Het groene gordijn: de neutraliteit van Ierland Rik van der Linden
In dit artikel, het vierde over de ‘Europese neutralen’, worden de achtergronden van de Ierse neutraliteit beschreven, en de ontwikkelingen in het Ierse buitenlandse beleid van de laatste jaren geanalyseerd.
De laatste jaren trekt Ierland met name de aandacht vanwege de hoge economische groei die het eiland recent heeft doorgemaakt. In de jaren tachtig stond het vooral bekend als de zieke man van Europa, met een enorm werkeloosheidspercentage van negentien procent, een hoge staatsschuld en een permanent slecht draaiende economie. Het voornaamste exportproduct in die tijd waren de hoogopgeleide, jonge Ieren die hun vaderland verlieten voor banen in de Verenigde Staten of Europa. Op dit moment echter staat Ierland bekend als de ‘Celtic Tiger’. De afgelopen tien jaar bedroeg de economische groei zo’n zeven tot tien procent per jaar; dankzij deregulering van de economie, goed onderwijs, politieke stabiliteit en veel buitenlandse investeringen (al vertoont ook deze tijger op dit moment duidelijke tekenen van oververhitting). In politieke zin zijn de veranderingen minder onstuimig geweest. Al sinds de oprichting van de Ierse staat is het land neutraal, en dat is het nog steeds. ‘A terrible beauty’ Zo noemde de Ierse dichter William Butler Yeats (1865-1939) zijn land. En terecht. Het groene eiland, ooit de bakermat van het Europese Christendom, had in de 19e en aan het begin van de 20e eeuw niet alleen te maken met een wisselvallig klimaat, maar ook met endemische armoede en politieke onderdrukking door de Britten. Zij hadden het land al eeuwen in bezit. Sinds de slag aan de Boyne, waarbij de protestantse William III zijn katholieke schoonvader James II definitief versloeg, waren er alleen nog kleinere opstanden geweest. Rond 1900 liepen de spanningen echter weer op. Vlak voor de Eerste Wereldoorlog vonden onderhandelingen plaats over enige mate van zelfbestuur – ‘homerule’ – door de Ieren. Deze onderhandelingen werden opgeschort na het uitbreken van de oorlog. Een groot aantal Ieren vocht mee tegen de Duitsers, onder Britse vlag. Enkele splintergroepen maakten echter gebruik van de situatie en kwamen in opstand. Op Eerste Paasdag 1916 begon de Ierse revolutie met de bezetting van het hoofdpostkantoor van Dublin. Deze werd binnen enkele dagen keihard neergeslagen door een in allerijl samengesteld Brits legertje. De Paasopstand mislukte, maar vormde de aanleiding tot een bijna-guerillaoorlog tegen de Britten. Dit leidde tot politieke onderhandelingen over zelfbestuur. In 1922 werd een verdrag van kracht dat de Ieren zelfbeschikking gaf over hun land. Tegelijkertijd ontstond hiermee de Ierse deling: de zes noordelijke, in meerderheid protestantse provincies gingen deel uitmaken van het Britse rijk, totdat het Noord-Ierse parlement anders zou beslissen. De Ierse politiek is decennialang gedomineerd door de Iers-Spaanse Eamon de Valera. Als overlever van de Paasopstand (de Britten durfden hem niet te fusilleren omdat hij een Amerikaans paspoort had) was hij eerst fel tegenstander van het Brits-Ierse vrijstaatverdrag. In 1926 echter richtte hij Fianna Fail op; ook nu nog de grootste politieke partij van Ierland. In de jaren dertig bouwde De Valera als taoiseach (premier) de Ierse zelfstandigheid steeds verder uit. In 1937, als onmiddellijk gevolg van de Britse koningscrisis, joeg hij in 24 uur een Grondwet door de Dail (het Ierse parlement) die het land zijn zelfstandigheid gaf. In 1938 trokken de Britse troepen zich terug van hun bases en verkreeg Ierland haar soevereiniteit als deel van het Gemenebest. In 1949 stapte Ierland uit het Gemenebest en werd het een
1
