Handvatten voor ketensamenwerking. Ervaringen uit de loonaangifteketen

Handvatten voor ketensamenwerking Ervaringen uit de loonaangifteketen

oktober 2010

Evaluatierapport_Compleet.indd 1

07-10-2010 16:01:23


07-10-2010 16:01:23

M anagementsamenvatting Maatschappelijke problemen vragen steeds vaker om een geïntegreerde aanpak. Vanuit deze vraag ontstaan er samenwerkingsverbanden, bijvoorbeeld in de vorm van ketens. Idealiter zou een keten een samenwerkingsverband tussen partijen moeten zijn, waarbij die partijen zowel afhankelijk van elkaar als zelfstandig functioneren. Met naast afzonderlijke beleidsdoeleinden een gemeenschappelijk vastgesteld ketendoel. De loonaangifteketen startte op 1 januari 2006 als samenwerkingsverband tussen de Belastingdienst en UWV. De keten had als doel loongegevens op één punt binnen te halen, te verwerken, op te slaan en uiteindelijk door te leveren aan afnemers. Dit moest ervoor zorgen dat de Belastingdienst en UWV hun wettelijke taken konden uitvoeren, tegelijkertijd moest de keten administratieve lastenverlichting opleveren voor burgers en bedrijven. De inrichting van de loonaangifteketen bleek lastiger dan gedacht. De levering van werknemergegevens door de Belastingdienst aan UWV liep vertraging op. En door nieuwe programmatuur bij UWV konden gegevens niet goed verwerkt worden. Gegevens konden hierdoor niet op tijd en niet met de juiste kwaliteit geleverd worden aan afnemers. De Belastingdienst kon hierdoor op zijn beurt geen Toeslagen uitkeren, want de Dienst was als afnemer weer afhankelijk van gegevens uit de loonaangifteketen. Piepend en krakend kwam de keten begin 2007 tot stilstand. Gelukkig bleef het daar niet bij. In april 2007 werd de Tweede Kamer geïnformeerd over de problemen in de loonaangifteketen. Daarbij werd toegezegd een integrale probleemanalyse (IPA) op te stellen. De IPA was in september 2007 gereed en vanaf die tijd zijn er door de Belastingdienst en UWV flinke stappen gezet om de loonaangifteketen werkend te krijgen, onder regie van een Ketenbureau. In maart 2009 werd die mijlpaal bereikt: de keten werkte! De ervaringen die in de laatste twee jaar zijn opgedaan rond het werkend krijgen van de loonaangifteketen zijn interessant om te evalueren. Daarom heeft het kernteam loonaangifteketen besloten de aanpak te borgen en te bezien of er best practices zijn aan te wijzen die uitgedragen kunnen worden binnen vergelijkbare ketens in de publieke sector. In het voorliggende rapport: Handvatten en best practices voor ketensamenwerking, zijn de succesfactoren en valkuilen uitgewerkt. De centrale vraag in dit rapport is of de aanpak van de loonaangifteketen vergelijkbaar is met die in andere publieke ketens. En hoe de gekozen aanpak zich verhoudt tot wat de theorie over ketensamenwerking zegt. Door deze vragen te beantwoorden, kunnen specifieke succesfactoren binnen de loonaangifteketen benoemd worden. Opvallende succesfactoren Als we de aanpak in de loonaangifteketen vergelijken met die in andere publieke ketens, dan valt een aantal zaken op. Hieronder is beschreven welke zaken opvallen.

1. Een baas in de keten: de ketenmanager

e aanpak van de problematiek binnen de loonaangifteketen (na 2007) is ontstaan vanuit een crisissituatie. D Omdat de keten van groot maatschappelijk belang was en is - de keten vormt de belangrijkste financiële slagader van de BV Nederland – is er politieke bestuurders veel aan gelegen de keten werkend te krijgen en te houden. Ketens kennen normaal gesproken geen fysieke baas. In de loonaangifteketen was dat anders. De baas was: de ketenmanager.

Na de crisis in de loonaangifteketen kreeg de ketenmanager doorzettingsmacht van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de staatssecretaris van Financiën. In de praktijk bleek de aanstelling van een ketenmanager goed te werken: er werd veel bereikt in korte tijd. Zonder baas in de keten en zonder crisis had het werkend krijgen van de loonaangifteketen ongetwijfeld veel langer geduurd.

Handvatten voor ketensamenwerking


3

07-10-2010 16:01:23

Nadeel van de aanstelling van een ketenmanager is dat samenwerking niet of minder op een natuurlijke wijze ontstaat, de samenwerking wordt afgedwongen. Het draagvlak voor de keten binnen de lijnorganisaties zal daardoor, zeker in de beginfase, niet op alle hiërarchische niveaus even groot zijn. Daarnaast bestaat het gevaar dat medewerkers van de lijn een afwachtende houding aannemen, omdat ze menen dat ‘de baas’ de problemen wel uit de weg ruimt.

2. Een integrale probleemanalyse

De integrale probleemanalyse (IPA) is een document dat opvalt als je het vergelijkt met andere ketens. Het in kaart brengen van ketenbrede problemen en oplossingen verdient absoluut aanbeveling, boven het in kaart brengen en aanpakken van deelproblemen. Een IPA biedt houvast in het complexe verloop van ketentrajecten.

3. Regie voeren op de samenwerking

Het oplossen van een crisis vraagt om een bijzondere aanpak. In andere ketens zagen we overkoepelende overleggen, maar centrale regievoering - zoals in de loonaangifteketen - was er niet. Als iets snel geregeld moet worden, zoals het werkend krijgen van de loonaangifteketen, dan is een strakke regie nodig. Samenwerken móet dan wel min of meer afgedwongen worden. Binnen de loonaangifteketen deed het Ketenbureau dat, gesteund door het mandaat van de ketenmanager. Met als fraai resultaat: een werkende loonaangifteketen.

4. Een uitgewerkt besturingsmodel

Nog een opvallend aspect in de loonaangifteketen is het besturingsmodel dat is beschreven in De keten de baas.1 Kern van dit besturingsmodel is dat de sturing laag in de organisatie ligt, dat horizontale aspecten van de keten bewaakt en versterkt moeten worden en dat bestuurlijke aandacht geborgd is op bestuurlijkstrategisch niveau. Tot slot is het van belang gebleken de samenwerking goed te faciliteren. De fysieke ruimte van het Ketenbureau in Amersfoort, waar medewerkers van zowel de Belastingdienst als UWV samen onder één dak werkten, werd en wordt zeer positief gewaardeerd. Andere ketens, die eenzelfde neutrale ontmoetingsplek kenden waar ketenpartners fysiek samenwerkten, zien zo’n plaats ook als katalysator van de ketensamenwerking. Theorie en praktijk Als we de aanpak van de problematiek in de loonaangifteketen vergelijken met de theorie rond ketensamenwerking, dan zien we dat er een externe drijfveer bestaat om de burger en het bedrijfsleven beter te bedienen. Met de loonaangifteketen willen Belastingdienst en UWV samen een product ontwikkelen dat bijdraagt aan de vermindering van administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Door de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) is de loonaangifteketen formeel opgehangen aan het maatschappelijke probleem van administratieve lasten en de verlichting daarvan. Om onder ketenpartners draagvlak voor de keten te creëren, werden verschillende conferenties gehouden en leercirkels opgezet. Medewerkers kwamen zo met elkaar in contact en werden zich beter bewust van hun plek in de keten. Het procesverloop binnen de loonaangifteketen was grotendeels conform de theorie. De IPA was een belangrijke basis om een heldere planning- en controlcyclus in te richten. Daarbij is het bijzondere aan de aanpak in de loonaangifteketen, dat er in feite van een keten een programma is gemaakt: er is immers één formele baas (de ketenmanager) die er op toeziet dat de keten van de loonaangifte werkt en blijft werken.

1)

Het document De keten de baas biedt een duidelijke kapstok voor de ketenpartners om te bezien hoe de besturing nu is ingeregeld (ist-situatie) en hoe dat in de toekomst zal verlopen (soll-situatie). 4



07-10-2010 16:01:23

I nhoudsopgave Managementsamenvatting

3

Inhoudsopgave

5

Inleiding

7

1 Ketens in theorie 1.1 Waarom zijn er ketens? 1.2 Wat is een keten? 1.3 Samenwerken in ketens

9 9 9 10

2 Succesfactoren uit andere ketens 2.1 Project Stroomlijning Basisregistraties 2.1.1 Lessen uit eerste fase 2.2. De keten van werk en inkomen 2.2.1 Ervaringen uit de keten van werk en inkomen 2.2.2 Bestuurlijke samenhang in de keten van werk en inkomen 2.2.3 Uitdagingen in de keten van werk en inkomen

12 12 12 13 14 15 15

3 Successen en missers in de keten van de loonaangifte 3.1 Do’s 3.2 Don’ts 3.3 Loonaangifteketen versus de theorie: is volgens het boekje gewerkt? 3.3.1 De externe drijfveer: het bestaansrecht van de loonaangifteketen 3.3.2 Opbouw van de keten: interne aandacht 3.4 De best practices van de loonaangifteketen versus andere publieke ketens: wat valt op? 3.5 En wat vinden de ketenpartners er van? 3.5.1 Positieve ervaringen 3.5.2 Zorgen

