschikt. Het is voor de principaal te kostbaar om alle activiteiten van de agenten tot in het kleinste detail te bewaken. Het resultaat is dat er ondoelmatigheid optreedt. Agenten kunnen gebruik maken van het informatieverschil door tot op zekere hoogte hun eigen doelstellingen te verwezenlijken en niet die van de principaal. Bij elke principaal-agent relatie bestaat de kans op moral hazard (opportunistisch gedrag). De opdrachtnemer kan zich niet geloofwaardig binden om handelingen te ondernemen die het belang van de opdrachtgever dienen en zich te onthouden van acties die dat belang schaden. Afspraken (‘contracten’) over deze handelingen zijn niet geloofwaardig, omdat de opdrachtgever niet goed kan nagaan of de opdrachtnemer zich aan deze afspraken heeft gehouden. De centrale vraag is: hoe kan op basis van enerzijds verschillende doeleinden en anderzijds onvolledige informatie opportunistisch gedrag worden tegengehouden? De economische theorie geeft aan dat het principal-agent probleem opgelost kan worden door de economische belangen van de agenten in zo groot mogelijke mate in overeenstemming te brengen met die van de principaal.39 Deling van de voordelen en verantwoordelijkheden tussen principalen en agenten is de meest voor de hand liggende mogelijkheid. Dit is ook precies wat rechtsbijstandverzekeraars (als principalen) proberen door een vaste relatie aan te gaan met bepaalde advocatenkantoren. In ruil voor een hogere en/of gegarandeerde afzet rekenen deze advocaten een lager tarief en is de prikkel om te veel uren in rekening te brengen minder groot (dit zou immers een lucratieve handelsrelatie in gevaar kunnen brengen). Adverse selection. In de meeste markten waar de kwaliteit niet goed zichtbaar is, bestaat gevaar voor adverse selection (averechtse selectie).40 Stel dat cliënten de juridische kwaliteit van de dienstverlening niet kunnen beoordelen, en dat zij advocaten slechts kunnen onderscheiden op basis van prijsverschillen, dan ontbreekt een prikkel voor advocaten om diensten van een hoge juridische kwaliteit te leveren. De advocaat kan zich immers niet onderscheiden op grond van die kwaliteit. De economische theorie voorspelt dat de marktprijs dan zal tenderen naar de prijs die hoort bij het gemiddelde kwaliteitsniveau. Advocaten die een hogere juridische kwaliteit bieden, worden in dat geval verlieslijdend en zullen derhalve verdwijnen. Hierdoor zal de gemiddelde kwaliteit nog minder worden, waardoor ook de marktprijs weer verder zakt, enzovoorts. Op een ongereguleerde markt zou het resultaat van averechtse selectie zijn dat slechte advocaten overblijven en de goede uit de markt worden geduwd en dat de prijzen te hoog zijn voor de geleverde diensten. Dit gevaar is voor de advocatuur echter niet groot. Ten eerste omdat een deel van de informatieassymetrie door de markt wordt opgelost (zie paragraaf 4.3, onder kopje ‘Tot slot’). Ten tweede gaat het bij juridische dienstverlening niet om het absolute kwaliteitsniveau van de advocaat, maar om de kwaliteit van de advocaat ten opzichte van de advocaat of jurist van de tegenpartij (of het OM). Er is sprake van een toernooimodel.

39

Alchian en Demsetz (1972).

40

Adverse selection werd in 1970 al door Akerlof beschreven aan de hand van het voorbeeld van de markt voor tweedehands auto’s. Consumenten zijn veelal bereid een prijs te betalen die overeenkomt met het gemiddelde kwaliteitsniveau; zij betalen dan te veel voor een slechte auto, maar te weinig voor een goede auto.


40

HOOFDSTUK 4

Het toernooimodel. Bij een toernooimodel loont het voor cliënten om veel extra te betalen voor een advocaat die zij net wat beter achten dan een ander, juist omdat dat beetje het verschil kan maken in een juridische zaak. “What makes the relativity of performance so important is then the fact that this is a tournament – the winner takes the prize. Having a lawyer who is marginally better pays off disproportionately. [...] Clients are therefore (rationally) willing to pay a lot for a little”, aldus Hadfield (p. 32). Nog altijd kunnen cliënten de kwaliteit niet objectief beoordelen, maar in het toernooimodel zien zij het nut van kwaliteit en hebben zij percepties over wie een goede advocaat is of wat een goed kantoor is. Cliënten moeten wel, want anders kan de zaak niet gewonnen worden. Dit betekent dat de prijs die cliënten betalen gelijk is aan het monetaire equivalent van wat er op het spel staat. Het feit dat de prijs van advocatendiensten niet zijn zo zeer gelieerd aan de kostprijs van de dienstverlening maar aan de waardering van de consument, is een teken van marktmacht: “Every hour a lawyer works has, in a sense, the same value as the first hour: the entire amount at stake. This puts lawyers in a powerful position to extract amounts governed not by the “value” of their services but rather by the wealth of clients.”41 Deze marktmacht is groter naarmate een advocaat of kantoor vaker als toernooiwinnaar uit de bus komt (‘winner-take-all and tournament nature of the competition among lawyers’). Dit betekent dat rechtzoekenden (en zeker ook verzekerde rechtzoekenden) altijd zullen proberen een goede (en dus dure) advocaat in de arm te nemen. Externe effecten

Een belangrijk extern effect zijn de door Oz (2001) beschreven netwerkeffecten, dat wil zeggen een verschijnsel dat de waarde van een netwerk voor een actor (in dit geval een advocaat) toeneemt met de omvang van het netwerk. Dit wordt soms aangeduid met netwerkexternaliteiten, omdat de nieuwe advocaat deze baten in beginsel niet in zijn afweging betrekt. Oz wijst op “The counter-intuitive phenomenon where fees rise with an increase in the supply of service people is not observed in most industries.” (p. 270). Dit contra-intuïtieve effect verklaart hij door een netwerkmodel te bouwen, waarbij de belangrijkste veronderstelling is dat elke rechtszaak meer dan één advocaten vereist (bijvoorbeeld omdat de verdediging minstens één advocaat nodig heeft en/of omdat de tegenpartij ook één of meer advocaten nodig heeft). “This is the core of our analysis, as it highlights the externality imbedded in each law suit.” (p. 271). In het model zijn η inwoners die elk overwegen één zaak te beginnen tegen een andere inwoner (voor inwoners kan net zo goed het aantal werknemers of een andere groep mensen worden genomen). Oz toont vervolgens aan dat de tarieven zullen stijgen zolang het aantal advocaten onder η ligt; in dat geval kan zowel het aantal advocaten als hun tarieven stijgen. De reden is dat er in dat geval – vanwege de veronderstelde netwerkeffecten – sprake is van een vraagoverschot naar advocaten. De WRR (2002, p. 177) ziet deze netwerkeffecten ook: “Juridisering door een gestegen beroep op de rechter is derhalve een zichzelf versterkend proces, dat maatschappelijk niet is tegen te houden of te beheersen.” Afgezien van dit netwerkeffect van de vraag naar rechtsbijstand, speelt een andere factor een rol bij de stijgende uitgaven aan advocaten, met name de gewoonte om advocaten per uur te laten declareren. “We moeten maar eens stoppen met juristen per uur te betalen, want anders houden ze elkaar te lang bezig” zegt Prof J.M. Barendrecht in de NRC van 20 maart 2004.

41

Hadfield (1999), p. 45.



41

Een tweede vorm van externe effecten treedt op doordat delen van het rechtssysteem niet geprijsd zijn. Als de procedures in een rechtszaak slecht gevolgd worden, kost dat bijvoorbeeld tijd en dus geld voor de rechtelijke macht. Gezien de enorme werkdruk van de rechtelijke macht is dit een belangrijk effect.42 Een ander voorbeeld: als 2 partijen een conflict hebben, wordt een van hen veroordeeld tot de proceskosten, maar daartoe behoren niet de kosten van de rechtelijke macht (los van de griffierechten43). Ondanks het feit dat dit begrijpelijk is vanuit de gedachte dat de toegankelijkheid van het recht belangrijk is, impliceert het ongeprijsd zijn van de toegankelijkheid tot de rechtelijke macht ook onbedoelde gevolgen voor de werking van de markt voor juridische bijstand. Het gevolg van deze externe effecten is bijvoorbeeld dat eerder geschikt zal worden of dat wachtrijen in het rechtssysteem kunnen ontstaan. Collectieve goederen

Vanwege het belang dat de politiek hecht aan de toegankelijkheid van de rechtspraak, wordt de rechtelijke macht uit de belastingen gefinancierd. Rechtspraak is daarmee een quasi-collectief goed, dat wil zeggen een goed dat weliswaar niet aan de definitie van een zuiver collectief goed voldoet, maar waarvan de politiek het desondanks maatschappelijk van belang vindt dat de overheid zich met de productie bemoeit. Ongelijke welvaartsverdeling

Om te voorkomen dat mensen met lagere inkomens minder of geen toegang hebben tot juridische bijstand, heeft de overheid de gefinancierde rechtshulp in het leven geroepen (herverdelingsargument; zie verder paragraaf 5.6). Paternalisme

Een belangrijke politieke reden om voor bijv. de verplichte procesvertegenwoordiging te kiezen is het beschermen van de onmondige, onervaren rechtzoekende. Door elke rechtzoekende in bepaalde gevallen te verplichten een advocaat in de arm te nemen, hoopt de overheid ‘equality of arms’ voor alle partijen te realiseren (zie verder paragraaf 5.2).

4.3

Het publiek belang samengevat

Het publiek belang op de markt voor juridische bijstand is rechtszekerheid, dat wil zeggen de zekerheid ten aanzien van de vraag waar men met betrekking tot het recht aan toe is. Rechtszekerheid omvat toegankelijkheid van het recht, een evenwichtig en ordelijk verloop van rechtsgedingen en een efficiënte rechtsgang. Het publiek belang ontstaat doordat er sprake is van infor42

Zo valt in de Volkskrant van 21 september 2005 bijvoorbeeld te lezen dat de achterstanden in de rechtspraak weer toe zullen nemen waardoor burgers langer op de behandeling van hun zaak door de rechter moeten wachten. Ook het bedrijfsleven ondervindt hier schade van omdat langdurige onzekerheid in juridische geschillen kan leiden tot afgenomen investeringsbereidheid en zelfs faillissementen.

43

Bij de sector kanton betaalt alleen de eiser of de verzoeker griffierecht. De verweerder betaalt niets. De tarieven voor de sector kanton verschillen per soort zaak. Zo kost een geschil over betaling van loon bij ziekte €33 en is het maximale tarief €276. Bij een procedure bij de rechtbank betalen zowel de eiser (of verzoeker) als verweerder (of gedaagde) griffierechten. De tarieven verschillen per soort zaak en zijn sterk afhankelijk van het geldelijk belang; tarieven liggen tussen €103 en €4.587. (Bron: http://www.rechtspraak.nl/.)


42

HOOFDSTUK 4

matiescheefheid (de afnemer kan de kwaliteit van de juridische bijstand niet goed beoordelen), van een paternalistische overheid (die de onmondige, onervaren rechtzoekende wil beschermen; ‘equality of arms’), herverdelingsargumenten (die leiden tot de gefinancierde rechtshulp) en externe effecten (met name ongeprijsde effecten in het rechtssysteem). De meeste van de in dit hoofdstuk beschreven knelpunten gelden sterker voor het particuliere en kleinzakelijke segment van de markt. Cliënten in dit segment maken veel minder vaak gebruik van een advocaat dan grote bedrijven en instellingen en doen daardoor doorgaans te weinig ervaring op met advocatendiensten om de informatiescheefheid op te heffen. Bovendien worden in het particuliere en kleinzakelijke segment relatief veel procedures gevoerd. In het grootzakelijke segment heeft de dienstverlening een ander karakter: meer contracten (intellectueel eigendom), fusies en overnames, belastingadvies, estate planning, asset finance en investment managment. Ook wordt er in dit segment vaker met arbitrage (of schikkingen) gewerkt, waardoor het minder vaak nodig is om een zaak voor de rechter uit te vechten. Kortom, de verplichte procesvertegenwoordiging heeft op het grootzakelijke segment minder invloed. De lange termijn relatie tussen een professionele cliënt en een advocatenkantoor vermindert bovendien het gevaar van opportunistisch gedrag dat zo kenmerkend is voor een principal-agent relatie. Tot slot hebben grote organisaties vaak zelf een jurist in dienst die vanwege de juridische achtergrond beter in staat is de geleverde dienstverlening op kwaliteit te beoordelen. Gezien het verschil tussen beide marktsegmenten als het gaat om de mogelijkheden om countervailing power in te zetten, richten wij ons in dit rapport met name op de kleinere partijen (MKB en huishoudens) en niet op de grootzakelijke afnemers die hun grotere onderhandelingsmacht kunnen aanwenden om sommige marktfalens te corrigeren. Overigens staan de verschillende markten niet los van elkaar. De hoge prijzen die door (groot)zakelijke afnemers betaald kunnen worden, werken immers door op de particuliere markt, waardoor de toegang tot het recht verslechtert.44 “For it is the wealth of the business client group that ultimately determines pricing in the market(s) for lawyers. Driven by corporate demand, backed by corporate wealth, the legal system prices itself out of the reach of all individuals except those with a claim on corporate wealth.”45 Het feit dat advocaatkosten voor zakelijke afnemers aftrekbaar zijn en dat de BTW door BTW-plichtige bedrijven verrekend kan worden, terwijl dat voor particulieren niet mogelijk is, vergroot dit effect. Tot slot

Zowel aan de aanbodzijde van de markt voor advocatendiensten (enerzijds grote commerciële kantoren die met name het grootbedrijf bedienen en anderzijds kleinere kantoren die met name het MKB en particulieren bedienen) als aan de vraagzijde ontstaat segmentatie (enerzijds grote bedrijven en overheidsinstellingen die frequent advocatendiensten inhuren en anderzijds afnemers die slechts zelden gebruik maken van advocatendiensten). Het marktsegment van de grote, commerciële advocatenkantoren en grootzakelijke afnemers (repeat buyers) behoeft nauwelijks of in ieder geval veel minder (overheids)regulering, omdat de markt het informatieprobleem via het reputatiemechanisme adresseert (maar waarschijnlijk niet geheel oplost). Het publiek belang van 44

De Amerikaanse Balie (Bar Association) verzuchtte in 1986 al: “Has our profession abandoned principle for profit, professionalism for commercialism?”. In Nederland zijn soortgelijke geluiden te horen (zie: Niemeijer & Ter Voert (2005)).

45

Hadfield (1999), p. 71.



43

rechtszekerheid zoals we dat in dit hoofdstuk beschreven hebben (de toegankelijkheid van het recht, een evenwichtig en ordelijk verloop van rechtsgedingen en een efficiënte rechtsgang), speelt dan ook in veel sterkere mate een rol op het marktsegment ‘kleinere advocatenkantoren en particulieren en MKB’. Echter, ook op dit marktsegment wordt een deel van het informatieprobleem opgelost doordat derde partijen (zoals rechtsbijstandverzekeraars, vakbonden en gefinancierde rechtsbijstand) individuele rechtzoekenden op weg helpen. Doordat zij zelf juristen zijn en veel ervaring hebben met het inhuren van advocatendiensten hebben deze derde partijen een veel beter idee van de kwaliteit van de geleverde dienst.46 Op het ‘kleinverbruikerssegment’ bestaat dus wel een publiek belang, maar dat omvat niet het gehele informatieprobleem omdat de markt dat voor een flink deel reeds heeft opgelost. Een flink deel omdat meer dan 2 op de 10 huishoudens in Nederland een rechtsbijstandverzekering hebben (zie paragraaf 3.3.1), bijna 1,8 miljoen werknemers lid zijn van een vakcentrale (FNV, CNV of MHP; zie CBS Statline) en jaarlijks bijna 450.000 mensen een beroep doen op de gefinancierde rechtsbijstand.47 Het feit dat de markt voor advocatendiensten is gesegmenteerd en in de ogen van veel rechtzoekenden breder is dan alleen de advocatuur, betekent dat het publiek belang het best kan worden geborgd door markten en niet beroepsgroepen te reguleren.

46

Dit punt is ook naar voren gebracht door prof. Frank Stephen van de School of University of Manchester tijdens de conferentie ten behoeve van de Commissie Van Wijmen ‘More power to the consumer? – Problems and possibilities to improve the price-quality relation in the delivery of legal services by the Dutch bar’ dd. 9 november 2005, te Amsterdam.

47

Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2004, p. 8: “In 2003 namen in het totaal 440.158 rechtzoekenden contact op met baliemedewerkers door langs te komen, te bellen of te e-mailen. Deze contacten leidden in de helft van de gevallen (220.098) tot een afspraak voor het gratis spreekuur. Bij bijna 10% (34.403) volgde daar nog een verlengd spreekuur op. Voor 2% van de rechtzoekenden (8.285) werd er een toevoeging afgegeven aan een bureaujurist.”


45


5

De institutionele context

Dit hoofdstuk beschrijft hoe op dit moment het publiek belang op de markt voor juridische bijstand wordt geborgd. In paragraaf 3.2.1 beschreven we reeds aan welke vereisten de vrijgevestigde advocatuur moet voldoen. Deze vereisten bestaan voor een belangrijk deel uit zelfregulering. Omdat zelfregulering een zeer belangrijk borgingsinstrument vormt op de markt voor advocatendiensten, besteden we daar in paragraaf 5.1 aandacht aan. Vervolgens komt in paragraaf 5.2 komt de rechtvaardiging achter het procesmonopolie van de advocatuur aan de orde. In paragraaf 5.3 geven we aan wat de reikwijdte van het procesmonopolie is en welke toetredingsmogelijkheden van buiten de vrijgevestigde advocatuur bestaan. In paragraaf 5.4 beschrijven we op welke wijze de overheid ingrijpt op de markt voor rechtsbijstandverzekeraars. Hierbij is met name art. 60 van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf uit 1993 (Wtv 1993) van belang. In paragraaf 5.5 wordt in meer detail ingegaan op de advocaten in loondienst van een rechtsbijstandverzekeraar. In paragraaf 5.6 komt de gesubsidieerde rechtsbijstand aan de orde. Paragraaf 5.7 vat dit hoofdstuk samen.

5.1

Zelfregulering en overheidsregulering

Een advocaat dient zich te houden aan overheidsregulering (m.n. de Advocatenwet) en aan zelfregulering (de regelgeving die door de Nederlandse Orde van Advocaten is opgesteld, incl. het tuchtrecht).48 De Orde is volgens art. 17 en 69 van de Advocatenwet een publiekrechtelijk lichaam, waarin advocaten en procureurs zijn verenigd. De Orde heeft verordende bevoegdheid aangaande de beroepsbeoefening van advocaten. Daarnaast is de Orde ook een beroepsorganisatie. De Orde van Advocaten wordt door de NMa en de Europese Commissie aangemerkt als een ondernemersvereniging in de zin van artikel 81 van EG-Verdrag. Een advocaat die in Nederland wordt ingeschreven, wordt automatisch lid van de Nederlandse Orde. De wettelijk vastgelegde kernfunctie van de Orde is de zorg voor de kwaliteit van advocatendiensten. Dat omvat onder andere49:

48

In feite is sprake van geconditioneerde zelfregulering. Geconditioneerde zelfregulering houdt in dat de overheid zelfregulering toestaat en zelfs stimuleert, maar hierbij wel (wettelijke) inhoudelijke of proceseisen stelt. Binnen deze kaders hebben marktpartijen en andere groepen in de samenleving dan de ruimte om door zelfregulering zelf verantwoordelijkheid te nemen voor het opstellen en/of uitvoeren en/of handhaven van regels. Instrumenten van zelfregulering zijn bijvoorbeeld keurmerken, erkenningsregelingen, gedragscodes, protocollen, normen, tuchtrecht en certificaten. Een kartel is ook te typeren als een specifiek soort afspraak. (Mededingingsbeperkende overeenkomsten tussen ondernemingen, onderling afgestemde feitelijke gedragingen en besluiten van ondernemersverenigingen kunnen in strijd met de mededingingsregels zijn, maar dat hoeft niet.) Het gaat dan echter om kartels die ontheffing hebben gekregen van het kartelverbod, omdat met het toestaan daarvan bepaalde publieke doelen bereikt kunnen worden die zwaarder wegen dan het verlies van concurrentie. Belangrijk hierbij is dat het om een ander probleem gaat dan om het gebrek aan concurrentie binnen de perken te houden. Een voorbeeld hiervan is de vaste boekenprijs, het notariële domeinmonopolie of het procesmonopolie van de advocatuur (Baarsma et al., 2003.).

49

Gebaseerd op: http://www.advocatenorde.nl/algemeen/organisatie/.


46

HOOFDSTUK 5

−

een omvangrijk opleidingsprogramma voor de advocatuur (zie paragraaf 3.2.1);

−

het opstellen van verordeningen en andere bindende regels voor advocaten;

−

de zorg van de tuchtrechtspraak;

−

voorlichting en dienstverlening aan de leden;

−

advisering aan de overheid over beleidsvoornemens en wetsontwerpen.

