Herrie rondom Schiphol

Herrie rondom Schiphol De rol van innovatief onderzoek in narratieve fixaties Menno Huys Faculty of Technology, Policy & Management, Delft University of Technology, P.O. box 5015, 2600 GA, Delft, The Netherlands E-mail address: [email protected] Maarten Kroesen Faculty of Technology, Policy & Management, Delft University of Technology, P.O. box 5015, 2600 GA, Delft, The Netherlands E-mail address: [email protected]

Bijdrage aan het Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk 2007, 22 en 23 november 2007, Antwerpen

Inhoudsopgave

1. Inleiding................................................................................................................................. 4

2. Verhalen in het beleidsproces.............................................................................................. 5

2.1. De structurerende werking van de inhoud van dominante beleidsverhalen .................... 6

2.2. De institutionalisering van het dominante verhaal........................................................... 9

2.3. Naar een empirische focus ............................................................................................. 11

3. Verhalen over geluid .......................................................................................................... 11

3.1. Inhoud en structuur ........................................................................................................ 11

3.2. Institutionele praktijken en analyse ............................................................................... 15

4. Conclusie: De rol van innovatief onderzoek .................................................................... 20

Samenvatting Herrie rondom Schiphol: De rol van innovatief onderzoek in narratieve fixaties Dit paper is in eerste instantie bedoeld om een bijdrage te leveren aan de discussie over de geluidsproblematiek rondom de luchthaven Schiphol. Dit beleidsproces heeft te maken met een paradoxale situatie: enerzijds neemt de praktische waarde van het vigerende beleid af en de roep om alternatieven toe, maar anderzijds vinden innovatieve onderzoeken, die alternatieven voorstellen, weinig weerklank in het beleidsproces. We verklaren deze paradox door in te gaan op de disciplinerende werking van het vigerende beleid, dat kan worden gezien als het dominante verhaal in het beleidsdebat. Het gevaar is dat wanneer beleidsverhalen zo geïnstitutionaliseerd zijn geraakt dat ze niet meer ter discussie staan, er geen mogelijkheid meer is om alternatieve verhalen te ontwikkelen en te presenteren. In de sporadische gevallen dat er nog wel alternatieven ter tafel komen, kunnen deze niet goed op waarde worden geschat, met als gevolg dat ze geen rol van betekenis spelen in het debat. Dit is problematisch wanneer de praktische waarde van het dominante verhaal ter discussie komt te staan. We beargumenteren dat het ontwikkelen van reflexief vermogen een noodzakelijke voorwaarde is om dergelijke narratieve fixaties, zoals gesignaleerd bij het geluidsdebat rondom Schiphol, te voorkomen. Reflexieve beleidsprocessen dragen bij aan meer flexibele en innovatieve manieren van beleid maken. Innovatieve onderzoeken kunnen een belangrijke rol spelen bij de ontwikkeling van reflexieve beleidsprocessen. Door de disciplinerende werking van het dominante verhaal dient innovatief onderzoek echter wel aan bepaalde eisen te voldoen om serieus te worden genomen in het beleidsproces. Zo dient het onderzoek bijvoorbeeld aan te sluiten bij de terminologie van het dominante verhaal en geen radicale veranderingen in de heersende economische en politieke orde te propageren.

4

1. Inleiding Dit paper is in eerste instantie bedoeld om een bijdrage te leveren aan de discussie over de geluidsproblematiek rondom de luchthaven Schiphol. De geluiddiscussie speelt zich af binnen een beleidscontext, waarin duidelijk is gesteld dat de luchthaven mag groeien, mits dit geen extra overlast (bijvoorbeeld geluidshinder) voor de omgeving oplevert (de zogenoemde dubbeldoelstelling). De discussie, die al tientallen jaren gaande is (Bouwens & Dierikx, 1996; Broer, 2006), kenmerkt zich door een ad hoc manier van beleidsmaken. Er wordt nog steeds vastgehouden aan de basisprincipes van het normenstelsel dat in de jaren ’60 van de vorige eeuw is ontwikkeld. Binnen deze context wordt er constant gezocht naar maatregelen om dit stelsel verder op te rekken om zodoende de groeiruimte voor de luchthaven te vergroten. Na jaren van incrementele aanpassingen is nu het besef gedaagd dat de rek uit dit stelsel is verdwenen. Indien de groei van de luchthaven de toekomstverwachtingen volgt, dan zijn de grenzen van dit stelsel echter in 2010 bereikt. De behoefte aan innovatief onderzoek dat kansrijke alternatieven oplevert, en dus zorgt voor substantiële verrijking van het debat, lijkt toe te nemen. Deze behoefte wordt door de meeste betrokken spelers in het beleidsspel onderschreven. Desondanks hebben de diverse kansrijke alternatieven die de afgelopen jaren zijn ontwikkeld en aanstuurden op een grondige herziening van het beleid, nauwelijks weerklank gevonden in het beleidsdebat. Dit paper komt voort uit de fascinatie voor deze paradox, die overigens ook rondom andere beleidsprocessen rondom ruimtelijke en infrastructurele vraagstukken kan worden gesignaleerd (denk bijvoorbeeld aan de Betuweroute, HSL-Zuid of de aanleg van een willekeurige snelweg). In dit paper verklaren we deze paradox door in te gaan op de disciplinerende werking van het vigerende beleid, dat kan worden gezien als het dominante verhaal. De hypothese is dat hoe sterker een beleidsverhaal is geïnstitutionaliseerd, des te minder ruimte dit verhaal laat voor alternatieve verhalen. Dit wordt problematisch in situaties waarin de praktische waarde van het dominante verhaal als middel om handelingen richting te geven aan het afkalven is. Ondanks deze tanende bruikbaarheid en vertrouwen in het dominante verhaal, blijft dit verhaal de beleidspraktijk toch domineren. Het geluidsdebat heeft te maken met een dergelijke situatie. Het doel is om deze paradoxale situatie te verklaren en daarmee de rol van innovatief onderzoek in dergelijke situaties inzichtelijk te maken. Dit kan op zijn beurt weer interessante aanknopingspunten opleveren voor een efficiënter gebruik van innovatief onderzoek in dergelijke situaties.

5

Het paper is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 presenteren we achtergronden over hoe de structurerende werking van dominante beleidsverhalen te begrijpen en te analyseren zijn. In paragraaf 3 passen we dit kader toe op de geluidsproblematiek rond Schiphol. In de conclusie gaan we in op de gevaren van de disciplinerende werking van het dominante verhaal en presenteren we oplossingen om dergelijke situaties te voorkomen. Hierbij staan we vooral stil bij de rol die innovatief onderzoek kan spelen in vastgeroeste beleidsprocessen. 2. Verhalen in het beleidsproces In dit paper bekijken we het beleidsproces in termen van verhalen. Meer concreet beschouwen wij het beleidsproces als een verzameling van concurrerende verhalen, waarbij sommige verhalen dominant worden en andere niet. Er is door de jaren heen veel geschreven over nut en noodzaak van een dergelijke conceptualisatie (zie bijvoorbeeld Abma, 1997; Van Eeten et al., 1997; Hajer, 1995/2003; Mandelbaum, 1990; Roe, 1994; Stone, 1989). Wij zijn niet van plan om deze discussie op deze plaats te herhalen. Ons uitgangspunt is dat verhalen belangrijke analytische concepten kunnen zijn voor het begrijpen van beleidsprocessen die worden gekenmerkt door een diversiteit aan spelers met verschillende ideeën ten aanzien van het beleidsvraagstuk. Bij hun pogingen om een dominant verhaal te creëren met betrekking tot een specifiek beleidsvraagstuk (hier de geluidsproblematiek) bestoken beleidsspelers elkaar met concurrerende verhalen. Uiteindelijk zal er een dominant beleidsverhaal worden geconstrueerd waarop beleidsmaatregelen worden gestoeld. Het is daarom zaak voor de beleidsspelers te zorgen dat dit dominante verhaal zoveel mogelijk overeenkomt met het eigen verhaal. Het verhaal moet daarom geloofwaardig zijn (dit is iets anders dan accuraat) en moet in staat zijn om mensen te overtuigen en te mobiliseren (Majone, 1989; Throgmorton, 1996; Weick, 1995).1 Het gaat er hoofdzakelijk om een verhaal te construeren dat zoveel mogelijk beleidsspelers aanspreekt (m.a.w. een zo breed mogelijk publiek weet te overtuigen) (Roe, 1994; Van Eeten et al, 1996). Het bewust vaag houden van verhalen kan hierbij een handige strategie zijn (Rydin, 1999). Dit houdt de deur open voor verschillende interpretaties,

1

Bij het vertellen van verhalen in beleidsprocessen gaat het er niet om zo dicht mogelijk te komen bij een of andere objectieve waarheid, los van de vraag of deze überhaupt kan bestaan. Het gaat wel om het ontwikkelen van een coherente en consistente verklaring voor bepaalde gebeurtenissen, die overigens worden gepresenteerd als zijnde de specifieke waarheid (Fischer & Forester, 1993; Jacobs, 1999).