17 17 23 24 24 25 25 26 26 27

Aanbevelingen

29

Reactie toezichthouders

30



5

07-10-2010 16:01:23

6



07-10-2010 16:01:23

I nleiding Op 1 januari 2006 traden de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) en de Invoeringswet Wfsv in werking. In de Wfsv is geregeld dat de heffing en inning van de premies sociale verzekeringen wordt uitgevoerd door de Belastingdienst. Vóór 2006 droegen werkgevers de premies werknemersverzekeringen af aan het UWV en de loonheffing aan de Belastingdienst. Met de Wfsv kregen werkgevers één loket voor alle inhoudingen op het loon. Naast de overgang van de premietaken naar de Belastingdienst betekende de invoering van de Wfsv voor UWV een aanpassing van de inrichting en de bouw van de polisadministratie. Want de Belastingdienst werd verantwoordelijk voor de gegevenswinning van de polisadministratie Complexe trajecten De Belastingdienst moest op zijn beurt geautomatiseerde voorzieningen ontwerpen en bouwen voor de ontvangst van de nieuwe gegevens van de loonaangifte, voor de doorgifte van nominatieve (werknemers)gegevens aan UWV en voor de heffing en inning van loonheffingen (inclusief de premies werknemersverzekeringen), die per sector van het bedrijfs- en beroepsleven verschillen. Los van elkaar zijn de realisatie van een polisadministratie en een nieuwe heffingsadministratie al zeer gecompliceerde trajecten met de nodige risico’s. Wat het nog complexer maakte, was dat processen en systemen van de ketenpartners nauw op elkaar moesten aansluiten. Terwijl die partners grote organisaties zijn met de nodige cultuur- en faseverschillen. Bij de Belastingdienst draait het om doelmatigheid en efficiency, terwijl UWV rechtmatigheid hoog in het vaandel heeft staan. Bovendien werd de Wfsv ingevoerd terwijl UWV nog maar koud gevormd was uit vijf uitvoeringsinstellingen, de nieuwe Zorgverzekeringswet van kracht werd, de WAO in WIA veranderde en de Belastingdienst te maken kreeg met Toeslagen door de invoering van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen. Kortom: de loonaangifteketen werd niet ingevoerd onder de meest stabiele omstandigheden. Aanloopproblemen in 2006 Vanaf de start van de loonaangifteketen, op 1 januari 2006, waren er problemen in de verwerking van de ontvangen loonaangiften. Deze problemen kwamen pregnant naar voren in december 2006 en de eerste maanden van 2007. De levering van werknemersgegevens door de Belastingdienst aan UWV liep vertraging op. En door nieuwe programmatuur bij UWV konden deze gegevens niet goed verwerkt worden. Hierdoor werden fouten in de loonaangiften niet op tijd teruggekoppeld, wat weer negatieve gevolgen had voor de kwaliteit van gegevens in de polisadministratie. Aan de afnemerskant ondervonden onder andere de Belastingdienst en het CBS hier de consequenties van. Het definitief vaststellen van verschillende Toeslagen liep vertraging op. In april 2007 werd zodoende geconcludeerd dat de keten niet werkte. Integrale probleemanalyse naar Tweede Kamer April 2007 werd de Tweede Kamer geïnformeerd over de problemen in de loonaangifteketen. Om tot een oplossing te komen werd een integrale probleemanalyse (IPA) geschreven. De IPA is in september 2007 aangeboden aan de Tweede Kamer. In de IPA zijn de knelpunten en problemen binnen de loonaangifteketen in beeld gebracht, concrete maatregelen beschreven om de loonaangifteketen werkend te krijgen en is een pad uitgezet naar een stabiele en robuuste keten. Naar een werkende keten Van september 2007 tot eind 2008 zijn door de Belastingdienst en UWV flinke stappen gezet om een slecht



7

07-10-2010 16:01:27

functionerende loonaangifteketen om te zetten in een werkende keten. De regie op de uitvoering werd belegd bij een onafhankelijke ketenmanager ondersteund door een staf: het Ketenbureau. Daarnaast hebben de hoogste geledingen van beide uitvoeringsorganisaties, alsook mede-eigenaar CBS en de beide ministeries (Ministerie van Financiën en Ministerie van SZW) zich gecommitteerd aan de noodzakelijke verbetermaatregelen. Om de twee weken bespraken zij de voortgang van de nodige maatregelen in het kernteam loonaangifteketen. De realisatie van hierboven genoemde maatregelen zorgde ervoor dat de keten in maart 2009 werkend is verklaard. Centrale vraag De ervaringen die in de afgelopen twee jaar zijn opgedaan in de loonaangifteketen zijn op zijn zachtst gezegd boeiend te noemen. En de vraag of binnen de loonaangifteketen nu iets ‘speciaals’ is gebeurd, komt steeds vaker om de hoek kijken. Om de opgedane kennis en ervaringen te borgen en om te zetten in tastbare hulpmiddelen, heeft het kernteam loonaangifteketen besloten om de gekozen aanpak en de ervaringen uit de afgelopen periode vast te leggen in de vorm van handvatten en best practices voor ketensamenwerking. Om een vertaalslag te maken van ervaringen naar handvatten, beantwoordt dit rapport een centrale vraag: Is de aanpak van de problematiek in de loonaangifteketen vergelijkbaar met de aanpak van andere ketens in de publieke sector? En wat valt op aan deze aanpak in het licht van wat de theorie zegt over ketensamenwerking? Leeswijzer Om deze vragen te beantwoorden, hebben we in het eerste hoofdstuk de meest gangbare visies over ketensamenwerking opgenomen. In hoofdstuk 2 worden lessons learned uit andere ketentrajecten beschreven. Het derde hoofdstuk beschrijft de do’s en don’ts van de aanpak binnen de loonaangifteketen en vergelijkt deze met de aanpak in andere ketens en met de theorie. De aanbevelingen in deze rapportage kunnen binnen de Belastingdienst en UWV worden uitgedragen. En desgewenst ook binnen vergelijkbare ketens in de publieke sector en daar buiten.

8



07-10-2010 16:01:27

1 Ketens in theorie Samenwerken gaat niet vanzelf, samenwerken in ketens al helemaal niet. Kennen we ‘ketens’ immers niet vooral als objecten die onvrijwillig binden, je slaaf maken van een groter systeem waar je niets tegen kunt doen? Soms leeft dit gevoel ook bij organisaties die in ketens moeten gaan samenwerken. Het verlies aan autonomie bij organisaties die samen gaan of samen moeten werken in ketens zorgt ervoor dat een ketenproces meestal niet vanzelf op gang komt. En een succesvolle keten hangt juist af van samenwerking en coördinatie.1 In dit hoofdstuk beschrijven we waarom er in ketens gewerkt worden en wat het belang van samenwerking binnen ketens is.

1.1 Waarom zijn er ketens? Waarom doen organisaties eigenlijk aan ketensamenwerking? In de commerciële sector is het antwoord op deze vraag vrij makkelijk te geven: partijen vinden elkaar omdat ze menen van één plus één drie te kunnen maken. Mooie voorbeelden hiervan zijn samenwerkingsverbanden in joint ventures, zoals Sony-Ericsson en KLMNorthwest Airlines. In een joint venture wordt een zakelijk samenwerkingsverband tussen twee of meer partijen gevormd, om samen één economische activiteit te ondernemen met het doel concurrentievoordeel te behalen. De partijen spreken af om zowel winst als verlies te delen. Een joint venture is geen fusie, want alle partners blijven helemaal zelfstandig. Een joint venture wordt vaak opgezet voor een specifiek project. Het is geen langdurige zakelijke verbinding, zoals een strategische alliantie dat wel is. Voor organisaties in de publieke sector is het minder voor de hand liggend om te gaan samenwerken; tenminste als we vanuit de publieke organisaties zelf denken. Wat brengt samenwerking hier immers voor voordeel? Een winstoogmerk is er niet, hooguit gaat het om efficiënter werken, lees: evenveel of meer werk doen met minder arbeidskrachten. Uit zichzelf zullen deze veelal hiërarchische en monolithische organisaties niet snel samenwerking zoeken. Er is angst voor het verlies aan autonomie en macht op zowel het persoonlijk vlak als op het niveau van de organisatie.2 Er ontstaat onrust, terwijl er geen direct voordeel voor de betrokken partijen is. Toch ontstaan er meer en meer samenwerkingsverbanden in de publieke sector. Burgers en overheid accepteren minder dat er van loket naar loket gereisd moet worden voor de aanvraag van één product of dienst. Daarnaast geldt in de publieke sector net zo goed dat twee meer weten dan één. Blijft staan dat ketens in de publieke sector vaak afgedwongen zijn, ze worden meestal gevormd door wetgeving. In de loonaangifteketen lag de Wfsv ten grondslag aan de samenwerking tussen de Belastingdienst en UWV. De overheid wilde met de invoer van deze wet administratieve lastenverlichting voor het bedrijfsleven realiseren. Deze, vanuit de overheid geïnitieerde doelstelling, is in lijn met ‘het waarom’ van ketensamenwerking. Want uiteindelijk vertaalt de politiek de wens van de maatschappij in beleid. En meer en meer maatschappelijke vraagstukken, hét terrein van de politieke besluitvorming, vragen om een geïntegreerde aanpak. Een aanpak waarbij verschillende organisaties samenwerken om een politiek gewenst resultaat te bereiken en waarbij samenwerking meer oplevert dan de som van inspanningen van de afzonderlijke organisaties3; oftewel: ketensamenwerking.

1.2 Wat is een keten? We spreken van een keten als er ‘tussen verschillende (netwerk)partners een overeenkomst bestaat om gezamenlijk een product en/of dienst te leveren4 ’ met als doel ‘toegevoegde waarde voor de klant5’. Idealiter zou een keten een samenwerkingsverband tussen partijen – of: ketenpartners – moeten zijn die zowel zelfstandig als in samenwerking met elkaar functioneren, met naast afzonderlijke doelen één of meer door de ketenpartners 1)

B. Dommisse, ‘Samenwerken in ketens in de publieke sector’, in: J. Grijpink (e.a.), Geboeid door ketens. Samen werken aan keteninformatisering (Den Haag 2007) 56, 2) W. Krüger, ‘Implementation: the core task of implementation management’, CEMS Business Review (1) 1996 208-210, 3) A. Entken en J. Goedee, (Ont)keten. Implementeren van werken in ketens (Den Haag 2008) 15. 4) Entken en Goedee, (Ont)keten, 26, 5) Ibidem, 171. Handvatten voor ketensamenwerking


9

07-10-2010 16:01:27

gemeenschappelijk vastgestelde (of door de politiek opgelegde) ketendoelen.1 Een ketenverband heeft een horizontale structuur die de ene ketenpartner met de andere verbindt. Deze horizontale structuur staat dwars op de bestaande verticale, hiërarchische structuur van de individuele organisaties. Verticale structuur Hark Hiërarchie staat centraal Statisch Taaksturing

Horizontale structuur Procesmodel Proces staat centraal Dynamisch Resultaatsturing

Tabel 12: Structuurverschillen tussen een organisatie (verticale structuur) en een keten (horizontale structuur)

Jan Grijpinks methode van keteninformatisering voegt een dynamische noot toe aan de hierboven beschreven definitie van ketensamenwerking. Volgens Grijpink zorgt het dominante ketenprobleem3 voor dynamiek binnen ketens. Het dominante ketenprobleem is een probleem dat geen van de ketenpartijen op eigen kracht kan oplossen. Alleen door goed samen te werken, kunnen zij voorkomen dat door stelselmatig falen hun eigen organisatie en de keten als geheel in opspraak raakt.4 In een keten zijn meerdere organisaties afhankelijk van elkaar. Een ‘baas’, één iemand die verantwoordelijk is voor de keten, is afwezig. Bij gebrek aan deze baas neemt het dominante ketenprobleem die functie over. Het dominante ketenprobleem zorgt immers voor de samenwerking tussen partijen, zodat het probleem met vereende krachten kan worden opgelost. Als het ketenprobleem5 verandert of opgelost is, heeft dat ook effect op de keten: de keten zou ontbonden kunnen worden. En bij een nieuw dominant ketenprobleem kan er gezocht worden naar andere partners. Om een voorbeeld te geven: stel dat er geen vraag meer is naar mobieltjes, dan zullen Sony en Ericsson hun dominante ketenprobleem - namelijk het ontwikkelen van nieuwe mobieltjes - niet langer delen, een samenwerkingsverband op dit gebied is dan niet langer nodig. Een nuancering op het door Grijpink gestelde is dat het niet altijd een probleem is dat een keten vormt. Het kan ook gaan om meer service richting burger en bedrijfsleven. Zo is het hoofddoel van de loonaangifteketen administratieve lastenverlichting. Daarnaast is het zo als de Belastingdienst, om een (gechargeerd) voorbeeld te geven, in de toekomst het innen van belastingen niet langer verzorgt, dat nog niet betekent dat daarmee de loonaangifteketen verdwijnt.

