Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie

Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie Publiek belang in het fysiek domein

LECTORAAT AREA DEVELOPMENT

Rapport 21 mei 2015

Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie Publiek belang in het fysieke domein

COLOFON Titel:

Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie: Publiek belang in het fysiek domein

Versie: Eindversie rapport Datum: 21 mei 2015 Auteurs: Willem Buunk en Jeroen Bastiaanssen Opdrachtgever :

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Directie Ruimtelijke Ontwikkeling

Begeleidingscommissie : Gijsbert Borgman, Saskia Ferf-Jentink, Mireille Groet en Hanna Lára Palsdottir

Dit is een uitgave van Windesheim Hogeschool, Lectoraat Area Development Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever

Afbeelding voorzijde: Beeldbank.rws.nl

Samenvatting Het omgevingsbeleid is volop in verandering. In plaats van behoud en bescherming moet de actieve aanpak voor het realiseren van de gewenste omgevingskwaliteit centraal komen te staan. Daarnaast moet meer ruimte zijn voor maatschappelijke initiatieven. In 2018 wordt de Omgevingswet van kracht, waarin deze paradigmawisseling verankerd wordt. Het omgevingsbeleid staat ten dienste van het publiek belang, maar welk publiek belang is dat? In onze pluriforme samenleving hebben mensen hierover verschillende opvattingen. Dit onderzoek biedt inzicht in het spectrum van de belangrijkste opvattingen over publiek belang in het fysiek domein en door wie en op welke manier dat publieke belang behartigd zou moeten worden. Zes perspectieven op publiek belang vormen het speelveld van het publiek belang in het fysiek domein.

ZES PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG IN HET FYSIEK DOMEIN

De zes perspectieven weerspiegelen de variëteit van opvattingen over de rol van de overheid in het fysiek domein (beperkt of verregaand) in combinatie met het type omgevingsvraagstukken waar mensen prioriteit aan geven (zoals duurzaamheid, economische ontwikkeling, sociale ontwikkeling). Elk van de perspectieven heeft een herkenbare titel meegekregen en een pictogram dat het type publiek belang in het fysiek domein symboliseert. Bij elk van de perspectieven is de kenmerkende redeneerlijn weergegeven, die laat zien welke motivatie bij deze vorm van publiek belang meestal gehanteerd wordt.

1

De Perspectievenkaart Publiek Belang geeft een overzicht en dient als hulpmiddel voor het analyseren van bestaand omgevingsbeleid en voor het formuleren van nieuw omgevingsbeleid, bijvoorbeeld in de Omgevingsvisie en programma’s. Voor helderheid in de maatschappelijke en politieke arena rond omgevingsbeleid, kunnen de perspectieven gebruikt worden voor analyse van de inbreng en positie van stakeholders. Perspectievenkaart als analyse-instrument De zes perspectieven op publiek belang helpen bij het vinden van het antwoord op de ‘wat’-vraag en de ‘hoe’vraag voor omgevingsbeleid. Wat is de omgevingsopgave? Met welk beleid (hoe) wordt deze opgave aangepakt? Voor de analyse van bestaand beleid is het van belang op te sporen wat de definitie van de omgevingsopgave is, wat het beleidsdoel is en welk uitvoeringsprogramma hiermee verbonden is. Door te reconstrueren wat de argumenten zijn en welke redeneerlijn gehanteerd wordt, is de interpretatie mogelijk van welke van de zes perspectieven op publiek belang hierin herkenbaar is. Helderheid in omgevingsbeleid wordt verkregen door op zoek te gaan naar (in)consistentie in de definitie van omgevingsopgave – oplossingsrichting – beleidsinstrumenten van bestaand beleid. Stapsgewijze analyse: 

Spoor op wat de definitie van de omgevingsopgave is achter het beleid.



Analyseer wat het beleidsdoel is en welk uitvoeringsprogramma, welke projecten, stakeholders en instrumenten hiermee verbonden zijn.



Reconstrueer de argumentatie en redeneerlijn die gehanteerd wordt in het beleid.



Interpreteer welk van de zes perspectieven op publiek belang hierin overwegend herkenbaar is.

Perspectievenkaart als keuze-instrument Een Omgevingsvisie is een veelomvattend beleidsdocument met een aantal onderling samenhangende beleidsvoorstellen. Beleidsvoorstellen zijn een normatieve keuze. Maak, in het formuleren van beleid, deze keuze expliciet aan de hand van een van de zes perspectieven op publiek belang. Bij elke vorm van publiek belang in het fysiek domein hoort een kenmerkende redeneerlijn, die consistent moet worden toegepast in de definitie van omgevingsopgave – oplossingsrichting – beleidsinstrumenten. Maak het SCHERP: 

Selectief in programma (integraal is per definitie onmogelijk)



Consistent in probleemdefinitie-oplossingsrichting-instrumentarium



Helder in normatieve oriëntatie en keuze over publiek belang



Expliciet in argumentatie van die keuze en de bijbehorende redeneerlijn



Ruimtelijk schaalniveau kiezen als referentie voor keuzes. Elk schaalniveau vergt een eigen keuze over welk publiek belang in het geding is.



Politieke verankering organiseren na bestuurlijke overeenstemming.

Helderheid in de argumentatie achter beleidsvoorstellen maken een omgevingsvisie of programma beter geschikt voor maatschappelijk debat en politieke besluitvorming.

2

Inhoudsopgave Samenvatting ......................................................................................................................................................... 1 1

Inleiding........................................................................................................................................................... 4 1.1

Naar een nieuwe Omgevingsvisie .............................................................................................................. 4

1.2

Doel en onderzoeksvragen ......................................................................................................................... 4

1.3

Onderzoeksaanpak .................................................................................................................................... 6

Leeswijzer ............................................................................................................................................................ 7 2

3

4

5

6

Belangen in het fysiek domein ...................................................................................................................... 9 2.1

Individueel belang en gemeenschappelijk belang ...................................................................................... 9

2.2

Definities van publiek belang .................................................................................................................... 11

2.3

Belangenafweging is waardenafweging ................................................................................................... 18

Maatschappelijke perspectieven op publiek belang ................................................................................. 19 3.1

Waarden en morele fundamenten ............................................................................................................ 19

3.2

Politieke stromingen ................................................................................................................................. 22

3.3

Leefstijlen ................................................................................................................................................. 28

3.4

Kenmerkende waardencombinaties ......................................................................................................... 31

Perspectieven op publiek belang in het fysieke domein .......................................................................... 33 4.1

Het fysiek domein is een collectief goed ................................................................................................... 34

4.2

Het fysiek domein stimuleert ontwikkeling ................................................................................................ 36

4.3

Het fysiek domein bevordert deelname aan de samenleving ................................................................... 38

4.4

Het fysiek domein krijgt vorm in samenwerkingscollectieven ................................................................... 40

4.5

Het fysiek domein is een zelfgeorganiseerde ruimte ................................................................................ 42

4.6

Het fysiek domein functioneert autonoom ................................................................................................ 44

Keuzes over publiek belang ........................................................................................................................ 46 5.1

Positie kiezen in het speelveld van publieke belangen ............................................................................. 46

5.2

Samenhangend beleid, eenduidige beleidsvoorstellen............................................................................. 52

5.3

Het publiek belang in actuele omgevingsopgaven ................................................................................... 56

5.4

Ruimte voor nieuwe samenwerkingsvormen ............................................................................................ 58

Literatuur....................................................................................................................................................... 60 Beeldmateriaal ................................................................................................................................................... 62

3

1

Inleiding

1.1 Naar een nieuwe Omgevingsvisie In 2018 zal de nieuwe Omgevingswet in werking treden. Een wet waarmee de paradigmawisseling in het omgevingsbeleid verankerd wordt, van behoud en bescherming naar een actieve aanpak en voortdurend werken aan (verbetering van) omgevingskwaliteit. Een wet die minder nadruk legt op zekerheid en meer op ruimte voor maatschappelijke initiatieven en groei gericht op duurzame ontwikkeling. Een wet die instrumenten bevat om omgevingswaarden te definiëren en normen vast te leggen, maar die zo is ingericht dat de bestuurlijk-politieke afwegingsruimte over de inrichting, het beheer en het gebruik van ruimte wordt vergroot. Met de Omgevingsvisie en het programma biedt de Omgevingswet twee instrumenten voor strategische beleidsformulering. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu is voornemens om op dat moment ook een nieuwe Omgevingsvisie gereed te hebben voor parlementaire besluitvorming. In voorbereiding op deze Omgevingsvisie wil het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Directoraat-Generaal Ruimte en Water graag meer inzicht in welke ruimtelijke opgaven in het domein van het omgevingsbeleid spelen, welke opgaven een overheidsrol vereisen en welke rol verschillende overheidslagen en met name de rijksoverheid daarin spelen. Daarbij stelt het ministerie zich in het bijzonder de vraag met welke belangen rekening moet worden gehouden in de toekomstige Omgevingsvisie, zoals die op basis van verschillende overtuigingen (politieke en maatschappelijke waardeoriëntaties) kunnen worden gezien. Om goede beleidsvoorstellen te kunnen formuleren, die aansluiten bij wat er leeft in de samenleving, is het voor de rijksoverheid belangrijk om inzicht te hebben in de maatschappelijke en politieke opvattingen over het eigen beleidsterrein. Het beleidsterrein van het ministerie van Infrastructuur en Milieu wordt hierbij opgevat als het fysiek domein waar het omgevingsbeleid zich op richt, met een bijzondere aandacht voor de ruimtelijke ontwikkelingen. Wanneer vraagstukken in het fysiek domein en ruimtelijke ontwikkelingen onderwerp zijn van het omgevingsbeleid van de rijksoverheid, dan moet er sprake zijn van een publiek belang dat behartigd moet worden. Over de definitie van wat als publiek belang beschouwd moet worden, zal in de samenleving verschillend gedacht worden. Dit onderzoek biedt inzicht in het spectrum van de belangrijkste opvattingen over publiek belang in het fysiek domein en door wie en op welke manier dat publieke belang behartigd zou moeten worden. Daarbij is het voor beleidsanalisten en beleidsmakers van belang om de redeneerlijnen, argumenten en achterliggende waarden te kennen die behoren bij verschillende perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein. Deze bieden zicht op de omgevingsopgaven en overheidsrollen die in lijn liggen met verschillende perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein.

1.2 Doel en onderzoeksvragen Het doel van dit onderzoek is het bieden van inzicht in de belangrijkste maatschappelijke en politieke opvattingen over publiek belang in het fysiek domein en door wie en op welke manier dat publieke belang behartigd zou moeten worden. Deze doelstelling laat zich vertalen in de volgende centrale vraag: Wat is de variëteit aan opvattingen over het publiek belang en de rol van de (rijks)overheid in het fysiek domein?

4

Voor het beantwoorden van deze centrale vraag zijn een viertal deelvragen geformuleerd. Hiermee wordt inzicht verkregen in verschillende betekenissen van de begrippen belang, maatschappelijk belang en publiek belang. Aan de hand van kenmerken van deze betekenissen, kan een eerste beeld worden gegeven van de achterliggende waarden die ten grondslag liggen aan opvattingen over het publiek belang. Door te kijken naar die achterliggende waarden en de morele fundamenten waarmee deze waarden nauw verbonden zijn, worden niet alleen de verschillen in opvattingen over de opgave, het publiek belang en de rol van de overheid in het ruimtelijk domein in beeld gebracht, maar ook voorkeuren voor de manier waarop omgegaan kan worden met die verschillen. Om dat laatste op een praktisch hanteerbare manier mogelijk te maken, wordt een keuze gemaakt over een aantal veel voorkomende opvattingen van groepen in de samenleving die herkend kunnen worden aan specifieke combinaties van achterliggende waarden en morele fundamenten. 1. Welke betekenissen zijn er van publiek belang en welke waarden liggen daar aan ten grondslag? Voor de beantwoording van de eerste deelvraag wordt gebruik gemaakt van reeds beschikbare analyses van documentatie, aangevuld met actuele bronnen. De termen van maatschappelijke en publieke belangen en opgaven wordt aangesloten bij het WRR rapport ‘Borgen van publiek belang’ (2000), waarbij opgemerkt zij dat de WRR slechts beperkt uitspraken doet over de “wat-vraag”, terwijl dat in dit onderzoek juist wel centraal staat. Om dat zorgvuldig en navolgbaar te doen, wordt voor het benoemen van de variëteit aan opvattingen in termen van onderliggende waarden gebruik gemaakt van de Waardenkaart RO (en in aanvulling de Waardenkaart Natuur). 2. Welke waardencombinaties zijn kenmerkend voor de variëteit aan opvattingen over maatschappelijke opgaven en publieke belangen in het fysiek domein? Op basis van het overzicht van het palet aan waarden dat de grondslag vormt voor opvattingen over de leefomgeving (zoals benoemd op de Waardenkaart RO en de Waardenkaart Natuur), wordt een beredeneerde selectie gemaakt van enkele waardencombinaties die kenmerkend zijn voor maatschappelijke en politieke stromingen. Daarmee wordt het mogelijk om uitspraken te doen over toekomstige keuzes over maatschappelijke opgaven en publieke belangen in het ruimtelijk domein en de daarbij behorende rollen en verantwoordelijkheden van de overheid. 3. Wat zijn kenmerkende perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein, wat zijn de daarbij behorende rollen voor de rijksoverheid en welke kenmerkende redeneerlijnen horen bij elk van deze definities? Aan de hand van de geselecteerde waardencombinatie komen we op basis van het empirisch materiaal tot een synthese van mogelijke keuzes over en definities van het publiek belang in het fysiek domein. Deze worden vastgelegd in een matrix, waarbij van elke definitie de bijbehorende argumentatie en kenmerkende redeneerlijnen wordt geformuleerd, zodanig dat de rollen/verantwoordelijkheden-publiek belang-redeneerlijnen-achterliggende waardencombinaties navolgbaar zijn. 4. Hoe kunnen deze perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein in de praktijk worden gehanteerd voor het formuleren van beleidsvoorstellen? Aan de hand van de geselecteerde perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein kunnen beleidsopgaven en de daarbij behorende rollen en verantwoordelijkheden voor de rijksoverheid worden

5

geformuleerd. Hiervoor wordt gezocht naar een vormgeving en beeldtaal die het overzicht van definities van publiek belang praktisch hanteerbaar maakt. Enkele voorbeelden worden uitgewerkt.

1.3 Onderzoeksaanpak Dit onderzoek naar de opvattingen over publiek belang in het fysiek domein volgt een waardengeoriënteerde benadering van onderzoek (Buunk en van der Weide, 2014: 213-224). Deze benadering gaat er van uit dat er een veelheid aan opvattingen en voorkeuren bestaat in de samenleving over de inrichting van de samenleving en over de ruimtelijke inrichting. Daarbij wordt als uitgangspunt gehanteerd dat het goed is dat deze pluriformiteit er is en dat daaraan ook recht gedaan moet worden in onderzoek en in beleid. Dit is een uitgangspunt van ethisch pluralisme. In lijn hiermee, worden keuzes over de inrichting, het beheer en het gebruik van ruimte benaderd als een waardenafweging en niet louter als een instrumentele afweging tussen doelen en middelen die effectief zijn om die doelen te bereiken. Beleidsprocessen worden benaderd vanuit een waardenrationaliteit, in plaats van de gebruikelijke doelrationaliteit of instrumentele rationaliteit (Buunk, 2010: 17-23). Dat geeft een beter inzicht in het maatschappelijk debat en de politieke keuzes die gemaakt worden in de pluriforme samenleving. Het onderzoek bouwt voort op eerder onderzoek naar het politieke speelveld van de ruimtelijke ordening en de gebiedsontwikkeling. De Waardenkaart Ruimtelijke Ordening, die het lectoraat Area Development in 2012 in dat onderzoek heeft opgesteld in nauwe samenwerking met het ministerie van Infrastructuur en Milieu en De Argumentenfabriek brengt de achterliggende waarden in beeld, die ten grondslag liggen aan de variëteit aan partijpolitieke opvattingen over de inrichting, het gebruik en het beheer van ruimte beter kan worden begrepen. In een vervolgproject is de Waardenkaart Natuur opgesteld, mede in opdracht van het ministerie van EZ en Staatsbosbeheer. Deze waardenkaart brengt alle achterliggende maatschappelijke (en partijpolitieke) waarden in beeld die een rol spelen in opvattingen van mensen over natuur. Begin 2015 is de Waardenkaart Mobiliteit opgesteld, mede in opdracht van CROW-KpVV, Planbureau voor de Leefomgeving en de Radboud Universiteit. Deze waardenkaart brengt de variëteit aan achterliggende maatschappelijke, vaktechnische en politieke waarden in beeld die een rol spelen in opvattingen van mensen over (personen)mobiliteit. 1

Deze waardenkaarten vormen een belangrijk hulpmiddel voor dit onderzoek naar de verschillende perspectieven op het publieke belang in het fysiek domein die relevant zijn voor beleidsmakers. Aan de hand van het inzicht in de achterliggende maatschappelijke en politieke waarden, is het mogelijk om verschillen in opvattingen te herkennen over de definitie van wat als publiek belang wordt gezien in het fysiek domein. Inzicht in die variëteit aan definities van publiek belang in het fysiek domein en de rol van de overheid hierin, maakt het voor het Rijk, provincies en gemeenten mogelijk om eenduidige beleidsvoorstellen te formuleren over het nationaal belang in omgevingsvisies, programma’s en andere strategische en uitvoeringsgerichte beleidsdocumenten.

Uitvoering De basis voor het onderzoek is documentanalyse van reeds beschikbaar materiaal van maatschappelijke en politieke opvattingen over ruimtelijke ordening, gebiedsontwikkeling en wonen, geactualiseerd en aangevuld met opvattingen over wat onder publiek belang wordt verstaan en de mate en reikwijdte van overheidsoptreden. Om van analyse naar ontwerp te komen is de selectie van waardencombinaties getoetst en verrijkt in interactieve sessies, passend bij een reflexieve methode van sociaal wetenschappelijk onderzoek. Voor de uitvoering van het onderzoek zijn een drietal fasen onderscheiden, te weten analyse, ontwerp en toetsing en verrijken.

1

De waardenkaarten zijn te vinden op www.windesheim.nl/lectoraatareadevelopment

6

Fase 1 Analyse In de eerste fase van het onderzoek staat documentanalyse centraal, waarbij actuele bronnen met opvattingen over publiek belang en publieke taken in het ruimtelijk domein worden geanalyseerd en waar nodig een secundaire analyse van het onderzoeksmateriaal voor de Waardenkaart RO plaatsvindt. De resultaten hiervan zijn uitgewerkt in een concept matrix met onderscheid naar typen belangen en karakterisering hiervan, opvattingen over de rolverdeling en achterliggende motivaties. Omdat zich hiermee niet de gehele variëteit aan opvattingen over publiek belang in het fysiek domein laat benoemen, zijn ook publiek belang opvattingen uitgewerkt op basis van politieke hoofdstromingen en levenshoudingen van mensen. Hierop volgend zijn waarden die ten grondslag liggen aan de publiek belang opvattingen beschreven en gegroepeerd op basis van zes morele fundamenten.

Fase 2 Ontwerp en toetsing In de tweede fase van het onderzoek zijn onderscheidende definities van publiek belang in het fysiek domein ontworpen. De verschillende definities over publiek belang in het fysiek domein zoals die uit de documentanalyse naar voren zijn gekomen, zijn getoetst aan de opvattingen van deskundigen. Daarmee is de concept matrix verrijkt en aangevuld met de factoren die het onderscheid tussen opvatting over het publiek belang duidelijk maken. Deze factoren zijn de tijdshorizon en het schaalniveau die horen bij de betreffende definitie, het karakter en de thematisch-inhoudelijke reikwijdte van de definitie en de motivatie en argumentatie die erbij gehanteerd worden. Voor die laatste is gekeken naar de verschillen tussen een economische-, sociale- en leefomgeving invalshoek en het toegepaste juridisch instrumentarium. In de confrontatie tussen deze concept matrix met de Waardenkaart RO, de Waardenkaart Natuur en de Waardenkaart Mobiliteit, zijn zes onderscheidende definities van publiek belang geconstrueerd. Deze confrontatie is er op gericht om het onderscheid tussen de definities zo scherp mogelijk in beeld te brengen aan de hand van de waardencombinaties die schuilgaan achter de belangrijkste maatschappelijke perspectieven. Voor elk van de definities van publiek belang zijn de kenmerkende redeneerlijnen en opvatting over de verantwoordelijkheden en rollen van de rijksoverheid geformuleerd en zijn de waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan de definities van publiek belang uitgewerkt. De conceptversie is vervolgens getoetst door de begeleidingsgroep.

Fase 3 Verrijken In de derde en laatste fase zijn de zes kenmerkende opvattingen over publiek belang in het fysiek domein uitgewerkt ten behoeve van de toepassing in de praktijk. De onderscheiden perspectieven op het publiek belang worden gepositioneerd ten opzichte van politieke en maatschappelijke opvattingen. Met beelden en pictogrammen is de toepassing van kenmerkende redeneerlijnen inzichtelijk gemaakt en toegepast op trends en opgaven in het fysiek domein. De concepten zijn getoetst door de begeleidingsgroep en in een interactieve sessie met potentiële gebruikers vanuit de rijksoverheid. Het onderzoeksrapport en de ontwikkelde Werkmethodiek Publiek Belang, bestaande uit de Perspectievenkaart Publiek Belang, de bijbehorende Beeldkaarten en de voorbeelden die zijn uitgewerkt in enkele Fact Sheets, zijn getoetst en verrijkt door de begeleidingsgroep en door de onderzoeksadviesraad van het lectoraat Area Development. De rapportage is vervolgens afgerond en de vormgeving van de hulpmiddelen definitief gemaakt.

Leeswijzer In hoofdstuk twee wordt verkend welke definities er in de relevante literatuur bestaan van publiek belang en wordt een eerste afbakening gemaakt om tot een keuze over perspectieven op publiek belang te komen. In hoofdstuk drie wordt een overzicht gegeven van de opvattingen over publiek belang in vier politieke hoofdstromingen en in drie hoofdgroepen van mensen die kunnen worden onderscheiden naar hun leefstijl. Daarmee kunnen de waardencombinaties worden bepaald aan de hand waarvan zes perspectieven op het publiek belang in het fysiek

7

domein worden geconstrueerd. Deze worden omschreven in hoofdstuk vier en worden afzonderlijk van dit rapport vastgelegd op de Perspectievenkaart Publiek Belang, dat het zeszijdige speelveld verbeeld, op zes beeldkaarten en een set fact sheets. Deze Werkmethodiek Publiek Belang kan worden gebruikt voor het analyseren van de (in)consistentie in omgevingsbeleid en voor het formuleren van nieuwe beleidsvoorstellen. Hoofdstuk vijf brengt in beeld op welke manier deze zes perspectieven op publiek belang kunnen bijdragen aan de totstandkoming van een omgevingsvisie. Dit hoofdstuk kan afzonderlijk worden gelezen, in combinatie met de Werkmethodiek Publiek Belang.

8

2 Belangen in het fysiek domein Het omgevingsbeleid wordt vaak beschouwd als een afweging van belangen. Mensen hebben individuele belangen en de overheid wordt gezien als de hoeder van het algemeen belang. Een algemeen belang dat door overheid wordt behartigd, wordt dan vaak een publiek belang genoemd. De eerste stap die nodig is voor een goed begrip van verschillende opvattingen in samenleving over wat het publiek belang is, moet eerst duidelijkheid worden verkregen over welke definities worden gehanteerd van belangen. In dit hoofdstuk worden verschillende betekenissen van het begrip publiek belang en de daarmee verwante begrippen algemeen belang en gemeenschappelijk belang in kaart gebracht aan de hand van beleidsdocumenten en wetenschappelijke literatuur. In paragraaf 2.1 gaat de aandacht in het bijzonder uit naar het onderscheid tussen individueel belang en gemeenschappelijk belang. Vervolgens worden in paragraaf 2.2 definities van publiek belang op een rij gezet zoals die in verschillende vakgebieden gehanteerd worden. Tot slot wordt in paragraaf 2.3 ingegaan op de wijze waarop belangen worden beschreven en de relatie met maatschappelijke perspectieven op publiek belang.

2.1 Individueel belang en gemeenschappelijk belang Met de term belang wordt meestal verwezen naar een voordeel of baat die iemand heeft, een wens die vervuld wordt of een opvatting die recht wordt gedaan. Belangen hebben daarmee een subjectief karakter, omdat het vaak gaat over dat wat mensen denken dat in hun belang is (Stone, 1997). Belangen liggen in de toekomst en hebben een potentie van verenigbaarheid. In gebiedsontwikkeling wordt van deze potentie gebruik gemaakt door te zoeken naar meerwaarde in win-win situaties, op basis van de erkenning van elkaars belangen door wederzijds afhankelijke actoren (van Rooy, 2012). Een belang vloeit voort uit een actie of een structuur die geboden wordt door een ander of door het collectief. Dat kan variëren van mogelijkheden die worden geboden door economische ontwikkeling of een specifieke dienst, tot de algemene benuttingsmogelijkheid van ruimtelijke inrichting. Een voordeel of baat of wens die vervuld wordt, kan ook voortvloeien uit een besluit dat genomen wordt of een recht dat verleend wordt. Een belang wordt dus opgevat als iets dat iemand of een groep mensen raakt, iets waar zij er in een of andere vorm voordeel bij hebben of iets waar zij belang in stellen, zoals een omgevingsvergunning voor het gebruik van een bedrijfsinstallatie. Een belang kan daarmee een concreet juridisch karakter hebben met een economisch effect, maar omvat ook een aspect van erkenning door de overheid. In het voorbeeld een erkenning die tot stand komt in een afweging van veiligheid, milieueffect en economisch nut. Vanuit juridisch perspectief wordt de term belang daarom breed opgevat en wordt verwezen naar werkelijke zorgen, wensen en behoeften die schuil gaan achter ingenomen posities, standpunten en rechten van partijen (Barendrecht & Beukering-Rosmuller, 2000). Er worden in de literatuur drie typen belangen onderscheiden, namelijk individuele belangen, maatschappelijke belangen ofwel publieke belangen zonder (grote) rol voor of borging door de overheid en publieke belangen met een expliciete rol voor de overheid. Zo kan een individu ergens een belang bij hebben, maar ook een bedrijf, een maatschappelijke organisatie of (een onderdeel van) de overheid (Korsten, 2014).

Individueel belang Individueel belang is het eigen belang dat een individu nastreeft en dat betrekking heeft op de persoonlijke levenssfeer, meestal gericht op de korte termijn. In dat individueel belang is meestal een collectief van directe naasten betrokken, zoals het gezin, de familie, vrienden en collega’s (Barendrecht & Beukering-Rosmuller, 2000). Het individueel belang wordt in deze begrensde gemeenschappelijk context gekenmerkt door de affectieve relatie

9

tussen het individu en zijn naasten en door onvoorwaardelijke loyaliteit. Individueel belang van een ondernemer of onderneming wordt begrens door contractuele afspraken en wederkerigheid. Individuele belangen worden veelal beschouwd als gericht op de korte termijn, maar individuen kunnen natuurlijk ook een lange termijn perspectief hanteren. Zo kijken ondernemers toch meestal enkele jaren vooruit, waarbij familiebedrijven zich onderscheiden met het lange termijn perspectief op het veiligstellen van voortbestaan van de onderneming voor de volgende generatie. Een ander voorbeeld is de agrariër die gronden heeft ingebracht in een herverkaveling en die een evenredig perceel terug zal willen krijgen. In beide voorbeelden speelt een economische invalshoek een belangrijke rol in de zin van het nut dat we aan het gebruik van de grond (opgevat als goed) ontlenen, evenals de leefomgeving in de zin van het evenwichtig omgaan met de gebruiksruimte opdat dit op langere termijn haar waarde behoudt voor opvolgers binnen het bedrijf. Vanuit een sociale invalshoek gaat het bij het individueel belang bijvoorbeeld om het persoonlijk welzijn, een goede gezondheid en voldoende ontplooiingsmogelijkheden. Het juridisch instrumentarium dat bij het individueel belang veelal een belangrijke rol speelt, betreft eigendomsrechten en de daaraan gerelateerde gebruiksmogelijkheden. Individuen kunnen hun eigen belangen niet altijd afzonderlijk en op eigen kracht bereiken, hetgeen ze kan aanzetten tot samenwerking met andere individuen met overeenkomstige belangen. Er is dan sprake van een gedeeld belangen, maar dat hoeft nog niet te beteken dat er een gemeenschappelijk belang is. Het individu handelt vaak vanuit gemengde motieven aan de behartiging van het eigen belang en het belang van de ander, zolang eenieder er op kan vertrouwen dat de ander dat ook wil en daarnaar handelt (Brandsen & Helderman, 2009). Kenmerkend voor dergelijke gemeenschappelijke belangen is dat ze voortkomen uit spontane orde. Er is sprake van informele regels die decentraal ontstaan in een gemeenschap, die binnen deze gemeenschap als vanzelfsprekend worden beschouwd en die vervolgens georganiseerd raken. De bekendste vorm van spontane orde is marktwerking, waarin de optimale allocatie van goederen tot stand komt via het marktmechanisme. In het economisch verkeer worden individuele belangen verankerd in contractuele overeenkomst, met als meest simpele vorm een aankoop. De betrokkenen zijn zelf in staat hun belangen te behartigen en daar waar gewenst individueel of zakelijk (ondernemers-)belang onderling te verbinden en gezamenlijk op te trekken. Belangenbehartigers treden in de plaats van het gedeelde individuele belang. Als grootste voorbeeld in het fysieke domein geldt de ANWB, die de belangen van automobilisten, andere reizigers en recreanten behartigt. Een groep individuen met een gedeeld belang maakt een keuze tot deelname en zal zogenoemde in-group values delen. Dit zijn waarden en de daaruit voortvloeiende opvattingen die de groep bijeenbrengen en bijeen houden en waarmee de groep zich onderscheidt van andere individuen en groepen in de samenleving. Het is geen keuze die legitimatie van of door de overheid vergt, hoewel die legitimatie ter versterking van de belangenbehartiging vaak wel zal worden gezocht.

