Handhavingsnota Ruimtelijke Regelgeving
Gemeente Stein
Hoofdafdeling Afdeling Versie Datum Steller
: Grondgebiedzaken : Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening : concept : 14 februari 2005 : N.S.A. Daniels
INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING
2
HOOFDSTUK 1 INLEIDING 1.1 AANLEIDING 1.2 DOEL NOTA 1.3 AFBAKENING 1.4 OPBOUW VAN DE BELEIDSNOTA
4 4 4 5 6
HOOFDSTUK 2 BESCHRIJVING VAN DE HUIDIGE HANDHAVINGSPRAKTIJK 2.1 DE HANDHAVINGSORGANISATIE 2.2 HUIDIGE WERKWIJZE / HANDHAVINGSPROCEDURE 2.3 SAMENVATTING
7 7 8 9
HOOFDSTUK 3 RISICO-ANALYSE / HANDHAVINGSPROFIEL 3.1 ALGEMENE RISICO´S BIJ NIET ADEQUAAT HANDHAVEN 3.2 SPECIFIEKE RISICO´S BIJ NIET ADEQUAAT HANDHAVEN VAN DE RUIMTELIJKE REGELGEVING 3.3 OORZAKEN ONTSTAAN RISICO´S 3.4 HANDHAVING BEÏNVLOEDENDE FACTOREN 3.5 SAMENVATTING
10 10
HOOFDSTUK 4 PRIORITEITSTELLING 4.1 PRIORITEITEN 4.2 PRIORITEITENMATRIX 4.3 LEGALISATIE EN GEDOGEN
15 15 16 18
HOOFDSTUK 5 NIEUW BELEID 5.1 UITGANGSPUNTEN HANDHAVINGBELEID EN AMBITIES 5.2 NIEUWE WERKWIJZE 5.2.1 Voorlichting & Communicatie 5.2.2 Preventief handhaven bij bestemmingsplannen en vergunningen 5.2.3 De handhavingsorganisatie 5.2.4 Programmatisch toezicht 5.2.5 De handhavingsprocedure – handhaven in drie fasen 5.3 VOORKEUR HANDHAVINGSINSTRUMENT – LAST ONDER DWANGSOM 5.4 STANDAARDISERING
19 19 20 20 20 21 23 23 25 26
BIJLAGEN A NATIONALE EN REGIONALE ONTWIKKELINGEN HANDHAVING B TOELICHTING HANDHAVINGSINSTRUMENTEN
28 28 30
11 13 13 14
1
Samenvatting Sinds een aantal jaren bestaat er meer en verscherpte aandacht voor de handhaving van regelgeving. Door de commissie Michiels is er in opdracht van het kabinet in 1998 een onderzoek gedaan naar de stand van zaken in het land met betrekking tot de handhaving van de regelgeving op diverse terreinen. Dit onderzoek laat zien dat handhaving op veel beleidsterreinen te kort schiet. Ook door diverse recente ontwikkelingen en gebeurtenissen, denk hierbij aan de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam, is er vanuit de overheid, zowel centraal als decentraal, hoge prioriteit komen te liggen bij het verbeteren van de kwaliteit van de bestuursrechtelijke handhaving. Om een structurele verankering en professionalisering van het handhavingsproces van bestemmingsplannen te bereiken heeft de gemeente besloten om onderhavige nota op te stellen, waarin een handhavingsbeleid op het gebied van de ruimtelijke regelgeving wordt ontwikkeld. Hieraan wordt tevens een uitvoeringsprogramma gekoppeld dat de praktische uitvoering van het beleid aangeeft. De ruimtelijke regelgeving en het hieruit voortkomende ruimtelijke beleid, voornamelijk bestemmingsplannen en bouwvergunning, bepaalt wat binnen de bebouwde en openbare ruimte mogelijk is. Deze regelgeving is erop gericht om de kwaliteit van de (leef)omgeving hoog te houden. Een handhavingsbeleid waarin een professionele aanpak van handhaving voorop staat is derhalve een hulpmiddel om de kwaliteit van de bebouwde en onbebouwde