1.3 Samenwerken in ketens Het externe doel van ketensamenwerking in de publieke sector is de burger of het bedrijfsleven beter te bedienen. Om dit doel te bereiken moet er tussen ketenpartners vanzelfsprekend goed samengewerkt worden, maar dat gaat niet vanzelf. Organisaties nemen besluiten op rationele wijze, maar aan de ‘ketentafel’ neemt iedereen de eigen rationaliteit mee. Hierdoor kan wantrouwen en irrationaliteit ontstaan, omdat iedereen de belangen en denkwijzen van zijn eigen organisatie wil verdedigen. Dit wordt versterkt doordat er meestal een gebrek aan overkoepelend gezag is binnen een keten.6 Ketenpartners moeten dus doordrongen zijn van de ketendoelstelling en vertrouwen hebben in elkaar. Vertrouwen kan groeien door elkaars organisatie te leren kennen, waardoor begrip en inzicht ontstaat voor elkaars (ingesleten) werkwijze.7 1) M. Aardewijn en V. Crijns, De keten de baas (Amsterdam en Utrecht 2008) 32, 2) Entken en Goedee, (Ont)keten, 96, 3) D. van Breemen, ‘Keteninformatisering in het perspectief van de vakliteratuur’, in Grijpink (e.a.), Geboeid door ketens’, 35, 4) J. Grijpink, Het leerstuk keteninformatisering in vogelvlucht’, in: Grijpink (e.a.), Geboeid door ketens’, 12, 5) In het geval van de loonaangifteketen is dat de politieke doelstelling van de loonaangifteketen, 6) Grijpink, ‘Het leerstuk van Keteninformatisering in vogelvlucht’, 11-12, 7) Aardewijn en Crijns, De keten de baas, 34

10



07-10-2010 16:01:27

Uiteindelijk zou een goede ketensamenwerking moeten leiden tot natuurlijk ‘ketengedrag’: bereiken van afstemming over hoe en waar er van verticaal naar horizontaal gewerkt wordt. Om het samenwerkingsproces te stimuleren, kunnen verschillende activiteiten worden ontplooid. Ten eerste is het verstandig een keten op te hangen aan een maatschappelijk probleem (het dominante ketenprobleem), dat alle betrokken ketenpartners ook als probleem zien en waarop ze aangesproken kunnen worden.1 Ten tweede is het van belang de nadruk te leggen op de business case van elke organisatie, waarin zo goed mogelijk de voordelen van de ketensamenwerking wordt beschreven voor elke organisatie.2 Vervolgens moet de samenwerking ingericht worden op basis van door alle partners bedachte en gedragen ketenafspraken.3 Ten vierde moeten er voldoende prikkels vanuit overkoepelende partijen (bijvoorbeeld departementen) of bestuurlijke aandacht op strategisch niveau zijn. Dat kan bijvoorbeeld de toekenning van financiële middelen zijn om projecten en initiatieven te starten.4 En natuurlijk is coördinatie van belang; afstemming over wie wat doet, zodat doublures en lacunes worden voorkomen en ervoor wordt gezorgd dat de processen tussen ketenpartners op elkaar aansluiten.5 Praktische prikkels die mensen bewust maken van hun plek in de keten en het belang van de keten benadrukken, kunnen in workshops, cultuurpraktijksessies en/of persoonlijke- of groepvaardigheidstrainingen worden gegeven.6 Klassieke beleidscyclus

Organiseren in ketens

Stappen

Velden

Doel Plan Regels Uitvoering Evaluatie

Klantvraag kennen Uitvoeringsproces organiseren Coalitie producenten vormen Doelen verenigen Context scheppen en bijstellen

Kenmerken

Kenmerken

Ontwerpdenken Top down Maakbaarheid Een hiërarchisch centrum

Ontwikkelingsdenken Eigenaarschap De klant is geholpen Kunnen omgaan met meervoudigheid

Tabel 2: Klassiek- versus ketendenken

1) 4)

Dommisse, ‘Samenwerken in ketens in de publieke sector’, in: Grijpink (e.a.), Geboeid door ketens, 57, 2) Ibidem, 3) Ibidem, Ibidem, 57-58, 5) Ibidem, 58, 6) Entken en Goedee, (Ont)keten, 136-138. Handvatten voor ketensamenwerking


11

07-10-2010 16:01:27

2 Succesfactoren uit andere ketens In het publieke domein is het woord ‘ketensamenwerking’ zeker geen onbekende term. Om de burger beter van dienst te zijn en administratieve lastenverlichting voor bedrijven te bewerkstelligen, probeert de overheid organisaties steeds meer te laten samenwerken. Het programma ‘Stroomlijning Basisgegevens’ en de ‘keten van werk en inkomen’ zijn voorbeelden van een overheid die klantgerichter te werk wil gaan. In dit hoofdstuk bekijken we de ervaringen bij de ketensamenwerking in de ketens van basisregistraties en werk en inkomen nader. Medewerkers van beide ketens is gevraagd naar hun bevindingen en de stimulering van de ketensamenwerking. In het volgende hoofdstuk worden deze ervaringen vergeleken met die in de loonaangifteketen. Die vergelijking kan meer inzicht geven in de best practices binnen de aanpak van de loonaangifteketen.

2.1 Project Stroomlijning Basisregistraties De stroomlijning van basisgegevens was een tijdelijk project van (maar liefst) negen ministeries, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP). Doel van het project was de dienstverlening van de overheid te verbeteren door de koppeling van zogenoemde basisregistraties. Waar in het verleden iedere overheidsinstantie zelf haar gegevens verzamelde, worden gegevens nu in een centrale basisregistratie bijgehouden. Op deze manier hoeven burgers en bedrijven maar één keer hun gegevens aan te leveren. Dit betekent een aanzienlijke administratieve lastenvermindering. De volledige stroomlijning van het stelsel van basisregistraties is overigens nog niet voltooid. Het project Stroomlijning Basisgegevens, dat ondersteund werd door een programmabureau, ging in 2000 van start. Het project werd in 2003 stilgelegd. In 2003 wees de Rijksoverheid zes basisregistraties aan, waarna het project Stroomlijning Basisregistraties verder ging in 2004. In 2012 moet het gebruik van basisregistraties voor alle bestuursorganen verplicht zijn.

2.1.1 Lessen uit eerste fase

Uit de ervaringen van de eerste projectfase (2000-2003) is een aantal lessen getrokken. Deze lessen worden hieronder kort beschreven.1

1. Zorg voor bestuurlijke aandacht

Het is belangrijk om bestuurlijke aandacht te generen en vast te houden. Een project in de publieke sector staat of valt met de actieve steun van tenminste één minister en in het verlengde daarvan een groep topambtenaren op het niveau van directeur-generaal. Uitgangspunt van het programmabureau was dat zonder deze steun het project niet mogelijk was.

2. Formuleer een heldere doelstelling

De keten moet een duidelijke ketendoelstelling hebben, dat is onmisbaar in een ketentraject. In tijden dat samenwerking lastig wordt, blijft de gezamenlijke doelstelling het richtpunt van de ketensamenwerking. Daarnaast bakent een doelstelling – als het goed is – af waar ketenpartners moeten samenwerken. Het programmabureau heeft het te bereiken resultaat zo scherp mogelijk geformuleerd, waarbij doelen steeds concreter gemaakt zijn naarmate het project zich ontwikkelde.

1)

De lessen zijn terug te vinden in: H. van Duivenboden en M. de Vries (red.), Stroomopwaarts! Kroniek van het programma Stroomlijning Basisgegevens (Den Haag 2003). Het boekje is te downloaden via de volgende link: http://zenc.nl/publicaties/docs/kroniek_stroomopwaarts_ upstream.pdf. 12



07-10-2010 16:01:27

3. Maak gebruik van een onafhankelijke intermediair

Het programmabureau koos er voor geen zelfstandige positie in te nemen en wilde niet meer zijn dan de partij die de discussie ordent, feiten aandraagt en die gelegenheid creëert meningsverschillen te bespreken en op te lossen. Het programmabureau vormde zo een neutrale intermediair in de keten. Hierdoor ontstond de ruimte om tegengestelde visies naast elkaar te zetten. Voor de daadwerkelijke beleidsimplementatie was ieder deelnemend ministerie zelf verantwoordelijk.

4. Implementeer stap-voor-stap

Voor de implementatie werd voor een stap-voor-stap benadering gekozen met tussen iedere stap een expliciet go-no go-moment. Zonodig werd begonnen met een verkenning (stap 1), waarbij werd nagegaan of het idee van een authentieke registratie voor bepaalde (clusters van) gegevens überhaupt hout snijdt. Als het antwoord ja was, dan werd een gerichte haalbaarheidsstudie (stap 2) uitgevoerd om een goede business case te bouwen. En om de te leveren inspanningen en de afbreukrisico’s in kaart te brengen, voordat er daadwerkelijk bestuurlijk groen licht werd gevraagd voor een concreet realisatieproject (stap 3).

5. Voordelig samenwerken

Samenwerking tussen organisaties gaat pas echt werken als elke organisatie daar voldoende eigen voordeel bij heeft. In het begin van het project is daarom zwaar geïnvesteerd in het helder maken en houden van de politiek-bestuurlijke business case. Het moest duidelijk worden dat de stroomlijning van de basisregistraties geen vrijblijvende aangelegenheid was. Als er met het project werd meegedaan, waren er ook taken en verantwoordelijkheden uit te voeren. In het verlengde hiervan werden organisaties die niet wensten mee te doen of alleen op eigenbelang gericht waren, niet onder druk gezet maar eenvoudigweg genegeerd.

6. Communiceer je status en successen

Het programmabureau heeft steeds met kleine stapjes gewerkt en tussentijdse mijlpalen gedefinieerd. Op deze manier konden alle betrokkenen zien dat er voortgang geboekt werd. Voortgang die de betrokkenheid, geloof in eigen kunnen en enthousiasme vergrootte bij de deelnemende organisaties. Communicatie en voorlichting vormden een integraal onderdeel van alle programma-activiteiten. Door voortdurende - persoonlijke – contacten en frequent plenair overleg werden de acceptatiegraad en de kennis van de keten snel groter. Problemen: de pot met geld

Eén van dé problemen bij de stroomlijning van de basisgegevens was dat de lasten en lusten niet gelijk over alle betrokken instanties waren verdeeld. Gebruikmaking van een centrale pot voor programmagelden zorgde ervoor dat noodzakelijke investeringen toch werden gedaan. Centrale financiering kan helpen doelen en inhoud op de voorgrond te houden. Hierdoor vervallen de deelnemers niet in een overleg- en onderhandelcircuit over ieders bijdrage. De procedures waaraan de centrale financiering bij stroomlijning basisgegevens gebonden was, waren echter zo strikt dat ze in de praktijk eerder drempelverhogend en vertragend werkten dan versnellend. Daarom is het verstandig procedures te kiezen die de toets van zorgvuldigheid en rechtmatigheid kunnen doorstaan, zodat geen onevenredig deel van de programmatijd daaraan verloren gaat.

