Handreiking goed opdrachtgeverschap

DeltaPlan Inburgering

Handreiking goed opdrachtgeverschap

Voorwoord Deze handreiking is geschreven binnen het kader van het Deltaplan Inburgering. Het doel van het Deltaplan is het verhogen van het rendement van inburgeringsprogramma’s. De verbetering van het opdrachtgeverschap, de rol van gemeenten in de aansturing van aanbieders van inburgeringsprogramma’s, geldt als een van de pijlers. Dit document richt zich vooral op zowel beleidmakers als inkoopspecialisten. Wij denken dat over aanbesteden van sociale dienstverlening (met name inburgering en participatiediensten) en over de manier van aansturen van dienstverleners nog specifieke kennis over te dragen is. De handreiking kijkt breder dan alleen inburgering omdat gemeenten voor hun burgers eveneens breder op zoek zijn naar passende dienstverlening. Waar nodig gaat dit document specifieker in op de inhoudelijke aspecten van inburgering. De timing van deze nieuwe handreiking lijkt gunstig. Veel gemeenten staan aan het begin van een nieuwe aanbesteding. Andere gemeenten hebben net een aanbesteding doorlopen en staan nu voor keuzes met betrekking tot het organiseren van het contractmanagement. Ik hoop dat al deze gemeenten in deze handreiking inspiratie vinden en de nodige praktische informatie om op een goede manier invulling te geven aan hun rol als opdrachtgevers voor inburgeringsen participatiedienstverlening.

Den Haag, december 2009 Henk Snoeken, programmamanager Deltaplan Inburgering, Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie

Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie – Handreiking Goed opdrachtgeverschap

1

1.

Goed opdrachtgeverschap – Introductie

4

2.

De focus van deze handreiking: dilemma’s en vragen van gemeenten rondom opdrachtgeverschap

4

3.

Proces van inkoop en aansturing van dienstverleners

5

4.

De klant centraal

6

5.

Participatiebudget

7

6.

Zelf doen of uitbesteden?

7

7.

Juridisch kader: aanbesteden inburgerings-/participatiediensten

9

8.

Welke dienstverlening koopt u in?

11

9.

Inkoop van volledige trajecten of modules

14

10.

Wijkgericht, doelgroepgericht of ketengericht inkopen?

15

11.

Marktconsultatie

16

12.

Partnership

17

13.

Aansturen van dienstverleners

18

14.

Belangen en risico’s van de opdrachtnemer (de dienstverlener)

19

15.

Opdrachtformulering: programma van eisen

20

16.

Keurmerk inburgeren

21

17

Organiseren van concurrentie

22

18.

Selectie en gunning

23

19.

Formuleren van contractvoorwaarden

25

20.

Bewaking voortgang en resultaat

25

21.

Contractduur en overgang naar een nieuwe dienstverlener

28

22.

Vijf scenario’s – als inspiratiebron om op uw eigen maat in te kopen

29

Scenario 1: Op maat inkopen

29

Scenario 2: Gezamenlijk inkopen van inburgeringsen participatiediensten

32

Scenario 3: Kwaliteit, innovatie en creativiteit inkopen

34

Scenario 4: Lokale partners marktconform contracteren

36

Scenario 5: In ‘control’ blijven binnen een strategisch partnership

38


2

Handreiking Goed opdrachtgeverschap

december 2009


3

1. Goed opdrachtgeverschap – Introductie Welkom in de Handreiking ‘Goed opdrachtgeverschap’ – een publicatie van het ministerie van VROM/WWI waarin u de meest actuele kennis, inzichten en praktijkervaringen rond opdrachtgeverschap aantreft. Goed opdrachtgeverschap is cruciaal voor de kwaliteit en effectiviteit van inburgeringsen participatietrajecten. Maar wat verstaan we nu eigenlijk onder ‘goed opdrachtgeverschap’? In de kern betekent goed opdrachtgeverschap dat u als opdrachtgever het eigen inkoopproces zó inricht dat u precies datgene inkoopt wat werkt in uw situatie. U hebt kennis van de wettelijke kaders, maar vooral benut u de ruimte die deze kaders bieden om klantgerichte diensten optimaal neer te zetten. U hebt inzicht in de kwaliteiten en behoeften van uw klanten, u richt de dienstverlening in rond de behoeften en kwaliteiten van uw klanten en u vertaalt de gewenste behoefte aan dienstverlening van derden in een inkoopvraag. U koopt maatwerk en kwaliteit in en u vat deze in meetbare indicatoren. U past private dienstverleners organisatorisch goed in binnen de eigen publieke keten. U stuurt op duurzaam resultaat en u weet op ieder moment hoe het staat met de voortgang binnen het contract. Opdracht geven is ook ‘opdracht volgen’. Het betekent dat de regie stevig is verankerd, maar let wel: een goed regisseur zit op de eigen stoel en niet op die van zijn dienstverleners.

2. De focus van deze handreiking: dilemma’s en vragen van gemeenten rondom opdrachtgeverschap Er leven veel vragen rond de invulling van het opdrachtgeverschap. Veel gemeenten stellen de vraag of zij moeten aanbesteden – is subsidiëren niet een makkelijker alternatief en welke ruimte is er om dit naar eigen inzicht vorm te geven? De inhoud roept ook veel vragen op. Hoe komen we tot een goede vraagformulering? Hoe verbinden we inburgering met de bredere dienstverlening gericht op re-integratie naar werk en maatschappelijke participatie? Hoe blijft er ruimte voor flexibiliteit in de uitvoering? En de organisatie. Hoe sturen we uitvoerders het beste aan, hoe houden we hen scherp, en wat betekent partnership in dit verband? Hoe organiseren we een integraal aanbod aan dienstverlening dat goed aansluit bij de behoeften van burgers? Hoe passen externe organisaties optimaal in onze lokale keten? Deze handreiking wil op dergelijke vragen een adequaat antwoord bieden. Veel deskundigen hebben meegewerkt aan deze handreiking. Wij danken hen voor hun medewerking.

Goed opdrachtgeverschap betekent voortdurend willen leren, goed communiceren op alle niveaus, bouwen aan een soepele samenwerkingsrelatie binnen de termijn van het contract. De eigen werkprocessen en de processen van de dienstverleners zijn goed op elkaar afgestemd. Natuurlijk wordt aanbesteed volgens de geldende regels: transparant en objectief en zonder disproportionele eisen aan dienstverleners. En ten slotte liggen de administratieve lasten voor alle partijen niet onnodig hoog. Goed opdrachtgeverschap vraagt omgaan met onzekerheden en een goede afweging maken van risico’s. Welke risico’s legt u neer bij uw dienstverleners en welk marktgedrag is het gevolg? Strategisch denken is een belangrijk onderdeel van uw rol als opdrachtgever.


4

3. Proces van inkoop en aansturing van dienstverleners

schema is een leeswijzer voor deze handreiking. De rode nummers corresponderen met paragrafen in dit document waar u meer kunt lezen over een bepaalde stap in het proces.

Het schema toont de verschillende stadia van het proces van aanbesteden en contractmanagement, tot en met de evaluatie van de resultaten. Het


5

4. De klant centraal Het inkopen van de juiste dienstverlening (een aantrekkelijk en op maat van de klant gesneden pakket) vraagt in de eerste plaats dat u uw klanten moet kennen. Naast het behalen van het inburgeringsexamen, draait het bij inburgering vooral om de participatie van inburgeraars in de Nederlandse samenleving. Veel gemeenten hebben daarbij vragen als: Wie zijn onze inburgeraars? Hoe ziet participatie er voor hen uit?’ Een klantgroep bestaat uit inburgeraars met overeenkomstige kenmerken. Het is goed om klantgroepen te formuleren. Een klantgroep bestaat uit inburgeraars met overeenkomstige kenmerken. Kies daarbij dat kenmerk dat het meest relevant is voor het formuleren van een goede vraag aan trajectaanbieders. Gemeenten delen inburgeraars vaak in op grond van opleidingsniveau, bijvoorbeeld: analfabeet, laag-, middelen hoogopgeleid. Echter, het opleidingsniveau van inburgeraars biedt vaak onvoldoende informatie om een passend aanbod te formuleren – vooral wanneer dit gericht moet zijn op participatie. Zo zijn er lager opgeleide inburgeraars die met een traject meer zelfredzaamheid willen bereiken, en andere ook lager opgeleide inburgeraars die zo snel mogelijk de taal willen leren om een baan te vinden. Nu krijgen deze inburgeraars, ondanks hun verschillende doelen, puur op basis van hun opleidingsniveau hetzelfde traject aangeboden. Ook de examenprofielen volgens de weten regelgeving rond inburgering bieden niet voor iedereen het beste handvat. Er zijn meer routes naar resultaat (zie het kader ‘Examenroutes’). Het schema geeft een indeling naar vier klantgroepen weer. Zij worden ingedeeld aan de hand van hun participatieniveau in de samenleving. Deze indeling is voor iedere inburgeraar te maken.

Klantgroep I

Klantgroep II

Klantgroep III

Geïsoleerde inburgeraars

Startend met participatie

Inburgeraars op weg naar participatie

Naast het taal- en opleidingsniveau wordt bij het indelen van groepen ook gekeken naar: • het inzicht en het gebruik van (maatschappelijke) voorzieningen; • de mate waarin inburgeraars actief zijn (alleen in eigen kring of in een breder netwerk); • de mate waarin inburgeraars maatschappelijk en sociaal zelfredzaam zijn. De indeling van inburgeraars in klantgroepen op basis van participatiedoelstelling en andere kenmerken, biedt een sterker uitgangspunt voor het aanbestedingsproces. Dit helpt bij het formuleren van een passende trajectinhoud en praktische randvoorwaarden per groep waardoor de kwaliteit en effectiviteit van inburgering toeneemt. Om tot goede indeling van klantgroepen te komen, Examenroutes Binnen de ruimte van de Wet inburgering is het mogelijk om afhankelijk van de behoefte en competenties van de klant een inburgeringstraject op maat te volgen. Inburgeringsexamen Binnen het inburgeringsexamen zijn verschillende trajecten denkbaar door verschillende examenprofielen: • Werk. Het accent ligt op taalhandelingen die te maken hebben met het (gaan) verrichten van betaalde arbeid. • Opvoeding, Gezondheidszorg en Onderwijs (OGO). De taalhandelingen hebben betrekking op het opvoeden van (schoolgaande) kinderen. • Maatschappelijke Participatie. Bedoeld voor inburgeraars die nog geen betaalde arbeid verrichten, niet de zorg over schoolgaande kinderen hebben, maar wel op andere wijze (willen) participeren. • Ondernemerschap. De nadruk van de taalhandelingen ligt op het starten en voeren van een (duurzame) onderneming. Middelbaar beroepsonderwijs Voor inburgeraars die een beroepsopleiding willen volgen is er de mogelijkheid om aanvullende taallessen (de zogeheten ‘taalkennisvoorziening’) te financieren uit het participatiebudget. Een mbo-diploma geeft vrijstelling voor de inburgeringsplicht.

Staatsexamen NT2 Het Staatsexamen NT2 leidt op tot een hoger taalniveau. Midden en hoger opgeleiden, klanten die willen doorstromen naar hbo en wo of hogere functies op de arbeidsmarkt, kunnen baat hebben bij een programma Klantgroep van het Staatsexamen: IV • Staatsexamen Programma I, opleidend tot taalniveau B1 Actieve • Staatsexamen Programma II, opleidend tot inburgeraars taalniveau B2


6

kunt u ze verifiëren bij een aantal deskundigen: •

•

•

5.

Bij inburgeraars zelf: herkennen zij zich in de klantprofielen? Vraag hun mening en pas de profielen op basis daarvan aan. Bij klantmanagers die het contact onderhouden met de inburgeraars in uw eigen gemeente. Zij moeten straks de inburgeraars naar trajecten doorverwijzen. Zij moeten zich in de indeling in klantprofielen kunnen vinden. Bij taalaanbieders, bijvoorbeeld in de fase van de marktconsultatie (zie paragraaf 11). Kunnen zij op basis van de geformuleerde klantprofielen passende dienstverlening bieden?

Participatiebudget

Inburgering staat niet op zichzelf. In de praktijk is vaak een overlap tussen de doelgroepen van reintegratie, volwasseneneducatie en inburgering. Vaak maakt een klant gebruik van combinaties van trajecten en voorzieningen om door groeien. Vanuit dit perspectief zijn de drie budgetten voor reintegratie, inburgering en educatie vanaf 2009 samengevoegd tot één budget, het 1 participatiebudget. Deze samenvoeging maakt, samen met de verruiming van de doelgroep, integrale dienstverlening en maatwerk door gemeenten gemakkelijker. Gemeenten kunnen hun re-integratie- en inburgeringsvoorzieningen gebundeld inkopen bij één aanbieder. Voor educatie geldt voorlopig dat er nog geen volledige marktwerking is. Gemeenten moeten tot en met 2012 de middelen van het ministerie van OCW aan educatievoorzieningen besteden bij de regionale opleidingencentra (ROC’s). Educatiegelden mogen volgens de WEB niet besteed worden aan de opleidingen NT2 I en II, niveaus A1, A2, B1 en B2, en voor inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars die nog niet hebben deelgenomen aan het inburgeringsexamen. Omgekeerd geldt voor de hierboven genoemde termijn (tot en met 2012) binnen het participatiebudget dat inburgeringsmiddelen niet kunnen worden ingezet voor educatie. Binnen het participatiebudget is dus voorlopig alleen uitwisseling tussen re-integratie- en 1

inburgeringsmiddelen mogelijk. Alfabetisering voor inburgeraars is wel mogelijk met educatiegeld. Het participatiebudget wordt over gemeenten verdeeld met drie verdeelsleutels voor educatie, reintegratie en inburgering. Elke gemeente ontvangt van het Rijk een ongedeeld budget. Het totale gemeentelijke budget bestaat uit de som van de drie verdeelsleutels. Vanaf 2012 wordt het gemeentelijk participatiebudget voor het inburgeringsdeel mede bepaald door de geleverde prestaties op die terreinen in het jaar t-2 (in 2012 is dat het jaar 2010); deze worden outputverdeelmaatstaven genoemd. Hoe hoger de prestaties van een gemeente in 2010 ten opzichte van andere gemeenten, des te hoger het ‘deelbudget’ twee jaar later. Aangeraden wordt om met uw dienstverleners hierover afspraken te maken. Voor inburgering kunt u met uw dienstverleners contractafspraken maken over het aantal (wel/niet duale) voorzieningen dat ingezet wordt. Ook kunt u resultaatafspraken in het contract opnemen zoals het aantal mensen dat slaagt voor het inburgeringsexamen of het Staatsexamen NT2.

6. Zelf doen of uitbesteden? Het wegwijs maken van mensen in de Nederlandse taal en cultuur en hen laten participeren in de samenleving is gespecialiseerde dienstverlening. De meeste gemeenten kiezen ervoor om dit over te laten aan professionele partijen. Er zijn ook taken die veel gemeenten zelf organiseren, zoals de werving en het klantmanagement. Vaak is er sprake van een combinatie van uitbesteden en zelf doen. Dit geldt zeker bij modulaire inkoop (zie ook paragraaf 9). Per klant bepaalt de gemeente de meest geëigende instrumenten, de ideale volgorde en timing. Gechargeerd doet de gemeente hier het meeste zelf en besteedt zij het minste uit. Als maximaal wordt uitbesteed is sprake van een regiegemeente.

Voor de G31 gemeenten gaat deze wijziging in 2010 in.


7

Doelgroe Doelgroe pp

Wervin Wervin gg

Intak Intak ee

Begeleidin Begeleidin gg

Interventi Interventi eeExamen Examen

Participati Participati ee

Uitbestede n Trajectinkoo Trajectinkoo p p

Doelgroe Doelgroe pp

Wervin Wervin gg

Intak Intak ee

Begeleidin Begeleidin gg

Interventi Interventi eeExamen Examen

Participati Participati ee

Uitbestede n Modulair Modulair inkopen inkopen

Bron: Significant De geschetste knip in het schema kan in de loop van tijd veranderen. Vanuit het reintegratie-domein is bekend dat gemeenten geleidelijk meer zelf doen. Bij zelf doen of uitbesteden zou de belangrijkste overweging het resultaat (de effectiviteit) moeten zijn, maar dat blijkt niet in de praktijk. Zicht houden op het proces en sturen op kwaliteit bepalen vaker de keuze van gemeenten die onderdelen in eigen beheer houden en andere onderdelen inkopen.

Succesfactoren

Faalfactoren

De keuze tussen zelf doen of uitbesteden bepaalt de inrichting van de eigen organisatie. Hoe meer een gemeente zelf taken uitvoert hoe meer mensen en middelen voor deze taken nodig zijn. Klantmanagers houden zich dan bijvoorbeeld bezig met de één-op-éénbegeleiding van individuele klanten. Deze begeleiding vraagt heel andere vaardigheden van uw mensen dan het voeren van regie op contractniveau. Minder uitbesteden betekent ook de juiste competenties en regie intern organiseren. De belangrijkste succesfactoren bij zelf doen zijn het zicht houden op de uitvoering en een ‘lerende benadering’. Onmisbaar hierbij is een kritische blik op de eigen resultaten en eventuele verbetermogelijkheden. Bij uitbesteden gaat het om dezelfde succesfactoren, met als aanvulling: communicatie, het kort houden van de lijnen, transparantie en monitoring. Het schema geeft de kritische succes-/faalfactoren bij zelf doen en uitbesteden.

Zelf doen • zicht op uitvoering • ‘lerende benadering ’ • berusten in suboptimal e prestaties

Uitbesteden • zicht op uitvoering • communicatie • transparantie + monitoren • •

administratieve lasten rigide contracten

Faalfactoren bij uitbesteden zijn de administratieve lasten die gepaard gaan met aanbesteden en het contractbeheer, de grotere onzekerheid (je maakt jezelf immers afhankelijk), en de gevolgen van het vast zitten aan contractvoorwaarden. Uiteraard zijn er ook oplossingen voor die faalfactoren; waar mogelijk gaan we hier later dieper op in. Een belangrijke faalfactor bij zelf doen is het ‘berusten in suboptimaal presteren’; het kan lastig zijn om afstand te nemen van de uitvoering. Het kritisch vermogen moet daadwerkelijk georganiseerd worden door checks and balances in de organisatie. Vergelijk bijvoorbeeld resultaten met andere gemeenten, beleg de interne controletaak bij een aparte afdeling. Het grote voordeel van uitbesteden is dat u na verloop van tijd weer afscheid van elkaar kunt nemen. Dit is een belangrijke factor in het scherp houden van uw eigen uitvoeringsorganisatie.