ruimte in stand te houden en te verbeteren. Indien handhaving van de ruimtelijke regelgeving niet adequaat is dan is er, naast aantasting van de kwaliteit van de leefomgeving, een aantal algemene risico´s op te noemen die zich voor kunnen doen: ontstaan van onveilige situaties, overlast derden, aansprakelijkheid gemeente voor gevolgen van niet adequaat handhaven en aantasting van de rechtseenheid (rechtszekerheid en rechtsgelijkheid). Om handhaving zo adequaat mogelijk uit te voeren is het noodzakelijk om vooraf keuzes te maken in de aanpak van overtredingen. Het liefst voorkomt de gemeente dat er situaties ontstaan die strijdig zijn met de regelgeving, maar dit is niet reëel. Er zullen zich altijd dergelijke situaties voordoen. Gezien de beschikbare capaciteit en middelen kiest de gemeente ervoor om bepaalde zaken voorlopig voorrang te geven boven andere zaken. Hierdoor kunnen de zaken die de gemeente zeer belangrijk vindt of die het meest onveilig zijn, het eerst worden aangepakt. Mede aan de hand van de risicoanalyse en de inventarisatie in deze nota wordt een prioritering binnen strijdige situaties gegeven. Hierbij zal gelijke behandeling van burgers steeds opnieuw getoetst moeten worden in de wijze van aanpak, om te voorkomen dat de lichte overtreders steeds ontzien worden. De hoogste prioriteit zijn die overtredingen waarbij de veiligheid in de breedste zin van het woord in het geding komt. Het risico dat er zich onveilige situaties voordoen moet zo klein mogelijk zijn. Hiernaast hebben overtredingen waarbij strijdig gebruik met het bestemmingsplan plaatsvindt met nadelige ruimtelijk relevant gevolgen een hoge prioriteit. Ook bouwen zonder een vergunning moet worden voorkomen. Om professioneel te handhaven dient er een aantal uitgangspunten bij de uitvoering in de gaten worden gehouden. Veel aandacht moet worden besteed aan preventief handelen. Door goede communicatie en voorlichting dienen overtredingen te worden voorkomen. Hiernaast moet het optreden transparant zijn. Er moet duidelijk en eenduidig worden opgetreden. Het beleid moet programmatisch worden uitgevoerd. Dit betekent onder andere dat er structureel wordt gehandhaafd, maar ook dat periodiek het beleid wordt geëvalueerd en eventueel wordt bijgesteld. Om deze doelstellingen te bereiken wordt de werkwijze hiervoor ingericht. Preventief worden voorschriften van onder andere bestemmingsplannen en bouwvergunningen getoetst op handhaafbaarheid. Interne en externe overleggen worden structureel vormgegeven. Het toezicht wordt programmatisch uitgevoerd en de handhavingsprocedure wordt eenduidig neergezet, waarbij in beginsel gekozen wordt voor het handhavingsmiddel ´de last onder dwangsom´. In uitzonderingssituaties kan hiervan worden afgeweken.
2
Goede coördinatie hierbij is onmisbaar. Een beleidsmedewerker handhaving gaat deze coördinatie uitvoeren. In onderhavige nota wordt aangegeven hoe het beleid moet worden uitgevoerd en periodiek moet worden geëvalueerd.
