Het kan in de streek
Advies van het Platform Uitvoering en Beheer van het Landschapsmanifest
April 2011 1
Het kan in de streek Advies van het Platform Uitvoering en Beheer van het Landschapsmanifest. 1
Inleiding en verantwoording
1.1 Waarom dit advies Over inspanningen voor uitvoering en beheer zijn in het Akkoord van Apeldoorn twee afspraken gemaakt. De ondertekenaars spannen zich in voor - het wegnemen van knelpunten in de uitvoering van landschapsplannen; - een reële en duurzame betaling voor landschapszorg. In de afgelopen twee jaar hebben partners van het landschapsmanifest hier aantoonbaar in geïnvesteerd. Het Platform Uitvoering en Beheer heeft successen en knelpunten in de praktijk geïnventariseerd. Dat levert een beeld van de ontwikkeling op, waaruit kan worden geleerd. Verbreiding van die ervaringen en leerpunten en het benutten van kansen zijn het doel van dit advies. 1.2 Door de bril van de grondeigenaar In dit advies kijkt het platform naar de omgeving van de grondeigenaar die bereid is om zich in te spannen voor landschapszorg. Wat kom je dan tegen aan mogelijkheden en voorwaarden, en hoe kan dit zo aantrekkelijk mogelijk worden gemaakt. De Taskforce Financiering Landschap o.l.v. Alexander Rinnooy Kan wees er al op: het landschap wordt voor een groot deel beheerd door particulieren; boeren, burgers en buitenlui. Overheid en grondeigenaren zijn aangewezen op publiek-private samenwerking voor behoud en beheer van het landschap als maatschappelijke waarde. 1.3 Professioneel landschapsbeheer Nederland kent een rijk ontwikkeld vrijwillig landschapsbeheer, dat zich kenmerkt door het leveren van goede kwaliteit. Daar richt dit advies zich niet op. Dit advies gaat over grondeigenaren die bereid zijn om een professionele beheerprestatie te leveren tegen een reële kostenvergoeding. Onder beheer verstaan we hier ook aanleg en herstel van landschapselementen. 1.4 Landschap is overal Planologische erkenning en prioritering van waardevolle landschappen is één. Samenwerking voor landschapsbeheer op lokale schaal is twee, en doet zich overal voor. Realisatie van beleidsdoelen is één, trots zijn op je streek en actieve inzet daarvoor is twee. Vaak liggen beide in elkaars verlengde, maar soms ook niet. Beide komen we in dit advies tegen. 1.5 Advies aan streek en overheid Een grondeigenaar die zich wil inzetten voor landschapsbeheer krijgt met twee werelden te maken. De wereld van het eigen gebied en de ‘zelforganisatie’ daarin. En de wereld van de overheid, met beleid, geld en regelingen. Beide werelden kennen eigen succesfactoren en belemmeringen. Daarop gaat dit advies in. En uiteraard ook op de verbinding tussen beide werelden: de publiek-private samenwerking. 1.6 Duizend bloemen bloeien Overal in het land zagen we de afgelopen jaren initiatieven ontstaan om professioneel landschapsbeheer ter hand te nemen. Aanvankelijk veelal op lokale schaal zoals het werkgebied van een enkele agrarische natuurvereniging. Deze verenigingen zien we steeds meer gaan samenwerken in ‘koepels’ op bovenlokale schaal. Er zijn efficiënte werkorganisaties ontstaan in verschillende vorm,
2
met verschillende doelstellingen en met verschillende status: verenigingen, stichtingen, samenwerkingscoöperaties en gebiedswerkgroepen. In overheidsland is gelijktijdig een veelkleurig palet ontstaan van plannen. regelingen en verdeling van verantwoordelijkheden. Opmerkelijk zijn de ontstane verschillen tussen de provincies die begonnen zijn met het vergoeden van groenblauwe diensten. Voorbeeld: in Overijssel is de uitvoering bij een Stichting belegd, in Gelderland zijn de gemeenten centraal gesteld, en in NoordBrabant voert de provincie haar regeling zelf uit. Hoewel er steeds meer contacten zijn tussen succesvolle streekorganisaties onderling, en tussen overheden onderling, zien we een diversiteit van aanpak ontstaan die enerzijds leerzaam is, anderzijds ook zorgen baart. Positief gezien echter: duizend bloemen bloeien. 1.7 Momentopname Het Platform Uitvoering en Beheer heeft een ‘foto’ gemaakt van de ontwikkeling door het houden van interviews en het verzamelen van overige informatie uit geselecteerde gebieden. De selectie was arbitrair, niet uitputtend, gericht op het in beeld krijgen van de succesfactoren in gebieden die ‘aan de weg timmeren’: voorbeeldstellende samenwerkingen om van te kunnen leren. Het is slechts een momentopname omdat de ontwikkelingen dóórgaan. Of ze doorgaan en hoe ze doorgaan is momenteel mede afhankelijk van bezuinigingen bij de overheid. Wat wij in de praktijk zien zijn vooral efficiënte manieren om eigen doelen en overheidsdoelen te realiseren met voornamelijk overheidsgeld. Als deze middelen vervallen, lopen zelfs de meest succesvolle samenwerkingen gevaar om tot stilstand te komen. 