Handreiking financieel perspectief en financieel management samenwerkingsverbanden
passend onderwijs PO
bestemd voor: samenwerkingsverbanden schoolbesturen ondersteuningsplanraden
Opgesteld door Infinite Financieel, Utrecht Versie 5.2 – 17 april 2014
Infinite Financieel B.V. Savannahweg 17 3542 AW Utrecht 085-8769437 www.infinitebv.nl
[email protected]
1 Inleiding De stelselwijziging passend onderwijs is in de eerste plaats een onderwijsinhoudelijke operatie. Omdat grote geldstromen verlegd en herverdeeld worden zijn ook de financiële consequenties groot. Deze handleiding beschrijft deze consequenties, zodat u kunt bepalen welke beleidsmatige en strategische vragen hieruit voor uw samenwerkingsverband voortvloeien. Deze handreiking informeert u over het financieel perspectief en financieel management van samenwerkingsverbanden passend onderwijs PO (hierna SWV PO) en is onder meer bestemd voor: de oprichters, kwartiermakers, bestuurders, directeuren en financieel medewerkers van de nieuwe samenwerkingsverbanden (“hoe ziet ons financieel perspectief eruit?” en “welke keuzes en aandachtspunten zijn er?”), de schoolbesturen die zijn aangesloten bij een samenwerkingsverband passend onderwijs (“welke knopen moeten worden doorgehakt?” en “wat is de impact op onze eigen financiële huishouding?”) en leden van Ondersteuningsplanraden (“waarop moeten we letten bij het beoordelen van bijvoorbeeld het Ondersteuningsplan in combinatie met de meerjarenbegroting?”). Deze handreiking is als volgt opgebouwd. Na deze inleiding leest u in hoofdstuk 2 over welke inkomsten een SWV PO kan beschikken en vanaf wanneer. In hoofdstuk 3 komen de al dan niet verplichte uitgaven van een SWV PO aan de orde. In hoofdstuk 4 gaan we in op een aantal factoren die de meerjarenbegroting van een SWV PO beïnvloeden. Hoofdstuk 5 handelt over het financieel management van een samenwerkingsverband. Diverse tabellen in deze Handreiking zijn vervaardigd met het instrument ‘Meerjarenbegroting SWV passend onderwijs PO’ van Infinite Financieel. Hoewel deze handreiking met de grootst mogelijke zorgvuldigheid is samengesteld, aanvaarden samenstellers geen aansprakelijkheid voor eventuele onjuistheden. De handreiking zal periodiek worden geactualiseerd. De meest actuele versie vindt u op de website van Infinite Financieel (www.infinitebv.nl). Veel informatie over (de stelselwijziging) passend onderwijs is ook te vinden op www.passendonderwijs.nl.
2
2 Inkomsten 2.1. Meer taken en meer budget voor samenwerkingsverbanden De stelselwijziging passend onderwijs betekent voor samenwerkingsverbanden een herschikking van de (regionale) samenstelling en een uitbreiding van de werkzaamheden in vergelijking met de bestaande SWV WSNS. De wet draagt het nieuwe SWV PO extra, nieuwe taken op, zoals: het bepalen van de toelaatbaarheid van een leerling voor het SO; het meebetalen aan de op het SO aangewezen leerlingen; het verzorgen van extra ondersteuning van leerlingen, bijvoorbeeld degenen die nu een rugzak hebben. Deze nieuwe taken gaan gepaard met een uitbreiding van het budget, gemiddeld met een factor 3. In het nieuwe stelsel bestaat de rijksbekostiging van het SWV PO uit twee hoofdcomponenten, namelijk een budget voor lichte ondersteuning en een budget voor zware ondersteuning, met daarbinnen een materiële en een personele component. De materiële componenten van de budgetten worden toegekend per kalenderjaar, op basis van de voorafgaande teldatum 1 oktober. De personele budgetten per schooljaar, op basis van de zogenaamde T-1 systematiek. In de in deze handleiding gehanteerde rekenvoorbeelden zijn de bedragen personele en materiële bekostiging gemakshalve steeds bij elkaar opgeteld. Het SWV PO kan de budgetten voor lichte en zware ondersteuning beschouwen als één lumpsum. In één bepaalde uitzonderingssituatie kan compartimentering van beide geldstromen aan de orde komen (zie één van de laatste alinea’s in paragraaf 3.2.) Budget lichte ondersteuning Het budget voor lichte ondersteuning bedraagt € 1571 per leerling (leerlingen basisonderwijs op de scholen in het betreffende SWV PO) en bestaat uit de middelen die SWV WSNS nu ontvangen. Budget zware ondersteuning Het budget voor zware ondersteuning gaat € 325 per leerling bedragen (leerlingen basisonderwijs en speciaal basisonderwijs op de scholen in het betreffende SWV PO). Dit budget bestaat volledig uit geldstromen die nu nog anders lopen. Het gaat om: rugzakgelden die momenteel worden toegekend aan de reguliere (s)bao-scholen (schooldeel LGF) en SO scholen (deel ambulante begeleiding LGF), een deel van de bekostiging aan het SO (nu volledige rechtstreekse bekostiging), de middelen voor de groeiregelingen SO (nu via het SO), een aantal andere budgetten: de gelden voor preventieve en terugplaatsing ambulante begeleiding, de bekostiging van de regionale expertise centra en de steunpunten autisme, alsmede de middelen van de compensatieregeling AWBZ. Budgetten die nu via het SO en de Regionale Expertise Centra lopen. Voor de LGF middelen geldt dat niet alleen de geldstroom wordt verlegd, maar ook de systematiek wijzigt. Het begrip rugzak komt in de nieuwe wet niet meer voor. SWV PO bepalen zelf hoe zij (onder meer) de voormalige rugzakgelden passend onderwijs vormgeven. Het verleggen van geldstromen, bijvoorbeeld het schooldeel en AB-deel van de rugzakgelden, heeft vanzelfsprekend ook consequenties voor de huidige ontvangers van deze gelden. Samenwerkingsverbanden en schoolbesturen doen er goed aan deze effecten in kaart te brengen. Scholen doen er verstandig aan om het schooldeel van de rugzakgelden per 1 augustus 2014 uit hun 1
3
Alle in deze Handreiking genoemde bedragen betreffen prijspeil 2014, tenzij anders vermeld.