Gemeenschappelijk belang Wanneer een belang het niveau van de kring van directe naasten overstijgt, dan verschuift het perspectief naar een groep. Groepsvorming en samenwerking kan voor de groepsleden immers voordelen met zich meebrengen, soms tot het niveau waarop geen van de leden van de groep uitgesloten kan worden. Dan is er sprake van vormen van gemeenschappelijk belang of zelfs een collectief goed. Het gemeenschappelijk belang onderscheid zich van gedeelde (samengestelde individuele) belangen als uitvloeisel van een keuze. Wanneer het gemeenschappelijk belang geen betrekking heeft op een specifieke groep maar op de samenleving als geheel of een belangrijk deel van de samenleving, dan wordt dit belang meestal aangeduid als een maatschappelijk belang of publiek belang.

10

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000) maakt een scherp onderscheid tussen de twee termen en spreekt van een maatschappelijk belang als de behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is en de welvaart hierbij gebaat is. Dit kan gaan om zaken als voldoende voedsel, een gezonde leefomgeving en een stelsel van verzekeringen. Het individuele belang valt vaak samen met het maatschappelijk belang, omdat vrijwel alle individuen behoefte hebben aan dergelijke voorzieningen en er voordeel van hebben. De WRR onderscheid het publiek belang van het maatschappelijk belang als: “de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt” (WRR, 2000: 57). Een eenvoudig voorbeeld illustreert het onderscheid. Het is een maatschappelijk belang dat er elke dag vers brood gebakken wordt, maar de overheid hoeft geen brood te bakken. Daar zijn voldoende bakkers en broodfabrieken voor. De overheid komt pas in beeld om op te treden als er ongezond brood wordt gebakken of als er een tekort aan bakkers ontstaat. Het voorbeeld laat zien hoezeer twee termen (maatschappelijk belang en publiek belang) in elkaars verlengde liggen. In de praktijk worden de termen door elkaar gebruikt, waardoor beter gekozen kan worden voor meer precieze definities. Mensen en organisaties doen een beroep op het maatschappelijk belang of het publiek belang, om legitimiteit te verkrijgen voor de door hen behartigde belangen. Het publiek belang wordt dan gezien als een vorm van of deel van het algemene maatschappelijk belang, waarbij in bepaalde mate sprake is van een rol voor de overheid. Daarbij is er meestal een rolvermenging of rolafbakening tussen de overheid en groepen of individuen in de samenleving, bijvoorbeeld georganiseerde verbanden, maatschappelijke instituties of markten.

2.2 Definities van publiek belang In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen maatschappelijke belangen - ofwel publieke belangen zonder (grote) rol voor of borging door de overheid - en publieke belangen met een expliciete rol voor de overheid. De overheid behartigt het publiek belang, want “binnen de moderne samenleving is zij de enige partij die gelegitimeerd is om namens de samenleving als geheel dwingend te bepalen welke publieke belangen moeten worden behartigd” (WRR, 2000: 57). De overheid doet dit echter zelden alleen, maar vaak in samenwerking met maatschappelijke organisaties en marktpartijen. Dwang is daarbij lang niet altijd aan de orde, marktwerking vaak wel. Dit is ook hoe economen als Baarsma en Theeuwes het definiëren: “Publieke belangen zijn maatschappelijke belangen die (mede) geborgd dienen te worden door de overheid” (Baarsma & Theeuwes, 2009: 27). De klassieke typering van publieke belangen doet daarmee onvoldoende recht aan de historisch sterke betrokkenheid én verantwoordelijkheid van particulieren, ondernemers en het maatschappelijk middenveld in het fysieke domein. Publiek belang als gedeelde verantwoordelijkheid van samenleving, markt en overheid is daarom als derde type publiek belang onderscheiden (zie tabel 2.1).

11

TABEL 2.1 INDIVIDUEEL BELANG EN PUBLIEKE BELANGEN EN HUN KENMERKEN Kenmerken

Individueel belang

Publiek belang als gedeelde

Publiek belang als

Publiek belang als

verantwoordelijkheid

systeemverantwoordelijkheid

eindverantwoordelijkheid

Tijdshorizon

Korte en lange termijn

Korte en lange termijn

Korte en lange termijn

Lange termijn

Schaalniveau van

Microniveau (huishouden,

Meso- en macroniveau

Meso- en macroniveau

Macroniveau

referentie

directe leefomgeving,

(o.a. deelgebieden)

(o.a. deelsystemen)

(landelijk)

bedrijf) Subject (handelende actor)

Karakter

Consument, bedrijf, instelling,

Bewoner, ondernemer

Gemeenschap, sector

Nadruk op concreet

Nadruk op concreet en abstract

Nadruk op concreet en abstract

Nadruk op abstract

Stapeling enkelvoudige

Complex van belangen

Complex van belangen

Complex van belangen

eigen belangen

(groep overstijgende/

(samenstelling uit individuele

(maatschappelijke belangen

(persoonlijk/ collectieve

maatschappelijke belangen)

belangen en groepsbelangen)

die door de overheid

toezichthouder

naasten als gezin, familie,

Overheid

worden behartigd)

vrienden en collega’s) Formele en informele regels

Spontane orde

Ordening door overheid

Gekenmerkt door band van

Randvoorwaarden en

Informele regels

Gestructureerd

onvoorwaardelijke

subsidiëring, poldermodel

Marktwerking

Formele regels

loyaliteit/ in-group values

Decentrale sturing

Marktsturing

Centrale sturing

Invalshoek Behoeftebevrediging,

Welvaartsoptimum door

Welvaartsoptimum door

Welvaartsverdeling

Economisch

nutsmaximalisatie voor

particulier initiatief en overheid

samenleving

(garanderen ondergrens/

(profit)

individu/collectieve

(gemengde economie)

(laissez-faire markteconomie)

herverdelen)

naasten

Sociaal (people)

- collectieve goederen

Kwaliteit van leven

Welzijnsoptimum voor

Welzijnsoptimum voor

individu/ collectieve

gemeenschap, gebied

samenleving

naasten

Emancipatie en activering

Optimaal ruimtegebruik

Maatwerk in ruimtelijke Gebruiksruimte individu

(planet)

en collectieve naasten

inrichting en ruimtegebruik Identiteit en gebiedseigen kwaliteiten staan centraal

kwaliteit van leven en

(optimalisatie gebruik natuurlijke hulpbronnen, o.a. door verhandelbare gebruiks- en emissierechten)

Evenwichtig ruimtegebruik (garanderen regeneratieve capaciteit van de leefomgeving)

Publiekrechtelijk kader en

Publiekrecht

Instrumentarium

(garanderen ondergrens stimuleren welzijnsgroei)

van groepen

Leefomgeving

Welzijnsbevordering

Privaatrecht (garanderen

Institutioneel en procedureel kader

rechtszekerheid)

Strategische planning (inhoudelijke

Eigendomsrecht en

kaders)

gerelateerde gebruiks-

Subsidies

mogelijkheden

Gebiedsprocessen (overheidsparticipatie in

privaatrecht

Publiekrecht

Marktwerking en

Institutionele structuur

marktordening (institutioneel en

Uitvoeringsorganisaties

procedureel kader)

Investeringsprogramma’s

Investeringen

en projecten

(overheidsparticipatie in

Beheer en onderhoud

projecten)

processen)

Publiek belang als eindverantwoordelijkheid Een klassieke vorm van publiek belang is die waarin de overheid een rechtstreekse verantwoordelijkheid draagt. Het meest voor de hand liggende voorbeeld in het fysiek domein is de waterveiligheid en kustverdediging. Naast de vanzelfsprekende kerntaken van de overheid, gaat het in het fysiek domein ook om een gewenste situatie op het hogere schaalniveau van een adequate ruimtelijke inrichting voor de samenleving als geheel. Het gaat dan om een complex van maatschappelijke belangen die het welzijn en de welvaart van de gehele gemeenschap op de lange termijn het beste dienen, inclusief dat van toekomstige generaties (van Wart, 1998; WRR, 2000; Smit, 2010). Dit perspectief op publiek belang refereert volgens Bozeman (2011:12) aan: ‘those outcomes best serving the long-run survival and well-being of a social collective construed as the ‘public’. Thus, while the public interest is situation dependent, it is not different for various groups or individuals’. De overheid is in een democratische samenleving, als rechtmatige vertegenwoordiging van haar burgers, de enige partij die gelegitimeerd is om publieke belangen te definiëren, in een proces van politieke oordeelsvorming (Moore, 1995; WRR, 2000). De nadruk ligt hierbij dus op de formele legitimiteit van de keuze voor een publiek belang. De overheid neemt de

12

eindverantwoordelijkheid voor bepaalde belangen, door deze te garanderen of stimuleren. Er is daarmee sprake van actieve overheidsborging en structurele betrokkenheid: lange termijn verwachtingen waarop individuen in de samenleving redelijkerwijs af mogen gaan (WRR, 2000). Volgens de WRR (2000: 57) is deze verstrengeling van belangen het geval: “(…) indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt.” Het gaat in dit perspectief op publiek belang om het overstijgende karakter van deze belangen. Een publiek belang boven het individuele niveau, boven het niveau en de mogelijkheden van vrijwillige samenwerking tussen individuen en overstijgend in termen van tijd. Publieke belangen met overheidsborging ‘improve the welfare of all citizens (and have an inherently redistributional content)’, aldus Talbot (2011: 30). Deze belangen kunnen overeenkomen met individuele belangen, maar ook botsen: het belang van het individu is immers gericht op eigendomsrecht en gerelateerde gebruiksmogelijkheden, terwijl het publiek belang gericht is op een rechtvaardige verdeling van deze rechten en gebruiksmogelijkheden. De varkensboer die zijn bedrijf uit wil breiden, kan vanwege de bescherming van het aangrenzende beekdal het recht hiertoe worden ontzegd. Vanuit een economische invalshoek gaat het onder andere om collectieve goederen, zoals dijken en militaire terreinen voor de nationale defensie, die voor iedereen acceptabel geleverd moet worden, maar waar sommigen meer van willen profiteren dan anderen door hun lobbymacht of mogelijkheid tot meeliften (Teulings et al., 2003; Korsten, 2014). Er wordt geredeneerd vanuit het risico op free-rider gedrag omdat goederen ondeelbaar zijn. Dat wil zeggen dat het gebruik van bijvoorbeeld dijkbescherming door de een niet de bescherming vermindert voor een ander. DIJKEN ALS COLLECTIEVE GOEDEREN

Het gebruik van het goed of de dienst zoals een dijk is niet-rivaliserend) en niet-uitsluitbaar. Niemand kan worden uitgesloten van veiligheid die wordt geboden door dijken. Een andere redenering gaat uit van externe (positieve of negatieve) effecten. De onbedoelde bijwerking van productie of consumptie van deze goederen of diensten die door anderen dan de veroorzaker worden ervaren maar die de markt zelf niet internaliseert. De markt kan niet tot een efficiënte oplossing komen, omdat afzonderlijke eigendomsrechten van dit type goed of dienst niet (goed) te definiëren zijn (van den Noort, 1986; Baarsma & Theeuwes, 2009; den Butter, 2014). Hier duikt dus het dilemma van het collectieve goed op. De dijk houdt het water voor iedereen tegen, ook voor mensen die daar niet direct aan willen bijdragen omdat ze hun waterschapslasten niet betalen. Wanneer dit type goed of dienst aan de markt overgelaten zou worden, bestaat het risico dat bepaalde gebieden niet of van matige kwaliteit dijken worden voorzien. De verantwoordelijkheid voor het waterbeheer en de waterveiligheid is daarom met deze argumentatie bij de overheid belegd.

13

Er zijn ook zogenoemde quasi-collectieve goederen zoals snelwegen, waarin de markt weliswaar zou kunnen voorzien in de aanleg en het onderhoud, maar die vanwege het grote maatschappelijk belang (en verdelingseffecten) overwegend door de overheid worden gefinancierd (Baarsma & Theeuwes, 2009; van den Noort, 1986). In dit perspectief op publiek belang staat vaak de welvaartsverdeling centraal: het borgen van een ondergrens van bestaanszekerheid door het vaststellen van een minimum inkomen en herverdeling van welvaart, door bijvoorbeeld inkomensafhankelijke belastingen en subsidies. DE A10 ALS QUASI-COLLECTIEF GOED

Vanuit een sociale of ‘politieke’ invalshoek gaat het om kwesties van herverdeling, paternalisme en maatschappelijke voorkeuren voor solidariteit (Moore, 2005; Baarsma & Theeuwes, 2009; den Butter, 2014). Volgens Moore (1995) is het formuleren van publieke belangen gerechtvaardigd indien technische problemen het aanbieden van goederen of diensten via de markt belemmeren, terwijl dit wel geleverd moet worden vanuit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid. De overheid streeft hierbij naar welvaarts- en welzijnsbevordering: enerzijds door het garanderen van een ondergrens van de kwaliteit van leven, zoals veiligheid door goed onderhouden dijken en verlichtte straten, gezondheid door een hygiënische leefomgeving en anderzijds door het stimuleren van welzijnsgroei door het garanderen van kwalitatief goede gezondheidszorg en onderwijs. De taak van de overheid om de volksgezondheid te bevorderen is grondwettelijk verankerd. Overheidsbemoeienis dient dus een welzijnsbevordering of welvaartsvoordeel op de lange termijn op te leveren, waar de afzonderlijke partijen in de gemeenschap zelf niet of niet voldoende voor kunnen zorgen. In het juridisch domein wordt ook wel verwezen naar het ‘algemeen belang’, dat betrekking heeft op de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat, waarin ook oog behoort te zijn voor belangen van minderheden en individuen. De grondslag hiervan ligt besloten in artikel 1 van de Grondwet, waarin de gelijkwaardige behandeling van individuen door de overheid is vastgelegd. Vanuit een invalshoek gericht op de leefomgeving is het de overheid die een evenwichtig ruimtegebruik borgt. Activiteiten worden zodanig georganiseerd dat overexploitatie van de leefomgeving wordt voorkomen, opdat de regeneratieve capaciteiten van natuurlijke structuren en processen niet wordt aangetast, zodat ook toekomstige generaties hiervan gebruik kunnen blijven maken. Zonder overheidsingrijpen zijn natuurlijke hulpbronnen als gemeenschappelijke middelen gedoemd tot uitputting, in lijn met de zogeheten ‘tragedy of the commons’, omdat er geen eigenaar is en dus niemand verantwoordelijkheid zal nemen. De overheid streeft naar beperking van de oorzaken alsmede de gevolgen van klimaatverandering, behoud en versterking van de biodiversiteit en transitie naar gebruik van alternatieve hulpbronnen. De leefomgeving raakt hiermee ook sterk aan sociale- en economische motivaties. Het juridisch instrumentarium bij publiek belang met een eindverantwoordelijkheid voor de overheid is gericht op het garanderen van rechtszekerheid, middels een institutioneel en procedureel kader dat wordt gekenmerkt door formele regels. Dit verwijst naar de noodzaak van rechtvaardigheid en eerlijkheid ten aanzien van rechten en gebruiksmogelijkheden en naar de transparantie van de publieke besluitvorming en de wijze waarop mensen deel kunnen nemen aan het vormgeven hiervan (Beukering-Rosmuller, 2001; Talbot, 2011). De overheid neemt in deze gevallen de eindverantwoordelijkheid voor het borgen van de publieke belangen op zich, niet alleen voor wat betreft beleidsprocessen maar ook voor wat betreft de uitkomsten ten behoeve van de samenleving.

14

Publiek belang als gedeelde verantwoordelijkheid Het publiek belang in het fysiek domein kan een vorm aannemen waarin sprake is van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de overheid en de samenleving. Van oudsher is deze vorm vooral herkenbaar in corporatistische structuren in de economie, zoals het vroegere landbouwschap, waarin overheid en bedrijfsleven gezamenlijk voor economische ordening zorgen. In deze tijd wordt er een gedeelde verantwoordelijkheid bijvoorbeeld gezien in opgave van transitie naar duurzame energie, de circulaire economie, verduurzaming van mobiliteit en de gebouwde omgeving. Zo geven overheid, industrie, de agrarische sector en het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties op basis van het ‘Energieakkoord voor Duurzame Groei’ een langetermijnperspectief op energietransitie en klimaatbeleid. Ook bij stedelijke (her)ontwikkeling wordt samenwerking gezocht tussen overheid, ondernemers, woningcorporaties en particulieren. De publieke en private rol van de overheid lopen hierbij door elkaar: de overheid neemt een faciliterende en gelijkwaardige rol aan, maar heeft er tegelijkertijd ook belang bij dat er ontwikkeld wordt. Het gaat hierbij veelal om een complex van groep overstijgende of maatschappelijke belangen, zowel gericht op de korte als de lange termijn, die voor een gemeenschap of bepaalde sector van betekenis zijn. Kenmerkend is de decentrale sturing vanuit de overheid en het creëren van randvoorwaarden, dat het gezamenlijk en op gelijkwaardige voet optrekken met ondernemers, bewoners en maatschappelijke partijen faciliteert. Wanneer de overheid subsidieert verwacht zij een tegenprestatie in de zin dat dit gezamenlijk optrekken en uitvoeren van projecten mogelijk maakt. Vanuit een economische invalshoek kan een optimale welvaart het beste worden bereikt in een gemengde of ‘hybride’ economie, waarin particulier initiatief, bedrijfsleven en overheidsbeleid gecoördineerd opereren en elkaar gericht versterken. Deze samenwerking zien we ook terug in een orgaan als de Sociaal-Economische Raad. Publieke en private partijen leveren gezamenlijk diensten en zaken die voor iedereen in de samenleving van belang zijn. Dit biedt ook ruimte voor semipublieke of merit-goederen en diensten die door de overheid worden gesubsidieerd om het aanbod en gebruik ervan te stimuleren, zoals sociale huisvesting, recreatieve groenvoorzieningen en openbaar vervoer, en bijvoorbeeld investeringsprogramma’s zoals rond de Krachtwijken (van den Noort, 1986). Vanuit een sociale invalshoek kan het bepalen van het publiek belang worden gezien als uitkomst van het spreekwoordelijke ‘polderen’ in het sociaaleconomisch domein. De gedeelde verantwoordelijkheid is gericht op het publieke belang van het creëren van een welzijnsoptimum voor een gemeenschap of gebied, dat moet leiden tot emancipatie en activering van bepaalde sociale groepen.

DOELGROEPENVERVOER BEVORDERT SOCIALE PARTICIPATIE

Vanuit een invalshoek gericht op de leefomgeving kan het voeren van milieubeleid en gezamenlijke afspraken met bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld ervoor zorgen dat milieuvervuiling wordt beperkt. De overheid sluit convenanten met de verpakkingsindustrie en stimuleert het gebruik van alternatieve energiebronnen door subsidies op groene stroom. Het gaat hierbij om initiatieven die vragen om maatwerk in de ruimtelijke inrichting en het ruimtegebruik. De identiteit en de gebiedseigen kwaliteiten staan centraal bij de uitvoering van milieumaatregelen.

15

Bij het publiek belang als gedeelde verantwoordelijkheid hoort vaak een instrumentarium van subsidies of concessieverlening die semipublieke en private partijen in staat stellen om (door de overheid gedefinieerde kwaliteit van) diensten zoals sociale huisvesting en openbaar vervoersdiensten te verlenen. Bij opgaven rond stedelijke (her)ontwikkeling, waarin overheid, ondernemers en maatschappelijk middenveld participeren, is publiek-private samenwerking (PPS) in beeld als uitvoeringsinstrument. Met strategische planning en voorwaarden voor subsidies biedt de overheid ook inhoudelijke kaders. De Markthal in Rotterdam is een voorbeeld van binnenstedelijke ontwikkeling, waarbij op basis van PPS wordt ontwikkeld en geïnvesteerd door private partijen en corporaties, marktkramen en appartementen beschikbaar komen en de gemeente Rotterdam eigenaar is van de ondergrondse parkeergarage. PPS BIJ ONTWIKKELING MARKTHAL ROTTERDAM

Het juridisch instrumentarium voor het behartigen van het publiek belang als gedeelde verantwoordelijk heeft soms een specifiek publiekrechtelijk karakter, gericht op het bieden van een institutioneel en procedureel kader waarbinnen publieke en private partijen kunnen samenwerken. Publiekrechtelijk instrumentarium is niet altijd voorhanden, waardoor de overheid is aangewezen op privaatrechtelijk instrumentarium. In contracten moet dan de samenwerking met private partijen worden verankerd.

Publiek belang als systeemverantwoordelijkheid Er zijn ook vormen van publiek belang waarbij de nadruk ligt op de afbakening van taken en verantwoordelijkheden tussen overheid en samenleving. Aan de overheid wordt dan een meer beperkte verantwoordelijkheid opgedragen, vaak geformuleerd in termen van een systeemverantwoordelijkheid. In deze definitie is het de markt of zijn het maatschappelijke organisaties die diensten leveren of zaken van publiek belang realiseren. Het kan gaan om beheer van sportaccommodaties en natuurgebieden door particuliere verenigingen en stichtingen, maar bijvoorbeeld ook om woon- en energie coöperaties waarin particulieren zelfstandig producent en afnemer van het goed of dienst zijn. De overheid is daarbij vaak nodig om randvoorwaarden te creëren, waarbij een context wordt gecreëerd voor zowel gesubsidieerde als ongesubsidieerde diensten. Die randvoorwaarden zijn meestal belegd in een wettelijk kader of beleidsstelsels, waarmee een systeem wordt gecreëerd dat nodig is voor het betreffende publieke belang. Het publiek belang wordt daarmee voor de overheid een systeemverantwoordelijkheid. WOONGEMEENSCHAP IN PURMEREND

Publieke belangen als systeemverantwoordelijkheid verwijzen dus naar een complex van maatschappelijke belangen die voor de gemeenschap van betekenis zijn en waarbij de overheid een rol speelt, ook al is dat een

16

beperkte rol, omdat ‘de behartiging van dat belang voor de samenleving als geheel gewenst is’ (WRR, 2000: 20). Anders dan individuele belangen of groepsbelangen, zijn deze vormen van maatschappelijke belangen niet verschillend voor personen of groepen, maar vormt het een afgewogen complex van hun (soms concurrerende) individuele belangen en groepsbelangen. Dergelijke belangen kunnen gericht zijn op de korte en op de lange termijn. Een voorbeeld is de vraag naar brood in een gemeenschap, waarin wordt voorzien door de warme bakker. Formele regels zijn niet nodig om in deze behoefte te voorzien, tenzij vragen over de kwaliteit of de verdeling van het brood aan de orde komen. Hier ligt dan ook het kantelpunt naar publiek belang. Vanuit een economische invalshoek kan het welvaartsoptimum als zijnde het maatschappelijk belang, (het beste) via de markt worden bereikt. Markten creëren een optimale allocatie van goederen en diensten en bijbehorende welvaartsdeling, waarbij de overheid vanuit haar systeemverantwoordelijkheid de randvoorwaarden organiseert (Baarsma & Theeuwes, 2009; den Butter, 2014). Vanuit een sociale invalshoek is een maatschappelijk belang gerelateerd aan het creëren van welzijnsoptimum voor de samenleving. Het gaat hier om een goede gezondheid en voldoende ontplooiingsmogelijkheden voor eenieder in de gemeenschap. Het individu is hierbij (mede) afhankelijk van de gemeenschap. De gemeenschap streeft hierbij vanuit de invalshoek van de leefomgeving naar een optimaal ruimtegebruik, vanuit het gegeven dat de oppervlakte van de aarde en haar grondstoffen eindig zijn. De markt zoekt naar een optimaal gebruik van natuurlijke hulpbronnen met een minimum aan afvalstoffen en emissies.

ZELFSTANDIG EN ZELFVOORZIENEND WONEN

Het juridisch instrumentarium voor het behartigen van het publiek belang als systeemverantwoordelijkheid, bestaat uit een publiekrechtelijk kader en het stelsel van privaatrecht en toezichthouders. Daarmee wordt de gewenste marktwerking en marktordening gefaciliteerd en bewaakt. De rol van de overheid is afgebakend tot het (juridisch en planologisch) faciliteren van projecten, al dan niet met een subsidie, om een bepaald maatschappelijk belang te bevorderen.

17

2.3 Belangenafweging is waardenafweging In het voorgaande is een drietal kenmerkende definities van publiek belang op een rij gezet die in de literatuur te onderscheiden zijn. In de context van het fysiek domein, gaat het daarbij om de rol van de overheid in het verdelingsvraagstuk van ruimtegebruik en de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting. De definities van publiek belang hebben een inkleuring waarin de vakgebieden waar de definities uit voortkomen herkenbaar zijn. Er zijn echter nog geen sluitende definities te bepalen van wat het publiek belang is in het fysiek domein, want dat vergt een keuze over welke notie de voorkeur geniet. De definities van het publiek belang zijn aan de hand van de literatuur geobjectiveerd, maar de betekenis in het maatschappelijke en het politieke debat wordt uiteindelijk bepaald door de normatieve elementen die er soms impliciet en soms expliciet in definities verwerkt zijn. Het achterhalen van de wijze waarop belangen worden gedefinieerd in de samenleving is volgens Barendrecht en Beukering-Rosmuller (2000) essentieel, omdat hierdoor een beter inzicht ontstaat in de standpunten van actoren. Het gaat daarbij over meer dan het zoeken naar win-win of meerwaarde, omdat achter belangen ook drijfveren schuilgaan op basis waarvan personen, bedrijven of organisaties handelen (Barendrecht en BeukeringRosmuller, 2000). Belangen liggen in de toekomst en dragen daarmee de potentie van verenigbaarheid in zich mee. Standpunten zijn gevormd in het verleden en zijn in het heden vaak zichtbaar onderling strijdig en kunnen daarom onverenigbaar lijken. Toch is het nodig om die standpunten centraal te stellen, omdat het in een belangenafweging om een gemotiveerde keuze gaat. Die keuze is een waardenafweging. Het zijn juist die ogenschijnlijk moeilijk verenigbare standpunten, waarin de achterliggende waarden tot uitdrukking komen die in de keuzes die gemaakt worden over belangen en onderlinge afweging van belangen een cruciale rol spelen. De afweging over wat een publiek belang is, is een politieke keuze. In het maatschappelijk debat en in de politiek wordt niet slechts een afweging maakt van onderling verschillende belangen, maar wordt een afweging gemaakt op grond van verschillende opvattingen over de meest gewenste inrichting van die samenleving (Buunk 2010; Buunk en van der Weide 2012). De keuze over wat het publiek belang is in het fysiek domein, is een daarmee niet een belangafweging maar een waardenafweging. Het is belangrijk om een scherp onderscheid te maken tussen belangen en waarden. Het publiek belang is niet gelijk aan een publiek waarde. De democratisch gelegitimeerde keuze over wat als publiek belang wordt aangemerkt, is gebaseerd op een overwegingen waarin mensen zowel hun individuele belangen laten meewegen als hun voorkeuren over wat zij wenselijk vinden voor henzelf en de samenleving als uitvloeisel van waarden die voor hen van grote betekenis zijn. “The public interest, to which politicians, bureaucrats, and lobby groups all appeal as justification for a particular policy they may advocate, is close to public value, but rather than being about the value itself, interest is one of the reasons or reference points for which people value things. People may be said to value something because it is in their interest” (O’Flynn, 2009: 176). Een claim op een publiek belang kan voortkomen uit welbegrepen eigen belang, zoals O’Flynn aangeeft, maar kan ook voortkomen uit een sterk gevoelde eigen voorkeur waarin de waarden doorklinken die voor iemand van belang zijn. Om inzicht te krijgen in de definitie die mensen willen geven aan het publiek belang in het fysiek domein is het dus van belang te weten wat de belangrijkste waarden zijn die in hun opvattingen doorklinken. In hoofdstuk drie wordt gereflecteerd op de waarden die herkenbaar zijn in de publiek belang definities en worden kenmerkende politieke stromingen en leefstijlen van mensen uitgewerkt waarin de maatschappelijke perspectieven op publiek belang en onderliggende waarden hun weerklank vinden.

