Herstructurering wind Flevoland Van top-down naar breed gedragen
Plaats Datum Auteur In opdracht van
Utrecht 24 januari 2014 Endre Timár – Woordkracht 10 Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl)
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
Herstructurering wind Flevoland Van top-down naar breed gedragen Flevoland staat bekend als dé windprovincie van Nederland. Vanaf de jaren ’90 groeide het aantal windmolens hier spectaculair, vooral omdat boeren en ontwikkelaars er op grote schaal in waren gesprongen. Dat leidde echter ook tot wildgroei van turbines in het landschap en de provincie besloot in 2008 dat het windbestand daarom ingrijpend moest worden geherstructureerd. De top-down manier waarop leidde aanvankelijk tot weerstand en onbegrip, maar inmiddels hebben de partijen een heel andere samenwerkingsvorm gevonden, waarin de lokale samenleving en stakeholders de herstructurering van onderop vormgeven. Het proces is zo veelbelovend dat ook andere regio’s er van kunnen leren.
●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●
Voorgeschiedenis Flevoland was niet de eerste provincie waar windturbines voet aan de grond kregen, maar vanaf de jaren ’90 kwam het plaatsen van molens er goed op gang. Energiebedrijven en projectontwikkelaars zagen de potentie van dit lege, windrijke land, en voor boeren waren turbines een welkome aanvulling op hun agrarisch inkomen. Met name de boeren die er vroeg bij waren bleken spekkoper. Collega’s die de eerste kansen of mogelijkheden hadden gemist zagen dat met lede ogen aan. Zij wisten zich geconfronteerd met de oprukkende turbines van buren, maar konden er financieel niet van meeprofiteren. Zelf een molen plaatsen was vaak geen optie meer; daarvoor ontbrak hen het geld of de mogelijkheid om nog een vergunning te krijgen. Moratorium op wildgroei In 2005 kwam de provincie Flevoland met een tijdelijk moratorium op nieuwe windmolens, want in haar ogen was er een ware wildgroei ontstaan, waarin kleine en grote turbines overal lukraak neer waren gezet. Daarom presenteerde de provincie in 2006 een Omgevingsplan waarin het concept van opschalen en saneren voor het eerst werd geïntroduceerd, met als oogpunt een betere landschappelijke inpassing van windenergie. Dat concept werd verder uitgewerkt in de Beleidsregel Windmolens uit 2008. In het kort kwam deze erop neer dat het aantal molens gehalveerd moest worden, waarbij de molens voortaan alleen geconcentreerd in windparken en lijnopstellingen mochten worden geplaatst. Om de doelstelling van duurzame energieproductie te blijven honoreren zouden de resterende molens wel veel groter en krachtiger mogen worden. Het motto was: ‘dubbel zoveel megawatt met de helft van het aantal molens’. Beleidsregel niet goed ontvangen Het was duidelijk dat het nieuwe beleid van de provincie een radicaal andere richting insloeg. De turbine-eigenaren in Flevoland konden wel begrip opbrengen voor de argumenten van de provincie, maar de van bovenaf opgestelde voorwaarden waaronder die sanering en herstructurering moest plaatsvinden viel bij de molenaars niet in goede aarde. Het leidde tot een jarenlange patstelling waarin geen van de partijen bewoog.
2
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
Windmolenlocaties in Zuidelijk en Oostelijk Flevoland. Bovenin is nog een stukje van de Noordoostpolder afgebeeld. Onderaan (links van Zeewolde) de lijnopstellingen van de ‘Zuidlob’. Tekening met dank aan Arcadis (2012).
Halverwege tussen bottom-up en top-down In 2011 keerde het tij. Alle partijen in Flevoland waren er inmiddels van overtuigd dat zo’n drastische herstructurering niet top-down door de overheid kan worden verordonneerd. Die ‘doorzettingsmacht’ bestaat wel formeel op papier, maar daar wordt om allerlei goede redenen zelden gebruik van gemaakt. Er moet ruimte zijn voor bottom-up medezeggenschap en draagvlak, anders stagneert het proces onherroepelijk. Met dat besef gingen de partijen opnieuw met elkaar in gesprek, maar onder andere machtsverhoudingen en omgangsvormen. Dat heeft inmiddels geleid tot een proces waarin de lokale samenleving de herstructurering van windparken van onderop bepaalt, binnen een ruimtelijk en publiekrechtelijk raamwerk van overheden: topdown ontmoet bottom-up in een sfeer van samenwerking en coproductie.
Oud zeer Een aantal boeren in Flevoland was er in de jaren ’90 en ’00 vroeg bij om in windmolens op hun land te investeren. Afhankelijk van het subsidieregime pakte dat gunstig of lucratief voor hen uit. Andere boeren, soms ook directe buren, visten echter naast het net. Die kloof tussen boeren mét en boeren zonder molen(s) is diep en is tot op heden nog steeds een bron van verdeeldheid en oud zeer. Afgelopen jaren heeft men in de Noordoostpolder en het Rivierduingebied wel geprobeerd om die kinnesinne aan te pakken. Bijvoorbeeld door een boer met molen te verplichten om een deel van zijn winst uit te keren aan de buurman zonder molen. Ook dat werkte niet bevredigend. De boer met molen wilde genoeg geld reserveren voor goed onderhoud van de turbine, en keerde het verplichtte deel van ‘zijn winst’ zonder veel enthousiasme uit. De boer zonder molen vertrouwde die hoge onderhoudskosten niet en voelde zich onderbedeeld. De afgedwongen uitkering van de buurman was zuur ‘smartengeld’ voor het feit dat de boer zelf geen molen had. De herstructurering van het windmolenbestand in Flevoland wil een einde maken aan deze kloof door iedereen (die wil) tot volwaardige mede-eigenaar te maken van de nieuwe molens.