2.2. De keten van werk en inkomen Sinds de invoering van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (SUWI) in 2002 zijn CWI (nu: UWV Werkbedrijf), UWV en gemeenten verplicht om met elkaar samen te werken op het gebied van werk en inkomen. Doel is de klant, in dit geval werkgever en werknemer, een betere dienstverlening te bieden. Coördinerend samenwerkingsverband tussen het Werkbedrijf, UWV en gemeenten in de keten werk en inkomen was het Algemeen Ketenoverleg (AKO). Het AKO was verantwoordelijk voor het aanjagen,



13

07-10-2010 16:01:27

coördineren en ondersteunen van de invoering van de integrale dienstverlening. In het AKO zaten bestuurders van VNG, UWV, CWI (nu: UWV Werkbedrijf) en Divosa – de vereniging van managers op het terrein van werk, inkomen en sociale vraagstukken. 2.2.1 Ervaringen uit de keten van werk en inkomen

Op basis van de ervaringen die de partijen binnen deze keten hebben opgedaan, beschrijven we zes sleutelfactoren die zorgen voor een succesvolle ketensamenwerking.1 Uitgangspunt daarbij is dat geen van de partners ‘de baas’ is. Niet één, maar álle ketenpartners zijn verantwoordelijk voor de keten.

1. Persoonlijke factor

Persoonlijke inzet en betrokkenheid zijn cruciaal, evenals de aanwezigheid van bevlogen personen.

2. Gemeenschappelijk doel

Een gemeenschappelijk doel verlegt de focus van de eigen organisatie naar de keten. Het doel moet telkens centraal staan.

3. Organisatie van de keten

Wie moet wat gaan doen om de gezamenlijke doelstelling te bereiken? Een ketenregisseur kan daarbij een belangrijke ondersteunende, coördinerende en stimulerende rol vervullen. Met ketenregisseur wordt hier bedoeld: iemand die de ketenpartners inzicht en overzicht op de keten geeft en continu zoekt naar kansen voor verbetering van de samenwerking.

4. Samenwerkingsgerichte cultuur

Door een focus op het gemeenschappelijke doel kunnen cultuurverschillen worden overbrugd.

5. Goede communicatie

Ketenpartners moeten op een open en eerlijke wijze met elkaar communiceren. Communicatie kan bevorderd worden door periodieke bijeenkomsten, werkbezoeken en excursies. Dit zorgt voor vertrouwen en draagvlak.

6. Goede informatieoverdracht

Alle ketenpartners moeten zoveel mogelijk kunnen beschikken over elkaars klantgegevens.

Naast deze zes sleutelfactoren worden in het boekje Lessen uit de keten van werk en inkomen meer tips gegeven. Zo zorgt veel persoonlijk contact op alle niveaus van de keten voor meer vertrouwen en een groot lerend vermogen.2 Belangrijk daarbij is dat de leidinggevenden van de samenwerkende organisaties goed met elkaar overweg kunnen. Een prettige omgang tussen de top werkt stimulerend richting het middenmanagement en de werkvloer. Betrokkenheid middenmanagement

In de keten van werk en inkomen moest de klant centraal komen te staan. Dit werd voortdurend uitgedragen. Vooral ook om het middenmanagement mee te krijgen. Op de werkvloer zag je dat medewerkers wel mee wilden doen, maar het middenmanagement was lastiger over te halen. De keten was iets dat bovenop de dagelijkse werkzaamheden kwam, zodat andere werkzaamheden onder druk kwamen te staan. Dit kwam de uitwerking van door de top genomen beslissingen, die via het middenmanagement richting de werkvloer liepen, niet ten goede. Om het middenmanagement te stimuleren zijn daarom klanttevredenheids- en ketenprestatie-indicatoren onderdeel van het managementcontract gemaakt. Samen onder één dak

Het werkt bevorderend als ketenpartners samen onder één dak zitten. In de keten van werk en inkomen werd

1)

L. van der Geest en L. Heuts, Lessen uit de keten van werk en inkomen. Handvatten voor goede ketensamenwerking (Den Haag en Utrecht 2009) 13, 2) Van der Geest en Heuts, Lessen uit de keten van werk en inkomen, 17. (Den Haag en Utrecht 2009) 13. 14



07-10-2010 16:01:27

dat bereikt door de pilot: de Toonkamer. Binnen de Toonkamer zaten CWI, UWV en gemeenten onder één dak om één aanspreekpunt voor werkgevers en werkzoekenden te vormen. Op die manier werd de kans groter dat vanzelf een ketencultuur zou ontstaan. Daarnaast zorgden keteninstrumenten ervoor dat de drie deelnemende organisaties van elkaar konden leren. Op ketendagen kon men van elkaar horen waar men precies aan werkte. De zogenaamde ketenspiegel (quickscan, management- en medewerkerworkshops) maakte voor de ketenpartners inzichtelijk waar de verbetermogelijkheden zaten. Verschillende fasen

Ten slotte vereist elke fase van ketensamenwerking specifieke instrumenten en stelt eisen aan de organisatie van het proces. Zo was het in de keten van werk en inkomen in de startfase belangrijk dat er ruimte was voor creativiteit en ontwikkeling van ideeën over de juiste vorm van ketensamenwerking. In de besluitvormingsfase en daaropvolgende fasen werd het gezamenlijke beleid steeds concreter. Nadat de doelstelling geformuleerd was, kwam de nadruk te liggen op het bereiken van dat doel. Het AKO heeft daarvoor steeds scherpere kaders ontwikkeld, waarbinnen lokale ketens aan de slag konden gaan.

2.2.2 Bestuurlijke samenhang in de keten van werk en inkomen

Het AKO vervulde de rol van stuurgroep. Het AKO nam besluiten en gaf richting aan de samenwerking door de kaders uit te zetten waarbinnen de eigen verantwoordelijkheid van de ketenpartners gestimuleerd werd. Binnen de keten werd een bottom-up beleid gevoerd. Voor de invoering van de integrale dienstverlening bestonden geen blauwdrukken. Er werd niet op landelijk niveau bepaald wat er in de regio’s en gemeenten moest gebeuren, er werd juist geleerd van lokale en regionale praktijken die nuttig konden zijn voor het landelijke beleid. De les luidt: ontwikkel beleid bottom-up en faciliteer, legitimeer en enthousiasmeer topdown. Het lerende vermogen van de keten werd versterkt door zogenoemde ‘ketenambassadeurs’. Het AKO heeft een structuur van regionale ketenambassadeurs ingericht die nauwe banden onderhielden met het regionaal ketenoverleg (REKO) in de verschillende regio’s. Daarnaast inventariseerden deze ketenambassadeurs in welk ontwikkelingsstadium de ketensamenwerking zich bevond en hoe deze ondersteund kon worden. De inzichten die hierbij werden verkregen, werden teruggekoppeld aan regionale ondersteuningsgroepen (ROG’s), die in elk district bestonden en gefaciliteerd werden door een ketenambassadeur. Een regionale ondersteuningsgroep had als doel overzicht te houden over hoe er binnen elk regionaal overleg werd samengewerkt in de keten. Door ondersteuning te bieden, moest de ketensamenwerking worden bevorderd. De ondersteuningsgroep vormde bovendien een schakel tussen landelijk en lokaal beleid: regionale overleggen werden geïnformeerd over landelijke kaders en beleid, en het AKO werd weer geïnformeerd over lokale ontwikkelingen. Hoewel de samenstelling van een ondersteuningsgroep regionaal kon verschillen, namen normaliter de ketenambassadeur, de districtsmanager van het CWI, de regiomanager Werk en Inkomen, de ketenaccountmanager van het UWV en enkele gemeenten er aan deel.

2.2.3 Uitdagingen in de keten van werk en inkomen

De implementatie van de integrale dienstverlening ging met vallen en opstaan. De keten van werk en inkomen bestond uit grote organisaties die altijd op een bepaalde manier hadden gewerkt. Door een wetswijziging moesten deze organisaties ineens intensief samenwerken; dat betekende een cultuuromslag voor de verschillende organisaties. Bij de samenwerking was het voor de deelnemende partners lastig om vanuit de keten te denken. Elke beleidsafdeling, het middenmanagement en de top wilden problemen zelf oplossen. Vaak werd er dan ook langs elkaar heen gewerkt in plaats van samen naar oplossingen zoeken. Het blijft zaak om dan te blijven hameren op de doelstelling van de keten.



15

07-10-2010 16:01:27

De Wet SUWI moest bij betrokken overheidsorganisaties het denken vanuit de klant stimuleren. Door de pilot-Toonkamer werd duidelijk dat de ketensamenwerking zou leiden tot geïntegreerde dienstverlening aan de klant. En dat er meer mensen aan het werk werden geholpen. Helaas zorgt de huidige economische crisis ervoor dat men toch terugvalt in oude patronen: een focus op het uitkeren en regeltjes en procedures die strak worden toegepast.1 Borging van ketensamenwerking blijft de grootste klus. Voor de implementatie van integrale dienstverlenging in de keten van werk en inkomen, moest de klant centraal komen te staan. In de commerciële sector is dat al langer het geval. Als de klant daar niet centraal gesteld wordt, dan gaat de winst omlaag. In de publieke sector moet de idee dat de klant centraal staat vaak nog doordringen.

1)

Interview met Monique Jongerius (Divosa) op dinsdag 02-06-2009.

16



07-10-2010 16:01:27

3 Successen en missers in de keten van de loonaangifte In de inleiding is beschreven dat de loonaangifteketen in een relatief korte periode na de crisis weer werkend is geworden. Hoe is dat georganiseerd en wat is de rol en betekenis van het Ketenbureau precies geweest? De beantwoording van deze vraag moet specifieke handvatten in de vorm van do’s en don’ts opleveren, waarmee andere organisaties in de publieke sector hun voordeel kunnen doen bij de aanvang van een ketentraject. Om de bovenstaande vraag te beantwoorden, heeft het Ketenbureau in een interne evaluatieronde haar sterke en zwakke punten in kaart gebracht. Wat nu volgt is een uitwerking van deze evaluatie in de vorm van do’s en don’ts. Daarna wordt de aanpak van de problematiek in de loonaangifteketen tegen het licht van de gangbare theorie over ketensamenwerking gehouden. De gangbare theorie is beschreven in hoofdstuk 1. We maken de vergelijking tussen de best practices van de loonaangifteketen en die van andere ketens uit de publieke sector (zoals beschreven in hoofdstuk 2). Ten slotte bespreken we kort wat de ketenpartners zelf van de gekozen aanpak in de loonaangifteketen vinden.

3.1 Do’s In deze paragraaf komen zaken aan de orde die uit de evaluatie als belangrijke positieve elementen van de ketenaanpak naar voren zijn gekomen.