18

3 Maatschappelijke perspectieven op publiek belang Met het inzicht in de verschillende wetenschappelijke definities van publieke belangen laat zich nog niet de variëteit aan opvattingen over publiek belang in het fysiek domein benoemen. Deze variëteit aan opvattingen komt immers voort uit de afweging van maatschappij visies en verschillende politieke opvattingen. Het gaat daarbij over verschil in opvattingen over welke opgave er in het fysiek domein ligt, over de organisatie van de samenleving en over de verhouding tussen overheid en burger. Om de standpunten en opvattingen over publiek belang in het fysiek domein en de rol van de overheid te kunnen begrijpen, is het van belang om zicht te hebben op de achterliggende waarden van die opvattingen. Paragraaf 3.1 geeft een toelichting op waarden en de wijze waarop die herkenbaar zijn in de definities van publiek belang. De verschillende politieke stromingen waarin deze maatschappelijke perspectieven hun weerklank vinden, worden uitgewerkt in paragraaf 3.2. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3 ingegaan op verschillende levenshoudingen van mensen waarin maatschappelijke perspectieven tot uitdrukking komen. De verkenning van de achterliggende waarden die ten grondslag liggen aan opvattingen over publiek belang in het fysiek domein wordt in paragraaf 3.4 afgesloten met de selectie van een aantal kenmerkende waardencombinaties.

3.1 Waarden en morele fundamenten Voor een goed begrip van keuzes over inrichting, beheer en gebruik van ruimte is het van belang de variëteit aan onderliggende waarden te kennen achter standpunten en opvattingen in het maatschappelijke debat en in bestuurlijke en politieke besluitvorming. In eerder onderzoek zijn deze waarden in kaart gebracht voor de ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling, natuur en mobiliteit. Deze waarden kunnen worden gebruikt als uitgangspunt voor de constructie van een typologie van opvattingen over het publiek belang in het fysiek domein.

Waarden Waarden zijn abstracte begrippen die diepgevoelde voorkeuren, idealen, wensbeelden en principes uitdrukken, die men nastrevenswaardig vindt. Zo is publiek belang met een duidelijke eindverantwoordelijkheid voor de overheid, vanuit sociale motieven veelal gerelateerd aan waarden als bescherming en gezondheid. De overheid moet ervoor zorgen dat mensen in kwetsbare situaties beschermd worden, door bijvoorbeeld het borgen van waterveiligheid met dijken of het garanderen van een gezonde leefomgeving met milieunormen en natuurbescherming. Om de verschillende standpunten ten aanzien van publiek belang in het fysiek domein en de rol van de overheid te kunnen begrijpen, is het van belang om zicht te hebben op de onderliggende waarden en hun onderlinge samenhang. We putten hiervoor uit de waardenkaarten. Op de waardenkaart staan positieve waarderingen, maar in de praktijk kunnen waarden ook in negatieve vorm voorkomen. Voor iemand die zich druk maakt over teveel bureaucratie, is ‘vrijheid’ een relevant normatief vertrekpunt. Het kan zich uiten in een sterke afkeer van centralisatie van beleid en een grote rol van de overheid. Een interpretatie van dat standpunt laat dan wellicht zien dat iemand een sterke voorkeur heeft voor zeggenschap van individuele burgers in beslissingen over hun leefomgeving.

19

Morele fundamenten De waarden op de Waardenkaart Ruimtelijke Ordening zijn geordend op grond van hun inhoudelijke samenhang (congruentie van waarden) en gestructureerd aan de hand van vijf verschillende morele fundamenten. Deze indeling komt van de Amerikaanse moraalpsycholoog Jonathan Haidt (Haidt & Graham 2007; Haidt & Kesebir; 2010, Haidt 2012). Haidt c.s. hebben hun onderscheid naar morele fundamenten op universele drijfveren van menselijk gedrag in de sociale omgeving. Morele fundamenten zijn basale ethische intuïties die aanwezig zijn in ieder mens. Haidt c.s. hebben later een zesde moreel fundament toegevoegd, die is meegenomen bij de uitwerking van de Waardenkaart Natuur en de Waardenkaart Mobiliteit. De morele fundamenten zijn onderling basaal verschillende waarden die herkenbaar zijn in morele oordeelvorming door mensen over het gedrag van anderen en hun voorkeuren voor de organisatie van de samenleving. De relatie tussen de morele fundamenten en waarden is geen hiërarchische relatie. Mensen bepalen zelf immers naar hun eigen voorkeur welke waarden zij het meest belangrijk vinden. Het onderscheid in zes morele fundamenten helpt om de variëteit aan waarden en opvattingen over publiek belang in het fysiek domein, en de rol van de overheid hierin, beter te begrijpen.

ZORG & EMPATHIE Het morele fundament van Zorg & Empathie wordt gevormd door een groot inlevingsvermogen in het leven van anderen en de sterke afkeer van wreedheid. Het intuïtieve moedergevoel om zich te bekommeren om de kwetsbare medemens, jonge kinderen en ouderen. De wil om te voorkomen dat een ander kwaad wordt aangedaan, pijn lijdt of ander ongemak ervaren moet is de drijvende kracht van deze morele orde. De drang voor onderlinge zorg behoren tot de basale menselijke leefregels en vormen de grondslag voor sociale verbanden. Het is het morele fundament voor een structuur van een samenleving, waarin een appèl wordt gedaan om verantwoordelijkheid te nemen voor een ander. Het morele fundament Zorg & Empathie is nauw verbonden met waarden waaruit inlevingsvermogen blijkt in het leed van anderen en de afkeer van pijn of ongemak voor een ander. Dit is herkenbaar in de drang om te zorgen voor kwetsbare bevolkingsgroepen of voor kwetsbare ruimtelijke kwaliteit. Het is ook herkenbaar in het gevoel van verantwoordelijkheid voor flora en fauna die met uitsterven worden bedreigd. Waarden die nauw verbonden zijn met dit morele fundament zijn bijvoorbeeld bescherming, verantwoordelijkheid en solidariteit. RECHTVAARDIGHEID & WEDERKERIGHEID Het morele fundament van Rechtvaardigheid & Wederkerigheid vormt de basis voor oordelen over onderlinge verhoudingen tussen mensen en draait om het gevoel voor eerlijkheid. Morele oordelen over eerlijkheid zullen daarbij variëren van gelijkheid of gelijkwaardigheid tot oordelen waarin een verschil tussen mensen op grond van verdienste of maatschappelijke status als rechtvaardig kan worden beleefd. Het is een moreel fundament dat wordt gedreven door oordelen over wat iemand toekomt ten opzichte van een ander en over schuld en boete. Het gaat kan daarbij ook gaan om een morele afweging over rechtvaardigheid in de verschijningsvorm van wederkerigheid. Dat kan een opvatting van gelijkwaardigheid zijn, in de vorm van ‘elk zijn deel’ of ‘gelijke monniken, gelijke kappen’. Het kan ook een morele afweging zijn waarin het draait om ‘voor wat, hoort wat’. Deze overtuiging van wederkerigheid kan een moreel appèl doen op een gevoel van dankbaarheid en kan zich ook uiten in een sterk gevoel van voorwaardelijkheid. Daarmee is rechtvaardigheid niet in de eerste plaats het morele fundament van gemeenschapszin, maar van spelregels voor de onderlinge verhoudingen in een gemeenschap. Rechtvaardigheid en wederkerigheid vormen het morele fundament voor oordeelsvorming waarin de waarde van het individu gerespecteerd wordt en waarin mensen iets van elkaar mogen verwachten. Waarden die nauw verbonden zijn met het morele fundament rechtvaardigheid & wederkerigheid, zijn waarden waarin de onderlinge verhouding tussen mensen centraal staat (gelijkheid, gelijkwaardigheid) en waarin eerlijkheid een invulling krijgt in verdelingsvraagstukken (proportionaliteit). RESPECT VOOR AUTORITEIT Het morele fundament van Respect voor Autoriteit ligt vormt de basis voor gezagsgetrouwheid en acceptatie van leiderschap. Het is een morele houding van ontzag voor de legitieme overheid (wereldlijk en kerkelijk) en haar hoogwaardigheidsbekleders. Het gaat hier om morele oordeelsvorming waarin tradities en instituties als onmisbare bouwstenen van de samenleving gelden. Dit gevoel van gezagsgetrouwheid en verlangen naar leiderschap kan gericht zijn op traditionele gezagsdragers, zoals de Koning en de burgemeester, maar kan ook herkend worden in de wens om eigentijdse autoriteiten te kunnen vertrouwen, zoals de onafhankelijke wetenschappelijke deskundige of toezichthouders. Waarden die verbonden zijn met dit morele fundament zijn orde en hiërarchie, zoals die bijvoorbeeld ook in de wet- en regelgeving over de inrichting van de ruimte verankerd zijn met een taakverdeling tussen rijksoverheid en decentrale overheden.

20

ZUIVERHEID & SCHOONHEID Het morele fundament van Zuiverheid & Schoonheid ligt ten grondslag aan oordeelsvorming waarin vooral abstracte principes, beginselen en overtuiging doorklinken. De morele orde die wordt ontleend aan een immateriële wereld is per definitie puur en doet een appèl op de zuiverheid van idealen. Het gaat daarbij om deugden, om het cultiveren van het vermogen tot beheersing en het beteugelen van driften en wellust. Daarin zijn religieus geïnspireerde leefregels herkenbaar en die hebben van oudsher vaak ook betrekking op zindelijkheid, persoonlijke hygiëne als uiting van de reinheid van geest. Zuiverheid is het fundament voor morele oordeelsvorming over de materiële wereld aan de hand van ideaalbeelden. Waarden die nauw verbonden zijn met dit morele fundament zijn gematigdheid (in het gebruik van natuurlijke hulpbronnen bijvoorbeeld), diversiteit en de verheerlijking van de pracht van de natuur LOYALITEIT & TROTS Het morele fundament van Loyaliteit & Trots wordt gevormd door het gevoel van verbondenheid met directe familie of mensen uit de eigen kring. Dit komt voort uit de diepgewortelde evolutionair-biologische neiging van mensen zich bij een groep aan te sluiten. Deze is gecultiveerd in morele oordeelsvorming die is geworteld in de tradities en cultuur van de eigen gemeenschap van het dorp, de natie of een vereniging. Vaderlandslievendheid en trots op verworvenheden gaan gepaard met moed en opofferingsgezindheid om de eigen groep te beschermen en versterken. Dit is herkenbaar is in groepsvorming in situaties van oorlog en in minder dramatische omstandigheden van sport. Trouw aan verworvenheden en trots op eigenheid en identiteit zijn als waarden nauw verbonden met dit morele fundament. De drang om de identiteit van de groep te beschermen en versterken is vaak sterk verbonden met de cultuurhistorische identiteit. VRIJHEID Het morele fundament van Vrijheid is geworteld in een diepgevoelde voorkeur voor individuele vrijheid. Het is verbonden met een grondhouding waarin autonoom in het leven staan een ethische keuze is die leidt tot een sterke neiging tot verzet tegen onderdrukking of inperking van individuele vrijheid. In dit morele fundament is vooral het negatieve vrijheidsbeginsel herkenbaar, zoals dat wordt onderscheiden door Berlin (1969), dat onnodige inmenging en vormen van dominantie en overheersing afwijst. Deze voorkeur voor individuele vrijheid uit zich in de neiging tot verzet tegen inmenging van buitenaf, en houdt verband met afwezigheid van vormen van dominantie, hiërarchie en bureaucratie. Het is een moreel fundament dat verbonden is met afkeer van dominantie door anderen en diepgeworteld wantrouwen ten opzichte van hiërarchie en bureaucratische organisaties. Het morele fundament van Vrijheid staat op wat grotere afstand van het positieve vrijheidsbeginsel zoals Berlin dat formuleert, gericht op de omstandigheden en de vermogens die het individu nodig heeft om vrij te kunnen leven. Kunnen beschikken over onderwijs, gezondheidszorg en een financieel vangnet zijn in de praktijk essentieel voor de vrijheid van het individu, maar kennen vaak hun grondslag in waarden als ontwikkeling of bescherming, die verbonden zijn met het morele fundament van Zorg & Empathie. Waarden zoals autonomie en ongetemdheid, die verbonden zijn met het morele fundament van vrijheid, zijn van een meer radicaal karakter.

Waardencombinaties Mensen baseren hun standpunt zelden op een enkele achterliggende waarde. Meestal ligt er een combinatie van soms onderling heel verschillende waarden die mensen belangrijk vinden ten grondslag aan de argumenten die zij hanteren om tot een standpunt te komen. Die waarden kunnen verbonden zijn met verschillende morele fundamenten. Dat geldt eens te meer voor complexe vraagstukken zoals het publiek belang. In de definitie van publiek belang in het fysiek domein waarin de overheid een prominente rol en eindverantwoordelijkheid heeft, is vaak hiërarchie als waarde herkenbaar. Er is sprake van centrale sturing door de overheid en formele regelgeving. In voorbeelden van collectieve goederen zoals dijken en militaire terreinen, komen waarden als bescherming, veiligheid en gezondheid tot uitdrukking. De overheid trekt hiervoor de eindverantwoordelijkheid naar zich toe, vanuit de overtuiging dat deze belangen anders niet goed tot hun recht komen. In dit perspectief op publiek belang komen bij quasi-collectieve goederen zoals snelwegen ook waarden als ontwikkeling en groei tot uitdrukking. De overheid stimuleert deze voorzieningen vanwege het grote maatschappelijk belang. In Programma’s van Eisen komt een waarde als rentmeesterschap tot uitdrukking in kwaliteitseisen.

21

In de definitie van publiek belang in het fysiek domein waarin een gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid en de samenleving wordt gezien, komen waarden als samenwerking en gelijkwaardigheid tot uitdrukking. Kenmerkend is de decentrale sturing vanuit de overheid en het creëren van randvoorwaarden, dat het gezamenlijk optrekken met private partijen bij het inrichten van de fysieke ruimte faciliteert. Zorg staat als waarde centraal bij voorzieningen als sociale huisvesting en openbaar vervoersdiensten, waarvan de organisatie en uitvoering bij semipublieke en private partijen is belegd. De overheid subsidieert deze voorzieningen en definieert een generiek kwaliteitsniveau, waarin waarden als gelijkheid en solidariteit terugkomen. Bij stedelijke (her)ontwikkelingsopgaven is samenwerking als waarde belangrijk voor de verhouding tussen overheid, maatschappelijke organisaties en ondernemers op basis van gelijkwaardigheid. Een waarde als diversiteit vindt haar weerslag in voorkeur voor de verschijningsvorm van de inrichting en organisatiemodellen voor het beheer van de ruimte, die bij de wisselende voorkeuren van verschillende gebruikersgroepen moet aansluiten. In de definitie van publiek belang in het fysiek domein waarin de overheid systeemverantwoordelijk is, liggen keuzes over de inrichting van de fysieke ruimte bij de markt, maatschappelijke organisaties en particulieren. Waarden als vrijheid en zeggenschap staan hier centraal. Bewoners organiseren bijvoorbeeld zelf de inrichting en het beheer van hun leefomgeving. In verregaande mate krijgt het fysiek domein vorm in zelfstandige en zelfvoorzienende gemeenschappen, waarin de overheid enkel faciliteert en vanuit haar systeemverantwoordelijkheid de noodzakelijke randvoorwaarden schept. Het kenmerkende voor het publiek belang is, dat de definitie ervan wordt bepaald in een politieke arena. Dat wil zeggen dat de definitie van publiek belang de uitkomst is van een expliciete politieke afweging. Een politieke afweging is uiteindelijke een waardenafweging, waarin de definitie van het publiek belang in een bepaalde kwestie wordt bepaald door de standpunten van politieke stromingen en de daarachter liggende waarden die voor die kwestie van doorslaggevende betekenis zijn.

3.2 Politieke stromingen Politieke stromingen vertegenwoordigen bepaalde maatschappijopvattingen en ideologieën over de gewenste inrichting van de samenleving, de positie van de mens hierin en haar verhouding tot anderen en de leefomgeving. Ze geven een opvatting van de huidige maatschappij, beschrijven de door hen gewenste inrichting van de maatschappij en de waarden en normen die hieraan ten grondslag moeten liggen, en bieden een strategie om van de huidige naar de gewenste maatschappij te bewegen. Dit weerspiegelt de rolopvatting van de overheid en het publiek belang dat zij behoren te dienen (Geysels & Mertens, 2008). Voor het onderscheid in politieke stromingen is hier een indeling op hoofdlijnen gehanteerd waarin de variëteit aan maatschappijopvattingen en 2

politieke ideologieën doorklinken, en die herkenbaar zijn in het politieke spectrum : het individualisme, het étatisme, het communitarisme en het ecologisme.

2

Het conservatisme, een politieke filosofie wars van progressieve verandering, gericht op behoud van bestaande instituties en de status quo, wordt niet als onafhankelijke politieke stroming opgevat, maar als houding van mensen die in bepaalde mate terugkomt in alle vier de politieke stromingen.

22

FIGUUR 3.1 POLITIEKE STROMINGEN EN WAARDEN

De categorie die hier met individualisme wordt aangeduid, vertegenwoordigd maatschappelijke en politieke opvattingen waarin de vrijheid van het individu wordt gezien als de basis voor de inrichting van de samenleving. Vrijheid en zelfstandigheid zijn belangrijke waarden in deze stroming, waarbij de rol van de overheid zich beperkt tot het bieden van de voorwaarden voor het individu om zich te ontplooien. Het étatisme vertegenwoordigd maatschappelijke en politieke opvattingen waarin aan de overheid een grote rol wordt toegekend in het bevorderen van ontwikkeling van mensen en van de samenleving en in het realiseren van een zorgzame samenleving. Waarden als hiërarchie, solidariteit en gezondheid staan centraal binnen deze stroming. Het communitarisme omvat maatschappelijke en politieke opvattingen waarin aan gemeenschappen een grote betekenis wordt toegedicht en worden beschouwd als de kern van een goede samenleving. De overheid moet aansluiting zoeken bij die gemeenschappen, of er moet sprake zijn van een gezamenlijk optrekken. Belangrijke waarden binnen de communitaristische stroming zijn gemeenschapzin, geborgenheid en samenwerking. Het ecologisme is de maatschappelijke en politieke stroming waarin de onderlinge afhankelijkheid van de mens en haar natuurlijke omgeving centraal staat, waarbij de overheid moet zorgdragen voor leefstijlen die het milieu niet belasten. Waarden als autonomie, gematigdheid en harmonie zijn belangrijk in deze stroming. De opvattingen binnen de vier politieke stromingen worden hieronder nader toegelicht. Daarbij wordt vooral gekeken naar de visie op de inrichting van de samenleving en de rol van de overheid hierin, die voor de verdere verkenning van de publieke belangen in het fysiek domein nodig zijn.

Individualisme Het individualisme is een politieke en maatschappelijke stroming waarin het autonome individu wordt gezien als de basis voor de inrichting van de samenleving. Centraal staat het recht op zelfbeschikking, het zelfstandige individu dat vrij is van dwang en loos gezag, dat boven het belang van de gemeenschap staat. Het liberalisme staat hier vanuit haar uitgangspositie (het atomisch individualisme) het dichtst bij, dat zich vertaalt in het ideaal van het vrij kiezende, onbelaste individu (Sandel, 2009). Mensen hechten groot belang aan het zelfstandig kunnen vormgeven van hun leven (Rawls, 1999). Binnen het liberalisme worden morele opvattingen gezien als

23

product van individuele keuzes en niet zozeer als uitkomst van gezamenlijke overeenstemming. Het is daarom volgens Mill: ‘only the cultivation of individuality which produces, or can produce, well-developed human beings’ (1963: 267). Uitgangspunt is een zo groot mogelijke individuele vrijheid, zolang dit de vrijheden van anderen niet beperkt (de Beus en Lehning, 1990). Ieder mens is namelijk met gelijke en onvervreemdbare rechten geboren, dat tot uitdrukking komt in burgerrechten en eigendomsrechten: ‘Each person is to have an equal right to the most extensive system of equal basic liberty compatible with a similar system for all’ (Rawls, 1999: 220). Gaus werkt dit fundamentele liberale principe uit in zijn Justificatory Liberalism (1996) waarin hij stelt dat alle mensen vrij en gelijk zijn en dat iedere beperking hiervan gerechtvaardigd moet worden. Om uiteenlopende redenen kunnen mensen bepaalde vrijheden opgeven aan de gemeenschap. Dit zogenoemde ‘sociaal contract’ rechtvaardigt autoriteiten en formele instituties, maar altijd met bescheiden beperking van de individuele vrijheid. De staatsinrichting wordt vastgelegd in wetgeving waarin de rechten van het individu geborgd worden. Om die reden kan slechts een kleinschalige overheid bestaan, met als taak het veiligstellen van de voorwaarden voor mensen om zelfstandig keuzes te kunnen maken. Het concept van vrijheid en de rolopvattingen van de overheid wordt echter verschillend opgevat. De klassiek liberale stroming (tegenwoordig vaak aangeduid als neoliberalisme) volgt de door Berlin e.a. bepleitte negatieve opvatting van vrijheid, waarin vrijheid wordt opgevat als de afwezigheid van dwang door anderen: ‘If I am prevented by others from doing what I could otherwise do, I am to that degree unfree; and if this area is contracted by other men beyond a certain minimum, I can be described as being coerced, or, it may be, enslaved’. (1969: 122). Vrij zijn is een kwestie van de mogelijkheden die mensen hebben, ongeacht of ze die kansen ook aangrijpen (Taylor, 1985). Die individuele vrijheid is gebaseerd op privaat eigendom in een laissezfaire markteconomie, waarin de economische dynamiek van het kapitalisme gericht op nutsmaximalisatie als onveranderlijk en absoluut wordt beschouwd. De inrichting van de samenleving dient bedrijfsmatig te worden georganiseerd, met onderlinge concurrentie als het mechanisme dat de beste prestaties borgt. Private partijen zijn het best in staat een welvaartsoptimum te bereiken en moeten vrij van de overheid kunnen opereren (Bellamy, 2003: 60; Hayek, 1976). Elke verdeling van inkomen en rijkdom die resulteert uit vrije uitwisseling van goederen en diensten op een ongereguleerde markt is rechtvaardig (Sandel, 2009). Overheidsregels en subsidies verstoren de vrije markt, met lagere investeringen en consumentenbestedingen tot gevolg en een cultuur van afhankelijkheid, dat indruist tegen het geloof in de eigen verantwoordelijkheid. Bovendien is overheidsregulering onrechtvaardig omdat het inbreuk maakt op de keuzevrijheid van het individu. Nozick (1974) pleit daarom voor een ‘nachtwakerstaat’, die de noodzakelijke veiligheid biedt en gerechtvaardigd is omdat het interventies in het privédomein zo veel mogelijk beperkt. De overheid beperkt zich hierbij tot bescherming van de individuele vrijheid, door regelgeving die eigendomsrechten beschermt, opdat burgers elkaar niet zonder geldige redenen dwingen (Berlin, 1969). De progressief liberale stroming (vaak aangeduid als sociaal-liberalisme) stelt dat het recht op vrijheid een zekere sociale basis moet hebben en streeft naar een balans tussen individuele vrijheid en gelijkwaardigheid. Dit is gerelateerd aan de positivistische opvatting van het vrijheidsbeginsel, een grondhouding die verband houdt met de vrijheid van het individu om het eigen vermogen in te zetten, waarin de overheid obstakels verwijdert die ontplooiing van het individu in de weg staan (Sandel, 2009). Volgens Taylor (1985) is een persoon namelijk slechts waarlijk vrij wanneer zij zelf haar levenspad kan bepalen, niet onderworpen is aan dwang en kritisch kan reflecteren op haar idealen en belangen op de korte én lange termijn. Bepaalde rechten en voorzieningen zoals onderwijs, gezondheidszorg en financiële zekerheid zijn essentieel voor individuele gelijkwaardigheid, opdat alle mensen zich kunnen ontplooiien om een zo groot mogelijke vrijheid te genieten. Sociale woningbouw en openbaar vervoer worden vaak ook tot dit takenpakket van de overheid gerekend. Onderlinge concurrentie staat bij het bieden van deze voorzieningen borg voor de beste prestaties. Rawls pleit er in zijn A Theory of Justice (1999) voor dat de basisstructuur van de samenleving zodanig wordt georganiseerd, dat sociale groepen er alleen op vooruit kunnen gaan wanneer dit niet ten koste gaat van anderen, opdat hun vrijheden niet worden

24

beperkt. Vanuit het standpunt van de ‘eigen verantwoordelijkheid’ beschermd en verspreid de overheid de individuele vrijheden en diversiteit en biedt gelijke mogelijkheden en rechten die mensen nodig hebben om hun vrij gekozen levens te kunnen leiden. Het individu wordt hierbij (net als in het neoliberalisme) beoordeeld op zijn concurrentievermogen en productiviteit.

Etatisme Het étatisme is een verzamelnaam voor maatschappelijke en politieke opvattingen en stromingen waarin aan de overheid een prominente rol wordt toegekend om tot een betere samenleving te komen (Blokland, 2001). De overheid dient een maatschappelijke ordening te creëren die een sociaal rechtvaardige en zorgzame samenleving bevordert (Levy, 2006). Dit verwijst naar het ideaal van de maakbare samenleving en opvattingen waarin veel aandacht is voor structuren, formele instituties en regels, die het welzijn van mensen kunnen bepalen en bevorderen (Schweickart et al., 1998; Le Bon, 2007). Uitgangspositie voor deze opvattingen is een samenleving die wordt gekenmerkt door geformaliseerd collectivisme. Mensen zijn onderdeel en uitkomst van hun sociale omgeving, een geheel van gewoonten, waarden, culturele kenmerken en economische structuren: ‘The individual is largely a product of his environment and much of his conduct and behavior is the reflex of getting a living in a particular stage of society’ (Claessens, 2009: 15). Het étatisme onderscheidt zich van andere politieke stromingen door het streven naar een samenleving gebaseerd op gelijkheid van rechten en solidariteit (zoals het recht op onderwijs, zorg of huisvesting), waarin de overheid de sociale en materiële basis biedt voor ontwikkelingsmogelijkheden (Gregory & Stuart, 2003; Bhargava & Acharya, 2008). Dit geloof is de drijfveer achter de opbouw van de verzorgingsstaat, met een zware verantwoordelijkheid voor de overheid om deze (basis)voorzieningen voor iedereen betaalbaar en toegankelijk te houden. Dit is ook herkenbaar in beleidsvoorkeuren voor sociale woningbouw die zich niet onderscheid van woningen op de vrije markt en voor evenwichtige concurrentieposities van stedelijke regio’s. In de voorkeur voor sterke maatschappelijke structuren is het principe van broederschap herkenbaar, in de zin van de plicht tot onderlinge solidariteit. Dit is ook herkenbaar in Dworkin’s opvatting over rechtvaardigheid als ‘resource egalitarisme’ in zijn bekende werk What is Equality? (1981a,b). Roemer (1993) bouwt hier op voort met zijn visie op gelijke kansen, maar houdt mensen wel verantwoordelijk voor hun individuele keuzes of inspanningen. Het sluit aan bij het socialistische principe van ‘to each according to his contribution’ (Gregory & Stuart, 2003). Het socialisme en de sociaaldemocratie, van oorsprong revolutionaire en emancipatoire bewegingen, vertonen veel overlap met het étatisme. Ook bij conservatieve groepen en in de christendemocratie zijn elementen herkenbaar. Het étatisme beschouwt sociale en economische structuren in de samenleving niet als onveranderlijke natuurwetten, maar als sociale creaties: een institutionele orde. Ongelijkheid in levenskansen is in de eerste plaats het gevolg van maatschappelijke tekortkomingen. Niet het individu, maar de materiële omstandigheden (schaarste) en de door de mens gecreëerde structuren leiden tot problemen, vooral binnen het kapitalistische systeem. Het winstmotief, de voortdurende concurrentie en technologische ontwikkelingen, leiden namelijk tot concentratie van rijkdom en macht bij een kleine groep mensen (O’Hara, 1999). Hierdoor ontstaat sociale ongelijkheid en zal door restrictieve eigendomsverhoudingen vooral de mogelijkheden van achtergestelde bevolkingsgroepen beperkt worden. Dit leidt tot ‘crippling of individuals’ en erosie van de menselijke creativiteit (Einstein, 1946; Newman, 2005). Bepaalde mate van controle over economische ontwikkeling, biedt de (materiële) basis voor vrijheid van dwang, gelijkheid (gelijke toegang tot goederen en diensten) en welvaart in iedere samenleving (Gregory & Stuart, 2003; Bhargava & Acharya, 2008). D ebron van Het zijn deze overwegingen die leiden tot de keuze voor controle over economische ontwikkeling en ruimtelijke inrichting, die uit principe tot het publieke en niet tot het private domein worden gerekend (Schumpeter,1942: 167 in: Blokland, 2001: 298). De overheid heeft daarmee een legitieme en noodzakelijke rol in het ordenen van de economie en het creëren van een stelsel van sociale zekerheden.