De gedragsregels van de Orde dienen als richtsnoer, zowel voor de advocaat als voor de tuchtrechter, bij de beoordeling van het handelen van de advocaat: “De gedragsregels hebben echter geen rechtskracht in die zin, dat een handelen anders dan in de regels voorgeschreven op die enkele grond zou moeten worden aangemerkt als misslag (fout). Een dergelijk handelen is derhalve niet zonder meer grond voor ingrijpen van de tuchtrechter of voor civiele aansprakelijkheid. […] Bij de tuchtrechtspraak wordt op drie omstandigheden acht geslagen: onzorgvuldig optreden ten opzichte van cliënten, inbreuken op de verordeningen van de Orde van Advocaten en het verrichten van gedragingen die voor een advocaat te pas komen (art. 46 Advocatenwet). […] De straffen die door de Raad van Discipline kunnen worden opgelegd omvatten onder meer schorsing in de uitoefening van de advocatuur en schrapping van het tableau. Onder dit laatste verstaat men de lijst van advocaten in een arrondissement (art. 48 van de Advocatenwet).”50 Een advocaat moet zich onafhankelijk kunnen opstellen ten opzichte van de overheid, de rechtelijke macht en cliënten. Daarom is er een bij wet geregeld dat verschoningsrecht. Omdat een dergelijk recht alleen zinvol is indien sprake is van een geheimhoudingsplicht heeft de Orde deze plicht middels zelfregulering ingesteld. Veel gedragsregels binnen de advocatuur beperken een vrije werking van de markt. Zo is het advocaten onder meer verboden om met een cliënt overeen te komen dat de hoogte van het honorarium afhankelijk zal zijn van het behaalde resultaat (zogenaamde contingency fee, bijvoorbeeld no-cure-no-pay) of dat de advocaat een evenredig deel van het toegewezen bedrag zal ontvangen (quota part litis). Deze regels zijn bedoeld om ‘onwenselijke’ concurrentie tussen advocaten te voorkomen en om een toevloed van zaken te voorkomen. Ondertussen is twijfel gerezen over de geoorloofdheid van deze beperkingen bij de honorering van de advocaat uit het oogpunt van art. 6 van de Mededingingswet. In sommige andere landen zijn dergelijke regelingen van het honorarium van advocaten ook toegelaten.51 Op verzoek van letselschadeadvocaten (die concurrentie ondervonden van letselschaderegelingsbureaus) was de Orde voorstander van een experiment met het toestaan van no-cure-no-pay voor minvermogenden, maar minister Donner heeft dit verboden. De discussie is nog in volle gang: NMa52, de Tweede Kamer en de Consumentenbond 50

Stein en Rueb, 2003, p. 70.

51

Ibidem.

52

Het verbod staat op gespannen voet met nationale en Europese mededingingsregels. De Nederlandse Mededingingsautoriteit NMA heeft in 2002 gesteld dat 'no cure no pay' toelaatbaar moet zijn. En onlangs maakte de NMa rapport op tegen de Orde van Advocaten, wat inhoudt dat er een redelijk vermoeden bestaat dat de Orde de mededingingsregels heeft overtreden. Door het verbod op ‘no cure no pay’ worden advocaten beperkt in hun vrijheid om zelf hun declaratiemethode te bepalen en dit beperkt de concurrentie, aldus de NMa in het rapport. (http://www.nmanet.nl/nl/nieuws_en_publicaties/persberichten/02_04.asp).


DE INSTITUTIONELE CONTEXT

47

(zie paragraaf 3.1) zijn voor een no-cure-no-pay regeling, maar de ANWB53 is tegen. Sommige advocatenkantoren komen er openlijk voor uit dat het aantal uren dat achteraf gedeclareerd wordt wel rekening houdt met de uitkomst van de zaak.54 De verwachting is dat de knoop na het rapport van de Commissie van Wijmen wordt doorgehakt. Een ander voorbeeld van zelfregulering met als doel de onderlinge concurrentie te beperken is de Verordening op de Publiciteit. Zo heeft de Orde in de Verordening55 beperkingen opgelegd als het gaat om het werving en adverteren. Het is bijv. niet toegestaan om diensten of tarieven56 met andere advocaten te vergelijken, of om succespercentages te vermelden.57 Gedragsregels belemmeren niet alleen de vrije werking van de nationale markt, maar raken ook de internationale marktwerking. Zo kan een bezoekend advocaat (d.w.z. een buitenlandse advocaat die niet in Nederland maar in een ander land van de EU is toegelaten) in Nederland slechts dan advocatenwerkzaamheden die onder het procesmonopolie vallen, verrichten als hij of zij met een Nederlandse advocaat samenwerkt.58 Overigens heeft zelfregulering niet alleen nadelen (zie ook Baarsma et al., 2003). Een voordeel van zelfregulering is dat de natuurlijke geneigdheid van de gereguleerden om de regels na te leven (spontane naleving) veel groter is dan bij een overheidsorgaan dat regulering oplegt. Dit betekent dat de handhavingskosten lager zijn dan in het geval van een overheidstoezichthouder. Meer in het algemeen geldt dat reguleringskosten – dat wil zeggen de kosten voor de totstandkoming, naleving (inclusief administratieve lasten) en aanpassing van de regulering – bij zelfregulering lager zijn dan bij wetgeving. Zo zijn bij zelfregulering de totstandkomingskosten veelal minder hoog dan bij wetgeving. Ten eerste omdat het opstellen en invoeren van zelfregulering minder tijd kost dan de vaak langdurige wetgevingstrajecten (men kan gemakkelijker bij elkaar komen en er hoeven minder bureaucratische wegen bewandeld te worden om regels vast te kunnen stellen). Ten tweede omdat het bij de totstandkoming van zelfregulering gemakkelijker is om de regulering te laten aansluiten bij de in de sector aanwezige kennis en ervaring (bijvoorbeeld omdat er meer draagvlak is en men eerder bereid is om mee te werken en informatie ter beschikking wil stellen). 53

http://www.anwb.nl/published/anwbcms/content/rechtshulp/diensten/standpunten-rechtshulp.nl.html.

54

Gebaseerd op informatie uit interviews.

55

De Orde vindt dat met deze Verordening ook het belang van afnemers wordt gediend : “Juist omdat advocaten zich veelvuldig in een strijdsituatie bevinden en omdat zij tot taak hebben tegenstrijdige belangen van hun respectievelijke cliënten te behartigen is in de verhouding van advocaten onderling een goede beroepsuitoefening gediend met een sfeer van vertrouwen en welwillendheid. Om die reden is het wenselijk dat de advocaten zich onthouden van al wat hun onderlinge verhouding kan verstoren.”

56

De Orde heeft hier een moeilijk te volgen redenering : “Omdat voor tarieven veel belangstelling bestaat bij het publiek is het ongewenst publiciteit daarover te verbieden. Aangezien honoraria echter doorgaans op uurbasis worden berekend en diverse factoren (zoals het belang van de zaak, de ervaring van de advocaat, spoedeisendheid, etc.) van invloed zijn op de hoogte van de declaratie, is getracht publiciteit over tarieven zodanig te reglementeren dat er een objectief informerende invloed van uit gaat.”

57

In de woorden van de Orde: “Voor de kwaliteit van de dienstverlening door de advocaat is een winstpercentage geen bruikbare graadmeter. Publiciteit van bedrijven met de uitslag van zaken of succespercentages kan daarom marktmisleiding opleveren.”

58



48

HOOFDSTUK 5

Positie van de Orde

De laatste tijd is de positie van de Orde aan discussie onderhevig. Ten eerste heeft die discussie betrekking op de positie als zelfreguleringorgaan. De Orde is van oudsher een beroepsorganisatie en sinds 1952 (ook) publiekrechtelijk orgaan (PBO). De Orde vertegenwoordigt enerzijds dus een specifiek belang (dat van advocaten) en anderzijds een maatschappelijke belang (dat van burgers en zakelijke afnemers en anderen). In de laatste dekenrede van Els Unger laat de Orde zien wel oog te hebben voor de belangen van niet-advocaten59, maar de discussie over de onafhankelijkheid van de Orde als regulator is daarmee niet afgerond. Er gaan her en der geluiden op die vragen om een Autoriteit Juridische Markten (zie hoofdstuk 6). Onlangs stelde prof. Nick Huls bijvoorbeeld dat: “De balie is zo groot qua omvang en zo divers qua kantoororganisatie geworden dat de bestaande structuren niet toereikend meer zijn om de professie te reguleren en te representeren.”60 Een tweede discussie gaat over het soort advocaten dat de Orde vertegenwoordigt en reguleert. Ondanks het feit dat de transactie- en de procespraktijk andere markten zijn, worden deze door de Nederlandse Orde van Advocaten als een en dezelfde markt beschouwd. De positie van de Orde is op dit punt wat minister Donner betreft tanende en hij wil de Orde verkleinen. Justitie vindt dat advocaten die niet in rechtbanken actief zijn, van een geheel andere orde zijn en in een aparte organisatie thuishoren.61 Zo zei minister Donner in een toespraak bij de installatie van de Commissie Van Wijmen: “Dan is er nog de kwestie van de uitbreiding van activiteiten. Vooral grote kantoren zijn juridisch actief tot ver buiten de gebruikelijke rechtsbijstandverlening in processituaties. En zonder daar veel woorden aan vuil te maken worden inmiddels de vooral daarvoor bedoelde en toegekende status en privileges ook toepasselijk geacht op andere activiteiten. Het lijkt erop dat de traditionele vlag van de advocatuur steeds vaker een lading dekt waarvoor zij niet lijkt te zijn bestemd. Waarom privileges voor advocaten rond werk dat ook niet-advocaten – zonder privileges – net zo deskundig verrichten? Daarom zou ik u willen vragen te kijken naar de bijzondere status van de advocaat: waarop heeft die wel betrekking en waarop niét. Wellicht moet u daarvoor ook andere belanghebbenden – zoals rechtsbijstandverzekeraars – raadplegen. [....] De vraag is of bijzondere privileges van de advocaat niet gekoppeld moeten worden aan de praktijkuitoefening.” Ook advocaten zelf erkennen het verschil tussen procederende en adviserende advocaten. Zo stelt advocaat en voorzitter van Ajax, John Jaakke, in een interview in het Financieele Dagblad (12 oktober 2005) dat er een verschil is tussen de commerciële en overige advocatuur: “Ik zat aan de commerciële kant van de advocatuur. Ik heette wel advocaat, maar je zou het ook juridisch adviseur kunnen noemen.”

59

Zo stelt Unger: “Belanghebbenden als rechtsbijstandverzekeraars, het MKB en de Raden voor Rechtsbijstand verlangen bulkwerk tegen vaste lage prijzen, maar wel met gegarandeerde kwaliteit.” Ook pleit zij voor medezeggenschap voor consumentenorganisaties (en de rechtelijke macht en het Verbond van Verzekeraars) over ontwerpregelgeving.

60

Rede uitgesproken tijdens de conferentie ten behoeve van de Commissie Van Wijmen ‘More power to the consumer? – Problems and possibilities to improve the price-quality relation in the delivery of legal services by the Dutch bar’ dd. 9 november 2005, te Amsterdam.

61

Vermeulen (2005).



49

De deken van de Orde is het niet eens met een opdeling van de Orde. In haar rede van 30 september 2005 stelt zij dat: “Sommige wetenschappers en politici (en advocaten!) willen onderscheid maken tussen procederende en adviserende advocaten. Zij stellen dat een advocaat, bijvoorbeeld jaarlijks, ten minste een x-aantal keer in rechte zou moeten optreden – vlieguren maken – om aanspraak te kunnen maken op de advocatuurlijke privileges. Ik ben het daar niet mee eens. [….] Het is […] een misverstand dat de meeste advocaten in de adviespraktijk uitsluitend adviseren.” Deken Unger is van mening dat niet het soort werk van belang is voor de beroepsprivileges, maar dat deze privileges samenhangen met het onafhankelijk kunnen dienen van een partijbelang bij juridische kwesties.

5.2

Rechtvaardiging procesmonopolie advocatuur

Voor burgers met een (potentieel) juridisch probleem is het moeilijk om de kwaliteit van de juridische diensten te beoordelen. Economen spreken van informatieasymmetrie tussen aanbieder en vrager (zie paragraaf 4.2.2). Van oorsprong werd dit kwaliteitsprobleem opgevangen door het toewijzen van domeinmonopolies. Dit betekent dat bepaalde handelingen voorbehouden zijn aan een selecte groep die kan aantonen dat ze over de vereiste kwaliteit beschikken. Het domeinmonopolie betekent dat er ten aanzien van de bij wet opgedragen taken geen sprake kan zijn van concurrentie van buitenaf. Zo gelden van oudsher domeinmonopolies voor notariaat, gerechtsdeurwaarders, gerechten en ook voor advocatuur. In de advocatuur spreken we van procesmonopolie. Met de in paragraaf 3.2.1 beschreven toelatingseisen voor de advocatuur, de verplichte beroepsopleiding en de verplichte ‘education permanente’, wordt gewaarborgd dat advocaten ‘gegarandeerd’ over de specifieke kennis en vaardigheden beschikken, die nodig zijn voor het voeren van procedures. Voorts gelden voor advocaten waarborgen voor beoordelingsvrijheid en onafhankelijke opstelling, zijn advocaten onderhevig aan geheimhoudingsplicht, zijn ze verplicht om een beroepsaansprakelijkheidsverzekering af te sluiten en om over een aparte rekening te beschikken voor gelden van derden. Tevens zijn ze onderhevig aan tuchtrecht. Zo weten burgers dat, als ze met een juridisch probleem bij een advocaat aankloppen, ze deskundige rechtsbijstand kunnen verwachten. Tegenover deze verplichtingen van advocaten, staan van oudsher ook rechten, met name het procesmonopolie en het verschoningsrecht. Centraal in dit rapport staat het procesmonopolie. Op 1 januari 2002 heeft een ingrijpende wijziging plaatsgevonden in de rechterlijke organisatie en in het burgerlijk procesrecht. Binnen elke rechtbank bestaat tegenwoordig een ‘sector kanton’ en een ‘sector civiel’. In de beide sectoren worden burgerlijke rechtszaken behandeld. In de sector kanton van de rechtbank spreekt (nog steeds) de kantonrechter recht. De kantonrechter behandelt alle geschillen met een geldelijk belang tot €5.000. Ook worden geschillen behandeld die specifieke overeenkomsten betreffen, waarvan de arbeids- en de huurovereenkomst de belangrijkste zijn. De verplichte vertegenwoordiging door een advocaat geldt niet voor de sector kanton (zie paragraaf 5.3.1). In de sector civiel worden alle burgerlijke zaken behandeld die niet voor de sector kanton in aanmerking komen.


50

HOOFDSTUK 5

De rechtvaardiging (vanuit de overheid) achter het procesmonopolie is tweevoudig: (1) de bescherming van onmondige klanten en (2) een efficiëntere rechtspraak. Deze twee rechtvaardigingen staan niet los van elkaar. De advocaat heeft in eerste instantie een zeeffunctie voor de rechter. Advocaten zijn in staat de rechtspositie van de rechtzoekende te beoordelen, te onderhandelen over een schikking en – indien nodig – een procedure te voeren. Indien het op een procedure neerkomt, vergemakkelijkt de deskundige presentatie van het standpunt de taak van de rechter. Een voor de rechter duidelijke en overzichtelijke presentatie van het standpunt is niet alleen ontlastend voor de rechter, maar het draagt bij aan de gelijkheid van partijen in de procedure. Anders zou namelijk de rechter genoodzaakt zijn om zich te bemoeien met de feitelijke onderbouwing en de juridische vormgeving van de stellingen van de partijen. Dit kan (de schijn van) partijdigheid opwekken. De minister van Justitie verwoordt dit punt in zijn brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 23 december inzake advocatuur n.a.v. de motie van Klaas de Vries in gelijksoortige termen: “Het procesmonopolie is gebaseerd op de gedachte dat voor de meer complexe zaken deskundige juridische bijstand nodig is. Deze is in het belang van zowel partijen als van een voorspoedige rechtspleging. Er moet immers sprake zijn van een equality of arms, terwijl de rechter niet extra moet worden belast met een onoordeelkundige juridische presentatie.”62 Het verdragsrechtelijke beginsel van equality of arms betekent dat mensen die wel in staat zijn om de kosten van juridische bijstand te betalen niet bevoordeeld mogen worden door de afwezigheid van de onvermogende gedaagde die vanwege de kosten verstek laat gaan. Volgens de Commissie van Delden is de belangrijkste ratio achter het procesmonopolie gelegen in een effectieve toegang tot de rechter, een eerlijk proces en het waarborgen van de gelijkheid van partijen.63 De ingewikkeldheid en formaliteit van het civiele procesrecht zou een partij zonder deskundige bijstand in het nadeel kunnen brengen. Er kleven echter ook bezwaren aan de verplichte procesvertegenwoordiging. Economisch gezien is het toewijzen van een monopoliepositie aan een selecte groep om een kwaliteitsprobleem weg te nemen achterhaald. Hier gaan we nog in paragraaf 5.3.1 verder op in. Vanuit maatschappelijk perspectief geldt dat burgers steeds mondiger worden en op steeds meer terreinen hun eigen beslissingen nemen of inspraak hebben in het geval anderen die keuzes maken. Echter, ook uit de juridische hoek is een aantal bezwaren geuit: Verplichte procesvertegenwoordiging vergroot volgens Stein en Rueb (2003, p. 30) de afstand tot de rechter; Volgens Barendrecht (NJB, 2004) staat het procesmonopolie in de weg dat rechters klantgerichter worden; Verplichte procesvertegenwoordiging brengt voor de rechtzoekende aanzienlijke kosten met zich mee, waardoor het zo kan zijn dat voor kleinere vorde-

62

p. 4 onder 3. Het procesmonopolie.

63

juli 1997, p.21 e.v. en p. 27.


51


ringen de weg naar de rechter geen reële optie is – zeker niet voor de minder draagkrachtigen64; Uit de praktijk blijkt dat daar waar geen sprake is van verplichte vertegenwoordiging (sector kanton en ook de bestuurlijke procedures) ook zonder een advocaat kan worden geprocedeerd en dat over het algemeen heel wel aan partijen kan worden overgelaten te beslissen of zij wel of geen advocaat inschakelen, een andere raadsman inschakelen of zichzelf vertegenwoordigen; Barendrecht (2004) stelt dat het procesmonopolie (samen met de andere monopolieposities in het rechtssysteem) de ondoorgrondelijkheid van het recht in stand houdt. Rechtspraak is een discussie tussen advocaten en rechters in een juridische taal die voor burgers volstrekt ontoegankelijk is. “[De] rechtsspraak is nog georganiseerd als een schriftelijke uitwisseling van standpunten, zonder werkelijke dialoog, en met formalistische procedureregels. Wie er ooit mee heeft gewerkt, voelt dat dit negentiende-eeuwse systeem achterhaald is. […] Waarom niet in normale taal?” Barendrecht denkt dat met het openbreken van de monopolies de toegankelijkheid toeneemt, doordat bijvoorbeeld de begrijpelijkheid van de materie toeneemt. Er waren overigens al veel eerder kritische geluiden te horen vanuit de eigen beroepsgroep. Zo schreef mr. G.R. Rutgers in 1979 (tegenwoordig is de heer Rutgers hoogleraar) een proefschrift met daarin onder andere de volgende stelling: Stelling 1: De verplichte procesvertegenwoordiging wordt ten onrechte beschouwd als een beginsel van burgerlijk procesrecht.

5.3

Procesmonopolie: wat en wie?

De omvang van het procesmonopolie wordt bepaald door de reikwijdte van het procesmonopolie en door de toetredingsmogelijkheden tot de advocatuur. Dit waren dan ook de twee centrale thema’s van de Commissie Cohen, die het procesmonopolie tien jaar geleden al ter discussie stelde. Sindsdien is het procesmonopolie langs deze twee wegen beperkt. De mijlpalen van de discussie rond het procesmonopolie advocatuur zijn in tabel 5.1 samengevat. Hieronder gaan we eerst in op de reikwijdte van het procesmonopolie (paragraaf 5.3.1) en daarna op de mogelijkheden tot toetreding (paragraaf 5.3.2).

64



52

HOOFDSTUK 5

Tabel 5.1:

Tijdsbalk discussie procesmonopolie advocatuur

TIJDSTIP

GEBEURTENIS

1995

MDW-traject: 'interdepartementale werkgroep procesmonopolie advocatuur’ (werkgroep Cohen) twee centrale thema’s: (1) beperking van de reikwijdte van het procesmonopolie door het verhogen van de competentiegrens, en (2) het uitbreiden van de toetredingsmogelijkheden (waardoor een advocaat in loondienst mogelijk zou moeten worden).

1-mei-97

Verordening op de praktijkbeoefening in dienstbetrekking door NOvA.

1997

Commissie Herijking omvang verplichte procesvertegenwoordiging (Commissie Van Delden): Rapport ‘Gericht verplicht’, waarin onder andere werd aanbevolen om het procesmonopolie te beperken.

1-jan-99

Het procesmonopolie wordt afgezwakt door de competentiegrens tussen de kantonrechter (waarvoor geen procesvertegenwoordiging verplicht is) en de rechtbank te verhogen van 5.000 naar 10.000 gulden (tegenwoordig €5.000).

1-dec-00

Op website EZ staat te lezen dat: "Het project advocatuur is afgerond per december 2000".

voorjaar 2002

Evaluatieonderzoek verordening op de praktijkuitoefening in dienstbetrekking. Gunst en Bruinsma tonen aan dat er maar 280 advocaten in dienstbetrekking zijn i.t.t. eerder geschatte 1.200-1.500.

voorjaar 2002

SRK begint met 2-jarig experiment met advocaten in loondienst.

oktober 2002

WRR rapport ‘De toekomst van de nationale rechtsstaat’.

2003

Motie van Tweede kamerlid Klaas de Vries.

2003

Verbond van Verzekeraars dient klacht in bij NMa over bepaling in de verordening.

2004

NOvA past de verordening aan, Verbond van Verzekeraars trekt de klacht bij NMa in.

4-mei-05

Instelling Commissie Advocatuur (Commissie Van Wijmen).

30-september-05

Deken pleit in haar rede voor verruiming procesmonopolie door juristen van rechtsbijstandverzekeraars, bedrijfsjuristen en vakbondsjuristen te laten procederen zonder dat ze advocaten worden.