geheel zelfstandige republiek. Na de oorlog was De Valera nog enkele malen premier en van 1959-1973 president. Hij overleed in 1975. Korte geschiedenis van de Ierse neutraliteit Sinds de zelfstandigheid in 1938 een feit werd voert Ierland een neutrale politiek; dit kwam in het begin niet zozeer voort uit principiële standpunten, maar meer als een rechtstreeks gevolg van de verhouding met het vroegere moederland en het nationalisme van de Ieren zelf. Om de zelfstandigheid van de Ierse staat aan te tonen hield De Valera het land buiten de Tweede Wereldoorlog. Al op 2 september 1939 verklaarde hij zijn land neutraal; Ierland had geen enkel belang bij deelname aan de oorlog – en bovendien was het merendeel van de kleinere Europese staten neutraal. Gedurende de oorlog werd achter de schermen wel samengewerkt met de geallieerden; er werden gezamenlijke manoeuvres uitgevoerd en Ierland hielp bij het repatriëren van Britse piloten. Formeel is dit verboden voor neutrale staten. Anderzijds was Ierland het enige land ter wereld dat Duitsland condoleerde met de dood van Adolf Hitler! Na de Tweede Wereldoorlog handhaafde Ierland zijn neutrale positie; het verviel min of meer in een isolationistische houding. In 1955 werd Ierland lid van de Verenigde Naties, maar het werd geen lid van de NAVO. Het zou bij deelname aan het bondgenootschap immers moeten samenwerken met Groot-Brittannië, in de ogen van de Ieren de bezetter van NoordIerland. Tegelijkertijd maakte Ierland wel duidelijk dat het een westers land was; democratisch, kapitalistisch, anticommunistisch en boven alles katholiek. De kennelijke vanzelfsprekendheid van de Ierse neutraliteit kwam ter discussie toen in de jaren zestig een aantal malen werd geprobeerd om lid te worden van de Europese Gemeenschap – dit zou uiteindelijk pas lukken na het terugtreden van de Franse president De Gaulle in 1969. Ierland trad in 1973 – samen met Groot-Brittannië en Denemarken – toe tot de EG. Economische samenwerking werd als wenselijk en noodzakelijk beschouwd. De meningen verschilden echter over de uiteindelijke doelstelling van de Europese samenwerking: kon Ierland lid worden van een gemeenschap die uiteindelijk politieke – en militaire – integratie voorstond? In de praktijk van de vroege jaren zeventig was duidelijk dat intergouvernementele politieke samenwerking via de Europese Politieke Samenwerking (EPS) al zeer ambitieus was. Verdergaande supranationale samenwerking was op dat moment ver buiten de orde. Bij het referendum over toetreding van Ierland tot de EG speelde de neutraliteitskwestie uiteindelijk dan ook geen grote rol. De parameters van de Ierse neutraliteit Gezien het bovenstaande valt de Ierse neutraliteit te verklaren uit twee factoren. Enerzijds heeft het vanuit zijn ontstaansgeschiedenis weinig behoefte aan politieke/ militaire samenwerking met de Britten. Dit is een constant gegeven; wel geldt dat de bilaterale verhoudingen met het voormalige moederland sterk verbeterd is in de afgelopen decennia. Tekenend is bijvoorbeeld het in februari 1995 overeengekomen ‘gemeenschappelijk raamwerk’ bij het overleg over de status en de toekomst van Noord-Ierland (dat o.a. een basis heeft gevormd voor het in 1998 gesloten Goede Vrijdag-akkoord tussen beide landen en de voornaamste betrokken partijen in Noord-Ierland). Anders dan de Britten hebben de Ieren zich altijd wel veel sterker uitgesproken voor de Europese samenwerking, bijvoorbeeld op economisch en sociaal terrein. Het was één van de eerste landen die voldeed aan de criteria voor toetreding tot de EMU. Anderzijds is Ierland vanuit zichzelf een trots, nationalistisch en – in zekere zin – isolationistisch land.1 Dit heeft ertoe geleid dat Ierland, zeker in de jaren veertig en vijftig, weinig behoefte had zich aan te sluiten bij internationale samenwerkingsverbanden; zonder dat het zich hier nu direct tegen afzette vanuit een principieel neutrale houding. Ierland kon
2