1. Zorg voor bestuurlijke aandacht en een passend mandaat

In hoofdstuk 1 stond al dat ketensamenwerking in de commerciële sector vanzelfsprekender en gemakkelijker is dan in de publieke sector. Dat is logisch, omdat ketensamenwerking in de commerciële sector winst - en daarmee directe voordelen - voor de ketenpartners oplevert. In de publieke sector wordt geen winst gemaakt. Hier draait het voornamelijk om dienstverlening richting de burger en niet zozeer om voordelen voor de ketenpartners zelf. Ketensamenwerking in de publieke sector berust vaak op politieke besluitvorming en wordt dus min of meer afgedwongen. Omdat samenwerken niet vanzelf gaat, is het van belang dat politieke en bestuurlijke aandacht geborgd is. Genomen besluiten moeten berusten op voldoende mandaat, zodat ze daadwerkelijk worden uitgevoerd.

“Samenwerking staat of valt met menselijke chemie aan de top.” Steven Luitjes (directeur GBO Overheid)

Wat in de loonaangifteketen een cruciale succesfactor is gebleken, is dat de ketenmanager - met het Ketenbureau – doorzettingsmacht richting de lijnorganisaties had en via het kernteam kon escaleren richting de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de staatssecretaris van Financiën. De toekenning van dit mandaat zorgde voor bestuurlijke slagkracht waardoor er flinke stappen gezet konden worden. In deze macht van de ketenmanager is geïnvesteerd. Verwacht niet dat deze persoon binnen de ketenorganisaties te vinden is. Belanghebbenden zouden deze persoon graag leveren, maar dit komt niet van de grond. In publieke situaties heb je altijd iemand nodig, liefst een onafhankelijke derde, die het ketenbelang op de agenda zet. Door het mandaat van de ketenmanager was de ketensamenwerking niet vrijblijvend, ketenpartners wisten zich gebonden aan het nakomen van afspraken. Mede hierdoor is de loonaangifteketen in anderhalf jaar tijd vanuit een crisissituatie werkzaam geworden.



17

07-10-2010 16:01:28

Het mooie in de loonaangifteketen is de uitruil van belangen op het allerhoogste niveau. Goede samenwerking staat of valt met menselijke chemie aan de top. De top van de Belastingdienst en het UWV committeerden zich in het kernteam loonaangifteketen om met de ketenmanager te sturen op het oplossen van de problematiek in de keten. De grote betrokkenheid van bestuurders aan de top was een voorbeeld voor de lagere hiërarchische niveaus van de ketenpartners. Voordat er vertrouwen ontstaat, moet je op een niveau van spreken komen waarin openheid bestaat. Problemen moeten geadresseerd kunnen worden. Er moet in openheid gesproken worden over te maken investeringen en te ontvangen revenuen. Dit vergt weliswaar een investering van betrokkenen, maar deze valt in het niet bij de voordelen die worden bereikt. Vaak wordt pas in openheid en vertrouwen geïnvesteerd als er een crisissituatie is en dat is eigenlijk te laat. Om een crisissituatie vroegtijdig te onderkennen en vervolgens beheersbaar te houden, is een pro-actieve investering in openheid en vertrouwen bij grootschalige samenwerkingsverbanden een waardevolle toevoeging.

“Ik merk dat het randvoorwaardelijk is om, op het hoogste niveau van de organisaties, elkaar snel en makkelijk te kunnen vinden.” David Jongen (Raad van Bestuur UWV)

2. Een onafhankelijke of neutrale derde partij is cruciaal

De constructie van het Ketenbureau als een onafhankelijke, aanjagende en regisserende partij is een belangrijke succesfactor gebleken. Zowel van de Belastingdienst als van UWV zijn medewerkers aangesteld om toe te zien dat afgesproken maatregelen werden nagekomen door de ketenpartners. De onafhankelijkheid van de ketenmanager werd benadrukt doordat het een externe functie betrof. Het Ketenbureau zorgde op neutrale wijze voor de verbinding tussen de ketenpartners. Deze verbinding leverde voor de ketenpartners meer transparantie op en zorgde ervoor dat de eigen belangen van de betrokken organisaties niet prevaleerden boven die van de keten.

“Een ketenmanager is de sleutel in het slot op de fietsketting. Zonder slot verbind je niet. Het slot is bestand tegen druk en gemorrel van buitenaf.” Lieneke Jongeling (voorzitter stuurgroep ELD)

3. Maak een integrale probleemanalyse na een crisis

In feite is het in aanvang in de loonaangifteketen misgegaan omdat bij het opzetten van het ketentraject geen rekening is gehouden met lessen die getrokken waren uit andere ketens. Er werd teveel vanuit gegaan ‘dat het vanzelf wel goed zou komen’. Zo was er bijvoorbeeld geen structureel overkoepelend overleg geregeld. Om de ontstane problematiek te lijf te gaan, werd er door de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de staatssecretaris van Financiën besloten een Integrale Probleemanalyse (IPA) op te stellen. In vergelijking met andere publieke ketens is de IPA eenmalig en incidenteel en dus bijzonder. De les is dus om niet zomaar te beginnen aan een ketentraject. Denk eerst goed na over een besturingsmodel. Een goed ketenontwerp zou het ontstaan van een crisissituatie moeten voorkomen. Ook

18



07-10-2010 16:01:31

kan een integrale probleemanalyse helpen bij een acute crisis om de problemen inzichtelijk te maken. De keuze voor een integrale probleemanalyse zorgt ervoor dat de onderste steen bovenkomt en voorkomt het doormodderen op kleine onderdelen van een keten. In de loonaangifteketen heeft de IPA als ‘blauwdruk’ gediend om de problemen in de loonaangifteketen te duiden en aan te pakken. In de IPA waren de geconstateerde problemen en voorgestelde oplossingen in 47 maatregelen beschreven. Daarbij werd in de IPA besloten het Ketenbureau op te zetten als staf van de ketenmanager met een haast uniek mandaat om ten eerste de problemen op te lossen en ten tweede regie te voeren op het verloop van de aanpak van de problematiek.

4. Formuleer een duidelijke ketendoelstelling

Het Ketenbureau bestond uit medewerkers van de Belastingdienst en UWV. De medewerkers waren uit de lijn vrijgemaakt om de hele werkweek alleen bezig te zijn met het regievoeren op de uitvoering van de IPAmaatregelen, met als doel de keten werkend te krijgen. Er zou sprake zijn van een werkende keten als de volgende doelstelling was gehaald: ‘Er is sprake van een werkende loonaangifteketen als de organisaties die belast zijn met de uitvoering van wettelijke taken kunnen beschikken over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van die taken, inclusief handhaving; voor inhoudingsplichtigen is sprake van een verlichting van de administratieve lasten. In procestermen betekent dit dat de aanlevering, controle en verwerking van de gegevens van de loonaangifte zodanig plaatsvindt dat uitvraag van jaarloongegevens tot een minimum is beperkt (inclusief notoir onwilligen maximaal 5% van het bestand inhoudingsplichtigen) en de afnemers van gegevens, deze gegevens op de afgesproken tijdstippen en in de afgesproken kwaliteit ontvangen.’1

5. Pas op voor complexiteit

Een state of the art oplossing is niet altijd nodig, de zaak werkend krijgen is al uitdaging genoeg. Wees er van bewust dat niet elk organisatieonderdeel in hetzelfde tempo veranderd hoeft te worden. Een elektronische aangifte is mooi, maar als de organisatie hier nog niet op voorbereid is, is dat niet erg. Print de aangiften dan uit en ga op de oude voet verder. In rustiger periodes kan dan ook dit proces verbeterd worden.

6. Richt een heldere rapportagelijn in

Om de hierboven genoemde doelstelling te halen, werd een basisnetwerkplanning opgesteld waarin de IPAmaatregelen waren opgenomen. Per maatregel was aangeven wie de eerst verantwoordelijke ketenpartner voor een bepaalde maatregel was, wie de verantwoordelijke medewerker vanuit het Ketenbureau was en wie de verantwoordelijken vanuit de lijn en de trekkers vanuit de lijn waren. Over de IPA-maatregelen werd, en wordt nog steeds, tweewekelijks gerapporteerd vanuit de lijn aan het Ketenbureau. Deze rapportagecyclus diende als basis om de status van de loonaangifteketen te bepalen en het kernteam te informeren.

7. Richt een horizontaal besturingskader in

Ketensamenwerking vraagt om een horizontaal besturingskader, zodat een verbinding gemaakt kan worden met de twee staande, verticaal georganiseerde, lijnorganisaties. In het document De keten de baas is dat horizontale besturingsmodel voor de loonaangifteketen beschreven. Waar de IPA geldt als blauwdruk voor de werking van de keten, heeft De keten de baas dezelfde functie voor de besturing van de keten. In De keten de baas werd vastgesteld dat er een onbalans was tussen de interne hiërarchie van de Belastingdienst en UWV (verticale aspecten) en de organisaties als ketenpartners binnen de loonaangifteketen (horizontale aspecten). Ketens doorsnijden vele onderlinge autonome gebieden binnen de organisaties. Er is leiderschap, regie en aandacht voor communicatie nodig, waardoor onderling vertrouwen tussen ketenspelers groeien kan.

1)

IPA, 23. Handvatten voor ketensamenwerking


19

07-10-2010 16:01:32

Omdat er te weinig bestuurlijke aandacht was voor de horizontale aspecten binnen de loonaangifteketen ontstonden er problemen. Daarom werd in De keten de baas een besturingsmodel gepresenteerd waarbij het zwaartepunt van de sturing laag in de organisatie moest liggen op het operationeel-tactische niveau. Op het operationeel-tactische niveau moesten ketenregisseurs – één van de Belastingdienst en één van het UWV – de horizontale aspecten van de keten bewaken, bijvoorbeeld door het stimuleren en faciliteren van de communicatie en de informatie-uitwisseling door de hele keten heen. Daarnaast adviseerden en informeerden de ketenregisseurs het tactisch en operationeel management van beide organisaties en de ketenmanager en rapporteerden ook aan de laatste. De ketenregisseurs waren verantwoordelijk voor de werkende keten. Boven de ketenregisseurs stond de ketenmanager. De ketenmanager was en is formeel verantwoordelijk voor de gehele loonaangifteketen; zowel de keten als going concern als de ontwikkeling van de keten. De ketenmanager is dus ‘de baas’ van de keten. Op tactisch-strategisch niveau vormde hij de verbinding tussen de ketenbelangen en de omliggende netwerkbelangen. Hij had in de verticale lijnen een resultaat-verbintenis voor het goed functioneren van de horizontale keten. Als zodanig was de ketenmanager ‘de tegenkracht’ tegen de verticale sturingsimpulsen op de keten. Daartoe had hij passende verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De ketenmanager was de exponent van het verticale vlak. Rapportages vanuit het operationele niveau liepen naar de ketenmanager en vandaar verder naar het hoogste bestuurlijk-strategische niveau. Escalatie liep via de ketenregisseur naar de ketenmanager, en vandaar, waar nodig verder naar boven. Verschillende overlegvormen op tactisch en operationeel niveau met deelnemers uit de ketenpartijen, zorgden voor de juiste afstemming, samenwerking en uitvoering van te implementeren maatregelen in de lijnorganisaties. De borging van de bestuurlijke aandacht op strategisch niveau lag bij het kernteam. In het kernteam was de Raad van Bestuur van het UWV en CBS vertegenwoordigd, evenals de directeur-generaal van de Belastingdienst, een afgevaardigde van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het ministerie van Financiën en de ketenmanager. Het kernteam kwam tweewekelijks samen om op basis van de rapportages te bepalen of maatregelen gedechargeerd konden worden, prioriteiten vast te stellen, nieuwe maatregelen in te stellen en waar nodig bij te sturen als het ging om afwegingen die individuele organisaties overstegen.