8

7. Juridisch kader2: aanbesteden inburgerings-/participatiediensten Overheidsopdrachten voor 2B-diensten mogen in beginsel zonder aanbesteding (onderhands) worden gegund. Bij een overheidsopdracht met een duidelijk grensoverschrijdend belang gelden de grondbeginselen van het EG-verdrag, en is onderhandse gunning niet toegestaan. Verstandig is om te bezien of er bij het inkopen van inburgeringsstrajecten sprake is van een grensoverschrijdend belang. Criteria hiervoor zijn onder meer de waarde van de opdracht, de marktsituatie binnen de sector en de geografische plaats van uitvoering. Door een toenemende internationale verwevenheid van bedrijven op het terrein van participatie neemt de kans toe dat bedrijven uit andere lidstaten geïnteresseerd zijn in opdrachten in Nederland. Bij een opdracht met een grensoverschrijdend belang, dient bij het vergeven van de opdracht een zekere mate van openbaarheid en concurrentiestelling te zijn. Een volledige aanbestedingsprocedure conform het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) hoeft niet gevolgd te worden. Waarde van het contract Voor opdrachten inzake 2B-diensten met een waarde van 206.000 euro of meer gelden de artikelen 23 en 35 (12e t/m 16e lid) van het Bao. Artikel 23 bepaalt dat technische specificaties in een bestek niet mogen leiden tot een ongerechtvaardigde beperking van de mededinging. Artikel 35 heeft betrekking op de publicatie – achteraf – van het gunningsbericht. Bij een waarde lager dan 206.000 euro is het Bao niet van toepassing. Grensoverschrijdend belang Bij een grensoverschrijdend belang gelden de grondbeginselen transparantie (gelijke behandeling en non-discriminatie) en proportionaliteit van het EG-verdrag.

2

Ten aanzien van de juridische aspecten is rekening gehouden met de

stand van zaken in de jurisprudentie op het moment van publicatie van het document (eind 2009). Uiteraard is geen rekening gehouden met latere ontwikkelingen.

Transparantie Transparantie houdt in dat er een zekere mate van openbaarheid en concurrentiestelling moet plaatsvinden. Een volledige aanbestedingsprocedure conform het Bao hoeft niet gevolgd te worden. Publiceren van een voornemen een opdracht in de markt te zetten Het voornemen een opdracht in de markt te zetten, kunt u publiceren op bijvoorbeeld de site van de gemeente, op een portaalsite en/of op het digitale meldpunt van Blik op Werk. Deze organisatie neemt de melding aan het gunningsbureau van de EU in Luxemburg voor haar rekening. Rechtstreeks melden aan de Commissie kan ook via formulieren op de portal van Tenders Electronic Daily (http://simap.europa.eu/index_nl.html). Proportionaliteit De eisen, voorwaarden en criteria in de opdrachtomschrijving moeten in verhouding staan tot het doel, de aard en de omvang van de opdracht. Blik op Werk Keurmerk Overheden mogen het Blik op Werk Keurmerk gebruiken als een selectiecriterium, mits daarin de ruimte wordt geboden dat sociale dienstverleners ook op een alternatieve wijze kunnen aantonen dat zij geschikt zijn. (Quasi-) inbesteden De aanbestedingsregels gelden niet als een aanbestedende dienst een opdracht verstrekt aan een dienst die onderdeel is van dezelfde rechtspersoon. Dit wordt inbesteden genoemd. Er zijn daarnaast beperkte mogelijkheden een opdracht zonder concurrentie te verstrekken aan een andere rechtspersoon, ook wel quasi inbesteden genoemd. Als voorwaarde geldt dat de opdrachtgevende gemeente op de betreffende organisatie toezicht moet houden zoals op zijn eigen diensten. Deze organisatie moet het merendeel van haar werkzaamheden voor deze gemeente verrichten. Beslisboom aanbesteden inburgering en participatie Met de beslisboom kunt u bepalen of het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) en de basisbeginselen uit het EG-Verdrag voor uw opdracht gelden. Naast deze landelijke regels hanteren veel gemeenten eigen inkoopregels. Deze kunnen strenger zijn dan in het schema wordt weergegeven.


9

Overeenkomst of subsidierelatie Welke juridische verschillen zijn er tussen een (privaatrechtelijke) overeenkomst versus een (publiekrechtelijke) subsidie? Op voorhand kunnen we stellen dat naarmate er meer sprake is van een markt, de ruimte voor overheden om organisaties te subsidiëren voor deze diensten afneemt. Een subsidie is, volgens de Algemene wet bestuursrecht, een ‘aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’. Wanneer goederen of diensten worden geleverd aan het bestuursorgaan, is doorgaans sprake van een overeenkomst of contract. Voor de verlening van een subsidie wordt meestal gekozen wanneer een aanvrager op eigen initiatief bepaalde activiteiten van algemeen belang wil uitvoeren. Aan de verlening van een subsidie zijn

voorwaarden verbonden. Als de subsidieontvanger die niet nakomt, kan het bestuursorgaan de subsidie terugvorderen. Wanneer een overheidslichaam een taak wil laten uitvoeren door een derde, ligt het meer voor de hand met die derde een overeenkomst te sluiten, waarin de voorwaarden voor dienstverlening worden vastgelegd. Indien de dienstverlener zijn verplichtingen niet nakomt, kan de opdrachtgever voor de civiele rechter nakoming van de overeenkomst vorderen. Bij subsidieverlening bestaat die mogelijkheid niet. Bij een aanbestedingsplichtige opdracht is de vorm van de opdracht (subsidie of overeenkomst) niet doorslaggevend. De verlening van een subsidie kan ook aanbestedingsplichtig zijn, vooral wanneer het gaat om een subsidie voor de uitvoering van activiteiten die een ander dan de subsidieontvanger ook kan uitvoeren.


10

In de praktijk zal een gemeente die wettelijke taken op het gebied van inburgering door een derde wil laten uitvoeren, daarvoor in beginsel een privaatrechtelijke overeenkomst afsluiten met een dienstverlener. Subsidie is alleen aan de orde wanneer een derde het initiatief neemt voor bepaalde activiteiten. Een subsidie is niet een ‘achterdeur’ om niet te hoeven aanbesteden. Meestal is een subsidie niet het juiste instrument omdat er sprake is van een betaling voor geleverde diensten en andere organisaties de betreffende taak kunnen uitvoeren. Een subsidie biedt minder gelegenheid om een uitvoerder op zijn prestaties aan te spreken.

8. Welke dienstverlening koopt u in? Als duidelijk is welke taken u zelf wilt uitvoeren en welke u wilt inkopen, is de cruciale vraag: wat wilt u precies inkopen? Het uitgangspunt vormt uw indeling in klantgroepen en participatiedoelen (zie paragraaf 4). Naast deze aspecten van de opdracht zijn randvoorwaarden van belang, zoals de duur en intensiteit van de dienstverlening, de begeleiding, de locatie, en de organisatie van kinderopvang. Deze handreiking maakt voor de inburgering gebruik van een methode die gebaseerd is op het ‘leerlastonderzoek’. In dat onderzoek is op basis van literatuuronderzoek gezocht naar succesfactoren in het NT2-onderwijs. Deze succesfactoren zouden bijdragen aan een zo hoog mogelijk rendement en een zo laag mogelijke leerlast. De gevonden succesfactoren zijn (niet in volgorde 3 van belangrijkheid) : • Docentcompetenties – dit is veelal een combinatie van kennis en (coachende) houding van docent. •   

Onderwijsopzet – waaronder: maatwerk; een goede intake; de zorg voor voldoende taalcontact.

•

Inhoud van programma en didactiek – waaronder:

3

Voor een uitgebreide toelichting verwijzen we naar de website van het

  

  

•   

doelgerichte en gestructureerde aanpak; mogelijkheid tot reflecteren op het leerproces; portfoliomethodiek (een leerportfolio geeft leerlingen inzicht in de (mogelijke) trajectdoelen, geeft ruimte om daarin zelf keuzes te maken, nodigt de leerlingen uit na te gaan wat zij nog moeten oefenen en wat zij al kunnen en kan bewijs leveren van hun vaardigheden); leerlingen helpen de sturing van het leren effectief ter hand te nemen; binding aan de context (dunne scheidslijn tussen leersituatie en doelsituatie); aandacht voor vorm (naast aandacht voor de context ook aandacht voor expliciete instructie en oefening van (deel-)vaardigheden, zoals woordenschat, uitspraak, grammatica en spelling). Randvoorwaarden – waaronder: goed lesmateriaal op maat; integratie van multimedia in het onderwijs; eigen taal (inzet bij verduidelijking en instructie).

• Intensiteit Trajectduur toereikend voor herhaling en gevarieerd oefenen (per doelgroep verschillend). •  

Leerling – waaronder: uitvalpreventie en cursistbegeleiding; motivatie (sluit aan bij de motivatie van de leerling: een gemotiveerde leerling leert onmiskenbaar sneller).

In de uitwerking verschillen de succesfactoren per opleidingsniveau. Voor laagopgeleide inburgeraars en inburgeraars in alfabetiseringsstrajecten, kan mogelijk een positief effect worden verwacht van het gebruik van de eigen taal in de les. De eigen taal kan daarbij een rol spelen bij verduidelijking en instructie. Hiervoor kunnen tolken of tweetalige docenten worden ingezet. Succesfactoren en definiëren van de vraag Hoe gebruikt u de succesfactoren bij het inkoopproces? Welke vragen stelt u aan een taalaanbieder? In het kader vindt u een uitwerking van de vragen die u aan de taalaanbieders kunt stellen in een aanbesteding. Een duale voorziening bestaat uit een inburgeringsen participatiecomponent. Meer precies heeft een duale inburgeringsvoorziening de volgende drie pijlers:

ministerie van VROM.


11

1. De inburgeringscomponent en praktijkcomponent vinden (ten minste voor een deel) gelijktijdig plaats.

participatiecomponent heeft een expliciete rol in het stimuleren, ondersteunen en faciliteren van het taalverwervingssproces.

Een duale inburgeringsvoorziening is een traject met gelijktijdige uitvoering van inburgerings en een participatiecomponent. Tegelijkertijd wordt in het leslokaal en in de praktijk gewerkt aan vergroting van taalvaardigheid en kennis.

3. De inhoud van de componenten is passend en relevant voor de deelnemer.

2. Er is samenhang tussen de inburgeringscomponent en de praktijkcomponent. De twee componenten vinden gelijktijdig en in samenhang plaats. De inhoud van de inburgeringscomponent is dus gericht op de taal die nodig is in de participatiecomponent van het traject. En de

Een geslaagde, duale inburgeringsvoorziening sluit wat betreft type traject en inhoud aan bij de mogelijkheden en ambities van een deelnemer. Het ontwikkelen en organiseren van een duale inburgeringsvoorziening kost inspanning: het vraagt een speciale inrichting van het onderwijs en begeleiding van deelnemers en er zijn meer partijen bij betrokken, met verschillende rollen en op diverse locaties – maar daar staat een meerwaarde in effectiviteit tegenover.

Succesfactoren bij inburgering en een vertaling naar een inkoopvraag De klantgroep: inburgeraars op weg naar participatie Deze klantgroep wordt gekenmerkt door een grote taalachterstand en grote afstand tot de arbeidsmarkt. Het gaat om mensen met een hoge opleiding in het land van herkomst. Inburgeraars in deze groep hebben daarom een toekomstig potentieel taalniveau dat boven het niveau van het inburgeringsexamen ligt. Ze zijn maatschappelijk enigszins actief in netwerken en actief op terreinen als school, vrije tijd en sport. Ze redden zichzelf maar hebben daar af en toe wel hulp bij nodig van professionals. Met name hebben zij ondersteuning nodig bij het vinden van een vervolgstudie en/of plaatsing op de arbeidsmarkt. Aan de hand van verder onderzoek (bijvoorbeeld op basis van navraag bij een controlegroep inburgeraars, de klantmanagers en de taalaanbieders) weet u dat dit een ambitieuze groep is. De ambities zijn veelal gericht op het verder studeren, het starten van een eigen bedrijf of plaatsing op de arbeidsmarkt op een (hoger) geschoolde functie. Verder weet u dat inburgeraars in deze groep niet gebonden zijn aan de eigen buurt, dat het snelle leerlingen zijn die naast studietijd ook eigen tijd willen inzetten. Formulering van doel en randvoorwaarden van het traject Op basis van deze informatie over klantgroep formuleert u het doel en de randvoorwaarden van het in te kopen traject. Het eindresultaat van deelname aan het traject zal zijn het behalen van het Staatsexamen NT2 (CEF: B1 of B2). Deze doelgroep wil leren in een hoog tempo met veel persoonlijke aandacht. Inzet van multimediale hulp is essentieel, een traject mag 3 tot maximaal 6 maanden duren. De lessen vinden overdag plaats en/of na werktijd. Naast aandacht voor mondelinge taalvaardigheid op een hoog niveau wordt er ook veel aandacht besteed aan grammatica en studievaardigheden. De aan te bieden begeleiding besteedt aandacht aan de oriëntatie op de arbeidsmarkt en deelname aan vervolgstudie. De dienstverlener moet (al dan niet met ingehuurde hulp van buiten) in staat zijn om de behaalde buitenlandse kwalificaties naar waarde te schatten. Hoe maakt u een goede keuze uit de verschillende offertes? In dit voorbeeld kiezen we voor de uitwerking van de succesfactoren: 1. docentcompetenties; 2. inhoud van programma en didactiek, de doelgerichte en gestructureerde aanpak; 3. faciliteiten, de integratie van multimedia in het onderwijs. Per succesfactor komt aan bod welke vraag u aan de taalaanbieder stelt, hoe u het antwoord van de taalaanbieder beoordeelt en waarom u dit zo beoordeelt. Ongetwijfeld vindt u andere succesfactoren ook relevant. Het is aan u als inkoper van inburgerings/participatievoorzieningen hierin uw eigen keuzes te maken. Uiteraard is dit afhankelijk van de definiëring van de klantgroepen en de keuzes die u maakt bij de vormgeving en invulling van het traject. U kunt bij uw inkoopproces ook kiezen voor meer of minder


12

succesfactoren per klantgroep. Ook kunt u per succesfactor inhoudelijk andere afwegingen maken. Dit voorbeeld dient slechts ter inspiratie. Docentcompetenties Vraag de taalaanbieder welke competenties de docenten hebben die hij wil inzetten voor deze doelgroep? Laat hem minimaal het CV van drie docenten sturen die hij wil inzetten als de opdracht gegund is. Aanbieders die competente docenten willen inzetten met een passende NT2-kwalificatie (d.w.z. het certificaat ‘Competent NT2-docent’ of een NT2- masteropleiding en duale opleiding NT2) scoren hoger dan aanbieders die dat niet doen of niet kunnen garanderen. Goede docenten beschikken over een cluster van kennis (o.a. van de wijze van taalverwerving van de doelgroep), vaardigheden (o.a. organiseren, coachen) en houding (o.a. positieve, hoge verwachtingen van leerders). Competenties die samen belangrijk zijn voor het taalleersucces van inburgeraars. Voor het vak NT2 bestaat geen initiële opleiding. De Beroepsvereniging van docenten Nederlands als Tweede Taal heeft een certificeringstraject ontwikkeld, waarin docenten hun competenties kunnen aantonen. De docent ontvangt hierna het certificaat ‘Competent NT2-docent’. Daarnaast zijn er NT2- masteropleidingen en duale opleidingen NT2 waarvan mag worden aangenomen dat afronding ervan garant staat voor adequate competenties van de NT2-docent. Inhoud van programma en didactiek, de doelgerichte en gestructureerde aanpak Vraag de taalaanbieder hoe hij wil zorgen dat het door de inburgeraar te volgen traject aansluit bij de beginsituatie van de individuele inburgeraar en toewerkt naar zijn/haar doelperspectief? Een aanbieder die aandacht besteed aan alle hierna genoemde items krijgt het maximale aantal punten als: a) de beginsituatie van de inburgeraar goed in kaart wordt gebracht; b) de uitstroomdoelen zijn geëxpliciteerd; c) de weg erheen is gefaseerd en beschreven; d) er evaluatiemomenten zijn ingebouwd; e) er aan de uitkomst van de evaluatie consequenties worden verbonden (bijvoorbeeld extra oefeningen, bijstelling van doelen, bijstelling van trajectduur); f) bovengenoemde zaken bekend zijn bij docent én leerder. Als aanbieder niet aan a en/of b voldoet, krijgt hij 0 punten. Als aanbieder wel aan a en/of b voldoet, maar niet aan c, d, e en f krijgt hij 25% van de punten. Een leerling met een helder uitstroomperspectief en een goed in kaart gebrachte beginsituatie is gebaat bij een doelgericht traject. Dit bevordert de motivatie en versnelt het leerproces. Faciliteiten, de integratie van multimedia in het onderwijs Vraag welke multimediale programma’s de taalaanbieder gebruikt in het traject en op welke methodische wijze hij deze inzet in het leerprogramma van de individuele inburgeraar ingezet? Een aanbieder krijgt een hogere waardering als hij aantoont dat hij multimediale leermiddelen inzet waardoor de inburgeraar kan oefenen op het moment dat het hem uitkomt (qua tijd en naar behoefte om vaardigheden te oefenen) en op het niveau dat bij zijn behoefte aansluit. De doelgroep is ambitieus en wil snel leren, ook op dagen en tijdstippen dat er geen les gegeven wordt. Goede multimediale programma’s analyseren de fouten van de inburgeraar en geven daar direct feedback op.