zich een dergelijke politiek ten tijde van de Koude Oorlog ook veroorloven. Het lag geografisch gezien erg veilig, met in het oosten de brede rug van grote broer GrootBrittannië en in het westen de Atlantische Oceaan. In de huidige praktijk werkt Ierland op veel terreinen samen met andere landen en internationale organisaties. Het straalt hierin ook wel een zeker idealisme uit.2 De grens aan deze samenwerking wordt bereikt op het moment dat supranationale besluitvorming plaatsvindt – zeker wanneer het militaire samenwerking betreft. Ierland zal zich nooit verbinden aan een verdrag dat tot ingrijpen verplicht op het moment dat de andere partij aangevallen wordt. Ierland valt dan ook te beschouwen als een militair-neutraal land; de belangrijkste politieke partijen (naast de al genoemde Fianna Fail zijn dit de Fine Gael en de Progressive Democrats) zijn het over deze hoofdlijn eens. Alleen de Ierse Labour Party staat een algehele neutraliteit voor. In de praktijk leiden beide opvattingen niet tot grote verschillen in beleid.3 Ierland na de Koude Oorlog: neutraal maar actief Feitelijk is de neutraliteit van Ierland goed te begrijpen vanuit de ontstaansgeschiedenis van de Ierse staat, en gaan de Ieren er op een creatieve manier mee om. Ierland mag neutraal zijn, het heeft zich door deze houding nooit belemmerd gevoeld een actief deelnemer te zijn aan VN-vredesmissies en/of de Europese integratie.4 De Ierse defensie-inspanning De Ierse strijdkrachten hebben een bescheiden omvang. Ook in verhouding met andere neutrale landen besteedt Ierland weinig geld aan haar defensie. In totaal bestaat het Ierse leger uit ongeveer 13.000 man (allen vrijwilligers; Ierland kent geen dienstplicht). De landmacht is in staat een drietal complete, maar vrij licht bewapende brigades op de been te brengen. De luchtmacht heeft vooral een aantal ondersteunende taken (transport, VIPvervoer, search and rescue) en beschikt niet over moderne gevechtsvliegtuigen. De marine heeft als voornaamste taak het uitvoeren van visserij- en grenspatrouilles. Beide laatste strijdkrachtonderdelen worden niet ingezet bij internationale operaties. Deelname aan de VN Ondanks de bescheiden omvang hebben de Ierse landstrijdkrachten sinds 1958 deelgenomen aan een bovengemiddeld hoog aantal vredesoperaties. Het land onderschrijft de collectieve veiligheidsdoctrine die door de VN wordt aangehangen. Het land heeft permanent 850 man beschikbaar voor de UN Standby Arrangement System. In totaal hebben in de afgelopen veertig jaar meer dan 48.000 Ieren deelgenomen aan deze operaties. In de onderstaande tabel wordt een momentopname van deze deelname weergegeven uit januari 2000. Defence Forces Peace Support Commitments - January 2000 5 Missie
aantal deelnemers
UNIFIL (United Nations Interim Force in Lebanon) KFOR (International Security Presence in Kosovo) SFOR (Stabilisation Force in Bosnia and Herzegovina) INTERFET (International Force in East Timor) OSCE (Organisation for Security and Cooperation in Europe)
3
611 103 46 40 19
ECMM (European Community Monitor Mission) UNTSO (United Nation Truce Supervision Organisation) MINURSO (United Nations Mission for the Referendum in Western Sahara) UNFICYP (United Nations Peace-keeping Force in Cyprus) UNIKOM (United Nations Iraq-Kuwait Observer Mission) UNMIK (United Nations Mission in Kosovo) UNAMET (United Nations Mission in East Timor) UNNY (United Nations Headquarters New York) UNSCOM (United Nations Special Commission) totaal aantal deelnemers
13 10 7 5 5 5 3 1 1 869
Met name de inzet voor UNIFIL trekt een zware wissel op de beschikbare capaciteit. In totaal waren vorig jaar ongeveer negen procent van het totaal aantal militairen bij vredesoperaties betrokken (ter vergelijking: Nederland heeft in de laatste jaren gemiddeld ongeveer 2000 militairen uitgezonden; de Nederlandse krijgsmacht is echter veel groter). Vanaf januari dit jaar is Ierland voor twee jaar lid van de VN-Veiligheidsraad. Europese samenwerking Het principe dat het land niet aangesproken wil worden op een supranationaal opgelegde verantwoordelijkheid wordt helder uit de status van Ierland bij de verschillende internationale organisaties. Ierland is lid van de Europese Gemeenschap sinds 1973 en heeft hier op economisch gebied volop van geprofiteerd. Het doet mee aan het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid (GBVB). Daarnaast heeft het land een waarnemersstatus bij de West-Europese Unie en neemt het deel aan het Partnership for Peace-programma van de NAVO; het is tevens actief bij de uitvoering van de zogenaamde Petersbergtaken van de EU en de WEU. Ook het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) en de