meerjarenbegroting te schrappen, tenzij het SWV PO al bepaalde besluiten heeft genomen over de (overgangs)situatie na 1 augustus 2014. Het normbudget voor zware ondersteuning (€ 325 per leerling) wordt met ingang van het schooljaar 2015-2016 volledig aan het SWV PO uitgekeerd. Het schooljaar 2014-2015 (het eerste jaar van invoering van het nieuwe stelsel) is een overgangsjaar (zie 2.2.). Subsidie schoolmaatschappelijk werk Naast het budget voor lichte ondersteuning en het budget voor zware ondersteuning ontvangen de meeste SWV PO gelden vanuit de subsidieregeling schoolmaatschappelijk werk. Aan het SWV PO waarvan de som der schoolgewichten van de scholen binnen het samenwerkingsverband 1 of meer is, wordt een bedrag van € 107,62 per schoolgewicht toegekend. Deze inkomsten worden in het instrument meerjarenbegroting weergegeven onder de overige baten Overige inkomsten SWV PO kunnen meer inkomsten hebben dan bovengenoemde rijksbijdragen, bijvoorbeeld bijdragen van gemeenten of regionale organen, overige subsidies of bijdragen van schoolbesturen, voor taken die men aan het SWV PO heeft opgedragen.
2.2. Overgangsjaar 2014-2015 Voor het budget zware ondersteuning is het schooljaar 2014-2015 een overgangsjaar. Omdat het SWV PO in dit schooljaar nog niet al haar toekomstige taken uitvoert, ontvangt het dan ook nog niet het volledige bedrag zware ondersteuning (€ 325), maar slechts: - het schooldeel van de voormalige rugzakgelden, - een bedrag van € 16,65 per leerling, - en een klein stukje van het vereveningsbudget (materieel deel, vanaf 1 januari 2015, omdat dit op kalenderjaarbasis verloopt). Het schooldeel van de rugzakmiddelen wordt bepaald als optelsom van alle schooldelen van alle rugzakken cluster 3 en 4 op alle PO-scholen in het samenwerkingsverband op 1 oktober 2013. In genoemd bedrag van € 16,65 zitten de middelen voor taken die per 1 augustus 2014 (vanuit de REC’s) aan het SWV PO worden overgedragen (bijvoorbeeld: CVI, AWBZ-compensatie en Steunpunt autisme). Het AB-deel van de rugzakgelden wordt in dit overgangsjaar nog toegekend aan de SO-scholen. Het SWV PO maakt afspraken met het SO over de inzet van ambulante begeleiding/expertise. Het SO wordt in 2014-2015 nog volledig door OCW/DUO bekostigd op basis van de teldatum 1 oktober 2013, inclusief de tussentijdse groei per 1 februari 2014. Met ingang van het schooljaar 2015-2016 ontvangt het SWV PO wel het volledig budget voor zware ondersteuning (€ 325). In dat schooljaar geldt met betrekking tot de ambulante begeleiding wel de restrictie dat het SWV PO een bedrag ter waarde van het totale AB-deel van de rugzakken op 1 oktober 2013 verplicht moet besteden bij de SO instellingen die tot dan toe de AB-diensten leverden. Vanaf schooljaar 2016-2017 vervalt deze gedwongen winkelnering en dus deze financieringsbron voor de SO-scholen. De in deze paragraaf beschreven gang van zaken met betrekking tot de ambulante begeleiding is anders, indien gekozen wordt voor ‘opting out’. In onderstaand schema, dat in bijlage 1 van deze handreiking in vergrote vorm is opgenomen, worden alle vormen van (overgangs)bekostiging weergegeven.