3
Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1
Aanleiding
Landelijke ontwikkelingen Sinds een aantal jaren bestaat er meer en verscherpte aandacht voor de handhaving van regelgeving in de breedste zin. Door de commissie Michiels is er in opdracht van het kabinet in 1998 een onderzoek gedaan naar de stand van zaken in het land met betrekking tot de handhaving van de regelgeving op diverse terreinen. Dit onderzoek laat zien dat handhaving op veel beleidsterreinen te kort schiet. Het kabinet heeft naar aanleiding van dit onderzoek de stuurgroep 'Handhaven op niveau' opgericht met als doelstelling het ontwikkelen van een actieprogramma om de handhaving te verbeteren. Ook door diverse recente ontwikkelingen en gebeurtenissen, denk hierbij aan de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam, is er vanuit de overheid, zowel centraal als decentraal, hoge prioriteit komen te liggen bij het verbeteren van de kwaliteit van de bestuursrechtelijke handhaving. Daar bestuursrechtelijke handhaving van regelgeving veelal bij de decentrale overheid ligt (provincie, waterschappen en gemeenten) worden zij door de nationale overheid aangespoord om hier prioriteit aan te geven en gestructureerd met handhaving om te gaan. Gemeentelijke ontwikkelingen De gemeente Stein is de afgelopen jaren geconfronteerd met een toenemende achterstand in de actualisering van bestaande bestemmingsplannen. Artikel 33 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) bepaalt dat een bestemmingsplan in beginsel eenmaal in de tien jaar moet worden herzien. Dit is geen fatale termijn, maar in de praktijk kunnen verouderde bestemmingsplannen een aantal nadelige gevolgen hebben. Door het verouderde beleid kan de toetsing en handhaving van bouwplannen problemen opleveren, omdat de bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan niet meer aansluiten bij de wenselijke en huidige situatie in een gebied. Bij verouderde bestemmingsplannen is er veelal sprake van een gebrekkig toetsingskader voor de handhaving en naleving van het ruimtelijk beleid. In mei 2001 heeft de Raad van de gemeente Stein besloten om over te gaan tot een versnelde actualisering van de bestemmingsplannen. In dit besluit werd een aanzet gegeven om te komen tot de actualisering binnen een tijdsbestek van 4 á 5 jaar. Dit door een gedeelte van de werkzaamheden uit te besteden. In het coalitieakkoord van het huidige college is een nadrukkelijke wens uitgesproken om tot een verantwoord gemeentelijk handhavingsbeleid te komen. Dit heeft zich in 2003 geuit in “Handhaving in de gemeente Stein anno 2003”. Deze nota heeft voor de gemeente Stein een verantwoorde aanzet gegeven in de richting van een dergelijk beleid. Deze nota is hier voor een nadere invulling. Voor een uitgebreide uiteenzetting van bovenstaande punten en andere nationale ontwikkelingen met betrekking tot handhaving van de regelgeving wordt kortheidshalve verwezen naar bijlage A.
1.2
Doel nota
Om een structurele verankering en professionalisering van het handhavingsproces van bestemmingsplannen te bereiken heeft de gemeente besloten om deze nota op te stellen, waarin een handhavingsbeleid op het gebied van de ruimtelijke regelgeving wordt ontwikkeld. Hieraan wordt tevens een uitvoeringsprogramma gekoppeld dat de praktische uitvoering van het beleid aangeeft. Door in een omlijnd kader vast te stellen op welke wijze de gemeente Stein omgaat met de handhaving van de ruimtelijke regelgeving zal de gemeente in staat zijn doeltreffender op te treden tegen overtredingen. Een (vooraf) vastgelegd beleid geeft immers duidelijkheid en eenduidigheid op het gebied van de handhavingstaken, intern en extern. Naar de burger toe geeft het rechtszekerheid en wordt de schijn van eventueel willekeurig optreden door de gemeente weggenomen (rechtsgelijkheid). Binnen de gemeentelijke organisatie schept een vastgesteld beleid ook duidelijkheid: afwegingen om wel of niet handhavend op te treden zijn zo grotendeels vooraf gemaakt en hierdoor is een handhavingsactie beter te motiveren.
4
De ruimtelijke regelgeving en het hieruit voortkomende ruimtelijke beleid bepaalt wat binnen de bebouwde en openbare ruimte mogelijk is. Deze regelgeving is erop gericht om de kwaliteit van de (leef)omgeving hoog te houden. Een handhavingsbeleid waarin een professionele aanpak van handhaving voorop staat is derhalve een hulpmiddel om de kwaliteit van de bebouwde en onbebouwde ruimte in stand te houden en te verbeteren.