daarbij behorende oprichting van een 60.000 man tellende strijdmacht kan de Ierse goedkeuring wegdragen, zolang de samenwerking zich niet uitbreidt tot gemeenschappelijke verdedigingstaken of tot een bijstandsverplichting zoals binnen de NAVO en de WEU het geval is. Ierland benadrukt ook dat iedere actie van zijn strijdkrachten ingebed moet zijn in het VN-kader. Ontwikkelingshulp en mensenrechten Ierland legt in het buitenlands beleid vooral de nadruk op het stimuleren van ontwikkelingshulp en het naleven van de mensenrechten. Het officiële streven is erop gericht om het ontwikkelingshulppercentage in de periode 1998-2002 te verhogen van 0,32 naar 0,45 procent van het Bruto Nationaal Product. Dit is weliswaar nog veel minder dan het percentage van de Scandinavische landen en Nederland, maar bedacht moet worden dat Ierland nog steeds een relatief arm lid is van de EU. Vanwege de hoge economische groei, zoals die in de afgelopen jaren is gerealiseerd, neemt het ontwikkelingshulpbudget in absolute cijfers bovendien snel toe. Het streven is om per eind 2007 op het door de VN voorgeschreven percentage van 0,7 te zitten. Tenslotte De Ierse neutraliteit speelt zich af achter ‘het groene gordijn’. Tijdens de Koude Oorlog lag Ierland veilig weggeborgen aan de rand van Europa, tussen het voormalige moederland en de Atlantische Oceaan. Het hoefde zich niet erg verantwoordelijk te voelen voor de Europese veiligheid en had er ook geen behoefte aan zich erg te profileren buiten de eigen landsgrenzen. Bovendien was dit zelfde voormalige moederland er de oorzaak van dat de
4
Ieren zich niet wilden binden aan de NAVO. De Ierse neutraliteit had en heeft dus een puur nationale achtergrond. De Ierse positie is stevig verankerd in het regeringsbeleid en in de publieke opinie, maar niet in de Grondwet. Door het einde van de Koude Oorlog is de betekenis van deze neutraliteit aan het veranderen; de behoefte om enigszins apart te staan van de rest van de wereld blijft een constante. Neutraliteit is (overeenkomstig de Conventie van Den Haag) een begrip dat feitelijk alleen juridische betekenis heeft wanneer er een oorlog wordt gevoerd. In de huidige veiligheidscontext kan Ierland zich opstellen als een actief deelnemer aan vele vormen van internationale samenwerking (monitoring, hulpverlening, vredeshandhaving, etc.) zonder dat dit haar status als neutraal land daadwerkelijk raakt. De kans dat Ierland binnen afzienbare tijd zal deelnemen in de Europese gemeenschappelijke strijdmacht met een bijstandsclausule – of lid zal worden van de NAVO is niet groot. Maar ook zonder deze deelname – en misschien juist dankzij die enigszins aparte positie – is er voor een land als Ierland voldoende te doen op internationaal terrein.
* De Ierse regering heeft een zeer goed opgezette website, waar veel overheidsinformatie is gebundeld; www.irlgov.ie. De site bevat daarnaast ondermeer toeristische informatie en een aantal links naar de websites van de voornaamste kranten van Ierland.
Noten 1.
2.
3. 4. 5.
Een voorbeeld van de trotse, nationalistische houding wordt aangehaald door Dermot Keogh. Hij citeert de Nederlandse federalist Henry Brugmans, die over de bijdrage van De Valera aan de Europese congressen die eind jaren veertig werden gehouden opmerkt: “In an assembly were even the staunchest nationalist wanted to be considered as great Europeans, he was one of the very few who didn’t hesitate to call himself ‘nationalist first’. Perhaps he was even the only one.” Dermot Keogh, Ireland & Europe, 1919-1989. A Diplomatic and Political History (Cork, Dublin 1990) p. 228. Dit idealisme is met name verwoord in artikel 29 lid 1 van de Grondwet, waarin Ierland “…affirms its devotion to the ideal of peace and friendly co-operation amongst nations founded on international justice and morality.” Patrick Keatinge, A singular stance. Irish neutrality in the 1980s (Institute of Public Administration, 1984) p. 32.10 Challenges and opportunities abroad. The White Paper on Foreign Policy (Government of Ireland, 1996). White Paper on Defence (Department of Defence; February 2000).
5