4
Opting out Het overgangsjaar 2014-2015 kan, als alle betrokkenen dat willen, ook anders verlopen. Deze betrokkenen zijn het bestuur van het SWV PO en alle SO scholen die betrokken zijn bij het leveren van ambulante begeleiding. Deze variant heet “opting out”. Het AB-deel van de rugzakgelden wordt dan direct in het schooljaar 2014-2015 ook al aan het SWV toegekend. Dit gebeurt op basis van een vrijwillige afspraak die het SWV PO en alle betrokken besturen voor SO maken. Bij deze afspraak hoort de verplichting dat het SWV PO de werkgelegenheid garandeert van de medewerkers die benoemd zijn in de formatie ambulante begeleiding per 1 oktober 2013, voor zover deze betrekking heeft op de begeleiding van leerlingen op scholen in het betreffende SWV PO. Het SWV PO moet de eventuele keuze voor “opting out” uiterlijk 1 juni 2014 aan DUO melden.
2.3.
Verevening
Het per leerling te ontvangen bedrag aan budget voor zware ondersteuning is in het nieuwe stelsel voor elk SWV PO gelijk, namelijk € 325. Deze uniformering leidt tot een zogenaamde verevening van middelen over het land. Afhankelijk van huidige deelnamepercentages aan SO en Rugzakken (LGF) zullen SWV PO met het nieuwe budget meer of minder goed uitkomen ten opzichte van de huidige situatie. Door de deelname aan SO en LGF (Rugzakken) op datum 1 oktober 2011 af te zetten tegen de landelijke gemiddelden, kan worden bepaald of er in een samenwerkingsverband sprake is van een neutraal, een positief of een negatief vereveningsverloop. De verevening is landelijk gezien geen bezuinigingsmaatregel. De totale hoeveelheid geld die beschikbaar is blijft gelijk. Het geld wordt alleen via een andere maatstaf over het land verdeeld, namelijk een vast bedrag per leerling, in plaats van op basis van het feitelijke aantal indicaties LGF en SO. Regionaal betekent de verevening dus wel een (soms aanzienlijke) inkomstenvermindering of -vermeerdering. Omdat dit leidt tot herverdeeleffecten is een overgangsperiode afgesproken, de vereveningsperiode (2015-2016 tot en met 2019-2020). In deze vereveningsperiode wordt het budget zware ondersteuning (€ 325 per leerling) positief of negatief aflopend. Feitelijk ontvangt geen enkel SWV PO daarom in de eerste jaren precies het bedrag van € 325 per leerling. Het werkelijke bedrag is altijd lager (bij een positieve verevening) of hoger (bij een negatieve verevening). Want een negatieve verevening betekent dat men het vanaf 2020-2021 met minder geld moet doen en om daar aan te wennen krijgt men tijdelijk een (aflopende) toelage. En een positieve verevening betekent dat men het vanaf 2020-2021 met meer geld kan gaan doen en geleidelijk naar dit nieuwe hogere bedrag toegroeit. Op deze manier verloopt de vereveningsperiode voor de Schatkist budgettair neutraal. Het te verevenen bedrag is inmiddels door OCW vastgesteld, naar de situatie op datum 1 oktober 2011. Enerzijds bepaalt OCW/DUO in deze berekening wat de feitelijke waarde is van de op die datum aanwezige Rugzakken, SO-deelname en overige relevante budgetten. Anderzijds berekent OCW/DUO hoe het normbudget voor zware ondersteuning er op 1 oktober 2011 had uitgezien als 5
het toen al was ingevoerd. Het verschil tussen beide uitkomsten levert het vereveningsbedrag voor het betreffende SWV PO op. Het gaat dus om het theoretische normbudget van het SWV PO op 1 oktober 2011 tegenover de kosten van de feitelijke deelname aan LGF en SO op dezelfde datum. De verevening voltrekt zich in de schooljaren 2015-2016 tot en met 2019-2020 volgens de percentages (toelage of korting) 100%, 90%, 75%, 60% en 30% van het vastgestelde vereveningsbedrag. Omdat het materiële deel van het vereveningsbedrag al wordt toegepast in de eerste helft van kalenderjaar 2015 zijn in de onderstaande schema’s ook reeds in 2014-2015 kleine vereveningsbedragen te zien. Onderstaande tabellen tonen twee samenwerkingsverbanden, de één met een positieve verevening (en dus aanvankelijk een korting op het budget zware ondersteuning) en de ander met een negatieve verevening (en dus aanvankelijk een toelage op het budget zware ondersteuning).