Bron: SEO

5.3.1

Reikwijdte procesmonopolie

Voor civiele procedures bij de rechtbank (zijnde niet bij de sector kanton) en strafzaken is het procesmonopolie volledig van toepassing. Verplichte procesvertegenwoordiging geldt echter niet voor alle procedures. In Nederland kan men, zeker in relatie tot de ons omringende landen, als persoon of gemachtigde relatief veel soorten procedures voeren zonder verplichte bijstand door een advocaat. Het Compendium van het burgerlijk procesrecht (2003, pp. 31-32) geeft de volgende uitzonderingen: 1.

De verplichte vertegenwoordiging geldt niet voor gedingen, die ten overstaan van de kantonrechter worden gevoerd (art.79 lid 1 RV). […]

2.

Het beginsel van de verplichte procesvertegenwoordiging geldt voor de procedure bij de voorzieningsrechter alleen in beperkte omvang, namelijk wel voor de eiser maar niet voor de gedaagde (art. 255 Rv).

3.

De procespartij kan zelf het pleidooi houden, zoals blijkt uit art. 134 lid 3 Rv. Dit komt echter zo goed als nooit voor. Laat zij het houden van pleidooi aan een ander over, dan kan bij de rechtbank, het Hof en de Hoge Raad slechts een advocaat voor haar optreden.

4.

Soms verschijnen partijen zelf ter terechtzitting teneinde door de rechter te worden ondervraagd. Met name doet zich dat voor bij de schikkingscomparitie en bij de inlichtin-


53


gencomparitie (art. 87 en 88 Rv). Als partijen bij het getuigenverhoor of bij het pleidooi aanwezig zijn, kunnen door de rechter vragen worden gesteld (art. 179 lid 3 en art. 134 lid 4 Rv). 5.

De verplichte vertegenwoordiging geldt ook bij de verzoekschriftprocedure, voorzover deze wordt gevoerd bij de rechtbank, het Hof en de Hoge Raad. Zij geldt alsdan voor de verzoeker, maar niet voor andere belanghebbenden die eveneens gehoord worden, tenzij deze hunnerzijds een verweerschrift indienen (art. 279 lid 3 jo 282 Rv).

De belangrijkste uitzondering op het verplichte procesvertegenwoordiging betreft zaken bij de kantonrechter. Zaken die door de kantonrechter worden behandeld zijn de volgende65: a.

Zaken betreffende vorderingen met een beloop van ten hoogste €5.000 de tot aan de dag van dagvaarden verschenen rente daarbij inbegrepen. […]

b. Zaken betreffende vorderingen van onbepaalde waarde, indien er duidelijke aanwijzingen bestaan dat de vordering geen hogere waarde vertegenwoordigt dan €5.000. […] c.

Zaken betreffende o.m. een arbeidsovereenkomst, een collectieve arbeidsovereenkomst, algemeen bindend verklaarde bepalingen van een collectieve arbeidsovereenkomst en een agentuurovereenkomst. […]

d. Zaken betreffende een huur- of (huur)koopovereenkomst […] e.

Andere zaken ten aanzien waarvan de wet dit bepaalt, zoals inzake de pacht: daartoe is aan elke rechtbank een speciale pachtkamer verbonden (art. 48 RO en 115, 128-130 Pachtwet).

De onder a en b genoemde competentiegrens van €5.000 geldt sinds 1 januari 1999. Dit is het gevolg van de verhoging van de competentiegrens naar aanleiding van de rapporten van de commissies Cohen en Van Delden. Voorheen was de grens een stuk lager, namelijk 5.000 gulden (circa €2.270). De zaken die voor de kantonrechter worden behandeld zouden van eenvoudiger aard zijn, zodat verplichte vertegenwoordiging niet noodzakelijk wordt geacht. Rechtsbijstandverzekeraars zijn van mening dat het financiële belang over het algemeen echter niet indicatief is voor de complexiteit. Het is dan ook niet zo dan de zaken die onder het procesmonopolie worden door verzekeraars worden uitbesteed de meest complexe zijn. Er is wel een omslagpunt. Bij zeer hoge financiële belangen worden zaken complexer, met name omdat bij zeer hoge bedragen meer tegengewicht wordt geboden. Voorts is het zo dat het bij bijv. arbeidsrecht en bestuursrecht (waarvoor geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat) over het algemeen om grote belangen gaat. Ook uit juridische hoek zijn twijfels geuit over de vraag of de stelling ‘kantonzaken zijn eenvoudiger’ inderdaad voor alle procedures geldt.66 Het is wel zo dat de bedragen, waarover bij de sec-

65

Stein en Rueb, 2003, pp. 53-54.

66

Zie o.a. Stein en Rueb, 2003.


54

HOOFDSTUK 5

tor kanton wordt geprocedeerd in het algemeen lager zijn dan bij de sector civiel67, maar of deze procedures inderdaad eenvoudiger zijn, is maar de vraag. Voor zaken van ‘voldoende belang’, wordt ook bij de procedures bij de kantonrechter vaak door procesvertegenwoordigers opgetreden. Deze procesvertegenwoordigers hoeven geen advocaat te zijn. Van Velthoven et al. (2004, pp. 24-26) beschrijven dat bij kantonzaken de procesvertegenwoordiging van eisers bijna 100% is. Bij de gedaagden in de niet-verstekzaken neemt het percentage toe met het financiële belang, waarbij het gemiddelde rond 50% ligt. Zo’n 85% van de eisers en bijna de helft van de gedaagden doet voor deze procesvertegenwoordiging geen beroep op een advocaat, maar op een andere rechtshulpverlener (met name een gerechtsdeurwaarder). De reikwijdte van het procesmonopolie blijkt ook uit onderstaande tabellen, waarin wordt beschreven wat voor soort advies of hulp rechtzoekenden wensen van juridische deskundige (tabel 3.2) en welk soort advies of hulp zij daadwerkelijk kregen (tabel 3.3).

20 Politie

Overige

53

101

42

165

75

51

89

162

129

636

1.503

- rechten en plichten

41,5

69,3

61,9

57,0

53,3

54,9

57,3

59,3

38,0

31,0

44,8

- juridische procedures

15,1

19,8

14,3

12,1

10,7

33,3

22,5

42,6

11,6

7,1

15,2

- manieren om probleem op te lossen

49,1

48,5

45,2

44,2

56,0

37,3

3,8

40,7

38,8

48,3

45,9

- financiële aspecten

24,5

19,8

33,3

30,3

17,3

25,5

32,6

35,8

2,3

19,7

22,5

32,1

17,8

9,5

25,5

22,7

13,7

27,0

31,5

34,1

25,2

25,5

7,5

1,0

4,8

5,5

5,3

3,9

2,23

4,3

6,2

6,1

5,2

13,2

16,8

19,0

16,4

6,7

23,5

3,7

2,0

20,2

8,3

16,8

5,7

4,0

2,4

15,8

1,3

13,7

18,0

32,7

10,1

6,6

11,0

4,8

4,8

5,3

3,9

5,6

3,7

14,0

19,8

12,1

N=

Totaal

Advocaat

Rechtsbijstandverz.

9 Rechtskundig adviseur

6/7/8 Consumentenorg.

5 Vakbond

1 Sociaal raadsm/v

TYPE ADVISEUR

4 Wets- of rechtswinkel

Wat voor soort advies of hulp wilden respondenten van de deskundigen, naar type adviseur en in totaal (in % van het aantal contacten) 3 Bureau rechtshulp

Tabel 5.2:

Advies over

Hulp bij - benaderen andere partij - benaderen andere adviseur - ondernemen juridische stappen Optreden als procesvertegenwoordiger

Ander soort advies of hulp 7,5 6,9 Bron: Van Velthoven et al., 2004, tabel 4.15, p.109.

De in dit verband belangrijkste observatie is het feit dat het advies- en hulpverzoek over het algemeen gelijksoortig is, maar dat er een verschil is als het gaat om het geven van advies over juridische procedures (42,6% van de cliënten van een advocaat vragen om dit advies tegen 22,5% verzekerden van een rechtsbijstandverzekeraars) en het verzoek om als procesvertegenwoordiger op te treden (dit verzoek wordt vaker bij de advocaat neergelegd (bijna 33%) dan bij de rechtsbij-

67

Slechts in het algemeen, omdat huur- en arbeidszaken aan de kantonrechter worden voorgelegd ongeacht de hoogte van het gevorderde bedrag.


55


standverzekeraars (18%)).68 Tabel 3.3 laat vervolgens zien dat rechtsbijstandverzekeraars veelal niet aan dit verzoek (kunnen) voldoen en advocaten vanwege het procesmonopolie wel (zie de rijen ‘Mij vergezeld naar de rechter/commissie/college’ en ‘Het woord gevoerd bij de rechter/commissie/college’). Bij tabel 5.2 en 5.3 geldt net als voor de in paragraaf 3.1 genoemde data dat het marktaandeel van advocaten hoger ligt vanwege het feit dat zij door rechtzoekende via een rechtsbijstandverzekeraar worden benaderd.

Voor mij contact opgenomen met andere partij

18,9

15,8

Geholpen contact op te nemen met andere partij

18,9

12,9

Onderhandeld met andere partij

Rechtsbijstandsverz.

9 Rechtskundig adviseur

6/7/8 Consumentenorg.

165

75

51

89

162

129

636

1.503

2,4

34,5

10,7

23,5

47,2

50,0

34,1

28,6

30,1

4,8

12,7

6,7

13,7

5,6

10,5

12,4

10,1

10,6

42

Totaal

Overige

101

20 Politie

53

Advocaat

N=

5 Vakbond

1 Sociaal raadsm/v

TYPE ADVISEUR

4 Wets- of rechtswinkel

Wat voor soort hulp kregen de respondenten van de deskundigen, naar type adviseur en in totaal (in % van het aantal contacten)* 3 Bureau rechtshulp

Tabel 5.3:

17,0

6,9

2,4

27,9

8,0

21,6

31,5

45,7

28,7

22,6

24,2

Contact opgenomen met andere persoon/organisatie

3,8

1,0

7,1

7,9

2,7

9,8

5,6

13,0

9,3

8,5

7,9

Geholpen contact op te nemen met andere persoon/organisatie

3,8

5,0

0,0

1,8

4,0

0,0

4,5

0,6

5,4

5,7

4,1

13,2

12,9

7,1

17,0

10,7

27,5

12,4

27,2

13,2

7,2

12,7

Mij vergezeld naar de rechter/commissie/college

3,8

2,0

0,0

6,7

1,3

7,8

3,4

29,6

2,3

2,0

5,8

Het woord gevoerd bij de rechter/commissie/college

5,7

2,0

0,0

6,7

0,0

9,8

5,6

32,7

3,1

1,9

6,3

Geluisterd/informatie verzameld/adviezen gegeven

5,7

10,9

7,1

4,8

10,7

13,7

3,4

2,5

3,1

9,7

7,5

Andere hulp gegeven

1,9

4,0

2,4

3,0

4,0

3,9

4,5

4,3

10,9

10,5

7,2

Nee, geen van bovenstaande 41,5 49,5 Bron: Van Velthoven et al., 2004, p. 110, tabel 4.16.

73,8

33,9

60,0

29,4

32,6

21,0

27,9

33,6

35,4

Geholpen met indienen officiële klacht/bezwaarschrift

5.3.2 Toetredingsmogelijkheden: advocaten in loondienst De discussie over advocaten in loondienst is al een tijd aan de gang. In het al eerder geciteerde proefschrift (1979) van professor Rutgers wordt de volgende stelling geformuleerd: Stelling 8: De opvatting dat een advocaat slechts in het kader van het vrije beroep en niet in loondienst zijn beroep onafhankelijk kan uitoefenen, berust op een ernstig misverstand. 68

Het feit dat alleen verzekerden een beroep doen op een rechtsbijstandverzekeraar, terwijl iedereen een beroep kan doen op een advocaat, heeft geen invloed op de tabellen, omdat het hier gaat om % van het totaal aantal contacten met een specifieke juridische deskundige.


56

HOOFDSTUK 5

Toch was advocaat in loondienst bij niet-advocaten anno 1995 – het jaar dat door de Commissie Cohen kritisch naar dit onderwerp is gekeken – een puur theoretische mogelijkheid. De Commissie concludeerde onder andere dat de Verordening op de advocaat op dienstbetrekking van 1977 het vrijwel onmogelijk maakte voor juristen in dienstbetrekking bij niet-advocaten om zich als advocaat te laten inschrijven. Het voornaamste probleem betrof de spanning tussen enerzijds de kern van het arbeidscontract, te weten ondergeschiktheid aan de werkgever en anderzijds de voor de uitoefening van het advocatenberoep vereiste vrijheid en onafhankelijkheid. De Commissie adviseerde daarom deze spanning op te heffen. In 1995, na de verschijning van het rapport van de Commissie Cohen, waren de verwachtingen hooggespannen. Op 7 juli schrijft het NRC het volgende: “Algemeen directeur mr. P.F. Heuperman van rechtsbijstandverzekeraar Arag in Leusden noemt de voorlopige verruiming van de toegang tot de balie ‘een goede zaak’, omdat het marktmechanisme zijn werk straks zal doen. Hij wijst erop dat Arag in twee jaar met de opzet van een advocatennetwerk kosten al had gehalveerd. Rechtsbijstandverzekeraar DAS in Amsterdam verwacht aanzienlijke kostenbesparingen die op termijn mogelijk terug te zien zullen zijn in de premies voor de consument. De Nederlandse Orde van Advocaten zegt in een reactie niet ontevreden te zijn met de voorstellen die nu voorliggen. Voorzitter mr. T. de Waard zei vanochtend dat de komende jaren zo’n 1.500 juristen van bedrijven, belangenorganisaties en rechtsbijstandverzekeraars zullen toetreden tot de Orde.” Op 1 mei 1997 trad de nieuwe Verordening op de praktijkuitoefening in dienstbetrekking in werking.69 Dit maakte het voor juristen in dienstbetrekking bij niet-advocaten mogelijk om tot de advocatuur toe te treden, mits de werkgever een verklaring aflegt dat de betrokkene de functie van advocaat in onafhankelijkheid kan uitvoeren. Art. 3 lid 3 van de nieuwe praktijkuitoefening luidde als volgt: “De praktijkuitoefening in dienstbetrekking bij een werkgever (…) is de advocaat slechts toegestaan op voorwaarde dat de werkgever zich conform de bepalingen van het als bijlage aan deze verordening gehechte Professioneel statuut voor de Advocaat in Dienstbetrekking jegens de advocaat heeft verbonden de onafhankelijke praktijkuitoefening te eerbiedigen en de ongestoorde naleving van de beroeps- en gedragsregels van de advocaat te bevorderen en zolang de werkgever en hun advocaat hun verplichtingen uit hoofde van dat statuut daadwerkelijk nakomen.” Het professioneel statuut garandeert de beoordelingsvrijheid van de advocaat tegenover zijn werkgever. Verder dient de advocaat in spé – net zoals bij de vrijgestelde advocatuur – te beschikken over een stageverklaring dan wel aan een stage onder supervisie van een (buiten)patroon te beginnen. De toetreding werd van vijf typen juristen verwacht, te weten bedrijfsjuristen, overheidsjuristen, juristen van rechtsbijstandverzekeraars, stichtingsjuristen en juristen van Juridische Loketten (de voormalige Bureaus rechtshulp). Bij de laatste drie groepen, waar cliënt en werkgever niet één en dezelfde zijn, verwachtte men complicaties, die door het stellen van aanvullende voorwaarden werden gereguleerd. 69

Gepubliceerd in Vademecum Advocatuur 2002 , p. 165.


57


Ondanks de hoge verwachtingen (schattingen van 1.200 à 1.600 advocaten in loondienst), is er maar op beperkte schaal toegetreden. Op 31 december 2001 telde Nederland slechts 280 advocaten in dienstbetrekking bij niet-advocaten.70 De meeste nieuwe toetreders betroffen bedrijfsjuristen en over het algemeen waren persoonlijke motieven doorslaggevend bij de toetreding en niet de kosten-baten afwegingen van werkgevers. Bij de opzet van het onderzoek van Van Gunst en Bruinsma (eind 2001) waren er nog geen advocaten in dienst bij rechtsbijstandverzekeraars geregistreerd. In het voorjaar van 2002 is SRK begonnen met een experiment waarbij 30 juristen advocaat in loondienst werden (zie ook paragraaf 5.5). Rechtsbijstandverzekeraars hebben in eerste instantie geen advocaten in loondienst genomen (of eigen juristen advocaat laten worden), omdat de sector vond (en vindt) dat het recht van vrije advocaatkeuze te ruim was geformuleerd door de Orde (art. 3 lid 4 van de Praktijkverordening). Hier gaan we in paragraaf 5.5 verder op in.

5.4

Rechtsbijstandverzekeraars

Een rechtsbijstandverzekering betreft verleende diensten en gemaakte kosten in het bijzonder met het oog op verhaal van door een verzekerde geleden schade en diens verdediging of vertegenwoordiging, zowel in als buiten rechte (met uitzondering van de werkzaamheden ter verdediging of vertegenwoordiging van een verzekerde die een verzekeraar krachtens een overeenkomst van aansprakelijkheidsverzekering mede in zijn eigen belang verricht).71 Ook voor rechtsbijstandverzekeraars gelden strenge (toegangs)eisen. Er zijn algemene eisen die aan verzekeraars gesteld zijn, er zijn organisatorische eisen en er zijn eisen voor de polisvoorwaarden die de rechtsbijstandverzekeraar moet bieden. De algemene eis is het hebben van een vergunning van de Pensioen- en Verzekeringskamer (thans De Nederlandsche Bank) (art. 24 lid 1 Wtv 1993). De organisatorische eis is met name dat dat de juridische dienstverlening afgezonderd moet zijn van de andere branches van de verzekeraar, indien die naast de branche rechtsbijstand ook een of meer andere branches uitoefenen.72 Tenslotte worden specifieke eisen gesteld aan de producten die rechtsbijstandverzekeraars bieden, zoals het hebben van een specifieke geschillenregeling en regels die bepalen wat gebeurt bij conflict of interest (art. 61 Wtv 1993). Als een zaak binnenkomt bij een verzekeraar bekijkt deze allereerst of er sprake is van dekking en vervolgens of er geen sprake is van ‘samenloop’ (treedt op als er meerdere verzekeringen lopen voor hetzelfde object, waardoor potentiële belangentegenstelling binnen een verzekeraar kan ontstaan) of van een geschil (de verzekerde heeft een conflict met de verzekeraar over de afhandeling van een bepaalde zaak). Vervolgens wordt beoordeeld of er een sterke zaak voorligt van voldoende financieel belang. Voor partijen met een rechtsbijstandverzekering zal de verzekeraar – evenals de advocaat – trachten het juridische conflict met eigen middelen op te lossen (in der minne te beheren). Daar zijn veelal geen kosten aan verbonden voor de verzekerde (behoudens het eventuele eigen risico). 70

Gunst en Bruinsma, 2002, p.11.

71

Art. 15 lid 17 Wtv 1993.

72

Er wordt onderscheid gemaakt tussen monobranche en multibranche verzekeraars.


58

HOOFDSTUK 5

Voor civiele procedures bij de rechtbank (zijnde niet de sector kanton) en strafzaken is het procesmonopolie volledig van toepassing en is de inzet van een advocaat dus wettelijk verplicht. In dat geval heeft de verzekerde het wettelijk recht op de vrije keuze van een advocaat: de verzekerde mag zelf bepalen welke advocaat zijn belangen verdedigt, vertegenwoordigt of dient. Dat kan zowel een advocaat die in loondienst is van de verzekeraar zijn als een externe advocaat. Om de kosten van externe advocaten te verlagen zijn veel rechtsbijstandverzekeraars een samenwerkingsverband aangegaan met bepaalde advocatenkantoren (netwerkadvocaten). In ruil voor gunstiger tarieven krijgen de netwerkadvocaten een hogere en/of gegarandeerde afzet. Grote rechtsbijstandverzekeraars behandelen een groter volume aan zaken en kunnen dus meer kwantumkorting bedingen. Gemiddeld wordt door de grote verzekeraars circa 70% van de zaken aan een netwerkadvocaat uitbesteed. In de overige 30% van de zaken kiest de verzekerde ‘een vrije keusadvocaat’. Overigens kan het verzekeringscontract een maximumgrens73 bevatten ten aanzien van de tussenkomst door de verzekeraar in de honoraria en kosten van de vrij gekozen (externe) advocaat. Rechtsbijstandverzekeraars geven namens hun verzekerden jaarlijks meer dan 20.000 opdrachten aan de advocatuur, waarvan de kosten voor rekening van de verzekeraars komen. Volgens Van Velthoven et al. (2004, p. 27) worden jaarlijks 120.000 claims door rechtsbijstandverzekeraars behandeld. Dit getal is niet meer actueel, de laatste jaren is het aantal behandelde zaken sterk gestegen en in 2004 werden door rechtsbijstandverzekeraars bijna 298.000 zaken behandeld.74 De specifieke regels voor de branche rechtsbijstandverzekering zijn vastgelegd in de artikelen 5863 van de Wtv 1993. Het belangrijkste is artikel 60 dat het volgende stelt: “Een verzekeraar die overeenkomstig artikel 58, eerste, tweede of vierde lid, de branche Rechtsbijstand uitoefent, draagt er zorg voor dat uitdrukkelijk in de overeenkomst van verzekering wordt bepaald dat het de verzekerde in ieder geval vrij staat een advocaat of een andere rechtens bevoegde deskundige te kiezen indien: a.

b.

een advocaat of een andere rechtens bevoegde deskundige wordt verzocht de belangen van de verzekerde in een gerechtelijke of administratieve procedure te verdedigen, te vertegenwoordigen of te behartigen; zich een belangenconflict voordoet.”