3
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
Procesbeschrijving 2008-2013 2008-2009: patstelling na nieuw beleid provincie De provinciale Beleidsregel 2008 gelooft in het bouwen van een nieuwe generatie windmolens: zeer grote molens, in een beperkt aantal windparken geconcentreerd, waarna de ‘oude’ turbines binnen zes maanden opgeruimd worden. Bovendien moet de regionale samenleving financieel kunnen profiteren van zoveel windmolens. Daarom introduceert de provincie een ‘gebiedsgebonden bijdrage’ per nieuwgebouwde molen, ten behoeve van maatschappelijke investeringen in het omringende gebied. Die nieuwe heffing kan in de oorspronkelijke voorstellen oplopen tot 30 procent van de winst. De Beleidsregel komt hard aan. De eigenaren van windmolens en commerciële windontwikkelaars wijzen zulk beleid af als zijnde unfair, onnodig beperkend en financieel onmogelijk. De partijen komen tegenover elkaar te staan, in een sfeer van wantrouwen en het betrekken van defensieve stellingen. 2010: molenaars in Flevoland verenigen zich Daardoor komt de ontwikkeling van windenergie in Flevoland vrijwel tot stilstand. Een paar lopende projecten uitgezonderd werkt de provincie planologisch niet langer mee aan nieuwe bouwlocaties. Andersom ziet de windmolenbranche ook geen brood in medewerking aan het nieuwe beleid en volhardt in haar afwijzing. Ondertussen maakt het Rijk zich zorgen. Flevoland is qua windaanbod en open ruimte zeer geschikt voor grootschalige windparken en kan potentieel voorzien in 30 procent van de nationale opgave voor windenergie op land. Die opgave wordt onhaalbaar als de ontwikkelingen in Flevoland muurvast zitten. Maar er is nog een andere reden tot zorg. Inmiddels proberen grote windontwikkelaars - zoals Nuon, Raedthuys en De Wolff – de stagnatie in Flevoland te omzeilen door hun nieuwbouwplannen direct op het bureau van de minister te krijgen. Zij maken daarin gebruik van de Rijkscoördinatieregeling (RCR) voor windprojecten groter dan 100 megawatt. Het Rijk is verplicht om die coördinerende rol op zich te nemen, maar heeft er geen belang bij om ‘bovenover’ mee te werken aan – opnieuw – een wildgroei van windplannen en aldus de provincie in de wielen te rijden. Het Rijk verwijst de windontwikkelaars dus weer terug naar de provincie, waar de initiatieven geen kans maken.
Bovenover? Rond 2010 werd de Rijkscoördinatieregeling (RCR) voor windparken groter dan 100 MW in het leven geroepen. Bij zulke projecten is het de bedoeling dat het Rijk de planologische procedure van provincies ‘overneemt’. Toen de (her)ontwikkeling van windparken in Flevoland aanvankelijk stil kwam te liggen (2008-2011) en daarna in handen werd gegeven van bottom-up gebiedsverenigingen (vanaf 2012), zagen commerciële windontwikkelaars - zoals Nuon, Raedthuys en De Wolff - dat met lede ogen aan. Zij lopen in het algemeen niet warm voor lokaal ‘gedoe’ met verenigingen, draagvlakverbreding of participatie, en zijn meer gebaat bij een snelle uitrol van nieuwe projecten. Deze partijen hebben sinds 2010 dan ook diverse malen geprobeerd om gebruik te maken van de RCR en direct zaken te doen aan het bureau van een gedeputeerde of minister. Die ‘bovenover’ pogingen werkten steevast als stoorzender in het proces, maar tot dusver hebben zowel Rijk als provincie vastgehouden aan het idee van een bottom-up en breed gedragen herstructureringsaanpak.
4
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
Aan de andere kant zit de windbranche in Flevoland ook niet stil. Adviseurs van de provincie en de 1 RVO proberen de moleneigenaren te bewegen om zich te verenigen en daardoor een serieuze en gelijkwaardige gesprekspartner te worden voor de provincie. Het probleem is namelijk dat boeren met molens en de grote windontwikkelaars zonder overleg langs elkaar heen opereren, hun eigen individuele belang behartigen, en elkaar soms zelfs tegenwerken. Alleen door zich te verenigen zijn deze belangrijke stakeholders in staat om als constructieve sparringpartner oplossingen aan te dragen. Dat besef begint in 2010 goed door te dringen. Vertegenwoordigers van LTO Noord, de Windunie en de Vereniging van Windturbine eigenaren IJsselmeerpolders richten de Werkgroep Opschaling Windenergie Flevoland (WOWF) op, die zo’n 80 procent van de turbine-eigenaren 2 vertegenwoordigt , en in 2010 zalen vol verontruste windturbinehouders trekt. 2011: molenaars en provincie zoeken samenwerking De kersverse WOWF heeft in 2010 al wel een brief naar de provincie gestuurd, waarin zij haar belangrijkste bezwaren tegen de Beleidsregel Windmolens 2008 heeft opgesomd. Een belangrijke brief, maar hij brengt de partijen nog niet genoeg tot elkaar. Adviseurs bewegen het WOWF daarop om het initiatief naar zich toe te trekken en eerst met een opbouwende toekomstvisie te komen voor hun windturbines in Flevoland. Het onderhandelen over financiële en technische details kan beter in een later stadium plaatsvinden. De druk op de WOWF en de provincie om er samen uit te komen wordt in 2011 opgevoerd en komt uit diverse hoeken. Zo wil het Rijk dat de RCR regeling niet langer door energiebedrijven en windontwikkelaars wordt gebruikt om ‘bovenover’ de eigen windprojecten in Flevoland bij de minister aan te kaarten. Daarnaast hebben de Provincie Flevoland en de gemeenten er belang bij dat de status quo van windmolens in de regio spoedig ontdooit. De RVO helpt de WOWF ondertussen om te professionaliseren en een volwaardige gesprekspartner te worden. Idee van een bottom-up herstructureringsplan In de loop van 2011 klaart de lucht verder op. De provincie en de windbranche beginnen nog meer in elkaar te investeren en krijgen meer begrip voor elkaars argumenten, belangen en mogelijkheden. Dat proces van gesprekken en bouwen aan vertrouwen was eigenlijk al in 2010 begonnen, met intensieve tweewekelijkse sessies, maar in 2011 begint die volharding vruchten af te werpen. Een heuse doorbraak vindt plaats als vertegenwoordigers van het ministerie, De RVO en de provincie elkaar vinden in het maken van een ‘bottom-up en maatschappelijk gedragen herstructureringsplan’ voor windenergie in Flevoland, waarbij de provincie zich niet met de technische en financiële details bemoeit, maar zich vooral richt op het meegeven van een ruimtelijk-juridisch en maatschappelijk kader. Het driemanschap dat elkaar vond in deze van onderop gedragen herstructureringsaanpak was geïnspireerd geraakt door een windmolenproject in de ‘Zuidlob’ van Flevoland dat rond die tijd speelde en verrassend goed was gegaan. Ook daarbij had lokale planvorming van onderop centraal gestaan. In het gebied bevonden zich 67 individuele grondeigenaren, waarvan sommigen al moleneigenaar waren, sommigen gingen mee investeren in de nieuwe molens, maar er waren ook gewone burgers bij en boeren zonder veel geld. De gemeente had iedereen vooraf op het hart gedrukt dat ze met ‘alles’ akkoord zou gaan, zolang het maar één, door alle betrokkenen gedragen, plan was. Een van de boeren ontpopte zich als gedreven ‘bouwpastoor’ die al die mensen bij elkaar bracht om samen achter één plan te staan. Uiteindelijk kocht Nuon het hele plan, maar met de afspraak dat alle betrokkenen in het gebied financieel mee konden delen in een stukje winst. Zo bleef iedereen aan boord.