25

In het fysieke domein is de overheid gelegitimeerd om groei en ontwikkeling te bevorderen. Dat kan in directe zin door overheidsbedrijven en coöperatieve ondernemingen, of indirect door economische en ruimtelijke planning (Einstein, 1946; Gregory & Stuart, 2003; Levy et al. 2003). Binnen het socialisme, het communisme en andere op collectivisme gerichte stromingen bestaat een sterke voorkeur voor een centraal geleide economie of planeconomie. De overheid die goederen en diensten aanbiedt en controle heeft over sociaal-economische ontwikkelingen en de ruimtelijke inrichting. Bezit op basis van arbeid is een recht, bijvoorbeeld het vruchtgebruik van land door de persoon die de grond bewerkt, maar privaat eigendom staat op gespannen voet met het recht op gelijkheid. In deze opvattingen wordt het eigendom als zodanig belegd bij de gemeenschap. In een samenleving gebaseerd op deze opvatting over gemeenschappelijk eigendom, produceert eenieder naar vermogen en neemt naar behoefte, waarmee overproductie en –consumptie zoals in het kapitalistisme wordt tegengegaan (Gregory & Stuart, 2003). Sociaal-democratische politieke partijen hebben op dit thema een wat gematigde voorkeur voor geleidelijke hervormingen. Zij neigen naar een gemengde of ‘hybride’ economie, waarin de overheid en particulier initiatief elkaar in het ruimtelijk domein versterken. Daarmee worden de excessen van het kapitalisme tegengaan, zoals inkomensongelijkheid, armoede en verdrukking van kwetsbare groepen (Meyer & Hinchman, 2007). Gelijkheid en solidariteit zijn als waarden belangrijk in deze opvattingen, waarin compassie met het lot van de ander tot de kern behoort van de eigen levensvisie (Kalma, 2005). De rol van de overheid is veelomvattend, met instrumenten als regelgeving, marktinterventies en subsidiëring. Directe overheidsinvesteringen in de economie en publieke werken, bijvoorbeeld door aanleg (en publiek bezit) van infrastructuur worden bijvoorbeeld in het Keynesiaanse economische model bepleit, dat past bij deze stroming. In de bankencrisis en vastgoedcrisis hebben deze voorkeuren in recente jaren herkenbaar invloed gehad op overheidsinterventies.

Communitarisme 3

Het communitarisme is een politiek-maatschappelijke stroming waarin gemeenschappen centraal staan als de kern van de goede samenleving. Het is een stroming die wars is van étatisme en kritisch staat tegenover het moderne kapitalisme en liberalisme. Communitaristen benadrukken de wederzijdse afhankelijkheid van mensen en (het welzijn van) hun gemeenschappen. ‘Man is a social animal, indeed a political animal, because he is not self-sufficient alone, and in an important sense is not self-sufficient outside a polis’ (Taylor 1985: 190). Mensen worden volgens MacIntyre (2009) gevormd door de gemeenschap waaruit ze voorkomen en ontlenen hieraan hun sociale identiteit en morele uitgangspunten. Gemeenschappen kunnen verwijzen naar de eigen stad, dorp of streek. Het refereert niet alleen aan de plek die iemand als ‘thuis’ bestempelt, zoals de geboortestreek, maar ook aan de aanwezige sociale structuur, de ‘vertrouwde omgeving’ van mensen. Het communitarisme koestert de geborgenheid van familie- en gemeenschapsbanden en hecht aan bestaande tradities, hiërarchie en religieuze waarden. Gemeenschappen met een gedeelde geschiedenis, cultuur, gewoonten en tradities binden mensen niet alleen aan het verleden, maar laat hen ook streven naar gedeelde - in het verleden verankerde - idealen en ambities, waarvan de inspanningen worden opgevat als bijdragen aan het algemeen goed (Sandel, 1996). Gemeenschappen of sociale netwerken hebben daarmee volgens Putnam (2000) intrinsieke maatschappelijke waarde, dat hij opvat als ‘sociaal kapitaal’. Het bindt mensen en slaat bruggen tussen groepen die van elkaar verschillen. De samenleving vormt een waardengemeenschap waarbinnen ‘eenheid binnen verscheidenheid’ heerst: naast een kern van gedeelde waarden is diversiteit mogelijk en gewenst. Walzer pleit in zijn Spheres of Justice (1983) voor ´complex equality’: rechtvaardigheid als een morele standaard binnen gemeenschappen en landen, die afhankelijk is van de culturele en maatschappelijke context, en niet als

3

Het communitarisme stelt als politieke filosofie gemeenschapszin centraal, niet te verwarren met communisme, de politieke filosofie die gemeenschappelijk bezit van productiemiddelen centraal stelt.

26

een universele standaard zoals Rawls (1999) bepleit. De overheid dient burgers tot morele dialoog te bewegen, zonder daarbij waarden en normen af te dwingen, en draagt zorg voor het algemeen welzijn van de gemeenschappen. Het gaat volgens Sandel (2009: 127) bij rechtvaardigheid om het cultiveren van deugdzaamheid (in de zin van wat we waarderen binnen een gemeenschap) en redeneren over het algemeen belang, waarin de verdeling van goederen en diensten plaatsvindt op basis van wat mensen moreel gezien toekomt. Het onderscheidende politieke karakter van het communitarisme is hierin het identificeren van gewaardeerde vormen van gemeenschappen en het ontwikkelen van beleid ter bescherming en bevordering van deze gemeenschappen, zonder dat deze teveel op hun vrijheid inboeten. Dit houdt verband met het door Abraham Kuyper gebezigde ‘soevereiniteit in eigen kring’, als legitimatiebron voor de zelfstandigheid van de onafhankelijke gemeenschap (Aerts et al., 2010). Er wordt gestreefd naar een balans tussen sociale orde en vrijheid, waarin het individu zekere sociale begrenzingen mag kennen (Etzioni, 1996). De overheid trekt samen op met de gemeenschap bij het inrichten van de samenleving, op basis van het subsidiariteitsbeginsel. Dit sluit ook aan op het decentrale karakter die in de Wro en de Omgevingswet is verankerd: ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’, waarin een inhoudelijk gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenschap en decentrale overheid evident is voor een goede ruimtelijke inrichting. Het communitarisme is herkenbaar in het christelijk-sociale, in zekere mate in het sociaal-democratische denken en in de hedendaagse worsteling in de samenleving met gevolgen van individualisering en sociale segregatie. Ook in de moderne wereld zijn er volgens het communitarisme goede vormen van gemeenschapsleven, dat volgens Walzer appelleert aan: ‘a decentralized democratic socialism; a strong welfare state run, in part at least, by local and amateur officials; a constrained market; and open and demystified civil service’ (1983: 318). In economisch zin heeft het communitarisme voorkeur voor overheidsinterventies die grote fabriekssluitingen reguleert, om lokale gemeenschappen te beschermen tegen snelle kapitaalstromen en verlies van sociaal kapitaal. Alle mensen moeten zodanige materiële bestaanszekerheden worden gegund, dat ze zich vrijelijk kunnen ontwikkelen. Het detailhandelsbeleid heeft herkenbare communitaire trekken, dat planologische restricties oplegt aan vestiging van grootschalige perifere detailhandel, zoals outletcenters en megamalls, om verdringing van lokale winkels en (familie)bedrijven in centra te voorkomen (Ehrenhalt, 1999). Het promoot ook lokale woon- en energiecoöperaties (Shuman, 1999). De overheid moet het aanwezige karakter van lokale gemeenschappen meewegen bij plannen voor (her)ontwikkeling. Deze opvatting is niet enkel voorbehouden aan het traditionele platteland, want ook in steden wordt gepleit voor het beschermen en bevorderen van een onderscheidende sfeer, passend bij de bewoners (Bell en de-Shalit, 2011). Het zijn opvattingen die herkenbaar zijn in het werk van Jane Jacobs (1965), die de negatieve effecten van het slopen van oude stadswijken in Amerikaanse binnensteden onder de aandacht bracht. In de stedelijke vernieuwingsopgave van Nederland, met zijn aanvankelijke programma voor even functionele als karakterloze nieuwbouw, vond dit veel weerklank.

Ecologisme Het ecologisme is een politiek-maatschappelijke stroming waarin de onderlinge verbondenheid van de mens en haar natuurlijke omgeving centraal staat. De stroming is in relatief korte tijd en vrij radicaal opgekomen, in het kielzog van Carson’s Silent Spring (1962) en The Limits to Growth van de Club van Rome (1972), als reactie op sociale- en milieuproblemen veroorzaakt door groeiende productie- en consumptiepatronen en de toenemende bevolkingsgroei (Ehrlich, 1968; Wissenburg, 2006). Deze menselijke activiteiten hebben volgens Lipietz (1995) geleidt tot een ecologische crisis. Het ‘environmentalisme’ hanteert een pragmatisch-bestuurlijke aanpak binnen de bestaande institutionele kaders, door met technologische middelen en een geleidelijk groeiend milieubeleid de grootste milieuvervuiling tegen te gaan. Vanuit het perspectief van het ecologisme wordt daarmee de kern van het probleem niet opgelost, namelijk de op groei gerichte economie met zijn kapitalistische winststreven, de dominante positie van de mens en de op massaconsumptie gerichte levensstijl in vooral westerse liberale

27

democratieën (Goodin, 1992; Sagoff, 1988).‘We have not done the things that are necessary to lower emissions because those things fundamentally conflict with deregulated capitalism’ (Klein, 2014). Het ecologisme staat dan ook een fundamentele veranderingen van levenswijzen en productie- en consumptiepatronen voor, die uitgaat van de afhankelijkheid en onderlinge verbondenheid van mensen en het ecosysteem (Dobson, 1992). Die onderlinge verbondenheid komt terug in het uitgangspunt van het ‘biosferisch egalitarisme’, de opvatting dat de mens en de biosfeer een gelijke intrinsieke waarde hebben, ongeacht hun nut voor anderen (Næss, 1973). Mensen dienen ervoor te zorgen dat zij geen onnodige schade veroorzaken aan de leefomgeving. Daarmee gaat het verder dan het huidige milieubeleid en de definitie van duurzaamheid uit het Brundtland-rapport (1987), omdat dit de behoeften van mensen benadrukt en niet die van de natuur. White (1967) wijst ook het joods-christelijke denken af dat volgens hem overexploitatie van de natuur aanmoedigt, door een transcendente god die radicaal gescheiden is van de natuur en door de mens te verheffen boven andere levensvormen, waarbij de natuur wordt afgebeeld als haar gebruiksgoed. Dit scheidt ook de mens van haar omgeving, terwijl het in het licht van de moderne plantkunde steeds moeilijker wordt om de mens te zien als hoger, meer ontwikkeld of complexer dan de biosfeer (Oudemans en Peeters, 2015). Centraal in het ecologisme staat ‘grenzen aan de groei’, de gedachte dat de sociale- en economische groei stuit op de fysieke grenzen van de aarde en haar natuurlijke hulpbonnen (Rolston, 1996). Het kapitalisme gericht op economische groei en globalisering leidt tot schade aan de biosfeer en vermindert de kwaliteit van leven, omdat het de natuurlijke diversiteit en lokale culturen vervangt door een monocultuur (Geysels & Mertens, 2008). Productie van goederen en diensten zou juist lokaal moeten plaatsvinden, voor toepassing in een circulaire of deeleconomie in plaats van voor individueel eigendom (Schouten, 2014). In die zin wordt belang gehecht aan (lokale) gemeenschappen die zijn ingesteld op duurzaamheid en recycling. Dit is herkenbaar in de zorgen over sociale desintegratie en tweedeling in de maatschappij, waarin bijvoorbeeld de afbraak van zeer functionele en compacte traditionele huisvesting wordt vergeleken met de vernietiging van een divers ecosysteem. Vooral westerse landen gebruiken hulpbronnen buiten hun eigen ecologische ruimte, terwijl hun vervuiling door productie en consumptie niet enkel lokaal is. De Westerse ‘ecologische voetafdruk’, de benodigde gebruiksruimte om in de levensstijl te voorzien (Juffermans, 2006), is veel groter dan volgens het ecologisme duurzaam mogelijk is. Dit leidt volgens eco-socialisten tot sociale onrechtvaardigheid, ongelijkheid en conflicten in de wereld, en ontneemt de ontwikkelingsmogelijkheden van arme landen én toekomstige generaties (Brennan, 1998). Overheden moeten dan ook stoppen met ‘dirty subsidies’ aan bedrijven die het milieu vervuilen, zoals de autoindustrie en landbouwbedrijven, en groene belastingen invoeren, die zowel producenten als consumenten stimuleren om milieuvriendelijke keuzes te maken. Dit vraagt volgens het ecologisme om vergaande ingrepen in de levensstijl van mensen. De huidige maatschappelijke instituties zetten alternatieve ecologische beleidsopties echter buiten spel, omdat het leven door markt en staat via deze instituties wordt gestuurd richting een consumptieve levensstijl (Illich; 1973; Korten, 1999). Dit bedreigt de autonomie, volgens Lipietz (1995) een belangrijke kernwaarde van het ecologisme, dat juist ruimte kan bieden voor gematigde levensstijlen waarin consumptie minder centraal staat en dat tot een kleinere ecologische voetafdruk leidt. Kritiek gaat daarmee zowel uit naar commercialisering als technocratisering van de samenleving (Kalma, 2005). De politieke ecologie onderscheidt zich hiermee van het ecologisch liberalisme, door beleid na te streven die de ‘autonome sfeer’ en decentralisatie bevordert zonder (voortdurende) systeemdruk van de vrije markt of de staat(Wissenburg, 2006).Dit vergroot de kansen op een levensstijl in balans en harmonie met de natuurlijke leefomgeving (Neuteleers, 2008).

3.3 Leefstijlen

28

Met de politieke stromingen is niet de gehele variëteit van persoonlijke drijfveren in beeld zoals die tot uitdrukking komen in de levenshouding van mensen in de samenleving. Op grond van leefstijlen onderzoek zijn verschillen in voorkeuren en levenshouding van mensen in beeld gebracht, onder meer met onderscheid naar sociaaleconomische positie, leeftijd en andere kenmerken. Voor een hanteerbaar overzicht, wordt hier gekeken naar drie onderling verschillende levenshoudingen die model staan voor de variëteit aan levenskeuzes die mensen maken en die mede de voorkeuren en verwachtingen bepalen die zij hebben ten aanzien van de organisatie van de samenleving. Deze drie levenshoudingen zijn die van de naar succes strevende ‘doorzetters’, de behoudend en traditioneel ingestelde ‘solidairen’ en de avant-gardistische ‘voortrekkers’ (vrij naar de Vries, 2006). FIGUUR 3.2 LEVENSHOUDINGEN EN WAARDEN

De doorzetters zijn ambitieus en zien de het leven als een uitdaging. Het zijn mensen die in materieel opzicht vooruit willen komen in het leven en ze zijn initiatiefrijk. Voor doorzetters zijn waarden belangrijk zoals vrijheid, zelfbeschikking, groei en zeggenschap. Solidairen vormen een relatief grote middengroep van mensen die onderlinge solidariteit belangrijk vinden en die zich kenmerken door een zekere bescheidenheid. Voor deze mensen gaat de onderkenning van wederzijdse afhankelijkheid hand in hand met het principe dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. Waarden zoals solidariteit, gelijkheid, empathie en traditie zijn kenmerkend. Voortrekkers zijn avant-gardisten met een grote behoefte aan persoonlijke autonomie. Het zijn (vaak hoogopgeleide) mensen die hun eigen koers varen en die streven naar zelfontplooiing en zelfverwerkelijking. Voor hen zijn waarden als autonomie, diversiteit, zelfontplooiing en universaliteit belangrijk.

Doorzetters Doorzetters zien de wereld en het leven als een uitdaging. Ze zijn ambitieus en willen vooruit komen in het leven, ongeacht waar ze nu staan. Doorzetter nemen initiatief, want: ‘stilstand is achteruitgang’. Het zijn mensen die vooral vertrouwen op hun eigen initiatief en verantwoordelijkheid en in materieel opzicht vooruit willen komen in het leven. Succes in het leven wordt primair bepaald door het individu, geluk kun je tot zekere hoogte afdwingen. Deze groep herkent zich in sleutelwoorden zoals: eigen verantwoordelijkheid, groei, zeggenschap en gelijkwaardigheid. Het streven naar materieel dan wel immaterieel succes is wat doorzetters, ondanks hun uiteenlopende sociale en economische posities, gemeenschappelijk hebben. Dit succes is een gevoel dat gerelateerd is aan het succes van anderen. Doorzetters neigen daarmee naar hedonisme, gericht op fysieke

29

gezondheid en een krachtige uitstraling, om zo indruk te maken op anderen. Het is belangrijk enthousiasme uit te stralen en aan fascinerende projecten te werken, want hiermee worden ambitieuze doelstellingen selffulfilling. De inzet en het pragmatisme van doorzetters worden gezien als deugd en is daarmee van algemeen belang. Volgens doorzetters is iedereen allereerst zelf verantwoordelijk voor zijn of haar toekomst. Ieder mens heeft dan ook de plicht om tot zijn of haar grenzen te gaan en talenten maximaal te ontwikkelen. Dat betekent ook dat iemand extra beloont mag worden voor extra inzet en geen generositeit moet worden getoond met mensen die wel kunnen maar niet willen. De enige uitzondering, zijn mensen die echt niet voor zichzelf op kunnen komen. Doorzetters zien de ideale samenleving als een meritocratie: de sociaal-economische positie van elk individu op de maatschappelijke ladder wordt bepaald door zijn of haar verdiensten (merites). Het begunstigen van de eigen kring (nepotisme) en monopolie-vorming zijn dan ook verkeerd, omdat ze verhinderen dat de beste mensen op de beste plaatsen komen.

Solidairen De groep van solidairen is een relatief grote middengroep van mensen met een beleving waarin onderlinge solidariteit een grote rol speelt. Een solidaire samenleving is een goede samenleving. Economisch succes is belangrijk, maar het hoofddoel is een samenleving waarin iedereen een eerlijke kans heeft om zich te ontwikkelen. Solidairen zijn in wezen bescheiden en sluiten daarmee aan bij de christelijke levensopvatting die altijd veel nadruk heeft gelegd op maathouden, harmonie, gelijkheid en rechtvaardigheid. Het is rechtvaardig dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. De wederzijdse afhankelijkheid van mensen is volgens solidairen de kernwaarde van de gemeenschap en van de samenleving: ‘wat gij niet wilt dat u geschiedt, doet dat ook een ander niet’. Dit is voor hen wat het begrip gemeenschap inhoud geeft. De overheid moet zich verantwoordelijk voelen voor het welzijn van de gemeenschap. Sleutelwoorden waar deze groep zich vaak in herkent zijn: solidariteit, empathie, bescherming, gelijkheid en behoudendheid. Solidairen hechten aan gemeenschapsgevoel en verwachten dat ook van anderen. Van naturen zijn ze geneigd tot loyaliteit en geven graag uiting aan de verbondenheid met hun gemeenschap en cultuur. Ze voelen zich aangetrokken tot lokale tradities en verenigingen. Solidairen hebben weinig op met globalisering en reageren daar deels op door zich sterker te identificeren met het lokale en regionale gebeuren. De gemeenschap geeft zekerheid en identiteit, maar stelt ook eisen en dwingt conformiteit af. Dit komt de onderlinge band ten goede, maar kan leiden tot sociale spanningen wanneer nieuwkomers vasthouden aan geheel andere normen en levensstijlen en geen aanstalten maken om te integreren. Empathie gaat vooral uit naar mensen die zijn zoals zijzelf. Vooral de directe sociale kring zoals de buurt en familie zijn belangrijk. ‘Beter een goede buur dan een verre vriend’. Anderen zijn vaak een eerste referentiepunt voor wat ze in het leven kunnen verwachten en zouden moeten bereiken. Solidairen willen modern en welvarend zijn maar hun ambities zijn afgestemd op de gelijk denkenden en gelijk gesitueerden onder hen. Hoewel ze prijs stellen op gezinsleven een hechte gemeenschap en nauwe contacten, botst dit verlangen ook met een toenemende behoefte aan autonomie.

Voortrekkers Voortrekkers zijn avant-gardisten met een grote behoefte aan persoonlijke autonomie. Ze willen hun eigen koers varen zonder de randvoorwaarden en normen van anderen als referentiepunt. Voortrekkers streven naar zelfontplooiing en zelfverwerkelijking: mensen moeten hun eigen ideeën volgen en positie bepalen, en bereid zijn deze uitdaging aan te gaan. De wereld wordt te klein geacht voor twintigste-eeuws nationalisme. De wereld is multidimensionaal en multicultureel en voor voortrekkers is dat een positieve ontwikkeling. De Europese integratie is onderdeel van het globaliseringsproces waarin economische samenwerking tussen landen zal intensiveren. De wereld verandert in elk denkbaar opzicht wat maakt dat we in interessante tijden leven. Het zijn mensen die op zoek zijn naar nieuwe ideeën, ontwikkelingen en technieken. Voortrekkers hebben dan ook affiniteit met

30

revolutionaire technologie en concepten als spaceship-earth. Een grote rol spelen voortrekkers ook in NGO’s, nieuwe startende bedrijfjes als pop-up stores en initiatieven als stadslandbouw en cradle-to-cradle design, waarin het gaat om authenticiteit en puurheid. Het feit dat de toekomst niet gepland en voorspeld kan worden, schept voor de pragmatisch en flexibel ingestelde voortrekkers steeds nieuwe kansen en uitdagingen, die zij zullen aangrijpen: ‘probeer alles en behoud het goede’. Zij ervaren dit niet als gebrek aan consistentie of loyaliteit, maar als inspelen op de moderne wereld. Voortrekkers herkennen zich in sleutelwoorden als diversiteit, universaliteit, autonomie, zelfontplooiing en openstaan voor verandering. Ze houden niet graag vast aan traditionele indelingen en rolpatronen en zien het steeds meer door elkaar heen lopen van werk en privé als een positieve ontwikkeling. Ondanks alle opportunisme en flexibiliteit werken ze voortdurend aan hun toekomst, door via training en het opdoen van ervaringen ervoor te zorgen dat ze inzetbaar zijn voor beroepen die hen aanstaan. Voortrekkers hebben ambities, vergelijken zich met anderen, zoeken het goede leven en hebben behoefte aan erkenning, maar dit is afhankelijk van hun levensfase. Ze ontlenen status vooral aan een afwisselend leven met steeds nieuwe ervaringen en voortdurende impulsen van interessante mensen. De paradox in hun aspiraties schuilt in de dromen over enerzijds het platteland en de vrije natuur en anderzijds het bruisende stadsleven.

3.4 Kenmerkende waardencombinaties In het voorgaande zijn vier politieke hoofdstromingen uitgewerkt en drie onderling onderscheidende maatschappijvisies geschetst die horen bij groepen mensen in onze samenleving met een bepaalde levensstijl. Deze variëteit aan opvattingen geeft een goed houvast bij het formuleren van onderling onderscheidende perspectieven op publiek belang in het fysiek domein. Om daarin gestructureerd te werk te gaan, zijn in tabel 3.3 een aantal onderscheidende waardencombinaties geformuleerd die recht doet aan deze variëteit.

TABEL 3.3 MOGELIJKE WAARDENCOMBINATIES Mogelijke waardencombinaties

Dominant moreel fundament

hiërarchie of traditie als waarde achter een sterke rol voor de overheid,

RESPECT

in combinatie met zachte waarden zoals

VOOR AUTORITEIT

bescherming gezondheid nabijheid harmonie groei of nut als waarde achter sociale en economische opgave, in combinatie met

RECHTVAARDIGHEID &

ontwikkelingsgerichte waarden als

WEDERKERIGHEID

ontwikkeling hiërarchie rentmeesterschap gelijkwaardigheid solidariteit of gelijkheid als waarde achter de maatschappelijk georiënteerde opgave, in combinatie met zachte en structurerende waarden als

ZORG & EMPATHIE

geborgenheid welzijn hiërarchie gelijkheid diversiteit of evenwicht of pracht als waarde achter eigentijdse ambities in samenwerking aan ruimtelijke ontwikkeling, in combinatie met waarden die betrekking hebben op verantwoordelijkheidsverdeling

ZUIVERHEID & PUURHEID

samenwerking gelijkwaardigheid toegankelijkheid eigenheid of herkenbaarheid als waarde voor de eigen omgeving,

LOYALITEIT &

in combinatie met waarden gericht op eigen verantwoordelijkheid

TROTS

vrijheid

zeggenschap toegankelijkheid vrijheid of autonomie

als waarde die ten grondslag ligt aan zelfbeheer van de omgeving, in combinatie met waarden waarin samenwerking in de gemeenschap en zorg voor milieu centraal staan verantwoordelijkheid gemeenschap harmonie matigheid

31

VRIJHEID

Bij de bepaling van deze mogelijke waardencombinaties voor de constructie van perspectieven op publiek belang in het fysiek domein, is telkens een waarde die nauw verbonden is met een van de zes morele fundamenten als leidend beschouwd. De combinatie met andere waarden is zodanig gekozen dat de perspectieven op publiek belang de belangrijkste maatschappelijke en politieke stromingen vertegenwoordigen (zie tabel 3.3). Zo is er een waardencombinatie die ten grondslag ligt aan een perspectief met een traditionele en als vanzelfsprekende sterke rol voor de overheid, waarin de waarde hiërarchie of traditie dominant is. Dit zal een perspectief zijn met een klassieke overheidstaak in het fysiek domein rond veiligheid en bescherming tegen bedreigingen van natuurgeweld. In de combinatie van waarden komen daarmee zachte waarden die nauw verbonden zijn met het morele fundament van zorg en empathie aan de orde, zoals bescherming, gezondheid en nabijheid. Op soortgelijke wijze zijn de combinaties van waarden voor de andere perspectieven samengesteld, telkens met enkele mogelijke waarden die verbonden zijn met het dominante morele fundament en enkele mogelijke waarden die verbonden zijn met een of twee van de andere morele fundamenten. In het volgende hoofdstuk zijn aan de hand van deze mogelijke waardencombinaties zes onderling onderscheidende perspectieven op publiek belang in het fysiek domein geconstrueerd die de variëteit aan maatschappelijke opvattingen weerspiegelen.