In de wet staat dus dat de verzekerde alleen dan het recht op een vrije keuze van een advocaat heeft als sprake is van een gerechtelijke of administratieve procedure (ook als de procedure bij de kantonrechter dient) en indien een advocaat wordt ingeschakeld. In veel gevallen is dat echter niet aan de orde (een schikking of andere manier van afhandelen zonder dat naar de rechtbank hoeft te worden gegaan). Verzekeraars verschillen niet van advocaten in hun streven om zaken – voor zo ver mogelijk – in der minne te beheren. Ook de Ombudsman Verzekeringen geeft op haar website aan dat noch de wet noch de gangbare verzekeringscontracten de verzekeraar verplichten om tussen te komen in de kosten van een vrij 73

Een verzekeringsdekkingssom van €25.000 is gangbaar (dat is per gebeurtenis, advocatenhonorarium, bouwtechnisch advies, proceskosten, etc.), maar soms kan dat verlaagd worden tot €5.000.

74

Mondelinge informatie begeleidingscommissie.


59


gekozen advocaat als het om het beheren van het dossier gaat. Zoals aangegeven op de website is de rechtsbijstandverzekeraar in het algemeen slechts in bepaalde gevallen gehouden om tussen te komen in de honoraria en kosten van de vrij gekozen advocaat, met name:75 1.

Wanneer een gerechtelijke of administratieve procedure moet worden opgestart;

2.

Wanneer een meningsverschil bestaat tussen de verzekerde en de rechtsbijstandverzekeraar over de houding die moet worden aangenomen om het juridisch probleem te regelen; en

3.

Wanneer er een belangenconflict ontstaat tussen verzekeraar en verzekerde.

De Nederlandse Wtv is gebaseerd op de Europese Richtlijn Rechtsbijstandverzekeringen uit 1987. Deze richtlijn was bedoeld om de stelsels die in verschillende landen van de EU bestaan te harmoniseren. Een andere bedoeling van de Europese Richtlijn was om met de harmonisatie de consument te beschermen (tegen belangenverstrengeling binnen verzekeraars). Een verzekerde kan een klacht indienen bij de Raad van Toezicht Verzekeringen. Uit de uitspraken van de Raad valt een aantal conclusies te trekken omtrent de interpretatie van vrije advocaatkeuze zoals die door de wet is bedoeld: Verzekeraars trachten kosten te dekken door een maximumgrens aan vergoeding per gebeurtenis te koppelen. Een verzekeringsdekkingssom van €25.000 is gangbaar (dat is per gebeurtenis, advocatenhonorarium, bouwtechnisch advies, proceskosten, etc.), maar soms kan dat verlaagd worden tot €5.000 als de verzekerde een extern advocaat in de hand neemt. In uitspraak Nr 2005/006 oordeelt de Raad dat een financieel-selectieve beperking aan de vrije advocaatkeuze in strijd is met art. 60 Wtv 1993. De financieelselectieve beperking was een maximering van de kosten van externe rechtshulp als de verzekerde een advocaat kiest die niet tot het netwerk van de verzekeraar behoort. De raad doet geen uitspraak over de algemene vraag in hoeverre maximering van de kosten van externe rechtshulp (zonder de selectieve bepaling van al dan niet tot het netwerk behorend) in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 60 Wtv 1993. De verzekeringsovereenkomst moet uitdrukkelijk voorzien zijn van een scheidsrechterlijke (of andere) procedure die garanties van objectiviteit biedt. En die bepaalt wat er gebeurt bij verschil van mening tussen de verzekeraar dan wel het juridisch zelfstandige schaderegelingkantoor en de verzekerde. In uitspraak Nr 2005/006 oordeelde de Raad dat een geschillenregeling van verzekeraar die de verzekerde slechts de keuze biedt uit een lijst van advocaten behorende tot het netwerk van verzekeraar niet voldoet aan de door art. 61 Wtv 1993 geëiste waarborgen. Uit de uitspraken van de Raad valt overigens nog een andere belangrijke conclusie te trekken, die relevant is voor de werking van de markt, met name dat de klacht van de advocaat niet ontvankelijk is. Volgens artikel 5 van het Reglement Raad van Toezicht Verzekeringen heeft “de Raad tot taak erop 75

http://www.ombudsman.as/nl/faq.


60

HOOFDSTUK 5

toe te zien dat de aangesloten verzekeraars en tussenpersonen bij het bemiddelen, het tot stand brengen en uitvoeren van overeenkomsten van verzekering met consumenten en in het bijzonder ten aanzien van het zorgvuldig en voortvarend optreden in het verkeer met consumenten, de goede naam c.q. het aanzien van en het vertrouwen in het bedrijf in stand te houden.” Hieruit volgt dat klachten van advocaten (i.t.t. verzekerden) o.a. over het te vergoeden honorarium niet ontvankelijk zijn

5.5

Advocaten in loondienst bij rechtsbijstandverzekeraars

De reden waardoor rechtsbijstandverzekeraars huiverig zijn geweest met het in dienst nemen van advocaten is dat de sector vindt dat het recht van vrije advocaatkeuze te ruim was geformuleerd (art. 3 lid 4 van de Praktijkverordening van de Orde). Bovendien was de gekozen formulering ruimer dan voor advocaten in loondienst van andere partijen, zoals bedrijfs- en overheidsjuristen. De rechtsbijstandverzekeraars beroepen zich op art. 60 van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf uit 1993 waarin sprake is van een geclausuleerde vrije advocaatkeuze, indien ‘een advocaat of een andere rechtens bevoegde deskundige wordt verzocht de belangen van de verzekerde in een gerechtelijke of administratieve procedure te verdedigen, te vertegenwoordigen of te behartigen’. De oorspronkelijke formulering van de Praktijkverordening ging echter een stap verder en schreef een vrije advocaatkeuze voor ‘telkens wanneer in het kader van een redelijkerwijs te verwachten procedure rechtsbijstand geboden is’. Op verzoek van het Verbond van Verzekeraars heeft de minister van Justitie de verordening op dit punt geschorst. Als gevolg hiervan kwam de Orde met een nieuwe formulering, namelijk ‘telkens wanneer een advocaat wordt ingeschakeld’. Deze formulering sloot weliswaar nauwer aan bij art. 60 Wtv, maar ging nog duidelijk verder in de vrije keuze voor een advocaat in het genoemde artikel. Ook stelde de Orde dat een advocaat in loondienst niet onder de noemer van de vrije advocaatkeuze valt (vrije keuze betekent – volgens de Orde – dat verzekerde uit het hele palet van advocaten mag kiezen: advocaat van verzekeraar, netwerkadvocaat of andere externe advocaat). Deze strikte voorwaarden betekenen dat het voor een verzekeraar riskant is om een zaak aan een advocaat in loondienst te geven, omdat telkens wanneer aan hem/haar een dossier wordt toevertrouwd de vrije keuze (en dus het kostenrisico) om de hoek komt kijken. Vanwege de nog niet opgebouwde reputatie van de betreffende advocaat in loondienst en de geografische situatie (het is makkelijker om een advocaat om de hoek te hebben dan een advocaat op afstand), is de kans dat de verzekerde kiest voor een externe advocaat zo groot dat het voor de verzekeraar niet loont om zelf advocaten in dienst te nemen. Zo zou een verzekeraar onder deze voorwaarden een (bijvoorbeeld) arbeidsjurist bij voorkeur geen advocaat maken, omdat dan al veel te snel in de behandeling van een zaak de vrije keuze om de hoek komt kijken. Kortom, de bepaling in de verordening gingen veel verder dan de Wtv 1993 en maakte het voor rechtsbijstandverzekeraars bedrijfseconomisch zeer onaantrekkelijk om advocaten in loondienst te nemen. De rechtsbijstandverzekeraars vonden dit een ontoelaatbare beperking van de mededinging en hebben daarom in 2003 een klacht ingediend bij de NMa.76

76

Eerder kon het niet vanwege bepalingen in de Mededingingswet: binnen 5 jaar na het in werking treden van de Mededingingswet kon geen klacht tegen een publiekrechtelijk orgaan worden ingediend.



61

Er volgden in het kader van de bij de NMa ingediende over de vrije advocaatkeuze opnieuw besprekingen tussen de Orde en het Verbond van Verzekeraars. Centraal in deze discussie stond de vraag op welk moment voor klanten van rechtsbijstandverzekeraars het recht op vrije advocaatkeuze ontstaat, alsmede de tekst van de door de Orde geëiste vergewisverklaring van de advocaat in dienstbetrekking van een rechtsbijstandverzekeraar. Die vergewisverklaring bevat een voorschrift, een opgemaakte schriftelijke bevestiging aan de cliënt inhoudende dat hij is gewezen op de in de polisvoorwaarden voorkomende vrije advocaatkeuze, en dat hij heeft gekozen voor een bepaalde advocaat. In 2004 heeft de Orde de verordening nog verder aangepast door ‘vrije tekst’ van de vergewisverklaring toe te laten en derhalve min of meer in overeenstemming gebracht met de betreffende Wtv-bepalingen.77 Het Verbond van Verzekeraars heeft daarop besloten om de klacht in te trekken. Het Verbond verwacht dat de komende tijd meer juristen in dienst van rechtsbijstandverzekeraars tot de advocatuur zullen toetreden. Dat is ook gunstig voor hun verzekerden, omdat juridische dossiers straks minder vaak “halverwege de rit” hoeven te worden overgegeven aan een ‘nieuwe’ (externe) advocaat, met alle overdrachtsproblemen van dien.78 Het argument dat doorslaggevend was in de afzwakking van het voorschrift vergewisverklaring was dat een advocatenkantoor dit ook niet biedt aan de eigen cliënten In de meeste algemene voorwaarden van advocatenkantoren staat dat de maatschap bepaalt welke advocaat binnen het kantoor een bepaalde zaak behandelt. Het argument van de Orde – dat de vrije advocaatkeuze zo’n belangrijk punt was in de besprekingen over de advocaat in loondienst met rechtsbijstandverzekeraars – bleek dus niet zo geloofwaardig nu duidelijk was dat die vrije keuze niet bestaat voor een cliënt van een advocatenkantoor.79 Daarnaast speelde ook mee dat Orde verwachtte dat de NMa de klacht van het Verbond gegrond zou verklaren. Door de aangepaste verordening is het voor rechtsbijstandverzekeraars in principe mogelijk gemaakt om advocaten in loondienst te nemen. Een rechtsbijstandverzekeraar neemt een advocaat in loondienst omdat dat goedkoper is dan zaken uit te besteden, maar ook omdat dat een verbetering in de arbeidsvoorwaarden is voor de juristen in dienst van de verzekeraar (juristen kunnen zo carrière maken en zullen minder snel overstappen naar een andere baan). Uiteraard is het van groot belang dat de advocaat in loondienst onafhankelijk kan optreden ten opzichte van zijn of haar werkgever, in dit geval de rechtsbijstandverzekeraar. Deze onafhankelijkheid is op verschillende manieren geborgd. Zo regelt de Wtv de scheiding van de verschillende soorten zaken (zie paragraaf 5.4), dient de advocaat in loondienst van een niet-advocaat zich te houden aan het professioneel statuut, en houden zowel de Raad van Toezicht Verzekeringsbedrijf als het advocaten-tuchtrechtorgaan toezicht op de onafhankelijkheid. Nu zijn deze strikte voorwaarden verwijderd uit de regels van de Orde en zien we dat het aantal advocaten in loondienst is gestegen. De Stand van de advocatuur 2004 geeft hiervan een voorbeeld. Op nummer 40 staat een interessante nieuwkomer: SRK Rechtsbijstand, met 36 advocaten 77

Jaarverslag 2004, Orde van Nederlandse Advocaten, p. 22.

78

Verbond van Verzekeraars (2004b).

79

Mondelinge informatie van begeleidingscommissie, juni 2005.


62

HOOFDSTUK 5

in loondienst een flinke speler in de markt en het eerste niet-advocatenkantoor in de Top 50. “Wij doen zo’n vijftigduizend zaken per jaar”, zegt een woordvoerder van SRK Rechtsbijstand, volgens KSU (de uitgever van de Stand van de advocatuur) een van de snelst groeiende advocatenkantoren. SRK is geen verzekeringsmaatschappij, maar voert de rechtsbijstandverzekeringen uit voor vijftien verzekeraars, waaronder ING, Aegon en AMEV. Een inschatting voor (overige) rechtsbijstandverzekeraars geeft het volgende beeld:80 −

Bovemij (van Bovag), Stichting Mobiliteitsbranche heeft 2 advocaten in loondienst. Dat is vrij veel omdat het een kleine organisatie is (15 medewerkers). Omdat deze verzekeraar werkt voor leden van de Bovag, is er onder de verzekerden veel vertrouwen in de verzekeraar en dus ook in de advocaten in loondienst van die verzekeraar. Daarom loont het om relatief veel advocaten in dienst te nemen (een verzekerde gaat niet snel naar externe advocaat).

−

ARAG heeft op de 440 medewerkers 4 advocaten in loondienst.

−

DAS heeft op de 815 medewerkers 2 advocaten in loondienst.

De meeste andere partijen hebben nog geen advocaten in loondienst, maar sommigen overwegen dat wel. Op dit moment legt de Orde nog altijd barrières op aan advocaten in loondienst van rechtsbijstandverzekeraars. We noemen twee voorbeelden:

80

1.

De Orde heeft SRK schriftelijk laten weten dat na het vertrek van een advocaat in loondienst op het (volledige) bestand van die advocaat een vrije keus moet worden aangeboden. Als de advocaat in loondienst vertrekt bij de rechtsbijstandverzekeraar, is die verzekeraar volgens de Orde verplicht om alle zaken – zowel proceszaken als nietprocesdomein zaken (die ongeveer 95% van de praktijk uitmaken) – die advocaat in loondienst heeft gedaan voor de verzekeraar opnieuw aan de betreffende verzekerden voor te leggen met een vrije advocaatkeus. Dit is een groot risico voor de rechtsbijstandverzekeraars met veel advocaten in loondienst, zoals SRK, en vormt dus een risico bij het aannemen van advocaten in loondienst.

2.

Het tweede voorbeeld betreft het niet toestaan van het lidmaatschap van de LSA (vereniging van letselschade advocaten) aan een advocaat in dienstbetrekking van SRK. SRK heeft een medewerker in dienst die voor hij bij SRK kwam werken reeds 11 jaar advocaat was en in die tijd lid van de LSA was. Inmiddels is deze zelfde medewerker bij SRK advocaat in dienstbetrekking geworden en heeft zich in september 2002 weer aangemeld voor het lidmaatschap van de LSA. Hoewel deze advocaat in dienstbetrekking materieel aan alle voorwaarden voor toetreding voldeed (bovendien was hij al lid geweest ), werd hij uiteindelijk in november 2003 op louter formele gronden als lid geweigerd. Door de onderbreking van zijn advocatenstatus was hij niet 5 jaar voorafgaand aan het lidmaatschap advocaat geweest. De betreffende SRK-advocaat heeft beroep tegen dit besluit ingesteld waarop de Commissie van Bijstand in juni 2004 het Bestuur opdroeg een gemotiveerde beslissing te geven op de mogelijkheid een ontheffing te verlenen van dit formele vereiste. Uiteindelijk heeft de LSA de commissie Tromp in

Inschatting van de begeleidingscommissie, juni 2005.


63


het leven geroepen die – meer principieel – moet adviseren over advocaten in dienstbetrekking in relatie tot het lidmaatschap. Die commissie adviseert om de statuten zodanig te wijzigen dat advocaten in dienstbetrekking anders dan bij een advocatenkantoor uitgesloten worden. De inhoud van dit geschil is niet waar het om gaat; het gaat hier om de houding van de Orde jegens advocaten in dienst bij verzekeraars. Deze houding blijkt bijv. uit de volgende citaten uit het verslag van de Commissie Tromp: “De Nederlandse Orde van Advocaten heeft te kennen gegeven geen politieke consequenties te zullen verbinden aan een statutenwijziging van de LSA na welke wijziging advocaten in dienstbetrekking zouden worden uitgesloten van het lidmaatschap van de LSA. […] Naar de Commissie heeft begrepen was de conclusie van dat overleg dat de Algemene Raad ‘niets zou doen’ als de LSA zou besluiten om de advocaten in dienstbetrekking bij afhankelijke kantoren te weren.”

5.6

Gesubsidieerde rechtsbijstand

Door het bieden van gefinancierde rechtshulp beïnvloedt de overheid de onderkant van de markt. In art 18 lid 2 van de Grondwet wordt bepaald dat de wet regels dient te stellen over het verlenen van rechtsbijstand aan de minder draagkrachtigen. In de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) is een regeling getroffen volgens welke een rechtzoekende in aanmerking kan komen voor door de overheid bepaalde rechtsbijstand. Alleenstaanden met een netto maandelijks inkomen van maximaal €1.518 (en een vermogen lager €7.500) en samenwonenden met een netto maandelijks inkomen van maximaal €2.135 (en een vermogen lager €10.500) kunnen een advocaat krijgen die wordt betaald door de staat. Binnen het bereik van de Wrb moet een eigen bijdrage worden betaald, die varieert met de draagkracht (van minimaal €90 tot maximaal €769). De rechtsbijstand wordt verleend door advocaten die zich daartoe bereid hebben verklaard. Binnen het Wrb geldt geen vrije keuze van advocaten. Soms wordt gesubsidieerde rechtsbijstand ook door notarissen en deurwaarders geleverd. Gefinancierde rechtsbijstand betekent overigens niet dat de betreffende partij, bij verlies van de procedure, niet tot (een deel van) de kosten van de wederpartij veroordeeld kan worden.81 De tarieven die de overheid voor de gefinancierde rechtshulp heeft vastgesteld (€99 per uur exclusief BTW en 5% kantoorkosten) zijn lager dan de gewone uurtarieven van een advocaat en hebben daardoor op dit deel van de markt een dempend effect op de prijsvorming. De advocatuur klaagt erover dat de betaalde tarieven te laag zijn, maar verleent de gevraagde dienst wel ten volle met als argument ‘Noblesse oblige’. Het is niet duidelijk of deze tarieven kostendekkend zijn. Indien deze lage tarieven kostendekkend zijn, dan is het aannemelijk dat de marges op het niet-gesubsidieerde deel wel erg groot zijn. Indien gesubsidieerde rechtsbijstand niet kostendekkend is, is er sprake van kruissubsidiëring tussen het segment gefinancierde rechtsbijstand en het vrije deel van de markt. De betalende cliënt krijgt een (in praktijk nauwelijks onderhandelbaar) tarief opgedrongen dat het verlies op de ‘overheidsuren’ goedmaakt. Volgens de monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2004 is het aantal advocaten dat bij een van de raden voor rechtsbijstand staat ingeschreven (wat als voorwaarde geldt om gesubsidieerde 81

Stein en Rueb, 2003, pp. 33-34.


64

HOOFDSTUK 5

rechtsbijstand te mogen verlenen), in de periode 2000-2003 met 15% gestegen. Het aantal advocaten dat ook in de praktijk gesubsidieerde rechtsbijstand verleent, neemt na een aanvankelijke daling in de periode 2000-2002 eveneens weer licht toe (in 2003 is het niveau van 2001 weer bereikt). Vanwege de toenemende concentratie in de advocatuur wordt het aanbodprobleem volgens de monitor verergerd. De WRR (2002, p. 209) geeft aan dat verwacht mag worden dat de relatieve leemte in de rechtshulp voor zaken met een geringe rechtsnoodzaak door de rechtsbijstandverzekeraars zal worden ingevuld.

5.7

De institutionele context samengevat

In dit hoofdstuk beschreven we de verschillende manieren waarop de overheid het publiek belang rechtszekerheid op de markt voor juridische bijstand borgt: −

Het instellen van de verplichte procesvertegenwoordiging met een monopolie op dit domein door advocaten (kortweg: procesmonopolie).

−

Het instellen van de Orde van Advocaten die als publiekrechtelijke organisatie de mogelijkheid heeft om met zelfregulering invulling te geven aan het procesmonopolie, door bijv. een opleidingsprogramma, verordeningen en andere bindende regels en zorg voor tuchtrechtspraak.

−

Het instellen van gesubsidieerde rechtsbijstand.

−

Overige regelgeving ten aanzien van advocaten (Advocatenwet).

−

Regelgeving ten aanzien van rechtsbijstandverzekeraars: de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993.

Om een efficiënte rechtspraak te waarborgen en om onmondige klanten te beschermen, geldt voor de civiele procedures bij de rechtbank (zijnde niet de sector kanton) verplichte vertegenwoordiging. Vanouds hebben advocaten een monopolie op dit domein. De Commissie Cohen stelt in dit verband (1995, p. 27): “Er zijn dus sterke argumenten die pleiten voor handhaving van de verplichte procesvertegenwoordiging, omdat daar een algemeen belang mee is gediend; een eerlijk proces ten behoeve van partijen, proceseconomie (ook) ten behoeve van de overheid. De werkgroep heeft het belang van de rechtsbijstand als zodanig dan ook niet ter discussie willen stellen.” Wel stelde de Commissie Cohen ter discussie of dit belang alleen door advocaten kan worden gediend. De toelatingseisen voor de advocatuur (zoals de verplichte beroepsopleiding en de eisen bij het toelaten van advocaten in loondienst van niet-advocaten) en de verplichte ‘education permanente’ zijn mede bedoeld om te garanderen dat advocaten over de specifieke kennis en vaardigheden beschikken die nodig zijn voor het voeren van procedures. Deze eisen die de beroepsgroep aan zichzelf stelt in combinatie met het wettelijk procesmonopolie staan een meer gediversifieerd aanbod van procesvertegenwoordiging in de weg. In dit hoofdstuk staat ook beschreven welke inspanningen de afgelopen tien jaar zijn geleverd om deze weg begaanbaar te maken. Naar aanleiding van de bevindingen van de Commissie Cohen en daaropvolgende rapporten is het domein van het procesmonopolie beperkt door de verhoging van de competentiegrens en is de toegang tot de advocatuur verbeterd door advocaten in loondienst van niet-advocaten mogelijk te maken.