1 2
) Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (voorheen Agentschap NL) ) Ook grote bedrijven als Nuon, Raedthuys en De Wolff sloten zich bij de WOWF aan.
5
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
2012: puzzelstukken voor een Regioplan Windenergie Het jaar begint met de presentatie van het Tauw rapport ‘Scenario’s windenergie Flevoland – verkenning naar een realistische zoekruimte voor windenergie’. In dat rapport worden de uiteenlopende voorkeurscenario’s van de provincie, de windmoleneigenaren en de gemeenten doorgerekend. Op basis van dat inzicht wordt het vanaf 2012 mogelijk om een ruimtelijke visie op wind te ontwikkelen die door alle partijen min of meer wordt gedeeld. Regioplan windenergie De bottom-up aanpak krijgt in 2012 steun van Gedeputeerde Staten. Op basis van het eerdergenoemde Tauw rapport definieert de provincie zes windontwikkelgebieden waar deelplannen voor de herstructurering van het windmolenbestand kunnen worden gemaakt. Die deelplannen moeten daarna bij elkaar komen in een Regioplan Windenergie, met de status van een regionale structuurvisie. Voor de totstandkoming van dat Regioplan vraagt de provincie aan Stichting WOWF om een centrale rol te spelen in de organisatie en ondersteuning van de bewoners van het buitengebied in Oostelijk en Zuidelijk Flevoland, om in een transparant proces tot ontwikkelplannen voor gebiedsgerichte sanering en opschaling van windenergie te komen, waarbij hele Flevolandse bevolking de kans moet krijgen om financieel te participeren. WOWF wordt HWF Halverwege 2012 gaat de WOWF over in de breder samengestelde Stichting Herstructurering Windenergie Flevoland (HWF), waaraan ook bewoners, grondeigenaren en andere direct betrokkenen kunnen deelnemen. Het HWF gaat voortvarend aan de slag met het voorbereiden van de komst van zes gebiedsverenigingen. Die zouden de basis moeten leggen voor het eerdergenoemde Regioplan, in drie ontwikkelfasen: 1. 2. 3.
De zes gebieden krijgen elk een Programma van Eisen mee; Er komen zes projectplannen voor lokale herstructurering van het windmolenbestand; De plannen worden centraal getoetst (door een koepel van gebiedsverenigingen en door de provincie) op samenhang, draagvlak en transparantie.
Op een lijn krijgen De voornemens van het HWF zijn solide, maar het blijkt in 2012 nog een hele kunst om de windbranche in Flevoland mee te krijgen en de neuzen één kant op te laten wijzen. Het HWF organiseert daarvoor talloze bijeenkomsten en sessies. In bredere kring worden ook zogeheten Winddagen georganiseerd, waaraan ook betrokkenen bij de gemeenten, de provincie en het Rijk deelnemen. Op die Winddagen staan ondermeer het Regioplan – met zijn gebiedsgrenzen en juridische status - en het thema Gebiedsgerichte Samenwerking op de agenda. 2013: gebiedsverenigingen en spelregels Rond het voorjaar van 2013 worden de werkzaamheden van het HWF vrij plotseling overgenomen door de nieuw opgerichte Federatie Windverenigingen Flevoland. De FWF gaat echter wel door op de weg die het HWF eerder was ingeslagen, vooral als het gaat om het verenigen van de individuele boeren en moleneigenaars. De provincie verlangt immers dat er ‘gemeenschappelijk gedragen projectplannen komen’ en het oprichten van gebiedsverenigingen is daarvoor de aangewezen oplossing. Dat blijkt geen eenvoudige opgave, want de meeste boeren met windmolens willen liever hun eigen gang blijven gaan. Toch lukt het om in 2013 vijf gebiedsverenigingen op te richten, met een groeiend aantal leden. De laatste maanden van 2013 staan in het teken van het bedenken van een set ‘spelregels’ waar de projectplannen van de vijf gebiedsverenigingen aan moeten voldoen. Elk projectplan is op zich
6
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
gebiedsspecifiek maatwerk, maar iedereen is wel gebaat bij een paar uniforme afspraken over het saneren van molens, uit te keren vergoedingen en financiële participatie.