32

4 Perspectieven op publiek belang in het fysieke domein In onze pluriforme samenleving bestaat geen eenduidigheid over het publiek belang in het fysiek domein. Om vat te krijgen op de verschillende maatschappelijke visies en politieke opvattingen op publiek belang in het fysiek domein onderscheiden we zes onderling verschillende perspectieven op het publiek belang die de variëteit aan opvattingen in de samenleving weerspiegelen. Voor elk van deze perspectieven op het publiek belang zijn de essentiële kenmerken beschreven en is een indicatie gegeven van de redeneerlijn die kenmerkend is voor de keuzes over het fysiek domein. Figuur 4.1 geeft een overzicht. De titel van elk perspectief geeft weer hoe tegen het fysiek domein wordt aangekeken.

TABEL 4.1 ZES PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG IN HET FYSIEKE DOMEIN Opvatting rol overheid

Perspectieven op

Kenmerkende redeneerlijnen

Waarden

publiek belang Het is een publiek belang dat het fysiek domein veiligheid en gezondheid Het fysiek domein is een collectief goed

hiërarchie

garandeert. Kenmerkend is de collectief-goed redenering met een als vanzelfsprekende rol en eindverantwoordelijkheid voor de overheid, om

bescherming gezondheid

free-riders te voorkomen. Het gaat om voorzieningen en diensten die ondeelbaar zijn en waarvan niemand uitgesloten kan worden.

Publiek belang als eindverantwoordelijkheid

Het is een publiek belang dat het fysiek domein ruimte biedt voor groei en Het fysiek domein stimuleert ontwikkeling

ontwikkeling. Kenmerkend is de actieve rol van de overheid die investeert en projecten initieert, waarbij ze deelname en bijdragen van private

groei ontwikkeling hiërarchie (rentmeesterschap)

partijen stimuleert. Dit bevordert de welvaart en stimuleert optimaal ruimtegebruik en verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Het is een publiek belang dat het fysiek domein een volwaardige

Het fysiek domein bevordert deelname aan de samenleving

deelname van eenieder aan de samenleving bevordert. Kenmerkend is de zorgtaak vanuit de overheid voor kwetsbare groepen en dito belangen. De overheid bevordert het welzijn door randvoorwaarden te scheppen en

solidariteit

gelijkheid

geborgenheid

hiërarchie

organiseert uitvoering door semipublieke instanties en bedrijven.

Publiek belang als gedeelde verantwoordelijkheid

Het is een publiek belang dat het fysiek domein ruimte biedt voor Het fysiek domein krijgt vorm in samenwerkingscollectieven

diversiteit en nieuwe samenwerkingscollectieven. Kenmerkend is de positie van de overheid als gelijkwaardige partner in onderlinge samenwerking met bewoners, private partijen en maatschappelijke

diversiteit samenwerking gelijkwaardigheid

organisaties, op basis van gedeelde verantwoordelijkheid. Het is een publiek belang dat het fysiek domein naar eigen inzicht van Het fysiek domein is een zelfgeorganiseerde ruimte

bewoners kan worden ingericht en beheerd. Kenmerkend is dat bewoners zelf verantwoordelijkheid nemen en zeggenschap hebben over de inrichting van hun leefomgeving, waarbij de overheid initiatieven faciliteert

eigenheid vrijheid zeggenschap

en vanuit systeemverantwoordelijkheid randvoorwaarden schept. Publiek belang als Het is een publiek belang dat het fysiek domein kan worden georganiseerd

systeemverantwoordelijkheid Het fysiek domein functioneert autonoom

autonomie

in zelfvoorzienende, zelfstandige leef-gemeenschappen. Kenmerkend is de ambitie om autonoom en zelf verantwoordelijkheid te zijn voor de

verantwoordelijkheid gemeenschap

leefomgeving als drijfveer van de gemeenschap, waarin de overheid een

harmonie

passieve en faciliterende rol aanneemt.

In de keuzes over de inrichting, het gebruik en het beheer van de leefomgeving, zoals die vanuit elk van deze zes perspectieven worden gemaakt, past ook een keuze over rol van de overheid. Daarbij is voor elk van de zes perspectieven aangegeven op basis van welke combinatie van onderliggende waarden de keuze over de leefomgeving worden gemaakt. De dominante waarde is nauw verbonden met een van de zes onderling te onderscheiden morele fundamenten. De combinatie met andere waarden is zodanig gekozen dat de perspectieven op publiek belang in lijn liggen met verschillende definities van het publiek belang in de literatuur en met de belangrijkste maatschappelijke en politieke stromingen. Voor elk perspectief op het publiek belang worden ook enkele voorbeelden gegeven (waar meer denkbaar zijn) uit het huidige nationale omgevingsbeleid.

33

4.1 Het fysiek domein is een collectief goed Het fysiek domein is op cruciale onderdelen van publiek belang, waarbij een als vanzelfsprekende hoofdrol is weggelegd voor de overheid. Het gaat om publieke belangen waarvoor, in termen van de WRR (2000), ‘de overheid de eindverantwoordelijkheid naar zich toetrekt, vanuit de overtuiging dat deze belangen anders niet goed tot hun recht komen’. Dit verwijst naar vraagstukken die om een sterke betrokkenheid van de overheid vragen, vooral gericht op de lange termijn en veelal grens- en sector overschrijdend. De overheid neemt de eindverantwoordelijkheid op zich bij vraagstukken zoals klimaatverandering, zeespiegelstijging en waterbeheer en bescherming en ontwikkeling van kwetsbare natuur. Ze garandeert dat een veilige leefomgeving, schoon water en gezonde lucht als collectief goed voor iedereen beschikbaar blijft.

Indicatie redeneerlijn De argumentatie die kenmerkend is bij deze vorm van publiek belang is de klassieke collectief goed redenering, waarin het publiek belang het individueel belang overstijgt en de overheid de enige is die in staat geacht moet worden om het goed te realiseren. Het is een redeneerlijn die mede steunt op welvaarstheorie waarbij sprake is van publiek belang wanneer er ofwel externe (positieve of negatieve) effecten zijn – onbedoelde bijwerking van productie of consumptie van goederen die door anderen dan de veroorzaker worden ervaren – ofwel sprake is van free-rider gedrag omdat goederen ondeelbaar en niet-uitsluitbaar zijn. De markt is niet in staat te voorkomen dat natuurlijke hulpbronnen worden uitgeput of dat de veiligheid geschaad wordt, omdat niet alle externe effecten meewegen in prijsvorming en afzonderlijke eigendoms- of gebruiksrechten niet altijd volledig geregeld kunnen worden. In beide gevallen is er een prominente rol voor de overheid om deze collectieve goederen te produceren en in stand te houden.

Rol overheid in het fysiek domein als collectief goe d De overheid heeft een actieve rol en neemt, in een proces van politieke oordeelsvorming, de eindverantwoordelijkheid op zich door garanties middels wetten en normen. Er is sprake van structurele betrokkenheid en het scheppen van lange termijn verwachtingen.

Waarden De waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan dit perspectief op publiek belang zijn: bescherming-hiërarchie-gezondheid. In het fysiek domein als collectief goed staat de waarde hiërarchie centraal: het algemene belang gaat in een integrale afweging boven de deelbelangen en wordt gekenmerkt door overheidssturing. Het zijn veelal waarden als bescherming en/of gezondheid die ten grondslag liggen aan de inrichting en het beheer van (delen van) de publieke ruimte door de overheid. Het beperken van schade en risico’s voor burgers en het garanderen van volksgezondheid en veiligheid staan voorop.

Kenmerkend voorbeeld: watervoorziening en waterveiligheid Om Nederland te beschermen tegen overstromingen, om wateroverlast en droogte te voorkomen, en te zorgen voor een goede waterkwaliteit en een gezond ecosysteem worden door het kabinet op nationaal niveau en in internationaal verband waterbeleid en normen vastgesteld en beheer gevoerd. Het nationale waterbeleid is verankerd in het Nationaal Waterplan. Onderdeel hiervan zijn de Deltabeslissingen, de Beleidsnota Noordzee en afspraken uit (inter)nationale beleidsplannen zoals de Natuurvisie die (ook) betrekking hebben op water. De rijksoverheid is verantwoordelijk voor het integrale beheer van het hoofdwatersysteem en, in samenwerking met

34

de waterschappen, verantwoordelijk voor de bescherming van Nederland tegen overstromingen en het beperken van de gevolgen van een overstroming, door inzet van ruimtelijke planning en organisatie van rampenbeheersing. Dit betreft normering voor en beheer van dijken, dammen, kunstwerken en duinen. Provincies en gemeenten maken in samenwerking met de waterschappen afspraken over ruimtelijke keuzes om de waterveiligheid en zoetwatervoorziening te borgen. De nationale waterkwaliteitsnormen zijn onder meer afgeleid van de Europese Kaderrichtlijn Water. De rijksoverheid en de waterschappen zijn verantwoordelijk voor de bescherming en verbetering van de waterkwaliteit, door het treffen van fysieke maatregelen, het uitgeven van vergunningen en handhaving.

Kenmerkend voorbeeld: milieukwaliteit en externe veiligheid Een gezonde en veilige leefomgeving is een basisvoorwaarde voor burgers en bedrijven, waarbij de rijksoverheid zich tot doel heeft gesteld om de milieukwaliteit (lucht-, bodem- en waterkwaliteit) te verbeteren en bescherming te bieden tegen geluidsoverlast en externe veiligheidsrisico’s (transport van gevaarlijke stoffen). Het uitgangspunt is een gelijk beschermingsniveau voor het hele land. Om toekomstige kosten en maatschappelijke schade te voorkomen, moeten bij ruimtelijke en infrastructurele ontwikkelingen de milieueffecten worden afgewogen, mede op basis van een Milieueffectrapportage. De rijksoverheid stelt de nationale kaders hiervoor vast in de milieuwetgeving, op basis van Europese richtlijnen voor projecten en programma’s. Ten aanzien van de luchtkwaliteit wordt de Europese richtlijn Luchtkwaliteit uitgevoerd via het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit en worden nationale emissieplafonds vastgesteld. Burgers en bedrijven moeten hierdoor ten aanzien van stanknormen voldoen aan isolatie van gebouwen, afvalophaal en in geval van bijvoorbeeld veehouderijen aan stankcirkels. Ten aanzien van de bodemkwaliteit geldt het Besluit Bodemkwaliteit. Voor wat betreft geluidsoverlast veroorzaakt door de hoofdinfrastructuur heeft de rijksoverheid de EU-richtlijn omgevingslawaai geïmplementeerd en uitgewerkt in geluidsnormen, dat in de praktijk onder meer neerkomt op plaatsing van geluidsschermen. Ten aanzien van externe veiligheid is in de nota Vervoer Gevaarlijke Stoffen een basisnet voor het vervoer van gevaarlijke stoffen met veiligheidszones opgenomen en wordt een verbetering van de veiligheid voorzien door middel van diverse veiligheidsmaatregelen.

Kenmerkend voorbeeld: natuurgebieden Om de belangrijkste dieren- en plantensoorten en hun leefgebieden op de lange termijn te beschermen, in stand te houden en te ontwikkelen, is een (inter)nationaal netwerk van natuurgebieden van nationaal belang aangemerkt. In internationaal verband heeft het Rijk zich hiertoe gecommitteerd aan de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn (Natura 2000) en het Biodiversiteitsverdrag. Het Natuurnetwerk Nederland - in de wet aangeduid als de Ecologische Hoofdstructuur - moet bestaande en nieuw aan te leggen natuurgebieden met elkaar en met het omringende agrarische landschap verbinden. Hieronder vallen alle Natura 2000-gebieden, bestaande natuurgebieden, zoals de Nationale Parken, landbouwgebieden die worden beheerd volgens agrarisch natuurbeheer en de grote wateren, waaronder de Waddenzee en de Noordzee. Binnen door het Rijk gestelde kaders zijn de provincies verantwoordelijk voor de begrenzing en de ontwikkeling van dit natuurnetwerk. Ook agrariërs en de drinkwaterbedrijven hebben een rol bij het natuurbeheer.

Kenmerkend voorbeeld: militaire terreinen De locatiekeuze voor militaire activiteiten ten behoeve van de gereedstelling en instandhouding van de krijgsmacht vormen een nationale verantwoordelijkheid. De rijksoverheid wil beschikken over voldoende militaire terreinen in Nederland en op de Noordzee, om te garanderen dat de krijgsmacht zijn taken goed geoefend kan vervullen. Dit doel is - in het verlengde van de Defensienota 2000 - verankerd in het Tweede Structuurschema Militaire Terreinen, waarin het rijksbeleid voor militaire terreinen en complexen is vastgelegd. De militaire terreinen hebben soms beperkende gevolgen voor andere ruimtelijk functies en moeten worden afgestemd op andere nationale belangen zoals energienetwerken, economische kernregio’s en Vogel- en Habitatrichtlijngebieden. Diverse militaire terreinen hebben de voorbije jaren (gedeeltelijk) plaatsgemaakt voor

35

nieuwe functies: oefenterreinen zijn in samenwerking met provincies veelal omgevormd in natuur- of woongebieden. De vliegbasis Eindhoven is een voorbeeld waarbij het militaire gebruik heeft plaatsgemaakt voor de burgerluchtvaart, ter versterking van Brainport Eindhoven (eveneens aangemerkt als een nationaal belang).

4.2 Het fysiek domein stimuleert ontwikkeling Het is een publiek belang dat het fysiek domein ruimte biedt voor groei en voor de ontwikkeling van de samenleving. Het gaat dan om een expliciet gedefinieerd publiek belang voor een overheid die het mogelijk moet maken dat individuen en de samenleving als geheel zich optimaal kunnen ontwikkelen. In de fysieke ruimte biedt gebiedsontwikkeling nieuwe mogelijkheden voor het oppakken van complexe opgaven. Het uiteindelijke doel is het beter benutten van de mogelijkheden van een gebied en het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit hiervan. Het publieke belang van ruimte voor ontwikkeling volgt uit politieke keuzes, waarmee het als een democratisch gelegitimeerde overheidstaak is verankerd.

Indicatie redeneerlijn De argumentatie die ten grondslag ligt aan dit perspectief op publiek belang is dat de ingerichte ruimte het mensen mogelijk moet maken om zich te ontwikkelen en ondernemingen de ruimte wordt geboden voor groei. Het is een redeneerlijn die mede steunt op welvaarstheorie, waarbij het streven nutsmaximalisatie is. Dit biedt de grondslag voor quasi-collectieve goederen zoals snelwegen, waarin de markt weliswaar kan voorzien maar die vanwege het grote maatschappelijk belang (en verdelingseffecten) overwegend door de overheid worden gefinancierd of waarbij zij een markt binnen randvoorwaarden creëert. Bij ontwikkelingen die negatieve externe effecten met zich meebrengen, is het de taak van de overheid om deze te internaliseren. Het is een redeneerlijn die ook steunt op welzijnstheorie, omdat deze voorzieningen de ontwikkeling van de samenleving bevorderen. In termen van het juridisch, institutioneel en procedureel kader, gaat het om waardeontwikkeling en veelal om een meerwaarde afweging waar publieke en private claims en rechten aan ten grondslag liggen.

Rol overheid in het fysiek domein stimuleert groei Randvoorwaarden scheppend, initiërend, regisserend, coördinerend. Ook subsidiëren en opstellen van programma van eisen voor aanbesteding of concessieverlening, waarin optimalisatie van ruimtegebruik of dienstverlening wordt ontlokt. Een vergaand uitvoeringsinstrument om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken is onteigening, meestal onroerend goed dat door een particuliere partij verplicht moet worden verkocht aan de overheid.

Waarden De waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan dit perspectief op publiek belang zijn: ontwikkelinggroei(-rentmeesterschap)-hiërarchie In het creëren van randvoorwaarden en een ruimtelijke inrichting die mensen stimuleert, is de waarde ontwikkeling herkenbaar. De ambities voor economische ontwikkeling, stedelijke ontwikkeling, hoogwaardige mobiliteit en soortgelijke beleidsdoelen is de waarde groei herkenbaar. Groei moet daarin niet alleen in termen van economische waarde ontwikkeling worden begrepen, maar ook als de waarde achter de houding van ondernemerschap en de vitale samenleving. De rol van de overheid is herkenbaar in het afgewogen creëren van randvoorwaarden, het zorgvuldig inrichten van de ruimte voor ontwikkeling en het formuleren van programma’s van eisen met oog voor diverse kwaliteiten die duidelijk maakt dat rentmeesterschap als waarde vaak een rol zal

36

spelen. In de afbakening van overheidsbemoeienis tot fysieke of organisatorische voorwaarden voor ontwikkeling en groei is hiërarchie als waarde herkenbaar.

Kenmerkend voorbeeld: hoofdinfrastructuur en HOV Het hoofdnet van wegen, spoorwegen en vaarwegen is aangewezen als basisvoorwaarde voor een robuust mobiliteitssysteem en van nationaal belang voor het functioneren van de samenleving en de internationale concurrentiepositie van Nederland. Het Rijk voert integrale capaciteitsanalyses uit voor de spoorwegen (vanuit het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer), de wegen en de vaarwegen, en vergroot waar nodig de capaciteit van de infrastructuur om het (inter)nationale transport en verkeer af te wikkelen. Voor de (internationale) burgeren vrachtluchtvaart is onder andere luchthaven Schiphol van nationale betekenis, waarbij het Rijk de capaciteitsuitbreiding bepaald (door actualisering van het Luchthavenindelingbesluit) en beperkingsgebieden voor de luchthaven aanwijst. Het Rijk is verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van deze infrastructuur en bijbehorende voorzieningen, dat is belegd bij partijen als Rijkswaterstaat, ProRail en provinciale, regionale en lokale overheden. Subsidies en concessieverlening stellen semipublieke en private partijen in staat de (door de overheid gedefinieerde kwaliteit van) vervoersdiensten te verlenen.

Kenmerkend voorbeeld: energienetwerken De distributie van elektriciteit via een hoofdnetwerk van centrales en hoogspanningsleidingen is een belangrijke voorwaarde voor economische groei en daarmee van nationaal belang. Het Rijk heeft de ruimtebehoefte en het beleid voor de ruimtelijke inpassing van het hoofdnetwerk geborgd in het Barro en uitgewerkt in het Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening. Hierin zijn bestaande en nieuwe vestigingslocaties voor elektriciteitsproductie, globale tracés voor bestaande en nieuwe hoogspanningsverbindingen en het waarborgingsbeleid kernenergie opgenomen. Binnen de kaders van het Rijk is het de taak van provincies en gemeenten op voldoende fysieke ruimte te bieden voor energievoorziening. Voor de transitie naar een meer duurzame, hernieuwbare energievoorziening, wordt de elektriciteitsinfrastructuur geschikt gemaakt voor meer decentrale opwekking van elektriciteit. Het Rijk faciliteert deze ontwikkelingen door aanpassing van wet- en regelgeving en kennisontwikkeling.

Kenmerkend voorbeeld: concurrentieposit ie stedelijke regio’s Om de (inter)nationale concurrentiekracht van Nederland te vergroten, heeft het Rijk - in samenspraak met decentrale overheden, kennisinstellingen en marktpartijen - de versterking van de ruimtelijk-economische structuur van stedelijke regio’s als nationaal belang aangewezen. Het gaat hierbij om de ontwikkeling van de Mainports Schiphol en de haven van Rotterdam, Brainport Eindhoven en de Greenports (o.a. Greenport Venlo). Hiertoe behoren ook de Nieuwe Sleutelprojecten (NSP): een integrale ontwikkeling van zes stationslocaties, waaronder de NSP Amsterdam Zuidas en de NSP’s Rotterdam Centraal en Utrecht Centraal, tot hoogwaardige OV-knooppunten en toplocaties voor werken, wonen en voorzieningen. Het Rijk heeft deze projecten een budgetbijdrage toegekend vanuit de Nota Ruimtebudget en het Besluit Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit (BIRK), om daarmee een kwaliteitsimpuls te geven aan de integrale aanpak van deze complexe ruimtelijke projecten. Het Rijk trekt daarbij gezamenlijk op met provincies, gemeenten en marktpartijen. Publiek-private samenwerking (PPS) is in beeld als uitvoeringsinstrument.

37

4.3 Het fysiek domein bevordert deelname aan de samenleving Het is een publiek belang dat het fysiek domein een volwaardige deelname van kwetsbare individuen en groepen aan de samenleving mogelijk maakt. De overheid moet verantwoordelijkheid nemen voor mensen die daar zelf niet toe in staat zijn. Het publieke belang van een fysiek domein dat een gezonde leefomgeving vormt, volgt uit politieke keuzes, waarmee het als een democratisch gelegitimeerde overheidstaak is verankerd.

Indicatie redeneerlijn De argumentatie die kenmerkend is bij deze vorm van publiek belang start met de zorgtaak die er vanuit de overheid is voor kwetsbare groepen in de samenleving en dito belangen. We redeneren hier vanuit semipublieke of merit-goederen en diensten: voorzieningen die voor iedereen in de samenleving van belang zijn en daarom door de overheid worden gesubsidieerd om het aanbod en gebruik ervan te stimuleren, zoals sociale huisvesting en stad- en streekvervoer. Een redeneerlijn die mede steunt op welzijnstheorie, die gaat over de kwaliteit van leven, levensprestaties (gedurende het leven dingen doen die het leven van een persoon zin geven), gelijke kansen afweging en menselijke waardigheid: mensen moeten in staat zijn om hun eigen levensweg te bepalen.

Rol overheid in het fysiek domein dat deelname aan de samenleving bevordert Duidelijk afgebakende taak in het publieke domein, maar mogelijk met privaatrechtelijke vorm binnen publiek institutioneel kader en beleidskaders. Het Rijk schept kaders en subsidieert de sociale huursector en het openbaar vervoer vanuit welzijnsoverwegingen. Dit biedt individuen de mogelijkheid tot zelfontplooiing en volwaardige deelname aan de samenleving.

Waarden De waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan dit perspectief op publiek belang zijn: geborgenheid – solidariteit – gelijkheid – hiërarchie. Bij gemeenschappelijk ruimtegebruik staan de waarden solidariteit en gelijkheid centraal: iedereen heeft recht op een fatsoenlijke en betaalbare woning en aangename leefomgeving, die aansluiten bij de behoeften van mensen. Vooral in het sociale domein hoort daar de waarde geborgenheid bij, mensen moeten zich verzorgd weten van de noodzakelijke voorzieningen en zorg. Een belangrijke waarde in organisatorische zin is hiërarchie, in de zin dat de ingerichte ruimte zich ontwikkeld in wisselwerking met de gemeenschap.

Kenmerkend voorbeeld: sociale woningbouw Om mensen met een kwetsbare positie op de woningmarkt van financieel bereikbare huisvesting te voorzien, tracht de rijksoverheid met woonbeleid de betaalbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit van sociale woningen te borgen. Het Rijk bepaalt de woonopgave van gemeenten aangaande de sociale huursector en maatschappelijk vastgoed en heeft de rol van woningcorporaties bij de uitvoering hiervan vastgelegd in de Woningwet. Gemeenten en corporaties leggen hun eigen woonbeleid, binnen de kaders van de rijksoverheid, vast in woonvisies en prestatieplannen. Het grootste deel van de sociale woningen - zowel huurwoningen als goedkope marktkoopwoningen - worden door woningcorporaties gerealiseerd en zijn financieel bereikbaar voor lage- en middeninkomens. Het woonbeleid bevat een aantal instrumenten waarmee de overheid de markt voor huurwoningen bijstuurt. De overheid bepaalt voor de gereguleerde huurwoningen de maximumhuur in het kader van de huurharmonisatie, gebaseerd op het woningwaarderingsstelsel, en de jaarlijks toegestane huurverhoging. Huishoudens met een laag inkomen kunnen in aanmerking komen voor huurtoeslag, die wordt uitbetaald door de

38

Belastingdienst. De overheid heeft de woningcorporaties een wettelijke taak opgelegd, gericht op volkshuisvestingsdoelen en, in relatie daarmee, het bijdragen aan de leefkwaliteit van buurten. De woningcorporaties kunnen deze taak mede vervullen door de deels met overheidsgeld opgebouwde vermogens en subsidies en garanties, zoals het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Het WSW is door het Rijk en gemeenten opgericht, zodat woningcorporaties leningen kunnen aangaan voor de bouw van sociale huurwoningen. Onder verantwoordelijkheid van het Rijk vindt toezicht plaats op de publiek geformuleerde taken van de corporaties, door de inspecteurs van de volkshuisvesting en de nieuw op te richten Financiële Autoriteit woningcorporaties.

Kenmerkend voorbeeld: Nationaal Programma Rotterdam-Zuid Het Rijk heeft zich met de gemeente Rotterdam, woningcorporaties, zorg- en onderwijsinstellingen en vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven en bewoners gecommitteerd aan het convenant Nationaal Programma Rotterdam Zuid, het resultaat van eerder onderzoek van de commissie Deetman/Mans, met als doelstelling om de leefbaarheid van Rotterdam Zuid in 2030 op het gemiddelde niveau van de vier grote steden (G-4) te krijgen op het gebied van onderwijs, economie, arbeidsmarkt en fysieke ruimtelijke kwaliteit. Met de ondertekening van het convenant hebben de partijen zich, ieder vanuit hun verantwoordelijkheid, verbonden aan de fysieke opgave in Rotterdam-Zuid: het vervangen of verbeteren van de sociale woningvoorraad en investeringen in maatschappelijk vastgoed, zoals de bouw van scholen en sportvoorzieningen. Omdat er sprake is van een grootschalige en complexe opgave, die de inspanningskracht van de individuele partners te boven gaat, vindt de financiering voor de belangrijkste projecten van de fysieke herstructurering plaats met geld van de gemeente en woningcorporaties op basis van een extra decentralisatieuitkering van het Rijk uit het gemeentefonds.

Kenmerkend voorbeeld: recreatieve groenvoorzieningen Een gevarieerd aanbod aan groene ontspanningsmogelijkheden vormt een belangrijke voorwaarde voor leefbaarheid en de economische concurrentiepositie van Nederland. Het Rijk constateert dat stedelijke netwerken steeds meer aan elkaar vastgroeien, en acht het daarom van nationaal belang dat zij over voldoende recreatieve groene voorzieningen beschikken. Planologische maatregelen moeten er daarom ervoor zorgen dat aan de vraag naar ruimte voor verstedelijking kan worden voldaan, met behoud van ruimtelijke kwaliteit. Provincies, regio’s en samenwerkende gemeenten moeten in hun omgevingsplannen ruimte bieden voor groengebieden en andere recreatiemogelijkheden in en om de stad, waarmee de balans tussen rood en groen/ blauw behouden en verbeterd kan worden. Het rijk stimuleert, ook door inzet van rijksmiddelen, het vergroten van de recreatieve toegankelijkheid van natuur- en landbouwgebieden, door ontwikkeling van landelijke routenetwerken voor wandelen, fietsen en varen. De recreatieve groenfunctie van de bufferzones moet in dit kader eveneens worden versterkt. Provincies stellen voor deze gebieden een planologisch regime vast, gericht op het voorkomen van verdere verstedelijking in die gebieden. Omzetting van bijvoorbeeld landbouwgrond naar natuur, bos of water, past in dit beleid. Het Rijk toetst of het regime voldoet aan de planologische doelstellingen voor de Rijksbufferzones en stimuleert deze transformatie eveneens in financiële zin.

Kenmerkend voorbeeld: stad- en streekvervoer Mobiliteit wordt als onmisbare factor beschouwd om volwaardig deel te kunnen nemen aan de samenleving. Met het sterk toegenomen autogebruik is de vraag naar stad- en streekvervoer afgenomen, terwijl de exploitatiekosten stegen. Om te voorkomen dat mensen die - door financiële, juridische of lichamelijke redenen - niet over een eigen vervoermiddel beschikken worden beperkt in hun deelname aan het maatschappelijke en sociale leven, wordt het openbaar vervoer als overheidstaak opgevat en gesubsidieerd. De rijksoverheid stelt provincies en stadsregio’s in staat om een regionaal mobiliteitsbeleid te voeren en stelt voor de exploitatie van het openbaar vervoer budgetten beschikbaar via de Brede Doeluitkering verkeer en vervoer (BDU). Openbaar vervoer kan in die zin als merit-good worden beschouwd: het moet burgers in staat stellen om aan activiteiten deel te nemen

39

zonder dat dit te duur wordt. In opdracht van de decentrale overheden verzorgen regionale vervoerbedrijven, veelal op basis van vervoerconcessies, het vervoer van reizigers.