1.8 Bronnen Het Platform heeft interviews gehouden in de volgende gebieden: Ooijpolder-Groesbeek; Water, land en dijken (Laag Holland); Noordelijke Friese Wouden; Noord-Limburg; Leidse Ommelanden; Park 21 Haarlemmermeer. Verdere informatie was beschikbaar uit onder meer het Groene Woud, Winterswijk, Midden Delfland en Twente. Een aantal van deze gebieden is momenteel pilotgebied voor de vraag: kan de streek zich zo organiseren dat er collectieve prestaties kunnen worden geleverd in het kader van het toekomstig gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU (GLB). 1.9 Oordeel en advies Voor wat het platform zag en beoordeelde is geen objectieve meetlat. Leden van het platform staan zelf ook middenin de ontwikkelingen, in verschillende rollen. Dat kleurt mede het advies. Het advies is opgesteld door leden verbonden aan de Federatie Particulier Grondbezit, Natuurlijk Platteland Nederland, provincie Gelderland, Natuurmonumenten, Stichting Beheer Natuur en Landelijk gebied, en Landschapsbeheer Nederland. Zij geven dit advies op persoonlijke titel.
3
Deel 1 Succesfactoren en knelpunten
4
1
Zelforganisatie in de streek
1.1 Trots en overtuiging Alle vormen van gebiedssamenwerking bij landschapsbeheer zijn klein begonnen, veelal in de vorm van een werkgroep of als vereniging. Initiatiefnemers komen uit het gebied. Het zijn vertrouwde gezichten in de streek, kennen de streek en de mensen. In de kiemfase van samenwerking hangt het succes af van de individuele kwaliteit en energie van één of enkele ‘trekkers’. Een ‘boegbeeld’ uit de streek kan door overtuiging veel betrokkenheid losmaken bij grondeigenaren. Slechts zelden zijn overheidsdoelen of een planologische bedreiging de belangrijkste aanleiding om de krachten te bundelen. De meeste energie ontstaat door samen aan de slag te gaan met waar men iets voor over heeft: de kwaliteit van het eigen gebied, waar men trots op is. Verantwoordelijkheid hiervoor zit vaak al generaties lang ‘in de genen’. 1.2 Samen sterker We zien dat agrarische natuurverenigingen (ANV’s) veelal samengaan in een coöperatieve samenwerking om op twee punten sterker te staan: bij de organisatie van het uitvoerend landschapsbeheer, en in de belangenbehartiging naar overheden. De krappe personele bezetting bij stichtingen en verenigingen heeft het hier druk mee, en is daardoor vooral op de eigen leden gericht. Men wil niet graag in tijdrovende vergadercircuits terecht komen. Samenwerking met terreinbeherende organisaties (TBO’s) is low profile: ieder ‘doet zijn ding’ in de streek, en dat bijt elkaar niet. Voorbeeld: Noordelijke Friese Wouden, waar Natuurmonumenten de wateroevers beheert, en de boeren de landschapselementen. Tegenover de landbouworganisaties zien we een ambivalente houding; deze voegen nog weinig toe aan wat men zelf heeft georganiseerd tussen boeren, landgoedeigenaren, buitenlui en andere grondeigenaren. Het gaat om dat laatste: het cement tussen diverse categorieën particuliere grondeigenaren, in de vorm van gezamenlijke acties en afspraken. 1.3 Een eigen gebied Het gebied waar men zich mee verbonden voelt is vaak klein en heeft een eigen landschappelijke karakteristiek. Een enkele polder, een enkele gemeente of een deel daarvan. Succesfactor is om binnen de uitvoerende coöperatieve samenwerking in ‘koepels’ de lokale ANV’s te laten voortbestaan om publiekgerichte activiteiten te organiseren en aan lokale belangenbehartiging te doen. Voorbeeld: Leidse Ommelanden, waar in de koepel De Groene Klaver vier ANV’s samenwerken in een groot gebied van binnenduinrand tot aan het veenplassengebied. Zes ANV’s in een ‘eigen gebied’ zijn ook in de Noordelijke Friese Wouden het fundament voor de samenwerking in de koepelvereniging. 1.4 Een helder doel Succesvolle stichtingen en verenigingen hebben vaak een heldere focus. Bijvoorbeeld het elzensingel landschap in de Noordelijke Friese Wouden, en het weidevogel landschap in Laag Holland. Succesfactor is ook een met elkaar gedeelde visie op het gebied. Voorbeeld: Ooijpolder-Groesbeek waar het Landschapsontwikkelingsplan samen met de grondeigenaren werd opgesteld, en Groene Woud. In beide gebieden was er sprake van een wervende bestuurlijke houding bij gemeenten, die grondeigenaren over de streep trok en leidde tot publiek-privaat commitment over de gezamenlijke doelen. Inzet voor landschapsdoelen gaat vaak samen met collectieve inzet voor beleving en toegankelijkheid daarvan, zoals via boerenlandpaden. Soms wordt hiervoor een aparte stichting opgericht, zoals de Stichting Op de Kuierlatten in Flevoland, voor aanleg, beheer en promotie.