“Het is als in een familie; alles wat in een familie kan gebeuren komt ook in de keten voor. Het draait om harmonie, eenheid en vertrouwen.” Lieneke Jongeling (voorzitter stuurgroep ELD)

8. De juiste persoon op de juiste plaats

De ketenmanager werd over het algemeen gezien als een charismatisch leider die gezag had en zeer transparant te werk ging. Daarbij had de ketenmanager gedegen kennis van de loonaangifteketen en ICT en wist daardoor een toekomstvaste strategie voor de ontwikkeling van de loonaangifteketen uit te zetten. Het gedrag van de ketenmanager is van groot belang. Hij zit er niet voor zichzelf, maar voor de ketenpartners, zij staan in het licht. De ketenmanager speelde een soort dubbelrol: in overleggen moest niet hij, maar anderen vertellen hoe ze de dingen aan wilden pakken. Aan de andere kant was hij naar buiten toe bikkelhard, om randvoorwaarden te scheppen waarbinnen de keten kon werken. Om de ketenmanager in staat te stellen zijn opdracht uit te voeren, moet ‘zijn’ ketenbureau bestaan uit medewerkers die specifieke capaciteiten hebben. Het regie voeren op de samenwerking in de

20



07-10-2010 16:01:32

loonaangifteketen vraagt om mensen die gedreven, vasthoudend, transparant en perfectionistisch zijn. Daarnaast moeten ze gedegen kennis hebben van de loonaangifteketen en het belang van de keten (in plaats van de eigen organisatie) voorop weten te stellen. De betrokken medewerkers van het Ketenbureau kenden de Belastingdienst en UWV van binnenuit omdat ze in vaste dienst van deze organisaties werkten. Hierdoor hadden zij snel toegang tot de juiste personen op een manier die aansloot bij de cultuur van de Belastingdienst of UWV.

“Naast de positie en de rol van de ketenmanager achten wij vooral de persoon van de keten-manager cruciaal. Waarbij elementen als onafhankelijkheid/ onpartijdigheid, kennis van problematiek en belangen, alsmede breed vertrouwen van alle partijen doorslaggevend zijn geweest voor het op orde krijgen van de loonaangifteketen.” Peter Veld (directeur-generaal Belastingdienst)

9. Wees transparant

Open en eerlijk communiceren is noodzakelijk voor vertrouwen en begrip en daarmee een belangrijke sleutel tot succes. Het is echter makkelijker op te schrijven dan uit te voeren. Door het strak hanteren van de tweewekelijkse rapportagecyclus moeten alle betrokken uitvoerende partijen open en transparant beschrijven hoe de voortgang was, welke knelpunten zich voordeden en hoe de afstemming tussen beide organisaties plaatsvond. Het Ketenbureau bewaakte dat de inhoud van de tweewekelijkse rapportage de werkelijkheid beschreef - en niet de wenselijkheid -.

10. Ga bij elkaar zitten

Tussen de verschillende kantoren van de Belastingdienst en het hoofdkantoor van UWV in Amsterdam werd in Amersfoort een ruimte gehuurd voor het Ketenbureau. De infrastructuur van beide organisaties werd aangelegd en werkplekken van UWV en de Belastingdienst werden gezamenlijk in blokken georganiseerd, zodat medewerkers uit beide organisaties fysiek bij en door elkaar kwamen te zitten.

Medewerkers van het Ketenbureau hebben het werken van twee organisaties onder één dak als erg positief ervaren. Binnen het Ketenbureau was de identiteit van de eigen organisatie ondergeschikt. Heel duidelijk werd uitgedragen dat het Ketenbureau er voor de keten was. Opvallend was dat nieuwe medewerkers die bij het Ketenbureau aansloten, binnen de kortste keren deze houding overnamen.

Amersfoort ligt centraal tussen Amsterdam en de verschillende kantoren van de Belastingdienst. Daarom vonden veel overleggen tussen de ketenpartners plaats op het Ketenbureau, dit vergrootte het contact tussen de medewerkers van de keten.



21

07-10-2010 16:01:34

11. Aanspreken op bijdrage aan de keten

Samenwerken leer je alleen door het te doen; het gaat meestal niet vanzelf. Om de samenwerking op gang te brengen, werd er in het begin voor gekozen deze systematisch af te dwingen. Dit gebeurde via de rapportage- en overlegstructuren voor zolang dat nodig was, dit kan dankzij het bestuurlijk mandaat. Door strikt toe te zien op deze rapportage- en overlegstructuren, werden de lijnorganisaties geholpen in het leren samenwerken en is er daadwerkelijk contact ontstaan tussen medewerkers van de Belastingdienst en UWV.

12. Heb begrip

Het Ketenbureau kon zich voltijds bezig houden met de loonaangifteketen. De lijnorganisaties hadden naast de keten ook andere belangen te behartigen. De politiek bepaalde of – en waar - de prioriteiten lagen binnen de keten. Gestelde prioriteiten kunnen conflicteren met agenda’s van individuele ketenpartners. Lijnorganisaties hebben voortdurend te maken met dit dualisme: het schipperen tussen prioriteiten die de politiek stelt en prioriteiten die vanuit de eigen organisatie gesteld worden. Dit dualisme vormt een drempel bij de totstandkoming van een natuurlijke samenwerking. Het begrijpen van en rekening houden met deze spanning kan bijdragen aan een betere verstandhouding met en samenwerking tussen de keten en het Ketenbureau en de lijnorganisaties. Aan de andere kant bestond het gevaar dat het tonen van begrip voor het prioriteitenprobleem binnen de lijnorganisaties leidde tot minder aandacht voor de uitvoering van de IPA-maatregelen. Voor de regiefunctie is het daarom belangrijk begrip te hebben voor de natuurlijke spanning die lijnorganisaties ervaren tussen de ketenprioriteiten en de eigen lijnprioriteiten. De mate waarin je dit toont richting lijnorganisaties is van invloed op de effectiviteit van het Ketenbureau en daarmee van de keten.

13. Een ketenbureau als kweekvijver voor ketensamenwerking

Voor organisaties zal het prioriteitenprobleem alleen maar toenemen, omdat er in toenemende mate verlangd wordt dat er in ketens samengewerkt wordt. Organisaties zullen steeds vaker te maken krijgen met gelijktijdige ketentrajecten. Het instellen van een onafhankelijk regiebureau – zoals een ketenbureau – kan belangrijk zijn in het ondervangen van prioriteitsproblemen. Een regiebureau kan de verschillende prioriteiten en verschillende ketenbelangen in de gaten houden en daarover communiceren richting politiek en de lijnorganisaties. De ketenmanager, en met hem zijn staf, waren er primair voor de keten. Het was de taak van de ketenmanager om de loonaangifteketen constant op de bestuurlijke agenda te zetten en te houden. Vanuit deze functie hadden de ketenmanager en zijn medewerkers op het Ketenbureau de gedrevenheid om horizontaal te verbinden. Om deze gedrevenheid voor het ketenbelang door te geven zou een ketenbureau als intern opleidinginstituut voor samenwerking kunnen dienen. Waarin geleerd wordt te denken vanuit samenwerking en waar inhoudelijke kennis overgedragen kan worden door medewerkers van het ketenbureau aan medewerkers uit de lijnorganisaties. Dat laatste kan bijvoorbeeld als er nieuwe processen ontworpen moeten worden. Het ketenbureau bepaalt niet hoe het proces eruit moet zien, maar faciliteert dat het proces ontworpen wordt - door mensen bij elkaar te brengen - en ziet er op toe dat zaken gedaan worden conform afspraak. In het geval van de loonaangifteketen zou het Ketenbureau als een kweekvijver gezien kunnen worden voor het vormen van samenwerkingsverbanden tussen UWV en de Belastingdienst.

22



07-10-2010 16:01:34

3.2 Don’ts Natuurlijk zijn er ook punten binnen de ketenaanpak loonaangifte die beter konden of waarvoor meer aandacht had moeten zijn. Deze punten zijn hieronder weergegeven.

1. Vervreemden van de eigen organisatie

Medewerkers van het Ketenbureau waren er in eerste instantie voor de keten, maar aan de andere kant stonden ze op de loonlijst van hun eigen organisatie. Niet alleen vanwege het laatste, maar ook in het belang van de keten, is het goed om binding met de eigen organisatie te houden. Dit om te voorkomen dat het Ketenbureau een eigen cultuur ontwikkelt. Zonder binding met de eigen organisaties bestaat het gevaar dat er een organisatie binnen een organisatie ontstaat. Een wekelijkse terugkomdag kan voorkomen dat de medewerkers van een ketenbureau het begrip voor de knelpunten binnen de eigen lijnorganisatie verliezen. En zorgt er tegelijkertijd voor dat ze weten wat er op de werkvloer speelt. Voorwaarde is wel dat deze terugkomdag in het teken staat van het onderhouden van de banden met de eigen organisatie. Hier moet bewust van twee kanten op toegezien worden.

2. Onzichtbaar zijn

Aan de zichtbaarheid van het Ketenbureau is weinig aandacht besteed. Hierdoor bestond er nog wel eens onduidelijkheid wat het Ketenbureau nu precies deed en waar ze verantwoordelijk voor was. Communicatie over een ketentraject is een belangrijk aspect. Niet alleen om helderheid te verschaffen over wie waar verantwoordelijk voor is en daarmee draagvlak te creëren voor de rol van het ketenbureau, maar ook om successen uit te dragen en te vieren. Door dit laatste te doen, zullen medewerkers in de keten meer geneigd zijn zich met de keten te identificeren.

3. Het middenkader niet meenemen

Medewerkers van het Ketenbureau vroegen zich op de evaluatiedag af of het middenmanagement wel de juiste boodschap communiceerde richting het operationele niveau. Met die opmerking kun je ook de vraag stellen of het middenmanagement wel voldoende is meegenomen in het proces. Het is belangrijk om het middenmanagement goed te betrekken bij ketentrajecten, omdat juist zij de beslissingen van de top moeten vertalen richting de werkvloer. Natuurlijk ligt hier ook een taak van bestuurders om richting het eigen management het gedachtegoed van de keten hartstochtelijk uit te dragen.

4. Onvoldoende aandacht voor de borging van maatregelen

Zodra IPA-maatregelen gereed waren, werden ze gedechargeerd en overgedragen aan de lijn. De afdeling ketenregie van de verschillende ketenpartners werd dan verantwoordelijk voor de borging van de maatregel. Om er zeker van te zijn dat gedechargeerde maatregelen blijvend in de lijnorganisaties belanden, zou de borging van maatregelen gemonitord moeten worden. Hier is pas in een latere fase aandacht aan besteed.