6

waardoor mensen met verschillende normen, waarden en ideeën toch hetzelfde verhaal kunnen ondersteunen.2 In elk beleidsproces ontstaat er uiteindelijk een dominant verhaal. Dit betreft de dominante manier om het beleidsprobleem te conceptualiseren voor beleidsdoeleinden. Dominante verhalen ontstaan doordat dominante beleidsspelers zich achter de verhalen scharen en deze verhalen gebruiken als leidraad voor hun handelen in het beleidsproces. Om te begrijpen wanneer een bepaald verhaal dominant wordt, is het daarom van belang te bekijken welke coalities van actoren rondom bepaalde verhalen ontstaan (Hajer, 1995; Jacobs et al., 1999). Een verhaal wordt dominanter als de coalities groter worden, of naarmate de spelers in een coalitie meer invloed hebben op het beleidsproces. Er ontstaat dan overeenstemming over hoe het probleem, de oorzaken en oplossingen te conceptualiseren. Wanneer het verhaal vervolgens richtinggevend wordt voor de handelingen van de beleidsspelers, en het daardoor steeds meer geïnstitutionaliseerd raakt, wordt de dominantie van het verhaal gereproduceerd. Hoe dominanter een verhaal is in een beleidsveld, des te groter de structurerende werking uitgaat van dit verhaal.3 Door achtereenvolgens in te gaan op de inhoud en de structuur van beleidsverhalen en de praktijken die deze verhalen reproduceren kunnen we dit verder verduidelijken. 2.1. De structurerende werking van de inhoud van dominante beleidsverhalen Voor het begrijpen van de structurerende werking van dominante verhalen is het noodzakelijk om inzicht te hebben in de inhoud en structuur van dit verhaal. Deze inhoud geeft namelijk richting aan de zaken en mensen die als relevant worden gezien voor het issue en de zaken en mensen die als onbelangrijk worden gezien. Met andere woorden de inhoud van het dominante verhaal disciplineert wat er zoal gedacht en gedaan kan worden in een bepaald beleidsproces. Door de inhoudelijke structuur van verhalen inzichtelijk te maken kunnen we beter begrijpen waarom verhalen die afwijken van het dominante verhaal minder snel gehoor vinden dan verhalen die het dominante verhaal ondersteunen (i.e. goed klinken en voelen). De inhoud en de structuur van het verhaal kan worden geanalyseerd aan de hand van de descriptieve en normatieve elementen van het verhaal (wie en wat zijn wel of niet belangrijk?) 2

Er is in de literatuur een hele waslijst factoren voor handen die het succes van een verhaal in een beleidsveld, waar we in dit paper niet nader op zullen ingaan (zie bijvoorbeeld Caplan, 1979; Cobb & Elder, 1974; Kingdon, 1984; Landry et al, 2001; Stone, 1989) 3 Dit inzicht is schatplichtig aan het idee van de Franse filosoof Foucault die stelde dat discoursen disciplinerende macht bezitten (2003).

7

en de causale theorieën in het verhaal (welke oorzaak-gevolg relaties worden onderkend en welke basisassumpties liggen hieronder?). Samen bevatten zij de terminologie (concepten, categorieën, termen) die als relevant worden beschouwd, en de rolverdeling (machtsbasis) die dominant is. De gebruikte descriptieve en normatieve elementen in het verhaal geven per definitie een selectieve representatie van de problematiek en de gewenste oplossingsrichtingen. Ze ‘framen’ het probleem, en daardoor verdelen ze de aandacht: sommige mensen, elementen, issues, causale theorieën en waarden worden erin betrokken, anderen eruit gelaten. Door uit te leggen wat het probleem is, wie of wat de oorzaken zijn en welke mogelijkheden we hebben om ermee om te gaan, zorgen deze verhalen ervoor dat beleidsspelers zich ermee kunnen identificeren en zich kunnen vinden in een bepaalde koers van actie. Verhalen impliceren bepaalde acties en sturen daarmee ons handelen. ‘…these problem setting stories, frequently based on generative metaphors, link causal accounts of policy problems to particular proposals for action and facilitate the normative leap from ‘is’ to ‘ought’ (Rein & Schon, 1993, p.148). Verhalen construeren een probleem, maar ze creëren ook een sociale en morele orde met betrekking tot het beleidsprobleem (Stone, 1989). Het zijn middelen waarmee actoren worden gepositioneerd in het beleidsveld en waardoor specifieke ideeën van schuld, verantwoordelijkheid en urgentie worden weergegeven (Forester, 1999; Stone, 1997; Wagenaar, 1997). Verhalen herbergen dus altijd een (latente) rolverdeling in zich. Bepaalde beleidsspelers worden wel geautoriseerd om deel te nemen in het beleidsdebat (belangrijk gemaakt), terwijl anderen worden gemarginaliseerd.4 Het doel van de verhalen is om de aandacht naar specifieke situaties, personen, en bepaalde voordelen of nadelen te geleiden (Stone, 1989). Ze kunnen dan ook worden gezien als middelen om de aandacht selectief te geleiden. Het construeren van verhalen in beleidsprocessen kan vanuit deze optiek worden opgevat als een belangrijke politieke strategie om de gewenste beleidsdoelen te behalen. Door verhalen te vertellen proberen actoren het beleidsdebat in een bepaalde richting te duwen. Vanuit dit perspectief betreft het vertellen van verhalen in feite het manipuleren, want bewust eenzijdig weergeven, van beleidsdiscussies (McBeth et al., 2007; Rydin, 1999). Samenvattend geeft de selectie van

4

De verhalen mobiliseren bias, op dezelfde manier als die Schattschneider in 1960 al had gesignaleerd met het oog op het gedrag van organisaties: ‘Some people and some issues get organized in, and others get organized out of the policy process’.

8

descriptieve en normatieve elementen weer wie en wat er een rol spelen, en wat de waarde is van deze elementen en personen.5 Ten tweede dienen de descriptieve en normatieve elementen op een coherente en overtuigende wijze aan elkaar te worden verbonden. Verhalen bevatten in elk geval een beginstuk, een middenstuk en een einde, die op een logische en coherente wijze met elkaar zijn verbonden door een plot (Kaplan, 1993). Er worden bepaalde betekenisvolle relaties gelegd tussen de elementen en er wordt een waarde toegekend aan de situatie; met andere woorden, er wordt een plot samengesteld (Ricoeur, 1984). Het plot kan worden opgevat als een bepaalde causale theorie, zeg maar het geloof van de actor in bepaalde oorzaak-gevolg relaties (Stone, 1989).6 Met andere woorden, het construeren van een plot dwingt ons ertoe om een variëteit aan factoren samen te weven tot een logisch en coherent verhaal (Abma, 2001; Eshuis, 2006).7 Het verhaal, dat bestaat uit bepaalde descriptieve en normatieve elementen, verbonden door causale theorieën, bevat een specifieke terminologie of beleidsjargon. Het dominante verhaal stelt min of meer grenzen aan de concepten, categorieën, metaforen, ideeën, en andere stijlmiddelen die op een betekenisvolle manier kunnen worden gebruikt in het beleidsproces. Indien er een dominante visie bestaat over wat en wie belangrijk zijn, dan worden verhalen van spelers die hier niet bij aansluiten als onrealistisch betiteld. Dus om serieus te worden genomen dienen spelers zich te houden aan de inhoudelijke elementen en structuur van het dominante verhaal. De kracht van het dominante verhaal ligt vooral in het gegeven dat dit verhaal structureert wat er op een betekenisvolle wijze verteld kan worden en wat niet (Hajer, 1995). De structurerende werking van dominante verhalen kan het beste worden begrepen door te kijken naar de mate waarin alternatieve verhalen zich dienen te vormen naar analogie van de dominante verhalen om serieus genomen te worden. Wanneer een beleidsspeler wordt gedwongen om gebruik te maken van een specifieke terminologie en rolverdeling om geloofwaardig en overtuigend te zijn, dan wordt zijn verhaal dus gedisciplineerd door het dominante verhaal. Hoe meer een alternatief verhaal afwijkt van de dominante causale theorieën en terminologie, des te kleiner de kans dat dit verhaal als relevant en geloofwaardig 5