Voorbeeld positieve verevening (tijdelijke korting)
Voorbeeld negatieve verevening (tijdelijke toelage)
2.4. Speciaal basisonderwijs De wet- en regelgeving met betrekking tot de bekostiging van het speciaal basisonderwijs wijzigt niet. OCW/DUO bekostigt de SBAO-scholen in het samenwerkingsverband rechtstreeks voor 2%. Indien de deelname boven de 2% uitstijgt, betaalt OCW/DUO voor deze leerlingen de basisbekostiging en het SWV PO moet de ondersteuningsbekostiging betalen (ongeveer € 4.200 per leerling). In deze systematiek treedt geen wijziging op. Wel kunnen de berekeningen per individuele SBAO-school als gevolg van het wijzigen van de omvang en/of samenstelling van het verband anders uitpakken, met name voor de SBAO scholen in een SWV met een huidig deelnamepercentage van minder dan 2%. In 20% van de huidige WSNS verbanden is dat het geval. We illustreren dit met een voorbeeld. In de meeste nieuwe regio’s functioneren nu meerdere SWV primair onderwijs (SWV WSNS) met verschillende verwijzingspercentages, die onder of boven de 2% kunnen liggen. Deze SWV-en gaan op in één nieuw SWV Passend onderwijs PO met een en hetzelfde verwijzingspercentage, in ons voorbeeld 2,2%. De SBAO scholen in het huidige 6
WSNS SWV met een hoog verwijzingspercentage ontvangen op dit moment voor de leerlingen boven de 2% aanvullende zorgbekostiging van het SWV. In de nieuwe situatie blijft dat zo. (Er vindt hoogstens een verschuiving plaats tussen DUO en het SWV.) De SBAO scholen in het SWV met een verwijzingspercentage van 1,5% ontvangen op dit moment van het Rijk zorgbekostiging voor 2% van de leerlingen van het SWV. Op dit moment krijgen deze scholen dus voor meer dan het aantal ingeschreven leerlingen zorgbekostiging. In lang niet alle SWV WSNS zijn afspraken over de inzet van deze gelden gemaakt, over het algemeen zetten de SBAO scholen deze middelen naar eigen inzicht (of in overleg met het SWV) in. In het nieuwe verband krijgt deze SBAO school in de nieuwe situatie aanzienlijk minder budget. Ook de regelgeving met betrekking tot het verrekenen van grensverkeer wijzigt niet. Echter, wél geldt dat al het bestaande grensverkeer per 1 augustus 2014 op nul wordt gesteld. De nieuwe SWV PO gaan dus alleen grensverkeer verrekenen dat ontstaat na 1 augustus 2014.
7
3 Uitgaven 3.1. Inleiding Naast (nieuwe) verplichte taken en de verplichte uitgaven aan het SO en het SBAO biedt het nieuwe stelsel passend onderwijs aan de SWV PO ook veel ruimte om zelf te bepalen hoe de extra ondersteuning vorm krijgt. Zij kunnen beleidsdoelstellingen bepalen en die vertalen in activiteiten en deze activiteiten voorzien van budgetten. Zo ontstaat de koppeling tussen beleid en financiën. We werken dit verderop in dit hoofdstuk kort uit, maar bespreken nu allereerst de verplichte uitgaven.
3.2. Verplichte uitgaven: deelname aan het SO en boven 2% deelname aan het SBAO Het SWV PO moet in het nieuwe stelsel verplicht gaan bijdragen aan de bekostiging van de leerlingen die naar het SO zijn verwezen. Ook draagt het SWV PO bij aan de kosten van het SBAO, indien de deelname hoger ligt dan 2%. Dit laatste is thans ook al het geval. Beide aspecten lichten wij toe. SO Met ingang van het schooljaar 2015-2016 gaat het SWV PO meebetalen aan leerlingen die in het SO naar school gaan. In het oude stelsel ontving de SO school de volledige bekostiging rechtstreeks van OCW/DUO. In het nieuwe stelsel voorziet OCW de SO scholen van een vast bedrag (een vaste voet in de bekostiging) en een bedrag basisbekostiging per leerling. Het SWV betaalt de overige kosten aan het SO (ondersteuningsbekostiging). Het bedrag ondersteuningsbekostiging komt grofweg neer op het verschil tussen de kosten van een leerling in het SO en die van een leerling in het regulier onderwijs. Hierbij gelden zes (standaard) tarieven: Toekomstige prijscategorieën Prijs Huidige schoolsoorten SO, prijscategorie 1, jonger dan 8 jaar € 9.148 Cluster 4, ZMLK, LZ SO, prijscategorie 1, 8 jaar en ouder € 8.426 Cluster 4, ZMLK, LZ SO, prijscategorie 2, jonger dan 8 jaar € 13.652 LG SO, prijscategorie 2, 8 jaar en ouder € 14.782 LG SO, prijscategorie 3, jonger dan 8 jaar € 20.651 MG SO, prijscategorie 3, 8 jaar en ouder € 21.693 MG (Feitelijk kennen deze bedragen een personele en