2014-2020: projectplannen en uitvoering herstructurering De positieve ontwikkelingen en de inzet van de FWF boezemt de provincie zoveel vertrouwen in dat Gedeputeerde Staten op 9 september 2013 groen licht geeft om ‘fase 2’ te beginnen. Eind 2013 is men nog bezig met het finaliseren van de algemeen geldende afspraken en spelregels, en maakt men zich op om begin 2014 te starten met het opzetten van de gebiedsplannen. In fase 2 is het de bedoeling dat de vijf gebiedsverenigingen concrete projectplannen maken voor de sanering van molens, nieuwbouw en financiële participatie. Na een toetsing (ruimtelijk, maatschappelijk) door de provincie worden die projectplannen gebundeld in een Regioplan Windenergie Flevoland (met status van een structuurvisie) en legt de provincie er meteen een overkoepelende plan-MER naast. Vanaf dat moment staat de gebiedsverenigingen weinig meer in de weg om de herstructurering te beginnen.
Organisatievraagstukken Het herstructureren van windparken is in belangrijke mate een organisatievraagstuk. In het hiervoor beschreven procesverloop liet dat aspect reeds in uiteenlopende vormen van zich horen. Bij een paar aspecten staan we hieronder nog even langer stil. Type platform? Toen de Beleidsregel Windmolens in 2008 uitkwam bestond de windbranche in Flevoland eigenlijk uit los van elkaar opererende boeren (met windmolens), energiebedrijven en windontwikkelaars. Zij ageerden aanvankelijk los van elkaar tegen de nieuwe beleidsregel, probeerden los van elkaar toch de eigen plannen te realiseren en niet zelden bevochten zij daarin vooral elkaar. De RVO en de provincie Flevoland zagen liever dat de windbranche zich regionaal verenigde. Voor de overheid bood dat het voordeel dat zij met één aanpreekpunt te maken kreeg. Het voordeel voor de ‘windboeren’ was dat zij samen een blok van expertise en invloed konden vormen.
7
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
Zo geschiedde. De windbranche stak de koppen bij elkaar en in 2011 vertegenwoordigde de WOWF ruim 75% van het in Oostelijk en Zuidelijk Flevoland opgestelde windproductievermogen. Ook partijen als Nuon, Raedthuys, De Wolff en de Windunie hadden zich bij de werkgroep aangesloten. De provincie was echter niet onverdeeld gelukkig met deze samenstelling en pleitte voor een
8
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
bredere samenstelling waarin molenaars, grondeigenaren en bewoners een plek konden krijgen. Als gevolg van deze provinciale druk werd de WOWF in 2012 opgevolgd door de HWF, waarin geen 3 commerciële ontwikkelaars mochten deelnemen . De mensen van de HWF deden goed en integer werk om een bottom-up herstructurering van wind in Flevoland mogelijk te maken, maar een deel van de windboeren zag het HWF toch als een door de provincie doorgedrukt vehikel. Daarnaast vonden veel boeren het ontbreken van de Windunie in het HWF een gemis. Het gebrek aan breed draagvlak zou het HWF uiteindelijk opbreken, want het moest in 2013 plaats maken voor een Federatie Windverenigingen Flevoland (FWF). De FWF was opgezet door de windondernemers zelf en genoot daardoor wel hun vertrouwen. Toch zouden de Windunie en de commerciële windontwikkelaars niet aan bestuurstafel terugkeren. Het FWF worstelt daar nog steeds mee, want hun uitsluiting plaatst het platform voor een lastig dilemma. Deze partijen zijn dan misschien grote commerciële jongens, maar ze hebben ook een hoop expertise en financiële middelen om het lange herstructureringstraject te doorlopen. Zonder hun deelname is het veel moeilijker om die praktijkkennis binnen te halen en het proces te bekostigen. Het FWF heeft zelf weinig geld om professioneel procesmanagement in te huren. Zuidlob als gidsproject In retrospectief was het windmolenproject in de Zuidlob van Flevoland een waardevolle wegbereider voor de huidige gebiedsverenigingen. De Zuidlob is een omvangrijk windmolenproject dat in 1998 begon en in 2013 werd opgeleverd. Het begon met een groep lokale boeren die geld bij elkaar legden om samen een rij windmolens te realiseren. Naar rato van draagkracht en inleg kreeg elke deelnemer een hoeveelheid aandelen in het project. Ook Nuon deed mee met 5% van de aandelen. Dat was gunstig voor de boeren, want deelname van een professionele windontwikkelaar zou het plan geen kwaad doen. Na veel hobbels was het plan in 2009 rond en kon de financiering bij banken worden geregeld. De economische crisis en het uitkleden van de toenmalige SDE subsidie gooiden echter roet in het eten. Banken werden kopschuw en wilden alleen financieren als de boeren zelf een veel hoger financieel risico gingen dragen. Dat durfden de boeren echter niet aan. Na rijp beraad bleek Nuon bereid om het hele ‘pakket’ van aandelen, tekeningen en vergunningen van de boeren over te nemen. Een nederlaag was dat niet. Onderdeel van de afspraak was namelijk dat Nuon een jaarlijkse aflossing ging betalen, met daar bovenop een percentage van de winst. Deze uitkomst was in de geest eigenlijk al een pilot voor een ‘gebiedsvereniging’ die samen een windplan maakt, waarin leden naar draagkracht financieel kunnen participeren en waarin iedereen meedeelt in ‘lief’ (winst) en ‘leed’ (exploitatiekosten, nabijheid van de turbines). Ook ruimtelijk gezien voldeed het Zuidlobproject aan de wensen van de provincie; geen lukraak neergezette palen, maar een zorgvuldig ontworpen park in een fraaie lijnopstelling. ‘Bouwpastoors’ Terugkijkend op de jaren 2008-2013 komen betrokkenen met een indringend advies: bij zo’n complexe herstructurering, met veel losse partijen, is het fenomeen van een ‘bouwpastoor’ onontbeerlijk; iemand die vertrouwen geniet, mensen bij elkaar krijgt, en vertrouwen kweekt. Het WOWF was daartoe niet genoeg in staat, en ook het HWF werd niet geheel omarmd door de betrokken boeren. De RVO maakte het wel mogelijk dat er in 2012 twee gebiedsregisseurs werden benoemd die de rol van bouwpastoor konden gaan veroveren. Hoewel het HWF niet helemaal als platform ‘van ons’ werd geaccepteerd, wist het HWF wel veel voor elkaar te krijgen met een intensieve campagne van informatiebijeenkomsten, 3
) Eventueel wel als eigenaar (beheertak) van bestaande molens, maar niet als ontwikkelaar van nieuwe molens.