4.4 Het fysiek domein krijgt vorm in samenwerkingscollectieven Publiek belang in de zin van gezamenlijk optrekken van overheid, marktpartijen, particulieren en maatschappelijke organisaties in het behartigen van een maatschappelijk belang. Dit verwijst naar een samenwerking op basis van gelijkwaardigheid bij de inrichting en beheer van de ruimte. Deze partijen hebben een toenemende vrijheid én verantwoordelijkheid gekregen bij de inrichting van het land.

Indicatie redeneerlijn De meerwaarde van onderlinge samenwerking tussen bewoners en met de overheid is een drijfveer op zich, waarbij de diversiteit van verschijningsvormen en kwaliteit die gerealiseerd kan worden hoog gewaardeerd wordt. Onderdeel van de redeneerlijn kan zijn een juridische argumentatie over het benoemen en beschermen van eigendomsrechten en gebruiksmogelijkheden, zoals het voorbeeld van stedelijke herverkaveling, waarbij de overlappende belangen achter deze rechten voorop staan.

Rol overheid voor een fysiek domein dat wordt vormgegeven door samenwerkingscollectieven De rol van de overheid is tweeledig: enerzijds verantwoordelijk en anderzijds belanghebbende bij ruimtelijke ontwikkelingen. De overheid initieert en faciliteert samenwerking tussen publieke en private partijen en neemt hier actief en veelal blijvend aan deel. Publiek-private samenwerking (PPS) is hierbij in beeld als uitvoeringsinstrument. Het Rijk biedt de juridische mogelijkheden, gemeenten voeren uit. Vanuit het streven naar ruimtelijke kwaliteit, wordt stedelijke herverkaveling als meer formeel instrument van de overheid gehanteerd. Wanneer de overheid subsidieert verwacht zij een tegenprestatie in de zin dat dit gezamenlijk optrekken en uitvoeren van projecten mogelijk moet maken.

Waarden De waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan dit perspectief op publiek belang zijn: samenwerking - diversiteit - gelijkwaardigheid Diversiteit is de waarde die meest opvallend herkenbaar is in dit perspectief op publiek belang, die zich zowel uit in de veelvormigheid van werkvormen als in de uitkomst in de ingerichte ruimte. De waarde samenwerking uit zich in de wens van mensen om met elkaar en met de overheid aan de inrichting van hun leefomgeving te werken. Initiatiefnemers, eindgebruikers en de overheid moeten dat op voet van gelijkwaardigheid kunnen doen. Iedereen die zich meldt, mag meedoen.

Kenmerkend voorbeeld: Energietransitie Met het oog op het klimaat, de afnemende beschikbaarheid van fossiele brandstoffen en omwille van de versterking van de economische structuur, zet het Rijk in op een overgang naar een meer duurzame energiehuishouding. Met het Energieakkoord voor duurzame groei geven overheid, industrie, de agrarische sector en het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties een langetermijnperspectief op het energie- en klimaatbeleid met afspraken voor de korte en middellange termijn. Het opwekken van windenergie op het land en op zee vormt een belangrijke stap om te komen tot een duurzame energieopwekking. Het kabinet heeft hiertoe, na overleg met de provincies, gebieden aangewezen die geschikt zijn voor windmolenparken. TenneT heeft als

40

netbeheerder de verantwoordelijkheid om het elektriciteitsnet voor de windmolens op zee - zo efficiënt mogelijk – aan te leggen. Natuur & Milieu werkt op basis van een samenwerkingsovereenkomst mee om te zorgen dat er geen blijvende schade wordt veroorzaakt aan de duinen en de aanwezige flora- en fauna zo min mogelijk wordt verstoord. Een belangrijk onderdeel van het Energieakkoord vormt ook de decentrale opwekking van hernieuwbare energie door mensen zelf, en in coöperatief verband of door een vereniging van eigenaren (VvE). Waar nodig en mogelijk kunnen deze initiatievendoor gemeenten, provincies en de rijksoverheid (financieel) worden ondersteund. Energieleveranciers zullen in overleg met het Rijk afspraken maken over de uitvoering van de decentrale energieopwekking.

Kenmerkend voorbeeld: circulaire economie Om duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen - grondstoffen, water en energie – te stimuleren, werkt de rijksoverheid samen met bedrijven en maatschappelijke organisaties in het programma Van Afval Naar Grondstof aan de transitie naar een circulaire economie dat de herbruikbaarheid van grondstoffen en behoud van natuurlijke hulpbronnen als uitgangspunt neemt. Dit programma omvat de uitwerking van het Afvalprogramma Nederland, dat het kabinet krachtens de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen heeft opgesteld. Een voorbeeld van het duurzaam gebruik van grondstoffen is het Ketenakkoord Fosfaatkringloop, waarmee een markt voor gerecycled fosfaat is gecreëerd. Een ander voorbeeld is het winnen van groen aardgas, elektriciteit of vloeibare brandstoffen uit afval en biomassa, waarin overheden, kennisinstellingen en bedrijfsleven gezamenlijk optrekken. Naast het recyclen wordt ingezet op meer duurzame producten en consumptiepatronen, die bij moeten dragen aan de vermindering van materiaal dat wordt aangeboden bij afvalverbrandingsinstallaties en stortplaatsen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland biedt zogenoemde Green Deals, afspraken tussen de rijksoverheid en maatschappelijke organisaties, bedrijven en decentrale overheden die moeten bijdragen aan het uitvoeren van duurzame plannen, van groene gewasbescherming tot duurzaam bosbeheer en groene daken. De Green Deals kunnen betrekking hebben op aanpassing van wet- en regelgeving, ondersteunen van afzetmarkten voor nieuwe technologieën, faciliteren van samenwerkingsverbanden en verbeteren van toegang tot (start)kapitaal.

Kenmerkend voorbeeld: cultureel erfgoed Cultuurhistorische kwaliteiten van het fysieke leefmilieu worden beschouwd als van vitale betekenis voor de samenleving, omdat het mensen een gevoel van eigenheid verschaft en betrokkenheid bij hun omgeving bevordert. Het Rijk biedt garanties voor een zorgvuldige afweging van cultuurhistorische belangen door formulering van cultuurhistorisch-ruimtelijk beleid, een afwegingsverplichting bij ruimtelijkeordeningsprocedures en toetsing van de doorwerking in het ruimtelijk beleid. In de Nota Belvedère stelt het Rijk dat het behoud en benutten van het cultureel erfgoed kwaliteit toevoegt aan de culturele dimensie van de ruimtelijke inrichting, en zet hierbij een ontwikkelingsgerichte benadering centraal. Door het initiëren van gebiedsgerichte projecten stuurt het Rijk direct op de ruimtelijke ontwikkeling. Een voorbeeld hiervan is het Nationaal Project Nieuwe Hollandse Waterlinie: een historische verdedigingslinie tussen Muiden en de Biesbosch. Voor de herkenbaarheid van de historie in het landschap worden de forten van de linie hersteld en geschikt gemaakt voor verblijfsaccommodatie, horeca of museale dan wel educatieve doelen. Decentrale overheden zijn verantwoordelijk voor handhaving en ontwikkeling van dit cultureel erfgoed, waarbij samen wordt opgetrokken met maatschappelijke organisaties, private partijen en burgers. Het Rijk stimuleert ook de ontwikkeling van stedelijke centra, door investeringen in de (ontwerp)kwaliteit van rijksgebouwen en door ondersteuning van culturele voorzieningen. Zo was ‘Het Nieuwe Rijksmuseum’ één van de projecten uit het Actieprogramma Ruimte en Cultuur, waarbij het Rijk investeerde in de verbouwing.

Kenmerkend voorbeeld: stedelijke (her)ontwikkeling De kwaliteit van de woon- en leefomgeving vormt een essentieel onderdeel van de ruimtelijke en sociaaleconomische kwaliteit en vitaliteit van het stedelijk gebied. De verantwoordelijkheid voor een goed systeem van ruimtelijke ordening ligt bij de rijksoverheid maar het verstedelijkingsbeleid is bij provincies en gemeenten belegd.

41

De daadwerkelijke vraag van bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties moet daarin leidend zijn. Er worden nieuwe allianties gezocht in de vorm van publiek-publiek en publiek-private samenwerking. Ontwikkeling en transformatie van stedelijk gebied wordt daarmee in toenemende mate een samenspel tussen overheid, bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Een verregaande vorm hiervan zien we terug bij private of semipublieke openbare ruimten, zoals Plein 1944 in Nijmegen of de ‘Koopgoot’ in Rotterdam, die (gedeeltelijk) in eigendom zijn en beheerd worden door private partijen. De publieke en private rol van de overheid lopen hierbij door elkaar: de overheid neemt een faciliterende en meer gelijkwaardige rol aan, maar heeft er tegelijkertijd ook belang bij dat er ontwikkelt wordt. Om een zorgvuldig gebruik van de schaarse ruimte te bevorderen heeft het Rijk een ladder voor duurzame verstedelijking geïntroduceerd, die meer is gericht op herontwikkeling en beheer. Om te voorkomen dat eigendomsverhoudingen een gewenste ontwikkeling van het stedelijk gebied belemmeren, biedt het Rijk ook een nieuw juridisch instrumentarium in de vorm van stedelijke herverkaveling. Partijen kunnen hierdoor gemakkelijker zelfstandige kleinschalige locaties ruilen en ontwikkelen zonder dat het gehele gebied één grondexploitatie hoeft te worden gebracht. Het Rijk stuurt gemeenten en maatschappelijke organisaties daarnaast aan op het faciliteren van lokale samenwerkingscollectieven en het wegnemen van belemmeringen hiervoor, door bijvoorbeeld afwaardering op bestaand leegstaand maatschappelijk vastgoed.

4.5 Het fysiek domein is een zelfgeorganiseerde ruimte Publiek belang in de zin van maatschappelijk belang met een beperkte borging door de overheid. Dit verwijst naar systeemverantwoordelijkheid van de overheid ten aanzien van privaatrecht en de basis van het publiekrecht.

Indicatie redeneerlijn De argumentatie voor zelforganisatie in de publieke ruimte start met de wensen van bewoners en hun behoefte aan directe invloed op en betrokkenheid bij de inrichting en het beheer van ruimte, maar wordt direct verbonden aan een vanzelfsprekend geachte rol voor de overheid die daarin meebeweegt. We redeneren hier vanuit semiprivate voorzieningen, waarbij burgers zelf goederen en diensten organiseren, binnen kaders en met stimulans van de overheid. Onderdeel van de redeneerlijn kan zijn een juridische argumentatie over het onderscheiden (en beschermen) van eigendomsrechten en gebruiksrechten. Een argumentatie die ten dele leunt op welzijnstheorie: diepe persoonlijke relaties: de waarde van wederkerige relaties als vriendschap en liefde die verder reiken dan het plezier en de voordelen die het met zich meebrengt.

Rol overheid in het fysiek domein dat een zelfgeorganiseerde ruimte is De overheid schept als systeemverantwoordelijke de kaders en stimuleert initiatieven van particulieren die zelf de verantwoordelijkheid nemen voor het beheer en de ontwikkeling van hun fysieke leefomgeving. De overheid faciliteert binnen een duidelijk afgebakend institutioneel kader en verstrekt subsidies op basis van zo min mogelijk voorwaarden.

Waarden De waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan dit perspectief op publiek belang zijn: vrijheid – eigenheid – zeggenschap.

42

Aan zelfgeorganiseerd ruimtegebruik ligt de waarde eigenheid ten grondslag in de zin dat de ruimtelijke ordening zich aanpast op het karakter van een gebied en de leefwijze van burgers. De gemeenschap is hierbij vooral een verschijningsvorm, maar niet per se het uitgangspunt; in de praktijk zal niet iedereen (actief) willen deelnemen. De waarden vrijheid en zeggenschap komen tot uiting doordat bewoners de vrijheid willen om hun leefomgeving naar eigen inzicht in te richten en te beheren en claimen zeggenschap over de publieke ruimte.

Kenmerkend voorbeeld: Nationale Parken als particulier initiatief Om belangrijke ecosystemen te beschermen, zijn nationale parken ingesteld. Nederland heeft een twintigtal nationale parken. De parken worden gekarakteriseerd als aaneengesloten natuurgebieden met een oppervlakte van tenminste duizend hectare en met een bijzondere flora en fauna, en zijn onderdeel van de Natura 2000 gebieden. Het beschermingsniveau van de Nationale Parken wordt onder meer bepaald door de Europese Vogelen Habitatrichtlijn (Natura 2000) en het Biodiversiteitsverdrag. Het Rijk is in beginsel verantwoordelijk voor het functioneren van het Nederlandse Nationale Parkenstelsel en het natuurbeleid. Door het Natuurakkoord tussen het Rijk en de provincies is de organisatie en de uitvoering van het beleid rond de nationale parken bij de provincies en regio’s gelegd. Het rijk beperkt zich hierbij tot het aanwijzen en begrenzen van gebieden op verzoek van de provincies. De eerste twee nationale parken van Nederland - De Hoge Veluwe en Veluwezoom – zijn ontstaan uit particulier initiatief. Het Park De Hoge Veluwe is particulier bezit en ondergebracht in de stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe. Het Nationaal Park Veluwezoom is eigendom van de Vereniging van Natuurmonumenten. Het Rijk verstrekt beide parken een beperkte beheersubsidie. De eigenaren, beheerders en andere betrokkenen zijn samen verantwoordelijk voor de bescherming en ontwikkeling van de kwaliteit van de natuur.

Kenmerkend voorbeeld: sportaccommodaties Het Rijk stimuleert mensen om te sporten en te bewegen, omdat dit de lichamelijke en mentale gezondheid evenals de sociale contacten van mensen bevordert. Voor het uitoefenen van veel sporten wordt gebruik gemaakt van binnen- of buitensportaccommodaties. Het Rijk geeft richtlijnen voor de toegankelijkheid van sportaccommodaties. Gemeenten stellen in bepaalde gevallen beheer- en exploitatiesubsidies voor de accommodaties beschikbaar, om daarmee invloed te hebben op de borging van de kwaliteit. Er zijn verschillen tussen sporttakken in het eigendom en beheer van buitensportaccommodaties. Voetbal wordt als volkssport van oudsher ondersteund door de overheid, waardoor voetbalaccommodaties overwegend eigendom zijn van gemeenten. Als elitesporten zijn hockeyaccommodaties voor de helft geprivatiseerd en tennisaccommodaties overwegend verzelfstandigd en in handen van sportverenigingen of stichtingen. Van alle buitensportaccommodaties is eenderde volledig geprivatiseerd, vooral in stedelijk gebied. Veel gemeenten hebben beleidsvoornemens om buitensportaccommodaties verder te privatiseren, waarmee de verantwoordelijkheden meer worden overgeheveld naar de sportverenigingen.

Kenmerkend voorbeeld: zelfbeheer en coöperaties Om de ruimtelijke kwaliteit van de fysieke leefomgeving te bevorderen en de betrokkenheid van burgers en ondernemers bij de inrichting ervan te vergroten, biedt de overheid ruimte aan maatschappelijke initiatieven als zelforganisatie en coöperaties. Dergelijke initiatieven worden ook in toenemende mate gefaciliteerd bij ontwikkelen transformatieopgaven in het bestaande stedelijk gebied. Zelfbeheer van (delen van) van de openbare ruimte, zoals dit is te vinden in bewonersinitiatieven rond inrichting en onderhoud van de openbare ruimte (‘groen in zelfbeheer’), geveltuintjes en (gedeeltelijk) onderhoud van parken, biedt ruimte voor diversiteit en geeft bewoners de mogelijkheid om een leefomgeving te realiseren die aansluit op hun woonwensen. In coöperaties organiseren burgers bijvoorbeeld zelf hun huisvesting of energievoorziening. Veel huurders van sociale woningen hebben de wens dat woningcorporaties hen een directe rol geven in het beheer van hun eigen wooncomplexen. De gedachte is huurders een eigen coöperatie vormen die de zeggenschap krijgt over het beheer van de huurwoningen en daarmee woonlasten bespaart. In energiecoöperaties kopen burgers gezamenlijk energie in of wekken ze zelf

43

energie op, veelal vanuit duurzaamheidsoverwegingen (‘groene stroom’) en zonder winstoogmerk. Zelfbeheer, duurzaamheid, en betaalbaarheid en zekerheid vormen belangrijke motieven voor oprichting van dergelijke nieuwe coöperaties. Het initiatief ligt bij burgers, in samenwerking met gemeenten, maatschappelijke organisaties en ondernemers. Het Rijk biedt bijvoorbeeld wooncoöperaties een juridische basis in het woonbestel. Met het bieden van ruimte aan zelfbeheerinitiatieven is ruimtelijke beleid en de ruimtelijke planning niet langer een eenzijdige overheidstaak maar een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid, burgers en ondernemers. Dit plaatst burgers in de situatie waarin ze verondersteld worden om voorheen publieke taken voor zichzelf te organiseren.

4.6 Het fysiek domein functioneert autonoom In deze vorm van verregaande zelforganisatie van ruimtegebruik staat het publiek belang centraal, in de zin van een maatschappelijk belang zonder actieve inmenging van de overheid. Het ruimtegebruik is georganiseerd rond het gemeenschappelijk belang van een groep dat het streven deelt om niet of zo min mogelijk afhankelijk te zijn van anderen. De ambitie om autonoom en zelfvoorzienend te zijn is de gemeenschappelijke drijfveer. In eigentijdse termen van collectieve vormen van energievoorziening: “off the grid”. Collectieve vormen van ruimtegebruik kunnen geheel particulier gericht zijn op gemeen-schappelijk belang in de zin van een gedeeld individueel belang, zonder of referentie aan een publiek belang. Deze vormen van gemeenschappelijk belang in ruimtegebruik vallen daarmee buiten het perspectief op publiek belang.

Indicatie redeneerlijn De argumentatie die ten grondslag ligt aan het perspectief van autonoom functionerende ruimtelijke eenheden is gegrond in de gemeenschappelijke drijfveren van een groep. Een groep die een bijna autarkische ruimtelijke organisatie nastreeft in een eigen territorium. De gedeelde overtuiging kan gericht zijn op een innovatieve eigen energievoorziening, een op eigen religieuze regels gestoelde sociale structuur of een bepaalde leefstijl. Bijvoorbeeld kan gedacht worden aan een leefstijl waarin zelfvoorziening in voedselproductie centraal staat of waarin het gebruik van alle hulpbronnen geminimaliseerd. Hoewel de aandacht sterk is gericht op de eigen leefomgeving die is afgebakend van de wijdere omgeving, is er een duidelijke referentie aan een overstijgend publiek belang. De keuzes die gemaakt worden in het eigen deel van het fysiek domein, staan expliciet ten dienste van een overstijgend belang. Het behoud van hulpbronnen op aarde bijvoorbeeld. De verantwoordelijkheid voor dit publiek belang wordt in deze redeneerlijn door de gemeenschap zelf gedragen en de overheid heeft daarin geen andere rol dan de keuzes van de groep voor het eigen territorium ongemoeid te laten of met minimale publieke middelen (wettelijk) mogelijk te maken. Het is daarmee buiten-perspectief op het publiek belang in het fysiek domein, dat vooral helpt om het analytisch onderscheid in het denken aan te scherpen over de minimale rol die er kan zijn voor de overheid in het behartigen van het publiek belang in het fysiek domein.

Rol overheid in het fysiek domein dat autonoom functioneert De overheid neemt een passieve en faciliterende rol aan (ook in de vorm van geen drempels opwerpen, afzien van bemoeienis).

Waarden De waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan dit perspectief op publiek belang zijn: verantwoordelijkheid – autonomie – gemeenschap – harmonie.

44

Aan het fysiek domein dat autonoom functioneert, vormt de waarde autonomie de belangrijkste grondslag, waarin de mens wordt opgevat als zelfredzaam wezen dat zich niet laat vangen in een blauwdruk van de samenleving, evenals de waarde verantwoordelijkheid, in de zin dat burgers een eigen verantwoordelijkheid nemen voor de die zaken die ze belangrijk vinden, zoals de energievoorziening of de ecologie van de leefomgeving. Het gaat om een vorm van organisatie van ruimtegebruik die gestoeld is op een gedeelde levensvisie van een groep die zich aan elkaar verbonden heeft. Hierin is gemeenschap als waarde herkenbaar. Tot slot zien we in het voorbeeld de waarde harmonie terug, in de zin dat wordt gestreefd naar (herstel van) ecologisch evenwicht.

Autarkische leefgemeenschap In een autarkische leefgemeenschap staat een decentrale en geheel autonome vorm van zelfvoorzienendheid centraal. De autarkische leefgemeenschap is als organisatievorm vooral terug te vinden in zelfvoorzienende woonconcepten zoals aardwoningen of zogenoemde Earthships; woningen die zijn opgebouwd uit hergebruikt materiaal en volledig zelfvoorzienend zijn voor wat betreft het produceren van voedsel, water, energie en afvalverwerking.

Kenmerkend voorbeeld: energiecoöperaties Recente ontwikkelingen op het gebied van energieopwekking laten zien dat mensen zelf in staat willen zijn hun energie te produceren. De eenvoudigste vorm is om groene stroom af te nemen van een van de grote energiebedrijven. Voor mensen die liever zelf zicht hebben op de manier waarop groene stroom wordt opgewekt, zijn eigen zonnepanelen of een windmolen een alternatief. Omdat niet iedereen plek heeft over een windmolen in de tuin of zonnepanelen op het dak, zoeken mensen naar nieuwe vormen van samenwerking om te voorzien in hun eigen energiegebruik. In veel gevallen worden vormen van alternatieve energieopwekking gekoppeld aan het bestaan stroomnetwerk en wordt elektriciteit in geval van een overschot terug geleverd aan het energiebedrijf. In sommige gevallen kiezen mensen ervoor een om voor hun energievoorziening volledig onafhankelijk zijn van het bestaande netwerk en van bestaande energieleveranciers. Zij maken zichzelf onafhankelijk van overeenkomsten over tarieven voor het (terug) leveren van stroom, door het realiseren van eigen energieproductie zonder aangesloten te zijn op het energienet. Wet- en regelgeving voor bestemmingsplannen, welstand en monumentenzorg moet waar nodig opzij worden gezet, om het hogere doel van de eigen energieopwekking te realiseren.

45

5 Keuzes over publiek belang Het omgevingsbeleid is volop in verandering. In plaats van behoud en bescherming moet de actieve aanpak voor het realiseren van de gewenste omgevingskwaliteit centraal komen te staan. Daarnaast moet meer ruimte zijn voor maatschappelijke initiatieven. In 2018 wordt de Omgevingswet van kracht, waarin deze paradigmawisseling verankerd wordt. De nieuwe wet introduceert twee beleidsinstrumenten voor de strategische sturing van het nationale, provinciale en gemeentelijke omgevingsbeleid: de omgevingsvisie en het programma. Een omgevingsvisie geeft een lange termijn perspectief voor keuzes op de korte termijn. Het programma is uitvoeringsgericht voor een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling of op het realiseren van een gewenste (hogere) omgevingskwaliteit. Voor de rijksoverheid ligt er een uitdaging. Een nieuwe nationale omgevingsvisie moet vormgeven aan de lange termijn keuzes over de ruimtelijke inrichting van Nederland en over de randvoorwaarden aan ruimtegebruik. In een pluriforme samenleving is het onvermijdelijk dat zo’n omgevingsvisie nooit in volledige overeenstemming zal zijn met de wensen van alle mensen. Des te belangrijker is het dat de keuzes die in een omgevingsvisie worden gemaakt inzichtelijk en navolgbaar zijn, zodat maatschappelijk debat en politieke besluitvorming daarover mogelijk is. Niet iedereen zal het met die keuzes eens zijn, maar na maatschappelijk en politiek debat zal wel duidelijk zijn voor welke keuzes breed draagvlak is en voor welke keuzes minder breed of geen draagvlak is. Voor helderheid in het omgevingsbeleid is het belangrijk dat beleidsvoorstellen en de omgevingsvisie zich oriënteren op de zes verschillende perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein. Deze zes perspectieven zijn een analyse instrument voor bestaand beleid en een hulpmiddel voor het aanscherpen van beleidsvoorstellen in een omgevingsvisie of programma. De perspectieven bieden houvast voor het formuleren van eenduidige keuzes en voor de onderbouwing ervan met een consistente argumentatie. Ook kan dit gebruikt worden voor stakeholderanalyse rond bestaand of nieuw omgevingsbeleid, en daarmee helderheid scheppen in debatten die gevoerd worden binnen en buiten de politieke arena.In dit hoofdstuk worden de toepassingsmogelijkheden van de zes perspectieven op publiek belang verkend, met een bijzondere aandacht voor de nationale omgevingsvisie.

5.1 Positie kiezen in het speelveld van publieke belangen In de Omgevingswet is een groot deel van de bestaande wetgeving voor het fysiek domein vereenvoudigd en samengevoegd. Daarmee is een breed beleidsveld ontstaan waarvoor de rijksoverheid met een nationale omgevingsvisie de inhoudelijke ambities formuleert. Het instrument van de omgevingsvisie bouwt voort op de Nederlandse traditie van samenhangende strategische planning voor de ruimtelijke ordening, die werd gecombineerd met de soortgelijke samenhangede nota’s en structuurschema’s voor de andere onderdelen van het omgevingsbeleid van de rijksoverheid. De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) van 2012 vormde voor het eerst een enkelvoudig samenhangend rijksbeleidskader voor het fysiek domein. De samenvoeging van de wet- en regelgeving in de Omgevingswet past in Nederlandse traditie van integrale benadering van vraagstukken in de leefomgeving. Bij het opstellen van de bijhorende omgevingsvisie kan dit verzanden in abstract geformuleerde beleidsdoelen en planconcepten, die zonder betekenis blijven in het maatschappelijk debat en die verhulde keuzes voorleggen aan de politiek. Voor de gewenste scherpte in de nieuwe nationale omgevingsvisie en in provinciale en gemeentelijke omgevingsvisies, is het van belang positie te kiezen in het speelveld van perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein. Helderheid in omgevingsbeleid wordt daarnaast verkregen door consistentie in de definitie van

46

omgevingsopgave - oplossingsrichting - beleidsinstrumenten. De zes perspectieven op publiek belang helpen bij het definiëren van de omgevingsopgave en de keuze voor beleidsinstrumenten.

Het speelveld De nationale omgevingsvisie is een politiek document en moet de politieke keuzes voor het omgevingsbeleid van de rijksoverheid zichtbaar maken. Het zelfde geldt voor provincies en gemeenten voor het provinciaal, resp. lokaal beleid. Met de nationale omgevingsvisie kiest het zittende kabinet positie in welke publieke belangen het wenst te behartigen in het fysiek domein. Zes perspectieven op publiek belang vormen het speelveld van het publiek belang in het fysiek domein. Deze zes perspectieven weerspiegelen de variëteit van opvattingen over de rol van de overheid in het fysiek domein (beperkt of verregaand) in combinatie met het type omgevingsvraagstukken waar mensen prioriteit aan geven (zoals duurzaamheid, economische ontwikkeling, sociale ontwikkeling) (zie figuur 5.1). Voor veel mensen zal het publiek belang of het algemeen belang op het eerste gezicht gelijk worden gesteld aan het collectief goed. De klassieke staatstaak in het fysiek domein die daarbij hoort, zijn de ruimte die nodig is voor de nationale defensie, de zorg voor de dijken en de zorg voor het behoud van de natuur. In dit perspectief op publiek belang wordt de motivatie voor de rol van de overheid gekleurd door een hiërarchische rolopvatting en is inhoudelijk nauw verbonden met de wens tot bescherming van wat kwetsbaar is. Het zijn voorbeelden van overheidsbeleid dat voordelen oplevert voor iedereen en waarvan niemand uitgesloten kan worden. De natuur blijft voor iedereen in stand en eenieder plukt de vruchten van een veilige leefomgeving. FIGUUR 5.1 ZES PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG IN HET FYSIEK DOMEIN

47

De andere perspectieven op het publiek belang laten zien hoe groot de keuzeruimte is in het bepalen van de rol van de overheid en in de inhoudelijke agenda voor het omgevingsbeleid. Er zijn dus ook hele andere opvattingen over wat het publiek belang is in het fysiek domein, dan de redenering waarin een vorm van collectief goed centraal staat, waarvoor de overheid de eindverantwoordelijkheid moet nemen. De hierboven genoemde beleidskeuzes rond defensie, waterveiligheid, en natuur kennen brede maatschappelijk en politieke steun, hoewel voorkeuren voor maatvoering kunnen verschillen. Om die reden is de argumentatie achter deze beleidskeuzes niet altijd haarscherp, maar zowel de klassiek liberale argumentatie voor kerntaken is herkenbaar, als een formele institutionele motivatie die wijst op de vastgestelde wettelijke en internationaal rechtelijke grondslag van dergelijke staatstaken. Bij toepassing van het perspectief op publiek belang als collectief goed op thema’s als het behoud van natuur of dierenwelzijn, wordt deze argumentatie aangevuld met ecologische politieke opvattingen over de onmisbaarheid van mondiale flora en fauna en het belang van het beschermen van de meest zeldzame en bedreigde soorten.