een materiële component. Gemakshalve zijn de totaalbedragen vermeld.) Voor SO leerlingen wordt dus bij de invoering van passend onderwijs ook een onderscheid ingevoerd tussen onder- en bovenbouwleerlingen, analoog aan het basisonderwijs. In de beginfase zal de verplichte afdracht aan het SO met name betrekking hebben op leerlingen die nog in het oude stelsel werden geïndiceerd. Het schooltype en de leeftijd (zie bovenstaande tabel) bepaalt dan het af te dragen bedrag. Naarmate de tijd vordert krijgt de verplichte afdracht steeds meer betrekking op leerlingen die het nieuwe SWV PO zelf toelaatbaar heeft verklaard tot het SO. Het SWV PO moet alle zittende SO leerlingen ook herindiceren in de periode 2014-2016. Aan het einde van die periode heeft het nieuwe SWV PO dus elke leerling zelf toelaatbaar verklaard. Het SWV PO koppelt aan de toelaatbaarheidsverklaring één van de genoemde bedragen, gebaseerd op de ondersteuningsbehoefte van de leerling. Schooltypen zijn daarbij dus niet langer bepalend. De aard en omvang van de ondersteuningsbehoefte van de leerling bepaalt het toe te kennen bedrag, daarbij kan het SWV PO vrij kiezen uit één van de drie bedragen, maar geen ander (tussen)bedrag vaststellen. 8
Elke leerling woonachtig in het gebied van het SWV PO en schoolgaand in het SO, waar dan ook in Nederland, komt voor rekening van het betreffende SWV PO. OCW/DUO faciliteert de administratieftechnische uitvoering van de betaling van deze bedragen uit het budget van het SWV PO aan de (soms tientallen) SO scholen. Dit wil zeggen dat DUO de aan het SO af te dragen ondersteuningsbekostiging inhoudt op het budget van het SWV PO en uitbetaalt aan de SO scholen. SWV PO hebben hier dus zelf geen omkijken naar. Deze verplichte afdracht wordt jaarlijks bepaald op basis van de voorafgaande teldatum 1 oktober, in geval van het schooljaar 2015-2016 dus 1 oktober 2014. Indien er op 1 februari (in dit voorbeeld 1 februari 2015) sprake blijkt te zijn van groei in het SO (nieuwe TLV’s2), moet het SWV PO hiervoor ook aanvullende middelen overdragen aan het SO. Dit regelt DUO niet. Het totaalbedrag van de verplicht aan het SO af te dragen ondersteuningsbekostiging kan hoger liggen dan het totale normbudget zware ondersteuning dat het SWV PO ontvangt (plus of min het eventuele vereveningsbedrag). In dit geval wordt de door het SWV PO te betalen de afdracht gemaximeerd (op de totale bekostiging zware ondersteuning plus of min de eventuele vereveningsbijdrage) en spreekt DUO bij het uitvoeren van de afdracht niet het budget voor lichte ondersteuning van het SWV PO aan, maar kort men voor het restant - naar rato van het aantal leerlingen (PO en SO) - de reguliere lumpsumbudgetten van alle schoolbesturen die participeren in het SWV PO. SBAO De tweede categorie verplichte uitgaven heeft betrekking op de “boven-de-twee-procents” deelname aan het SBAO (zie paragraaf 2.4.) en de eventuele afdracht voor grensverkeer. Het verrekenen van deze bedragen faciliteert OCW/DUO niet. Verplichte herbesteding Ambulante Begeleiding in 2015-2016 Daarnaast is er in 2015-2016 een eenmalige verplichte uitgave, namelijk de verplichte herbesteding AB bij het SO.
3.3. “Bruto, netto en “vrij” besteedbaar budget Het gepresenteerde totale ondersteuningsbudget van het SWV PO is dus op te vatten als een bruto budget. Pas als de verplichte uitgave overdracht aan het SO is gesaldeerd ontstaat het budget dat het SWV PO daadwerkelijk op haar bankrekening ontvangt. En als in de meerjarenbegroting van het SWV PO de verplichte afdrachten aan het SO en SBAO (en eenmalig AB in 2015-2016) zijn verwerkt, resteert het budget dat aan de Programma’s (activiteiten) van het SWV besteed kan worden. Besteedbaar Alle overige uitgaven van het SWV PO zijn in meer of mindere mate facultatief van aard. Het bestuur van het SWV PO bepaalt zelf de aard en de omvang. De samenstellers van deze handreiking adviseren de SWV PO om alles wat men onderneemt te rubriceren in te onderscheiden Programma’s (activiteiten). Zo kan er een duidelijke koppeling ontstaan tussen de inhoudelijke activiteiten en de besteding van de middelen. Beleid en financiën kunnen dan geïntegreerd gepresenteerd worden in het Ondersteuningsplan. Dit kan bijvoorbeeld als volgt vorm krijgen.