65

Deze veranderingen kwamen niet zonder slag of stoot tot stand. Met name de advocatuur – of specifieker: de Orde – had moeite met de veranderingen. De overheid intervenieert ook op een andere manier op de markt, met name door het bieden van gefinancierde rechtsbijstand. Door deze mogelijkheid is de toegang tot het recht voor minder draagkrachtigen gewaarborgd. De vraag is echter hoe de toegang tot het recht van MKBbedrijven en particulieren, die buiten de Wrb vallen, wordt beïnvloed door het procesmonopolie van de advocatuur en de bijbehorende (zelf)regulering. Het feit dat de markt voor juridische bijstand voor een deel op slot zit door onder meer de wettelijk verplichte procesvertegenwoordiging, betekent dat concurrentie op de markt voor juridische bijstand vooralsnog geen drukkend effect heeft op de prijsstelling van procesadvocaten. In het volgende hoofdstuk bekijken we welke alternatieven bestaan voor het huidige overheidsingrijpen en wat daar de effecten van zijn in vergelijking met het huidige institutionele kader.


67


6

Alternatieven “In de civiele sector van de rechtshuishouding is de toegang tot het recht een punt van zorg. Dat heeft in de eerste plaats te maken met het tijdsbeslag. […] Een ander punt van zorg is dat de toegang in de praktijk wordt versmald door de kosten die met een juridische procedure gepaard gaan. De gesubsidieerde rechtsbijstand in het kader van de Wrb en de particuliere verzekeringen voor rechtsbijstand houden de deur naar het recht echter in veel gevallen open. Ook het bestaan van lichtere rechtsprocedures zoals die waarin de geschillencommissies voor consumentenzaken voorzien, draagt aan de toegang van het recht bij. Lichtere rechtsprocedures vergen in de regel ook minder tijd.” WRR, 2002, pp. 211-212.

Het publiek belang op de markt voor juridische bijstand is samen te vatten onder noemer rechtszekerheid (zie paragraaf 4.1). Traditioneel wordt dit belang geborgd door verplichte procesvertegenwoordiging en een domeinmonopolie van de advocatuur op deze vertegenwoordiging. Deze manier van het borgen van rechtszekerheid bestaat al meer dan een halve eeuw. In de tussentijd is de markt voor juridische bijstand veranderd, door onder meer een toenemende juridisering van de maatschappij en een segmentatie van de markt. Het is van belang om te kijken of het huidige (overheids)ingrijpen nog wel de meest optimale manier van borgen is. Duidelijk is dat de huidige borging in de plaats van het marktfalen een serieus overheidsfalen heeft gebracht: monopolievorming in een poging een informatieprobleem op te lossen. Monopolievorming door overheidsoptreden heeft kortweg drie oorzaken: − −

−

Wettelijk verplichte procesvertegenwoordiging door alleen advocaten. Verplichte winkelnering leidt doorgaans tot te hoge prijzen en een gebrek aan innovatie. De toetredingsbarrières die de Orde in het leven heeft geroepen zijn hoog en versterken dus het monopolie van zittende advocaten (denk aan de toelating van advocaten in loondienst). Uitstralingseffecten van het procesmonopolie: de status van wettelijk beschermd juridisch adviseur werkt ook buiten het monopolie. Dit reputatie-effect kan in een markt met onvolkomen mededinging worden omgezet in een extra premie voor advocaten.

Het is dan ook de vraag of het publiek belang ook met minder ingrijpende maatregelen geborgd kan worden. In dit hoofdstuk beschrijven we verschillende alternatieven die het publiek belang borgen en tevens (enige) maatschappelijke kostenbesparing kunnen opleveren ten opzichte het huidige institutionele kader. Deze kostenbesparingen zijn wenselijk gezien de in het citaat bij dit hoofdstuk door de WRR gesignaleerde problemen met toegang tot het recht (“Een ander punt van zorg is dat de toegang in de praktijk wordt versmald door de kosten die met een juridische procedure gepaard gaan.”) De volgende alternatieven komen aan bod: 1.

Direct ingrijpen op het domeinmonopolie: - Beperking domeinmonopolie door verdere verhoging competentiegrens (para-


68

HOOFDSTUK 6

graaf 6.1.2); - Domeinmonopolie openstellen voor een bredere groep dan alleen advocaten (paragraaf 6.1.3) - Afschaffing domeinmonopolie (met flankerend beleid) (paragraaf 6.1.4) 2.

Tariefregulering (paragraaf 6.2)

We hebben geen alternatieven bekeken die de Wtv 1993 betreffen, omdat deze wet voortvloeit uit een Europese richtlijn en het daarom voor de Nederlandse overheid niet goed mogelijk is om haar ingrijpen op dit punt te veranderen. Overigens zou een discussie over de verplichte vrije advocaatkeuze op Europees niveau nuttig zijn. In die discussie zou explicieter gemaakt kunnen worden waarom de vrije keuze wel bij rechtsbijstandverzekeringen bestaat en bij bijv. zorgverzekeringen niet. De zorgverzekeraar heeft het recht om verschillende verzekeringspolissen aan te bieden: polissen met een basisdekking zonder fysiotherapie, kraamverzorging en tandartshulp of een uitgebreide dekking. Ook heeft de zorgverzekeraar het recht om een verzekerde te sturen richting bepaalde zorgaanbieders, namelijk die aanbieders waarmee de zorgverzekeraar een contract heeft afgesloten. Daar waar dit in de zorg weinig discussie oplevert – waarschijnlijk vanwege de grotere politieke nadruk op kostenbesparing in de zorg –, zal een rechtsbijstandverzekeraar die bepaalt dat zijn verzekerden alleen bij bepaalde gecontracteerde advocaten terecht kunnen waarschijnlijk veel stof doen opwaaien.

6.1

Direct ingrijpen op het domeinmonopolie

Het ligt voor de hand om na te denken of het domeinmonopolie beperkt kan worden zonder dat het publiek belang geschaad wordt. Het domeinmonopolie kan aangepast worden door (1) het domein te beperken, (2) de kring van procesgemachtigden uit te breiden of (3) verplichte procesvertegenwoordiging af te schaffen voor civiele zaken met een aantal flankerende maatregelen. Voor de inschatting van de effecten van deze drie alternatieven zijn de lessen die zijn te trekken uit de ervaringen met de competentiegrensverhoging van 1999 van belang. Wij beginnen deze paragraaf dan ook met die lessen (paragraaf 6.1.1) en vervolgens kijken we wat de implicaties hiervan zijn op de drie alternatieven van direct ingrijpen op het domeinmonopolie (paragraaf 6.1.2 tot en met 6.1.4).

6.1.1 De lessen uit de competentiegrensverhoging van 1999 Met de competentiegrens wordt de wettelijk vastgestelde financiële grens bedoeld die bepaalt of een zaak door de kantonrechter of door de arrondissementsrechter wordt behandeld. Bij de rechtbank is verplichte vertegenwoordiging van toepassing, bij de kantonrechter zijn rechtzoekenden vrij om zelf hun zaak te bepleiten of een advocaat of andere vertegenwoordiger te kiezen. De competentiegrens voor civiele handelszaken werd in 1999 verhoogd van 5.000 gulden naar 10.000 gulden (tegenwoordig €5.000). De effecten van de competentiegrensverhoging werden in 2002 door Eshuis en Paulides geëvalueerd. Zij vergelijken het ‘verschoven zaaksegment’ in 1996 met dat van 2000, dat wil zeggen, ze vergelijken de zaken die in 1996 door de rechtbanken werden afgedaan en die in het financiële segment van 5.000 tot 10.000 guldens vallen met de zaken die in 2000 door de kantongerechten


ALTERNATIEVEN

69

worden afgedaan in hetzelfde financiële segment.82 De belangrijkste punten uit deze evaluatie zijn hieronder nader belicht.

6.1.1.1 Keuzevrijheid benut De verhoging van de competentiegrens wordt in eerste instantie als effectief aangemerkt in de zin dat partijen inderdaad de keuzevrijheid met betrekking tot het inschakelen van juridische dienstverleners op grote schaal benutten. Daar waar in 1996 alleen procureurs en advocaten mochten optreden, zijn in 2000 vele andere vertegenwoordigers actief en er worden zaken door procederende partijen zelf bepleit (zie tabel 6.1). Eshuis en Paulides onderscheiden vier soorten vertegenwoordigers: (1) advocaten, (2) deurwaarders, (3) een andere gemachtigde, zoals een juridisch geschoolde kennis of een bedrijfsjurist, en (4) geen vertegenwoordiger oftewel de zaak zelf bepleiten. De categorie ‘juristen van rechtsbijstandverzekeraars’ wordt niet apart gespecificeerd, omdat in dit financiële segment nauwelijks zaken voor de rechter worden gebracht door – maar wel via – rechtsbijstandverzekeraars (p. 38). Dit komt waarschijnlijk door het type zaken in dit segment – het gaat hier namelijk vaak om incassozaken (zie paragraaf 6.1.1.5). Deze cijfers (als ook de cijfers in tabel 6.2 en 6.3) geven een onderschatting van het aandeel van rechtsbijstandverzekeraars, omdat is geteld waar een rechtzoekende uiteindelijk terechtkomt en niet waar hij in eerste instantie aan klopt voor juridische bijstand. Omdat veel rechtzoekenden met een rechtsbijstandverzekering via hun verzekeraar terecht komen bij een advocaat (bijv. in het geval van een procedure) of een gerechtsdeurwaarder is het aandeel van advocaten en gerechtsdeurwaarders te hoog en dat van rechtsbijstandverzekeraars te laag ingeschat. Zoals tabel 6.1 suggereert, verschilt de vertegenwoordigingspatroon voor eisers en voor gedaagden. Hieronder gaan we nader in op de achtergrond van deze verschillen. Tabel 6.1:

Juridische bijstand na de competentieverhoging in procenten (2000)

VERLENER VAN JURIDISCHE BIJSTAND

KANTON - EISER

KANTON - GEDAAGDE

Advocaat

16%

26%

Gerechtsdeurwaarder

71%

16%

1%

2%

11%

5%

Stichting rechtsbijstand Andere procesgemachtigde Procedeert in persoon Totaal

1% 100% 1 (N=2723)

50% 100% 2 (N=926)

Bron Eshuis en Paulides, 2002, p. 43. 1 2

alle zaken exclusief mislukte formulierdagvaardingen. alle contradictoire zaken, exclusief referte door verweerder bij aanvang proces.

6.1.1.2 De keuzes van eisers nader belicht Eisers zijn de initiatiefnemers van hun zaak en zij achten zich dan ook kansrijk. Zij blijken daardoor vaker bereid te zijn om te investeren in juridische bijstand. Zoals blijkt uit tabel 6.2 gaan 82

De implicaties van de herziening van het burgerlijk procesrecht per 1 januari 2002 (waarbij het procesrechtelijke regime van rechtbank en kantongerecht geharmoniseerd zijn) zijn in het rapport dus niet meegenomen.


70

HOOFDSTUK 6

eisers nauwelijks zelf procederen (1%). Het meest opvallende effect van de competentieverhoging is dat veel eisers (71%) de deurwaarder verkiezen boven advocaten (16%). De grote populariteit van gerechtsdeurwaarders onder eisers wordt voor een groot deel verklaard door het type zaken in het verschoven segment. Uit tabel 6.2, waar vertegenwoordiging uitgesplitst is naar partijconstellatie, valt op te maken dat verreweg de meeste zaken (ruim 60%) aangespannen zijn door een rechtspersoon tegen een natuurlijk persoon. Dit is een indicatie dat meer dan de helft van de procedures incassozaken zijn. In die incassozaken hebben eisers al voordat het tot een gerechtelijke procedure komt een deurwaarder ingeschakeld. Ook eisers die in het buitengerechtelijke voortraject geen deurwaarder inschakelen, komen veelal toch bij de deurwaarder terecht vanwege het uitbrengen van een dagvaarding (pp. 3-4). Mocht het tot een gerechtelijke procedure komen, dan zijn deurwaarders een goedkoop en al ingewerkt alternatief voor de inschakeling van een advocaat. Tabel 6.2:

Juridische bijstand eiser en partijconstellatie1 bij kantonzaken (2000) EISER GEDAAGDE NAT.PERS NAT.PERS

NAT.PER RECHTSPERS

16%

TOTAAL

30%

Gerechtsdeurwaarder

56%

47%

76%

70%

71%

Andere gemachtigde

8%

16%

12%

13%

12%

Procedeert in persoon

6%

2%

1%

1%

1%

100% (N=146)

100% (N=1700)

100% (N=509)

100% (N=2664)

100% (N=309) Bron: Eshuis en Paulides, 2002, p. 47.

12%

RECHTSPERS RECHTSPERS

Advocaat

Totaal

35%

RECHTSPERS NAT. PERS

16%

Verdelingen onder de diverse partijconstellaties verschillen significant, p<.05. 1 Exclusief de overheid als gedaagde.

Eshuis en Paulides kijken ook of er samenhang is tussen het financieel belang van de vordering en het soort juridische bijstand dat eisers inschakelen en ze concluderen dat het financiële belang nauwelijks iets uitmaakt voor het type vertegenwoordiger. Voorzover een dergelijke relatie bestaat, is een samenhang contra-intuïtief in de kleine groep zaken waarin de eiser zonder professionele hulp procedeert: het financiële belang ligt beduidend hoger dan wanneer de eiser een vertegenwoordiger inschakelt (gemiddeld 8.230 gulden versus 7.480 gulden). Dit heeft echter waarschijnlijk met het type zaak te maken, het gaat meestal om een onrechtmatige daad, waar de eis vaak op de competentiegrens wordt gezet (p. 48)

6.1.1.3 De keuzes van gedaagden nader belicht Gedaagden hebben niet zelf gekozen voor een gerechtelijke procedure en dit vertaalt zich dan ook in een hoog verstekpercentage van 66% (p. 48). Het wegvallen van de financiële drempel tot het voeren van verweer heeft er niet toe geleid dat feitelijk vaker verweer wordt gevoerd (p. 59). Het verstekpercentage vertoont maar een lichte daling (van 62% bij de rechtbank naar 56% bij het kantongerecht), terwijl het aantal zaken waarbij daadwerkelijk verweer wordt gevoerd niet is toegenomen (p. 4). Het hoge verstekpercentage bij gedaagden maakt aannemelijk dat een groot deel van de zaken niet valt te betwisten (p. 48).


ALTERNATIEVEN

71

Zoals tabel 6.3 laat zien, zijn gedaagden op grote schaal zonder juridische bijstand gaan procederen: de zich verwerende gedaagden behartigen in de helft van de gevallen hun zaak zelfstandig. Iemand kan kiezen voor verweer ‘in persoon’ omdat die goede tegenargumenten heeft. Echter, het kan ook zo zijn dat de gedaagde toch op de zitting verschijnt en dat er geen daadwerkelijk verweer wordt gevoerd – deze gevallen worden ook als verweer ‘in persoon’ geregistreerd. Er is overigens een simpele verklaring voor het feit dat vaak ‘in persoon’ verweer wordt gevoerd in incassozaken (waar de eiser een rechtspersoon is en de gedaagde een natuurlijk persoon). Hier zou de gedaagde de zaak niet verstek laten gaan en op de zitting verschijnen (in persoon procederen), ook al is er geen inhoudelijk verweer mogelijk, in de hoop om alsnog een betaalregeling te treffen (p. 50). Tabel 6.3:

Juridische bijstand gedaagde en partijconstellatie1 bij kantonzaken in contradictoire zaken (2000) EISER GEDAAGDE NAT.PERS NAT.PERS

NAT.PER RECHTSPERS

RECHTSPERS NAT. PERS

RECHTSPERS RECHTSPERS

TOTAAL

Advocaat

36%

19%

34%

31%

26%

Gerechtsdeurwaarder

21%

11%

30%

17%

17%

Andere gemachtigde Procedeert in persoon Totaal

7%

6%

8%

7%

7%

37%

65%

28%

45%

50%

100% (N=408)

100% (N=116)

100% (N=195)

100% (N=902)

100% (N=183) Bron: Eshuis en Paulides, 2002, p. 49.

Verdelingen onder de diverse partijconstellaties verschillen significant, p<.05. 1 Exclusief de overheid als gedaagde. 2 Exclusief referte door verweerder bij aanvang proces.

Ook voor gedaagden kijken Eshuis en Paulides of het financiële belang en de aard van het geschil van invloed is op de keuze van de vertegenwoordiging. Het financiële belang blijkt geen invloed te hebben op de keuze om verweer te voeren en ook niet op de keuze van de raadsman. Wat de aard van het geschil betreft, komt het vooral voor ‘geldleningen’ vaak voor dat de gedaagde zelf procedeert en voor onrechtmatige daad het minst vaak. Het lijkt er in grote lijnen op dat als de gedaagde zich kansrijk acht, hij vaker een raadsman in de hand neemt en wanneer de kansen laag zijn vaker zelf procedeert.

6.1.1.4 Geen aanzuigende werking Met de competentiegrensverhoging zijn in de periode 1996-2000 ongeveer 9.000 zaken verhuisd van rechtbank naar kanton (p. 25). Het aantal zaken met een financieel belang tussen 5.000 en 10.0000 gulden is sterk gestegen. Een aanzuigende werking van de competentiegrensverhoging kan echter niet worden aangetoond. De stijging van het aantal zaken in het verschoven segment komt grotendeels door migratie-effecten. Uit de instroomcijfers van kantongerechten leidden Eshuis en Paulides (2002, p. 4) af dat gelijktijdig met de groei van het aantal zaken in het verschoven segment een opvallende daling plaatsvond van het aantal zaken in andere segmenten. Het lijkt erop dat vóór de competentieverhoging, het financiële belang van de zaken kunstmatig onder de 5.000 gulden werd gehouden, zodat ze door de kantonrechter konden worden behandeld in plaats van de rechtbank. De reden voor zo’n cosmetische ingreep is dat de eisers voorkeur hebben voor de kantonrechter boven een reguliere rechter, bijvoorbeeld wegens de snelheid en


72

HOOFDSTUK 6

informaliteit of lagere kosten. De kosten van een kantonprocedure zijn lager vanwege het ontbreken van verplichte vertegenwoordiging door een advocaat en de lagere griffierechten. Voorzover er sprake was van een aanzuigende werking van de competentiegrensverhoging is deze teniet gedaan door een daling van de instroom van handelszaken bij rechtbanken en kantonrechter. De vrees dat de competentiegrensverhoging een hoge aanzuigende werking zou hebben, en daardoor de overbelaste rechterlijke macht nog meer onder druk zou komen te staan, was dus ongegrond. Eshuis en Paulides beschrijven ook twee mechanismen die ervoor kunnen zorgen dat de aanzuigende werking minder zichtbaar is in de cijfers: het al dan niet splitsen van vorderingen en het al dan niet uitstellen van vorderingen (bijlage 4, pp. 100-101). Door de verhoging van de competentiegrens zouden zaken die eerder als gesplitst aangetekend werden, niet meer gesplitst hoeven te worden om onder de competentiegrens te vallen (een zaak van bedrag x en een zaak van bedrag y versus een zaak van x+y). Het tweede mechanisme betreft vorderingen met termijnbetalingen die maandelijks oplopen, zoals geldleningen en telefoonrekeningen. Het is aannemelijk dat de gerechtsdeurwaarder de voorkeur geeft aan het voorleggen van de zaak aan de kantonrechter boven de rechtbank. Na de verhoging van de competentiegrens kan met het moment van de dagvaarding gewacht worden totdat de schuld tot bijna €5.000 is opgelopen alvorens een zaak aan de kantonrechter wordt voorgelegd.

6.1.1.5 Samenstelling van zaken niet veranderd: vooral incassozaken Eshuis en Paulides stellen de vraag wat voor type zaken zijn verschoven met de competentiegrensverhoging: gaat het om principiële zaken of gaat het voornamelijk om het invorderen van onbetaalde rekeningen. Ze komen tot de conclusie dat de zaken in het verschoven segment geen doorsnee rechtbankzaken zijn. Het gaat relatief vaak om een incassozaak en er zijn aanwijzingen dat deze geschillen relatief eenvoudig zijn (pp. 31-32). Dat het om incassozaken gaat valt – zoals al eerder aangegeven – af te leiden uit de partijconstellatie waarbij de eiser een rechtspersoon is en de gedaagde een natuurlijk persoon. Dit is in 54% van de zaken het geval voor de competentiegrensverhoging en 64% erna. Bij rechtbankzaken is dit percentage maar 38%. De conclusie over de complexiteit van zaken is gebaseerd op het hoge percentage zaken waarbij geen verweer wordt gevoerd, of waar wel verweer is gevoerd, maar waar een ‘comparitie na antwoord’ wordt gehouden. Dit lijkt overigens het beeld te bevestigen dat zaken met de laagste financiële belangen ook relatief eenvoudige zaken zijn. Ook kijken Eshuis en Paulides of er veranderingen optreden na de competentiegrensverhoging. Het lijkt redelijk aannemelijk dat in het verschoven zaaksegment weinig veranderd is in de samenstelling van de zaken (juridische zaaktypering) en ook geen significante veranderingen in partijconstellatie (pp. 33-37).