5. Niet los kunnen laten (van regie naar samenwerking)

Elke fase van ketensamenwerking stelt specifieke eisen aan de inrichting en organisatie van het proces. Medewerkers van het Ketenbureau hebben bijgedragen aan het werkend krijgen van de loonaangifteketen vanuit een crisissituatie. Inmiddels is de loonaangifteketen werkend verklaard. Regievoering tijdens een



23

07-10-2010 16:01:36

crisis vraagt om een steviger aanpak dan regievoering tijdens de huidige fase. Het Ketenbureau zal zich meer en meer moeten ontwikkelen van een regievoerende partij naar een meer faciliterende partij die de samenwerking ondersteunt. Naar de toekomst toe zal het Ketenbureau flexibel van omvang moeten zijn. In tijden waarin veel veranderingen spelen, en er dus sprake is van een veelheid aan te implementeren maatregelen, heeft de ketenmanager behoefte aan een grotere (en/of andere) staf dan in tijden waarin er weinig veranderingen voor de deur staan.

3.3 Loonaangifteketen versus de theorie: is volgens het boekje gewerkt? Het eerste hoofdstuk van dit evaluatierapport beschreef de tips en trucs die deskundigen hebben gegeven om een ketentraject op te zetten en in te richten. In feite was een drieslag te zien in hoofdstuk één. Ten eerste waren het de klant of politieke bestuurders die organisaties lieten samenwerken in ketens. Wij noemen dit de externe drijfveer om in een keten samen te gaan werken. Ten tweede was het van belang de keten goed in te bedden in de afzonderlijke organisaties die onderdeel uitmaken van een keten. Het inbedden zelf zal pas echt goed verlopen als afzonderlijke ketenpartners de voordelen van de ketensamenwerking inzien. Het betreft hier de interne drijfveren voor individuele ketenpartners om mee te willen werken aan een keten. Ten derde werd ingegaan op het procesverloop in een keten. Met een stappenplan werd aangegeven hoe een keten het beste kon worden opgezet en welke functies daarvoor nodig waren. We zullen nu bezien of en hoe de beschreven drieslag is teruggekomen bij de aanpak van de problematiek in de loonaangifteketen.

3.3.1 De externe drijfveer: het bestaansrecht van de loonaangifteketen

In het eerste hoofdstuk schreven we dat er sprake is van een keten als er tussen verschillende (netwerk)partners een overeenkomst bestaat om gezamenlijk een product en/of dienst te leveren, met als doel toegevoegde waarde te leveren aan de klant. Is de loonaangifteketen volgens deze definitie een keten? Ja, er zijn drie netwerkpartners: UWV, Belastingdienst en het CBS. Deze partners kwamen overeen de loonaangifteketen te vormen. Die keten heeft als doel het binnenhalen, verwerken, doorgeven, opslaan en uitleveren van gegevens die van belang zijn voor de uitvoering van wettelijke taken en verantwoordelijkheden van onder andere het UWV en de Belastingdienst, waarbij administratieve lastenverlichting voor het bedrijfsleven wordt bereikt. Naast het ene ‘product’ – de gegevenstroom uit de loonaangifteketen - blijven de individuele ketenpartners verantwoordelijk voor vele andere processen. UWV en de Belastingdienst blijven zelfstandige organisaties die alleen voor wat betreft de loonaangifteketen gekoppeld zijn. Hetzelfde zien we bij Sony-Ericsson. In een keten werken Sony en Ericsson samen om nieuwe mobieltjes te ontwikkelen, maar afzonderlijk maakt Sony daarnaast tv’s, audioapparatuur, laptops en noem maar op, terwijl Ericsson leverancier van technologie en diensten aan telecom-operators is. Door de invoering van de Wet financiering sociale verzekeringen werd de loonaangifteketen (verplicht) opgehangen aan een maatschappelijk probleem, namelijk: administratieve lasten en de vermindering daarvan. Door deze politieke keuze - invoering van de Wfsv – werd het bereiken van administratieve lastenverlichting het dominante ketenprobleem voor Belastingdienst en UWV. Dit was de basis om een keten aan te gaan. UWV zou in de keten houder van de polisadministratie worden en de Belastingdienst het enige aanspreekpunt voor werkgevers.

24



07-10-2010 16:01:36

In de commerciële sector ontstaan joint ventures meer van nature, omdat organisaties door kennisdeling menen meer winst te kunnen maken. Neem Sony-Ericsson weer als voorbeeld: deze twee organisatie meenden dat ze betere mobieltjes konden maken door ze samen te ontwikkelen. In de publieke sector ligt dat wat anders, omdat ketensamenwerking meestal door de politiek wordt afgedwongen. Daarom zijn er – naast wetgeving – prikkels nodig om de ketensamenwerking goed te laten verlopen. In de loonaangifteketen werd dat bereikt doordat de Belastingdienst ook afnemer van gegevens uit de polisadministratie werd. Voor bijvoorbeeld de uitkering van Toeslagen was de Belastingdienst afhankelijk van adequate nominatieve gegevens op werknemersniveau. Die gegevens kon de dienst als afnemer krijgen uit de polisadministratie. Dit zorgde ervoor dat de Belastingdienst zich beter bewust werd van het belang om kwalitatief hoogstaande gegevens te leveren aan UWV. UWV had die gegevens nodig om de polisadministratie met de juiste informatie te vullen voor de verschillende afnemers. Toch waren de genoemde prikkels niet afdoende: omdat er onvoldoende juiste gegevens in de polisadministratie stonden, konden Belastingdienst en UWV, begin 2007, hun wettelijke taken niet uitvoeren. Er was bestuurlijke aandacht nodig om de loonaangifteketen werkend te krijgen. Daarom werd besloten een ketenmanager aan te stellen met doorzettingsmacht richting de lijnorganisaties en de mogelijkheid tot directe escalatie bij de minister van SZW en de staatssecretaris van Financiën. Met dit besluit werd er van de keten in feite een programma gemaakt. Niet langer konden ketenpartners vrijblijvend met elkaar afspraken maken over de keten, want met de komst van de ketenmanager kreeg men te maken met een baas. Die baas was in staat gesteld om medewerkers te verplichten bepaalde projecten voor de keten uit te voeren.

3.3.2 Opbouw van de keten: interne aandacht

De crisissituatie in de loonaangifteketen is eigenlijk veroorzaakt doordat twee organisaties teveel op eigen houtje dachten een keten op te zetten. ‘Er was onvoldoende sprake van een ketenbrede aanpak’1, staat in de IPA. In feite was er voor de loonaangifteketen wel maatschappelijk draagvlak, maar het draagvlak binnen de lijnorganisaties zelf moest nog ontstaan. Van oudsher is de Belastingdienst er voor het binnen halen van geld door het heffen en innen van belastingen. Het UWV is in de eerste plaats verantwoordelijk voor het verstrekken van uitkeringen. Hierdoor keken de Belastingdienst en UWV verschillend naar de loonaangifte en naar de gegevens die binnen de loonaangifte voorkomen. Er was daardoor geen gezamenlijk belang om de klant centraal te stellen. Om de verschillende organisatieparadigma’s van de Belastingdienst en UWV te verenigen, zodat er samengewerkt kon worden, werden diverse activiteiten georganiseerd. In Keten in kaart sessies werd de loonaangifteketen op verscheidene plaatsen in het land aan medewerkers van Belastingdienst en UWV onder de aandacht gebracht. Leercirkels – evaluatiesessies waarin besproken werd wat goed ging, waar je trots op kon zijn, wat beter kon, waar je anderen voor nodig had etc. - werden ingericht om het lerend vermogen van beide organisaties te vergroten en de focus te verleggen van de eigen organisatie naar de keten. Ook werden conferenties georganiseerd die de besturing van de loonaangifte centraal hadden staan. Medewerkers op vooral het operationele en middenmanagement niveau kwamen samen om te bekijken hoe in de toekomst de samenwerking zou verlopen tussen de ketenpartners en het Ketenbureau. De uitkomsten van deze conferenties hebben geresulteerd in concrete afspraken wie waarvoor verantwoordelijkis.

3.4 De best practices van de loonaangifteketen versus andere publieke ketens: wat valt op? Als we de aanpak van de loonaangifte na de crisissituatie in 2007 vergelijken met die van andere publieke ketens dan valt een aantal zaken op. Hieronder is beschreven welke zaken dat zijn.

1. Een baas in de keten: de ketenmanager

De huidige aanpak van de problematiek binnen de loonaangifteketen is ontstaan vanuit een crisissituatie.

1)

IPA, 13.. Handvatten voor ketensamenwerking


25

07-10-2010 16:01:36

Omdat de keten van groot maatschappelijk belang is - het vormt de belangrijkste financiële slagader van de BV Nederland – is er politieke bestuurders veel aan gelegen de keten werkend te krijgen en te houden. Ketens kennen normaal gesproken geen fysieke baas, maar de loonaangifteketen kende wel een baas: de ketenmanager. Als gevolg van de crisis in de loonaangifteketen heeft de ketenmanager doorzettingsmacht gekregen van de minister van SZW en staatssecretaris van Financiën. In de praktijk bleek de aanstelling van de ketenmanager goed te werken, er werd veel bereikt in korte tijd. Zonder baas in de keten en zonder crisis had het werkend krijgen van de loonaangifteketen ongetwijfeld veel langer geduurd. Nadeel van de aanstelling van een ketenmanager is dat samenwerking minder op natuurlijke wijze ontstaat: de samenwerking wordt afgedwongen. Het draagvlak voor de keten binnen de lijnorganisaties zal daardoor in de beginfase niet op alle hiërarchische lagen even groot zijn. Daarnaast bestaat het gevaar dat medewerkers van de lijn een afwachtende houding aannemen, omdat ze menen dat ‘de baas’ de problemen wel uit de weg zal ruimen.

2. Een integrale probleemanalyse met oplossingen

De IPA is een document dat opvalt in vergelijking met de aanpak in andere ketens. Het in kaart brengen van ketenbrede problemen en oplossingen verdient absoluut aanbeveling. Daardoor komen op verschillende plaatsen in de keten knelpunten boven tafel. Een integrale probleemanalyse biedt houvast in het vaak complexe verloop van ketentrajecten.

3. Regie voeren op de samenwerking

Het oplossen van een crisis vraagt om een bijzondere aanpak. Zagen we in andere ketens overkoepelende overleggen, regievoering, zoals in de loonaangifteketen, was er niet. Als er snel iets voor elkaar gekregen moet worden, zoals het werkend krijgen van de loonaangifteketen, dan moet er strakke regie gevoerd worden. Samenwerken moet dan toch min of meer afgedwongen worden. Het Ketenbureau heeft dat gedaan, geruggensteund door het mandaat van de ketenmanager. Met als resultaat het werkend krijgen van de loonaangifteketen.

4. Een uitgewerkt besturingsmodel

Een laatste opvallende zaak voor wat betreft de aanpak in de loonaangifteketen is het besturingsmodel dat is beschreven in De keten de baas. Het document biedt een duidelijke kapstok voor de ketenpartners om te bezien hoe de besturing nu is ingeregeld (ist-situatie) en hoe dat in de toekomst zal zijn (soll-situatie).