5
1.5 Ontzorgen Belangrijke succesfactor in het functioneren van samenwerkingen is het ‘ontzorgen’ van de leden. Dat gebeurt door de administratieve last van de schouders van de grondeigenaren te halen en dat collectief en professioneel te doen met eigen medewerkers. Een lage communicatiedrempel, kennis van regelingen, en een efficiënte behandeling van procedures voor projecten en subsidieaanvragen zijn essentieel voor succes. Veel grondeigenaren overzien de complexiteit van regelingen niet; zij hebben wel wat over voor het landschap, maar willen er geen formulieren voor invullen. De organisatie ontzorgt dat. Goed georganiseerde koepels halen zo een actieve ledendeelname van 80% van het grondoppervlak in het gebied (Noordelijke Friese Wouden, en Water, Land & Dijken in Laag Holland). Zittingsdagen en keukentafelgesprekken brengen individuele plannen en wensen bij elkaar in een gebiedsaanvraag, of een gebiedsofferte. En tweede aspect van ‘ontzorgen’ is het wegnemen van angsten en bezwaren. Zoals de overlast die men vreest van recreanten. De gebiedsorganisatie kan helpen om dit in reële proporties te zien, en praktische oplossingen aan te dragen. Gastheerschap en ricicobeheersing vragen collectieve aandacht. 1.6 Continuïteit Succesvol organiseren van landschapsbeheer en succesvolle belangenbehartiging staan of vallen door het werk dat erin gestoken kan worden, jaar in jaar uit. Contributies en donaties kunnen dit niet alléén garanderen. Bij weidevogelcollectieven worden coördinatiekosten vergoed uit de SNL. Voor de organisatie van landschapsbeheer bestaat zo’n regeling niet. Grondeigenaren zijn echter bereid om voor het ‘ontzorgen’ te betalen in de vorm van afdracht van een stukje van de ontvangen beheervergoeding aan de vereniging. Wanneer men dat ervaart als investering in waardevol verenigingswerk blijkt het geen beletsel voor lidmaatschap te zijn (Laag Holland, Noordelijke Friese Wouden). Deze werkwijze draagt bij aan continuïteit: de leden weten waar ze aan toe zijn en wat ze ervoor krijgen. De kwetsbaarheid is echter groot door de afhankelijkheid van regelingen, de jaarlijkse al dan niet openstelling daarvan en het budget daarvoor. 1.7 Ambitie De ambitie van meerdere gebiedsorganisaties (verenigingen en stichtingen) is om ook de overheid te ‘ontzorgen’. Bij een toekomstig leveringsstelsel van diensten denkt de Vereniging Noardlijke Fryske Wâlden (NFW) aan een winkelwagen waarin door de grondeigenaar naar keuze prestaties en diensten worden verzameld. Het leveringsstelsel van de overheid moet prikkels bevatten om iets extra’s te willen doen. NFW wil dit leveringsstelsel voor de overheid gaan beheren, daarvoor een prestatie-overeenkomst aangaan, en kunnen beschikken over een gebiedsbudget. Ook andere verenigingen geven aan meer mandaat van de overheid te willen hebben, en zeggen overeenkomsten te kunnen waarmaken. In Noord Limburg (gebied Klavertje 4) wordt daarvoor geïnvesteerd in het ontwikkelen van een Digitaal Offerteboek Groenblauwe Diensten door Innovatief Platteland / Arvalis.