6.1.1.6 Kwaliteit Een belangrijke meetlat voor de effectiviteit van geschilbeslechting is in hoeverre partijen er zelf uitkomen. Eshuis en Paulides vinden dat er na de competentiegrensverhoging veel minder zaken worden geroyeerd – anders gezegd: er wordt minder geschikt. Het gaat om een daling van 50% naar 25% (2002, pp. 65-67). Dit valt in verband te brengen met het wegvallen van de verplichte vertegenwoordiging. Advocaten spelen net als andere rechtshulpverleners namelijk een actieve rol in schikkingen. Wanneer bij een kantonzaak beide partijen door een advocaat worden bijgestaan,


ALTERNATIEVEN

73

stijgt het percentage royementen tot een niveau dat dicht bij dat van de rechtbank ligt, dwz 42% (p. 66). Dit verschijnsel is gerelateerd aan de in paragraaf 5.2 genoemde ‘zeefwerking’ van verplichte procesvertegenwoordiging. Het royementspercentage is 32% indien de partijconstellatie advocaat-deurwaarder, 30% indien deurwaarder-deurwaarder en 13% indien geen advocaat of deurwaarder betrokken is. De daling in het percentage schikkingen is een negatief neveneffect van het wegvallen van verplichte procesvertegenwoordiging. We merken op dat dit ook te maken heeft met het feit dat de gang naar de rechtbank vroeger (toen de competentiegrens nog niet verhoogd was) te duur was: zaken met een belang lager dan 5.000 gulden werden niet aangebracht maar geschikt, omdat de kosten van het voeren van een proces vaak niet opwegen tegen het financiële belang. Eshuis en Paulides kijken ook naar de kwaliteit van de behartiging van belangen. Zij veronderstellen dat bijzondere proceshandelingen, zoals incidentele eisen, eisen in reconventie, deskundigenonderzoeken en enquêtes op een kwalitatief betere behartiging van belangen duiden. Mensen die zonder juridische bijstand procederen maken maar weinig gebruik van deze proceshandelingen, terwijl dat veel meer gebeurt wanneer een advocaat de juridische bijstand verleent. Het procesgedrag van gerechtsdeurwaarders lijkt in grote lijnen op dat van advocaten (beiden werken vaak in opdracht van een rechtsbijstandverzekeraar), terwijl het gedrag van ‘andere gemachtigden’ meer lijkt op dat van partijen die zichzelf vertegenwoordigen (pp. 5-6).

6.1.1.7 Kantonrecht – goedkopere rechtspraak De veronderstelling is dat de kortere en minder gecompliceerde procedures onder de kantonrechters ook bijdragen aan de kostenbesparing van rechtzoekenden, maar ook aan de kostenbesparing van rechtsstaat (dit ondanks het feit dat minder geschikt wordt). De veronderstelling over kantonrechtsprocedure is dat het minder formeel en eenvoudiger is, er minder bijzondere proceshandelingen zijn en dat de kantonrechter sneller en actiever een knoop doorhakt. Karakteristiek voor de kantonrechter is inderdaad de snelle en ongecompliceerde afdoeningen, waarbij relatief weinig van de standaard van twee schriftelijke rondes wordt afgeweken (p. 33). Een belangrijke implicatie van de competentiegrensverhoging is dat zaken vlotter en met minder complicaties worden afgedaan: de mediane doorlooptijd van de zaken daalde van 14 maanden tot 6 maanden. Door meer zaken via deze goedkopere rechtspraak te laten verlopen, is dus een maatschappelijke kostenbesparing gerealiseerd.

6.1.1.8 Samengevat De belangrijkste effecten van de competentieverhoging zijn als volgt:

-

Waar vroeger vertegenwoordiging een exclusief domein was van advocaten en procureurs, bestaat nu keuzevrijheid die op grote schaal wordt benut.

-

Eisers schakelen vaak een deurwaarder in, een verschijnsel dat verklaard wordt uit het hoge aandeel incassozaken in het verschoven segment.

-

Het verstekpercentage onder gedaagden is niet substantieel gedaald. Als gedaagden verweer voeren, maken zij op grote schaal gebruik van de mogelijkheid om zelf te kunnen procederen. Het is echter niet zeker in hoeverre de ‘in persoon procederende’ partijen daadwerkelijk verweer voeren.


74

HOOFDSTUK 6

-

De aanzuigende werking van de competentiegrensverhoging kan niet worden aangetoond. Het argument dat een verdere verhoging van de competentiegrens de overbelaste rechterlijke macht nog meer onder druk zet, kan niet worden onderscheven. Integendeel, meer zaken worden nu eenvoudiger en sneller afgedaan. Anderzijds kan de veronderstelling dat de verhoging van de competentiegrens een betere toegang tot het recht als gevolg heeft in termen van frequentere toegang, ook niet worden onderschreven.

-

Een belangrijk negatief effect is dat er veel minder wordt geschikt, een verschijnsel dat in verband gebracht kan worden met het wegvallen van de verplichte vertegenwoordiging door een juridisch deskundige en het grote aandeel van incassozaken.

-

Meer zaken worden door goedkope rechtsspraak afgehandeld, hetgeen een maatschappelijke kostenbesparing oplevert.

6.1.2 Beperking domeinmonopolie door verdere verhoging competentiegrens Een mogelijk alternatief voor het huidige procesmonopolie is de beperking van het domein door de verhoging van de competentiegrens. De verhoging van de competentiegrens van 1999 was eigenlijk bedoeld als een eerste stap. De Commissie Van Delden die de aanbevelingen uit het Cohen rapport verder uitwerkte, stelde een gefaseerde verhoging van de competentiegrens voor tot 25.000 gulden. De voorgenomen verdere verhoging van de competentiegrens werd echter in 1999 op de lange baan geschoven, omdat het er in eerste instantie op leek dat de competentiegrensverhoging een substantiële aanzuigende werking zou hebben. Vanwege de schaarste aan rechters werd een verdere verhoging van de competentiegrens als onwenselijk beschouwd. Zoals in de vorige paragraaf beschreven, tonen Eshuis en Paulides (2002) echter aan dat er geen sprake was van een substantiële aanzuigende werking, maar eerder van migratie-effecten. Voorzover er sprake was van een aanzuigende werking, werd deze gecompenseerd door de autonome afname van de ‘totale vraag’ (de instroom bij kanton en civiel samen). Afgaande op de aanbevelingen van de Commissie Van Delden kijken wij naar een verhoging van de competentiegrens tot €12.000 (25.000 gulden). Dit bedrag is indicatief, het kan om een hoger of een lager bedrag gaan, het gaat hier eerder om de hoofdlijnen in de argumentatie. Vanuit een economische invalshoek is het belangrijkste effect van de verhoging van de competentiegrens dat er voor een groter deel van de markt keuzevrijheid ontstaat en dat de prijzen op dat deel onder druk komen te staan. Voor de evaluatie van de maatregel moeten de volgende vragen worden beantwoord:

-

In hoeverre kan de keuzevrijheid worden benut en in het verlengde daarvan: in hoeverre is sprake van concurrentie waardoor de prijzen onder druk komen te staan?

-

Wie profiteert van de competentiegrensverhoging in de directe zin?

-

Wat zijn de maatschappelijke voor- en nadelen van zo’n ingreep?

-

Welke overige (neutrale) effecten zijn te verwachten?


ALTERNATIEVEN

75

De sterkte van de effecten van een verdere verhoging van de competentiegrens tot €12.000 hangt in eerste instantie samen met de verdeling van het financiële belang van civiele zaken in het financiële segment €5.000 tot €12.000. Hoe meer zaken in dit segment vallen, hoe groter de markt waarvoor het procesmonopolie niet geldt. In Eshuis (2003, p. 26) wordt onderstaande figuur gepresenteerd van de verdeling van financiële belangen bij civiele zaken. Uit deze figuur valt af te lezen dat de mediaan van financiële belangen €21.747 is (bij de helft van de zaken gaat het om een kleiner bedrag en de andere helft om een hoger bedrag). Voorts valt af te lezen dat een groot deel van de zaken – op het oog een kwartiel van totaal aantal zaken – zelfs onder het financiële belang van €12.000 ligt. Figuur 6.1: Verdeling van geclaimde bedragen, afgedaan in 2000, met mediaan en gemiddelde

Bron: Eshuis (2003), p. 26.

Door de verhoging van de competentiegrens tot €12.000 ontstaat dus op een groot deel van de markt keuzevrijheid. In hoeverre gebruik wordt gemaakt van de vergrote keuzevrijheid hangt verder samen met de samenstelling van zaken in het financiële segment. Of bijvoorbeeld een verdere opmars van deurwaarders of juist van andere aanbieders te verwachten is, hangt – afgaande op de bevindingen van Eshuis en Paulides – samen met de verdeling van aard van zaken en de partijconstellatie in het nieuw te verschuiven segment. Deze verdeling is ons niet bekend en het is dan ook moeilijk te voorspellen welke aanbieders hun markt zien vergroten door de verhoging van de competentiegrens. Aan de vraagkant gaan de volgende actoren profiteren: -

Eisers van een bepaald type zaken waarvoor juridische bijstand van andere juridische dienstverleners dan advocaten goed mogelijk is, bijvoorbeeld incassozaken (deurwaarders),

-

Repeat buyers die in vele standaardzaken vertegenwoordiging zoeken (of door eigen juristen willen laten verzorgen), bijvoorbeeld telefonieaanbieders, hypotheekaanbieders.

-

Gedaagden die een zaak hebben waar juridisch verweer niet goed haalbaar is, kunnen zich zonder noemenswaardige kosten ‘in persoon’ verweren, in de hoop alsnog een (betaal)regeling te treffen met de eiser.


76

HOOFDSTUK 6

-

Gedaagden met dermate goede (juridische) argumenten, waarvoor juridische bijstand niet noodzakelijk is.

-

Indirect alle rechtzoekenden die een zaak hebben in het financiële segment van €5.000 tot €12.000 die zich door een advocaat laten vertegenwoordigen als gevolg van het feit dat deze dienstverlening minder kost doordat de tarieven van advocaten onder druk komen te staan. Overigens moet het effect van de competentiegrensverhoging niet overschat worden. Deze grens is de laatste jaren in reële termen steeds lager geworden (door inflatie) en het financieel belang in zaken neemt steeds verder toe (er staat steeds meer op het spel).

-

Particulieren en het MKB met een rechtsbijstandverzekering: de te betalen premie zal minder snel stijgen.

De maatschappelijke voordelen van de verhoging van de competentiegrens zijn: -

Meer zaken voor de kantonrechter betekent snellere en eenvoudigere procedures. De maatschappelijke kostenbesparing kan helaas niet berekend worden door de budgetten van kanton en civiel te vergelijken. De verhoging van de competentiegrens impliceert namelijk dat zowel bij de sector kanton als bij de sector civiel de gemiddelde zwaarte (in ieder geval in termen van het financiële belang) van zaken stijgt.

-

Keuzevrijheid rechtzoekenden – vertegenwoordiging op maat. Dit geldt voor iedereen, maar voor eisers ligt de benutting ervan anders dan voor gedaagden. De aard van zaken en partijconstellatie zijn van belang bij de benutting van keuzevrijheid en kostenbesparing door rechtzoekenden.

-

Minder snel stijgende premies voor rechtsbijstandverzekeringen, betere toegang tot het recht in het algemeen.

-

Geen reden voor bezorgdheid over de kwaliteit van juridische bijstand die als gevolg van de verhoging van de competentiegrens meer verleend zal worden door andere rechtskundige dienstverleners dan advocaten. Bij de vorige verhoging van de competentiegrens hebben deurwaarders en rechtsbijstandverzekeraars het gat gevuld en zijn er geen aanwijzingen dat zij hun taak niet naar behoren kunnen uitvoeren.

De maatschappelijke nadelen van de competentiegrensverhoging zijn de volgende: -

Wel zijn er zorgen over kwaliteit van de behartiging van belangen van personen die ‘in persoon’ procederen of zich laten vertegenwoordigen door een overige gemachtigde (d.w.z. een al dan niet juridisch geschoolde kennis).

-

Voor de zaken waarin door (minstens een van de partijen) geen professionele rechtsbijstand wordt ingeschakeld: er wordt minder geschikt.

-

Hoewel het bij de verhoging van de competentiegrens tot €5.000 niet gebeurde, is het denkbaar dat de lagere kosten van kantonrechtspraak (griffierechten en kosten verte-


ALTERNATIEVEN

77

genwoordiging) een aanzuigende werking heeft, waardoor meer conflicten voor de (kanton)rechter worden uitgevecht. -

Geen keuzevrijheid en hoge(re) prijzen voor zaken boven de competentiegrens.

De overige neutrale effecten zijn het volgende: -

Bij een verdere verhoging van de competentiegrens kunnen net zoals na 1999, migratieeffecten verwacht worden.

-

Een ander neutraal effect van de verhoging van de competentiegrens is dat de hoogte van de claims bij incassozaken stijgt, omdat er langer gewacht kan worden met de dagvaarding en vanwege het verminderen van de noodzaak van splitsing van claims (Eshuis en Paulides, 2002, pp. 100-101).

-

Bij onrechtmatige daad zaken die onder de kantonrechter vallen, wordt doorgaans het maximumbedrag (de competentiegrens) geclaimd. Een verhoging van de competentiegrens kan dus als gevolg hebben dat de geclaimde bedragen stijgen. Eshuis (2003, p. 2831) toont echter aan dat rechters niet meegaan met de stijging van deze bedragen. Ook vindt Eshuis aanwijzingen dat de discrepantie stijgt tussen het geëiste bedrag en het bedrag dat partijen bij een schikking overeenkomen. Het lijkt erop dat ‘hoog inzetten’ gewoon een onderdeel van het spel is geworden.

6.1.3 Procesmonopolie opgesteld voor een bredere groep Een tweede in onze ogen meest voor de hand liggend alternatief is om het procesmonopolie niet alleen bij advocaten neer te leggen, maar aan een bredere groep toe te kennen. Dit voorstel is ten tijde van het onderzoek van de Commissie Cohen door de Consumentenbond gedaan. De bond pleitte voor de instelling van een register voor procesgemachtigden, waarin naast advocaten ook andere gekwalificeerde personen zouden kunnen worden ingeschreven (Commissie Cohen, 1995, p. 78). Het gaat uitdrukkelijk niet om het toelaten van personen tot de procesvertegenwoordiging die niet geschoold zijn. Integendeel, het gaat om het toelaten van personen die geschoold zijn en ervaring hebben. Het is terecht dat er kwaliteitseisen zijn, de rechter moet niet zwaarder belast worden (de efficiënte rechtsgang moet niet in gevaar komen) en fair trial en de equality of arms beginselen moeten gewaarborgd blijven. Indien gekozen wordt voor het openstellen van het procesmonopolie voor ander juridische adviseurs dan advocaten, dan zullen eisen geformuleerd dienen te worden waaraan een procesjurist dient te voldoen. Wil iemand zich procesjurist noemen, dan moet diegene voldoen aan een aantal eisen, bijvoorbeeld: −

Kennis hebben van het materiële recht;

−

Kennis hebben van het formele recht;

−

Kennis hebben van de infrastructuur van het gerechtelijk bedrijf;

−

Kennis hebben van de roladministratie;


78

HOOFDSTUK 6

−

Garanties bieden voor een behoorlijke afdekking van aansprakelijkheid;

−

Garanties bieden voor het verantwoord beheer van derden gelden;

−

Zijn aangesloten bij een toegankelijke en objectieve klachtregeling voor cliënten en voor procesjuristen van wederpartijen.

Het is daarbij van groot belang om te bekijken of de kwaliteitseisen die de Orde op dit moment stelt niet verder gaan dan wat (minimaal) noodzakelijk is voor een goede procesjurist en het borgen van rechtszekerheid. Op het eerste gezicht lijken de eisen van de Orde meer te omvatten dan nodig is voor een procesjurist. Uiteraard is het aan de Orde wat voor eisen worden gesteld aan advocaten83, maar dat betekent niet dat deze eisen één-op-één moeten gelden voor alle procesjuristen. Zo wordt van advocaten geëist dat zij bekwaam zijn op een breed scala van rechtsgebieden, zoals familierecht, fiscaal recht, strafrecht, vluchtelingenrecht enzovoorts. Het is echter niet nodig dat we van alle procesjuristen verlangen dat zij in alle rechtsgebieden bekwaam zijn. Wij vragen een orthopeed ook niet om een blinde darm te verwijderen of een leraar Duits het practicum Scheikunde te geven. Belangrijk bij de vaststelling van de eisen die zouden moeten gelden voor procesjuristen is dat de eisen opgesteld worden door een onafhankelijk orgaan. Het is niet verstandig om de procesjuristen de bevoegdheid te geven om de toegangsvoorwaarden zelf te stellen. Dan is de prikkel namelijk te groot om ‘te hoge’ toetredingseisen te stellen. Dit is een algemeen bekend verschijnsel dat een aan een beroepsgroep gelieerde toezichthouder – vanwege de grote informatievoorsprong ten opzichte van de wetgever en andere actoren – zich gedraagt als ‘captive regulator’. Dat wil zeggen dat de toezichthouder niet het algemeen belang, maar de belangen van de gereguleerden beschermt.84 Vanuit deze optiek is het dan ook niet aan te raden om de toelating van procesjuristen (middels accreditatie, erkenning of certificering) over te laten aan de Orde. Ondanks het feit dat de Orde een PBO is, zijn de wortels in de advocatuur sterk. Dit kwam bijv. naar voren in de reactie van de Orde op de advocaat in loondienst. Deze reactie was primair gericht op het vertragen van en opwerpen van barrières voor de toetreding van advocaten in loondienst. De reactie van de Orde was het sterkst richting rechtsbijstandverzekeraars en schaderegelingskantoren. Zoals in paragraaf 5.5 staat beschreven, zijn er nog altijd strubbelingen tussen de Orde en de marktpartijen die advocaten in loondienst willen nemen. De Orde reageerde echter niet alleen negatief op advocaten in loondienst van rechtsbijstandverzekeraars, maar ook bij bijv. vakbonden en Bureaus rechtshulp (tegenwoordig Juridische Loketten). In een brief van het Verbond van Verzekeraars aan de minister van Justitie (dd. 24 september 2002) worden enkele voorbeelden genoemd. Juristen in dienst van een vakbond mogen van de Orde wel toetreden, maar alleen dan wanneer zij binnen het ideële doel van hun werkgever blijven – waarbij de Orde bepaalt wat wel en niet onder dit doel valt. Zo werd voor medewerkers 83

Daarmee ontstaan dus twee namen voor dezelfde functie : zowel de advocaat als de procesjurist kunnen een rechtzoekende helpen bij het voeren van procedures. Zo lang beiden maar aan dezelfde minimumeisen voldoen, is het naamverschil op zich geen probleem. Uit oogpunt van transparantie voor individuele rechtzoekenden is het voeren van twee namen voor één functie mogelijk wel een probleem.

84

Stigler (1971) en (1974).


ALTERNATIEVEN

79

van vakbonden de arbeidsmarkt voor andere gebieden dan arbeids- en sociaal verzekeringsrecht weggesneden. Het CNV trachtte destijds een van de medewerkers te laten toetreden en kon dat niet vanwege deze reden (te beperkt werkgebied toegelaten door de Orde). Ook medewerkers van Bureaus rechtshulp die om een inschrijving verzochten, werden in hun pogingen daartoe gefrustreerd, omdat zij niet uitsluitend werkzaam zouden zijn binnen het stelsel van de gefinancierde rechtshulp. Kortom, de Orde verwelkomde advocaten in loondienst niet als vakbroeders, maar behandelde hen als concurrenten. Deze voorgeschiedenis maakt dat de uitstraling van de Orde als onafhankelijke toegangsregulator voor procesjuristen werkzaam bij verschillende marktpartijen niet goed is. In het kader van dit onderzoek is de werkwijze en structuur van de Orde niet geëvalueerd en we doen dan ook geen uitspraak over de precieze vormgeving van het toezicht op procesjuristen. Wel doen we enkele suggesties over mogelijkheden voor het toezicht. Zonder een hele nieuwe toezichthouder in het leven te roepen, ligt het – op basis van het feitenmateriaal en inzichten uit de economische theorie – voor de hand om de toelating los van de Orde te regelen. Het door de Consumentbond voorgestelde register voor procesgemachtigden (incl. accreditatie) ligt voor de hand. We komen hier later in deze paragraaf op terug. Verrassend genoeg, pleitte ook de deken van de Orde op de jaarvergadering van 2005 voor de verruiming van het procesmonopolie.85 Zij vindt dat er geen goede redenen zijn om juristen in dienst van rechtsbijstandverzekeraars, bedrijfsjuristen en vakbondsjuristen buiten het procesmonopolie te houden, mits zij aan bepaalde eisen voldoen: “Volgens mij is er geen goede reden om juristen in dienst van de rechtsbijstandverzekeraars buiten het procesmonopolie te houden. Laat die verzekeringsjuristen maar procederen, dus zonder dat wij verlangen dat zij advocaat worden. Hetzelfde geldt mogelijk voor bedrijfsjuristen en voor vakbondsjuristen. Maar wel: mits zij voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen. Van een dergelijke verruiming van het procesmonopolie verwacht ik prijsverlagingen voor de consument. Met als voordeel vergroting van de toegang tot het recht, met name voor de particulier.” Verder ziet zij ook een rol voor HBO-juristen (waarvan de eerste lichting in 2006 op de markt komt) weggelegd: “Voor bijna alle zaken biedt de advocatuur nu maatwerk. Dat is duur en niet altijd nodig. Er zijn een flink aantal standaardzaken zoals formele ontbindingen in het arbeidsrecht, niet-conflictueuze echtscheidingen en schuldsaneringen etc. die door een grotere inzet van paralegals goedkoper kunnen worden afgehandeld. De binnenkort instromende HBO-juristen kunnen hierin een rol spelen.”86 Parallel aan haar visie over de uitbreiding van kring van procesgemachtigden belooft zij echter zich in te zetten voor maximale zelfregulering. “Voor het behoud van onze onafhankelijkheid is het noodzakelijk dat wij onze eigen regels blijven maken.” Zoals gezegd: de Orde heeft het wettelijk recht om regels te stellen voor advocaten, maar het kan niet zo zijn dat de Orde ook de regels stelt voor alle procesgemachtigden, ook voor de niet-advocaten. 85

Zij benadrukt hierbij overigens dat het haar denkbeelden zijn en niet van de Algemeen Raad.

86

Unger (2005).