3.5 En wat vinden de ketenpartners er van? Het middenmanagement van UWV en Belastingdienst, verantwoordelijk voor de loonaangifteketen, is gevraagd naar hun bevindingen over het verloop van de samenwerking in de keten. De uitkomst van deze interviews was dat iedereen de samenwerking in de afgelopen periode weliswaar met sprongen vooruit heeft zien gaan, maar dat er nog geen ideale situatie is.

3.5.1 Positieve ervaringen

Feit is dat het Ketenbureau als waardevol en als katalysator van de samenwerking tussen de Belastingdienst en UWV werd gezien. Het succes was ondermeer zichtbaar in de productie van alle (kwalitatief hoogwaardige) rapportages die richting het kernteam gingen. We kunnen constateren dat punt 2 (‘een onafhankelijke derde partij is cruciaal’) van de succesfactoren wordt erkend.

De fysieke ruimte in Amersfoort werd positief gewaardeerd omdat het een functie had als ‘organisatieneutrale ontmoetingsplek’ voor de ketenpartners. Er was een plaats gecreëerd waar je niet bij elkaar op bezoek hoeft,

26



07-10-2010 16:01:36

maar elkaar treft in een ruimte die ‘van de keten’ is. We zien hier punt 8 (‘ga bij elkaar zitten’) van de succesfactoren terugkomen. Verder gaven de geïnterviewden aan dat er veel meer contact is ontstaan tussen medewerkers van de Belastingdienst en UWV. De ketenregisseurs hebben inmiddels dagelijks contact. Bij sommigen bestond zelfs het gevoel dat de keten zou blijven werken, ook als de bestuurlijke aandacht verdwijnt, omdat er inmiddels zoveel overleg en contact is tussen medewerkers in de keten. Uit deze opmerkingen kunnen we het gevolg van de inrichting van een horizontaal besturingskader (punt 5 uit de succesfactoren) destilleren. Dat het Ketenbureau toekomst heeft, staat voor bijna alle lijnmanagers buiten kijf. Sommigen zien het bureau in de toekomst als staf van de ketenregisseurs en ketenmanager. Een uitgekleed Ketenbureau, zonder vaste plaats, is volgens een lijnmanager niet verstandig, omdat het dan geen ‘smoel’ meer zou hebben. Wel vroeg men zich af of de werkwijze van het Ketenbureau hetzelfde moest blijven. Moeten rapportages nog steeds op ‘militaire wijze’ tot stand komen, terwijl de crisissituatie over is? Daarnaast vond men dat het Ketenbureau de nadruk op het regievoeren moet verlaten ten gunste van het zoeken naar samenwerking en het hebben van meer vertrouwen in de lijnorganisaties. Aan de ene kant zie je dat mensen het huidige horizontale besturingsmodel dus waarderen, maar de uitwerking hiervan niet altijd gewaardeerd wordt. Dat het Ketenbureau meer adaptief zou moeten zijn en meer gericht op samenwerking werd ook onder punt 5 (‘Niet los kunnen laten’) genoemd bij de zaken die beter of anders kunnen. De aanstelling van het kernteam, waardoor enorme bestuurlijke slagkracht ontstond, werd door de geïnterviewden als zeer waardevol gezien. In de praktijk kon je zien dat er in korte tijd veel voor elkaar kwam, omdat er veel bestuurlijke aandacht was voor de loonaangifteketen. Uit de interviews kwam dan ook naar voren dat het kernteam moet blijven. Natuurlijk zou het kernteam minder frequent samen hoeven te komen, maar het is goed de bestuurlijke aandacht vast te houden. In deze opmerkingen wordt het belang gedeeld van de eerste succesfactor: het zorgen voor en vasthouden van bestuurlijke aandacht.

3.5.2 Zorgen Zoals gezegd: zorgen leefden er ook. Geïnterviewde lijnmanagers vroegen zich af hoe de verbinding tussen de verschillende overlegvormen vorm zou krijgen. Daarbij vonden sommigen enkele overleggen nog niet goed werken: er werd zonder agenda vergaderd, overleggen vonden geen doorgang, en een vergadercultuur werd niet als goede basis gezien voor een intensieve vorm van samenwerking. In feite wordt hier aangegeven dat de borging (punt 4 van zaken die beter konden) van het besturingsmodel niet in orde was. Ook het denken vanuit de eigen organisaties werd nog steeds waargenomen. De lijnmanagers van UWV en de Belastingdienst werd gevraagd wat volgens hen de doelstelling van de loonaangifteketen was. In bijna alle gevallen stelden medewerkers van de Belastingdienst het heffen en innen van belastingen voorop, terwijl de collega’s aan UWV kant het inwinnen en verwerken van gegevens als belangrijkste punt aanwezen. Het voorgaande maakt duidelijk dat het denken in het belang van de keten lastig blijft. Medewerkers hadden, volgens de verschillende lijnmanagers, dan ook nog te weinig besef van de keten, hun plaats in de keten en het effect van hun acties op de andere ketenpartner. Sommige geïnterviewde lijnmanagers meenden dan ook dat de ketendoelstelling (bij medewerkers) onvoldoende helder was. Anderen vonden dat er een follow-up moest komen van de Keten in kaart-sessies en leercirkels om medewerkers het belang van de keten te laten inzien. Weer blijkt er dus een behoefte te bestaan aan meer aandacht voor de borging en het uitdragen van de ketendoelstelling. De loonaangifteketen is bij de Belastingdienst en UWV een van de vele uit te voeren taken. De geïnterviewden gaven aan dat dit vaak problemen oplevert voor wat betreft inzet en prioritering De loonaangifteketen is



27

07-10-2010 16:01:36

daarom sterk afhankelijk van politieke en daarmee bestuurlijke aandacht. Als de politieke besluitvormers de loonaangifteketen belangrijk vinden, dan kan er binnen de organisaties veel aandacht naar de keten. We zien het prioriteitenprobleem1 terugkomen en daaraan gekoppeld punt 10 (‘Toon begrip’) uit de succesfactoren. Waar het Ketenbureau het van belang vond om aandacht te hebben voor het prioriteitenprobleem binnen de keten, bestaat bij de lijnorganisaties het gevoel dat er meer begrip mocht zijn voor hun eigen prioriteitenprobleem.

1)

Zie p. 23 van dit rapport voor meer informatie over het ‘prioriteitenprobleem.’

28



07-10-2010 16:01:36

A anbevelingen Aanbevelingen De aanpak van de problematiek in de loonaangifteketen heeft een aantal aanbevelingen opgeleverd die overgenomen kunnen worden bij te starten ketentrajecten in de publieke sector. Deze aanbevelingen werden beschreven in paragraaf 3.1 van dit rapport. In paragraaf 3.2 staan zaken waarvoor achteraf bezien meer aandacht had moeten zijn. Op te starten ketens in de publieke sector doen er verstandig aan van deze don’ts, do’s te maken.



29

07-10-2010 16:01:38

R eactie toezichthouders Dit rapport is gespiegeld aan de ervaringen van de externe toezichthouders. Hun reacties worden hieronder samengevat weergegeven. Het Expertise Centrum (HEC) Over het algemeen vindt HEC dat er veel terechte waarnemingen in dit rapport staan. Omdat het rapport echter door de ketenpartners zelf is opgesteld, is de evaluatie niet volledig onafhankelijk vindt het HEC. Daarbij is het rapport erg kwalitatief van aard en moeilijk verifieerbaar. Kwantitatieve gegevens over de keten, zoals financiën, fte’s of de omvang van de gegevens ontbreken. Deze zijn echter wel belangrijk om de do’s en don’ts in hun context te kunnen plaatsen. HEC benadrukt een aantal factoren die hebben bijgedragen aan het werkend krijgen van de keten:

– Dat er na de crisis geen grootschalig programma is opgetuigd dat alle problemen tegelijk wilde oplossen, was een belangrijke succesfactor. Er is gewerkt met een overzichtelijke lijst van afgebakende maatregelen die onder strakke regie tot uitvoering zijn gebracht door de lijnorganisaties.

– Een belangrijk instrument in de totstandbrenging van de werkende keten was het normenkader. De normwaarden zijn door de bewindspersonen met de Tweede Kamer gedeeld, dit gaf een extra prikkel om de normen daadwerkelijk te halen. De ketenpartijen moesten hierdoor alle zeilen bijzetten.

– De rol van ketenmanager is wat betreft functie en deskundigheid belangrijk, maar ook de persoon zelf heeft meegespeeld bij de realisatie van de werkende keten. Hij stuurde naast tijdigheid ook zeer sterk op de kwaliteit, wat nodig was om de keten beter te laten functioneren. Naast een regisserende rol was de ketenmanager ook bereid om zich te verdiepen in inhoudelijke aspecten van de keten. Deze combinatie was van groot belang om bepaalde inhoudelijke dossiers tot een goed einde te brengen.

– De externe toezichthouders hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan het tot stand brengen van de werkende keten. Zo hebben zij vanaf het begin hun oordeel gegeven over wat vanuit onafhankelijk perspectief moest gebeuren om de keten weer werkend te krijgen. Daarmee gaven ze de minister van SZW en de staatssecretaris van Financiën zekerheid over de stand van zaken en de risico’s. Tevens hielden de toezichthouders de ketenpartners en het Ketenbureau scherp in de uitvoering.

– De overdracht van maatregelen naar de lijnorganisaties had beter gekund. Lijnorganisaties hadden vaak weinig belang om de maatregelen snel in beheer te nemen en het structureel documenteren van oplossingen duurde soms (te) lang. De dechargeprocedure, die naast borging ook naar het effect van een afgeronde maatregel keek, was echter een goede greep.

– Werkende escalatie- en communicatiemechanismen in de keten hebben bijgedragen aan het succes. Als zich problemen voordoen, moet er snel geacteerd worden en moeten de juiste mensen elkaar snel kunnen vinden. Hierin zijn belangrijke vorderingen gemaakt. Dit blijft echter de achilleshiel van de keten.

Inspectie Werk en Inkomen (IWI) IWI wijst in haar reactie vooral op de periode voorafgaand aan de beschouwingsperiode van dit rapport. Ze benadrukt daarbij dat de politiek/bestuurlijke keuzes inzake besturing en toezicht in de periode 2002-2006 in belangrijke mate bepalend zijn geweest voor de situatie vanaf 2006 en daarmee belangrijk om de do’s en don’ts in hun context te kunnen plaatsen. IWI geeft aan dat de effecten van voornoemde keuzes aanleiding waren voor het opstellen van de integrale probleemanalyse en vervolgens de aanstelling van een onafhankelijke ketenmanager (bijgestaan door het Ketenbureau). Het hanteren van een normenkader als toetsingskader wordt door IWI bestempeld als randvoorwaardelijk voor ketenbesturing. Verder worden de leerpunten uit het voorliggende rapport door IWI (h)erkend.

30



07-10-2010 16:01:38


07-10-2010 16:01:41

Handvatten voor ketensamenwerking. Ervaringen uit de loonaangifteketen

Recommend Documents