6
1.8 Kwaliteit en controle Bij mandaat en vertrouwen hoort controle en verantwoording. Gebiedsorganisaties beseffen dit, en willen zich hiervoor laten certificeren. Men gaat voor resultaat met kwaliteit en schuwt het oordeel van onafhankelijke schouwcommissies niet. In collectieve beheerplannen wordt aangegeven welke kwaliteit men nastreeft. Gebiedscoördinatoren hebben een belangrijke rol in het vertalen van beleid naar een praktische, haalbare aanpak in het veld, met oog voor deze kwaliteit. 1.9 Statements uit de praktijk Het platform kwam bewezen prestaties en succesfactoren tegen, maar noteerde ook statements. Statements zijn stellingen en wensen over onder andere verdere ambities en randvoorwaarden door de bril van de gebiedsorganisaties. Hieruit spreekt visie en ambitie; het indiceert een mogelijke verdere ontwikkeling in de verhouding tussen overheid en gebiedsorganisatie. Wij noteerden in interviews het volgende. Over publiek-private verhoudingen: - de overheid heeft niet het monopolie op het publieke domein, en ook geen 100% zeggenschap. Zij is aangewezen op samenwerking met eigen wensen, eigen visie en eigen geld; - de publieke sector moet een betrouwbare partner zijn in publiek-private gebiedsontwikkeling. - risicomijdend overheidsgedrag leidt tot gedetailleerde subsidieregelingen, met onvoldoende oog voor doelmatigheid; dergelijke ‘splinterbureaucratie’ is inefficiënt; - streef naar gelijkwaardigheid i.p.v. afhankelijkheid ten opzichte van de overheid. Over financiering van landschapsbeheer: - hoe het subsidiestelsel zich ook verder ontwikkelt, essentieel is een eenvoudig uitbetalingssysteem; - met een robuust systeem van financiering zonder vergaand detaillisme kan de uitvoering 40% goedkoper; - meer inzet van private middelen is denkbaar: loterij-inkomsten, belastingvoordelen bij private financiering, en groen investeren in een landschaps-CV. Over zelforganisatie: - de landbouw moet zich beter organiseren; niet alleen als belangenbehartiger maar ook als partij waarmee afspraken te maken zijn als terreinbeherende sector.
TOP 3 successen bij zelforganisatie in de streek - het ontzorgen van grondeigenaren bij aanvragen en uitvoering - kwaliteit en kennis van trekkers en werkorganisatie - gedeelde visie en motivatie bij grondeigenaren TOP 3 knelpunten bij zelforganisatie in de streek - continuïteit in de financiering van de werkorganisatie - werkbelasting door bureaucratische en administratieve eisen - inflexibiliteit van uitvoeringsregelingen voor leveren van maatwerk
7
2
Overheid
2.1 Doelen en beleid Uitvoerend landschapsbeleid vindt een beleidsbasis in uiteenlopende plannen van provincies en gemeenten. Meestal zijn ze kaderstellend en niet vertaald in een gebiedsprogramma, met uitzondering van onder andere enkele nationale landschappen. De provinciale Natuurgebiedsplannen in het kader van de SNL zijn overwegend natuur gericht, met veelal grote ‘zoekgebieden’ voor realisering van landschapsdoelen. Deze plannen ‘leven’ in het algemeen niet bij de grondeigenaren; het zijn bureauplannen die door gebiedscoördinatoren naar de uitvoeringspraktijk en de ‘keukentafel’ worden vertaald. De landschapsontwikkelingsplannen van gemeenten (LOP’s) lenen zich beter voor een gerichte communicatie over de visie en wensen van streekbewoners. In de praktijk wordt echter vaak de kans onbenut om door communicatie en overleg de gebiedsbewoners ‘mee te nemen’ in de visie van de gemeente. Dan blijft het een plan van de overheid in plaats van een plan van overheid en streek samen. Waar een LOP interactief is opgesteld, leidt dit tot begrip en draagvlak; een dergelijke investering is een succesfactor voor uitvoering; voorbeeld: Ooijpolder-Groesbeek. Een voorbeeld van een gemiste kans op tijdige interactie is Park21 Haarlemmermeer. 