2
9
Toelaatbaarheidsverklaringen
10
4. Aandachtspunten voor de meerjarenbegroting In de hoofdstukken 2 en 3 zijn de hoofdlijnen van de inkomsten en uitgaven van een SWV PO vanaf 1 augustus 2014 besproken. In dit hoofdstuk staan we stil bij drie onderwerpen die aandacht moeten krijgen bij het opstellen van de meerjarenbegroting van het SWV PO. Het steunpunt passend onderwijs van de PO-Raad heeft instrumentarium laten ontwikkelen waarmee samenwerkingsverbanden PO op een efficiënte manier hun meerjarenbegroting kunnen opstellen. Ook Infinite Financieel heeft een model meerjarenbegroting gemaakt, dit model is gebaseerd op het model dat wij in opdracht van de VO-raad maakten voor SWV VO. De meeste afbeeldingen opgenomen in deze handreiking zijn ontleend aan dit instrument. Krimp Een eerste aandachtspunt is een eventuele krimp van het totaal aantal leerlingen in het samenwerkingsverband. Bij krimp van het aantal PO leerlingen dalen de inkomsten van het SWV PO. Dit kan betekenen dat het beslag op vormen van extra ondersteuning en lesplaatsen in het SO en SBAO naar rato moet dalen, om financieel quitte te blijven spelen. Bij daling van het aantal leerlingen in SO scholen of in andere speciale (tussen)voorzieningen kan de levensvatbaarheid van dergelijke voorzieningen in het geding komen. Groei in deelname aan SO en LGF in de periode oktober 2011 - juli 2014 De bekostiging van de nieuwe SWV PO gaat in op 1 augustus 2014 (overgangsjaar) en volledig op 1 augustus 2015. Het SWV ontvangt dan, naast bestaande budgetten, het normbudget zware ondersteuning (minus de afdracht voor SO deelname), gecorrigeerd met een positief of negatief vereveningsbedrag. Dit vereveningsbedrag is gebaseerd op de deelname aan SO en LGF op 1 oktober 2011. Het vereveningsbedrag is dus inmiddels bekend en zal niet meer wijzigen (zie paragraaf 2.3). Indien er tussen 2011 en 2014 sprake is van groei in beide of één van beide groepen, kan er direct een financieel probleem voor het nieuwe SWV PO ontstaan. Wij illustreren dit met twee voorbeelden. Het eerste voorbeeld betreft een groei van rugzakleerlingen (LGF budget). Ons voorbeeld SWV PO heeft op 1 oktober 2011 280 rugzakleerlingen.
De totale waarde van al deze rugzakken bedraagt ruim € 3,2 miljoen, waarvan ongeveer € 1,85 miljoen naar de scholen voor (speciaal) basisonderwijs (schooldeel rugzakken) en ongeveer € 1,35 miljoen naar de SO scholen (ambulante begeleiding). Een eerste effect kan zich voordoen in het overgangsjaar 2014-2015. Het SWV krijgt dan het schooldeel van de rugzakgelden naar de stand van teldatum 1 oktober 2013. Indien er na 1 oktober 2013 nog groei optreedt, is deze groei dus niet verdisconteerd in het bedrag dat het SWV PO in 201411
2015 ontvangt. Een tweede effect dat kan optreden is groei van het aantal rugzakleerlingen na 1 oktober 2011. Het vereveningsbedrag dat het SWV PO ontvangt vanaf 2015-2016 is gebaseerd op het aantal rugzakken per 1 oktober 2011. Het tweede voorbeeld betreft de SO deelname. Stel dat de SO deelname op 1 oktober 2011 721 leerlingen is en leidt tot af te dragen ondersteuningsbekostiging van in totaal € 8.265.000. Stel nu ook dat de SO deelname groeit, bijvoorbeeld zo dat de af te dragen ondersteuningsbekostiging op basis van de teldatum 1 oktober 2014 stijgt naar € 9,5 miljoen. Dan neemt de verplichte afdracht van het SWV PO toe met ruim € 1,2 miljoen. Deze toename wordt niet verdisconteerd in het vereveningsbedrag, want dit is reeds vastgesteld per 1 oktober 2011. Het vrij besteedbaar deel van het budget voor zware ondersteuning (inclusief de vereveningstoelage) daalt dan (in dit voorbeeld) direct van ongeveer € 4,3 miljoen, naar ongeveer € 3,1 miljoen. Subsidies Een ander aandachtspunt in het kader van de meerjarenbegroting is de eventuele tijdelijkheid van bepaalde subsidies. Het is belangrijk zekerheid te hebben over het al dan niet incidentele karakter van subsidies. Het financieren van structurele activiteiten met tijdelijke subsidiegelden draagt een zeker risico in zich dat getaxeerd moet worden.