Forester stelt bijvoorbeeld dat waardevrije verhalen vrij van waarde zijn en dus letterlijk waardeloos (Forester, 1993; 1999) Wanneer we stellen dat de koning sterft en dat daarna de koningin sterft is er geen sprake van een plot. Maar door toe te voegen dat de koningin stierf van verdriet is er sprake van een plot (… in Kaplan, 1993). 7 ‘Plot refers to the theme of a story that governs and gives significance to the succession of events’ (Polkinghorne, 1988, p. 131). 6

9

zal worden gezien.8 Alternatieve verhalen zullen in de regel alleen kans van slagen hebben als ze niet te ver afwijken van de dominante terminologie, causale theorieën en rolverdelingen. De structurerende werking van het dominante verhaal komt verder tot uitdrukking in de institutionele praktijken die het beleidsveld karakteriseren. 2.2. De institutionalisering van het dominante verhaal De inhoud van een dominant verhaal krijgt alleen betekenis als er actief betekenis aan wordt verleend (Fischer & Forester, 1993; Forester, 1999). Dominante verhalen definiëren welke handelingen legitiem en passend zijn, en welke niet. Naarmate meer beleidsspelers worden gedwongen om in de geest van de dominante verhalen te handelen, worden deze verhalen automatisch gereproduceerd. Indien verhalen vast onderdeel worden van de alledaagse handelingen in een bepaald beleidsveld, kunnen we stellen dat de verhalen zijn geïnstitutionaliseerd (Hajer, 1995; Jacobs & Manzi, 1996). Door het verhaal al handelend van betekenis en waarde te voorzien, en te reproduceren, wordt het verhaal steeds dominanter.9 Soms wordt een verhaal zelfs zo vanzelfsprekend dat het verhaal niet meer ter discussie staat. ‘As storylines are accepted and more and more actors start to use the story, they get a ritual character and give a certain permanence to the debate’ (Hajer, 1995). Een verhaal wordt dus dominant doordat het wordt geïnternaliseerd door beleidspelers en als leidraad gaat fungeren voor hun handelingen. Wanneer dominante verhalen als leidraad fungeren voor het handelen van de beleidsspelers, vernauwen ze de termen van discussie en de arena van potentiële discussanten. Door te handelen in de geest van het dominante verhaal worden instituties gevormd naar dit dominante verhaal. De institutionele praktijken verwijzen naar de manieren waarop mensen handelen in het beleidsproces en de instituties die door toedoen van deze handelingen worden gecreëerd. Institutionele praktijken betreffen bijvoorbeeld de manier waarop het beleidsproces is georganiseerd, de manier waarop beleidsagenda’s, onderzoeksagenda’s en beleidsvragen worden opgesteld, de overlegclubs en spelers die belangrijk zijn met betrekking tot de aanpak van het issue (rolverdeling), de beleidsmaatregelen die zijn genomen in het verleden, de kennisbasis die is ontwikkeld (naar welke aspecten onderzoek is gedaan), de manier waarop over het issue wordt gesproken (terminologie), de investeringen die zijn gedaan in 8

Dit geldt overigens niet alleen voor de inhoud van het verhaal (discursieve format), maar ook voor de manier waarop het verhaal dient te worden verteld en gepresenteerd. Deze structurerende werking van het dominante verhaal op het beleidsproces wordt ook wel beschreven als discursieve macht (naar Foucault, 2003).

10

bijvoorbeeld onderzoeksmodellen of meetapparatuur (de verzonken kosten) en de wetten en beleidsmaatregelen die zijn opgesteld. Het betreft in principe de formele en informele regels die worden gehanteerd bij de inhoudelijke discussie over het beleidsissue (Ostrom, 1990). Hoe meer deze regels zijn geïnstitutionaliseerd, hoe minder ruimte er zal zijn om ervan af te wijken (want dit wordt als niet legitiem ervaren). Hierdoor kan het dominante verhaal nog dominanter worden. Naarmate instituties meer zijn gestoeld op een bepaald verhaal, zal dit verhaal nog dominanter kunnen worden. Verhalen worden dan constituerend voor wat wij als werkelijkheid ervaren (Fischer & Forester, 1993; Weick, 1995).10 In zekere zin genereren de verhalen die worden verteld de werkelijkheid; de verhalen vertellen wie en wat bij bepaalde vraagstukken van belang zijn of juist niet. Ze (re)produceren de lens waarmee we kijken naar de werkelijkheid en het specifieke beleidsprobleem en de termen waarin de beleidsdiscussie wordt gevoerd. Het gevolg kan zijn dat alleen die zaken nader worden onderzocht die vallen binnen de ‘scope’ van het dominante verhaal. Het kan voorkomen dat een dergelijk dominant en vanzelfsprekend verhaal zijn praktische waarde verliest, en de beleidsspelers dit verhaal niet meer handig vinden als kader voor hun handelingen. Omdat het verhaal echter zo sterk geïnstitutionaliseerd is geraakt, is er weinig ruimte om een alternatief verhaal te construeren. Indien de praktische waarde afneemt, en er geen ruimte is voor de ontwikkeling van alternatieven, spreken we ook wel van een narratieve fixatie (Abma, 2001; Deuten & Rip, 2000). Binnen dergelijke fixaties dringt het besef niet door dat problemen ook op een geheel andere manier kunnen worden benaderd en dat er ook andere oplossingen mogelijk zijn. Samenvattend kunnen we stellen dat de structurerende werking van een dominant verhaal in een beleidsproces tot uitdrukking komt door een complex samenspel tussen inhoudelijke en institutionele dimensies. Het dominante verhaal bepaalt min of meer de ‘scope’ van toekomstige beleidsdiscussies (de marges en termen). Hoe groter de institutionalisering, des te groter de noodzaak om de inhoudelijke structuren (terminologie, concepten, categorieën) te gebruiken in alternatieve verhalen om geloofwaardig te zijn. (Jacobs et al, 2003; Hajer, 1995; Richardson, 1996). Om gehoord te worden dienen de beleidsspelers zich de taal en verhalen toe te eigenen die het beleidsspel domineren (Van

9

Dit wordt in de literatuur ook wel ‘enactment’ genoemd, zie Edelman, 1988; Hajer, 2005; Weick, 1995. Fischer en Forester stellen bijvoorbeeld de vraag ‘What if our language does not simply mirror or picture the world but instead profoundly shapes our view of it in the first place?’ (p.3, 1993)

10

11

Twist, 1995). En door te handelen in de geest van het dominante verhaal wordt dit verhaal verder geïnstitutionaliseerd. 2.3. Naar een empirische focus In de volgende paragraaf bekijken wij hoe het dominante verhaal het debat over geluidsbeleid voor Schiphol disciplineert. We gaan in op de inhoudelijke dimensie, de institutionele dimensie en de interactie tussen beiden. Om te kunnen vaststellen hoe het dominante verhaal de beleidsdiscussie structureert is het in de eerste plaats van belang de inhoud van het dominante verhaal en het alternatieve verhaal te kennen. Door vervolgens in te gaan op de handelingspraktijken van de beleidsspelers wordt duidelijk hoe het dominante verhaal disciplineert welke terminologie en rolverdelingen als legitiem worden ervaren en welke niet. Of met andere woorden, welke elementen als relevant worden betiteld, met welke concepten en categorieën en termen deze dienen te worden beschreven en welke personen als belangrijk worden betiteld. De disciplinerende werking van een verhaal hangt af van de mate waarin beleidsspelers dienen aan te sluiten bij de inhoudelijke structuur van dit verhaal om geloofwaardig en overtuigend over te komen. De disciplinerende werking komt verder tot uitdrukking in de mate waarin het verhaal richtinggevend is voor de alledaagse handelingen van de betrokkenen, waardoor de dominantie tevens wordt gereproduceerd. 3. Verhalen over geluid In deze paragraaf beschrijven we hoe het dominante beleidsverhaal ten aanzien van de geluidsproblematiek de opkomst van een kansrijk innovatief beleidsverhaal disciplineert. We gaan eerst in op de inhoudelijke kenmerken van het dominante verhaal en beschrijven op welke fronten het alternatieve verhaal afwijkt (3.1). Vervolgens bekijken we in hoeverre beide verhalen richtinggevend zijn voor de handelingspraktijken van de beleidsspelers (3.2). Doordat het alternatieve beleidsverhaal is ontsproten aan innovatief onderzoek ontstaat er een verfijnd beeld van de rol die innovatieve onderzoeken kunnen spelen in geïnstitutionaliseerde beleidsprocessen, zoals in het Schipholbeleid ten aanzien van geluid. 3.1. Inhoud en structuur Alvorens in te gaan op de inhoud van de twee verhalen is het van belang om aan te geven dat het politieke en economische doel om de luchthaven zo groot mogelijk te laten worden de basisgedachte is geweest achter het Schipholbeleid van de afgelopen decennia. Als gevolg van