2.2 Regelingen De grondeigenaar ziet zich geconfronteerd met een ingewikkeld stelsel van regelingen en een scala van uitvoerende overheden. Voor de individuele grondeigenaar is dit niet meer te overzien. Dat is ook een probleem van de overheid zelf: de instrumentenkoffer is te veel gevuld met fijngevoelige, bureaucratische en detaillistische gereedschappen. De kosten van uitvoering zijn dan ook hoog, de resultaten onoverzichtelijk. Eigen provinciale en gemeentelijke regelingen vertonen onderling grote verschillen in definiëring van prestaties, titels voor vergoeding, cofinancieringseisen etc. Succesfactor is het samen met de streek creëren van een gebiedsloket waarin alle kennis gebundeld is, en van waar uit de ‘veldcoördinatie’ kan plaatsvinden. In deze ingewikkeldheid kunnen overheden en particulieren niet zonder een intermediaire organisatie die kan helpen sturen op planmatige uitvoering en brede deelname. Vanuit de grondeigenaar bezien is er veel te zeggen voor een primaire verantwoordelijkheid van gemeenten voor landschapsbeheer: dicht bij de burger, gevoel voor couleur locale. In de praktijk zien we bij gemeenten dan wel een roep om heldere provinciale kaders en regelingen waarmee gewerkt kan worden. Er zijn ook provincies waar de cultuur is ‘de gemeente is er voor de stad en de dorpen, en de provincie voor het platteland’. Vanuit de grondeigenaar bezien vraagt dit van de provincie wel méér dan louter het openstellen van een regeling: oog voor organisatie- en coördinatielast in de streek, etc. 2.3 Geld en grond Beschikbaarheid van overheidsmiddelen is cruciaal in publiek-private samenwerking. Jarenlang waren bij rijk, provincies en gemeenten jaarlijkse budgetten beschikbaar voor vergoeding van landschapsbeheer. Dit heeft geleid tot gebiedsorganisaties die hierop hun werkzaamheden in hoge mate hebben gericht: het leveren van collectieve gebiedsprestaties op een hoog kwaliteitsniveau tegen zo laag mogelijke kosten van organisatie en overhead. Jaarlijkse budgetten konden soms worden aangevuld met specifieke projectmiddelen of met opbrengsten uit private acties (voorbeeld: landschapsveiling Ooijpolder-Groesbeek).
8
De overheidsmiddelen staan nu onder druk van bezuinigingen en herprioritering . Daardoor dreigt niet alleen de uitvoering van beleid te stokken, maar dreigt de overheid ook buiten de lijnen van het speelveld te raken: het gebied gaat dan zelf bepalen wat er wel en niet gebeurt en onderhouden wordt. Als de overheid geen ‘marktpartij’ meer is voor prestaties voor maatschappelijke waarden, past het de overheid ook niet om hieraan nog eisen te stellen die verder gaan dan de wetgeving. Gelijktijdig met bezuinigingsafwegingen zien we bij de overheid bereidheid ontstaan om grondeigenaren marktconform te vergoeden en voor beheerprestaties ook lange termijn-afspraken te willen maken. Enkele provincies hebben al een eigen regeling voor groenblauwe diensten in werking. Eén van de fundamentele keuzes daarbij is de vorm van financiering. Succesfactor is om gelden onder te brengen in een lokaal of regionaal landschapsfonds dat ook gevoeld en beleefd wordt als ‘fonds van de streek’. Als dat fonds er is, blijkt dat voor de streek ook een stimulans om er andere dan overheidsmiddelen in onder te brengen, zoals de opbrengst van publieksacties, loterijgelden, etc. Over de herkomst van de overheidsmiddelen zien we bij grondeigenaren weinig meningen. Het wordt wel als positief en betrouwbaar gezien wanneer een gemeente per verordening een vereveningsmechanisme instelt dat leidt tot geregelde fondsbijdragen (gevoed uit bouwen, industrie en infrastructuur). Grondeigenaren weten dat de overheid op de achtergrond te maken heeft met grenzen die Europa stelt aan het verlenen van Staatssteun. Dat bij overschrijding daarvan de geldontvangende grondeigenaar een probleem heeft, is in abstracto bekend. Maar het ‘leeft’ bij streekorganisaties niet als een risico waar men zelf ook verantwoordelijk voor is. Het wordt gezien als ‘des overheids’. Succesfactor om grondeigenaren te bewegen tot aanleg van nieuwe elementen is vergoeding van grondwaardedaling of het aanbieden van vergoeding voor opbrengstderving. Een derde manier is het aanbieden van vervangende grond bij omvangrijke landschapsinvesteringen. Dit vraagt om het vormen van een grondpot, waaruit kan worden overbedeeld bij vrijwillige kavelruil en bedrijfsontwikkeling met landschapsbeheer. 