12
5 Financieel management De financiële functie De stelselwijziging passend onderwijs leidt voor een SWV PO tot meer taken, meer middelen en toenemende risico’s. Daarom is het gewenst dat ieder SWV PO werk maakt van de inrichting en het functioneren van haar financiële functie. Onder de financiële functie verstaan we zowel het integrale, financiële beleid als het financieel beheer van een organisatie. Het gaat enerzijds om de opzet, namelijk het geformuleerde beleid en de structuur van de financiële poot binnen de organisatie. En anderzijds om de uitvoering, namelijk het verloop van de processen en de personele bezetting. Eén van de eerste te beantwoorden vragen is waar, hoe en door wie de financiële administratie gevoerd gaat worden; in eigen beheer, bij een (onderwijs)administratiekantoor of bij de administratieve unit van één van de participerende schoolbesturen. Een volgende vraag is de inrichting van de administratie. Geadviseerd wordt aan te sluiten bij de structuur van de begroting en het Ondersteuningsplan. Activiteiten zullen over het algemeen budgethouders kennen. Met behulp van goede tussentijdse rapportages moeten de budgethouders hun financiële verantwoordelijkheid waar kunnen maken. Ook moet de rol van alle lijn- en staffunctionarissen in het kader van het financieel management beschreven worden (administratieve organisatie en interne controle). Een belangrijk aandachtspunt hierbij is dat de controlfunctie ergens belegd moet worden. Hiermee bedoelen wij niet dat het SWV PO een controller in dienst moet nemen, wel dat deze functie nadrukkelijk ergens (parttime) belegd is. De controlfunctie zorgt voor de gevraagde en ongevraagde, onafhankelijke advisering over het functioneren ván de financiële functie. Bovendien beoordeelt de controller de producten gemaakt dóór de financiële functie (begroting, jaarrekening, tussentijdse managementrapportages e.d.). Jaarrekening en verantwoording De (nieuwe) SWV PO hebben een directe bekostigings- en verantwoordingsrelatie met de rijksoverheid. De inkomsten worden ontvangen op de (wellicht nog te openen) bankrekening van het nieuwe SWV. De (verticale) financiële en inhoudelijke verantwoording vindt plaats aan de Onderwijsinspectie. Inmiddels zijn nadere eisen voor de verantwoording door samenwerkingsverbanden passend onderwijs gepubliceerd. Met betrekking tot de financiële verantwoording wil de inspectie enerzijds jaarcijfers in EFJ format ontvangen en anderzijds vernemen aan welke doelstellingen en activiteiten het SWV de middelen heeft besteed en met welk resultaat. Op 16 november 2012 schreef staatsecretaris Dekker hierover aan de Tweede Kamer: “Om de transparantie te vergroten, worden de voorschriften voor verantwoording op twee punten aangescherpt. Een eerste aanpassing betreft dat in de jaarrekening van het samenwerkingsverband specifiek zichtbaar wordt (door middel van een specifieke post) hoeveel ondersteuningsmiddelen aan de verschillende schoolbesturen zijn uitgekeerd. Hierbij is sprake van een uitsplitsing naar schoolbestuur. Een tweede aanpassing betreft dat in de jaarrekening van het schoolbestuur zichtbaar wordt (door middel van een specifieke post) hoeveel ondersteuningsmiddelen vanuit de verschillende samenwerkingsverbanden zijn ontvangen. Hierbij is sprake van een uitsplitsing naar samenwerkingsverband. In aanvulling hierop wordt vastgelegd dat in het jaarverslag van zowel het samenwerkingsverband als het schoolbestuur verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde beleid. Hierbij wordt inzicht geboden in de doelen van het samenwerkingsverband respectievelijk schoolbestuur, de activiteiten die hiervoor zijn ondernomen, de hiermee samenhangende middelen en de behaalde resultaten.”
13
De op pagina 9 aanbevolen koppeling tussen doelstellingen, activiteiten en financiële middelen maakt het mogelijk hierover ook te rapporteren. Voorwaarde is wel dat de financiële administratie dusdanig is ingericht dat dit, zonder extra bewerkingen, mogelijk is. Startkapitaal Het nieuwe SWV PO krijgt, tenzij het een doorstart maakt vanuit een bestaand SWV PO, te maken met de situatie dat men pas vanaf 1 augustus 2014 structureel bekostigd wordt, maar eerder al kosten maakt in de op- en inrichtingsperiode. Bijvoorbeeld: notariskosten, kosten voor bijeenkomsten en conferenties, vacatiegelden voor DB-leden, salariskosten directeur (als deze eerder aan de slag gaat dan 1 augustus 2014; hetgeen voor de hand ligt) en kosten voor eventuele externe procesbegeleiding of advisering. Deze kosten kunnen geheel of gedeeltelijk gedekt worden uit de implementatiesubsidie passend onderwijs die elk SWV PO twee schooljaren ontving (‘tientjesregeling’). Weerstandsvermogen Een volgend aandachtspunt is het weerstandsvermogen van het nieuwe SWV PO. Het verband heeft, tenzij er sprake is van een doorstart vanuit een SWV WSNS met een stevig weerstandsvermogen en/of de implementatiesubsidie niet volledig is verbruikt, geen reserves bij aanvang. Toch kunnen bepaalde calamiteiten zich vanaf dag één voordoen. Geadviseerd wordt hier vooraf over na te denken. Het benodigde weerstandsvermogen is