12

de toename van de geluidshinder is dit doel aangescherpt, wat heeft geresulteerd in de twee leidende principes voor het huidige Schipholbeleid: Het mainportconcept en de dubbeldoelstelling. Het mainportconcept werd eind jaren ’80 geïntroduceerd en betreft de wenselijkheid van het creëren, bestendigen en uitbouwen van de mainportstatus. Deze mainportontwikkeling mag echter niet leiden tot meer overlast (de dubbeldoelstelling). Binnen deze context heeft het geluidsdebat vorm gekregen. De dubbeldoelstelling en de mainportdoelstelling (wel groei, maar zonder extra hinder) kunnen worden gezien als de dominante rationaliteit achter het Schipholbeleid (Abma, 2001; Driessen, 1997; Van Eeten, 1999; Tan, 2001) die al jaren het handelen van de dominante beleidsspelers in het geluidsdebat structureert. Het dominante verhaal, zoals weergegeven in het huidige geluidsbeleid, vindt haar oorsprong in de jaren ’70 van de vorige eeuw toen de Cie Kosten was belast met de taak om advies uit te brengen over mogelijke maatregelen om ernstige geluidhinder rond Schiphol te voorkomen. In hun verhaal wordt geluid als de hoofddeterminant van geluidhinder gezien. Geluid veroorzaakt hinder en bedreigt daarom een kwetsbare groep mensen. Deze groep moet daarom beschermd worden tegen te veel geluid. Echter volledige bescherming wordt als onmogelijk beschouwd. Immers, de luchthaven zou dan moeten stoppen met groeien. De commissie Kosten acht een ruimtelijke zonegrens als meest geschikte beleidsinstrument. In de daaropvolgende decennia raakt het geluidsdebat verstrikt in een impasse (Broër, 2006). Omdat de overheid slechts uitgerust is met planologische instrumenten en door de toename in de ruimtelijke omvang van geluidscontouren ontstaat het beeld van een onoverkomelijke tegenstelling. De uitkomst uit deze impasse wordt gevonden in het principe van ecologische modernisering. Het uitgangspunt van dit principe is dat economische en ecologische belangen ontkoppelbaar zijn en zodoende tegelijkertijd ontwikkeld kunnen worden (zie bijvoorbeeld Dryzek, 1997). Vertaald naar het Schipholdossier vindt dit zijn uitwerking in het mainport- en milieubeleid. Zonering past prima binnen deze denkwijze. Immers, de basisgedachte van zonering is dat de luchtvaartsector mag groeien mits zij binnen de vastgestelde grenzen blijft. In 1994 worden zonegrenzen voor Schiphol dan ook wettelijk vastgelegd. Buiten de zonegrenzen zijn omwonenden ‘beschermd’ tegen hogere geluidsniveaus dan de op de zone gestelde waarde van 35 Ke. In het jaar daarop wordt tevens besloten voor de aanleg van de vijfde baan bij Schiphol, de polderbaan (PKB, 1995). Op basis van de zoneringsprincipes wordt er een nieuw normenstelsel ontwikkeld dat met de

13

ingebruikname van de Vijfde baan in 2003 van kracht wordt. Dit nieuwe stelsel is niet zonder slag of stoot ingevoerd, en sinds de invoering is de twijfel over de houdbaarheid van het stelsel en de onderliggende principes van zonering toegenomen. Dit komt tot uitdrukking in de opkomst van een alternatief beleidsverhaal, dat is gebaseerd op innovatief onderzoek. Het alternatieve beleidsverhaal vindt haar oorsprong in het werk van de Cie Berkhout (juli 2000 – oktober 2002) die was belast met de taak advies uit te brengen over het nieuwe normenstelsel dat zou gelden voor Schiphol met ingebruikname van de Vijfde baan (het stelsel dat tot op heden nog in werking is). De commissie uitte herhaaldelijk kritiek over het door het ministerie van Verkeer & Waterstaat voorgestelde normenstelsel, dat in lijn ligt met het zoneringprincipe van de commissie Kosten. De kritiek van de commissie richtte zich voornamelijk op de afwezigheid van een prikkel in het zoneringstelsel die de luchtvaartsector zou moeten uitdagen innovatiever om te gaan met het luchtruim rondom de luchthaven. Indien deze prikkel niet aanwezig is, zo stelde Berkhout (2003, p. 12.) ‘is de gewenste groei van Schiphol binnen de vastgestelde randvoorwaarden een illusie’. Volgens Berkhout (2003) is de prikkel afwezig omdat de handhavingspunten gelegen zijn op een contour rond de luchthaven in plaats van op de plaatsen waar je hinder wil beheersen, de woonkernen rond de luchthaven. Innovatieve inspanningen van de sector (e.g. nieuwe aanvliegprocedures) buiten de ring van handhavingspunten worden zo niet gehonoreerd. De commissie heeft aanbevolen de handhavingspunten welke gelegen zijn in weilanden nadij de 35Ke-contour te verplaatsen naar woonkernen. Ze heeft zodoende de assumptie van een noodzakelijke ruimtelijke contour rond de luchthaven heeft laten vallen. Een contour benadrukt de bescherming van omwonenden (i.e. geeft zekerheid ten aanzien van de maximale hoogte van de geluidbelasting voor omwonenden buiten de contour), terwijl een stelsel van handhavingspunten gelegen in woonkeren innovatie propageert. Er wordt namelijk vrijheid verleend aan de luchtvaartsector om door innovatieve maatregelen de hinder (daar waar deze optreedt) zoveel mogelijk te minimaliseren. Het verhaal van Berkhout wordt echter niet overgenomen in het beleid. In 2003, tegelijkertijd met de opening van de vijfde baan, treden de Schipholwet (hoofdstuk 8 van de luchtvaartwet) en behorende besluiten in werking. De in 1994 wettelijk vastgelegde zonegrens van 35 Kosten-eenheden (Ke), waarbinnen maximaal 10.000 woningen aanwezig mochten zijn, is hierbij vervangen door 35 handhavingpunten die zich om en nabij de 58 Lden