2.4 Publiek-private samenwerking De grondeigenaar ervaart de overheid nog weinig als ‘marktpartij’ waarmee op gelijke voet kan worden onderhandeld over te leveren prestaties. Het uitbrengen van een ‘gebiedsofferte’ mag (voorbeeld: Noord-Limburg), maar dat garandeert nog geen langdurige publiek-private samenwerking. De grondeigenaar ziet dat er een basis ligt voor reële vergoedingen (de Nederlandse Catalogus voor groenblauwe diensten), beseft dat budgetten van jaar tot jaar moeten worden afgewogen, maar wil vooral serieus genomen worden als zakelijke partij. Waarbij erop wordt gewezen dat overheidsvergoedingen niet worden gezien als ‘beloning’ maar als onkostenvergoeding voor geleverd werk. Een beloning ontbreekt; in het veld wordt daarom gepleit voor een ‘ondernemerstoeslag’. Daar waar geld ontbreekt, kan het bieden van beleidsruimte leiden tot vergroting van de verdiencapaciteit en het vermogen om maatschappelijke belangen te dienen. Deze ‘voor wat hoort wat’ benadering wint langzaam terrein. Bijvoorbeeld in de vorm van rood-voor-groen afspraken binnen landgoederen, en bij vergroting en herverkaveling van agrarische bedrijven. De grondeigenaar moet economisch in staat worden gesteld om ook een niet-vermarktbare maatschappelijke prestatie binnen de bedrijfsvoering te leveren. Voor de grondeigenaar is dit nog grotendeels onontgonnen terrein, maar de grondhouding lijkt positief.
9
Een nieuwe vorm van publiek-private samenwerking zien wij bij zogenaamde gebiedsbranding; voorbeeld: Groene Woud en Maashorst. Bij gebiedsbranding werken ondernemingen, overheden en maatschappelijke organisaties samen aan profilering en vermarkting van de streek. Economische impulsen en ontwikkeling van gebiedskwaliteit gaan daarbij samen. De eigenheid en landschappelijke karakteristiek van het gebied, gecombineerd met de marktvraag en investeringskracht vanuit de omliggende steden, bieden hiervoor kansen. 2.5 Communicatie Naast uitvoerende taken heeft de overheid ook handhavende en toezichthoudende taken. De grondeigenaar ervaart dit als een samenhangend geheel. Een onbegrepen beleid of als rigide ervaren wetgeving zoals bijvoorbeeld ten aanzien van Natura 2000 vormt een rem op de bereidheid om zich in te zetten voor landschapsbeheer. De gedachte leeft dat door aanleg en goed beheer men zijn eigen probleem kan scheppen wanneer zich daar rode lijst soorten in gaan vestigen. Wanneer een heldere communicatie hierover ontbreekt is dit een wezenlijk knelpunt voor grondeigenaren. 2.6 Verantwoordelijkheid van de stad voor het platteland Wij zien enkele succesfactoren en knelpunten in de overheidshouding t.a.v. stad en platteland. Succesfactor is wanneer een stad laat blijken bij te willen dragen in een landschapsfonds voor haar stedelijk uitloopgebied, ook al ligt dat in een andere gemeente. Voorbeelden: Nijmegen en Ooijpolder-Groesbeek, en Midden Delfland. Succesfactor is ook wanneer een grote gemeente het voortouw neemt in planontwikkeling en uitvoeringsafspraken in een samenwerking met kleinere gemeenten in het gebied; deze ontberen vaak de nodige kennis en formatie. Voorbeeld: Leiden in de samenwerking Leidse Ommelanden. Knelpunt in de stad-land relatie is dat steden veelal wel als doel hebben om het platteland recreatief aantrekkelijk en toegankelijk te maken, maar dat er geen budgetten zijn voor duurdere voorzieningen zoals fietspaden. Het blijft dan bij boerenlandpaden voor de happy few.