13

9. Inkoop van volledige trajecten of modules Volledige trajecten U kunt besluiten volledige trajecten in te kopen. Bij dergelijke trajecten ligt het klantmanagement bij de dienstverlener. De gemeente contracteert het resultaat (koopt een ‘totaaloplossing’ in) en de dienstverlener zorgt dat het resultaat bereikt wordt. Motieven om volledige trajecten in te kopen kunnen zijn: • een beperkte inhoudelijke kennis van de effecten van de inzet van instrumenten; • kleine aantallen inburgeraars waardoor het niet zinvol is om hier expertise in op te bouwen; • goede ervaringen met en vertrouwen in de capaciteiten van de externe dienstverlener. Definieer het resultaat goed bij het contracteren van volledige trajecten. Bij deze vorm past dat de dienstverlener meer risico draagt. Dit betekent een groter accent op resultaatfinanciering. De gecontracteerde dienstverlener is verantwoordelijk voor het resultaat – ook wanneer hij een deel van het traject laat uitvoeren door een onderaannemer. Aandachtspunten zijn: • De mate van resultaatfinanciering in combinatie met de risicotoedeling in het contract: wanneer de dienstverlener verantwoordelijk is voor het resultaat past daar resultaatfinanciering bij; let wel op dat het risico voor de dienstverlener beheersbaar blijft (zie paragraaf 14). • Wie doet de diagnosestelling aan het begin van het traject? Veel gemeenten laten aan de kop van het inburgeringstraject een onafhankelijke toets doen om taalniveau en leerbaarheid te meten. • Is de dienstverlener verantwoordelijk voor de werving van kandidaten en mag hij kandidaten weigeren? Het is belangrijk om hier duidelijke afspraken over te maken. • Heeft de gemeente voldoende zeker gesteld dat de dienstverlener niet onnodig dure instrumenten inzet? Dit laatste kan onder meer door het laten verrichten van een periodieke audit. In de procedure van het Blik op Werk Keurmerk is een periodieke audit standaard opgenomen. Veel gemeenten kopen tot dusver volledige trajecten in voor inburgering. Bij re-integratie is de trend meer modulair inkopen. Het is belangrijk om

de trajecten flexibel in te richten. Gemeenten werken ook wel met mijlpalen in de (duale) trajecten. Elke mijlpaal is goed voor een deel van de trajectprijs. Het kan dan voorkomen dat iemand al geplaatst wordt op een betaalde arbeidsplaats voordat hij zijn inburgeringsexamen heeft gehaald. De uitvoerder krijgt dan de afgesproken vergoeding voor de plaatsing, terwijl de vergoeding voor het halen van het examen pas later uitbetaald wordt. Modules Als de gemeente kiest om zelf de verantwoordelijkheid te nemen bij het begeleiden van klanten, dan past daarbij een ‘menu’ aan soorten interventies waaruit de gemeente kan kiezen. De gemeente koopt dan niet een totaaloplossing in, maar kiest per individu een pakket van modules die leiden tot het beoogde resultaat. Er geldt een onderscheid tussen het contracteren van dienstverleners en de daadwerkelijke inkoop van modules. Het contracteren van dienstverleners gebeurt met een aanbesteding die leidt tot het sluiten van (raam-) overeenkomsten met een aantal dienstverleners. Vervolgens selecteert de gemeentelijke klantmanager per individu de benodigde interventies en maakt – binnen de afgesloten overeenkomsten – de concrete afspraken met de dienstverleners die de interventies aanbieden. In de afbeelding is dit grafisch toegelicht.

Bron: Significant Productenboek De klantmanager moet een goed overzicht hebben van de beschikbare modules. Dit kan met een productenboek (catalogus) waarin de interventies zijn geformuleerd. Die interventies zijn afhankelijk van beleidskeuzes van gemeenten – welke interventies kopen we in? – en de wettelijke inburgeringskaders – zoals de normen voor het examen. In scenario 1, achter in deze handreiking, werken we dit verder uit.


14

10. Wijkgericht, doelgroepgericht of ketengericht inkopen?

kruipen. Hier gaat gauw een half jaar overheen. Laat de contractduur niet te beperkt zijn.

Wijkgericht werken in een netwerk van lokale organisaties Het voordeel van wijkgericht werken is de korte afstand tot de klanten. Actieve organisaties in de wijk kennen deze mensen als geen ander en hebben een goed beeld van hun motivatie en capaciteiten. Veel gemeenten organiseren de dienstverlening voor inburgering en/of participatie samen met deze lokale netwerken.

Doelgroepgericht inkopen Twee factoren zijn bepalend bij doelgroepgericht inkopen: • De uniformiteit van de doelgroep – voor dienstverlening op maat is een zekere mate van homogeniteit in de kenmerken van een doelgroep nodig. Ook is de schaalgrootte van belang. Bij een kleine groep is het al gauw doelmatiger om individueel in te kopen – al dan niet binnen een raamcontract. • De competenties van de markt – dienstverleners moeten in hun expertise goed aansluiten bij de behoeften van de doelgroep. Een marktconsultatie (zie paragraaf 11) kan helpen om te onderzoeken of er een aanbod in de markt is voor bepaalde doelgroepen.

Bij de inkoop van wijkgerichte inburgering en/of participatie is het van belang dat de dienstverlener goed samen werkt met organisaties in de wijk. Dit moet georganiseerd worden. De gemeente heeft hier de regie en bepaalt wie welke activiteiten voor zijn rekening neemt en waar het voortouw ligt. Maak heldere afspraken met alle betrokken organisaties en leg de spelregels vast, bijvoorbeeld in de vorm van een ‘netwerkovereenkomst’ of convenant. De selectie van een dienstverlener is meestal gecompliceerder als extra eisen gesteld worden aan het vermogen om samen te werken met lokale partijen. De volgende criteria kunnen voor de gunning gebruikt worden: • Hoe pakt de inschrijver de samenwerking met lokale organisaties aan? • Hoe gaat de inschrijver om met de situatie waarbij een partner niet meewerkt? • Welke competenties zet de inschrijver hiervoor in? • Welke mate van inspanning steekt de inschrijver hierin? • Welke ervaringen heeft de inschrijver met samenwerken in de wijk? Bepaal een implementatie-/inwerkperiode waarin de dienstverlener in de ‘haarvaten van de wijk’ kan

Binnen een doelgroepaanpak dient voldoende ruimte te zijn voor individueel maatwerk. Houd hier in het contract rekening mee. In de praktijk wordt een doelgroepgerichte inkoop van volledige trajecten ook wel gecombineerd met modulair inkopen. Dit laatste is om individueel maatwerk te leveren in aanvulling op de trajecten, maar ook om maatwerk te leveren voor de klanten op een lagere trede van de participatieladder met veelal een meervoudige (sociale, cognitieve, medische) problematiek. Ketengericht inkopen Ketengericht inkopen van volledige trajecten is de meest zuivere vorm. Maar ook bij modulair inkopen is het van groot belang om de keten ‘te balanceren’. Er moeten goede afspraken zijn tussen alle betrokken partijen over de afbakening en onderlinge aansluiting van de modules. Gewaarborgd moet worden dat er geen ‘afschuifgedrag’ plaatsvindt van de ene partij naar een andere partijen.


15

Belangrijke aandachtspunten bij ketengericht inkopen zijn: • Ketenregie – er moet regie zijn omdat de verschillende modules geschakeld zijn tot een samenhangende keten. De gemeente kan dit zelf doen, maar een hoofdaannemer kan deze regie ook voeren. Deze hoofdaannemer is dan verantwoordelijk voor het resultaat en kan daar op afgerekend worden. • Klantgerichtheid – het is belangrijk om de tevredenheid van de klanten te monitoren. Het kan lijken dat de schakels in de keten goed samenwerken maar de klant kan dit anders ervaren. Dit speelt vooral bij overdrachtsmomenten, maar ook doublures in de uitvraag van informatie en verschillen in methoden veroorzaken veel frustraties. Van belang is dat klantmanagers knelpunten bespreken met de ketenpartners. De Stichting Blik op Werk publiceert resultaten van klanttevredenheidsmetingen. Deze kunnen als uitgangspunt dienen. Elke gecertificeerde dienstverlener beschikt over zijn eigen resultaten en kan u hierover informeren. • Informatie – het komt de effectiviteit, doelmatigheid en klanttevredenheid ten goede als elke volgende schakel optimaal gebruik maakt van wat bekend is over de klant vanuit de voorgaande schakels. Een klantvolgsysteem helpt bij het soepel stroomlijnen van de informatie door de keten.

11. Marktconsultatie Om optimaal te kunnen inkopen is het van belang dat u op de hoogte bent van de kennis en expertise, het aanbod en de praktische mogelijkheden van de aanbieders. Dit vraagt om een goede communicatie tussen gemeente en markt. Gemeenten denken vaak dat de mogelijkheden om hierover informatie van de markt te vragen heel beperkt zijn. Dit is een misverstand en dit leidt er bovendien toe dat de professionele deskundigheid van marktpartijen onderbenut blijft. De beleidscyclus laat zien dat overleg met (toekomstige) dienstverleners op verschillende momenten kan plaatsvinden. Niet ieder overleg is hetzelfde: tijdens de beleidscyclus is het eenvoudiger om open te praten met (potentiële) dienstverleners dan tijdens een

aanbestedingsprocedure. Als gemeente kunt u makkelijker bijstellingen doen op basis van informatie van dienstverleners tijdens een marktconsultatie dan tijdens een aanbestedingsprocedure.

Bron: Significant Met een marktconsultatie of marktdialoog kunt u als opdrachtgever de kennis en ervaring van marktpartijen verzamelen en gebruiken in een aanbestedingstraject. In de praktijk betekent dit dat de gemeente kennis en kunde van marktpartijen gebruikt om eigen ideeën te toetsen voordat de aanbesteding start en hiermee de kwaliteit van het bestek of de offerteaanvraag kan verbeteren. Een nevendoel is het ontlokken van voldoende concurrentie wat door het promoten van de aanbesteding in de hand wordt gewerkt. Hieronder beschrijven we waar u op moet letten bij een marktconsultatie. Hoe pakt u dat nu aan? Met een goede marktconsultatie stelt de opdrachtgever gerichte vragen aan de markt. Hiermee wordt te veel openheid voorkomen in een dialoog waardoor deze niet effectief is. Dit kan met een consultatiedocument waarin de opdrachtgever vragen stelt waarop hij concrete antwoorden verwacht van de deelnemende marktpartijen. Als de consultatie is gericht op de aanpak van de dienstverlening en onderdelen uit de beoogde aanbesteding en het contract, is het verstandig een concept van een programma van eisen (op hoofdlijnen) mee te sturen. Dit kan als basis dienen voor het op gang brengen van de consultatie. Hoe laat u een marktconsultatie non-discriminatoir en transparant verlopen zonder met alle geïnteresseerde partijen te hoeven praten? Voor marktconsultaties kent Nederland geen specifieke regels. Bij een aanbesteding doet u er wel verstandig aan de marktconsultatie te doen volgens de Europese richtlijnen. Zorg dat alle geïnteresseerde marktpartijen op de hoogte kunnen


16

zijn van een consultatie. Publiceer hiervoor een vooraankondiging – bijvoorbeeld in het Supplement op het officiële Publicatieblad van de Europese Unie, maar het kan ook op de site van de Stichting Blik op Werk. In deze vooraankondiging maakt u bekend dat er een marktconsultatie georganiseerd wordt en dat alle geïnteresseerde partijen hieraan deel kunnen nemen. Met de gegevens in de aankondiging kunnen de partijen het aanbestedingsdocument opvragen. Natuurlijk zet u het consultatiedocument op uw eigen internetsite waar geïnteresseerden het kunnen downloaden. U kunt de benodigde tijd voor een marktconsultatie beheersbaar houden door een schifting te maken tussen partijen waarvan hun schriftelijke feedback voldoende is en partijen waarvan u meer wilt weten. Nodig alle partijen uit om schriftelijk te reageren op het consultatiedocument en selecteer op basis daarvan partijen die u nadere toelichting geven. Deze gang van zaken kunt u het beste kenbaar maken in de gepubliceerde aankondiging.

12. Partnership Wat is het risico op de markt: is een dienst eenvoudig verkrijgbaar, zijn er veel dienstverleners op de markt en is het eenvoudig om van dienstverlener te wisselen? Wat is het belang van de dienstverlening: gaat het om dienstverlening met een beperkte impact op het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen en een beperkt politiek afbreukrisico of is de dienstverlening van groot belang voor het realiseren van het eigen succes? Als u bijvoorbeeld veel verschillende overeenkomsten afsluit met verschillende dienstverleners en zelf sterk de regie voert op het inburgeringsproces (modulair inkopen), dan is niet iedere overeenkomst even strategisch. Zo kunnen bijvoorbeeld verschillende dienstverleners taalcoaching uitvoeren. De gemeente is dan voor het succes van inburgering als geheel niet afhankelijk van de dienstverleners voor taalcoaching. Eenvoudig kunt u wisselen tussen dienstverleners (of maatschappelijke organisaties) en taalcoaching is maar één interventie in het totaalpakket van interventies die leiden tot ‘ingeburgerd zijn’.

Bron: Significant Vooral bij de meer strategische vormen van dienstverlening – dat wil zeggen: naarmate er een grotere afhankelijkheid van de leverancier is – ligt het voor de hand om een partnership aan te gaan. De dienstverlening heeft immers grote impact op het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen. Het veranderen van dienstverlener is niet zomaar mogelijk: nauw samenwerken om de effectiviteit van de dienstverlening zo groot mogelijk te maken is dan de beste samenwerkingsvorm.

Bron: Significant Partnership betekent wederzijds commitment. Het gaat om een gedeelde resultaatverantwoordelijkheid op het operationele (uitvoerings) niveau. Dit vraagt van beide partijen


17

veel op het vlak van houding en gedrag. De dienstverlener anticipeert op wat nodig is om de beleidsdoelstellingen van de opdrachtgever te realiseren: een partner is oplossingsgericht. Een partner is bovendien creatief, initiatiefrijk en denkt mee. Een strategisch partnership gaat nog een stap verder: het betekent dat opdrachtgever en dienstverlener, gezamenlijk een ontwikkelrelatie aangaan. Er geldt een langetermijnperspectief. De dienstverlener denkt daarin ook op strategisch niveau mee met de gemeente: hoe kan hij de beleidsdoelstellingen van de gemeente op middellange termijn realiseren en hoe kan hij hierop inspelen? Een partnership verlangt van de dienstverlener dat hij over zijn eigen (private) belang heen kijkt naar het grotere publieke belang. De dienstverlener moet zonder terughoudendheid bereid zijn om een geworven kandidaat door te verwijzen naar een andere dienstverlener wanneer deze een meer op maat gesneden aanbod voor die kandidaat heeft. Een strategisch partnership ligt voor de hand wanneer beide partijen een ontwikkeltraject willen ingaan dat van beide kanten een substantiële investering vraagt. Beide partijen maken zich dan van elkaar afhankelijk – immers, als een van beide uit de relatie stapt dan zijn de gedane investeringen waardeloos geworden. Met investering wordt zowel een materiële als een immateriële investering bedoeld. Een voorbeeld van een immateriële investering is de tijd en energie die een taalaanbieder besteedt aan het opbouwen van een fijnmazig netwerk in een bepaalde (wijk van een) gemeente. Deze invulling van een strategisch partnership heeft een sterk ondernemend karakter: gemeente en dienstverlener hebben de intentie om optimaal in te spelen op de veranderingen (bedreigingen én marktkansen) of willen gezamenlijk een innovatief dienstverleningsconcept neerzetten. Vaak wordt een publiek-private samenwerkingsovereenkomst aangegaan. Cruciaal is dat beide partijen vanuit eenzelfde perspectief opereren. In de praktijk blijkt vaak dat de intentie er was om gezamenlijk een ondernemend partnership aan te gaan maar gaandeweg blijkt dan dat het handelingsperspectief van de gemeente sterk regelgericht en controlerend is. De gemeente dacht dan bij het aangaan van de overeenkomst dat er meer ruimte was dan later het geval bleek. Soms zorgt een incident op een geheel ander terrein dat de gemeente afziet van een dergelijk partnership.

Een ondernemend partnership dat uitgaat van het principe ‘1+1=3’, is intrinsiek gemotiveerd – het is ingegeven door inhoud, ratio en gevoel. Naast verstand ook door hart en ziel. Een dergelijk strategisch partnership is daarmee geen sluitpost in een inkoopproces maar een fundamentele keuze vooraf.

13. Aansturen van dienstverleners Van belang is te weten op welk niveau u uw dienstverleners wilt aansturen: op het niveau van outcome, output en/of input. Sturen op outcome is sturen op het (gewenste) rendement van inburgering en participatie: het voldoende kennen van de Nederlandse samenleving, het volwaardig en duurzaam deelnemen aan de Nederlandse maatschappij of in een betaalde baan of een andere maatschappelijke activiteit. Sturen op output is sturen op (gewenste) resultaten: het slagen voor het inburgeringsexamen of het deelnemen aan het inburgeringsexamen. Sturen op input is sturen op inzet: het aantal lesuren, het aantal docenten, de kwaliteit van de lesruimte en het materiaal, enzovoort. Mede bepalend voor de sturingsvraag is op welk niveau u uw beleidsdoelen kunt formuleren en meetbaar kunt maken (SMART). Is dit op outcomeof outputniveau? Dan kan uw sturing ook effectief op dat niveau aangrijpen. De dienstverlener krijgt dan alle ruimte om het geformuleerde resultaat te bereiken. Het gaat om het eindpunt, de weg er naar toe wordt aan de deskundigheid van de dienstverlener overgelaten. En de dienstverlener bepaalt hoe de vertaalslag naar mensen, middelen en activiteiten (input) er uit moet zien. In de praktijk blijkt dat een eenduidige vertaling van outcome naar output en vervolgens input niet altijd mogelijk is. Sommige beleidsdoelen zijn niet SMART gedefinieerd of in onduidelijke outcometermen beschreven (bijvoorbeeld ‘het verbeteren van de participatie’ of ‘het opschuiven op de participatieladder’) wat een nadere operationalisering bemoeilijkt. Het is niet altijd eenvoudig eenduidige relaties te leggen tussen de beleidsdoelen en de bijdrage van de dienstverleners; dit compliceert een effectieve sturing. Het is zinvol afspraken te maken over de prestaties van een dienstverlener in termen van input – bijvoorbeeld het aantal uren coaching, inzet van


18

specifieke instrumenten zoals loonkostensubsidies en cursussen. Een overweging hiervoor is dat u als gemeente meer grip op het proces wilt. Het kan lang duren voordat er een resultaat bereikt wordt: een traject duurt vaak langer dan een jaar – en dan kan het nuttig zijn om tussentijdse stappen (mijlpalen) te formuleren. Een andere overweging kan zijn dat u de regie op klantniveau in eigen hand wilt houden en het traject modulair samenstelt. Het is dan niet reëel om op outcome te sturen. U kunt een dienstverlener immers moeilijk verantwoordelijk maken voor een resultaat waarbij u in grote mate de invulling van het proces bepaalt. Als u gehele trajecten inkoopt dan past daar een sturingsniveau op afstand bij: de dienstverlener heeft dan een grote verantwoordelijkheid bij het realiseren van de outcome of output. Als u een (generieke) dienstverlener contracteert (‘strategische dienstverlening’), dan past daar ook een manier van sturen en een afrekenmechanisme bij dat op datzelfde niveau aangrijpt. Criteria die een belangrijke rol spelen bij het afwegingsproces voor het juiste sturingsniveau zijn: • De meetbaarheid van het resultaat (outcome/output) tegenover de meetbaarheid van de geleverde inspanningen (input). Wanneer u weinig zicht hebt op de geleverde inspanningen maar wel kan vaststellen dat bepaalde mijlpalen in het traject worden doorlopen dan ligt het voor de hand om daar op te sturen. • De mate waarin de dienstverlener het resultaat bepaalt. Wanneer de dienstverlener maar in beperkte mate invloed heeft op het resultaat ligt het minder voor de hand om op dat niveau te sturen. Een voorbeeld is de werving van inburgeraars. Het zal duidelijk zijn dat deze criteria in de praktijk niet één richting uit wijzen. Sturen betekent ‘in control’ zijn. Dat kan op verschillende manieren gerealiseerd worden. Een strakke verantwoording en een scherp toezicht op de uitvoerder is één manier. Verschillende gemeenten gingen de laatste jaren over van sturen door bekostiging (volledige resultaatfinanciering en afrekenen achteraf) naar een meer interveniërende vorm: ‘er bovenop zitten’. Het is de vraag of dit altijd leidt tot betere resultaten. We komen hier in scenario 5 uitgebreid op terug.