14

contour11 bevinden. Het dominante verhaal is daarmee ongewijzigd gebleven: de luchtvaartsector mag groeien mits zij binnen de vastgestelde ruimtelijke grenzen blijft en buiten deze grenzen zijn omwonenden beschermd tegen een te hoge dosis van geluid. Bij de instemming van de Tweede Kamer met de Schipholwet 2003 wordt tevens besloten dat de werking van deze wet na een periode van drie jaar geëvalueerd moet worden. De nadruk binnen de evaluatie van de nieuwe wet ligt op de ‘toets van gelijkwaardigheid’: in termen van de criteria die ook gehanteerd zijn in de PKB Schiphol en omgeving (1995) moet het stelsel dezelfde bescherming bieden aan de omgeving. Daarnaast nodigt het ministerie van Verkeer & Waterstaat alle betrokkenen rond de luchthaven uit om voorstellen in te dienen ter verbetering van het huidige beleid. In totaal zijn 682 voorstellen voor verbetering ingediend (To70, 2004). Deze voorstellen zijn beoordeeld vanuit het perspectief of ze een bijdrage zouden kunnen leveren aan de optimalisering van het huidige stelsel. In een aantal voorstellen vindt de basisgedachte achter het voorstel van de commissie Berkhout zijn weerklank. Voorbeelden zijn voorstellen voor handhavingspunten in woonwijken, geluidsnormen per woonwijk, handhavingspunten in het buitengebied en doelregelgeving op basis van het maximum aantal woningen. Door mogelijke criteria om geluid en hinder in kaart te brengen geeft het voorstel van Dries Visser een duidelijk overzicht over deze voorstellen. Dit doet hij door onderscheidt te maken tussen generieke en locatiespecifieke criteria. Het huidige normenstelsel is alleen gebaseerd op generieke criteria: de geluidbelasting die wordt waargenomen in de handhavingspunten (uitgedrukt in dB’s) hangt niet af van de woning- of bevolkingsconcentratie ter plekke. Een locatie-specifiek criterium, zoals het aantal gehinderden, is wel gebaseerd op de feitelijke bevolkingsconcentraties in de omgeving van de luchthaven. Door middel van een optimalisatiemodel, dat nog in een vroeg stadium van ontwikkeling was, liet Visser zien dat optimalisatie met betrekking tot een locatie-specifiek criterium, als het aantal gehinderden, een vermindering in dit aantal mogelijk is van 30%. Het voorstel van Visser kan worden opgevat als een verdere inhoudelijke verfijning van het alternatieve verhaal van Berkhout. Maar ook dit voorstel wordt niet serieus meegenomen in het beleidsproces. Het alternatieve verhaal krijgt echter een nieuwe ‘boost’ in 2006. Het Milieu en Natuur Planbureau publiceert in 2006, ook in het kader van de evaluatie van het Schipholbeleid, het rapport ‘Opties voor Schipholbeleid: balans tussen binnen en 11

58 Lden is equivalent aan 35 Ke

15

buitengebied’. Net als de commissie Berkhout heeft het MNP de noodzaak van een ruimtelijke contour als basisassumptie laten vallen en is in plaats daarvan uitgegaan van een maatstaf die beter aansluit bij de werkelijk ervaren hoeveelheid hinder. In dit geval is dat het absolute aantal ernstige gehinderde omwonenden. Het MNP laat zien dat in termen van deze maatstaf nettowinst mogelijk is. Het rapport van het MNP geeft ook aan dat de overheid in principe als instrumentatie kan kiezen tussen lokale begrenzingen op handhavingspunten of normen voor het totaal aantal woningen binnen bepaalde contourgrenzen. Beiden opties hebben voor- en nadelen. Op deze wijze maakt het MNP de impliciete basisassumptie van het gebruik van contouren manifest door ze tot onderwerp van de discussie te maken. Het MNP verfijnt het alternatieve verhaal verder door duidelijk te maken hoe het zich verhoudt tot het dominante verhaal door het bestaande stelsel in termen van de nieuwe maatstaf te evalueren. Ten opzichte van het bestaande stelsel is (zelfs met doorgroei naar 600.000 vliegbewegingen) een afname van 45.000 ernstig gehinderde personen mogelijk. Waar eerst het stelsel effectief wordt geacht omdat de contourgrenzen niet zijn overschreden wordt effectiviteit nu gedefinieerd in termen van het absolute aantal gehinderden. Door een samenloop van verschillende omstandigheden lijkt het alternatieve verhaal nu wel gehoor te vinden bij de beleidsspelers, zoals we zullen beschrijven in de volgende paragraaf. 3.2. Institutionele praktijken en analyse In deze paragraaf bekijken we alleen de institutionele praktijken gedurende de opkomst van het alternatieve verhaal. Startpunt is dat het denken en handelen anno 2000, toen het alternatieve verhaal opkwam, in sterke mate werd gedisciplineerd door het dominante verhaal (het contourenverhaal). Gezien de beperkte ruimte geven we alleen een overzicht van enkele belangrijke institutionele praktijken die het dominante verhaal dan wel het alternatieve verhaal van betekenis en waarde voorzien. Dit geeft inzicht in hoe het dominante verhaal de handelingsruimte van beleidsspelers disciplineert en daarmee de ruimte voor de opkomst van alternatieve verhalen beïnvloedt. Toen de Cie Berkhout begon met het opstellen van het alternatieve verhaal werd de Cie constant beperkt in de uitvoering van haar opdracht. Dit komt het best tot uitdrukking in de interactie tussen het ministerie van Verkeer & Waterstaat en de commissie. V&W wilde heel duidelijk vasthouden aan het contourdenken bij de vormgeving van het nieuwe normenstelsel, waaruit blijkt dat ze al een voorkeursoplossing had. Zodra de commissie

16

Berkhout met alternatieven kwam die buiten de ‘scope’ van deze oplossing vielen, werd zij op de vingers getikt (Berhout, 2003). Uiteindelijk werd de commissie zo erg onder druk gezet en beperkt bij het uitvoeren van haar opdracht, dat simpelweg niet de mogelijkheid werd geboden om een alternatief verhaal te construeren. De commissie werd min of meer gesommeerd om bepaalde conclusies te trekken. De commissie heeft hier niet aan toegegeven en heeft de opdracht ingeleverd (Interview Berkhout, 2007). Vervolgens is het gelukt om de geplande oplossingsrichting, het vernieuwde normenstelsel gebaseerd op het oude contourdenken, door de Eerste en Tweede Kamer te loodsen. Er was dan ook geen serieus alternatief verhaal voor handen en het contourverhaal paste goed in het streven van de dubbeldoelstelling. Er werd door de politiek echter wel afgedwongen dat het nieuwe stelsel binnen 3 jaar diende te worden geëvalueerd (motie Baarda). Het moest minstens gelijkwaardig zijn aan het oude stelsel. De manier waarop deze evaluatie is opgezet en uitgevoerd geeft goed weer hoe het dominante verhaal de handelingen van de beleidsspelers in de daaropvolgende jaren heeft gedisciplineerd. De opzet van de evaluatie duidt op een nauwe ‘framing’ van de beleidsdiscussie. Ze was in de eerste plaats bedoeld om te beoordelen of het oude stelsel dezelfde bescherming bood als het nieuwe stelsel. Op zich is dit niet vreemd, aangezien er veel geld is gestoken in de verfijning van dit stelsel en de kennisbasis van de beleidsspelers vooral rondom dit stelsel was geformeerd (het dominante verhaal stond immers al vanaf begin jaren ’70 op de onderzoeksagenda’s). De evaluatieopdracht en criteria zijn binnen deze discursieve ruimte geformuleerd. Het gevolg was dat er nauwelijks ruimte werd ingeruimd voor het ontwikkelen van alternatief beleid. De uiteindelijke conclusie was dat het stelsel gelijkwaardig is aan het oude stelsel, maar dit wil nog niet zeggen dat dit stelsel (het dominante verhaal) het beste alternatief is. Door de specifieke vraagstelling en het doel van de evaluatie is al richting gegeven aan de mogelijke oplossingsrichtingen. De vraag was of het huidige stelsel voldeed en het doel was om dit stelsel, indien het voldeed, verder te optimaliseren. Er kunnen dus twee deelprocessen worden onderscheiden. In het eerste deelproces werd de gelijkwaardigheid van het stelsel getoetst. In dit deelproces van de evaluatie was er geen ruimte voor alternatieve verhalen. In het tweede deelproces werd er gezocht naar verbeteringen, maar wel binnen de kaders die werden gesteld door het dominante verhaal. Zo waren ook de evaluatiecriteria voor de verbetervoorstellen, die door de nationale overheid zijn opgesteld, gebaseerd op het dominante verhaal. De verbeteringen dienden te passen binnen