1.3
Afbakening
Ruimtelijke regelgeving Zoals aangegeven beperkt deze nota zich tot handhaving van de ruimtelijke regelgeving. Hoofdzakelijk omvat dit de regelgeving neergelegd in de volgende twee wetten: - Wet op de Ruimtelijke Ordening - de Woningwet. Uit deze wetten vloeien weer diverse verordeningen en regelingen voort. Zo zijn de bestemmingsplannen gebaseerd op de Wet op de Ruimtelijke Ordening en is de bouwregelgeving (het bouwbesluit en de gemeentelijke bouwverordening) gebaseerd op de Woningwet. Ook de bouwvergunning vindt zijn grondslag in de Woningwet. In de praktijk ziet de concrete handhaving van overtredingen voornamelijk op situaties strijdig met de voorschriften van bestemmingsplannen en voorwaarden van bouwvergunningen. De meest voorkomende overtredingen hierbij zijn: - gebruik in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan; - bouwen zonder of in afwijking van een bouwvergunning; - gebruik van een bouwwerk zonder vergunning; - slopen zonder of in afwijking van een sloopvergunning. Verder zijn er diverse wetten die raakvlakken hebben met voornoemde wetten, zoals de Monumentenwet, Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en de Wet Milieubeheer. Deze regelingen vallen echter buiten het beleidskader van deze nota. Belangrijk bij de handhaving van de ruimtelijk regelgeving is echter wel dat bij de aanpak ook wordt gekeken naar deze regelingen. Eventueel kan een zaak integraal worden opgepakt. Bestuursrechtelijke handhaving Handhaving van regelgeving kan binnen diverse rechtsgebieden plaatsvinden, zowel binnen het bestuursrecht, het strafrecht als binnen het privaatrecht. Deze nota beperkt zich echter tot de gemeentelijke taak om de ruimtelijke regelgeving te handhaven. Dit is een bestuursrechtelijke taak en bevoegdheid. Om deze taak te kunnen uitvoeren heeft de gemeente diverse wettelijke instrumenten voorhanden, waar verder nader op in zal worden gegaan. Daar deze nota het gemeentelijke beleid weergeeft over de wijze waarop de gemeente op het terrein van de ruimtelijke regelgeving met de handhavingsbevoegdheid omgaat, zal indien er in deze nota wordt gesproken over ‘handhaving´ de bestuursrechtelijke handhaving worden bedoeld, tenzij anders vermeld. Op grond van het privaatrecht heeft de gemeente ook enkele mogelijkheden om te handhaven. Dit is echter gebonden aan een bepaalde privaatrechtelijke verhouding, zoals bijvoorbeeld de eigenaarsbevoegdheid. Deze bevoegdheid is slechts onder bepaalde voorwaarden toe te passen. Ook strafrechtelijk kan er in sommige strijdige situaties worden opgetreden. Overtreding van de voorschriften van een bestemmingsplan en/of bouwregelgeving levert veelal een strafbaar feit op. Vervolging van de overtreder is echter een bevoegdheid van het Openbaar Ministerie. In de bijlage B zijn deze handhavingsinstrumenten nader toegelicht.
5
1.4
Opbouw van de beleidsnota
Na deze inleiding zal in hoofdstuk 2 aandacht worden besteed aan de huidige uitvoeringspraktijk met betrekking tot de handhaving van de ruimtelijke regelgeving. In hoofdstuk 3 wordt aangegeven wat de gevolgen kunnen zijn indien er niet adequaat gehandhaafd wordt. Algemene tot concrete risico´s op diverse gebieden worden aangeduid. Binnen de handhaving zijn prioriteiten aan te geven. Niet alle overtredingen zijn gelijktijdig aan te pakken. De ene overtreding heeft meer prioriteit dan de andere. In hoofdstuk 4 worden de gemeentelijke prioriteiten bij de handhaving van de ruimtelijke regelgeving aangegeven, waarbij door middel van een prioriteitenmatrix in de uitvoeringspraktijk concreet kan worden bepaald welke aanpak een geconstateerde overtreding moet hebben. In hoofdstuk 5 worden uiteindelijk de uitgangspunten en ambities van de gemeente bij de uitvoering van het handhavingsbeleid beschreven. Om deze uitgangspunten en ambities te kunnen realiseren moet er programmatisch worden gehandhaafd. Dit houdt onder andere in dat er deels een nieuwe werkwijze moet worden gevolgd.
6
Hoofdstuk 2
Beschrijving van de huidige handhavingspraktijk
Naar aanleiding van een formatieonderzoek bij de afdeling Bouw- en woningtoezicht is gebleken dat er te weinig structurele ruimte was voor buiteninspecties. Als gevolg hiervan is medio 2003 bij de afdeling Bouw- en Woningtoezicht de functie technisch medewerker bouw- en woningtoezicht, belast met toezicht en handhaving, geïmplementeerd. Deze formatie uitbreiding was een direct gevolg van de inhaalslag gebruiksvergunningen en het nieuwe bouwbesluit en Woningwet. De persoon in deze functie is belast met het toezicht op de afgegeven bouwvergunningen en het toezicht op illegale bouw, sloop en gebruik van bouwwerken binnen de gemeente Stein, alsmede het periodieke toezicht en de handhaving van gebruiksvergunningen. Het toezicht op, en de handhaving van de gebruiksvergunningen is gedeeltelijk neergelegd bij de brandweer en gedeeltelijk bij de afdeling bouw- en woningtoezicht.