Zo’n manier van sturen verhoudt zich slecht met de uitgangspunten van een partnership. De grondhouding binnen een partnership is er een van vertrouwen. Sturing binnen een partnership loopt vooral via communicatie – korte lijnen zijn daarbij essentieel: consulenten van de dienstverlener en klantmanagers van de gemeente moeten elkaar gemakkelijk kunnen vinden. Ook op managementniveau moet één telefoontje genoeg zijn om knelpunten op te lossen. Visitatie is een prima instrument, denk aan een bezoek brengen aan de werkvloer, je op de hoogte stellen van de aanpak van de dienstverlener en een praatje maken met consulenten en klanten. In een partnership kent visitatie een collegiaal in plaats van een sterk controlerend karakter.

14. Belangen en risico’s van de opdrachtnemer (de dienstverlener) Een goede opdrachtgever redeneert niet alleen vanuit zijn eigen belang, maar heeft ook oog voor de belangen van zijn contractpartner. Deze kunnen helemaal in lijn zijn met het (publieke) belang van de opdrachtgever; dat zal echter niet altijd het geval zijn. Dit is niet erg zolang een eventuele discrepantie de hoofddoelstellingen van de opdrachtgever niet in gevaar brengt. Essentieel is dat u een gevoel hebt of ontwikkelt voor de dilemma’s waar de gecontracteerde dienstverlener mee geconfronteerd (kan) worden en dat u hierop adequaat anticipeert en reageert. Hieronder gaan we hier nader op in. Belangen van de opdrachtnemer In de kern hebben dienstverleners drie belangen: • Continuïteit. De dienstverlener moet uit de kosten kunnen komen en – afhankelijk van zijn aard: commercieel of niet-commercieel – winst kunnen realiseren. Risico’s moeten daarbij hanteerbaar blijven. • Reputatie. Een dienstverlener heeft voor zijn continuïteit op de langere termijn belang bij een goede reputatie. • Werkgeverschap. Een dienstverlener wil als goed werkgever de eigen professionals werk bieden dat hun voldoening geeft en investeren in de kwaliteit en effectiviteit van hun dienstverlening. De manier waarop uw medewerkers de dienstverlener en zijn professionals benaderen is hierbij cruciaal. Dit is heel sterk een cultuurkwestie (houding en gedrag). Openheid: het bespreken van


19

wederzijdse verwachtingen, het vragen om mee te denken – werkt in dit licht vaak beter dan direct het contract er bij pakken. In het verlengde van deze belangen liggen de aangrijppunten waarmee u dienstverleners effectief kunt aansturen: op de professionele motivatie die in het bedrijf aanwezig is, de reputatie en het perspectief op een langdurige contractrelatie en de financiële incentives in het contract. Risico’s bezien vanuit het perspectief van de opdrachtnemer Dienstverleners hebben te maken met risico’s die het gevolg zijn van onzekerheden – door het aantal inburgeraars dat doorverwezen wordt, de conjuncturele ontwikkeling gedurende de termijn van het contract, enzovoort. Afhankelijk van het contract dat u met deze dienstverlener(s) sluit worden deze risico’s meer of minder evenwichtig over beide contractpartijen verdeeld. In de praktijk blijkt dat meer dan eens de meeste risico’s bij de dienstverlener gelegd worden, waaronder de volgende: • Resultaatfinanciering. Het risico op het niet realiseren van een resultaat ligt bij het bedrijf. • Contracttermijn. Het risico bij een kort contract is dat investeringen (vaste kosten) niet terugverdiend worden. • Aantal kandidaten. Het risico is dat vaste én variabele kosten niet terugverdiend worden. De capaciteit wordt immers onvoldoende benut. • Profiel van kandidaten. Het kan blijken dat het bedrijf kandidaten met een totaal ander profiel krijgt doorverwezen dan in het aanbestedingsdocument was geïndiceerd; het risico is hier niet te kunnen ‘scoren’ of slechts met extra inzet. Naarmate deze risico’s sterker aan de kant van de dienstverlener worden gelegd neemt het continuïteitsrisico voor de dienstverlener toe. Uw partner is mogelijk meer met eigen lijfsbehoud bezig dan met uw klanten en uw belangen. In de huidige ‘verdringingsmarkt’ kiezen bedrijven er soms toch voor om in te tekenen op zo’n contract. Een goed opdrachtgever kan vanuit het perspectief van de dienstverlener redeneren: welke belangen heeft de dienstverlener en welke dilemma’s kunnen een optimale uitvoering in de weg staan. Een goed opdrachtgever begrijpt dat de trajectprijs niet alleen een kostenfactor voor de gemeente is, maar ook de financiële ruimte bepaalt voor een bedrijf om inspanningen te verrichten. Een goed opdrachtgever maakt een zorgvuldige afweging

welke risico’s neergelegd worden bij de dienstverlener en welke tussen beide partijen gedeeld worden en grijpt in als het niet goed dreigt te gaan.

15. Opdrachtformulering: programma van eisen Wanneer u weet wat u wilt inkopen en voor wie, en wanneer duidelijk is hoe u de dienstverlening organisatorisch wilt inpassen en de dienstverleners wilt aansturen, is de volgende stap de vertaling hiervan in een concrete inkoopvraag. Het helder beschrijven van de opdracht is niet eenvoudig. Vaak ontstaat er discussie – al tijdens het inkooptraject – over de exacte inhoud van de dienstverlening. Een opdrachtomschrijving is pas van voldoende kwaliteit als een dienstverlener aan de hand van de omschrijving exact weet wat hij moet doen binnen welke kaders. Er is geen ‘gouden standaard’ te definiëren van een goede opdrachtomschrijving. Een programma van eisen dient zo functioneel mogelijk de gestelde eisen aan de dienstverlening te formuleren. Hiermee kan de dienstverlener zijn kennis, competenties en werkwijze (bedrijfsvoering) optimaliseren. In de praktijk is dit vrijwel onmogelijk en spelen randvoorwaarden en detaileisen altijd een rol. Denk aan politieke risico’s, omgevingsfactoren (bijvoorbeeld locaties), relatie met andere dienstverlening (bijvoorbeeld loketfuncties), relatie met derden (bijvoorbeeld afspraken over werving met welzijnsinstellingen) en juridische en controlvoorwaarden (bijvoorbeeld inrichting betalingssystemen en accountantsprotocollen). Hieronder volgen enkele aspecten die een gemeente in een programma van eisen kan opnemen. Achtergrond en context van de dienstverlening Deze beschrijving geeft inzicht in afwegingen van de opdrachtgever en binnen welke omgeving de dienstverlening plaatsvindt. Hiermee kan de opdrachtnemer een inschatting maken van omstandigheden voor de uitvoering van de dienstverlening


20

Instroom van de dienstverlening Deze beschrijving geeft een beeld van de kwantitatieve omvang en kenmerken van de inburgeraars, bijvoorbeeld ingedeeld in doelgroepen. Ook staat aangegeven in welke mate de gemeente verwacht dat deze getallen in de praktijk kunnen afwijken. Resultaat van de dienstverlening Deze beschrijving geeft exact weer wat de gemeente als resultaat verwacht. Dit kan bijvoorbeeld zijn het slagen voor het inburgeringsexamen of de indiensttreding bij een werkgever. Bij een duaal traject zijn doorgaans meer resultaten geformuleerd. Randvoorwaarden van de dienstverlening Deze beschrijving geeft exact weer binnen welke randvoorwaarden de dienstverlening moet worden uitgevoerd. Randvoorwaarden zijn bijvoorbeeld locatie, tijd waarbinnen de dienstverlening moet starten of eindigen, wanneer een dienstverlener een kandidaat mag weigeren, groepsgrootte, doorlooptijd van de dienstverlening, omgang met wijzigingen, enzovoort. Indien mogelijk bevat deze beschrijving ook een overzicht van gehanteerde standaarden. Dit kunnen bijvoorbeeld zijn lesmethoden en definities. Sturing, afrekening en verantwoording Deze beschrijving geeft weer welke wederzijdse taken de gemeente en dienstverlener hebben, bijvoorbeeld hoe en wanneer overleg plaatsvindt over de uit te voeren dienstverlening. Aan bod komt op welke outputcriteria de gemeente stuurt (bijvoorbeeld aantallen geslaagde inburgeraars, aantal uitvallers, enz.) en welke informatie (indicatoren, wijze van aanleveren, frequentie, enz.) de gemeente nodig heeft om te kunnen sturen. Aangegeven is welke prikkels de gemeente hanteert voor het leveren van prestaties (bijv. een bonus bij een hoger aantal geslaagde inburgeraars dan in het contract als norm opgenomen). Beschreven is hoe de financiële verrekening plaatsvindt (bijv. maandelijks achteraf, gebaseerd op de gerealiseerde mijlpalen in een inburgeringstraject) en de wijze waarop de dienstverlener verantwoording aflegt (bijv. een accountantsverklaring over opgeleverde informatie, een managementrapportage van realisatie en planning komende periode). Soms zijn deze onderwerpen ook opgenomen in een overeenkomst of algemene voorwaarden.

Samenwerking opdrachtgever – opdrachtnemer Wanneer de gemeente meer verwacht van een opdrachtnemer dan alleen de dienstverlening, dient deze omschrijving hier meer inzicht in te geven. Als een partnership wordt verwacht, dan is hier opgenomen wat de opdrachtgever hieronder verstaat en welke verwachting de gemeente heeft. Denk aan dat de opdrachtnemer meehelpt bij het uitdenken en uitvoeren van activiteiten voor de werving van vrijwillige inburgeraars, meehelpt bij de ontwikkeling van nieuwe interventiemethodieken voor participatie van analfabeten, of meedenkt in het efficiënter of effectiever maken van de dienstverlening. Melden van aanvullende opdrachten Aan te bevelen is in de aanbestedingstukken te melden dat een uitbreiding van het contract eventueel mogelijk is als u verwacht onder dit lopende contract aanvullende opdrachten te verstrekken.

16. Keurmerk inburgeren In 2007 is het Keurmerk Inburgeren geïntroduceerd door de onafhankelijke Stichting Blik op Werk. Met het keurmerk meet Blik op Werk de kwaliteit van dienstverleners en maakt deze zichtbaar voor opdrachtgevers (gemeenten) en inburgeraars. In 2009 is het Keurmerk Inburgeren geïntegreerd in het Blik op Werk Keurmerk. In tegenstelling tot kwaliteitssystemen zoals ISO 9000 en HKZ ligt de focus op meten van de output, proces van dienstverlening en borgen kwaliteit en richt het keurmerk zich niet op borgen en verbeteren van processen. Gemeenten zijn niet verplicht om inburgeringscursussen in te kopen bij een aanbieder met het keurmerk, maar ze gebruiken het als selectiecriterium bij de inkoop en aanbestedingen. In 2007 heeft ruim vijftig procent van de gemeenten het keurmerk hiervoor gebruikt. Met het keurmerk tonen instellingen aan dat ze kwaliteitsgaranties bieden voor slagingspercentages, tevredenheidscores, doorlooptijden en organisatorische zaken (privacy, klachten, medewerkers, enz.). Aanbieders die deelnemen aan het keurmerk leveren de resultaten aan bij Blik op Werk. Gemeenten gebruiken deze resultaten bij het monitoren van de contractafspraken. Hiermee


21

kunnen de gemeente en de aanbieder samen werken aan een verdere kwaliteitsverhoging van de dienstverlening en de resultaten. Dit geeft aan dat het keurmerk van belang is voor gemeenten. Het keurmerk is zo ingericht dat de prestatieindicatoren niet in absolute normen worden vertaald (norm keurmerk is 80% van de gemaakte afspraken) en dat alleen wordt gemeten bij resultaatafspraken. Het keurmerk hanteert het uitgangspunt dat afspraken maken in de markt plaatsvindt in het ‘spel’ van de opdrachtgever en opdrachtnemer. De website van Blik op Werk geeft inzicht in de resultaten van de deelnemende dienstverleners (www.blikopwerk.nl). Klantmanagers en inkopers van gemeenten gebruiken deze informatie bij de inkoop van diensten en selectie van een dienstverlener. Inburgeraars kunnen met de informatie een dienstverlener kiezen. Een gemeente kan met het keurmerk de kwaliteit van de dienstverlening en de afgesproken resultaten toetsen. Als een dienstverlener over het keurmerk beschikt hoeft hij maar beperkt gegevens aan te leveren. De kwaliteit van de dienstverlening en de resultaten worden immers door Blik op Werk getoetst. Kwaliteitsvisitatie van taalaanbieders Enkele universiteiten hebben recent een visitatieinstrument ontwikkeld dat verder gaat dan het Blik op Werk Keurmerk (www.kwaliteitsgroepinburgering.nl). Deze kwaliteitsvisitatie richt zich op de leermethode, het handelen van de docent, de cursusbegeleiding en de leeromgeving (de kwaliteit van de lesvoorzieningen). Gemeenten kunnen dit instrument ook gebruiken om hun eigen dienstverleningsvraag scherper te stellen.

17

Organiseren van concurrentie

Met aanbesteden stelt u een opdracht open voor concurrentie waarmee u dienstverleners stimuleert tot goede prestaties tegen een scherpe prijs. Na de aanbesteding is de druk van de markt echter verdwenen – althans zolang de overeenkomst duurt. Veel gemeenten kiezen er voor om concurrentieprikkels in het contract zelf te incorporeren. Dit houdt de partijen scherp. U kunt een raamovereenkomst sluiten met meerdere partijen – voor 2B-diensten mag dit ook met twee partijen. Tijdens de opdrachtuitvoering is het mogelijk om individuele opdrachten (bijvoorbeeld een inburgeraar of groep van inburgeraars) toe te wijzen aan een van deze opdrachtnemers. Het toewijzingsmechanisme werkt dan met criteria zoals: • individueel op maat gesneden aanbod, • voorkeuren van de cliënt zelf, • de expertise van de klantmanager, • trajectprijs. De gemeente kan een model hanteren waarbij het marktaandeel van beide aanbieders tijdens de contractduur op een afgesproken peil blijft. Slaagt een dienstverlener er vervolgens in om kortere doorlooptijden te realiseren dan krijgt deze dienstverlener sneller nieuwe kandidaten aangemeld. Wanneer de dienstverleners (mede-) verantwoordelijk zijn voor de werving van kandidaten vindt er ook een vorm van concurrentie plaats. Bedrijven die goed presteren op de werving, doorlooptijden en uitstroom naar een resultaat, maken de meeste omzet binnen een dergelijke constructie. Voorbeelden van dergelijke contractvormen zijn een veilingmodel en concurrentie binnen een raamovereenkomst.

Bron: Significant


22

18. Selectie en gunning Selectiecriteria gelden voor de aanbieder (de inschrijver in een aanbestedingsprocedure): ‘is deze voldoende geschikt om de opdracht uit te kunnen voeren?’ Gunningscriteria daarentegen betreffen het aanbod (de inschrijving): ‘welke offerte scoort het beste op de gestelde criteria?’ Het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (artikel 45 e.v.) geeft de selectiecriteria volgens de Europese aanbestedingsrichtlijn. Gemeenten mogen voor 2Bdiensten hier van afwijken, maar deze criteria zijn wel een nuttig handvat. De selectiecriteria bestaan uit een aantal uitsluitingsgronden (die vooral de integriteit betreffen van de inschrijver), waarborgen voor de financiële en economische draagkracht en geschiktheidscriteria (technische en beroepsbekwaamheid). Het Blik op Werk Keurmerk hanteert een aantal van deze criteria en de gemeente kan er dus van uitgaan dat een bedrijf met dit keurmerk voldoet aan de selectiecriteria. Een gemeente mag in een aanbesteding het keurmerk hanteren als een selectiecriterium mits inschrijvers op een andere manier aan mogen tonen dat zij minimaal een vergelijkbaar kwaliteitsniveau hebben. Het onderstaande gaat vooral in op de gunningscriteria. Deze bepalen meer dan selectiecriteria de uitkomst van de aanbesteding. De Europese aanbestedingsrichtlijn onderscheidt twee vormen: laagste prijs en economisch meest voordelige inschrijving (EMVI). Het verschil tussen deze twee vormen is dat binnen EMVI meerdere kwaliteitsfactoren een rol spelen – al dan niet naast het criterium ‘prijs’.

kwaliteit. Met andere woorden: hoeveel bent u bereid extra te betalen voor meer kwaliteit? Naarmate het gewicht van het criterium prijs hoger is, concurreert de markt meer op prijs. Het risico bestaat dan van de race to the bottom: prijsconcurrentie in een aanbesteding kan leiden tot zo’n lage trajectprijs dat u voor die prijs nauwelijks meer enige kwaliteit kunt verwachten. Deze vorm van prijsconcurrentie is te voorkomen op twee manieren: stel de prijs vast op een voldoende hoog niveau en pas de juiste scoremethode toe. Soms is het moeilijk te accepteren dat er extra kosten verbonden zijn aan kwaliteit. Dit kan het geval zijn wanneer de trajectprijs op het niveau van uw budgetrestrictie ligt. Tegelijkertijd wilt u niet het risico lopen van een te lage prijs met een (te) lage kwaliteit. U wilt zoveel mogelijk ‘waarde’ voor uw budget U kunt dan ook de prijs zelf vaststellen en alleen op kwaliteit gunnen. De markt biedt dan de kwaliteit die dienstverleners maximaal kunnen bieden voor die prijs. Ga daarom eerst na welk kwaliteitsniveau u nastreeft en wat u een redelijke prijs vindt. Voor het bepalen van onderlinge gewichten van criteria in een situatie met meer dan twee criteria 4 zijn wiskundige technieken ontwikkeld, zoals AHP. Scoren van de afzonderlijke gunningscriteria Hier zijn drie factoren van belang: lineair of nietlineair scoren, relatief of absoluut scoren en het hanteren van onder- en bovengrenzen in de scores. Onderstaande figuur geeft een voorbeeld van een niet-lineaire score voor het criterium prijs.