17

het dominante verhaal. Door de zoektocht naar verbeteringen te beperken tot optimaliseringen van het dominante verhaal, konden alternatieve verhalen bij voorbaat al niet serieus worden genomen en op hun werkelijke waarde worden geschat. Veel onderzoeken die oplossingen voorstelden die buiten de ‘scope’ van het dominante verhaal vielen, zijn daarbij afgedaan als onbelangrijk of niet te beoordelen (To70, 2004). De indieners van de verbetervoorstellen zijn in principe voor de keuze gesteld: Of een verhaal indienen dat afwijkt van het dominante verhaal en daarmee de kans aanzienlijk verkleinen dat het verhaal op de juiste waarde wordt geschat; of een verhaal indienen in lijn met het dominante verhaal om de kans om serieus genomen te worden te vergroten. Door een dergelijk kader op te stellen zijn bepaalde partijen al gedwongen om in hun bijdragen uit te gaan van het dominante verhaal. Partijen die toch een alternatief hebben ingediend zijn al bij voorbaat kansloos. Dit blijkt uit de enorme hoeveelheid evaluaties waarin wordt geconcludeerd dat de te verwachten effecten onbekend zijn (lees, niet te evalueren binnen het gestelde kader). De impliciete aanname dat het huidige stelsel al het beste alternatief was en dat het hooguit nog geoptimaliseerd kon worden, is leidend geweest voor de invulling van de evaluatie. Een treffend voorbeeld betreft het voorstel van Visser, dat voortborduurt op het Berkhout verhaal. Dit voorstel kon binnen het gehanteerde evaluatiekader niet goed worden gewaardeerd en in de brief in reactie op het voorstel wordt benadrukt dat het kabinet tevreden is met het huidige handhavingssysteem. Vervolgens is er afgesproken dat een beleidsmedewerker van V&W een mondelinge reactie zou geven op het voorstel, maar desbetreffend persoon is niet komen opdagen bij deze afspraak. Daarna is er geen reactie meer gekomen (mailwisseling Visser, 2007). Dit duidt op andere prioriteiten van de zijde van V&W. Gedurende de evaluatie nam de kritiek op het dominante verhaal echter toe. Dit kwam bijvoorbeeld tot uitdrukking in de verschillende beleidsadviezen die zijn opgesteld door de VROM Raad (2005), de Cie Eversdijk (2005), de visies die zijn opgesteld door de sector (2006) en de provincie Noord Holland (2006), en de protestacties op het Binnenhof van milieudefensie en omwonenden. Het vertrouwen van de omwonenden in het stelsel nam verder af doordat de normen twee keer werden opgerekt de afgelopen jaren, om de groei van de luchthaven niet te beperken. Het gevolg was een enorme toename van het aantal klachten over geluidshinder. Ook de media werkt mee aan de negatieve beeldvorming door te stellen dat het stelsel weinig bescherming biedt (zie bijvoorbeeld Volkskrant, 2006). Maar bijvoorbeeld ook vanuit de wetenschap is gesteld dat het geluidsbeleid mensen juist attendeert

18

op de negatieve effecten en daardoor het beleid zelf mede debet is aan de overlast (Broer, 2006) en er is beargumenteerd dat er meer aandacht dient te komen voor de regio (Stallen et al, 2004). Het werd tevens steeds duidelijker dat de mainportdoelstelling in de nabije toekomst in gevaar zou komen met voortzetting van het huidige beleid, omdat de grenzen van het stelsel in zicht kwamen. Dit was onwenselijk vanuit het oogpunt van de sectorpartijen en de betrokken ministeries. Met andere woorden voor verschillende beleidsspelers verloor het dominante verhaal haar praktische waarde als leidraad voor hun handelen. De behoefte aan een alternatief verhaal nam toe, maar bij gebrek aan een dergelijk alternatief werd er bij het opstellen van het Kabinetsstandpunt (2006) nog gehandeld in de geest van het dominante contourenverhaal. Pas met de presentatie van het MNP rapport vlak na de bepaling van het Kabinetsstandpunt kreeg het alternatieve verhaal meer serieuze vormen. Het verhaal was verder verfijnd en de voor- en nadelen van de twee verhalen werden duidelijk inzichtelijk gemaakt. In dit rapport werd o.a. duidelijk gemaakt dat de dubbeldoelstelling, die al vanaf eind jaren ’80 de dominante rationaliteit was voor handelen weinig praktische waarde meer had. Het blijkt simpelweg onmogelijk te zijn om te groeien en tegelijkertijd de hinder te beperken. Het alternatieve verhaal maakt echter wel aannemelijk dat het mogelijk is om te groeien zonder al teveel extra overlast te veroorzaken. Zodoende wijkt het alternatief niet zoveel af van de dubbeldoelstelling die leidend was voor het dominante verhaal. De morele orde zou niet significant veranderen bij invoering van het nieuwe verhaal. Sterker nog, het nieuwe verhaal beloofde zelfs meer ruimte voor groei dan het oude verhaal. Zodoende is het verhaal aantrekkelijk geworden voor de sectorpartijen (KLM- AF, Schiphol Group, LVNL), voor de overheid (de dubbeldoelstelling is weliswaar losgelaten, maar het alternatief ademt nog duidelijk dezelfde geest uit) en de politiek (die voor groei hebben gestemd binnen toelaatbare grenzen). Net zo belangrijk was het inzicht dat tijdens de evaluatie opkwam dat het huidige stelsel niet tot in de eeuwigheid kon worden opgerekt. Met de huidige groei en de optimalisering van het stelsel zouden in 2010 de grenzen definitief zijn bereikt. Het MNP rapport kwam net te laat om het Kabinetsstandpunt nog te beïnvloeden. Het ministerie van VROM heeft bijvoorbeeld aangegeven dat het zonde was dat het alternatieve verhaal pas zo laat beschikbaar is gekomen. Dit heeft ze doen inzien dat de evaluatie achteraf gezien te beperkt was geformuleerd, waardoor de mogelijkheden voor de opkomst van serieuze alternatieven klein was (interview VROM, 2006). Hierdoor lijkt het ambtelijke

19

klimaat vatbaarder te zijn geworden voor alternatieve verhalen. Toch was de timing niet geheel ongelukkig, hoewel niet bewust gepland (interview MNP, 2006). Het MNP rapport werd vlak voor de Kamerdiscussie geïntroduceerd. Door de toenemende kritiek op het dominante verhaal, mede ingegeven door het inzicht dat groei binnen het huidige stelsel de grenzen bereikte, is het rapport met succes onder de aandacht gebracht van de politiek (mede dankzij de media aandacht). Het politieke debat ging niet alleen meer over het huidige stelsel en de mogelijkheden om het te optimaliseren, maar ook over de meerwaarde van eventuele alternatieve stelsels. Dus het politieke klimaat is ook vatbaar voor alternatieven, zeker als deze de groeiruimte kunnen vergroten. Het resultaat is dat er in de huidige MER een bredere scope wordt gehanteerd en dat het alternatieve verhaal een rol speelt. Waar eerst het stelsel effectief werd geacht als de contourgrenzen niet werden overschreden, wordt effectiviteit nu gedefinieerd in termen van het absolute aantal gehinderden. Deze verschuiving zien we terug in de formele beleidsdocumenten. Waar effectiviteit eerst wordt gedefinieerd in termen van beheersing en bescherming op basis van een binair criterium ‘wel/niet binnen de grenzen’, e.g. ‘In 2003, 2004 en 2005 zijn de overlast en risico’s door de regels en grenzen beheerst’ (V&W en VROM, 2006; p. 6) en ‘het kabinet stelt dat het Schipholbeleid in 2004 en 2005 de beoogde bescherming heeft geboden aan de omgeving (…)’ (Kabinetstandpunt Schiphol, 2006; p. 11), worden alternatieven in de MER studie (na publicatie van het MNP rapport begin 2006) geëvalueerd in termen van ‘het totale aantal ernstig gehinderden en ernstig slaapverstoorden binnen het “ruime gebied om Schiphol”’(Werkgroep MER, 2007; p. 16). Het evaluatiekader is dus verschoven, en daardoor is het mogelijk geworden om een bredere set van alternatieven te beschouwen en te waarderen. De opname van het alternatieve verhaal als variant voor de middellange termijn in de MER studie is hier een uitvloeisel van. De bredere scope komt verder tot uitdrukking in de toenemende belangstelling voor het voorstel van Visser, dat in eerste instantie relatief achteloos terzijde was geschoven tijdens de evaluatie. In juli 2007 zijn er mensen van LVNL en de sector langsgekomen die aan de MER’s werken om het voorstel te bespreken (mailwisseling Visser, 2007). Het resultaat van deze studie laat nog op zich wachten. Samenvattend kunnen we stellen dat het alternatieve verhaal gedurende de periode 2000 – 2007 langzaam maar zeker een serieus onderdeel van het geluidsdebat is geworden. Dit is enerzijds gebeurd door het verhaal inhoudelijk te verfijnen, waardoor het beter aansluit bij de terminologie en de morele orde van het dominante verhaal. Het alternatieve verhaal is