TOP 3 successen bij de overheid - interactief opstellen van landschapsontwikkelingsplan - instellen van een landschapsfonds - de stad financieel betrekken bij het platteland TOP 3 knelpunten bij de overheid - te veel gedetailleerde en ingewikkelde regelingen - financieel onbetrouwbare partij - taakverdeling tussen overheidslagen
10
Deel 2 Advies
11
Advies aan de zelforganisatie in de streek
Initiatieffase Besteed bij het oprichten van een gebiedsorganisatie veel tijd aan communicatie met de beoogde toekomstige leden. Wees helder in verwachtingen, en wees daarin reëel. Zorg voor trekkerschap door bekende, vertrouwde gezichten in de streek. Begin als vereniging met leden, later kan eventueel als rechtspersoon een stichting worden opgericht. Investeer in kennis, in de organisatie en bij de leden. Bespreek weerstanden en vooroordelen bij de grondeigenaren. Vergroot hun bewustzijn over de streek en de verdiencapaciteit in de streek. Ontwikkel een gezamenlijke visie op het gebied. Leg in een vroeg stadium contact met de overheid op lokaal bestuurlijk niveau. Maak duidelijk dat je koerst op professioneel landschapsbeheer, daarvoor steun vraagt en in gesprek wil over gebiedsdoelen. Haak hierbij aan op de uitvoering van landschapsontwikkelingsplannen en ander beleid. Stel een ‘gebiedsofferte’ voor landschapsbeheer in het vooruitzicht. Oriënteer je in deze fase op het bredere speelveld en samenwerkingskansen. Laat je adviseren door organisaties als Natuurlijk Platteland en de provinciale Stichting Landschapsbeheer, en overleg ook met streekpartners (zoals TBO’s en waterschap) over je plannen en ambities. Zorg dat het runnen van de vereniging niet beperkt blijft tot vrijwilligerswerk in de avonduren. Geef de werkzaamheden vorm als projecten (communicatie-project, inventarisatie-project, ledenwervings-project, business case-project, gebiedsofferte-project etc.) en vraag hiervoor subsidies aan. Een project moet een helder resultaat opleveren op korte termijn en zowel profijtelijk zijn voor de leden als voor de overheid als bouwsteen / voorbereiding van publiek-private samenwerking.
Opschaling Schaal de activiteiten op zodra daarvoor voldoende draagvlak en deelname bij de leden is. Ga samenwerken met andere initiatieven in de streek, en bouw samen een uitvoeringsorganisatie die in staat is om projectintake bij de leden te doen en collectieve aanvragen te verzorgen. Vraag van de leden een geldelijke bijdrage die recht doet aan wat de uitvoeringsorganisatie aan administratief en organiserend werk voor een lid verzet. Vermeng de inspanningen voor honorering van landschapsbeheer niet met andere activiteiten zoals planologische beroepsprocedures e.d. Profileer de uitvoeringsorganisatie als deskundig en zakelijk, en focus de overheidscontacten op geld, regelingen en voorwaarden. Focus niet alleen op overheidsgeld. Betrek ook private financiers bij het werk van de organisatie, zoals het regionale bedrijfsleven en de bank (streekrekening).
12
Professioneel uitvoerder Zodra het jaarlijks te realiseren projectenvolume omvangrijk is, en de ledendeelname in grondoppervlak meer dan 50% is geworden, kan de organisatie ‘een vuist gaan maken’ als onmisbare uitvoerder van overheidsbeleid (naast de eigen ledenmotivatie en de eigen verenigingsdoelen). In deze fase kan de organisatie vertrouwen en mandaat vragen om overheidsregelingen uit te voeren op een wijze die bij het gebied past. Dat betekent onder meer de vrijheid om als organisatie maatwerkafspraken te maken met de grondeigenaren en daar flexibiliteit in te mogen toepassen.
Overheidsmandaat Dit mandaat kan zover gaan, dat een organisatie als rechtspersoon de verantwoordelijkheid krijgt om overheidsmiddelen zelf weg te zetten in privaat-private contracten met de grondeigenaren. Deze professionaliseringsslag vraagt het vermogen om uitvoeringskwaliteit te borgen, onafhankelijke controles uit te laten voeren (schouw) en om staatssteunrapportages te maken. In deze situatie vormt de organisatie niet alleen het organiserend ‘loket’ voor uitvoering van overheidsbeleid, maar voert zij een overheidstaak volledig uit. Deze figuur is ontwikkeling en in discussie; het vraagt een goede bestuurlijke oriëntatie en contact leggen met andere gebieden om van elkaar te leren en elkaar te helpen. Wanneer gebiedsorganisatie en overheid dit niveau van onderling vertrouwen en samenwerking hebben bereikt, kan de gebiedsorganisatie vanuit haar praktijkervaring een belangrijke rol gaan spelen bij het verbeteren en verbreden van overheidsregelingen: pakketten, vergoedingen, puntensystemen etc. Daarbij kan de organisatie ook in praktische zin vooruitkijken naar ontwikkelingen zoals de kansen van een nieuw Europees gemeenschappelijk landbouwbeleid.