Bepaling van de gunningscriteria en de onderlinge wegingsfactoren is een cruciaal onderdeel in de voorbereiding van de aanbesteding. Hier spelen factoren een rol als: de gewichten van de criteria onderling, de totaalscore van de criteria en de score van elk gewicht afzonderlijk. De weging van de gunningscriteria Het gewicht van een criterium geeft aan hoe belangrijk een aanbestedende dienst (een gemeente in dit geval) het criterium vindt. In de praktijk is vooral het gewicht van het criterium prijs een lastige. Een goede manier om de prijs te bepalen is door na te gaan hoeveel euro u over hebt voor iedere verdere verbetering van de

4

AHP staat voor analytical hierarchy process, dit is een techniek waar

met behulp van paarsgewijze weging de onderlinge gewichten tussen meer dan twee criteria bepaald kunnen worden.


23

Naarmate de trajectprijs lager wordt, zijn met deze methode minder extra punten te verdienen. Dit kan op twee manieren een uitkomst bieden. Allereerst kan het de eerder genoemde race to the bottom tegengaan. In de tweede plaats kan de gemeente juist een groot belang toekennen aan offertes die rond de budgetrestrictie liggen. De gemeente laat met deze methode de prijs relatief sterk doorwegen zodat offertes een wel bijzonder hoog additioneel kwaliteitsniveau moeten bieden wil de gemeente bereid zijn daar wat extra voor te betalen. Aandacht verdient het verschil tussen een relatieve en een absolute scoremethode. Een relatieve score houdt in dat een offerte als referentiepunt genomen wordt voor de beoordeling van de overige offertes. Bijvoorbeeld: de laagste prijs krijgt het maximale aantal punten en de andere prijzen krijgen een score die gerelateerd is aan die laagste prijs. Relatieve scores komen in de praktijk veel voor. Deze leiden echter tot onbedoelde effecten. Het cijfervoorbeeld maakt dit duidelijk. Relatieve scores

verschillend beoordeeld afhankelijk van offerte A. Anders geformuleerd: de beoordeling van de offertes wordt afhankelijk gemaakt van een offerte die helemaal geen serieuze kans maakt. Een situatie die in de praktijk veel voorkomt is dat de gemiddelde prijs een bepaald aantal punten krijgt waarna de andere prijzen een score krijgen die gerelateerd is aan die gemiddelde prijs. Ook dit is een relatieve scoremethode en ook hier geldt hetzelfde bezwaar – zij het in een wat mildere mate – van onbedoelde uitkomsten. De aanbestedende dienst kan ook een bepaalde richtprijs noemen en daar een bepaalde score aan koppelen. De prijzen van alle offertes worden vervolgens gescoord in verhouding tot die richtprijs. Dit is een voorbeeld van een absolute methode en deze leidt niet tot de hierboven beschreven effecten. Het laatste aandachtspunt is het hanteren van een onder- en bovengrens. Bijvoorbeeld: een trajectprijs van 6.000 euro verdient nul punten en alle prijzen daarboven ook. Dit kan er toe leiden dat een offerte met een marginaal hoger kwaliteitsniveau en een prijs van 12.000 euro het wint van een offerte van 6.000 euro. Op het criterium prijs scoren beide offertes immers nul punten. Het is dan beter om geen grens te hanteren en de score gewoon door te laten lopen naar een negatieve waarde. Transparantie Beschrijf de gunningsmethode duidelijk in het aanbestedingsdocument. Dit geldt ook voor de scores die te verdienen vallen op elk van de gehanteerde criteria en de manier waarop die scores bepaald worden; het aanbestedingsrecht vereist dit. U maakt als opdrachtgever aan de markt duidelijk waar u het meeste belang aan hecht, en dat vergroot de kans dat u de beste offertes krijgt. Hoe minder transparant u als aanbestedende dienst bent, des te meer krijgt de aanbesteding het karakter van een loterij.

In de uitgangssituaties zijn er vier offertes. De offerte met de laagste prijs krijgt op dat onderdeel de maximale score van 50 punten. Offerte B komt als beste naar voren en offerte D (naast A) als slechtste. Stel nu echter dat offerte A helemaal niet mee had gedaan. Het resultaat zien we terug in het onderste gedeelte van de tabel. Nu scoort offerte D het hoogste en offerte B het laagste. Dezelfde drie offertes (B tot en met D) worden dus totaal

Overwegingen bij het beoordelen van ‘kwaliteit’ Beoordeel niet op eisen. Aan de eisen moet elke inschrijver gewoon voldoen. Deze horen niet bij de gunningscriteria thuis maar bij de selectiecriteria. Beoordelen van dienstverlening ‘op papier’ is lastig. Je weet pas na gunning of de ‘papieren’ kwaliteit ook echt wordt geleverd. Maak de criteria zoveel mogelijk objectief en kwantificeerbaar. De beschrijving van een aanpak (een methode waarmee de inschrijver claimt een bepaald resultaat te behalen) kan objectief gemaakt worden


24

door er verschillende mensen in een team naar te laten kijken. Probeer daarbij kwantificeerbare elementen op te nemen zoals ‘aantal personen in een klas’ of aantal uren begeleiding. Het is dan van belang om het beoordelingsproces van tevoren goed vast te leggen: hoe komt een deskundige tot een bepaalde score en hoe worden scores van verschillende beoordelaars samen gewogen? Het beoordelingsproces wordt op die manier transparant en toetsbaar.

wordt opgelegd (take it, or leave it) verhoudt zich niet met een partnerrelatie, waarin van twee kanten een openheid naar elkaar toe bestaat en een houding is om samen verder te ontwikkelen. Een contract waarin verwezen wordt naar de invulling in termen van gemaakte werkafspraken en waarin ruimte is voor suggesties van uw contractpartner past dan beter.

Zorg voor voldoende ‘onderscheidend vermogen’. In de praktijk is er een tendens dat de scores van verschillende offertes op kwaliteitsonderdelen in een smalle bandbreedte rond het gemiddelde liggen. In dat geval zullen ‘hardere criteria’ met meer onderscheidend vermogen – zoals prijs – de doorslag geven terwijl dit vaak niet de bedoeling is.

20. Bewaking voortgang en resultaat

19. Formuleren van contractvoorwaarden Nadat u de opdracht hebt gegund, is het zaak een contract te sluiten met de dienstverlener. Een model van het contract dient als bijlage deel uit te maken van de aanbestedingsdocumenten zodat inschrijvende dienstverleners weten waar ze aan toe zijn. Het contract is de vastlegging van alle belangrijke documenten die het resultaat vormen van een aanbesteding. Verwezen wordt naar: • Programma van eisen: de inhoudelijke eisen. • Inschrijving van de dienstverlener met wie het contract wordt afgesloten: dit bevat zijn invulling van de eisen, werkwijze, beloften en toezeggingen, aanpak, prijs, enzovoort. • Aanbestedingsdocumenten zoals de nota’s van inlichtingen met daarin verwerkt de wijzigingen die in de loop van de tijd zijn opgetreden. Er is een verschil tussen het contract en de onderliggende werkafspraken die u met uw contractpartner maakt. De werkafspraken laten ruimte voor tussentijds bijstellen, het contract legt zaken vast voor de gehele contracttermijn. De samenstelling van het klantenbestand verandert in de loop van tijd en er zijn altijd ontwikkelingen die van tevoren moeilijk te voorspellen zijn. Overweeg daarom goed wat u in het contract vastlegt en wat u regelt in de vorm van werkafspraken.

Voortgangsbewaking en stuurinformatie Een goede opdrachtgever houdt zicht op de voortgang en de resultaten. Hij ‘volgt de opdracht goed’. Een voortgangsrapportage is hierbij een belangrijk instrument. Een goede voortgangsrapportage volgt de belangrijke stappen in het traject in termen van resultaat: van intake tot en met slagen voor het examen plus eventueel de (duurzame) plaatsing bij een duaal traject. De gerapporteerde gegevens moeten aansluiten bij de in het contract geformuleerde mijlpalen (de ‘kritieke prestatie indicatoren’). Voor het meten van voortgang en prestaties op contractniveau kunnen de gerapporteerde gegevens vertaald worden in doorlooptijden. Hoe lang duurt het gemiddeld voordat een kandidaat in traject genomen wordt? En hoe lang duurt het gemiddeld voordat kandidaten opgaan (eerste keer) voor hun examen? Soms is het relevant de uitersten te meten (de spreiding). Denk aan hoe lang het duurt voordat de laatste 10% van de kandidaten in traject genomen wordt? Kwaliteit kunt u ook in kwantificeerbare eenheden uitdrukken – bijvoorbeeld door klanttevredenheidscores als onderdeel van de kritieke prestatie-indicatoren. U kunt de voortgang en het resultaat bespreken en inzichtelijk maken met een balanced score card die de (samengevatte) indicatoren voor de prestatie weergeeft. Met een ‘stoplichtrapportage’ is direct inzichtelijk waar het goed gaat en waar niet. Bij ‘rode lichten’ is een verklaring vereist waarom het niet goed gaat en er volgen afspraken hoe dit wordt opgelost.

Partnership heeft ook implicaties voor de vorm van het contract. Een gedetailleerd (‘dichtgeregeld’) contract dat eenzijdig aan de uitvoeringsorganisatie


25

Bron: Significant Verantwoordingsinformatie De opdrachtgever heeft ook verantwoordingsinformatie nodig – bijvoorbeeld om naar de gemeenteraad of naar de minister duidelijk te kunnen maken dat afgesproken prestaties ook feitelijk gerealiseerd zijn. Zorg daarom dat het rapportageformat dat u aan uw contractpartners oplegt, voldoet aan de eisen van de controlerend accountant. Onderscheid tussen rapportage op individueel en geaggregeerd niveau Rapportage op individueel niveau is nodig om de voortgang van een individuele deelnemer te monitoren. Hierbij zijn de klantmanager (of teamleider daarvan) en cursistenbegeleider (consulent) van de opdrachtnemer betrokken. Deze rapportage is ook handig bij de afrekening op individueel niveau bij de opdrachtgever. Hij kan immers deelnemers uit dezelfde klas vanuit verschillende bronnen betalen (denk aan WWBbudget, WEB-gelden, participatiebudget, oude WImiddelen). Periodieke opdrachtgever-/opdrachtnemer gesprekken De gerapporteerde doorlooptijden en resultaatscores kunnen op geaggregeerd niveau gebruikt worden in de periodieke gesprekken tussen de opdrachtgever en de dienstverlener. Hier gaat het niet om de individuele deelnemers maar om de prestaties op contractniveau: hoe verloopt de voortgang, levert de gemeente conform afspraken aan, wat zijn eventuele knelpunten,

enzovoort. Deze gesprekken zijn tijdsintensief, vooral in de voorbereiding – zowel voor de opdrachtgever als voor de dienstverlener. Overweeg welke frequentie voor u het beste werkt. Deze frequentie kan verschillen per dienstverlener. De stelregel hierbij is: naarmate u vanuit de voortgangsrapportage een scherper beeld hebt van de prestaties van de dienstverlener, en naarmate deze meer tot tevredenheid strekken kunt u volstaan met een lagere frequentie. Escaleren Wat doet u wanneer de dienstverlener niet doet wat er is afgesproken? Het gedrag van de kant van de gemeente leidt vaak tot tegengedrag van de kant van de dienstverleners. Vertrouwen wordt doorgaans beloond. Straal daarom het gedrag uit wat u ook terugverwacht. Blijf zakelijk en helder in het communiceren van uw verwachtingen. Wanneer de dienstverlener tekort schiet moet u bijsturen. Zet stapsgewijs de benodigde stappen om het gedrag van de dienstverlener in de juiste richting om te buigen – dit noemen we ‘escaleren’. Dus grijp niet meteen naar het contract, maar pak de telefoon en spreek de verantwoordelijke vestigingsmanager aan op geconstateerde onvolkomenheden. Luister ook naar wat deze te zeggen heeft. Meestal bestaat er vanuit het bedrijf ook onvrede over de mate waarin de opdrachtgever de werkafspraken nakomt. Geef de eventueel gemaakte (herbevestigde of aangescherpte) afspraken vervolgens een kans.


26

Pas wanneer na verloop van tijd blijkt dat het allemaal niet helpt en dat de dienstverlener structureel onderpresteert, is het moment daar om het contract er bij te pakken. Een goed contract bevat clausules die de mogelijk bieden om tot sancties over te gaan. Dit kan variëren van financiële maatregelen tot het tijdelijk stopzetten van de toelevering van kandidaten. De ultieme stap is het ontbinden van het contract maar voordat u hiertoe overgaat, moet u wel heel zeker van uw zaak zijn. Het onderpresteren moet duidelijk zijn en aantoonbaar aan de dienstverlener toegeschreven kunnen worden. Cruciaal om goed te kunnen escaleren en (uiteindelijk) te kunnen ontbinden is dossiervorming. Zorg dat alle (tussentijdse) verbeterafspraken vastliggen, dat waarschuwingen schriftelijk (per brief) zijn gecommuniceerd en dat de mogelijkheid om tot verbetering te komen is vastgelegd. Bij uiteindelijke ontbinding kan een rechtszaak ontstaan over een eventuele claim van de gemeente of van een dienstverlener. Om sterk te staan in een dergelijke casus moet het dossier het verloop van de communicatie (dat wil zeggen: ‘de opbouw van de escalatie’) aantonen. Contractbeheer verankeren in de ketenorganisatie van een grote gemeente Uitgangssituatie Te veel taalaanbieders + gecompliceerd ketenproces (veel spelers betrokken). Focus sterk op het primaire proces: het klantmanagement en de trajectuitvoering. Knelpunten • Geen zicht op voortgang en kwaliteit van de dienstverlening (‘administratieve vervuiling’ en een gebrek aan ‘overview’). • Er wordt niet gestuurd op de contractrelatie: rolverwarring. Oplossingsreflex Nieuw beleid maken.

Het uitgangspunt voor de toetsing en het oplossen van eventuele geschillen is het contract. Belangrijk: het contract vormt de toetssteen. Er is ruimte voor werkafspraken en de consulent (hostess) zal bij geconstateerde onvolkomenheden eerst proberen de dienstverlener aan te spreken – uiteindelijk echter, wordt teruggegrepen op het contract. Er wordt geen nieuw beleid gemaakt. Oplossing: professionalisering van contractmanagement Deze grote gemeente heeft een organisatieverandering doorgevoerd naar analogie van dit reisbureaumodel. De kern van dit veranderingsproces is het verankeren van de ‘operationele inkoopfunctie’ in de ketenorganisatie. Twee pijlers: • Stoplichtmodel (escalatie). Dit is analoog aan de eerder beschreven balanced score card. Een voorwaarde is dat de administratie van de dienstverleners en van de gemeente op elkaar afgestemd worden. Er wordt gestuurd op de KPI’s en op de bevindingen (‘factsheets’) van de projectconsulenten (zie hieronder). • Projectconsulent (hostess in het reisbureaumodel) controleert de kwaliteit van de trajecten/modules ter plaatse. Vormt de verbindende schakel tussen de klantmanagers en de contractpartij. Doorontwikkelen naar kwaliteitvisitatie (zie paragraaf 16). NB: Het gaat in dit voorbeeld om een grote gemeente. Deze heeft de schaal en capaciteit om een volledige functiescheiding door te voeren. Dit laatste is niet noodzakelijk. Voor minder grote gemeenten kan het model eveneens werken. Voorwaarde is wel dat rollen goed gescheiden worden. Contractmanagement en klantmanagement zijn twee verschillende rollen. De gemeente uit het voorbeeld is er met behulp van dit model in geslaagd om het percentage dienstverleners met een rood stoplicht van 21% terug te brengen naar 0% in drie kwartalen.

Intermezzo: het reisbureaumodel Het reisbureau heeft vakantiebestemmingen ingekocht, dat wil zeggen: contracten gesloten met dienstverleners op verschillende vakantiebestemmingen. Op deze bestemmingen is het gehele seizoen een hostess aanwezig die toezicht houdt op de kwaliteit van het ingekochte pakket en een intermediairrol vervult tussen de consument en de gecontracteerde dienstverlener.


27

21. Contractduur en overgang naar een nieuwe dienstverlener

Contractduur U hebt veel vrijheid in het bepalen van de contractduur. Het voordeel van kortdurende contracten (1 tot 2 jaar) is dat u snel afscheid kunt nemen van minder presterende dienstverleners. Dienstverleners worden op deze manier goed ‘bij de les gehouden’. Een korte contractduur kan ook een voordeel zijn in tijden van beleidsonzekerheid – bijvoorbeeld wanneer er een wetswijziging aan zit te komen. Het nadeel van kortdurende contracten is dat er weinig tijd is om te leren en de dienstverlening goed ‘in te regelen’. Een nadeel is ook dat er relatief snel weer opnieuw aanbesteed moet worden en dit brengt transactiekosten met zich mee. Contracten met een langere duur (3 tot 5 jaar) creëren rust in de uitvoering. Dit is een groot pluspunt, ook voor de klanten. Wanneer is het verstandig om voor een contract met een langere looptijd te kiezen? Dat is het geval als er iets ontwikkeld moet worden – bijvoorbeeld een integrale benadering waar meer dienstverleners bij betrokken zijn. Ook wanneer van dienstverleners verwacht wordt dat zij investeren (in het opzetten van locaties) is het redelijk om voor een langere contractduur te kiezen. Een contract met een langere looptijd past bij een strategisch partnership (zie paragraaf 12). Veel gemeenten sluiten een contract voor 2 jaar met een of twee opties tot verlenging van een jaar. Deze constructie heeft de voor- en nadelen van een contract met een korte looptijd: flexibel, maar met weinig ruimte voor ontwikkeling en innovatie. Overgang naar een nieuwe dienstverlener Veel gemeenten hanteren een contract met een instroomperiode en een trajectperiode. Na de instroomperiode worden er geen nieuwe kandidaten meer doorverwezen naar de dienstverlener maar het contract loopt nog bijvoorbeeld anderhalf jaar door – dit is dan de uiterste termijn van het traject van de laatst in traject genomen klant. Het voordeel hiervan is dat klanten bij de dienstverlener in traject kunnen blijven tot er een resultaat is gehaald of tot het moment waarop zij om andere redenen uitstromen.