9
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
keukentafelgesprekken, verdiepingsgesprekken, huiskamerbijeenkomsten, ateliersessies en – samen met de provincie en het Rijk – een aantal ‘Winddagen Flevoland’. Het resultaat van deze inspanningen was dat partijen meer begrip kregen voor elkaars belangen. Gebiedsverenigingen De provincie Flevoland vroeg de FWF begin 2013 om te bevorderen dat er gebiedsverenigingen ontstaan die met ‘gemeenschappelijk gedragen projectplannen’ voor de herstructurering komen. Daarbij wees de provincie 6 gebieden aan: 1. 2. 3. 4. 5. 6.
IJsselmeerdijk/Rivierduin Overijsselsetocht/Elandweg Oostrand Dronten/Kubbeweg Middenweg Zeewolde/Knarweg A27 Almere
Hoe ‘gemeenschappelijk gedragen’ die plannen straks zijn wordt overigens niet exact gemeten, maar de provincie kijkt wel naar zaken als ledenaantallen, communicatie, en de opkomst en sfeer bij informatieavonden. De vorming van gebiedsverenigingen is in 2013 voorspoedig verlopen. Er is nu 4 sprake van vijf gebiedsverenigingen met ruim 1.200 ‘entiteiten’ (boeren, bedrijven, bewoners buiten de stads- en dorpskernen). Zwevend boven die vijf verenigingen heeft de FWF ondermeer de volgende federatieve taken: Het behartigen van de belangen van de gebiedsverenigingen; Aanspreekpunt voor de provincie; Actief ondersteunen van de gebiedsverenigingen; Een gemeenschappelijk toekomstperspectief bieden, met heldere mutual gains (alle betrokkenen moeten het gevoel hebben dat er iets te winnen valt); Eerlijke gezamenlijke spelregels opstellen voor de vijf gebiedsplannen (vooral aangaande saneringsvergoedingen); Ervoor zorgen dat grote commerciële partijen in de verenigingen er niet met het proces vandoor gaan. Ook het belang van een kleine boer of bewoner zonder molen en zonder veel geld moet gewaarborgd zijn.
Lastige business case De sanering en herstructurering van de windmolens is om twee redenen een forse uitdaging. In de eerste plaats is er een niet te onderschatten emotionele component. Boeren met een windturbine op het land voelen zich zelfstandig ondernemer met een eigen molen, en het vooruitzicht om hun molen te moeten inruilen voor een papieren aandeelhouderschap wekt niet overal evenveel enthousiasme. Afgezien daarvan is de herstructurering uiteraard vooral een financieel vraagstuk. De totale kosten voor het slopen van molens, de vervroegde afschrijving ervan, en de nieuwbouw zijn geschat op 2,5 miljard euro. Dat bedrag moeten de aandeelhouders van de nieuwe molens op de een of andere manier wel proberen terug te verdienen. Een heikele business case, waarin een paar grote rekenposten voorkomen die nog niet van de onderhandelingstafel zijn afgevoerd: Saneringskosten en dubbeldraaien In de Beleidsregel Windmolens 2008 stelde de provincie dat oude molens binnen zes maanden na oplevering van de nieuwe molens moeten zijn gesloopt. Die zes maanden van ‘dubbeldraaien’ was 4
) Almere heeft als zesde gebied een status aparte en maakt zelf plannen voor haar grondgebied. Ook bebouwde kommen van Zeewolde, Lelystad en Dronten vallen buiten het werkterrein van de gebiedsverenigingen.
10
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
voor de moleneigenaren onacceptabel. Hun argument was dat veel molens nog relatief jong zijn en qua boekwaarde dus nog lang niet afgeschreven. Die kapitaalvernietiging zou deels kunnen worden opgevangen door de oude molens pas na twee jaar te slopen: twee jaar dubbeldraaien dus. Die discussie met de provincie is eind 2013 nog niet beslecht. Gebiedsgebonden bijdrage In de Beleidsregel Windmolens 2008 introduceerde de provincie een ‘gebiedsgebonden bijdrage’ (GGB) voor windturbines, ter grootte van 10% à 30% van de winst voor belasting. Inmiddels hanteert de provincie een bedrag van € 1.050 per geproduceerde megawatt per jaar. De molenaars vinden een afdracht van ongeveer € 335 euro per megawatt/jaar veel redelijker klinken, maar beide partijen denken hier nog wel in goed overleg uit te komen. Overigens krijgen windprojecten op grondgebied van het Rijk het zwaarder voor de kiezen. Het ROVB hanteert een gebiedsgebonden bijdrage van € 15.000 euro per megawatt/jaar. Dat gaat onder de noemer ‘pacht’, maar de berekening van de hoogte is identiek aan die van een GGB. Voor een beetje molen gaat het hier al snel om zo’n € 50.000 euro per jaar. De acceptatie van een GGB onder de molenaars is broos. Er is veel onbegrip, want waarom geen GGB voor snelwegen, hoogspanningsmasten, tuinderskassen of bedrijventerreinen, maar wel voor windmolens? De Federatie FWF stelt zich echter mild op. Er moet ook iets zijn voor mensen die zelf niet kunnen mee investeren in de nieuwe windparken. Waar de afdracht straks naar toe gaat is nog onbekend. Gedacht wordt aan een korting op de energierekening bij omwonenden, een bijdrage aan een dorpsfonds of recreatieproject. De vijf gebiedsverenigingen gaan dat zelf verder uitzoeken. Wat de molenaars betreft gaat de afdracht in elk geval niet naar de provincie. Participatie Een belangrijke eis aan de herstructurering is dat alle betrokkenen in een windmolengebied de gelegenheid krijgen om financieel