Traditionele perspectieven met een actieve rol voor de overheid De traditioneel dominante perspectieven op publiek belang in het fysiek domein, zowel in de ruimtelijke ordening als in het milieubeleid, zijn gericht op ruimte als collectief goed, ruimte voor ontwikkelingsmogelijkheden die de economie stimuleren en een ruimtelijke inrichting die de deelname van mensen aan de samenleving bevordert. In het perspectief op het fysiek domein als collectief goed gaat het om publieke belangen waarvoor de overheid de eindverantwoordelijkheid op zich neemt. Het gaat om omgevingsopgaven die naar het oordeel van de samenleving om een sterke betrokkenheid van de overheid vragen vanwege de consequenties op de lange termijn of omdat de opgaven grens- en sector overschrijdend zijn, zoals klimaatverandering, zeespiegelstijging en waterbeheer en bescherming en ontwikkeling van kwetsbare natuur. Deze opvatting waarin de overheid een veilige leefomgeving, schoon water en een gezonde lucht voor eenieder garandeert, is door het hele politieke spectrum heen herkenbaar als basisvoorwaarde voor ieder individu om zich te kunnen ontplooien. Waar de overheid zich tot het garanderen van bescherming en gezondheid dient te beperken, als kerntaak, zijn klassieke liberale idealen herkenbaar. De overheid biedt in die zin gelijke mogelijkheden en rechten die mensen nodig hebben om hun vrij gekozen levens te kunnen leiden. In het perspectief op publiek belang dat deelname aan de samenleving bevordert, is de traditionele kern van de ruimtelijke ordening herkenbaar met de volkshuisvesting als ‘meekoppelend belang’. Door de planmatige stedelijke ontwikkeling vanaf de wederopbouw te verbinden met de sociale woningbouw, de stadsvernieuwing, het grote stedenbeleid en meest recent het krachtwijkenbeleid heeft de sociale agenda lange tijd een sterke verbinding gehad met het omgevingsbeleid. De koppeling met het klassieke volkshuisvestingsbeleid is inmiddels verdwenen, maar in vele andere beleidsonderdelen blijft dit perspectief op publiek belang duidelijk herkenbaar.

48

FIGUUR 5.2 PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG IN HET POLITIEKE SPEELVELD

In het perspectief op publiek belang waarin het fysiek domein deelname aan de samenleving bevordert, zijn in het bijzonder sociaaldemocratische politieke idealen herkenbaar. Het gaat om idealen van solidariteit, gelijkheid en emancipatie van sociaal zwakke groepen in de samenleving. Voor het realiseren van dit perspectief op publiek belang, is traditiegetrouw een grote rol weggelegd voor een planmatige opererende en hiërarchisch sturende overheid. Deze politieke keuze voor het stelsel van ruimtelijke planning met een stevige programmatische invulling op stedelijke ontwikkeling is in de praktijk door andere politieke stromingen altijd gesteund, omdat dit toch de beleidsmatige ruimte bood voor een eigen politieke inkleuring gericht op ruimte voor ontwikkeling. Dit perspectief heeft in de loop van decennia een programmatische invulling gehad met economisch spreidingsbeleid, industriebeleid en later ruimte voor bedrijvigheid die in lijn ligt met zowel de christendemocratische als sociaaldemocratische en liberale ontplooiingsidealen. Vanaf de jaren ‘80 van de vorige eeuw is de programmatische invulling wat verschoven naar regio’s op eigen kracht, Nederland distributieland en Mainports, Brainports en Greenports. Ogenschijnlijk klinken hierin steeds meer de liberale voorkeuren door, maar met een actieve rol van overheden via subsidiestromen en participatie in “triple O”-benaderingen zijn ook voorkeuren van andere politieke stromingen herkenbaar. In het uitvoeringsarrangement dat hoort bij het perspectief op het fysiek domein dat ruimte biedt voor ontwikkeling, ligt sinds eind vorige eeuw steeds sterker de nadruk op de rol van marktpartijen. De overheid wordt weliswaar nog gezien in een sterke rol, maar niet als enige actor. Publiek-private samenwerking is gestart met de herontwikkeling van stationsomgevingen in de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw, zoals die van Den Bosch en Zwolle. De rijksoverheid stelde investeringsmiddelen voor stedelijke knooppunten beschikbaar en gemeenten als publieke en als private partij (stadskantoor) investeerden samen met projectontwikkelaars. De nog lopende herontwikkelingen van de stationsgebieden van Arnhem, Utrecht en Breda volgen hetzelfde stramien met dezelfde argumentatie voor het aanjagen van nieuwe economische ontwikkelingskansen en samenwerking met investeerders. Zowel het beleidsprogramma als de rolverdeling van overheid en markt is daarmee gewijzigd, waarin liberale politieke argumenten herkenbaar zijn. Het perspectief op publiek belang waarin het fysiek domein

49

deelname aan de samenleving bevordert, is daarmee geleidelijk verschoven naar een fysiek domein dat ontwikkeling stimuleert. Deze drie traditionele perspectieven op publiek belang in het fysiek domein zijn goed herkenbaar in de ruimtelijke ordening, ruimtelijke economisch beleid, natuurbeleid en het milieubeleid zoals dat tot voor kort gevoerd werd. De argumentatie en de beleidskeuzes zijn in de hoofdlijnen van het beleid herkenbaar te verbinden met de belangrijkste politieke stromingen, in het bijzonder waar het de programmatische invulling van het beleid betreft (zie figuur 5.2). De invloed van het politieke ecologisme heeft gestalte gekregen in het ruimtelijk beleid voor natuur, in de vorm van de Ecologische Hoofdstructuur waarin afzonderlijke natuurgebieden worden beheerd door zelfstandige organisaties. Dat laat goed zien hoe beleidskeuzes zich gevoegd hebben naar een beleidsstelsel dat is opgebouwd op basis van sterk etatistische opvattingen.

Nieuwe perspectieven op samenwerken aan het f ysieke domein In de huidige praktijk wordt steeds meer ruimte geboden aan nieuwe perspectieven op publiek belang in het fysiek domein, die opkomen naast de drie traditionele perspectieven (zie figuur 5.2). Deze opkomende perspectieven richten zich op nieuwe samenwerkingsverbanden in de samenleving, waardoor de overheid haar rol moet herdefiniëren. In de drie nieuwe perspectieven op publiek belang in het fysiek domein staan samenwerkingsverbanden, zelforganisatie en autonome leefgemeenschappen centraal. Deze perspectieven zijn nauw verwant aan de politieke stromingen van het communitarisme, het ecologisme en het liberalisme. In het perspectief op publiek belang waarin het fysiek domein vormt krijgt in (nieuwe) samenwerkingscollectieven, zijn in het bijzonder communitaire idealen herkenbaar. Overheid, marktpartijen, particulieren en maatschappelijke organisaties trekken gezamenlijk met elkaar op bij de inrichting en beheer van de ruimte. Kenmerkende voorbeelden zijn de inzet op een circulaire economie en het nationale Energieakkoord, waarin overheid, industrie, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties samenwerken in de overgang naar een meer duurzaam gebruik van grondstoffen. Nieuwe allianties in de vorm van publiek-private samenwerking worden ook gezocht bij stedelijke (her)ontwikkeling, waarin ontwikkeling en beheer steeds meer bij private partijen ligt. De meerwaarde van onderlinge samenwerking op gelijkwaardige voet is in dit perspectief op publiek belang een drijfveer op zich, waarbij de diversiteit van verschijningsvormen en kwaliteit die gerealiseerd kan worden hoog gewaardeerd wordt. Waar de samenwerking tussen overheid en samenleving zich kenmerkt door een beperkte rol van de overheid als systeemverantwoordelijke ten aanzien van privaatrecht en de basis van het publiekrecht, is het perspectief op publiek belang het fysiek domein als zelfgeorganiseerde ruimte. In deze opvatting van publiek belang ligt eigenheid ten grondslag aan zelfgeorganiseerd ruimtegebruik, waarbij de ruimtelijke ordening zich aanpast op het karakter van een gebied en de leefwijze van burgers. Zelfgeorganiseerd ruimtegebruik is herkenbaar in lokale woon- en energiecoöperaties, zelfbeheer van (delen van) de openbare ruimte en bijvoorbeeld in gemeenschappelijk beheer van sportaccommodaties. In de behoefte van bewoners om de publieke ruimte naar eigen inzicht in te richten en te beheren komt vrijheid tot uiting, waarbij zij een bepaalde mate van zeggenschap claimen over hun fysieke leefomgeving, Dit perspectief op publiek belang in het fysiek domein sluit het meest, maar niet uitsluitend, aan bij het liberale vrijheidsideaal. In het perspectief op publiek belang waarin het fysiek domein autonoom functioneert, zijn vooral ecologistische politieke voorkeuren herkenbaar. De overheid heeft een uiterst beperkte passieve en faciliterende rol in deze opvatting van publiek belang, met eigen verantwoordelijkheid voor leefgemeenschappen die zelfvoorzienend zijn. Het gaat om een vorm van organisatie van ruimtegebruik die gestoeld is op een gedeelde levensvisie van een groep die zich aan elkaar verbonden heeft. De gemeenschap neemt zelf verantwoordelijkheid voor de zaken die ze belangrijk vindt, zoals de energievoorziening of het milieu. Meest uitgesproken voorbeeld is het ideaal van een autarkische leefgemeenschap dat sommigen nastreven. Deze organisatievorm is te herkennen in

50

zelfvoorzienende woonconcepten zoals aardwoningen die zijn opgebouwd uit hergebruikt materiaal en volledig zelfvoorzienend zijn voor wat betreft het produceren van voedsel, water, energie en afvalverwerking. Het perspectief op autonomie in het fysiek domein is ook herkenbaar in vormen van zelfstandige energieopwekking door huishoudens voor eigen gebruik. Zij willen in hun energievoorziening volledig onafhankelijk zijn van het bestaande netwerk en van bestaande energieleveranciers. Inmiddels wordt een dergelijke benadering ook gehanteerd voor grotere gebieden, zoals het eiland Goerree-Overflakkee dat in 2020 energieneutraal wil zijn. Het publiek belang in dit perspectief is georiënteerd op het realiseren van harmonie, in de zin dat veelal wordt gestreefd naar (herstel van) ecologisch evenwicht. Deze argumentatie speelt vaak ook een rol in discussies over onafhankelijkheid van energie uit het buitenland.

Perspectieven op publiek belang vanuit leefstijlen De perspectieven op publiek belang in het fysiek domein kunnen worden gerelateerd aan de levenshouding van mensen in de samenleving. Drie onderling verschillende leefstijlen staan model voor de variëteit aan keuzes die mensen over hun leven maken en die mede de voorkeuren en verwachtingen bepalen die zij hebben ten aanzien van de organisatie van de samenleving (zie figuur 5.3). FIGUUR 5.3 PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG VANUIT LEEFSTIJLEN

Als de perspectieven op publiek belang worden gepositioneerd in het palet aan leefstijlen, dan is duidelijk dat de vormen van publiek belang die passen bij de meer traditionele vormen van omgevingsbeleid nauw aansluiten bij de levenshouding van de behoudend ingestelde solidairen en de ambitieuze doorzetters. Solidairen vormen een grote middengroep van mensen die hechten aan gemeenschapszin en solidariteit en neigen naar vormen van publiek belang waarin de overheid actief participeert. De meer op de eigen ambities georiënteerde doorzetters hechten aan eigen verantwoordelijkheid en zeggenschap. Van hen mag verwacht worden dat ze een voorkeur hebben voor vormen van inrichting en beheer van de leefomgeving waaraan de overheid heldere randvoorwaarden stelt, maar die verder door henzelf of allianties van gebruikers en bedrijven worden gedragen. De perspectieven op het publiek belang, waarin nieuwe vormen van samenwerking worden gezocht in het omgevingsbeleid laten zich daar tussen in plaatsen. De perspectieven op publiek belang waarin het fysiek domein een zelfgeorganiseerde ruimte is of volledig autonoom functioneert, sluiten nauw aan bij de gedreven levenshouding van voortrekkers. Altijd op zoek naar vernieuwing.

51

De grootste uitdaging voor het eigentijdse omgevingsbeleid vormen deze drie opkomende perspectieven op publiek belang, waarin onderling onderscheidende samenwerkingsvormen van particulieren, bedrijven en maatschappelijke organisaties een belangrijk element zijn. Het zijn perspectieven die nieuw zijn voor beleidsmakers maar die op brede steun kunnen rekenen in de samenleving. Het zijn perspectieven op publiek belang die nauw verbonden zijn met de door vernieuwing en zelfverwerkelijking gedreven levenshouding van de voortrekkers. De Omgevingswet sorteert hier ten delen op voor met een meer terughoudende rol van de overheid, door deregulering en vereenvoudiging van wetgeving en procedures. De uitdaging voor overheden is om in omgevingsvisies en programma’s met een bij deze perspectieven passende visie en beleidsvoorstellen voor de actuele opgaves in de leefomgeving.

5.2 Samenhangend beleid, eenduidige beleidsvoorstellen Een omgevingsvisie zal naar de aard van het beleidsveld een veelomvattend beleidsdocument zijn, dat ingaat op de vele relevante thema’s en opgaven van het omgevingsbeleid. In de rijke Nederlandse beleidstraditie van nationale nota’s, zijn een brede analyse en verbindende ruimtelijke beleidsconcepten bekende elementen voor dergelijke omvattende visies. Maar voor maatschappelijke relevantie en politiek draagvlak, is het in deze tijd van belang dat een omgevingsvisie een aantal scherp afgebakende omgevingsopgaven definieert, waarvoor eenduidige beleidsvoorstellen worden geformuleerd. Elk van deze beleidsvoorstellen zijn een normatieve keuze en bevatten een afwegingskader en de inzet van een of enkele instrumenten van de Omgevingswet en ander rijksbeleidsrepertoire. Het ruimtelijk rijksbeleid en milieubeleid kent in Nederland een verleden met omvangrijke en veelomvattende beleidsdocumenten. Nota’s met een integrale ambitie, gebaseerd op diepgaande analyses die uitmonden in geavanceerde ruimtelijke ontwikkelingsconcepten waarin alle denkbare aspecten en factoren onderling afgestemd zijn. Het nadeel van deze benadering is dat de ruimtelijke beleidsvoering voor een belangrijk deel apolitiek is gemaakt. Breed geformuleerde beleidskaders zijn (meestal onbedoeld) verhullend van karakter, omdat concrete beleidsvoorstellen niet benoemt worden en de onderliggende waarden niet expliciet worden gemaakt in argumentatie. Daarmee draagt dit type brede beleidskader niet bij aan een transparante politieke besluitvorming over de aanpak van omgevingsopgaven door daarvoor navolgbare normatieve uitgangspunten te formuleren. De SVIR vormde een breuk met de traditie van brede, integrale beleidsconcepten, omdat een selectieve benadering is geïntroduceerd in het ruimtelijk rijksbeleid door een beperkt aantal ‘nationale belangen’ te definiëren. De beleidsvoorstellen die in de structuurvisie voor deze nationale belangen zijn geformuleerd, sluiten elk aan op hoofddoel van het beleid van het toenmalige kabinet: versterken van de internationale concurrentiepositie. Met die boodschap, lag er een helder beleidskader die op een politieke meerderheid kon rekenen in het parlement. Voor een maatschappelijk herkenbare en politiek eenduidige kaders voor omgevingsbeleid is het van belang dat de nieuwe nationale omgevingsvisie deze benadering voortzet, uiteraard met de mogelijkheid om desgewenst nieuwe beleidskeuzen te maken. In het formuleren van beleid dienen de keuzen expliciet te worden gemaakt, aan de hand van een van de zes perspectieven op publiek belang. Bij elke vorm van publiek belang in het fysiek domein hoort een kenmerkende redeneerlijn, die consistent moet worden toegepast in de definitie van omgevingsopgave – oplossingsrichting – beleidsinstrumenten. Maak het SCHERP: 

Selectief in programma (integraal is per definitie onmogelijk)



Consistent in probleemdefinitie-oplossingsrichting-instrumentarium



Helder in normatieve oriëntatie en keuze over publiek belang



Expliciet in argumentatie van die keuze en de bijbehorende redeneerlijn

52



Ruimtelijk schaalniveau kiezen als referentie voor keuzes. Elk schaalniveau vergt een eigen keuze over welk publiek belang in het geding is.



Politieke verankering organiseren na bestuurlijke overeenstemming.

Helderheid in de argumentatie achter beleidsvoorstellen maken een omgevingsvisie of programma beter geschikt voor maatschappelijk debat en politieke besluitvorming.

Handreiking voor beleidskeuzen Een omgevingsvisie moet een beleidsdocument zijn dat maatschappelijk betekenis heeft en dat politiek gedragen is. Daarvoor moet een omgevingsvisie een aantal eenduidige gekozen beleidsvoorstellen omvatten in een onderling logisch beargumenteerde samenhang. Eenduidige beleidsvoorstellen met een consistente argumentatie van de probleemdefinitie, het beleidsdoel en het instrumentarium maken duidelijk welke keuzes worden gemaakt. Daarmee zet een omgevingsvisie aan tot maatschappelijk debat en maakt het expliciete politieke besluitvorming mogelijk. Dit klinkt eenvoudig, maar is toch een uitdaging in het licht van de traditie van de ruimtelijke ordening, het waterbeleid en het milieubeleid waar het omgevingsbeleid uit voort komt. Beleidsvoorstellen die al te indicatief blijven of slecht in algemene termen zijn geformuleerd, zullen niet duidelijk maken wat de gewenste ontwikkelingsrichting of omgevingskwaliteit is voor een gebied. Een helder geformuleerd beleidsvoorstel moet consistent zijn in de formulering van de opgave, het bijbehorende beleidsdoel en het bijhorende instrumentarium of uitvoeringsarrangement. Elk beleidsvoorstel moet laten zien welke keuze wordt gemaakt. Dat is cruciaal voor betrokkenen in de samenleving om de relevantie van het beleidsvoorstel te kunnen beoordelen en om bij te dragen aan het maatschappelijke en politieke debat erover. Een eenduidige argumentatie die de verbinding legt tussen probleemanalyse, beleidsdoel en de keuze van beleidsinstrumenten is daarvoor belangrijk. Een beleidsvoorstel wordt een eenduidige keuze, als de argumentatie achter de probleemdefinitie, de beleidsdoelen die daar aan verbonden worden en de instrumenten die daarvoor ingezet worden consistent is. Het expliciteren van de normatieve grondslag van beleidsvoorstellen draagt bij aan de relevantie van de omgevingsvisie voor het maatschappelijk debat en aan transparante politieke besluitvorming. Als voor elk beleidsvoorstel in een omgevingsvisie duidelijk zijn welke vorm van publiek belang in het fysiek domein in het geding is, dan wordt het mogelijk om deze consistentie in argumentatie te bereiken.

Per opgave en schaalniveau kan het publiek belang verschillen Voor een consistente formulering van de argumentatie van een beleidsvoorstel is het van belang om een eenduidige keuze te maken over welk type publiek belang in het fysiek domein in het geding is. Dat kan voor elk van de afzonderlijke beleidsvoorstellen een andere vorm van publiek belang zijn. Zo is in de SVIR als nationaal belang nr. 11 benoemd “ruimte voor een nationaal netwerk van natuur voor het overleven en ontwikkelen van flora en fauna soorten” en als nationaal belang nr. 12 “ruimte voor militaire terreinen”. Beide zijn een voorbeeld waarin een perspectief op het publiek belang waarin het fysiek domein een collectief goed is. Militaire terreinen zijn nodig voor het de nationale defensie. De rijksoverheid zorgt voor een ruimtelijke inrichting met militaire terreinen en is teven eigenaar, beheerder en gebruiker van die terreinen. Het leger oefent er en alle inwoners van Nederland plukken de vruchten van de veiligheid die daarmee geboden worden. Een eenduidige keuze met een glasheldere argumentatie. Als het gaat om de ruimte voor het nationale netwerk voor de natuur is het complexer, omdat onderscheid wordt gemaakt tussen de verantwoordelijkheid voor het Rijk en voor andere overheden en initiatiefnemers. Als verantwoordelijkheid voor de rijksoverheid wordt benoemd het waarborgen van het voortbestaan van die onderdelen van de Nederlandse natuur die in hun voortbestaan bedreigd worden en die bijdragen aan het

53

voortbestaan van de mondiale biodiversiteit. Dat is voor iedereen van belang en bij het realiseren van dit doel, heeft iedereen er baat bij. De argumentatie maakt duidelijk dat het gaat om ruimte voor natuur als collectief goed, waarbij het mondiale schaalniveau de referentie is. Het Rijk heeft als instrumenten die passen bij deze keuze het op orde houden van de wetgeving en het monitoren van het voorbestaan van de cruciale soorten en habitats. In de SVIR is er een eenduidige keuze gemaakt met een navolgbare en consistente argumentatie, hoewel volledig in termen van internationale afspraken en doelen en belangen geformuleerd. Het betreft een, al lang geleden, gemaakte keuze waarin het behoud van de mondiale biodiversiteit de centrale spil van de argumentatie is. In de verdere uitvoering van dit beleidsdoel ligt de verantwoordelijkheid voor het realiseren en beheren van natuurgebieden bij provincies, gemeenten en publieke en particuliere eigenaren van natuurterreinen. Daar wordt de keuze en de argumentatie minder goed navolgbaar en minder consistent. Dat is logisch, want het publiek belang van goed beheerde en goed ingerichte natuurgebieden verschiet op het lokale schaalniveau van invulling. Het behoud of de versterking van cultuurhistorie verschijnt in de structuurvisie ook al als doel in beeld. Particuliere landgoedeigenaren, provinciale landschapsstichtingen, Natuurmonumenten en vele andere organisaties maken afspraken met provincies en gemeenten om natuur en landschap in stand te houden samen met bewoners, vrijwilligers en ondernemers. De lokale en regionale variëteit van natuur en landschap die bijzonder of zeldzaam is op het regionale schaalniveau staan dan naast de van rijkswege geborgde internationale natuurwaarden die beschermd moeten worden. Toegankelijkheid en medegebruik van natuurgebieden voor bezoekers, bewoners en boeren zijn belangrijke opgaven. Kortom, op het regionale en lokale schaalniveau kan verwacht worden dat het fysiek domein als een zelfgeorganiseerde ruimte leidend is als perspectief op het publiek belang. De meeste van de dertien nationale belangen zoals die in de huidige SVIR zijn benoemd, laten goed zien dat elk van de afzonderlijke beleidsvoorstellen het resultaat zijn van een keuze over wat de probleemdefinitie is, welk beleidsdoel daarvoor bepaald is en welk instrumentarium daarbij passend is. Het nationaal belang nr. 2 is het hoofdnetwerk voor (duurzame) energievoorziening. In de probleemdefinitie draait het om energiezekerheid en de transitie naar andere vormen van (duurzame) energie opwekking. De beleidskeuze voor het Rijk is om ruimte te maken voor nieuwe leidingen en voor grootschalige windmolen parken. De argumentatie laat zien dat het fysiek domein ruimte moet bieden voor deze ontwikkelingen als perspectief op publiek belang. De provincies moet daar aan meewerken en de ontwikkelingen als zodanig moet door bedrijven worden gerealiseerd. De afzonderlijke beleidsvoorstellen in een veelomvattend beleidsdocument kunnen gebaseerd zijn op onderling verschillende opvattingen over wat het publiek belang is. Het perspectief op publiek belang dat gevolgd wordt, is immers mede afhankelijk van de aard van de opgave in het omgevingsbeleid zoals dat gezien wordt. Een omgevingsvisie zal, net als een structuurvisie, elk van deze beleidsvoorstellen in een onderling samenhang moeten brengen. Voor het integratiekader dat elk van de beleidsvoorstellen verbindt, zal opnieuw het gevolgde perspectief op het publiek belang helpen om tot eenduidig beleidskader te komen met een consistente argumentatie. Op het hogere abstractieniveau dat hoger is dan dat van elk van de beleidsvoorstellen die het beleidskader verbindt, is in de SVIR een redelijk navolgbare keuze gemaakt. Het versterken van de internationale concurrentiepositie van Nederland is duidelijk het hoofddoel, waarbij het waarborgen van bereikbaarheid, leefbaarheid en veiligheid als onmisbaar benoemd zijn. Het fysiek domein moet ruimte bieden voor ontwikkeling is de belangrijkste lijn van de gevolgde argumentatie, maar het perspectief op het publiek belang kent ook argumenten die waarin het fysiek domein als collectief goed wordt gezien waarbij iedereen de vruchten plukt van droge voeten, mobiliteit en een gezonde leefomgeving. Een zekere vermenging van hier onderscheiden zes perspectieven op publiek belang is in een integratiekader waarschijnlijk onvermijdelijk, maar het gevaar van wollige formuleringen waarmee niemand het oneens kan zijn ligt op de loer.

54

Lange termijn visie, korte termijn keuze Een omgevingsvisie kijkt ver vooruit in de tijd, maar geeft beleidskaders voor concrete besluitvorming over plannen en projecten voor een periode van gemiddeld zo’n vijf à zeven jaar (zie tabel 5.1). Het lange termijn perspectief van 20 of 30 jaar is de referentie voor keuzes op de korte termijn, in het bijzonder gedurende de zittingsduur van een kabinet. Hoewel de ambitie in het verleden vaak is geweest om een beleidskader te formuleren dan lang stand kan houden, is de beleidslevensduur van de grote nota’s van het ruimtelijk regeringsbeleid gemiddeld 7 jaar. Dat wil zeggen dat na 5 jaar alweer de voorbereidingen moeten worden getroffen voor een nieuwe “lange termijn”-visie. Door de beleidsvoorstellen in een omgevingsvisie duidelijk te positioneren in het speelveld van perspectieven op het publiek belang, wordt de verbinding die wordt gelegd tussen lange termijn visie en keuzes op de korte termijn verhelderd.

TABEL 5.3 LEVENSDUUR VAN GROTE NOTA’S ALS KADER VOOR BESLUITVORMING

Beleidslevenscyclus van de grote nota’s voor de ruimetlijke ordening Nota westen des lands

1958-1960

2 jaar

Eerste Nota RO

1960-1966

6 jaar

Tweede Nota RO

1966-1974

8 jaar

Derde

Nota RO

1974-1988

14 jaar

Vierde Nota RO

1988-1992

4 jaar

Vinex

1992-2002/2005

9-12 jaar

Nota Ruimte

2005-2012

7 jaar

Structuurvisie SVIR

2012-2018

6 jaar

4

De korte levensduur van beleidsvoorstellen in een omgevingsvisie is ook vanuit democratisch oogpunt begrijpelijk. Een nieuw kabinet moet na verkiezingen de bakens kunnen verzetten, als de uitslag van de verkiezingen daar aanleiding toe geeft. Wil de omgevingsvisies een instrument kunnen zijn voor politieke keuzes, dan moeten ze op de korte termijn relevant kunnen zijn voor besluitvorming over programma’s, projecten of bijgestelde kwaliteitsambities voor de leefomgeving. Voor goede besluiten op de korte termijn is een lange termijn perspectief nodig. Een omgevingsvisie biedt houvast voor besluitvorming over actuele plannen en projecten met een doorkijk op de lange termijn. Dat perspectief op de tijdshorizon is kan geen blauwdruk voor de toekomst zijn, maar is (uitsluitend) van betekenis als referentiekader. Elk van die beleidsvoorstellen in een omgevingsvisie moet daarbij voldoende concreet zijn om richting te geven aan concrete besluitvorming, doordat deze in hun motivatie en argumentatie houvast bieden voor actuele keuzes voor inrichting en gebruik van de leefomgeving. Voor het formuleren van het beleidskader op het hogere abstractieniveau, dat de afzonderlijke beleidsvoorstellen in een omgevingsvisie in onderlinge samenhang brengt, ligt het voor de hand om de stip verder op de tijdshorizon te zetten. Een visie mag best de blik ver vooruitwerpen. Het ligt ook voor de hand om voor de nationale omgevingsvisie te refereren aan Nederland als geheel, in internationaal perspectief, als ruimtelijk schaalniveau. Voor elk van de afzonderlijke beleidsvoorstellen waar een veelomvattende omgevingsvisie uit samengesteld is, ligt het voor de hand om als mikpunt in de tijd de middellange termijn te nemen. Deelgebieden, netwerken of deelsystemen in het fysiek domein bepalen het ruimtelijk referentieniveau. Dit onderscheid maakt het mogelijk om

4

Volgend op Vinex heeft toenmalig minister Pronk van VROM een Vijfde Nota RO opgesteld, welke nooit definitief is vastgesteld.Met het publiceren van de Stellingnamebrief Nationaal Ruimtelijk Beleid door de latere minister Kamp eindigde de Vijfde Nota en is deze opgevolgd en vervangen door de Nota Ruimte.