80

HOOFDSTUK 6

En hiermee zijn wij beland bij het voornaamste probleem met de uitbreiding van de kring van procesgemachtigden, en dat is dat dit alternatief nogal wat verandering vereist in de manier waarop de (toetredings)regels worden gesteld, toezicht is geregeld en ook met betrekking tot enkele onderwerpen die aan de beroepsregels van advocatuur verbonden zijn, zoals geheimhoudingsplicht, verschoningsrecht en tuchtrecht. Momenteel houden de Orde en de dekens/Raden van Toezicht toezicht op advocaten en ook op advocaten in loondienst (de naleving van verordeningen, het tuchtrechten en de onbehoorlijke praktijkuitoefening (vgl. art 60b van de Advocatenwet)). De vraag bij deze alternatieve maatregel is wie toezicht zou moeten houden op de procesgemachtigde juristen die niet-advocaat zijn? Een tweede of een derde balie wordt als verwarrend voor rechters en justitiabelen beschouwd en dat is dus onwenselijk. Dit is ook de reden waarom de Commissie Cohen, die dit alternatief ook overwoog, dit heeft afgewezen (1995, pp. 4-5 en pp. 35-36): “Uitbreiding mogelijkheden om als procesgemachtigde op te kunnen treden. Dit kan langs twee wegen: - uitbreiding van de kring procesgemachtigden - verruiming toetreding tot de advocatuur. Uitbreiding van de kring van procesgemachtigden met andere (gekwalificeerde) rechtshulpverleners acht de projectgroep niet wenselijk Dit zou er immers toe leiden dat voor elke groep procesgemachtigden een ‘eigen balie’ in het leven wordt geroepen al dan niet met eigen regels. Voor de rechterlijke macht en de justitiabelen zou dat tot onduidelijkheid en verwarring leiden. Daarbij komt dat het stellen van de regels voor de afzonderlijke balies geen geëigende weg lijkt te zijn, onder meer omdat dit een verhoging van de bestuurlijke lasten tot gevolg heeft.” […] “Zou men immers de bevoegdheid willen uitbreiden tot andere categorieën rechtshulpverleners, dan ontstaan meerdere verschillende balies naast elkaar met al dan niet elk hun eigen regels. Dit leidt tot verwarring en onduidelijkheid bij de rechterlijke macht en de rechtzoekenden. Voorts stuit men op de vraag op welke wijze moet worden voorzien in opleidingseisen, gedrags- en tuchtrecht en het daaraan verbonden verschoningsrecht87, alsmede in het toezicht jegens anderen op de naleving. Het stellen van regels door de overheid voor afzonderlijke organisaties lijkt de werkgroep – gelet op de daarmee samenhangende bestuurlijke lasten – een minder voor de hand liggende weg, terwijl het achterwege laten van deze regels een niet te rechtvaardigen verschil in positie met de advocatuur tot gevolg zou hebben.” (Commissie Cohen, pp. 35-36) In plaats van de uitbreiding van de kring van procesgemachtigden heeft de Commissie Cohen aanbevolen om advocaten in loondienst mogelijk te maken. De Commissie Cohen heeft het alternatief van een breder domein voor de procesvertegenwoordiging van tafel geschoven, omdat zij ervan uitging dat het alternatief zou leiden tot meerdere Orde-achtige toezichthouders naast elkaar. Het is echter een meer voor de hand liggende optie om het toezicht op het procesmonopolie weg te halen bij de Orde en het onder te brengen bij een onafhankelijke (accreditatie)instelling. Er is wellicht een mogelijkheid om het toezicht op toegang voor procesjuristen toch onder te brengen bij Orde. Dat kan als binnen de Orde een ‘Kamer’ wordt ingericht waarin naast leden van de Orde ook consumenten, MKB, rechtsbijstandverzekeraars, vakbondsbestuurders etc. zitting hebben en gezamenlijk een meerderheid van de stemmen hebben. Een dergelijke constructie is ook in Engeland gekozen bij de samenstelling van de Legal Service Board. Op die ma87

Voorwaarde voor toekenning van het verschoningsrecht is ondermeer dat de beroepsgroep onderworpen is aan tuchtrechtelijke regels (Hoge Raad, 25 oktober 1983, NJ 1984, 132).


ALTERNATIEVEN

81

nier hoeft geen nieuw orgaan in het leven te worden geroepen en wordt toch tegemoet gekomen aan de breed gedragen eis van een daadwerkelijk onafhankelijke toegangsregulering voor procesjuristen. Dit idee sluit ook aan bij de gedachten van de deken van de Orde, die in haar rede van eind september jl. stelt dat: “Voor de Orde zelf vind ik een vorm van cliënteninvloed gewenst. Ik denk daarbij aan medezeggenschap van een adviesraad. Belanghebbenden als consumentenorganisaties, de rechterlijke macht en het Verbond van Verzekeraars zouden in zo’n adviesraad zitting kunnen hebben. Die Adviesraad zou dan gehoord moeten worden over ontwerp-regelgeving.” De effecten

En dan is de vraag wat de effecten van de verruiming van het domeinmonopolie zijn. Voor de evaluatie van de maatregel beantwoorden we weer dezelfde vragen als in de voorgaande paragraaf:

-

In hoeverre kan de keuzevrijheid worden benut en in het verlengde daarvan: in hoeverre is sprake van concurrentie waardoor de prijzen onder druk komen te staan?

-

Wie profiteert (in directe zin) van het openstellen van het procesmonopolie voor een bredere groep van procesjuristen?

-

Wat zijn de maatschappelijke voor- en nadelen van zo’n ingreep?

-

Welke overige (neutrale) effecten zijn te verwachten?

Keuzevrijheid: Doordat de uitbreiding van de kring van procesgemachtigden voor alle civiele zaken geldt, wordt met dit alternatief de keuzevrijheid voor een rechtzoekende sterk vergroot. Een rechtzoekende heeft dus in alle gevallen de keuze uit verschillende aanbieders van juridische bijstand, namelijk procesjuristen bij vakbonden, rechtsbijstandverzekeraars, beroepsverenigingen, ANWB, rechtskundige adviesbureaus etc. Gezien het feit dat meerdere partijen hebben aangegeven juist vanwege kostenoverwegingen toegang te willen krijgen tot het procesmonopolie ligt het voor de hand dat door de toegenomen prijsconcurrentie de prijzen onder druk zullen komen te staan. Voordelen voor actoren: Wie profiteert direct van de uitbreiding van de kring van procesmonopolisten: in ieder geval de ‘niet-advocaat juristen’ die door openstelling van het monopolie onder de kring van procesgemachtigden komen te vallen, hun cliënten en wellicht andere rechtzoekenden die ook profiteren van de lagere tarieven van advocaten. In hoeverre men van de uitbreiding van de kring van procesgemachtigden kan profiteren, hangt samen met hoeveel men nu ‘te veel betaalt’. De enige groep waarvoor we in dit opzicht over cijfers beschikken, zijn de rechtsbijstandverzekeraars. Zij kunnen een vergelijking maken, omdat ze een deel van hun zaken zelf (met een jurist of een advocaat in loondienst) uitvoeren en een deel uitbesteden via netwerkadvocaten en externe advocaten. Wij hebben een steekproef genomen uit de populatie van rechtsbijstandverzekeraars en op basis daarvan een indicatie van de prijsverschillen afgeleid (zie tabel 6.4). Het eerste dat hierbij opvalt, is de ruime bandbreedtes rond de opgegeven gemiddelden die duiden op grote verschillen tussen verzekeraars en ook tussen verschillende soorten zaken die verzekeraars uitbesteden (bijv. voor arbeidsrechtszaken, letselschadezaken of overige zaken). Ook is van belang of de zaak wordt uitbesteed binnen of buiten het procesmonopolie (dat scheelt volgens


82

HOOFDSTUK 6

sommige verzekeraars zo’n 40%). Gemiddeld is een netwerkadvocaat op uurbasis 2 maal zo duur als een advocaat in loondienst en een extern advocaat 4 maal zo duur. Tabel 6.4:

Prijsverschillen procespraktijk voor rechtsbijstandverzekeraars (uitgesplitst 88 naar soort dienstverlener) GEMIDDELDE

MINIMUM

MAXIMUM

100%

-

-

215% 400%

117% 200%

320% 1.018%

% uitbesteden van totaal aantal zaken 9% Bron: Vertrouwelijke gegevens rechtsbijstandverzekeraars.

3%

20%

Intern jurist (waaronder ook een advocaat in loondienst) Uitbesteden aan: − Netwerkadvocaat − Extern advocaat

Rechtsbijstandverzekeraars verschillen ook in een grote mate van elkaar wat betreft uitbesteding. Er zijn rechtsbijstandverzekeraars die maar enkele procenten van de zaken aan advocaten uitbesteden in verband met het procesmonopolie, maar er zijn ook – voornamelijk kleinere – verzekeraars die wel 20% van de zaken uitbesteden. Rechtsbijstandverzekeraars besteden in 2003 bijna 20.000 zaken uit aan de advocatuur. Dit aantal van 20.000 zaken is slechts een klein deel (6,7%) van het totaal aantal zaken dat een verzekeraar behandelt (bijna 298.000). De kosten van het (verplicht) inhuren van advocaten vormen – vanwege de in tabel 6.4 afgebeelde prijsverschillen – een bovenproportioneel deel van de totale kosten, waardoor de premies hoger zijn dan in een situatie waarin de verplichting om op grond van het procesmonopolie te moeten uitbesteden niet zou gelden. In 1995 zijn de rechtsbijstandverzekeraars gehoord door de Commissie Cohen en gaven zij aan dat (p. 78) een bedrag van 25 à 30 miljoen gulden (circa €11,3 tot €13,6 miljoen) bespaard zou kunnen worden indien alle zaken in eigen beheer zouden kunnen worden afgewikkeld. Dit zou tot een premieruimte kunnen leiden van 12 à 13 %. Stel dat de politiek kiest voor dit alternatief en dat de kosten door het openstellen van het procesmonopolie verlaagd worden, dan is het vanuit de publiek belang-gedachte uiteraard wel van belang dat de rechtsbijstandverzekeraar deze kostenreductie doorgeven aan de verzekerden in de vorm van minder snel stijgende premies. Het feit dat de markt voor rechtsbijstandverzekeringen als competitief gekenschetst kan worden (zie paragraaf 4.2.1), biedt hiervoor een goede garantie. Via onder meer vergelijkingssites is het goed mogelijk om te kijken in hoeverre polissen inderdaad goedkoper worden als het procesmonopolie wordt opengesteld. Het is ook interessant te kijken in hoeverre advocaten onder deze maatregel zouden kunnen lijden. De concurrentiedruk zal door procederende advocaten gevoeld worden. Het lijkt er echter op dat de procespraktijk maar een bescheiden onderdeel is van de advocatenpraktijk. Dat neemt niet weg dat bepaalde advocatenkantoren, die relatief veel procespraktijk doen, nadeel zullen ondervinden van het openstellen van het procesmonopolie. De grote commerciële kantoren,

88

In deze berekening is de BTW die door rechtsbijstandverzekeraars betaald moet worden over advocatendiensten inbegrepen in de percentages.


ALTERNATIEVEN

83

waar de adviespraktijk de belangrijkste bron van inkomsten is, zullen daarentegen weinig merken van de maatregel. De maatschappelijke voordelen van dit alternatief zijn: -

Keuzevrijheid, meer ruimte voor juridische bijstand op maat voor het hele spectrum van civiele zaken.

-

Kwaliteitsprobleem (‘hoe kies ik een goede procesjurist?’) wordt opgevangen door toetredingseisen voor procesgemachtigden.

-

Lagere prijzen en daardoor betere toegang tot het recht voor de particulier voor het hele spectrum van civiele zaken. De huidige situatie met een verplichte uitbesteding door het procesmonopolie leidt tot hogere kosten. “De externe advocaat moet bij de overdracht van een dossier van A tot Z worden geïnformeerd terwijl de eigen jurist die dat dossier tot dan toe heeft behandeld volledig van alle in’s en out’s op de hoogte is. Vooral bij ingewikkelde dossiers is dat volgens de organisaties een tijdrovende en dure aangelegenheid waar men de meerwaarde niet van inziet.”89 Bovendien zijn de uurtarieven van advocaten beschermd door het huidige procesmonopolie. Ook de eerder geciteerde deken van de Orde denkt dat van een verruiming van het procesmonopolie prijsverlagingen voor de consument verwacht kunnen worden (“Met als voordeel vergroting van de toegang tot het recht, met name voor de particulier.”)

-

Minder snel stijgende premies voor rechtsbijstandverzekeringen en betere toegang tot het recht in het algemeen.

-

Er is geen reden om aan te nemen dat er minder geschikt zou worden. Uit de analyse van Eshuis en Paulides blijkt dat klanten van deurwaarders, net zoals die van advocaten veelvuldig schikken. Rechtsbijstandverzekeraars sturen – ent als advocaten – aan op buitengerechtelijke oplossingen.

De maatschappelijke nadelen van dit alternatief zijn: -

Het is een vrij ingrijpende wijziging, met name omdat een en ander geregeld moet worden voor een nieuwe vorm van toezicht. Toezicht zoals het nu geregeld is (met name door de Orde van Advocaten), is niet toereikend in de nieuwe situatie.

-

Het is en blijft een markt met toetredingsbelemmeringen. In die zin blijft er een mark-up boven de kosten in de prijs. Deze mark-up is echter kleiner, omdat de toetredingsbarrières lager zijn in de huidige situatie.

De overige neutrale effecten zijn: -

89

Wellicht dat de aantrekkelijkheid van het beroep advocaat afneemt als de exclusiviteit ervan verdwijnt in de procespraktijk.

Commissie Cohen, 1995, p, 78.


84

HOOFDSTUK 6

6.1.4 Afschaffing procesmonopolie Het derde – en meest ingrijpende – alternatief is de afschaffing van het domeinmonopolie. De afschaffing van het domeinmonopolie in combinatie met de safeguard dat de rechter de bevoegdheid krijgt om zelfstandig procederende partijen alsnog naar een advocaat te sturen is door de Commissie Cohen onderzocht en afgewezen: “Met betrekking tot het civiele proces heeft de werkgroep overwogen of het niet aan de rechter kan worden overgelaten om in voorkomende gevallen te bepalen of de bijstand van een advocaat gewenst is. Deze variant heeft de werkgroep van de hand moeten wijzen, omdat in het civiele proces het in beginsel aan partijen is te bepalen waarover het proces handelt en zij ook een beslissende invloed hebben op het feitelijke kader waarbinnen het geschil zich afwikkelt (het beginsel van partijautonomie). Het is daardoor van wezenlijk belang dat de zaak vanaf het allereerste begin deskundig wordt aangepakt. Een dergelijke partijautonomie treft men minder bij het strafprocesrecht vanwege het feit dat het beginsel van ‘fair trial’- veelal op straffe van nietigheid- gedetailleerd is uitgewerkt in het Wetboek van strafvordering. Hier bestaat de taak van de rechter meer uit het toetsen of aan de regels de hand wordt gehouden.” (rapport Commissie Cohen, pp. 31-32) Zonder deskundige rechtsbijstand bestaat het gevaar dat men procedurele fouten maakt, die vervolgens een beslissende rol spelen in de afloop van procedure. Het gaat vooral om procedurestappen die beslissende invloed hebben, zoals iemand aansprakelijk stellen of schuld erkennen. Hierbij moet men echter beseffen dat de Commissie Cohen niet heeft gekeken naar de enorme complexiteit van het procesrecht. “Resumerend wordt vastgesteld dat in het bijzonder in civiele procedures de cliënt in hoge mate afhankelijk is van deskundige rechtsbijstand. Dit gegeven beperkt de manoeuvreerruimte van de overheid: opheffing van de verplichte procesvertegenwoordiging kan slechts plaatsvinden onder de conditie dat de betreffende procedure dusdanig eenvoudig is, dat ook zonder deskundige bijstand de beginselen ‘fair trial’ en ‘equality of arms’ tot hun recht komen. Van een dergelijke aanpassing is de werkgroep overigens voorstander, omdat bij de werkgroep de indruk bestaat dat het materiele recht en het daarmee verbonden procesrecht in veel gevallen eenvoudiger kan worden ingericht. Een dergelijke vereenvoudiging vraagt echter een uitvoerige studie.” (rapport Commissie Cohen, p. 34) Ook de Commissie Van Delden benadrukt dat een vereenvoudiging van het procesrecht verplichte vertegenwoordiging onnodig kan maken. “…de Commisie is van oordeel dat deskundige rechtsbijstand in civiele procedures vaak een noodzakelijke voorwaarde is om een effectieve toegang tot de rechter te waarborgen en recht te doen aan het beginsel van fair trial en equality of arms in de zin van artikel 6 EVRM. Hiermede is in beginsel een rechtvaardiging voor verplichte procesvertegenwoordiging in civiele zaken gegeven. Maar deze rechtvaardiging is geen statisch gegeven. Ingrijpende vereenvoudiging van het procesrecht kan hierin mogelijk wijziging brengen. Een vereenvoudiging zou verplichte vertegenwoordiging niet, althans minder, noodzakelijk maken en beter voldoen aan het uitgangspunt dat de commissie heeft gehanteerd. Om die redenen beveelt de commissie een sterke vereenvoudiging van het procesrecht aan.” (Gericht verplicht, 1997, p. 21)


ALTERNATIEVEN

85

Barendrecht stelt de vraag waarom regels niet vereenvoudigd kunnen worden, met name door ze meer te ontwerpen vanuit de behoeften van particulieren en ondernemers.90 Hij pleit voor een klantgerichte rechtsstaat. Hij stelt dat de wet een soort handleiding zou kunnen zijn: “Wetten zijn toch voor ons? […] Maar rechtspraak is nog georganiseerd als een schriftelijke uitwisseling van standpunten, zonder werkelijke dialoog, en met formalistische procedureregels. Wie er ooit mee heeft gewerkt, voelt dat dit negentiende-eeuwse systeem achterhaald is.” Volgens Barendrecht zijn er veelbelovende initiatieven, maar die tot nu toe nog niet hebben geleid tot de creatieve vernieuwing die in andere sectoren optreedt. Barendrecht wijst erop dat dit komt door allerlei monopolieposities in het recht en doordat juristen gewend zijn om de naleving van bestaande normen te bewaken. Ook rechters lijken de vertegenwoordiging in een bepaald opzicht als ‘te veel’ te ervaren. De trend van de laatste tijd is dat rechters zich steeds vaker voornemen om de partijen te helpen. Ze willen dan de partijen horen. Samenvattend, het afschaffen van het procesmonopolie kan niet doorgevoerd worden zonder een ingrijpende vereenvoudiging van het procesrecht, en zelfs daarna is het wellicht nodig safe guards in te stellen, zoals de rechter de bevoegdheid te geven om partijen alsnog naar een juridisch deskundige te sturen. Doordat dit alternatief meer omvat dan alleen het ingrijpen in het procesmonopolie is het een beetje appels met peren vergelijken als we de effecten schetsen en vergelijken met de effecten van de vorige 2 alternatieven. -

De voordelen van deze optie zijn duidelijk: het betreft efficiëntere, eenvoudigere, meer bij de tijd passende en goedkopere rechtspraak, wellicht met meer prikkels om er onderling uit te komen. De kwantificering van de voordelen is niet mogelijk, omdat deze immers in sterke mate samenhangen met de invulling van de vereenvoudiging van civiele rechtspraak.

-

Het nadeel van dit alternatief is dat het een zeer ingrijpende maatregel is, en niet van de ene dag op de andere dag gerealiseerd kan worden. Het vergt tijd, cultuurverandering en onderzoek. Bij dit veranderingsproces zijn vele actoren betrokken: rechters, advocaten, andere juristen en ook burgers en MKB, zij zullen allen moeten leren hoe ze om kunnen gaan met de nieuwe mogelijkheden. Het feit dat hier nog een lange weg te gaan is, neemt het zicht op het eindpunt niet weg.

6.2

Tariefregulering

Indien het huidige institutionele kader, in het bijzonder de verplichte vertegenwoordiging en domeinmonopolie advocatuur, in stand blijft kan in theorie ook gekozen worden voor tariefregulering om daarmee de tariefontwikkeling op de markt voor advocatendiensten te beteugelen. Dit alternatief van tariefregulering heeft een zekere analogie met de van de tarieven van College tarieven gezondheidszorg91, maar is ontleend aan de situatie in Duitsland. In Duitsland zijn de tarie90

NRC, 1 juli 2004.

91

Zie http://www.ctg-zaio.nl/index.php.


86

HOOFDSTUK 6

ven wettelijk gereguleerd en bedragen een bepaalde fractie van de waarde van het dispuut.92 Het honorarium van een Duitse advocaat wordt berekend op basis van de Rechtsanwaltsvergütungsgesetz. In deze wet staat per activiteit die een advocaat kan verrichten een tarief (Vergütungsverzeichnis), hetzij een vast tarief (Satzrahmengebühren), hetzij een tariefbandbreedte (minimum en maximum; Betragsrahmengebühren). Het is overigens ook mogelijk om te onderhandelen over tarieven, maar dan moet wel aan strikte regels worden voldaan. Ten slotte geldt dat de tarieven voor buitenrechtelijke adviezen volledig geliberaliseerd zijn. Het feit dat de tarieven vastliggen heeft voor rechtzoekenden als bijkomend voordeel dat de advocatenkosten op voorhand duidelijk bepaalbaar zijn (zie het huidig gebrek aan tarief transparantie, paragraaf 3.2.3). Indien gekozen zou worden voor tariefregulering is het van belang dat er geen vaste tarieven per uur worden vastgesteld maar per activiteit, omdat anders een prikkel wordt geïntroduceerd om gewoonweg meer uren te schrijven per zaak. Indicatief en leerzaam is in dit geval de ervaring van verzekeraars: de bedragen vallen zo’n 40-50% lager uit indien een rechtsbijstandverzekeraar een fixed fee afspreekt met een advocaat ten opzichte van de situatie waarin er op uurbasis wordt gedeclareerd, ongeacht of het om een netwerkadvocaat of een niet-netwerkadvocaat is.93 Wellicht zijn deze percentages enigszins vertekend; in standaard zaken is de tijdbehoefte immers beter in te schatten dan in niet-standaard zaken en voor standaard zaken zal vaker een fixed fee worden afgesproken. De tariefregulering kan betrekking hebben op vaste of maximumtarieven per juridische activiteit. De voordelen van tariefregulering zijn: -

De overheid kan mogelijke excessen in tarifering voorkomen. Overigens is hiermee niet gezegd dat dergelijk excessen nu aan de orde zijn of als probleem voor de overheid aangemerkt zouden moeten worden.