Nadelen zijn: • De gemeente moet gedurende een bepaalde tijd (bijvoorbeeld de hierboven genoemde anderhalf jaar) zowel de oude als de nieuwe contracten administreren. • Dienstverleners van wie het contract niet gecontinueerd wordt, hebben er minder belang bij om optimaal te presteren. En zeker tegen het einde van de contractperiode is het aantal mensen in traject dermate klein dat het lastiger wordt om nog efficiënte dienstverlening te organiseren. Het alternatief is om de zittende klanten mee over te laten gaan naar de nieuwe dienstverlener. Met een zorgvuldige begeleiding vanuit de gemeente kan dit wel eens een klantvriendelijkere manier zijn dan de nu gebruikelijke praktijk. Immers, de nieuwe dienstverlener heeft niet voor niets de opdracht gekregen. Het valt aan te nemen dat deze nieuwe dienstverlener een aanpak heeft die kwalitatief beter is dan de vertrekkende partij. Het is wel belangrijk om in het aanbestedingsdocument al op te nemen hoe de transitie aan het einde van het contract geregeld wordt. Sluit de relaties tussen de vertrekkende dienstverlener en andere lokale ketenpartijen goed af en zorg dat de nieuwe dienstverlener de bestaande afspraken (voor zover die naar tevredenheid werken) overneemt. Dit vraagt aandacht van de gemeente als ketenregisseur. Verlengen of opnieuw aanbesteden? Eind 2009 lopen binnen veel gemeenten de contracten met de dienstverleners af. Veel gemeenten staan nu voor de principiële keuze: besteden we opnieuw aan, verlengen we de lopende contracten of gunnen we de opdracht onderhands? Opnieuw aanbesteden kan ongelegen komen, door de tijd die een zorgvuldige voorbereiding vraagt. Verlengen ligt dan voor de hand. Maar veel van de lopende contracten laten weinig ruimte voor nieuwe vormen van dienstverlening. Deze gemeenten hebben twee jaar geleden eigenlijk te rigide contracten gesloten. De vraag is dan: hoe in een dergelijk geval te handelen? Dit is een kwestie van afwegen van prioriteiten en risico’s. De capaciteit om op korte termijn een aanbesteding te organiseren kan er op dit moment eenvoudig niet zijn – immers er ligt een grote politieke druk op het halen van de volumetaakstelling. Het kan dan verstandig zijn om met de bestaande


28

dienstverleners af te spreken dat zij aanvullend aan het contract andere instrumenten inzetten. De lopende contracten worden dan in gewijzigde vorm tijdelijk verlengd. Waar nodig kan zelfs ad hoc aanvullende dienstverlening bij andere partijen worden aangetrokken. Gemeenten dienen echter wel rekening te houden met de aanbestedingsrechtelijke grenzen voor verlenging. Het verlengen van een aanbestede overeenkomst is in beginsel slechts toegestaan indien en voor zover daarin op het moment van aanbesteding was voorzien. Ook is het niet toegestaan om van de verlenging gebruik te maken om de opdracht wezenlijk te wijzigen. Dit neemt niet weg dat de gemeente en de opdrachtnemer in overleg – binnen de grenzen van de oorspronkelijke opdracht – invulling kunnen geven aan de uitvoering van de opdracht. Concurrenten van de huidige opdrachtnemer zijn wellicht minder snel geneigd de – voor zover onrechtmatige – verlenging in rechte aan te vechten, wanneer de duur van de verlenging beperkt blijft tot een jaar, en de gemeente tijdig start met de voorbereiding van een nieuwe aanbesteding.

22. Vijf scenario’s – als inspiratiebron om op uw eigen maat in te kopen Deze handreiking biedt u vijf scenario’s als inspiratie en leidraad bij het inkopen van dienstverlening op maat. Alle geschreven vanuit de basisvraag: ‘Stel dat u … wilt, hoe pakt u dat aan, hoe organiseert u het?’ •

Het eerste scenario gaat over modulair inkopen, met het oog op het inkopen van individueel maatwerk. Het is strategisch van aard: welke visie hebt u zelf op de vorm van een effectief traject en in welke mate wilt u de klant de ruimte geven?

•

Het tweede scenario handelt over gezamenlijk inkopen met andere gemeenten. Het betreft een meer tactische insteek.

•

Het derde scenario gaat over het inkopen van kwaliteit, innovatie en creativiteit. Dit scenario gaat dus sterk in op de inhoudelijke kant van de dienstverlening.

•

Scenario vier gaat over het effectief en marktgericht samenwerken met uw lokale partners.

•

Scenario vijf, tot slot, gaat over het in control blijven in een partnership. De laatste twee scenario’s hebben een meer organisatorische insteek: hoe geeft u vorm aan een partnership en hoe zorgt u dat dit partnership u de gewenste resultaten blijft leveren?

De vijf scenario’s sluiten elkaar niet uit. U kunt bijvoorbeeld uw klantmanager een stevige regierol geven (scenario 1), daarbij tegelijkertijd een intensieve samenwerkingsrelatie met (lokale) partners onderhouden (scenario 2) en het zo organiseren dat u zelf in control blijft (scenario 5). De scenario’s leggen elk ergens anders het accent in het proces van inkopen en aansturen. Elk scenario kent een hoofdvraag en een korte illustratie uit de praktijk. Op de hoofdvraag volgt een korte reflectie. Ieder scenario sluit af met tips en suggesties uit de praktijk.

Scenario 1: Op maat inkopen Van trajecten naar modules en individueel maatwerk Steeds meer gemeenten kiezen de inkoop van modules in plaats van volledige trajecten. Per klant bepaalt de gemeente de meest geëigende instrumenten, de ideale volgorde en timing. Maatwerk en flexibiliteit zijn hierbij de sleutelwoorden. Vraagstelling: hoe koopt u maatwerk in? De kernvraag in dit scenario luidt: als u modules wilt inkopen, welke menukaart moet u dan realiseren? Hoe ziet het productenboek eruit waarmee uw klantmanagers moeten werken. En hoe koopt u dit in? De meest vérgaande vorm van maatwerk is een module op maat van de individuele klant. Het instrument bij uitstek hiervoor is het persoonlijk inburgeringsbudget (PIB). Hoe past u dit instrument effectief in binnen uw uitvoeringsorganisatie? Voorbeeld uit de praktijk Een gemeente kocht tot voor kort volledige inburgeringstrajecten in. Re-integratie en inburgering waren gescheiden georganiseerd. Om maatwerk te realiseren hebben de klantmanagers


29

van de gemeente steeds meer onderdelen zelf gedaan en is vaak geïmproviseerd buiten de contracten en dienstverleners om. De klantmanagers werden steeds inventiever. De gemeente beschouwt dit als een ongewenste situatie. Bestaande contractrelaties zijn op deze manier uitgehold.

verwijzen naar de verschillende dienstverleners. Het is de vraag of een dergelijk model overzichtelijk is voor klantmanagers en contractueel – in termen van leveranciersmanagement – kan het complicaties geven. Als alternatief kunt u modules (ofwel deeltrajecten) clusteren en vervolgens aanbesteden. Duidelijk is dat voor elke situatie en elke gemeente een andere optimale situatie bestaat.

Aan de vooravond van een nieuwe aanbestedingsronde voor re-integratie besloot de gemeente de inburgeringscontracten niet te verlengen, maar geïntegreerd modulair aan te besteden. De klantmanagers kunnen in het vervolg formeel de inhoudelijke regierol oppakken.

Specifieke aandachtspunten bij aanbesteden van modulaire dienstverlening: - Bepaal voor de aan te besteden activiteiten in welke modules of moduleclusters u dit opdeelt en neem hierbij in overweging de marktordening (hoeveel aanbieders zijn er op een bepaalde module te verwachten?), doelmatigheid (administratieve lasten: meer modules betekent meer uitvoeringskosten), kenmerken van dienstverleners en activiteiten die u zelf uitvoert. - Bepaal voor iedere module (of modulecluster) de aanbestedingsstrategie (contractduur, perceelindeling, eisen aan dienstverlener en dienstverlening). - Bepaal voor ieder perceel op welke wijze u – na contractering – binnen de afgesloten overeenkomst een module ‘bestelt’. Dit is van groot belang en wordt vaak vergeten. Meer specifiek gaat het om de wijze waarop de interne organisatie de ‘bestelling’ plaatst en de voortgang volgt.

Deze slag vooruit vraagt om een hernieuwde oriëntatie op klanten, gewenste dienstverlening, de eigen rol en de inkoopvraag – met als cruciale vraag: welke modules willen we inkopen en hoe organiseren we dit? Productenboek Door modules in te kopen kunnen klantmanagers die dienstverlening inzetten die nodig is voor een specifieke klant. Zij kiezen uit een scala aan producten en diensten die ‘interventie’ die het beste past bij de behoefte en mogelijke resultaten van de klant. De interventies maken deel uit van een pakket aan producten en diensten, veelal gerelateerd aan de participatieladder; zij staan niet op zich, maar verhouden zich integraal tot de specifieke (tussen-) doelen van de participatieladder. De matrix geeft een sterk vereenvoudigd voorbeeld van interventies in een productenboek. Alle lettercombinaties in de matrix vormen een afzonderlijke interventie.

Inburgeringsinterventies Inburgeringsexamen Staatsexamen Alfabetisering Werk Participatieinterventies Stage

IW

SW

AW

IS

SS

AS

Vrijwilligerswerk IV

SV

AV

Activering

SA

AA

IA

Aanbestedingsprocedure De gemeente kan elke interventie als een afzonderlijk perceel aanbesteden. In de uitvoering biedt dit de klantmanagers veel ruimte om het traject vorm te geven en de klanten door te

Organisatie: ‘inregelen’ van modulaire dienstverlening Modulair inkopen vraagt veel van de eigen organisatie, meer dan het inkopen van integrale trajecten. Betrek daarom vanaf de start de managers, klantmanagers en inkopers bij de


30

formulering van de inkoopvraag en het programma van eisen. Effectief is om in bijvoorbeeld drie bijeenkomsten toe te werken naar een gezamenlijk programma van eisen. In een eerste bijeenkomst worden ervaringen gedeeld (op alle beleidsdomeinen: werk, zorg, inburgering), en belangen en doelstellingen verkend. Een tweede sessie is gericht op de gezamenlijke ambitie, doelstellingen, uitgangspunten en de vraag wat u als gemeente zelf wil doen en wat niet. In een derde sessie wordt ingezoomd op uw klanten, hun behoefte aan dienstverlening en een mogelijke clustering van klanten en producten/diensten. Op grond hiervan kan tot een bestek gekomen worden. Modulair inkopen veronderstelt integraal beleid en uitvoering Als u volledige trajecten inkoopt is het in essentie aan de dienstverlener de juiste diensten in de juiste volgorde te organiseren met een goed resultaat als gevolg. Bij modulair inkopen zorgt u voor het ‘inpluggen’ van de ‘stekkertjes’ van de verschillende modules in het inburgeringsen participatieproces. U koopt deelresultaten in die bijdragen aan de participatiedoelstellingen die u beoogt. Dit inpluggen is een taak voor de klantmanagers, maar ook voor u als ketenregisseur. Integraal denken en doen is hiervoor essentieel, uw organisatie moet hierop zijn ingericht, de competenties van uw klantmanagers moeten hierop aansluiten. Mogelijk is om een deel van de dienstverlening in trajectvorm in te kopen als een soort basispakket – de modulaire diensten zijn dan of aanvullend hierop, of voor specifieke doelgroepen. U kunt zo toewerken via een groeimodel naar de optimale situatie. Deze optie is vooral interessant als u in uw eigen organisatie nog een flinke slag te slaan hebt. Marktconsultatie als check Een van de moeilijkste keuzes is het ‘logisch’ clusteren van beoogde interventies. Een inventarisatie van de modules leidt waarschijnlijk tot een zeer uitgebreide groslijst variërend van een goede diagnose en aanvullende medische diagnose tot taaltoetsen, werkervaringsplaatsen, beroepsopleidingen en ondersteuning bij zelfstandig ondernemerschap. Hoe u deze interventies het meest logisch clustert, kan onderwerp van gesprek zijn in een marktconsultatie (zie ook paragraaf 11).

Persoonlijk inburgeringsbudget (PIB) Een (PIB) is in de kern een individuele inburgeringsvoorziening waarmee een inburgeraar meer sturing kan geven aan zijn eigen traject en een programma kan samenstellen dat beter aansluit bij de eigen wensen, behoefte en situatie. Een gemeente is vrij een PIB aan te bieden naast het reguliere aanbod aan alle inburgeraars of alleen aan bepaalde groepen. Een PIB is bijvoorbeeld interessant voor hoogopgeleide nieuwkomers die een versneld taaltraject willen volgen bij een dienstverlener zonder contract met de gemeente, of voor een inburgeraar die een specifieke opleiding nodig heeft om een baan binnen zijn eigen vakgebied te vinden. Ook is een PIB interessant voor werknemers die binnen een bedrijf een opleiding kunnen volgen, gericht op het inburgeringsexamen en tegelijkertijd (bij)geschoold worden voor werkzaamheden in het bedrijf. Bij het verstrekken van een PIB vervult een gemeente verschillende rollen. 1. Een informerende rol: de gemeente kan iemand attent maken op de mogelijkheid een PIB te vragen. 2. Een faciliterende rol: de gemeente kan iemand helpen met het opstellen van een goed trajectplan. 3. Een administratieve rol: de gemeente keurt het trajectplan (wel/niet) goed en gaat een contractrelatie aan met de dienstverlener. De essentie van een PIB is dat de inburgeraar zijn eigen dienstverlening organiseert. U kunt hem meer of minder faciliteren door met dienstverleners raamafspraken te maken, en daar waar nodig te ondersteunen, voor te lichten en te adviseren. U houdt de ruimte om voorwaarden te stellen, zoals de verplichting dat trajecten duaal moeten zijn en waaraan een acceptabel een trajectplan moet voldoen. Afbakening en positionering van het PIB De keuze voor het PIB als (aanvullende) voorziening voor inburgeraars vraagt om een heldere afbakening en positionering vooraf. Belangrijke vragen zijn: • Voor welke klanten wilt u een PIB openstellen en onder welke condities? • Om hoeveel klanten gaat het naar alle waarschijnlijkheid? • Hoe stuurt u op resultaat? Welke rol hebben de klantmanager, de klant en de dienstverlener?


31

•

Hoeveel mag een PIB kosten en waarop is dit gebaseerd?

Bij de interne organisatie vragen bijzonder aandacht: de criteria formuleren voor het beoordelen van een trajectplan PIB, modelovereenkomsten en modeltrajectplannen ontwikkelen, de interne financiële en administratieve organisatie goed inrichten, risico’s afdichten dat klanten voor andere participatiedoelstellingen gaan dan afgesproken, klantmanagement neerleggen van alle PIBinburgeraars bij een beperkt aantal personen omdat dit specifieke expertise en houding/gedrag vraagt van klantmanagers. Communicatie rond het PIB Het PIB is een voorziening die meer van de inburgeraar zelf vraagt. Cruciaal is dat u de inburgeraars in uw gemeente goed informeert over de gekozen invulling, de rechten en plichten van de inburgeraar, de speelruimte, keuzevrijheid en spelregels, de mogelijke ondersteuning. Stel een soort ‘inburgeringscatalogus’ samen waarin de vrije keuze voor een inburgeraar is beschreven met aanvullende informatie over: klanttevredenheid en referenties van andere inburgeraars, beoogde eindtermen, wachttijden en groepsgrootten, de minimale eisen om deel te kunnen nemen aan een aanbod en een beschrijving van wat de inburgeraar kan met het (deel)resultaat. De catalogus kan individuele inburgeraars helpen bij hun keuzes.

Scenario 2: Gezamenlijk inkopen van inburgeringsen participatiediensten De laatste jaren heeft het openbaar bestuur meer samenwerking gezocht en gevonden. Veel gemeenten zoeken naar wegen om met andere gemeenten in dezelfde regio tot betere resultaten te komen. Dit grotere schaalniveau beoogt voldoende uitvoeringskracht te hebben, risico’s te kunnen managen, voldoende expertise en capaciteit te kunnen borgen en maatwerk aan de burger te kunnen leveren. Ook op het vlak van inburgering en participatie is deze tendens zichtbaar. Tegelijk blijkt het niet altijd eenvoudig de beoogde meerwaarde van de samenwerking ook daadwerkelijk te realiseren.

Vraagstelling: hoe koopt u effectief gezamenlijk in? De kernvraag van dit scenario is hoe u de meerwaarde uit gezamenlijk inkopen kunt realiseren. Deze vraag is tweeledig. Vraag u eerst af waar de meerwaarde ligt. Gesteld dat de samenwerking voldoende meerwaarde heeft, is de tweede vraag: hoe koopt u effectief gezamenlijk in? Een voorbeeld uit de praktijk Enkele gemeenten hebben begin 2007 na een kort voorbereidingstraject gezamenlijk een aanbesteding georganiseerd. Samenwerken lag voor de hand omdat de gemeenten op andere terreinen ook samenwerken. In het programma van eisen waren de voorwaarden van de afzonderlijke gemeenten opgenomen; een set van contractvoorwaarden is geformuleerd. Vervolgens heeft elke gemeente afzonderlijk een contract met de gegunde dienstverleners gesloten. Sturing tijdens de contracttermijn loopt bilateraal tussen de afzonderlijke gemeenten en de gecontracteerde dienstverleners. Nu de contracttermijn ten einde loopt willen de gemeenten de dienstverlening verbeteren. De gemeenten hanteren allen hetzelfde uitgangspunt: ‘meer op maat, met meer resultaat en met meer ruimte voor flexibiliteit’. Elke gemeente legt zo haar eigen accenten. Eén gemeente wil de toetsing van de taalvaardigheden laten verrichten door een gelieerde organisatie, de anderen willen dit overlaten aan de gecontracteerde dienstverleners. Enkele gemeenten willen een stevige regierol voor de gemeentelijke klantmanagers, andere gemeenten hebben de hiervoor benodigde expertise niet in huis en willen deze taak aan de dienstverleners overlaten. Twee gemeenten hebben plannen voor het inrichten van een gemeentelijk leercentrum waar de dienstverleners een ruimte kunnen betrekken, anderen laten het vinden en inrichten van een vestiging over aan de dienstverleners. Alle gemeenten spreken zich uit voor gespecialiseerde dienstverleners – de gemeenten vertrouwen onvoldoende op generieke dienstverleners. Verschillende modellen van samenwerking tussen gemeenten Er zijn meer mogelijkheden tot samenwerken. Een kleine gemeente kan aansluiting zoeken bij een grotere centrumgemeente en op deze manier profiteren van de marktmacht en expertise die er binnen deze grotere gemeente op het gebied van inkoop en contractmanagement bestaat. Uiteindelijk telt immers het resultaat.