te participeren in de nieuwe windparken, bijvoorbeeld in de vorm van obligaties of aandelen. In zekere zin kan daardoor het onderscheid tussen boeren met windmolens, boeren zonder windmolens, windontwikkelaars, energiebedrijven en gewone burgers vervagen, want iedereen is in meerdere of mindere mate aandeelhouder. De FWF heeft de mogelijkheden van financiële participatie nog niet geconcretiseerd, maar dat zal de komende tijd zeker gaan gebeuren. Vervangingsequivalent De bovengenoemde rekenposten – slopen van molens, afdracht van winst en financiële participatie – komen allemaal bovenop de gangbare kosten van het realiseren van een windproject. Hoe meer van zulke bijkomende kosten, hoe meer verdiencapaciteit moet worden bijgebouwd. Die verdiencapaciteit wordt ook wel uitgedrukt in een zogeheten ‘vervangingsequivalent’. De FWF heeft uitgerekend dat de herstructurering in Flevoland alleen uit kan als voor elke gigawattuur (GWh) die worden afgebroken 2,5 à 3 GWh aan windmolens wordt gebouwd. Ook andere herstructureringsprojecten werken met een vervangingsequivalent. Friesland hanteert een verhouding van 1:4. Die is echter niet vergelijkbaar, want daar gaat het om opgesteld vermogen (MW) en in Flevoland om opgestelde jaaropbrengst (GWh).
Veranderde rollen In Flevoland zijn de klassieke rolverdelingen bij windenergie niet meer zo duidelijk als vroeger. Het is niet meer uitsluitend de overheid die bepaalt waar windmolens mogen komen, en tegen welke voorwaarden. En een miljarden kostende herstructurering wordt niet meer voorbereid door grote professionele partijen. Dat past waarschijnlijk in de geest van deze tijd, maar er loeren gevaren.
11
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
Civil society? De provincie Flevoland erkent dat de oorspronkelijke Beleidsregel Windmolens uit 2008 niet goed heeft uitgepakt. Het bleek voor hen ook een leerproces, want niemand wist hoe een overheid een complete ruilverkaveling van windmolens in moest steken. Zij hebben geleerd dat klassieke topdown planning in dit geval niet meer werkt. Daarvoor in de plaats is een soort netwerksamenwerking gekomen, met plaats voor horizontale sturing en interactieve beleidsvorming. Het is voor iedereen een nieuw en onwennig speelveld. De taken van de overheid en het maatschappelijk veld wijken soms af van het gebruikelijke, er is soms opeens overlap, en het is af en toe een enorme puzzel wie in het proces op welk moment een rol heeft. Het nieuwe speelveld past in hedendaagse opvattingen over de ‘civil society’, een samenleving waarin maatschappelijke groepen taken en rollen van de overheid overnemen – in dit geval het plannen van een nieuw provinciaal windmolenbestand. De provincie wil daar best in meegaan, maar behoedzaamheid is op zijn plaats. Er wordt immers wel veel gevraagd van zo’n gebiedsvereniging en federatie. Het zijn betrokken en keihard werkende mensen, maar ze zitten niet in een professionele organisatie. Complexe processen als dit vergen zowel bestuurskwaliteit, procesmanagement, organisatiekracht en communicatie. De overheid moet er daarom alert op zijn dat de FWF en de vijf gebiedsverenigingen daar voldoende in (kunnen) investeren. Kostbaar voortraject Die ‘civil society’ worstelt ook financieel met de nieuwe taken en rollen. Het voorbereidingstraject van een windproject was vroeger praktisch en financieel een overzichtelijk verhaal: een technisch haalbaarheidsonderzoek, een rapportje over geluidhinder en de vergunning kon aangevraagd worden. Dat voortraject was voor een bedrijf, boer, energiecoöperatie of windvereniging wel op te brengen. Tegenwoordig is dat bijna niet meer het geval. Met name de grote windprojecten vergen een langdurig en zwaar voorbereidingstraject van studies, ontwerpen en milieueffectrapportages, participatie en communicatie, financiële deals, overleg en onderhandeling. Het zijn inmiddels miljoenen kostende trajecten, met altijd het risico dat het project in het zicht van de haven strandt. In de bottom-up projectplannen van vijf gebiedsverenigingen is niet vanzelfsprekend plaats voor de ontwikkeltak van grote professionele windontwikkelaars. Het moeten immers breed gedragen plannen worden, met veel ruimte voor financiële participatie. De consequentie is dat een relatief kleine groep boeren en bewoners samen miljoenen op tafel moet leggen om het voortraject op professionele wijze te kunnen doorlopen, zonder de garantie dat ze dat geld ooit nog terugzien. De FWF heeft daarover gemengde gevoelens. Als de Nederlandse samenleving het zo belangrijk vindt om in Flevoland haar windenergie taakstelling te realiseren, waarom moeten die vijf lokale verenigingen dan de daarvoor nodige miljoenen ophoesten? De overheid is op zich niet doof voor dat geluid. Het Rijk, de provincies en gemeenten hebben in het verleden reeds herhaaldelijk geïnvesteerd in het bottom-up proces. Daarnaast steekt de provincie Flevoland een helpende hand toe door de plan-MER te financieren en zachte leningen te verstrekken. Maar het is de vraag of dit voldoende is. De FWF zoekt nog naarstig naar financiële middelen, ook bij de EU.