-

Rechtzoekenden weten waar zij aan toe zijn. De kosten van het halen van recht zijn goed inschatbaar voor cliënten (en met name repeat buyers die de tarieven kunnen gebruiken om hun eigen kostprijs beter te kunnen calculeren).

Tariefregulering is economisch gezien echter een paardenmiddel. De nadelen zijn in onze ogen dan ook onoverkomelijk groot: -

Er wordt een rigide grens aan de markt opgelegd die remmend werkt op innovatie, flexibiliteit en andere wenselijke gedragingen.

-

Hoge reguleringskosten. Het is namelijk zeer moeilijk om tarieven vast te stellen voor zo’n heterogene dienst. Tarieven verschillen immers al naar gelang de zaak eenvoudig is of ingewikkeld, of het in de eigen stad dient of in een andere stad, of er één partij (aangeklaagde) is enzovoorts. Verder impliceert tariefregulering nogal wat nieuwe regels en bijbehorende administratieve lasten.

-

De regulator en ook de cliënt heeft een informatieprobleem: het is moeilijk te beoordelen in welk ‘categorie’ een zaak valt.

92

Mot et al. (2004) en http://www.anwaltverein.de en http://www.brak.de/seiten/01.php

93

Cijfers gebaseerd op vertrouwelijke data rechtsbijstandverzekeraars.


ALTERNATIEVEN

87

-

Gevaar voor ‘crowding out’: advocaten zullen geneigd zijn om alleen eenvoudige zaken aan te nemen, of in een ingewikkelde zaak te weinig tijd te besteden. Dit hangt samen met het niet kunnen beoordelen van kwaliteit.

-

Tot slot geldt dat tariefregulering niet voor een beroepsgroep zou moeten gelden, maar voor een markt, bijv. het segment procesrecht en de kleinverbruikers (MKB en particulieren). De overige aanbieders op dat marktsegment zouden dan ook gereguleerd dienen te worden, met alle reguleringskosten vandien.

6.3

Synthese

In dit hoofdstuk beschreven we een viertal alternatieven voor het huidige procesmonopolie. Elk alternatief heeft voor- en nadelen, maar deze tegen elkaar afwegend zien wij op korte en middellange termijn het meest in het openstellen van het procesmonopolie voor niet-advocaten: de procesjuristen. Dit alternatief sluit ook aan bij onze conclusie in hoofdstuk 4 dat het – gegeven het feit dat de markt voor advocatendiensten is gesegmenteerd en in de ogen van veel rechtzoekenden breder is dan alleen de advocatuur – beter is om het publiek belang te borgen door markt(segment)en en niet beroepsgroepen te reguleren. Door het openstellen van het procesmonopolie wordt de gehele markt voor procesdiensten – en niet alleen de beroepsgroep advocatuur – gereguleerd. De toegang tot het procesmonopolie moet niet bij de Orde in de huidige structuur komen te liggen, omdat dat te veel vragen op het gebied van onafhankelijkheid oproept. Als de organisatiestructuur van de Orde wordt aangepast (door een meerderheidszeggenschap voor overige actoren te regelen in een speciale Kamer voor toezicht op het procesmonopolie), is er wellicht een mogelijkheid om het toezicht op toegang voor procesjuristen toch onder te brengen bij de Orde. In andere gevallen zal een onafhankelijke toezichthouder de toegang moeten reguleren, die ondergebracht kan worden bij een onafhankelijke (accreditatie)instelling. Omdat het verhogen van de competentiegrens het probleem van verplichte winkelnering niet oplost, is dat vanuit dit perspectief niet aan te bevelen. Het alternatief leidt wel tot een grotere keuzevrijheid voor een groter deel van de markt (namelijk de zaken die onder de nieuwe, hogere competentiegrens vallen). Er zullen meer zaken voor de kantonrechter worden behandeld hetgeen leidt tot snellere en eenvoudigere procedures. Tariefregulering is in onze ogen geen efficiënte optie, omdat het te veel overheidsfalen oproept. Er wordt een rigide grens aan de markt opgelegd die remmend werkt op innovatie, flexibiliteit en andere wenselijke gedragingen. Daarnaast leidt tariefregulering tot hoge reguleringskosten en is er gevaar voor crowding out (de ingewikkelde en tijdrovende zaken blijven liggen). Het volledig afschaffen van de verplichte procesvertegenwoordiging is zonder flankerend beleid niet aan te raden vanwege het gevaar dat de rechtzoekende geen toegang meer heeft tot het recht, omdat hij zonder hulp zijn weg niet vindt in de huidige ingewikkelde procesregels. Op lange termijn zijn de grootste voordelen te verwachten van een combinatie van een aanpassing (sterke vereenvoudiging) van het procesrecht en het afschaffen van de verplichte procesvertegenwoordiging.


89


Literatuurlijst Alchian, A.A. & H. Demsetz (1972). Production, Information Costs and Economic Organization. American Economic Review, vol. 62, pp. 777-795. Akerlof, G. (1970). The market for lemons: Quality, uncertainty and the market mechanism, in: Quarterly Journal of Economics, 84(3), pp. 488-500. ARAG-Rechtsbijstand (2005). Polisvoorwaarden ProRechtPolis r Particulier voor (para)medici. Website www.arag.nl/producten/voorwaarden/particulier/med_3.asp Baarsma, B., F. Felsö, S. van Geffen, J. Mulder (allen SEO), A. Oostdijk (Research voor Beleid) (2003), Zelf doen? Inventarisatie van de zelfreguleringinstrumenten, SEO-rapport nr. 664, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Baarsma, B., C. Koopmans, J. Mulder, M. de Nooij en C. Zijderveld (2004), Goed(koop) geregeld: Een kosten-batenanalyse van wetgeving en zelfregulering, SEO-rapport nr. 720, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Baarsma, B., J. Mulder, C. Teulings (2004), Rechtszekerheid als publiek belang - Over de notaris, zijn domein en de markt. Position paper. SEO-rapportnr. 765, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Barendrecht, J.M. (2004). Juristerij kost Nederlandse bedrijven acht á negen miljard, NRC, 20 maart. En: Barendrecht, J.M. (2004). Pak klassieke kern van rechtsstaat aan, NRC, 1 juli. Barendrecht, J.M. (2003). Prijs en kwaliteit van recht: commercialisering van juridische dienstverlening en toegang tot het recht. Tilburg: Universiteit van Tilburg Centrum voor aansprakelijkheidsrecht. Bewerking van een notitie voor een Ronde Tafel bijeenkomst georganiseerd door het ministerie van Justitie gehouden op 19 nov. 2002. Ook verschenen als: Barendrecht, J.M. (2003). Bedrijfsmatige juridische dienstverlening en toegang tot het recht: betere regulering is nodig. Nederlands Juristenblad, 79, pp. 1848-1859. Bos, W. (1995, 11 april). Advocaten hebben terecht een monopolie in hun vakgebied. De Volkskrant, p. 9. CBS (2005). Advocatuur; jaarprijsindex 2002=100. Voorburg: CBS Statline. CBS (2005). Kerncijfers rechtskundige diensten. Voorburg: CBS Statline. CBS (2005). Rechtskundige diensten, 7411.1 Advocatenkantoren. Voorburg: CBS Statline. Clementi, David (2004). Review of the regulatory framework for legal services in England and Wales, Final report, December. Downloaden: http://www.legal-servicesreview.org.uk/content/report/report-chap.pdf


90

Combrink-Kuiters, L. & N. Jungmann (2004), Monitor gesubsidieerde rechtsbijstand 2004, Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Commissie herijking omvang verplichte procesvertegenwoordiging (1997). Gericht verplicht: advies van de Commissie herijking omvang verplichte procesvertegenwoordiging. Den Haag: Sdu Uitgevers, Ministerie EZ. Curfs, S. (2005, 9 april). Juristen en kosten voor samenleving. Reactie op artikel ‘Samenleving op kosten door juristen’ van Eric van de Luytengaarden. Het Financieele Dagblad. Donner, J.P.H. (2005). Persbericht en Speech minister Donner bij de installatie van de Commissie van Wijmen (Commissie Advocatuur), 4 mei 2005. Den Haag: Ministerie van Justitie. Editors The Economist (2004, 18 December). Taking care of their own: regulating the professions. The Economist, p. 62-64. Eshuis, R.J.J. & Paulides, G. (2002). Van rechtbank naar kanton : evaluatie van de competentiegrensverhoging voor civiele handelszaken in 1999. Den Haag: WODC. Eshuis, R.J.J. (2003) Claims bij de rechtbank, Den Haag: WODC Feld, L.P. & Voigt, S. (2004). Making judges independent: some proposals regarding the judiciary. Forthcoming in Roger D. Congleton (ed.). Constitutional design. Cambridge: Cambridge University Press. Friedman, D.D. (2004). Law as a private good: a response to Tyler Cowen on the Economics of anarchy. www.daviddfriedman.com/Academic/ Gerritsen, T. (2001, 7 juli). Sociale advocatuur. Podium, p. 23. Giebels, R, & Kalse, E. (1999, 14 mei). Dereguleringsmoeheid. NRC Handelsblad, p. 14. Glazener, P. (2005, 7 april). NMa, blijf afzijdig in debat no cure no pay. Het Financieele Dagblad. Goldsmith, Jonathan (2005) The party will come to an end – The future of the European legal profession, Advocatenblad, 14 oktober. Grondwet Europa. IGC (okt 2003 - juni 2004), Deel II: Het Handvest van Grondrechten van de Unie. Titel VI - Rechtspleging. Artikel II-47: Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht. www.grondweteuropa.nl Groot, A. (2005, 6 december). Schijn van partijdigheid bij tuchtrechtsysteem advocatuur ligt er duimendik bovenop. HP De Tijd. Grotenhuis, A. (1997, 23 juli). Belastingadviseurs even gered. NRC Handelsbald, p. 15.


LITERATUURLIJST

91

Gunst, J.P. & Bruinsma, F. (2002). Advocaten en advocatuur in loondienst: evaluatieonderzoek naar de verordening op de praktijkuitoefening in dienstbetrekking. Utrecht: Universiteit van Utrecht Fac. Rechtsgeleerdheid. Hadfield, G.K. (1999). The price of law: how the market for lawyers distorts the justice system. Working paper, 157. New York: Columbia Law School, The Center for Law and Economic Studies. Harinck, R. (2005, 8 april). Juristen en kosten voor samenleving. Reactie op artikel van Eric van Luytgaarden van 7 april. Het Financieele Dagblad. Heuvel Rijnders, J. van den, Lackner, I.J.M. & Verkerk, H.C. (2004). Publieke belangen en marktordening bij vrije beroepen. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. Hiele, A. (1991, 21 december). Oog om oog, ruit om ruit. NRC Handelsblad, p. 21. Interdepartementale Werkgroep Advocaten (1995). Rapport Commissie van Delden. Aangeboden aan de minister van Justitie mr. W. Sorgdrager. Den Haag: Nederlandse Orde van Advocaten. Interdepartementale Werkgroep Domeinmonopolie Advocatuur (1995). Project marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit MDW: rapport van de Interdepartementale Werkgroep Domeinmonopolie Advocatuur. S.l.: s.n. Klein Haarhuis, C. (2004). De geschilbeslechtingsdelta van rechtspersonen: een literatuurstudie naar problemen van rechtspersonen en de oplossing. Cahier, 2004-10. Den Haag: WODC. Luytgaarden, E. van de (2005, 7 april). Samenleving op kosten door juristen. Het Financieele Dagblad. Maks, J.A.H. & Philipsen, N.J. (2002). An economic analysis of the regulation of professions. In L. Vereeck (ed.) The regulation of achitects. 33 p. Antwerpen: Intersentia. Mierlo, S. (2005, 6 mei). Commissie adviseert over de rol van advocaat. Het Financieele Dagblad. Mot, J.P.B. de, Geest, G.G.A. de & Beek, N. van der (2004). Juridische infrastructuur: een internationale vergelijking vanuit economisch perspectief. Den Haag: WODC. Nationale Ombudsman (2001, 2002, 2003, 2004), Jaarverslagen, Den Haag: SDU. Downloaden via: http://www.ombudsman.nl/ombudsman/jaarverslag/index.asp Nederlandse Orde van Advocaten (2005). Declaratie. Den Haag: Nederlandse Orde van Advocaten. www.advocatenorde.nl/index.html Niemeijer, E. & Voert, M. ter (2005). Vertrouwen onder druk: vrije juridische beroepen tussen professie en commercie. Justitiële verkenning, 31, (3), 9-31. NRC Handelsblad (1995, 7 juli). ‘Openbreken’ advocatuur drukt kosten bedrijven. p. 1.


92

NYFER (1997). Vrije beroepen tussen marktwerking en regulering. NYFER speciale studie, 6. Den Haag: Sdu Uitgevers. Oostrum, H.J. van (1994, 22 december). Advocaten vrezen aantasting kwaliteit rechtsgang. NRC Handelsblad, p. 21. Raad voor de rechtspraak (2004). Jaarverslag 2003. Den Haag: Raad voor de rechtspraak. Raad van Toezicht (2000 tot en met 2005). Uitspraken van de Raad van Toezicht. Klachten Instituut Verzekeringen: Den Haag. Downloaden via: http://www.klachteninstituut.nl/ Redactie Het Parool (1995, 29 augustus). Einde monopolie advocatuur nadert. Het Parool, p. 2. Redactie Het Parool (1997, 11 februari). Tarief advocaat zakt door verlies van monopolie. Het Parool. Redactie Het Parool (2002, 24 mei). Groot deel advocaten, straf harder. Het Parool, p. 1. Redactie Trouw (1995, 29 augustus). Sorgdrager is voor doorbreken monopolie van de advocatuur. Trouw. Redactie Trouw (1996, 17 oktober). Advocaten zien beroepscultuur ten onder gaan door Job van Sande. Trouw, p. 4. Redactie Volkskrant (1995, 12 juli). Sorgdrager wil af van monopolie advocaat in het procesrecht. De Volkskrant, p. 5. Redactie Welwezen (2002). Verplichte bijstandverzekering: budget neutrale operatie. Welwezen, 32, (10), 22-23. Renckens, M. (2005, 14 april). Weg met no cure no pay. Het Financieele Dagblad. Rengers, Merijn (2005, 12 juli). Groei of krimp: het aantal advocaten stijgt door ; Achtergrond Eenpitters, grote advocatenkantoren en rechtsbijstandverzekeraars profiteren van explosieve groei aantal rechtszaken. Volkskrant, p. 7. RMO (2004). Toegang tot recht. Advies, 32. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Rogerson, W.P. (1983). Reputation and product quality. The Bell Journal of Economics, 14, (2), 508516. Roijackers, C. (2005). Laatste nieuws uit de Tweede Kamer per 18 februari 2005. Website Vereniging voor Letselschade Advocaten (LSA)- Isa letselschade advocaten. www.lsa.nl/nieuwsartikel.asp/nummer=146 Rosen, S. (1992). The market for lawyers. The Journal of Law and Economics, 35(215). Ruijs, P.P.M. (1995, 28 oktober). Jury-rechtspraak. NRC Handelsblad, p. 10.


LITERATUURLIJST

93

Rutgers, G.R. (1979), De verplichte procesvertegenwoordiging: enige aspecten van de verplichte procesvertegenwoordiging in het burgerlijk geding in Nederland. Academisch proefschrift. Amsterdam: Vrije Universiteit. Uitgegeven door: VUGA boekerij, Den Haag. Sander, R.H. and E. D. Williams (1989). Why Are There So Many Lawyers? Perspectives on a Turbulent Market. Law and Social Inquiry. 14(431). Schuyt, C.J.M., C.A. Groenendijk, B. Sloot (1976), De weg naar het recht; een rechtssociologisch onderzoek naar de samenhangen tussen maatschappelijke ongelijkheid en juridische hulpverlening, Deventer: Kluwer. Shapiro, Carl (1983), Premiums for High Quality Products as Rents to Reputation, Quarterly Journal of Economics 98, 659–680. Shy, O. (2001). The economics of network industries. Cambridge: Cambridge University Press. Sociale Databank Nederland (2005). Procesmonopolie, het anti-recht voor rechtzoekenden: door het procesmonopolie worden rechtzoekenden jaarlijks door advocaten voor twee miljard euro geplukt.www.sdnl.nl/procesmonopolie.htm Stein, P.A. & A.S. Rueb (2003). Compendium van het burgerlijk procesrecht, Deventer: Kluwer, 14e druk. Stephen, F.H. & Love, J.H. (1996). Regulation of the legal profession. Discussion paper, 5860. Glasgow: University of Strathclyde. Stigler, G.J. (1971). The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 2, (1), 3-21. Stigler, G.J. (1974), Free riders and collective action: an appendix to theories of economic regulation, in: The Bell Journal of Economics and Management Science, 5, (2), pp. 359-365. Teernstra, H. (2005, 24 februari). Advocaten spreken prijzen af. Het Financieele Dagblad. Teulings, C.N. Bovenberg, A.L. & H.P. van Dalen (2003), De calculus van het publieke belang, Den Haag: ministeries van Economische Zaken en van Financiën. Torre, A. van der (m.m.v. E. Pomme) (2005). Advocaat met korting. Over de prijsgevoeligheid van de rechtsbijstand. November, SCP-werkdocument 118, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Tulder E. van & S. Janssen (1988), De prijs van de weg naar het recht, SCP, Stukwerk nr 45, Rijswijk. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 352, nr. 2. Contourennota modernisering rechterlijke organisatie. Den Haag: Sdu. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005. Verslag van een schriftelijk overleg. Rechtsstaat en rechtsorde. 29 279, vra2005just-10.


94

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 279, nr. 7. Rechtsstaat en rechtsorde. Motie van het lid Klaas de Vries c.s. Den Haag: Sdu. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 279, nr. 20. Rechtsstaat en rechtsorde. Den Haag: Sdu. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, nr. 1943. Kamervragen met antwoord (1 juli 2005). Vragen van de leden Heemskerk en Wolfson (beiden PvdA) aan de ministers van Financiën en Justitie over grote verschillen in premies voor rechtsbijstandverzekeringen(ingezonden 2 juni 2005). Den Haag: Sdu. Unger, Els, Advocatuur op drift, Toespraak ter gelegenheid van de Jaarvergadering van de Nederlandse Orde van Advocaten, 30 september 2005. Velthoven, B.C.J. van (2002) Civiele en administratieve rechtspleging in Nederland 1951-2000; deel 2: tijdreeksanalyse, Department of Economics Research Memorandum 2002.02, Universiteit Leiden, pp. 1 t/m 55. Velthoven, B.C.J. van (2002) Civiele en administratieve rechtspleging in Nederland 1951-2000; deel 1: tijdreeksdata, Department of Economics Research Memorandum 2002.01, Universiteit Leiden, pp. 1 t/m 131 Velthoven, B.C.J. van, Voert, M.J. ter m.m.v. Gammeren-Zoetweij, M. van (2004). Geschilbeslechtingsdelta 2003: over verloop en afloop van (potentieel) juridische problemen. Meppel: Boom, Den Haag: Verbond van Verzekeraars, Centrum voor Verzekeringsstatistiek (2004). Verzekerd van cijfers 2004. Den Haag: Verbond van Verzekeraars, Centrum voor Verzekeringsstatistiek. Verbond van Verzekeraars (2004b). Persbericht: Rechtsbijstandverzekeraars trekken klacht tegen Orde van Advocaten in, 5 mei 2004, Den Haag. Verbond van Verzekeraars, Centrum voor Verzekeringsstatistiek (2005). Verzekerd van cijfers 2005. Den Haag: Verbond van Verzekeraars, Centrum voor Verzekeringsstatistiek. Vermeulen, A. (2005). ‘Donner ondermijnt de burgerrechten’ – Orde van advocaten aangesloten bij MKB-Nederland. Ondernemen. Februari. Werkgroep afschaffing van het verplicht procuraat (2004). Voorstel afschaffing verplicht procuraat. S.l., s.n. Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (2005). Den Haag: Sdu Uitgevers. WRR (2002). De toekomst van de nationale rechtsstaat. Rapporten aan de regering, 63. Den Haag; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Zeeland, C.M.C. van & Barendrecht, J.M. (2003). Gefinancierde rechtsbijstand vergeleken: een rechtsvergelijkend onderzoek naar drie rechtsbijstandstelsels. Tilburg: Universiteit van Tilburg Centrum voor Aansprakelijkheidsrecht.



95

Lijst met gesprekspartners Interviews: Prof. dr. J.F. Bruinsma Prof. dr. J.M. Barendrecht Dr. B.C.J. van Velthoven Achtergrond gesprekken: Mw. Melcherts (Consumentenbond) A.J. Scholten (NMa, voormalig secretaris Commissie Cohen)

De gesprekspartners zijn niet verantwoordelijk voor de inhoud van dit onderzoek; deze verantwoordelijkheid berust volledig bij de auteurs.


contactgegevens: [email protected] +31 6 24204707 www.seo.nl www.seo.nl - [email protected] - +31 20 525 1630

Het proces als domein

Recommend Documents