onder meer afhankelijk van te maken beleidskeuzes (bijvoorbeeld wel/geen personeel in dienst) en de verwachtingen die er zijn met betrekking tot de beheersing van het aantal leerlingen in het SO. Indien er geen sprake is van personeel in dienst en er is vertrouwen in stabilisatie of daling van het aantal SO leerlingen, kan mogelijk volstaan worden met een weerstandsvermogen van maximaal 5%. Als het SWV PO blijft opteren voor detacheringen blijven de personele risico’s bij (enkele van) de schoolbesturen liggen. Indien er wel personeel in dienst treedt, haalt het SWV PO hiermee de (gebruikelijke) risico’s in huis welke samenhangen met werkgeverschap. Indien dit aan de orde is en als de SO deelname nog onvoldoende beheersbaar lijkt, dan is mogelijk een weerstandsvermogen van 10 à 15% noodzakelijk. Veel beter dan de te werken met een algemeen percentage is de omvang van het weerstandsvermogen te bepalen aan de hand van een specifieke risicoanalyse voor het eigen samenwerkingsverband. Aspecten die hierbij betrokken moeten worden zijn: Het wel of niet in dienst hebben van personeel. De kwaliteit van de financiële functie en governance processen. De mate waarin er sprake is van incidentele subsidies en bijdragen. De hoogte en beheersbaarheid van diverse deelnamepercentages, met name SO. De mate waarin het samenwerkingsverband extra ondersteuning intern financiert op basis van open eind constructies. Het weerstandsvermogen kan gevormd worden door het doorstorten van eventuele reserves van per 1 augustus 2014 op te heffen SWV PO en/of REC’s, het realiseren en toevoegen aan de reserve van een positief exploitatieresultaat, een lening van één of meerdere schoolbesturen, in latere jaren door het samenwerkingsverband terug te betalen, een eenmalige bijdrage van alle schoolbesturen en het uitdrukkelijk en vooraf vastleggen dat de deelnemende schoolbesturen een evenredige extra bijdrage zullen leveren indien er een (onvoorzien) financieel tekort optreedt.
14
De in het SWV participerende schoolbesturen zullen zich moeten realiseren dat zij, zolang het weerstandsvermogen niet de gewenste hoogte heeft bereikt, bij calamiteiten geconfronteerd kunnen worden met eventuele extra financiële bijdragen aan het SWV. Omdat de besturen samen het SWV vormen, hebben zij de verplichting deze bijdragen dan te leveren. Vanzelfsprekend moet door middel van een deugdelijke meerjarenbegroting en goed risicomanagement zo veel mogelijk worden voorkomen dat deze situatie zal ontstaan.
15
16
Over Infinite Financieel Deze handreiking wordt u aangeboden door Infinite Financieel, Meesters in bedrijfsvoering, met verstand van onderwijs®. Infinite Financieel is werkzaam in de onderwijssectoren PO, VO en MBO. Schoolbesturen, samenwerkingsverbanden en scholen helpen we grip te krijgen en te houden op de bedrijfsvoering in het algemeen en de financiën in het bijzonder. Ook voeren we opdrachten uit voor gemeenten (bijvoorbeeld in het kader van de toezichthoudende taak op het openbaar onderwijs), de sectorraden PO-Raad en VO-raad en het Ministerie van OCW. Onze advisering en ondersteuning bestaat uit: 1. Controlling Het leveren van een interim-controller - fulltime of parttime - als kwartiermaker omdat het een nieuwe functie binnen de organisatie betreft, of als overbrugging in een vacature. 2. Beleidsadvisering Analyse van en advisering over (verbeteringen) op het gebied van financieel beheer en beleid, bedrijfsvoeringvraagstukken en risicomanagement. Bijvoorbeeld jaarrekeningen en jaarverslagen, (meerjaren)begrotingen, investeringsbegrotingen, liquiditeitsbegrotingen, managementrapportages en dergelijke. Ondersteunen bij (al dan niet in de vorm van interimbeleidsfuncties) de productie van deze documenten. Ondersteunen bij c.q. adviseren over risicomanagement. Verzorgen van risicoanalyses en advisering over verbeteringen en de begeleiding van de implementatie daarvan. 3. Onderzoek Onderzoek naar besteding van middelen, onderzoek naar de rechtmatigheid en/of herkomst van middelen, onderzoek naar de financiële en formatieve effecten van beleidsmaatregelen, dan wel beheersingsmaatregelen. 4. Rekenwerk Opstellen dan wel leveren van een second opinion op begroting, jaarrekening, formatieplan, financiële rapportages, meerjarenbegroting, financiële paragrafen in beleidsnotities. Verzorgen van rekenmodellen dan wel doorrekening van (voorgenomen) beleidsmaatregelen, ook op het gebied van passend onderwijs. 5. Publicaties, scholing/training en netwerken Het publiceren van ervaringen en bevindingen vanuit bovenstaande in de vorm van artikelen, eigen uitgaven, boekjes, brochures en folders. Het verzorgen van scholingen en trainingen en het schrijven van (les)materiaal hiervoor op bovenvermelde gebieden. Het fungeren als (dag)voorzitter op bijeenkomsten/seminars/ congressen e.d. op bovenvermelde gebieden. Het verzorgen van netwerkbijeenkomsten voor financials in het onderwijs. Neem nu een gratis abonnement op onze digitale nieuwsbrief Infinite-Update. Driewekelijks actuele informatie over bedrijfsvoering en financiën in het onderwijs in uw mailbox, inschrijven via www.infinitebv.nl.
17