Lessons Learned In Nederland hebben we nog geen ervaring met het in één beweging saneren en opschalen van een compleet regionaal windmolenpark, waarbij een groot deel van de turbines bovendien ook nog lang niet afgeschreven is. Flevoland staat begin 2014 op het punt om daar een aanvang mee te maken en de betrokken partijen hebben het gevoel in één aanhoudend leerproces te zitten. De lessen zijn nog niet allemaal uitgekristalliseerd, maar de volgende kwamen al bovendrijven:
12
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
Planvorming en regie: Flevoland heeft laten zien dat het klassiek top-down organiseren van de herstructurering van een regionaal windbestand niet goed heeft gewerkt. Daarvoor in de plaats is gekozen voor een netwerksamenwerking met horizontale sturing, waardoor een onwennig speelveld is ontstaan. Diverse studies in Flevoland zoomen direct in op mogelijke handvatten voor iedereen om beter om te kunnen gaan met dat nieuwe speelveld. Voor zover bekend is deze verschuiving echter nooit vanuit bestuurskundige optiek onderzocht. Waarom waren de democratisch gekozen bestuurslagen van een provincie en gemeenten niet in staat om de herstructurering in te vullen, in samenspraak met de bevolking? Wat kunnen we daarvan leren over de huidige verhouding tussen overheid en burger? Civil society: het schuiven van taken en verantwoordelijkheden van de overheid naar de samenleving heeft tot gevolg dat die samenleving ook over meer bestuurskwaliteit, expertise, procesmanagement en geld moet beschikken om die verzwaarde rol waar te kunnen maken. Het lijkt erop dat die extra capaciteiten geen gelijke pas houden met de verzwaarde verantwoordelijkheden. Een federatie als het FWF moet een herstructureringsprogramma van 2,5 miljard euro voorbereiden met een bestuur van tien onbetaalde vrijwilligers en ontoereikende financiële middelen. Procesvoorwaarden: een herstructureringsproces zoals in Flevoland vraagt een lange adem en is complex qua rollen en taken. Er zijn uiteraard veel factoren die dat proces gunstig of ongunstig kunnen beïnvloeden. Betrokkenen wijzen echter op twee basisvoorwaarden die bepalend zijn voor succes of falen: transparantie en uitvoeringsgerichtheid. De eerste factor vergt dat petten en rollen van iedere betrokkene - en de daarmee samenhangende (on)mogelijkheden van ieders positie – altijd helder zijn. Met de tweede factor wordt bedoeld: er moet voor iedereen altijd een concrete stip op de horizon staan wanneer dingen werkelijk staan te gebeuren. Praatclubs, open einde werkgroepen en beleidsdiscussies zijn dodelijk voor het proces. Publiekrechtelijke route: positief aan Flevolands aanpak is het toewerken naar een op lokaal draagvlak gefundeerd Regioplan Windenergie, met de status van een ruimtelijke structuurvisie. Daarmee wordt windenergie een publiekrechtelijk en democratisch gecontroleerd maatschappelijk bezit. Het alternatief was geweest dat de overheid alleen maar aan tafel had gezeten met een paar grote (multinationale) windontwikkelaars, zonder wezenlijke inbreng van de bevolking, waarbij privaatrechtelijke claims voortdurend boven de markt zouden hangen. Ontwikkelkracht: het bottom-up herstructureren van windparken, met uitsluitend individuele eigenaren of kleine collectieven, heeft als nadeel dat zij niet de ‘ontwikkelkracht’ (expertise, geld) hebben van de bekende commerciële windontwikkelaars en energiebedrijven. Daardoor kan het proces lang duren, met een groter risico dat deelnemers gedesillusioneerd afhaken. In Flevoland wordt daarom overwogen om de grote windontwikkelaars een sterkere positie te geven in de vijf gebiedsverenigingen, mits de (financiële) belangen van de kleine deelnemers goed zijn gewaarborgd. Bouwpastoor: bij herstructureringsprocessen met veel individuele eigenaren of kleine collectieven, is het fenomeen van een ‘bouwpastoor’ onontbeerlijk. Zo’n man of vrouw is in staat om mensen bij elkaar te brengen, vertrouwen te kweken en een gevoel van gezamenlijkheid op te wekken. Daarna kan een platform, koepel of federatie die rol overnemen. Haves and have nots: de Noordoostpolder en het Rivierduingebied hebben geleerd dat er tweespalt en vijandschap ontstaat als de ene boer wel een molen heeft en de buurman niet. Een van buiten opgelegde winstdelingsregeling met de buren lost dat probleem niet op. Tegen die
13
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
achtergrond is het een goede ontwikkeling dat het eigendom van windmolens in Flevoland straks wordt ondergebracht in verenigingen van aandeelhouders, waardoor het onderscheid tussen ‘haves and have nots’ vervaagt. Dubbeldraaien: de business case van herstructureringsprojecten staat of valt met de restwaarde van te slopen turbines. Veel bestaande molens in Flevoland zijn nog relatief jong en slopen betekent een flinke kapitaalvernietiging. Er zijn dan twee financiële knoppen waaraan een herstructureringsplan kan draaien: de vervangingsequivalent (meer nieuwe molens bijplaatsen) of langer ‘dubbeldraaien’ (oude en nieuwe molens een tijdje naast elkaar laten draaien). Getuige de moeite die het kost om in Flevoland voldoende nieuwe locaties te vinden lijkt het verstandiger om de termijn van dubbeldraaien te verlengen. Voorbereidingskosten: de proceskosten om een windmolenpark te realiseren, of te herstructureren, nemen al jaren in hoog tempo toe en lopen niet zelden in de miljoenen. Er komt een moment dat deze kosten niet meer zijn op te brengen door kleinschalige groepen initiatiefnemers, verenigingen, boeren en