2.1
De handhavingsorganisatie
De huidige handhavingsorganisatie met betrekking tot de ruimtelijke regelgeving bestaat momenteel uit twee medewerkers van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht. Bij de afdeling Bouw- en Woningtoezicht is 1 fte beschikbaar voor toezicht op ruimtelijke regelgeving en ongeveer 0,5 fte beschikbaar voor administratief juridische behandeling van handhavingszaken. Op 15 maart 2004 is in combinatie met accommodatie beheer een medewerker ingezet ten behoeve van de inhaalslag handhaving. Het betreft een uitbreiding van 0,4 fte voor de tijd van 1 jaar. Het college van burgemeester en wethouders is natuurlijk onderdeel van deze organisatie, daar zij de wettelijke bevoegdheid heeft om handhavend op te treden. Schematisch overzicht structurele capaciteit toezicht en handhaving Functie direct betrokkenen
Totaal fte (1 fte = ± 1250 uur productief) 1,0
Productieve uren
Werkzaamheden handhaving
1250
Toezicht vergunningen / toezicht illegale bouw, sloop en gebruik/ klachtbehandeling / overleg
Juridisch medewerker handhaving
0,5
600
Administratief juridische behandeling handhavingszaken / overleg
Totaal
1,5
1850
Technisch medewerker
2.2
Huidige werkwijze / Handhavingsprocedure
Toezicht – constateren overtredingen De inspecteur ziet er op toe dat tijdens de uitvoering van de vergunde bouwwerken, de uitvoering plaatsvindt overeenkomstig het vergunde bouwplan. Niet alle bouwvergunningen worden momenteel gecontroleerd. In 2003 zijn er circa 350 bouwvergunningen verleend, waarvan ongeveer de helft is gecontroleerd. Daarnaast houdt de inspecteur toezicht op bouwactiviteiten zonder vergunning en illegaal gebruik van gebouwen en gronden. Het constateren van deze overtredingen vindt momenteel op incidentele wijze plaats, op basis van klachten van derden en toevallig geconstateerde overtredingen (het zogenaamde “piepsysteem”). Ook door ander productgroepen met toezichthoudende taken, zoals milieu, vastgoed en de brandweer, worden overtredingen aangekaart (de zogenaamde “oog- en oorfunctie”). De huidige werkwijze is nu dat indien de technisch medewerker een illegale situatie constateert door hem een rapportage wordt opgesteld waar veelal een foto van de overtreding wordt bijgevoegd. Indien duidelijk is dat legalisering niet mogelijk is, wordt een vooraanschrijving verstuurd hierin wordt dan een redelijke termijn gegeven, circa vier weken, waarbinnen de overtreding ongedaan moet zijn gemaakt.. In deze vooraanschrijving wordt tevens de mogelijkheid geboden aan de overtreder om een zienswijze in te dienen.