20

zo vorm gegeven dat er zowel voor beleidsspelers die minder hinder willen, als voor beleidsspelers die meer groei willen, muziek in zit. Het alternatieve verhaal lijkt het vermogen te bezitten om spelers met verschillende belangen en waarden te verbinden. Hierdoor is het voor velen een aantrekkelijk verhaal. Door de ontwikkeling van de kennisbasis als gevolg van de onderzoeken die zijn gedaan de afgelopen jaren is de geloofwaardigheid van het verhaal ook toegenomen. Door inhoudelijke verfijning biedt het verhaal tevens handvatten om ernaar te kunnen handelen, wat noodzakelijk is voor de institutionalisering van het verhaal. En pas door te handelen in de geest van een verhaal krijgt dit verhaal betekenis en status in het beleidsproces. Anderzijds is de praktische waarde van het dominante verhaal onder druk komen te staan sinds bekend werd dat de grenzen van het contourenstelsel in 2010 bereikt zullen zijn. De meerwaarde van het dominante verhaal als bijdragend aan de mainportdoelstelling (het behouden van de mainportpositie) en de dubbeldoelstelling (het faciltieren van groei, zonder meer overlast te veroorzaken) is hiermee onder druk komen te staan. 4. Conclusie: De rol van innovatief onderzoek Wat bovenstaand verhaal illustreert is dat dominante verhalen die in vergaande mate zijn geinstutionaliseerd een grote disciplinerende invloed hebben op het beleidsproces. Beleid, wetten, alledaagse handelingen, overlegorganen, investeringen, etc. zijn allen voortgekomen uit het dominante verhaal. Het gevolg is dat het niet zo gemakkelijk is om de beleidsdiscussie te verbreden, ook al is de praktische noodzaak onderkend. De manieren van denken en doen zijn dermate diep ingesleten in de alledaagse activiteiten dat verandering alleen kan ontstaan door een mentaliteitsomslag te bewerkstelligen. Het is dus zeker niet zo dat dominante spelers altijd willens en wetens vasthouden aan bepaalde beleidsverhalen (zie bijvoorbeeld In ’t Veld & Verheij, 2000). Wanneer verhalen zo dominant zijn dat ze weinig ruimte laten voor alternatieve verhalen, terwijl de praktische waarde van de dominante verhalen afneemt zoals bij het geluidsdebat rondom Schiphol, spreken we van een narratieve fixatie. In deze conclusie wijzen we op de gevaren die dergelijke structurerende verhalen met zich meebrengen en de mogelijkheden om te voorkomen dat verhalen te dominant worden. Wanneer verhalen zo geïnstitutionaliseerd zijn geraakt dat ze niet meer ter discussie staan, is er geen mogelijkheid meer om alternatieve verhalen te ontwikkelen en te presenteren. Het gevaar is dat beleidsspelers vastgeroest raken in de dominante denkpatronen en vervolgens geen ruimte laten voor de ontwikkeling van kansrijke alternatieven. In de

21

sporadische situaties dat dergelijke alternatieven wel kunnen worden ontwikkeld, kunnen ze niet op waarde worden geschat en worden ze al snel gemarginaliseerd. De manier waarop de evaluatie van het geluidsstelsel is vormgegeven rondom Schiphol duidt op een dergelijk patroon. Op het moment dat aan het licht komt dat het stelsel niet voldoet, zijn er kostbare jaren weggegooid waarin vruchtbare alternatieven hadden kunnen worden ontwikkeld. Dit is nooit wenselijk, en al helemaal niet in een beleidsveld waar de dynamiek enorm is en de ontwikkelingen elkaar in hoog tempo opvolgen, zoals in de luchtvaartsector. Het is wenselijker om een zo breed mogelijk palet aan verhalen te ontwikkelen, waarbinnen de verschillende verhalen constant moeten strijden om dominantie. Dit houdt de deur voor innovatie open en wijst op het nut van constante reflectie op beleidspraktijken. Om überhaupt te kunnen reflecteren is er behoefte aan een bredere kennisbasis. Innovatief onderzoek kan hiertoe bijdragen. Het inzien van de waarde van dergelijk onderzoek is een eerste stap op weg naar vergroting van het reflexieve vermogen en voorkoming van narratieve fixaties. We moeten de rol van innovatief onderzoek dan wel helder voor de geest hebben. We moeten niet verwachten dat dit type onderzoek direct wordt ingevoerd in beleid (instrumenteel gebruik). Het idee is dat dergelijk onderzoek een ‘verlichtingsrol’ speelt: Het verbreedt de conceptuele denkkaders en noopt tot constante reflectie van de huidige gang van zaken in het beleidsproces (zie bijvoorbeeld Weiss, 1979; Nutley et al., 2003). Het is wenselijk dat het dominante verhaal niet vanzelfsprekend wordt; het verhaal dient te allen tijde ter discussie te staan en haar waarde vis-à-vis andere verhalen steeds opnieuw te bewijzen. Zo creëren we niet alleen een reflexief, maar ook een innovatief en flexibel beleidsproces. Innovatief onderzoek is hierbij onontbeerlijk. Narratieve fixaties brengen innovatieve onderzoeken (als alternatieve verhalen) in een lastig parket. Enerzijds is de behoefte aan innovatie groot, anderzijds moet de innovatie wel passen binnen de bestaande discursieve (beleids)kaders, want anders zal ze niet serieus genomen worden. Een herwaardering van innovatief onderzoek ter vergroting van de reflexiviteit van de beleidsspelers lijkt ons op zijn plaats. Om vastgeroeste denkprocessen te voorkomen is het in elk geval wenselijk om voldoende middelen te reserveren voor innovatief onderzoek. Daarnaast is het van belang om de attitude van beleidsmakers zo te vormen dat ze oog hebben voor dit onderzoek. In elk geval door de gevaren van een fixatie op dominante verhalen te begrijpen en te onderkennen. Het is een noodzakelijke voorwaarde voor reflectie dat mensen begrijpen hoe dominante verhalen hun denken en handelen disciplineren.

22

Reflexief vermogen wil nog niet zeggen dat alles zomaar geroepen kan worden. Wat de geluidscasus illustreert is dat innovatief onderzoek wel aan bepaalde eisen dient te voldoen om serieus te worden genomen in het beleidsproces. Daarom geven we, gebaseerd op de geluidscasus, tot slot nog enkele aanbevelingen die de kans dat innovatief onderzoek een rol van betekenis kan spelen in sterk geïnstitutionaliseerde beleidsprocessen vergroot. -

Door het alternatieve verhaal in termen van het dominante jargon te vangen wordt dit verhaal begrijpelijk en vergelijkbaar met het dominante verhaal.

-

Het alternatieve verhaal dient in elk geval geloofwaardig te zijn (gebaseerd op bewijs) om voor plausibel door te kunnen gaan.

-

Het verhaal dient geen grote verschuivingen aan te brengen in de machtsorde van het dominante verhaal (dus enigszins aansluit bij de dominante economische en politieke belangen). Het zal duidelijk zijn dat een alternatief verhaal alleen kans van slagen heeft als het de bestaande orde niet fundamenteel ondermijnt.12 Daarom worden nieuwe verhalen vaak met veel scepsis en tegenstand ontvangen door de spelers die zich achter het dominante verhaal hebben geschaard. Zij hebben er per slot van rekening vaak meer baat bij dit dominante verhaal te blijven steunen, en dus de status quo te bewaren.

-

Het verhaal dient zodanig verfijnd te zijn dat het zijn weerslag kan vinden in de handelingen van de actoren. Het is immers door deze handelingen dat verhalen worden gereproduceerd en verder worden verfijnd, en betekenis en status krijgen (enactments).

-

Het kan helpen als de vertellers worden vertrouwd door de toehoorders (de relatie tussen degene die het verhaal construeert en de gebruiker dient goed te zijn kan helpen bij het internaliseren van het verhaal).

-

Het verhaal dient op een zodanige manier te zijn ingevuld dat een breed scala van actoren er iets mee kan. Dat het verschillende belangen kan verbinden, zoals een economisch belang (groeit) en een maatschappelijk belang (minder geluidsoverlast).