55

voor het samenhangende kader een eigenstandige en eenduidige keuze te maken over de hoofdlijn van het omgevingsbeleid, waarvoor een perspectief op publiek belang de leidraad kan zijn.

5.3 Het publiek belang in actuele omgevingsopgaven Met de zes perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein komen onderling verschillende opgaven voor het omgevingsbeleid in beeld. In het voorgaande zijn met name voorbeelden gebruikt waarbij de perspectieven op publiek belang in het fysiek domein zijn gehanteerd die in het huidige beleid domineren. Het fysiek domein wordt daarin gezien als collectief goed, het is gericht op maatschappelijke economische ontwikkelingsmogelijkheden of het bevordert de deelname van mensen aan de samenleving. In actuele opgaven voor het omgevingsbeleid mag verwacht worden dat andere vormen van samenwerking tussen overheden en maatschappelijke actoren een grote rol zullen spelen. Vrijwel alle coalitieakkoorden na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 hebben een titel of motto in de sfeer van samen maken we stad of dorp. De provinciale coalitieakkoorden van 2015 zullen ook titels van de zelfde snit verwacht worden, waarbij dit voor Friesland zomaar zou kunnen zijn “Tegearre meitsje wy Fryslân”. Voor het nationale omgevingsbeleid lijkt het wellicht lastiger om dergelijke nieuwe samenwerkingsvormen in de zorg voor de leefomgeving te benoemen, maar ligt de vraag al wel op tafel. 2015 is het Jaar van de Ruimte, waarbij de leidende vraag is: “Wie maakt Nederland?” Het zou niet verbazen als aan het eind van het jaar als antwoord gevonden wordt: “Samen maken we Nederland.” Samenwerken aan een opgave gaat beter als het gedragen wordt door gemeenschapszin. Niet een thematiek waarmee het omgevingsbeleid erg vertrouwd is, maar het lijkt wel van toenemend belang te zijn. Naast traditionele gemeenschappen op het platteland, in dorpen en stadsbuurten, zijn er allerhande nieuwe gemeenschappen. Gemeenschapszin in netwerken van gelijkgestemde mensen of een verscheidenheid aan zelfstandig werkende professionals vormen een vitale basis voor vele lokale initiatieven. Voor het nationale omgevingsbeleid, lijken de publieke belangen in het fysiek domein niet bij deze invalshoek en dit schaalniveau te passen. Maar de schijn bedriegt. Ook het nationale omgevingsbeleid moet zich oriënteren op nieuwe vormen van samenwerking. Nieuwe vormen van omgevingsbeleid zullen ruimte moeten bieden aan verschillende vormen van samenwerking tussen overheid en samenleving of aan samenwerkingsverbanden in de samenleving. De drie perspectieven op publiek belang in het fysiek domein waarin dat centraal staat, zijn verwant aan de politieke stromingen van het communitarisme, het ecologisme en het liberalisme. De onderlinge verschillen in voorkeuren en motieven voor samenwerking in de inrichting, het beheer en het gebruik van de leefomgeving zijn in die opvattingen groot. De overeenkomst is dat in deze perspectieven het omgevingsbeleid zich wegbeweegt van de meer etatistische voorkeuren. Met andere woorden, de vanzelfsprekendheid van een dominante rol voor de overheid wordt minder groot en de argumentatie over de taken en verantwoordelijkheden van de overheid moet scherper zijn. Hieronder verkennen we de toepassing van nieuwe vormen van publiek belang op enkele actuele omgevingsopgaven op nationaal niveau, waarbij nieuwe vormen van samenwerking de aandacht zullen opeisen.

Regio’s met karakter De selectieve krimp en groei van de bevolking en van de verstedelijking zet zich door. De steden in de Noordvleugel van de Randstad moeten alle zeilen bijzetten om te kunnen voldoen aan de snel stijgende vraag naar woningen, eigentijdse werkplekken en mobiliteit. Kleinschalige en middelgrote binnenstedelijke transformatie zet de toon en voor grootschalige uitbreidingen zoals in Almere zal het lastig zijn werkelijk te voldoen aan de woonwensen en werkplekken met de hoog dynamische identiteit die gevraagd wordt. Al vanaf de kleine kernen direct aan de randen van het concentratiegebied tot in de krimpregio’s zoals de Achterhoek, Limburg en in het Noorden voltrekt zich een tegengestelde verandering van vergrijzing en demografische krimp, geleid door de

56

vraag: wat blijft er eigenlijk over? De transformatieopgave in concentratiegebieden en krimpgebieden moet in allerlei vormen van samenwerking aangepakt worden. De omgevingsopgave die hierin gezien kan worden, gaat over de identiteit van steden, dorpen en streken. De variëteit en verscheidenheid van landschappen en van kenmerkende plekken in het stedelijke netwerk. Met het nationale en internationale schaalniveau als referentie, is het de vraag of het West-Nederlandse stedelijk netwerk nog sterker dan voorheen als een metropolitaan gebied moet worden gepositioneerd, of dat er juist verscheidenheid in betekenissen van het stedelijk gebied moeten worden verkend. Het cultureel erfgoed is voor binnenstedelijke herontwikkeling vaak een belangrijke identiteitsdrager, maar dat geldt op nationaal niveau ook voor het veenweidegebied en de polders. Wanneer het perspectief “het fysiek domein krijgt vorm in samenwerkingscollectieven” wordt gehanteerd, moet de visie op de transformatie van streken en steden worden gericht op de variëteit van betekenissen voor gemeenschappen. Een landelijk verhaal dat aansluit op de sterke behoefte van veel mensen aan een grotere herkenbaarheid van hun landschap en de eigenheid van nieuwe stedelijke woon- en werklocaties met alle denkbare voorzieningen in nabijheid. Dat zou ook een herformulering van het natuurbeleid vergen, waarvoor de rijksoverheid de inspanningen nu in het geheel richt op de internationale ecologische verplichtingen voor het behoud van de mondiale biodiversiteit. Vanuit het ecologisme is de keuze voor de bestaande biodiversiteit (in deze relatief schrale periode in geologische termen net na de laatste kleine ijstijd) als ijkpunt van beleid overigens geen uitgemaakte zaak. Voor het goede beheer van die natuurgebieden is intensieve samenwerking met bewoners, boeren en bezoekers nodig, maar de visie op het nationale natuurnetwerk is weinig uitnodigend naar de liefde voor lokale verscheidenheid aan natuur en landschap. Een omgevingsvisie met een beleidsvoorstel dat is gericht op de verscheidenheid van streken en steden wordt consistent als de rijksoverheid de inzet van de eigen organisaties transformatie en beheer, zoals het Rijksvastgoedbedrijf (ROVB) en Staatsbosbeheer, hiermee in lijn brengt.

Innovatieve groene economie De technologische ontwikkelingen in automobiliteit, met zelfrijdende auto’s die virtueel gekoppeld rijden in pelotons om de beschikbare capaciteit van wegen optimaal te gaan benutten, zijn geen verre toekomstdroom. Het is een wenkend perspectief waarmee op korte termijn de organisatie van de mobiliteit en de infrastructuur volledig kan veranderen. Openbaar vervoer en individueel vervoer gaan in elkaar overlopen, als data over reisbehoefte en beschikbaarheid worden gedeeld tussen potentiele gebruikers en aanbieders van transport. “Uber” wijst de weg met een slimme taxi app, met de OV-chipkaart zijn big data van reisbewegingen beschikbaar en elektrische rijders delen auto’s en laadcapaciteit voor elkaars en andermans zonnepanelen. De innovatieve auto is niet in bezit bij de gebruiker, maar voorzien van een gebruiksovereenkomst met een bepaling voor terug levering van batterijen en andere onderdelen voor optimaal hergebruik. Zero emissie busvervoer laat zien dat deze innovaties in mobiliteit en circulaire economie technologisch meestal mogelijk zijn, maar vragen om nieuwe vormen van organisatie van publieke en private dienstverlening. Particulieren en bedrijven kunnen dat zelf organiseren, als de overheid de juiste kaders en randvoorwaarden schept. De omgevingsopgave die hier aan de orde is, betreft de beschikbaarheid van goede netwerken voor vervoer, energie en data waar consumenten en aanbieders niet afzonderlijk voor kunnen zorgen. Wanneer hierin niet een perspectief wordt gehanteerd waarin dit als taak voor de overheid zelf wordt gezien, krijgt deze opgave vorm in de (her)definitie van deelsystemen en in het bijdragen aan de organisatorische verknoping van voorheen gescheiden netwerken voor energie en vervoer. Gebruikers en ondernemers nemen hierin zelf al vele initiatieven en de overheid ziet zich voor de taak gesteld hierin zo goed als mogelijk mee te bewegen. Daarbij behoeft het onderscheid tussen publiek en privaat, tussen corporate en particulier en tussen overheid en markt herdefinitie.

57

Het perspectief op het publiek belang dat nauw aansluit op deze opgave ziet het fysiek domein als een zelfgeorganiseerde ruimte. Vanuit dat perspectief zal ook de systeemverantwoordelijkheid niet altijd bij de overheid liggen, hetgeen andere vormen van borging vergt. Een heldere afbakening van de rol van de overheid en de rol van private allianties moet vanuit dit perspectief worden gebaseerd op de erkenning van de verantwoordelijkheden die de private samenwerkingsallianties kunnen dragen voor het publieke belang de inrichting, het beheer en het gebruik van de leefomgeving. Voor nieuwe vormen van mobiliteit of circulaire economie, kan dit in de vorm van een andere verkaveling van de markt zijn waar de overheid als de spreekwoordelijke marktmeester de spelregels voor bewaakt. Het kan ook andere beleidsinstrumenten vragen met een grotere, maar helder afgebakende overheidsrol, zoals concessieverlening.

Eigen energie De transitie naar nieuwe vormen van energieopwekking maakt veel los bij mensen en bedrijven. Sommige initiatiefnemers kijken daarbij verder dan de gebaande paden van de mainstream en laten zich en door geheel eigen opvattingen over hoe de energiehuishouding van de buurt of het eigen bedrijf ter hand genomen zonder nog een beroep te doen op hulbronnen van buitenaf. Het leven ‘off the grid’ als ideaalbeeld. De voorkeur voor een bijna autarkische huishouding mag ogenschijnlijk voor gericht zijn op het welbegrepen eigen belang, het kent wel een expliciete motivatie die refereert aan het publiek belang van het stoppen van klimaatverandering en de overbelasting van hulpbronnen. De omgevingsopgave zit hier, afhankelijk van de probleemdefinitie die initiatiefnemers zelf hanteren, in het spectrum van verantwoordelijkheid nemen voor de oorzaken van klimaatverandering, het aanpassen op klimaatverandering of de zorg over afhankelijkheid van traditionele vormen van energievoorziening. Deze uiterste en meest uitdagende vorm van het behartigen van publieke belangen in nieuwe samenwerkingsvormen rond energieopwekking en energiegrbruik, is de vorm waarin particulier initiatief zich vrijwel geheel zelf organiseert rond een gedeelde missie, die de belangen en behoeften van de initiatiefnemers zelf overstijgt. Het organisatievermogen van mensen en bedrijven is groot en velen voelen een grote verantwoordelijkheid voor de leefomgeving. Vanuit het perspectief van de rijksoverheid, betekent dit het aannemen van een passieve en faciliterende rol, met zeer beperkte borging. Welbegrepen eigenbelang en altruïsme liggen hierin dicht bij elkaar. Deze vorm van particulier georiënteerd omgevingsbeheer is niet per se nieuw. Het is van alle tijden. Particuliere landgoedeigenaren zetten zich in voor behoud en verbetering van natuur en landschap, waarbij enkelen dit doen zonder subsidies of erkenning als NSW Landgoed te vragen. Ook als dergelijke gebieden niet voor iedereen vrij toegankelijk zijn, wordt het publieke belang van behoud van natuur en cultuurhistorie er wel mee gediend. In de huidige tijd, lijkt deze vorm van het behartigen van het publiek belang in het fysiek domein vooral verbonden met ecologistische politieke voorkeuren, hoewel dit perspectief ook vanuit andere idealen omarmd kan worden.

5.4 Ruimte voor nieuwe samenwerkingsvormen De drie nieuwe perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein waarin onderling onderscheidende samenwerkingsvormen van particulieren, bedrijven en maatschappelijke organisaties een belangrijk element zijn, vormen een opgave en uitdaging voor de nationale omgevingsvisie. De Omgevingswet sorteert ten dele voor op een meer terughoudende rol van de overheid, met deregulering, decentralisatie van beleid en vereenvoudiging van wetgeving en procedures. De uitdaging is om voor de actuele opgaves die er liggen in de leefomgeving met een passende en eenduidige visie en beleidsvoorstellen te komen.

58

In de afgelopen vijftien jaar is op lokaal en provinciaal niveau een gevarieerde praktijk van gebiedsprocessen ontstaan, waarin nieuwe vormen van samenwerking tussen bewoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven en overheden tot stand is gekomen. Overheden hebben daar volop aan meegedaan, maar het instrumentarium van het omgevingsbeleid is niet altijd toegesneden op dergelijke samenwerkingsverbanden. Privaatrechtelijke instrumenten en overeenkomsten en financieringsarrangementen bieden uitkomst, maar de formele institutionele planinstrumenten en vergunningverlening loopt daarmee niet altijd in de pas. Ook in de argumentatie van beleidskeuzes is het dus van belang te zoeken naar nieuwe vormen. Met de nieuwe Omgevingswet en de omgevingsvisie is het ook voor de rijksoverheid de uitdaging positie te kiezen in dit verbrede veld van publieke belangen in het fysiek domein. De rol van de rijksoverheid zal in sommige gevallen niet verregaand veranderen, zoals in het voorzien in de beschikbaarheid van militaire terreinen voor defensie. In andere gevallen is voor bestaande of nieuwe uitvoeringsorganisaties behoefte aan heldere kaders in beleidsvoorstellen, zoals voor Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (RVOB) en Staatsbosbeheer (SBB). Dat zijn onderdelen van de rijksoverheid die zoeken naar nieuwe vormen van samenwerking met bewoners, maatschappelijke partners en bedrijven en waarvoor het publiek belang in die samenwerking geëxpliceerd moet worden. Samenwerking kan soms worden gebaseerd op taakverdeling, zoals in het perspectief op het fysiek domein dat ruimte biedt aan nieuwe samenwerkingscollectieven. Voor de transformatieopgave in steden en krimpgebieden en voor cultureel erfgoed wordt bijvoorbeeld een beroep gedaan op een blijvende samenwerking met overheidspartijen om de diversiteit van omgevingskwaliteiten te behouden en versterken. In het perspectief op het fysiek domein als een zelfgeorganiseerde ruimte, zijn het ondernemers, maatschappelijke organisaties en bewoners die zelf het publiek belang willen behartigen en daarvoor slechts de randvoorwaarden verwachten van de overheid. De eigen visie van initiatiefnemers op het publiek belang is hiervoor een belangrijk drijfveer die in argumenten herkenbaar zal zijn. Het omgevingsbeleid moet zich dan naar die visie en argumenten voegen. Voor beleidsmakers kan het lastig zijn om zich te verplaatsen in een visie op het publiek belang waar de rol van de overheid beperkt is tot systeemverantwoordelijkheid. Een publiek belang in het fysiek domein kan gedeeltelijk worden behartigd door particulieren, bedrijven of maatschappelijke organisaties. Borging van het publiek belang is mogelijk met wetgeving, randvoorwaarden of privaatrechtelijke afspraken tussen overheid en private partijen. Het meest uitdagende perspectief op publiek belang is in dit opzicht het fysiek domein dat autonoom functioneert. In de Nederlandse situatie is een volledige afwezigheid van de overheid ondenkbaar, er is immers altijd een context van wetgeving en privaatrecht. Maar het is mogelijk dat particuliere initiatiefnemers de vrijwel volledige verantwoordelijkheid nemen voor een deel van de leefomgeving met het publiek belang als motief. Autonoom schone energie opwekken of een groep mensen die een grotendeels autarkisch functionerende woon- en leefomgeving creëren, vanuit het gevoel van verantwoordelijkheid voor een gezonde leefomgeving voor allen, zijn voorbeelden. De rol van de overheid beperkt zich tot minimale randvoorwaarden of (nog minimaler geformuleerd) het niet in de weg staan van dergelijke initiatieven. Deze perspectieven op publiek belang in het fysiek domein rond onderling onderscheidende samenwerkingsvormen sluiten aan bij verschillende stromingen in het politiek spectrum en kunnen op brede steun rekenen in de samenleving.

59

6 Literatuur Aerts, R., H. de Liagre Böhl, P. de Rooy en H. te Velde (2010). Land van kleine gebaren: een politieke e

geschiedenis van Nederland 1780-1990 (7 druk). Amsterdam: Boom. Baarsma, B. & J. Theeuwes (2009). Publiek belang en marktwerking; Argumenten voor een welvaartseconomische benadering. In: KVS, Preadviezen (2009). Marktwerking en Publieke Belangen. Amsterdam: Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, p.23-51. Barendrecht, J. en E. van Beukering-Rosmuller (2000). Recht rond onderhandeling, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, p.174-187 Bell, D. en A. de-Shalit (2011). The Spirit of Cities: Why the Identity of a City Matters in a Global Age. Princeton: Princeton University Press Bellamy, R. (2003). The Cambridge History of Twentieth-Century Political Thought. Cambridge University Press. Berlin, I. (1969). Two concepts of liberty, in: Four essays on liberty, Oxford: Oxford University Press Beus, J. de en P. Lehning (1990). Beleid voor de vrije samenleving: politiek-theoretische opstellen. Meppel: Boom. Bhargava, R. & A. Acharya (2008). Political Theory: An Introduction. New Delhi: Pearson India Blokland, H. (2001). De modernisering en haar politieke gevolgen: Weber, Mannheim, Schumpeter. Een rehabilitatie van de politiek 1. Amsterdam: Boom Bozeman, B. (2007). Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism. Washington, D.C.: Georgetown University Press. Brandsen, T. & J. Helderman (2009). Betrokken belang: zelforganisatie en de coöperatieve vorm. Tilburg: Futura Brennan, A. (1998). Poverty, Puritanism and Environmental Conflict. Environmental Values, 7, p. 305-331. Brundtland, G.H. et al. (1987). Our Common Future. UN: World Commission on Environment and Development. Butter, F. den (2014). Intrinsieke motivatie bij borging van het publiek belang. ESB Economische Statistische Berichten, 99 (4688), p.413-415. Buunk, W.W. (2010). Spontane orde of een Nieuw Jeruzalem Windeheimreeks Kennis en Onderzoek (26) Zwolle: Hogeschool Windesheim Buunk, W.W. en L.M.C. van der Weide (2012). Het politieke landschap van de ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling Windesheimreeks Kennis en Onderzoek (43), Zwolle: Hogeschool Windesheim Buunk, W.W. en L.M.C. van der Weide (2014). A value-oriented approach to discursive analysis of urban and regional planning in: A.E. Silva et al. The Routledge handbook of planning research methods, London: Routledge Carson, R. (1962). Silent Spring. Mariner Books Claessens, A. (2009). The logic of socialism. Montana: Kessinger Publishing LLC Dobson, A. (1992). Green Political Thought. London: Routledge Dworkin, R. (1981a). What is equality? Part 1: Equality of welfare. Philosophy & Public Affairs, 10, p.185-246 Dworkin, R. (1981b). What is equality? Part 2: Equality of resources. Philosophy & Public Affairs, 10, p.283-345 Dworkin, R. (1987). What is equality? Part 3: The Place of Liberty. Iowa Law Review, 73, (1), p.1-54. Ehrenhalt, A. (1999). Community and the Corner Store: Retrieving Human-Scale Commerce. The Responsive Community, 9(4), p.30-39 Ehrlich, P. (1968). The Population Bomb. New York: Rivercity Press Einstein, A. (1949 ). Why Socialism? Monthly Review, 61(1), p.55-61 Etzioni, A. (1996). The New Golden Rule. New York: Basic Books Gaus, G.F. (1996). Justificatory Liberalism: An Essay on Epistemology and Political Theory. New York: Oxford University Press Geysels, J. & J. Mertens (2008). Ecologisme, de vrijheid van grenzen. In: L. Sanders & C. Devos (2008). Politieke ideologieën in Vlaanderen. Standaard Uitgeverij

60

Goodin, R. (1992). Green Political Theory. Cambridge: Polity Press Gregory, P. & R. Stuart (2003). Comparing Economic Systems in the Twenty-First Century. Cincinnati: SouthWestern Publishing. Groenendijk, C. (1981). Bundeling van belangen bij de burgerlijke rechter. Zwolle: Tjeenk Willink Haidt, J. & J. Graham 2007 When morality opposes justice, Social Justice Research 20 (1) 98-116 Haidt, J. & Kesebir 2010 Morality, in: S. Fiske, D. Gilbert & G. Lindzey (eds.) Handbook of social psychology, 5th edition Hoboken (NJ): Wiley, pp. 797-832 Haidt, J. (2012) The righteous mind. Why good people are divided by politics and religion. New York: Pantheon Books Hayek, F.A. (1976). The Mirage of Social Justice. Chicago: University of Chicago Press Illich, I. (1973). Tools for Conviviality. London: Harper & Row. Jacobs, J. (1965). The Death and Life of American Cities. New York: Random House Juffermans, J. (2006). Nut & Noodzaak van de Mondiale Voetafdruk: Over de mondiale gebruiksruimte, duurzaamheid en mensenrechten. Rotterdam: Lemniscaat Kalma, P. (2005). Kritiek 1: Het liberalisme voorbij. Utrecht: de Helling, 18 (3) Klein, N. (2014). This Changes Everything: Capitalism vs. The Climate. Simon & Schuster Korsten, A. (2014). Belangen, belangenstrijd en belangenafweging; De rol van belangen in politiek en bestuur. Maastricht: Open Universiteit. Korten, D. (1999). The Post-Corporate World. Hartford: Kumarian Press Kymlicka, W. (2002). Contemporary Political Philosophy: An Introduction. Oxford: Oxford University Press Le Bon, G. (2007). The psychologie of socialism (derde druk). New York: Macmillan Levy, J. (2003). Exiting Etatisme? New directions in state policy in France and Japan. California: University of California Berkeley Levy, J. (2006). The State After Statism: New State Activities in the Age of Liberalization. Cambridge, MA: Harvard University Press Lipietz, A. (1995). Green Hopes; The Future of Political Ecology. Cambridge: Polity Press MacIntyre, A. (2009). After Virtue: A Study in Moral Theory (third edition). Notre Dame, Indiana: University of Notre Dame Press Meadows, D., D. Meadows, J. Randers & W. Behrens (1972). The Limits to Growth. Universe Books Meyer, T. & L. Hinchman. (2007). The theory of social democracy. Cambridge, England, UK; Malden, Massachusetts, USA: Polity Press. Mill, J.S. (1963). Collected works of John Stuart Mill,, J.M. Robson (ed.), Toronto: University of Toronto Press Ministerie van I&M (2012). Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte; Nederland concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Ministeries van VROM, LNV, VenW, EZ en OCW (2006). Nota ruimte: uitvoeringsagenda ruimte 2006. Den Haag Moore, M. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard University Press Næss, A. (1973). The Shallow and the Deep, Long-Range Ecology Movement. Inquiry, 16, p. 151-155. Neuteleers, S. (2008). Twee politiek-filosofische uitdagingen van het ecologisme: radical rechtvaardigheid en autonomie. Ethiek & Maatschappij, 11, (1), p.3-21. Newman, M. (2005). Socialism: A Very Short Introduction. Cornwall, England, UK: Oxford University Press. Noort, J. van den (1986). Ongemerkt aan zijne financiën ontwassen: Een model voor de analyse van het toenemend aantal gemeentelijke taken. Rotterdam Nozick, R. (1974). Anarchy, State, and Utopia. New York: Basic Books O'Hara, P. (1999). Encyclopedia of Political Economy (tweede druk). Oxford: Routledge. Olson, M. (1965). The logic of Collective Action; Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge: Harvard University Press Oudemans, W. & N. Peeters (2015). Plantaardig; Vegetatieve filosofie. Zeist: KNNV Uitgeverij

61

Putnam, R. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon & Schuster Rawls, J. (1999). A Theory of Justice, revised edition. Cambridge, MA: Harvard University Press Roemer, J. (1993). A pragmatic theory of responsibility for the egalitarian planner. Philosophy & Public Affairs, 10, p.146-166. Rolston, H. (1996). Feeding People versus Saving Nature?, in: W. Aiken & H. LaFollette (eds.) World Hunger and Morality, Englewood Cliffs: Prentice Hall, pp. 248-267 Rooy P. van (2012) Meerwaardecreatie Cahier NLBW Sagoff, M. (1988). The Economy of the Earth. Cambridge: Cambridge University Press. Sandel, M. (1996). Democracy’s Discontent. Cambridge: Harvard University Press Sandel, M. (2009). Rechtvaardigheid: wat is de juiste keuze? (tweede druk). Kampen: Ten Have Schouten, S. (2014). De circulaire economie; Waarom productie, consumptie en groei fundamenteel anders moeten. Utrecht: de Helling Schumpeter, J.A. (1942). Capitalism, Socialism and Democracy (derde druk). London: Unwin University Books Shuman, M.H. (1999). Community Corporations: Engines for a New Place-Based Economics. The Responsive Community, 9(3): p.48-57 Schweickart, D., J. Lawler, H. Ticktin & B. Ollman (1998). Market Socialism: The Debate Among Socialists. New York: Routledge Smit, M. (2010). Publiek belang: hoe houd je het op de rails?; Een studie naar de effectiviteit en legitimiteit van planvorming voor stationslocaties. Universiteit Twente. Stone, D. (1997). Policy Paradox. New York: Norton Talbot, C. (2011). Paradoxes and prospects of ‘public value’. Public Money & Management, Vol. 31 (1), pp.27-34 Taylor, C. (1985). Philosophy and the Human Sciences: Philosophical Papers 2. Cambridge: Cambridge University Press Teulings, C., A. Bovenberg & H. van Dalen (2003). De calculus van het publieke belang. Den Haag: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. Vries, de J. (2006). Wiens Europa wint?; Drie scenario’s van de Europese samenleving. Amsterdam: Business Contact Waal, F. de (2009). Een tijd voor empathie: Wat de natuur ons leert over een betere samenleving. Amsterdam: Atlas Contact Walzer, M. (1983). Spheres of Justice: A Defence of Pluralism and Equality. New York: Basic Books Wart, M. van (1998). Changing public sector values. New York & London: Garlan Publishing. White, L. (1967). The Historical Roots of Our Ecological Crisis. Science, 155, p.1203-1207. Wissenburg, M. (2006). Ecological Neutrality and Liberal Survivalism: How (not) to Discuss the Compatibility of Liberalism and Ecologism. Analyse & Kritik, 28, p.125-145. WRR (2000). Het borgen van publiek belang. WRR rapporten aan de regering, 56. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

Beeldmateriaal Foto p.13: Beeldbank.rws.nl Foto p.14: Rob Poelenjee, Ministerie I&M / DGRW Foto p.15: Rob Poelenjee, Ministerie I&M / DGRW Foto p.16: Jeroen Bastiaanssen Foto p.16: Nico Boink Foto p.17: Menno Kuiper

62