7
Administratief-juridische behandeling Indien er geen zienswijze is ingediend, dan wel dat de ingediende zienswijze niet zodanig is dat van handhavend optreden moet worden afgezien, en de overtreding ook niet ongedaan is gemaakt dan wordt de overtreder formeel aangeschreven. In deze aanschrijving wordt door het college van burgemeester en wethouders aangegeven dat de overtreding ongedaan moet worden gemaakt binnen de gestelde begunstigingstermijn, veelal zes weken. Mocht hier niet aan worden voldaan, dan wordt de overtreding middels bestuursdwang ongedaan gemaakt of er zal een dwangsom worden verbeurd zolang de overtreding nog bestaat. Het handhavingsinstrument dat het meest wordt ingezet is de last onder dwangsom. Feitelijke toepassing van bestuursdwang komt weinig voor. De reden die hiervoor wordt gegeven is dat het toepassen van bestuursdwang de ambtelijke organisatie zwaar belast. De voorbereiding en uitvoering van een dergelijke procedure is zeer arbeidsintensief. Het handhavingsbesluit is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht wat inhoudt dat hiertegen binnen zes weken bezwaar kan worden ingediend. Voor een uitgebreide toelichting op de diverse handhavingsinstrumenten wordt kortheidshalve verwezen naar bijlage B. Indien de overtreding na de vooraankondiging nog steeds blijft voortduren wordt tot op heden door capaciteitsgebrek slechts in enkele gevallen de handhavingsprocedure daadwerkelijk doorgezet. Hierbij is aangegeven dat door het niet volledig doorzetten van de procedures de geloofwaardigheid van de betrokken medewerkers, en hiermee de gemeente, in het geding komt. Dit gaat weer ten koste van de motivatie om nieuwe zaken aan te dragen en aan te pakken. Door de formatie-uitbreiding is dit probleem ondervangen. Wegens personele redenen was de structurele invulling gestagneerd. Met ingang van juli 2004 is de functie van technisch medewerker bouw- en woningtoezicht, welke belast is met toezicht en handhaving definitief ingevuld. Daar er momenteel echter een achterstand is ontstaan in de afhandeling van handhavingszaken, is de situatie feitelijk nog niet verbeterd. Verwacht wordt dat door de inhaalslag handhaving, er op een gegeven moment een piek zal ontstaan in de werkzaamheden rondom handhaving, waardoor 1,5 fte structureel en 0,4 fte tijdelijk niet zal volstaan. Deze zal mogelijk opgevangen dienen te worden door een tijdelijke uitbreiding van het aantal fte’s. Te zijner tijd zal hieromtrent een separaat voorstel aan het college worden gedaan. Na deze piek moet kunnen worden volstaan met de huidige structurele capaciteit. Bezwaar en beroep Tegen een handhavingsbesluit is op grond van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar mogelijk. Zodra een bezwaarschrift tegen het besluit is ingediend begint de zogenaamde bezwaarschriftprocedure. Deze procedure ligt wettelijk vast. De gemeente heeft voor bezwaarschriften, via een verordening, een zogenaamde ´Bezwaarschriftencommissie´ ingesteld. Bij ontvangst van een bezwaarschrift geeft deze commissie na het houden van een hoorzitting een onafhankelijk advies aan het besluitnemende orgaan over de gronden van het bezwaarschrift. Hierna zal het besluitnemende orgaan, bij handhaving het college van burgemeester en wethouders, een beslissing op het bezwaarschrift nemen. Registratie De registratie van overtredingen en handhavingsacties vindt handmatig plaats in een exceldocument, dat wordt beheerd door de technisch medewerker. Registratie van overtredingen gebeurt in beginsel alleen indien er een handhavingsactie noodzakelijk is. De registratie in het document is niet zodanig dat er een voortgangsbewaking op zit. Voorlichting Buiten de door de wet verplichte publicaties van vergunningaanvragen, vindt voorlichting over de regelgeving sporadisch plaats. Aan de wijziging van de Woningwet en het Bouwbesluit per 1 januari 2003 heeft de gemeente door middel van publicaties in de plaatselijke ‘Schakel’ wel aandacht besteed. Publicaties over de handhaving van de regelgeving vinden niet plaats.
8
2.3
Samenvatting
Overtredingen worden momenteel voornamelijk door klachten van derden, via meldingen of toevallig (ad hoc) geconstateerd. Er is geen structureel toezicht en ook een uniforme aanpak van overtredingen ontbreekt. Door capaciteitsgebrek en de afwezigheid van een duidelijk beleid komt het voor dat ingezette handhavingsprocedures niet worden afgemaakt. Indien overtredingen worden geconstateerd vindt registratie hiervan over het algemeen altijd plaats, maar er is geen voortgangsbewakingssysteem om handhavingszaken te volgen.