32

Niet altijd wil die kleine gemeente aansluiten bij een centrumgemeente. De gemeente kan dan immers meestal niet veel meer zelf sturen. Samenwerking tussen een aantal kleinere gemeenten is dan het alternatief. Er zijn verschillende varianten voor het bereik en de intensiteit van de samenwerking: •

•

•

Samenwerking op het inkoopproces alleen. Iedere gemeente besteedt apart aan, maar deelt expertise hoe dat het beste kan. Samenwerking op de dienstverlening. De gemeenten besteden gezamenlijk aan. De dienstverleners bieden hun diensten regionaal aan; iedere gemeente kan gebruik maken van het regionale aanbod. Samenwerking op de uitvoering. Ook de uitvoering in eigen huis is onderwerp van samenwerking.

•

Samenwerking op beleid. Binnen deze meest intensieve vorm van samenwerking stemmen de gemeenten het beleid op elkaar af, eventueel zelfs geüniformeerd.

In de praktijk bestaan al deze vormen. Afruil tussen samenwerking en beleidsvrijheid Hoe intensiever de samenwerking, hoe kleiner de kans dat u als gemeente voor de volle honderd procent uw zin krijgt. Dat wil zeggen: de uitvoering zal niet volledig meer aansluiten op uw eigen beleid en uitvoering. Ietwat gechargeerd gesteld vindt er een afruil plaats tussen uw eigen beleidsvrijheid en dat wat de samenwerking u oplevert. De grafiek schetst deze afruil.

Groot

Groot

Mate van Samenwerking

Potentiële winst

Gering

Gering Mate van beleidsvrijheid

U kunt deze afruil in uw voordeel proberen te beslechten door sterk te blijven vasthouden aan de eigen voorwaarden en uitgangspunten; de gemeenten waar u mee samenwerkt kunnen dit ook nastreven. Maar hoe meer de condities per gemeente verschillen des te minder realiseert u de schaalvoordelen van de samenwerking. Doelgericht samenwerken – hoe realiseert u dit? De belangrijkste vragen over samenwerking in het opdrachtgeverschap liggen in de voorfase: de strategiebepaling. Liggen uw beleidsdoelstellingen en uw visie de dienstverlening voldoende in het verlengde van andere gemeenten in de regio? In hoeverre verlangen u en uw collega-gemeenten hetzelfde van het palet aan dienstverlening en de manier van regievoeren en aansturen van de

Groot contractpartners? Nadat u dit helder hebt kunt u bepalen of samenwerken voor u zinvol is en hoe u deze samenwerking optimaal kunt vormgeven.

•

Bepaal eerst uw eigen inkoopvraag. Om welke klanten gaat het in uw gemeente; welke dienstverlening hebben zij nodig om succesvol te kunnen inburgeren en participeren? Wat wilt u zelf doen, welke diensten wilt u uitbesteden of inkopen? Wat is de inkoopvraag per gemeente?

•

Bepaal de condities in uw eigen gemeente. Wat zijn harde randvoorwaarden in uw gemeente qua beleid, uitvoering, financiering, inkoopkader en dergelijke? Welke andere eisen stelt u aan de beoogde dienstverleners qua


33

kwaliteit, maatwerk, resultaten, partnership, locaties, openingstijden, prijs, enzovoort? •

•

Definieer de gezamenlijke inkoopvraag. Op grond van deze individuele antwoorden is het zaak te zoeken naar de gezamenlijkheid en de verschillen en in het verlengde daarvan te kijken of een collectieve inkoopvraag met bijbehorende randvoorwaarden en programma van eisen haalbaar is. Kiest u gezamenlijk voor één bestek of verschillende bestekken? Kiest u voor één looptijd met één uniforme set van contractvoorwaarden of niet? Kiest u voor dezelfde selectie en gunningscriteria per perceel en per gemeente of niet? Check het realisme en uw eigen ‘winst’. Nodig potentiële dienstverleners uit om in een transparante marktconsultatie op de vragen te reflecteren. Kunnen zij leveren, ook tegen de genoemde condities? Eventueel moet de inkoopvraag hierop worden bijgesteld. Reflecteer tegelijk ook zelf individueel op de vraag wat de gezamenlijke aanbesteding u uiteindelijk oplevert en wat de eventuele risico’s zijn (politiek, financieel, inhoudelijk)?

Een goed begin is het halve werk Regionale samenwerking is vaak een gevolg van samenwerking op andere vlakken. Evalueer gezamenlijk de samenwerking en/of de ervaringen bij de individuele inkoop van dienstverlening tot nu toe. Wees duidelijk: niet iedereen verstaat hetzelfde onder ‘onvoldoende resultaat’, ‘te weinig maatwerk’, ‘onvoldoende kwaliteit’ en dergelijke. Gezamenlijk aanbesteden kan een beter resultaat opleveren dan als u alleen op de markt inkoopt. Het aanbestedingsproces zelf kost echter meestal veel meer tijd dan als een gemeente alleen aanbesteedt. Dat komt door overleg in het college, de gemeenteraad en dienst, maar ook door het overleg tussen collega-gemeenten. Reken op een verlenging van de doorlooptijd van de procedure met circa 2 maanden. Richt een heldere projectorganisatie in met één duidelijke verantwoordelijke projectleider met voldoende mandaat en een goede besluitvormingsstructuur met een stuurgroep en verantwoordelijke portefeuillehouders.

Scenario 3: Kwaliteit, innovatie en creativiteit inkopen

Integrale dienstverlening Met een participatiebudget kunnen gemeenten hun dienstverlening helemaal rond de individuele burger organiseren: integrale dienstverlening. Niet de voorzieningen zijn leidend maar de behoefte van de burger. Integrale dienstverlening betekent dat mensen snel kunnen schakelen tussen voorzieningen en dienstverleners. Dit vraagt veel – zowel van de gemeentelijke organisatie als van de gecontracteerde dienstverlening. Vraagstelling: hoe haalt u kwaliteit uit de markt naar boven? De gemeente in deze casus heeft een goed beeld van het model van integrale dienstverlening. De gemeente heeft ook al enkele forse stappen gezet in de organisatie van de dienstverlening. Niettemin loopt de gemeente tegen de volgende knelpunten aan: 1. kwaliteit: hoe halen we de beste kwaliteit uit de markt omhoog – en hoe borgen we die kwaliteit gedurende de hele rit? 2. partnership: hoe bereiken we dat de verschillende gecontracteerde partijen optimaal met elkaar en met de gemeente samenwerken in het belang van de klant? De kern van dit scenario is: hoe contracteer ik kwaliteit? Met kwaliteit wordt bedoeld: innovatievermogen, creativiteit, communicatief vermogen. Kwaliteit is klantgerichtheid: niet een traject is leidend maar de behoefte van de klant. Kwaliteit is ook meedenken met de gemeente – beleidsmatig en operationeel. Oplossingen aandragen voor problemen, bijvoorbeeld wanneer de jeugdwerkloosheid tijdens het contract sterk oploopt. Kwaliteit is denken in termen van totaalresultaat voor de gemeente en de samenwerkende private partners – dus niet vanuit eigenbelang. Kwaliteit staat daarmee niet los van partnership. Kwaliteit is ook effectiviteit. Het resultaat staat voorop. De gemeente erkent dat een partnership niet bedoeld is om de contractpartners af te rekenen op een resultaat waar meer partijen voor verantwoordelijk zijn. Kwaliteit zit daarmee ook in de rol van de gemeente zelf. De gemeente in dit scenario is zich hiervan terdege bewust. De gemeente wil investeren in duurzaamheid: een langdurige contractrelatie. De gemeente wil ook uitgaan van vertrouwen en dit naar de contractpartners uitstralen. Voorbeeld uit de praktijk De uitgangssituatie voor de gemeente in dit scenario laat een relatief gunstig beeld zien. De gemeente heeft twee jaar geleden contracten gesloten met een aantal dienstverleners. Samen bieden deze een breed palet aan voorzieningen


34

gericht op werk, maatschappelijke participatie en taalverwerving. De gemeente heeft deze dienstverlening georganiseerd rond een ‘work firstmodel’. Hiermee volgt de klantmanager mensen gedurende enkele weken intensief om een scherp beeld te krijgen van hun motivatie, capaciteiten en tekortkomingen. Hierna worden zij in een van drie stromen geplaatst: re-integratie (voor hen met perspectief op werk binnen anderhalf jaar), arbeidsparticipatie (voor hen waar het wat langer gaat duren), en maatschappelijke participatie (voor de groep waarvoor betaalde arbeid geen doelstelling is). Gecombineerd met een van deze drie programma’s worden modules ingezet, waaronder modules gericht op het halen van het inburgeringsexamen. Dit werkt op een aantal onderdelen heel goed. Een voorbeeld is de samenwerking tussen het reintegratiebedrijf en de taalaanbieder wat er in resulteert dat taalverwerving en werkervaring op locatie goed aan elkaar gekoppeld zijn. Er zijn ook mindere punten. Zo kan niet elke klant van elke voorziening gebruik maken. Mensen nemen deel aan een programma en niet alle voorzieningen zijn modulair aan dat programma te koppelen. Deels ligt dit aan de organisatie vanuit de gemeente zelf maar deels ligt dit ook aan een gebrek aan flexibiliteit van de verschillende dienstverleners. Ook vindt er nauwelijks beweging tussen de verschillende programma’s plaats. Mensen zitten dus vast binnen een programma. Hierdoor meent de gemeente dat er nog te weinig individueel maatwerk geboden wordt. Die minpunten wil de gemeente in het nieuwe contract aanpakken. De gemeente wil enkele kwaliteitsdienstverleners contracteren om een duurzame samenwerkingsrelatie aan te gaan. Deze dienstverleners moeten niet na verloop van tijd terugvallen in een rol van uitvoerder – belangrijk is dat het sparringpartners blijven. De creativiteit en de ondernemerslust moeten gedurende de hele contracttermijn sprankelen. En vooral moet er klantgericht in plaats van voorzieninggericht gewerkt worden. ‘Programma’s zijn niet heilig wanneer je uitgaat van de ondersteuning van individuen.’ Het model dat de gemeente voorstaat, stelt hoge eisen aan de verantwoordelijkheid van de gecontracteerde dienstverleners. Het werkt niet om iemand een bepaalde voorziening te bieden als hij eerst langs een gemeentelijke medewerker moet. De gemeente ziet dat zij een duidelijke keuze moet maken tussen enerzijds dienstverleners afrekenen

op resultaten en anderzijds aansturen op instrumentniveau. De gemeente wil graag op resultaat sturen; de voorwaarde is dan wel dat er kwalitatief uitstekende bedrijven zijn gecontracteerd met een taakopvatting die naadloos aansluit bij de publieke doelstellingen van de gemeente. Kwaliteit – een moeilijk grijpbaar gunningscriterium Kwaliteit is moeilijk van papier af te lezen. Dat is het grote dilemma voor veel gemeenten en aanbieders. Voor kwalitatief hoogstaande aanbieders is het net zo goed moeilijk om zich te profileren wanneer de concurrent een goede marketeer in dienst heeft. De gemeente in dit scenario vraagt op welke manier zij de kwalitatief goede aanbieders in een aanbesteding kan onderscheiden van degenen die voornamelijk aan ‘window dressing’ doen. Het Blik op Werk Keurmerk is belangrijk – vooral als een kwaliteitsvloer (zie paragraaf 16). Maar met alleen het verplicht stellen van het keurmerk is de gemeente er niet. U zult zelf de details scherp moeten krijgen. Het belangrijkste instrument is het programma van eisen. Hoe scherper de gemeente haar kwaliteitseisen omschrijft des te groter is de kans dat een goed bedrijf het contract krijgt. Schrijf de uitgangspunten op, maar laat de invulling bij voorkeur over aan de markt. Laat bijvoorbeeld de verschillende bedrijven in hun offertes beschrijven hoe zij een samenwerkingsrelatie invullen. Welke visie hebben zij op partnership? Hoe zien zij een werkbare verdeling van taken en verantwoordelijkheden? Hoe gaan zij om met klanten die zich gedurende het traject sneller ontwikkelen? Is er ruimte om modules in te voegen – ook wanneer die verzorgd worden door andere organisaties? Welke manier van afrekenen vinden zij hierbij passen? Dit zijn allemaal open vragen die u in een aanbestedingsdocument kunt stellen. Op deze manier moeten bedrijven meer het achterste van hun tong laten zien. Vraag hen ook naar recente ervaringen op dit terrein: werken deze bedrijven al zo? – en bel vervolgens ook altijd de referenties na. Hoeveel mag het kosten? Wilt u hier de markt op laten concurreren of stelt u zelf een trajectprijs vast? Dit laatste is goed mogelijk wanneer u weet wat u over heeft voor een kwalitatief goed resultaat (zie paragraaf 18).


35

Dialoog met de markt Eerder in deze handreiking is al aangegeven dat er ruimte is voor een dialoog. Als u ervoor kiest geen reguliere (Europese) aanbestedingsprocedure te volgen, kunt u eventueel met de verschillende marktpartijen onderhandelen. Anders dan bij een marktconsultatie is het hier minder van belang om de vraag van de gemeente scherp te krijgen – hoewel de dialoog met de markt waardevolle aanscherpingen kan opleveren. De dialoog is primair bedoeld om scherper te krijgen welke bedrijven het beste in het concept van de gemeente passen. Ruimte voor ontwikkeling De overeenkomst met de gecontracteerde dienstverleners moet de ruimte bieden om nieuwe inzichten in te passen in de gezamenlijke werkwijze. Een ontwikkelrelatie vraagt een open contract met ruimte voor tussentijdse aanpassingen en nieuwe inzichten. Een werkproces hoeft niet in detail in het contract vastgelegd te worden – dat is een vorm van ‘gestold wantrouwen’. Het contract legt dan alleen het kader vast: er is een werkproces afgesproken, de invulling wordt periodiek opnieuw in overleg met elkaar vastgesteld

•

•

•

U kunt ook een budget apart zetten voor projectvoorstellen. Maak hiervoor een aankondiging op de gemeentelijke website en laat het initiatief verder uit de markt komen. Ook hier geldt dat de criteria duidelijk moeten zijn waarop u de voorstellen beoordeelt. Originaliteit kan er een zijn – daarmee zorgt u er voor dat het ook echt een innovatiebudget wordt. Een innovatieve manier van aanbesteden is het organiseren van een prijsvraag. Dit komt in de praktijk regelmatig voor bij bouwkundige ontwerpen. De overheid heeft dan wel een doelstelling – bijvoorbeeld een nieuw gemeentehuis – en wil het meest vooruitstrevende idee uit de markt halen. Eigenlijk wil een overheid die een prijsvraag uitschrijft zich laten verrassen. Dit kan op het terrein van inburgering en participatie heel creatieve ideeën opleveren. De winnaar van de prijsvraag kan het contract krijgen. Innovatie en creativiteit valt ook te stimuleren binnen bestaande contractrelaties door van tijd tot tijd informele (‘benen op tafel’) sessies met uw dienstverleners te organiseren.

Innovatie en creativiteit – overtreffende trap van kwaliteit Innovatievermogen is ook een onderdeel van kwaliteit – dit echter, is nog minder goed in een document (bestek/contract) vast te leggen.

De eigen organisatie als sleutel voor succes Uw organisatie is de sleutel tot succes. Kernbegrippen in dit perspectief zijn ruimte geven, ontvlechten van regels, middelen en instrumenten, vertrouwen geven, sturen op resultaten en zelf kwaliteit bieden in personeel en organisatie.

Innovatie kan betrekking hebben op de dienstverlening zelf: de aanpak, nieuwe interventies, nieuwe instrumenten, enzovoort. Het kan ook het proces betreffen: de manier waarop de gemeente en de dienstverlener binnen het contract samenwerken, een nieuwe manier van intake, een verfrissende kijk op klantmanagement, enzovoort.

Scenario 4: Lokale partners marktconform contracteren

Hoe vindt u creatieve en innovatieve dienstverleners? • Als u niet goed weet hoe u innovatievermogen en creativiteit moet formuleren kan een marktconsultatie met enkele bedrijven uitkomst bieden. Stel eerst in een schriftelijke ronde een aantal vragen om de echt creatieve bedrijven er uit te filteren en ga daarmee het gesprek aan. • Naast de reguliere aanbesteding kunt u van tijd tot tijd losse dienstverlening onderhands inkopen: in de vorm van pilot-contracten met een experimenteel karakter. Leg in het aanbestedingsdocument (van de reguliere aanbesteding) vast dat u uzelf die vrijheid voorbehoudt.

Lokale netwerken en marktwerking In veel gemeenten bestaat een netwerk aan organisaties die actief zijn op het terrein van sociale dienstverlening. Integrale dienstverlening impliceert dat deze organisaties optimaal met elkaar samenwerken. Vaak hebben lokaal gebonden organisaties hierbij een prominente rol. Dit kunnen welzijnsinstellingen zijn waar de gemeente al jaren een subsidierelatie mee onderhoudt maar het kan ook gaan om een ROC in de gemeente. Veel van deze organisaties en gemeenten hebben de afgelopen jaren ervaren dat het moeilijk is om de bestaande samenwerkingsrelatie te continueren na de invoering van marktwerking. Vooral de manier waarop nieuwe contracten zijn aanbesteed, hebben er vaak toe geleid dat bestaande relaties beëindigd moesten worden – ook daar waar sprake was van


36

een wederzijdse intentie om de relatie voort te zetten.

verloren zou moeten gaan in het ‘geweld van de marktwerking’.

Opmerking vooraf Dit scenario veronderstelt dat de gemeente gekozen heeft voor een strategisch partnership met een lokale organisatie. In paragraaf 7 is ingegaan op de juridische randvoorwaarden waarbinnen deze keuze gemaakt kan worden. Dit scenario behandelt de manier waarop een dergelijk strategisch partnership in een contract inhoudelijk vorm kan krijgen.

Benoem de meerwaarde en het beoogde resultaat van een partnership vooraf. Dit maakt dat beide partijen hier alert op kunnen blijven. Die meerwaarde ligt in vernieuwende interventies, in het bereiken van de moeilijkste groepen, een gezamenlijke benadering van de klanten, investeringen – zo zijn er tal van zaken te bedenken die een strategisch partnership rechtvaardigen. Het benoemen ervan maakt dat partijen de vinger aan de pols kunnen houden: ‘levert het partnership nog steeds op wat we ons tot doel gesteld hadden?’