-

Het verhaal dient op het juiste moment in de ambtelijke arena en de politieke arena te worden gepresenteerd. Het klimaat moet zo zijn dat men in elk geval openstaat voor een

12

Dit is tevens de reden waarom diverse radicale groeperingen weinig voet aan de grond krijgen in formele beleidsprocessen. De verhalen die zij neerzetten zijn te radicaal, wijken teveel af van het dominante verhaal, en impliceren een te grote verandering in de bestaande machtsverhoudingen. Om serieus genomen te worden is het politiek gezien strategischer om met een verhaal te komen dat aansluit bij het dominante verhaal. Het gevolg is echter dat dergelijke verhalen wel een ander denkkader opwerpen, maar geen veranderingen in beleid forceren omdat ze teveel zijn afgezwakt.

23

alternatief. Dit is meestal het geval als het dominante verhaal haar praktische waarde begint te verliezen. Zelfs als aan deze condities is voldaan, moeten we geen wonderen verwachten van innovatieve onderzoeken. De inerte structuur van instituties zorgt er bijvoorbeeld voor dat het beleidsproces weinig flexibel is. De beperkte ‘scope’ van de beleidsdiscussie zorgt ervoor dat het beleidsproces weinig innovatief is. Innovatief onderzoek heeft hoe dan ook een lange weg te gaan alvorens het is omgevormd tot een serieus alternatief voor het dominante verhaal. Het ontwikkelen van een goed verhaal kost tijd en het doorwerken in de handelingspatronen van mensen kost nog meer tijd. We moeten daarom geen beleidsrevoluties verwachten van alternatieve onderzoeksverhalen (de enige revoluties worden ingegeven door externe factoren, zoals rampen en crises). Er is een lange weg te gaan voordat een alternatief wordt omarmd (Kingdon (1984) noemt dit een geleidelijk proces van ‘softening up’). Een eerste vereiste voor innovatie en flexibiliteit is in elk geval het constant reflecteren op de waarde van het dominante verhaal en het scheppen van ruimte voor innovatief onderzoek dat ook nog eens serieus wordt genomen. Dit kan uiteindelijk leiden tot een meer innovatieve en flexibele manier van beleidsmaken, waarin de rol van innovatief onderzoek weer op waarde wordt geschat. Dit sluit tevens aan bij de toenemende roep van veel nationale overheden om beleid steviger te funderen op (wetenschappelijk) bewijs dan de vandaag de dag wordt gedaan (Davoudi, 2006).

Literatuur Abma, T. (2001). Narratieve infrastructuur en fixaties in beleidsdialogen: de Schiphol discussie als casus. Beleid en Maatschappij 28, 66-80. Berkhout, G. (2003). Dossier Schiphol: Relaas van een falend democratisch proces. Value report. Bouwens, A.M.C.M., M.L.J. Dierikx (1996). Op de drempel van de lucht: 80 jaar Schiphol. SDU Uitgevers, Den Haag. Broer, C. (2006). Beleid vormt overlast. Uitgeverij Aksant, Amsterdam Davoudi, S. (2006). Evidence based planning. Rhetoric and reality 165, 14-24. Deuten, J.J., A. Rip (2000). Narrative Infrastructure in product creation processes. Organization Studies 7, 6993. Driessen, P.P.J. (1995). Activating a policy network: the case of Schiphol. In: Glasbergen, P. (eds) (1995) Managing environmental disputes. Network management as an alternative. Kluwer, Dordrecht. Dryzek, J. (1997). The politics of the earth. Oxford University Press, Oxford Edelman, M. (1988). Constructing the political spectacle. Chicago. Eeten, M. van (1999). Dialogues of the deaf. Defining new agendas for environmental deadlocks. Delft, Eburon. Eeten, M. van, M.J.W. van Twist, P.R. Kalders (1996). Verhalen vertellen. Bestuurskunde 5, 166-188. Eshuis, J. (2006). Kostbaar vertrouwen. Eburon, Delft. Fischer, F. en Forester, J. 1993. The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Duke Durham NC: University Press. Forester, J. (1999). The Deliberative Practitioner. MIT Press, Cambridge Massachusetts.

24

Hajer, M. (2003). A frame in the fields: policy making and the reinvention of politics. In M. Hajer en H. Wagenaar (eds.) Deliberative policy analysis: understanding Governance in the network society. Cambridge, Cambridge University Press: 88-112. Hajer, M.A. (1995). The politics of environmental discourse. Ecological Modernization and the Policy process. Oxford, Oxford University Press. Jacobs, K., J. Kemeny, T. Manzi (2003). Power, discursive space and institutional practices in the construction of housing problems. Housing Studies 18, 429-446. Jacobs, K., T. Manzi (1996). Discourse and Policy change: The significance of language for housing research. Housing Studies 11, 543-560. Kaplan, T., Reading policy narratives - Beginnings, middles, and ends. In: Fischer, F., en J. Forester (eds.) The argumentative turn in policy analysis and planning, London, pp. 167-185. Kingdon, J.W. (1984). Agendas, alternatives and public policies. Boston, Little Brown and Company. Majone, G. (1989). Evidence, Argument & Persuasion in the policy process. Yale University Press, New Haven and London Mandelbaum, S. (1991). Telling stories. Journal of Planning, Education and Research 10, 209-214. McBeth, M.K., E.A. Shanahan, R.J Arnell, P. Hathaway (2007). The intersection of narrative policy analysis and Policy change theory. The Policy Studies Journal 35, 87-108. Milieu en Natuur Planbureau (MNP) (2006). Opties voor Schipholbeleid: Balans tussen binnen- en buitengebied. Mei 2006, Bilthoven. Ministerie V&W, VROM en EZ (2006). Kabinetsstandpunt Schiphol. April 2006. Ministerie van V&W en Ministerie VROM (2006). Evaluatie Schipholbeleid. Eindrapport. Ministerie Verkeer & Waterstaat (1995). PKB Schiphol en Omgeving, Deel 4. Den Haag, 1995. Nutley,S. I. Walter., H. Davies (2003). From knowing to doing. Evaluation 9, 125-148. Ostrom, E. (1990). Governing the commons. The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press, Cambridge. Rein M., D. Schon (1993). Reframing policy discourse. In: Fischer & Forester, 1993 Richardson, T. (1996). Foucauldian discourse: Power and truth in Urban and regional policy making. European Planning Studies 4, 279-292. Ricoeur, P. (1984). Time and narrative. Chicago, Chicago University Press. Roe, E. (1994). Narrative policy analysis: theory and practice. Durham en London, Duke Uni-versity Press. Rydin, Y. (1999). Can we talk ourselves into sustainability? Environmental Values 8, 467-484. Stone, D.A. (1989). Causal Stories and the Formation of Policy Agendas. Political Science Quarterly 104, 281300. Stone, D.A. (1997). Policy paradox and political reason. Harper Collins Publishers, USA. Tan, G. (2001). Urgentie, leiderschap en kennisontwikkeling: verklaringen voor drie besluitvormingsronden over Schiphol tussen 1989 en 1991. Amsterdam: Uitgeverij Lemma. Throgmorton, J.A. (1996). Planning as Persuasive Storytelling: The Rhetorical Construction of Chicago's Electric Future. Chicago, IL University of Chicago Press. Twist, M. van (1995). Verbale vernieuwing - Aantekeningen over de kunst van bestuurskunde. Den Haag. Veld, R.J. in 't. en Verheij, T. (2000). Willens en Wetens. Veld, R.J. in 't. (ed.) Willens en wetens. De rollen van kennis over milieu en natuur in beleidsprocessen. Utrecht: Lemma. Visser, D. (2005). Van generieke geluidscriteria naar locatie-specifieke geluidscriteria. Verbetervoorstel 74 in het kader van evaluatie Schipholbeleid. Wagenaar, H. (1997). Beleid als fictie: over de rol van verhalen in de bestuurlijke prak-tijk. Beleid en Maatschappij 24, 7-20. Weick, K.E. (1995). Sensemaking in Organizations. Thousand Oaks: Sage Publications. Weiss, C.H. (1979). The many meanings of research utilization. Public Administration Review 39, 426. Werkgroep MER (2007). Advies voor richtlijnen voor het milieueffectrapport ‘Verder werken van de toekomst van Schiphol en de regio’. Utrecht.