13
Advies aan de overheid
Visie en plan Gebruik het gemeentelijk landschaps ontwikkelingsplan (LOP) als het kader waarin de doelen van rijk, provincie en gemeente samenkomen in een voor de streek heldere taal. Ontwikkel deze visie interactief met de organisaties en grondeigenaren in het gebied, als basis voor uitvoeringscommitment. Het plan moet enerzijds helder zijn over wat karakteristiek en waarde bepalend is; anderzijds mag het niet de creativiteit doodslaan die o.a. ANV’s hebben over aanleg en herstel.
Van plan naar programma Om een LOP in uitvoering te krijgen moet er energie in worden gestoken. Neem hiertoe het initiatief, ga in overleg met plaatselijke organisaties en grondeigenaren, en maak samen een programma. Dit valt verre te verkiezen boven passieve openstelling van een regeling en dan afwachten of er individuele belangstelling voor is. Besef dat de uitvoering valt of staat met een actieve veldcoördinatie en een goede administratieve begeleiding van deelnemers. Overweeg kritisch of je deze rol als overheid aankunt; stel anders een intermediaire organisatie daartoe financieel in staat.
Betrouwbare partner Het diep gewortelde beeld van een onbetrouwbare overheid is een handicap voor de overheid als ‘marktpartij’ in publiek-private samenwerking. Door tussentijdse wijziging van beleidsprioriteiten, spelregels en budgetten werpt de overheid zelf belemmeringen op voor een goedlopende beleidsuitvoering. Advies is om termijnen te verbinden aan plannen en programma’s, en daaraan vast te houden. Kortlopende successen in projecten en pilots kunnen worden geoogst, maar dit moet wel transparant worden geplaatst in een langere termijn perspectief. Naar de grondeigenaren is een eerlijk en helder verwachtingenmanagement nodig.
Inspelen op doelgroepen Er zijn grondeigenaren die tevreden zijn met een ‘voorbijkomend’ koepelproject voor het wegwerken van achterstallig onderhoud. Er zijn ook eigenaren die overwegen om een vaste inkomenscomponent uit landschapsbeheer te halen. Op zo’n ondernemersafweging moet de overheid kunnen inspelen door het aanbieden van lange termijn contracten. Daarnaast zijn er ook eigenaren die kunnen leven met een zesjarige zekerheid van een beheervergoeding. De bewoning van het platteland is pluriform: boeren, burgers en buitenlui. Zij hebben uiteenlopende wensen en verschillende bereidheid tot eigen inspanningen. Niet alles is van overheidsgeld afhankelijk. De kunst is om in één transparante uitvoeringsregeling dit scala van bereidheid op maat te bedienen. Dat vraagt van de provincies initiatief om SNL en eigen regelingen beter op elkaar te laten aansluiten en samen te voegen, en in de praktijk aantrekkelijk combineer te maken met gemeentelijke regelingen. 14
Colofon Dit advies van het Platform Uitvoering en Beheer werd opgesteld door: Gerrit-Jan van Herwaarden Landschapsbeheer Nederland George Laeijendecker Provincie Gelderland Wubbo de Raad Stichting Beheer Natuur en Landelijk gebied (SBNL) Jos Roemaat Natuurlijk Platteland Nederland (NPN) Johan Wytema Federatie Particulier Grondbezit (FPG) Titia Zonneveld Natuurmonumenten
Zij danken de volgende geïnterviewden voor hun tijd en openhartigheid: Douwe Hoogland en Ingrid van Huizen (Noordelijke Friese Wouden) Janine Pijl en Tiny Wigman (Ooijpolder-Groesbeek) Joke Stoop (Laag Holland) Joep Hermans (Noord Limburg) Rob van Aerschot, Erwin van Liempt, Petra Kort, Marianne van Arkel, Ton van Schie (Park 21 Haarlemmermeer) Jeroen Traudes (Leidse Ommelanden)
Het Platform Uitvoering en Beheer heeft ervoor gekozen om van dit advies geen uitputtend ‘handboek’ te maken. Aan de basis van dit advies ligt een grote hoeveelheid kennis en casuïstiek, die in de praktijk van pas kan komen. Leden van het platform zijn bereid om ‘met deze bagage’ op uitnodiging mee te denken en te adviseren over initiatieven en ontwikkelingen. Johan Wytema is daarvoor eerste contactpersoon.
Landschapsmanifest April 2011
15