Vraagstelling: hoe werk ik met mijn lokale partners effectief en marktconform samen? Dit scenario gaat in op de dubbele vraag: hoe kan de gemeente samenwerkingsverbanden met lokale organisaties aangaan die verenigbaar zijn met marktwerking, en hoe kan de gemeente de meerwaarde van een dergelijk netwerk nog beter verzilveren dan tot op heden vaak het geval is? Voorbeeld uit de praktijk In dit scenario is sprake van een grotere gemeente. De gemeente wil een partnership aangaan met een ROC dat binnen de gemeente gevestigd is en regionale vertakkingen heeft. In termen van paragraaf 12 geldt dat beide partijen elkaar als strategische partners zien. Beide partijen erkennen dat zij elkaar nodig hebben om de eigen doelstellingen te realiseren en beide partijen hebben een sterke intentie om over de schaduw van scheefgegroeide werkrelaties in het verleden (want die zijn er wel degelijk) heen te stappen en met een open vizier de samenwerking aan te gaan. Dit is heel belangrijk! In dit concrete geval was er bij het management en de professionals van het ROC en vanuit het gemeentelijke apparaat een breed gevoeld commitment om te investeren in samenwerking. Reflectie De eerste vraag die de gemeente zich zou moeten stellen luidt: waar zit de meerwaarde van deze samenwerkingsrelatie en is het daadwerkelijk zo dat deze meerwaarde verloren gaat als er nieuwe partijen toetreden? Soms is dit niet meer dan een veronderstelling. Er kunnen heel goede redenen zijn waarom een gemeente haar verbinding met lokale organisaties wil behouden. Dit kan zijn omdat deze organisaties inhoudelijk gespecialiseerde en op de lokale maat gesneden diensten verrichten. Dit kan ook zijn omdat er een infrastructuur staat, materieel: in termen van gebouwen en inventaris, en immaterieel: de sociale netwerken die deze organisaties hebben opgebouwd en de expertise van de professionals. Het gevoel is dan dat dit niet

Strategisch partnership Een duurzaam partnership binnen een zakelijk kader kan een manier zijn om hier vorm aan te geven. Een gemeente kan een raamovereenkomst aangaan met de organisaties die zij als strategische partners beschouwt. Een dergelijke overeenkomst is dan een wederzijdse intentieverklaring om voor een lange duur te investeren in de samenwerking met elkaar. Het zakelijke bestaat er uit dat de gemeente de gunning van concrete opdrachten binnen de overeenkomst wel op een transparante manier regelt. Een voorwaarde voor een strategisch partnership is dat er wederzijds sprake moet zijn van vertrouwen en een intentie om de meerwaarde van de samenwerkingsrelatie te benutten. Dit vertrouwen moet gedeeld worden binnen beide organisaties – in dit geval de gemeente en het ROC: van het management tot de professionals. Het komt in de praktijk nog te veel voor dat dit vertrouwen en de intentie om samen te werken alleen op managementniveau aanwezig is. Dit leidt binnen de organisaties vaak tot frustraties. Er moet dan eerst geïnvesteerd worden in een professionele en zakelijke benadering van elkaar: dit geldt vanuit de gemeentelijke medewerkers voor de professionele kwaliteiten en het inschattingsvermogen van de docenten van het ROC en dit geldt eveneens van de kant van laatstgenoemden voor de regieverantwoordelijkheid en de daaruit voortkomende sturing van de gemeente. Een dergelijke benadering is natuurlijk niet af te dwingen. Voorfase: verkennen van het belang van en de ruimte voor duurzame samenwerking De eerste stap is om dit met elkaar te verkennen. Dit is de belangrijkste fase. Van tevoren moeten de wederzijdse verwachtingen helder zijn. Onderwerp van gesprek moet zijn een gedeelde visie op de


37

problematiek en de manier om deze te tackelen. Maar het gesprek moet ook gaan over de manier van samenwerken: hoe kunnen beide culturen nader tot elkaar komen? Uitspreken van minder goede ervaringen en ontstane frustraties is een onderdeel van deze gesprekken. Meestal ontstaat in een dergelijk gesprek wel begrip voor elkaars dilemma’s. In het seminar dat voor deze handreiking was georganiseerd met de gemeente en het ROC, stelde het ROC bijvoorbeeld dat de gemeente in het verleden niet gereageerd had op concrete projectvoorstellen van de kant van het ROC. Het ROC gaf aan dat dit een signaal was dat de gemeente helemaal niet op meedenken van de kant van het ROC zit te wachten: ‘hoezo partnership?’ De gemeente bracht in dat er op dat moment een reorganisatie was waardoor de voorstellen mogelijk niet de aandacht kregen die ze wel hadden verdiend. Daarnaast gaf de gemeente aan dat de eigen bedrijfsvoering het moeilijk maakt om met bijstellingen te komen op eerder vastgesteld beleid. Een dergelijk gesprek is cruciaal: het vergroot het wederzijdse begrip en kan een startpunt zijn voor het maken van afspraken hoe beide partijen in de toekomst met dergelijke situaties om kunnen gaan. Sluiten van het contract Wanneer deze strategische verkenning met goed gevolg is afgerond is de volgende stap het aangaan van een overeenkomst. Vanuit de verkenning zal een helder beeld ontstaan van de toegevoegde waarde van de samenwerking. Dit kan bijvoorbeeld in een gezamenlijke werving liggen. Het kan ook liggen in het optimaal inregelen van alle betrokken organisaties die tot op wijkniveau met klanten werken. De infrastructuur van het ROC biedt bijvoorbeeld mogelijkheden om laagdrempelig zorg en andere sociale dienstverlening te verzorgen. Er is misschien gemakkelijk kinderopvang in relatie met educatie van kinderopvangpersoneel te organiseren. Het ROC heeft vestigingen in de wijken waar ook andere taalaanbieders een ruimte kunnen gebruiken. Er zijn tal van mogelijkheden die uit een verkenning naar voren kunnen komen. Een onderdeel van de verkenning kan ook zijn dat de gemeente nagaat in hoeverre het ROC straks ook echt kan ‘leveren’. Vaak is dit een kwestie van organisatiecultuur. Zijn de mensen waar de afspraken mee gemaakt worden ook in staat om daar binnen de eigen organisatie draagvlak voor te krijgen? Dit is niet altijd het geval. De verkenning moet met andere woorden het wederzijdse commitment toetsen.

De vorm kan een raamovereenkomst zijn. Binnen deze raamovereenkomst is er vervolgens ruimte om concrete opdrachten gedurende de overeengekomen termijn aan het ROC te gunnen. In de raamovereenkomst kan worden vastgelegd welke opdrachten (globaal omschreven) aan het ROC worden gegund. De gunning kan vervolgens binnen de raamovereenkomst één op één geschieden. De raamovereenkomst biedt ook een goede gelegenheid om een gezamenlijke ontwikkelagenda vast te stellen met het doel om het partnership in de toekomst verder te verbeteren.

Scenario 5: In ‘control’ blijven binnen een strategisch partnership In ‘control’ zijn en partnership Na de aanbestedingsprocedure komt het moment om afspraken te maken met de gecontracteerde dienstverleners. De contouren van de werkafspraken zijn opgenomen in de aanbestedingsdocumenten, nu is het zaak om de details te regelen. Dit is een heel belangrijke fase omdat nu daadwerkelijk invulling gegeven wordt aan partnership. De gemeente heeft misschien minder goede ervaringen met dienstverleners in vorige contractrondes. ‘Eerst maar eens even aanzien met die nieuwe uitvoerders.’ Vanzelfsprekend wil de gemeente de beheersmatige kant van de contractrelatie goed regelen. Dit kan nog versterkt worden door de politieke druk op het ambtelijk apparaat. De gemeenteraad en de verantwoordelijke wethouder willen geen slechtnieuwsverhalen op straat horen en nog minder in de krant. Moeilijk is het wellicht om ruimte te geven aan de uitvoeringsorganisatie. Dit is wel waar partnership om draait. Vraagstelling: hoe stuurt de gemeente tijdens het contract? De kernvraag van dit scenario is: hoe gaan we sturen als de aanbesteding achter de rug is? En hoe realiseren we een partnership zonder afstand te hoeven doen van ons controlinstrumentarium? Voorbeeld uit de praktijk De gemeente in deze casus heeft begin dit jaar na een aanbesteding contracten gegund aan twee commerciële taalaanbieders. Daarnaast is er een contract gesloten met het plaatselijke ROC.


38

De partijen zijn nu enkele maanden verder en er is nog weinig gebeurd. De commerciële dienstverleners hebben gezamenlijk een locatie ingericht. Eerst op de verkeerde plek omdat zij op het verkeerde been waren gezet door de aanbestedingsdocumenten. Later hebben de beide dienstverleners besloten alsnog een locatie te betrekken in een stadsdeel waar veel (potentiële) inburgeraars wonen. Minder mooi maar wel zo praktisch want veel beter bereikbaar. Opstartproblemen aan de kant van de dienstverleners dus. Anderzijds is er van de kant van de gemeente ook weinig gebeurd. De gemeente is bezig met de eigen organisatie en de houding richting de dienstverleners is afstandelijk. De gemeente straalt uit dat vertrouwen eerst verdiend moet worden. De dienstverleners moeten eerst maar eens voortgang laten zien. De prioriteit vanuit de gemeente is nu het rapportageregime. De administratieve kant moet op orde gemaakt worden zodat de verantwoording – ook vanuit de gemeentelijke dienst naar boven toe – geregeld is. De manager illustreert dit met een tekening van drie tandwielen: het kleinste is de politiek, het middelste het ambtelijk apparaat en het grootste tandwiel zijn de uitvoerders. Wanneer het politieke wiel een tandje verschuift moet er uiteindelijk in de uitvoering een forse slag gemaakt worden. De gemeente verlangt dus een grote mate van flexibiliteit van de uitvoerders. Van papieren control naar andere vormen van control Het eerder in deze handreiking beschreven dilemma tussen ruimte bieden en grip houden komt hier terug. De vraag is nu: waar wilt u de aangrijppunten voor uw sturing leggen? Strategische partnerrelatie De gemeente in dit scenario heeft drie contractpartners. Hun dienstverlening is van groot belang voor het realiseren van de gemeentelijke beleidsdoelstellingen. In termen van paragraaf 12 is hier sprake van strategische dienstverlening. De gemeente kan een minder presterende uitvoerder niet passeren zonder de eigen taakstelling in gevaar te brengen. Een strategisch partnership is hiermee een logische keuze. Beide contractpartners – de gemeente aan de ene kant en de dienstverleners aan de andere kant – hebben elkaar nodig voor het realiseren van de eigen doelstellingen. Voor de twee commerciële taalaanbieders lijkt dit misschien op het eerste gezicht niet zo, maar het gaat hier om een grote gemeente en de beide bedrijven hebben bovendien

geïnvesteerd in de contractrelatie. Er uit stappen zou ook voor hen grote schade met zich mee brengen. Partnership is tweerichtingsverkeer De opdrachtnemer spiegelt het gedrag van de opdrachtgever! Een wantrouwende grondhouding van de gemeente kleurt het gedrag van de dienstverleners. Dienstverleners worden uitvoerders. Control vormgegeven door middel van papieren procedures leidt tot regelgericht gedrag bij de dienstverleners: zo nauwkeurig mogelijk uitvoeren wat er in het contract staat, niet meedenken, niet met eigen initiatieven komen, geen innovatie. Het Australisch model: een voorbeeld van control zonder partnership Een voorbeeld komt uit Australië. De op papier beste aanbieders in het Australische Job Network: de ‘five star providers’, vertellen allemaal dat zij hun bedrijfsvoering heel strak georganiseerd hebben rond de prestatie-indicatoren in het contract. Daar ligt hun sleutel tot succes: daar worden ze voor betaald en dat levert ze ook het beste perspectief op contractverlenging. De opdrachtgever heeft het controlproces heel strak georganiseerd en stuurt hier ook heel sterk op. Dit gaat goed zolang er niet van de uitvoerders gevraagd wordt dat ze buiten de gebaande paden denken. Er vindt namelijk geen enkele innovatie plaats. Voor de moeilijker plaatsbare groepen leidt dit in toenemende mate tot een knelpunt. Bij de opdrachtgever ontbreekt de professionele expertise en hij kan de deze mensen niet op maat bedienen. De bedrijven met deze expertise zijn niet gecontracteerd. Een sterk op bureaucratisch control gericht stelsel gaat dus ten koste van kwaliteiten van dienstverleners en de grootste meerwaarde van marktwerking. Dit is een dilemma. Sturing in een strategisch partnership In het contract in dit scenario is een keuze gemaakt voor sturing op outcome (prestaties: aantallen geslaagden voor het inburgeringsexamen) en output (aantal mijlpalen die voor bekostiging in aanmerking komen). De control van de gemeente moet dan aansluiten op die mijlpalen en op het eindresultaat. Daar moet de rapportage van de dienstverleners duidelijkheid over bieden.


39

Financiële stuurinstrumenten en managen van risico’s • Stuur op resultaten, maar ook op risico’s Tegenwoordig wordt meestal – en terecht – gekozen voor sturing op outcome (prestaties: aantallen geslaagden voor het inburgeringsexamen) en output (een aantal mijlpalen die voor bekostiging in aanmerking komen).

Maak afzonderlijke afspraken over de wijze van verantwoording en sturing en de daarvoor benodigde informatie. Ontkoppel de sturings- en verantwoordingsinformatie. Soft controls In een strategisch partnership ligt het accent minder op de financiële afrekening. De sturing vindt vooral plaats langs andere kanalen. •

Communicatie. De dienstverlener begrijpt dat er vanuit de gemeentelijke lijn een behoefte is aan zekerheden is en wil daar ook wel aan meewerken. Regel dit werkproces zo goed mogelijk en val niet terug op adhocmaatregelen. Zorg dat management en medewerkers van beide partijen elkaar gemakkelijk kunnen bereiken. De succesverhalen geven meestal aan dat de klantmanager de telefoon pakt en direct de vestigingsmanager van het bedrijf aan de lijn krijgt. De goede vestigingsmanager is vervolgens oplossingsgericht; denkt mee en komt met suggesties die binnen zijn organisatie gerealiseerd worden. Met andere woorden: de goede vestigingsmanager kan ook leveren.

•

Gestructureerd overleg op managementniveau. In het voorbeeld van de gemeente in dit scenario is het tekenend dat de communicatie tussen gemeente en dienstverleners direct niet goed was en dat een misverstand over de locatiekeuze kon ontstaan. De gemeente gaat een beheerraad instellen waar de twee commerciële dienstverleners en het ROC op managementniveau in vertegenwoordigd zijn. De beheerraad moet het platform zijn waar partners concrete werkafspraken kunnen maken en eventuele knelpunten kunnen bespreken. De beheerraad kan ook het platform zijn waar zij ontwikkelingen en nieuwe kansen bespreken: welke partij pakt wat op? Regel een dergelijk gestructureerd overleg op managementniveau zo snel mogelijk na gunning.

•

Houding en gedrag. Het gedrag van de gemeente leidt tot tegengedrag van de dienstverleners. Straal dus het gedrag uit dat u terugverwacht! Vertrouwen wordt doorgaans beloond. Bespreek elkaars verwachtingen, wees open over uw doelen en maak die van de andere partijen bespreekbaar. Een bedrijf mag best winst willen maken – zolang het maar een redelijke winst is en zolang die winst maar niet ten koste gaat van de publieke doelstellingen. Heel belangrijk: wees consistent!

Om in control te blijven is het wenselijk ook te sturen op risico’s en hierover afspraken te maken met de dienstverleners. De belangrijkste risico’s zijn: uitval tijdens het traject, verzuim, aantallen inburgeraars in traject, doorlooptijden en klanttevredenheid (omdat hier de politiek op afgerekend kan worden). Verbind financieringsdoelstellingen en eigen beleidsdoelstellingen goed met elkaar Het ‘beleidsrijk’ invullen van uw inburgeringsen participatiebeleid kan spanning veroorzaken met de financiering vanuit het Rijk. Dit is uw verantwoordelijkheid, niet die van uw dienstverleners. Het is daarom verstandig al voor het opstellen van het programma van eisen uw beleidsdoelstellingen, prestatie-indicatoren, de financiering door het Rijk en de bekostiging van de dienstverleners met elkaar te verbinden en een gedegen afweging te maken hoe u de bekostigingsrisico’s doorvertaalt naar uw contractpartners. •

Maak onderscheid tussen verantwoording en sturing Er bestaat een onderscheid tussen verantwoordingsinformatie en sturingsinformatie. Verantwoordingsinformatie is van belang om te kunnen betalen aan een dienstverlener; actuele informatie is ook nodig om de financiering door het Rijk zeker te stellen. Maak met elkaar ‘harde’ afspraken om deze informatie zo eenvoudig mogelijk en tijdig aan te leveren. Daarnaast hebt u deze informatie nodig om verantwoording af te leggen aan politieke controleurs zoals de gemeenteraad. •

Met sturingsinformatie bepaalt u of de dienstverlener de afgesproken doelstellingen realiseert. Goed opdrachtgeverschap betekent ook de opdracht goed volgen! Sturingsinformatie is onderdeel van de besprekingen tussen gemeente en dienstverlener. De ‘balanced score card’ (paragraaf 20) is een goed instrument bij het verzamelen en presenteren van sturingsinformatie.


40

•

Investeer in uw partners. Leer ze kennen. Ga regelmatig op werkbezoek bij de geselecteerde dienstverleners, leer uw partner niet alleen ‘op papier’ kennen. Partnership is mensenwerk: zorg dat iedereen elkaar persoonlijk kent, werk zo mogelijk met elkaar en/of dichtbij elkaar. Daar waar zaken niet lopen, spreek uw partners echt aan op de resultaten waar zij mede verantwoordelijk voor zijn, wees daarbij ook kritisch op u zelf. Zorg dat u weet wat er met die ‘black box’ gebeurt. Pas als echt niets werkt, is het moment daar om terug te schakelen van een strategisch partnership naar een meer klassieke ‘opdrachtgever / opdrachtnemerrelatie’ waarin u vertelt wat er moet gebeuren.

Help uw partners met het managen van hun risico’s U bent waarschijnlijk niet de enige die in control wil zijn; uw dienstverleners willen dit ook. Hoe meer zij in control zijn en hoe evenwichtiger de risico’s verdeeld zijn, hoe harder zij waarschijnlijk willen en kunnen lopen. Help uw dienstverleners goede prestaties te leveren, verstrek hen de benodigde sturingsinformatie, leg risico’s zo neer dat dienstverleners ook rendement kunnen maken – zij zullen dan ook harder voor u willen lopen.


41

Handreiking goed opdrachtgeverschap

Recommend Documents