andere bottom-up partijen. In dat geval moet óf de overheid actiever bijspringen, óf de grote commerciële windontwikkelaars krijgen een groter aandeel in die projecten. Wind als melkkoe: er is een duidelijke trend waarneembaar van lokale overheden en maatschappelijke groepen die van windprojecten verwachten dat er ‘vrijwillig’ een stuk van de winst wordt afgedragen aan de omgeving. Dat is een opmerkelijke ontwikkeling, die alleen bij windprojecten gaande is. Misschien omdat windparken door veel mensen worden gezien als ‘gesubsidieerde en lucratieve horizonvervuilers die gratis energie oogsten’. Dat eenzijdige en onjuiste beeld dient actiever te worden bestreden. De overheid zou beter in beeld moeten brengen wat een windmolen bijdraagt aan de samenleving. Niet alleen in de vorm van groene stroom en CO2 reductie, maar ook qua voorbereidingskosten, pacht, OZB, BTW, GGB en andere afdrachten. Niet alleen rationeel: herstructureringsplannen gaan er vaak vanuit dat bestaande molenaars hun molen opgeven en inwisselen voor een papieren aandeelhouderschap in nieuwe windparken. Veel molenaars lopen niet over van enthousiasme om daaraan mee te doen. Dat komt ondermeer omdat het bezit van een molen niet alleen een rationele aangelegenheid is. De eigenaren voelen zich ook molenaar en zelfstandig ondernemer: ‘dat daar is mijn molen’. Het opgeven daarvan wordt ervaren als een emotioneel verlies. Erkenning: bestuurders van de FWF zijn op zich te spreken over de technisch-ambtelijke ondersteuning vanuit de provincie en het Rijk. Het zou hen echter een hart onder de riem steken als gedeputeerden of ministers nu en dan persoonlijke betrokkenheid en waardering tonen, bijvoorbeeld met een werkbezoek of een schouderklopje via de media. Dat helpt de FWF ook om het proces intern op gang te houden. +++++++
14
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
Achtergrondcijfers en technische informatie Provinciale Beleidsregel 2008 De beleidsregel beoogt het open landschap te herstellen door het aantal turbines te halveren en nieuwe turbines in windparken te concentreren. Ter tegemoetkoming mogen turbines veel zwaarder worden: Minimaal 12 molens per windpark, bij voorkeur lijnopstellingen langs wegen Ashoogte minimaal 100 meter Ashoogte en totale hoogte moeten voldoen aan verhoudingen van de ‘Gulden Snede’ Minimaal 3 MW per turbine (gemiddeld ongeveer het dubbele van de oude molens) Saneringstermijn oude molens maximaal 6 maanden (‘dubbeldraaien’) Gebiedsgebonden bijdrage (GGB) 10 á 30% van de winst voor belasting Tegenvoorstel windbranche De windbranche probeert constructief mee te denken en komt, bij monde van de WOWF, in 2010 met amendementen op de Beleidsregel: Halveren aantal molens kan alleen als jaaropbrengst nieuwe molens 3 x die van oude molens Om die ‘vervangingsequivalent’ te halen moeten soms ook kleine geschikte locaties worden benut; dus niet rigide vasthouden aan ondergrens 12 molens per windpark Op die kleine locaties zouden ook turbines met een lagere ashoogte mogelijk moeten zijn Slopen van relatief jonge molens is kapitaalvernietiging. Dubbeldraaien oprekken naar 2 jaar ‘Gulden Snede’ niet altijd mogelijk omdat een beperkt aantal molentypen op de markt zijn GGB voorstel bedrijfseconomisch onmogelijk. Tegenvoorstel: 0,13% van de jaaromzet Totaal 300 molens lijkt mogelijk indien: 100 molens van 3 MW, 100 van 5 MW, 100 van 7,5 MW Scenario Huidige situatie Beleidsregel 2008 WOWF voorstel
Aantal turbines 600 300 +/- 300
Totaal vermogen (MW) 592 750 1.550
Schatting jaaropbrengst (GWh) 1.130 1.413 3.390
Compromis? Volgens de ruimtelijke verkenning van Tauw (2012) lijkt het tegenvoorstel van de WOWF qua planologische ruimte (milieu, landschappelijke effecten, maatschappelijke kosten en baten, hinder, straalpaden etc.) niet onmogelijk, en beantwoordt zelfs beter aan de doelstelling om de productie van duurzame energie sterk op te voeren. Welke aantallen, hoogten, vermogens en plekken het uiteindelijk gaan worden is anno 2013 nog niet zeker. Waarschijnlijk worden de slotonderhandelingen pas gevoerd als de vijf gebiedsverenigingen hun projectplannen presenteren en in het Regioplan Windenergie worden opgenomen.
Gebruikte afkortingen HWF WOWF FWF RCR GGB MER
Stichting Herstructurering Windenergie Flevoland Werkgroep Opschaling Windenergie Flevoland Federatie Windverenigingen Flevoland Rijkscoördinatieregeling Gebiedsgebonden bijdrage Milieueffectrapportage
15
F l e v o l a n d
2 4
j a n u a r i
2 0 1 4
Literatuur Ontwerp-structuurvisie windenergie op land. Den Haag: Ministeries van I&M en EZ, 2013 Beleidsregel Windmolens 2008. Lelystad: Provincie Flevoland, 2008 Voorstel marktpartijen voor Herstructurering Windturbines Flevoland. Lelystad: WOWF, 2011 Scenario’s windenergie Flevoland – verkenning naar een realistische zoekruimte voor windenergie. In opdracht van de provincie Flevoland. Utrecht: Tauw BV, 2012 Windenergie in Flevoland – handelingsperspectief met meerwaarde. In opdracht van Agentschap NL. Rotterdam: Rebel/Haskoning, 2012 Wind wint altijd in Flevoland – een vergelijkend onderzoek naar een geschikte ruimtelijke planvorming: Universiteit Utrecht, 2011 Plan van Aanpak – realisatie nieuwe stijl Windparken Flevoland. Lelystad: Centrum Wind, 2012 MKBA Windenergie Flevoland. In opdracht van de provincie Flevoland. Delft: CE Delft, 2012
Meer informatie Federatie Windverenigingen Flevoland (
[email protected]) Provincie Flevoland: website Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (voorheen Agentschap NL): website
16