9
Hoofdstuk 3
Risico-analyse / handhavingsprofiel
De gemeente Stein bestaat uit de kernen Stein, Elsloo, Urmond, Berg en Meers. Alle kernen zijn in de zestiger en zeventiger jaren flink gegroeid, zodat de gemeente nu bijna 27.000 inwoners telt. De oppervlakte bedraagt 2.280 hectare. Stein ligt op een kruispunt van water en wegen. De gemeente is door op- en afritten verbonden met de autowegen A2 (Amsterdam-Luik) en A76 (Antwerpen-Aken). De A2 is tegelijkertijd de oostgrens van de gemeente, terwijl de A76 de gemeente dwars doorsnijdt. De westgrens van de gemeente wordt gevormd door de Maas. Deze rivier is tegelijkertijd de grens met België. Parallel aan de Maas loopt het Julianakanaal met een grote overslaghaven voor bulkgoed in de kern Stein. Daarnaast heeft de gemeente Stein nog een tweetal grote industrieterreinen, het Businesspark en Kerensheide. Handhavingsprofiel Elke gemeente heeft zo haar eigen kenmerken en naast algemeen geldende risico´s hiermee ook zijn eigen specifieke risico's en te beschermen belangen. Door bij de verschillende kenmerken aan te geven wat de gevolgen kunnen zijn bij niet adequaat handhaven van de ruimtelijke regelgeving kunnen deels de prioriteiten worden bepaald binnen de handhaving. Op deze wijze wordt als het ware het handhavingsprofiel voor de gemeente geschetst. Het handhavingsprofiel kijkt naar het effect dat met toezicht en handhaving bereikt moet worden en is de basis voor de inhoudelijke beleidskeuzen en prioritering ten aanzien van toezicht en handhaving. In hoofdstuk 4 zullen deze prioriteiten worden aangeduid. In onderhavig hoofdstuk zal ingegaan worden op de risico´s bij niet adequaat handhaven. Het is niet de bedoeling om in het kader van deze notitie voor elk gebied/onderwerp een gedetailleerde risicoanalyse te maken. Hieronder zullen diverse, meer algemene risicofactoren voor de gemeente worden aangegeven in relatie tot de huidige aanpak van de handhaving ruimtelijke regelgeving en de specifieke kenmerken binnen de gemeente.
3.1
Algemene risico´s bij niet adequaat handhaven
De ruimtelijke regelgeving, voornamelijk gebaseerd op de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet en het hieruit voortkomende ruimtelijke beleid (o.a. bestemmingsplannen en bouwvergunningen), bepaalt wat binnen de bebouwde en openbare ruimte mogelijk is. Deze regelgeving is erop gericht om de kwaliteit van de (leef)omgeving hoog te houden. Indien de handhaving niet adequaat wordt opgepakt, dan bestaat het risico dat de kwaliteit van de (leef)omgeving wordt aangetast. De ruimtelijke regelgeving is erop gericht om deze kwaliteit in stand te houden en te verbeteren. Het uitvoeren van het gemeentelijke beleid zoals neergelegd in de bestemmingsplannen wordt hierdoor gefrustreerd. Bij illegaal bouwen dan wel slopen en/of strijdig gebruik van opstallen en/of percelen bestaat het risico van een onveilige situatie. Veel voorschriften zijn erop gericht om de veiligheid te waarborgen. Bij bouw- en sloopactiviteiten komt dit sterk naar voren (bijv. constructieve veiligheid). Ook bij strijdig gebruik kunnen er onveilige situaties ontstaan. Strijdig gebruik van een bepaald perceel kan bijvoorbeeld milieuschade opleveren (vgl. illegale opslag en hierdoor bodemverontreiniging). Ook kan gedacht worden aan strijdig gebruik van een bedrijfsruimte voor bijvoorbeeld horecadoeleinden, waarbij weer verschillende brandveiligheidsvoorschriften gelden (brandveiligheid). Indien de gemeente haar wettelijke taken in toezicht en handhaving niet zorgvuldig uitvoert bestaat de kans dat overlast voor derden kan ontstaan. Deze overlast kan zodanig zijn dat de gemeente door de benadeelde verzocht wordt handhavend op te treden. Een dergelijk handhavingsverzoek geeft voor de gemeente een beginselplicht om op te treden tegen de illegale situatie (jurisprudentie). Slechts door bijzondere omstandigheden kan van handhavend optreden worden afgezien. Naast overlast voor derden kan een illegale situatie zelfs resulteren in aansprakelijkheid voor de gemeente voor schade die door derden wordt geleden door deze illegale situatie. Naast de overtreder van de voorschriften bestaat er een kans dat de gemeente aansprakelijk wordt gesteld, indien zij tekort is geschoten in het zorgvuldig uitvoeren van haar wettelijk taken in toezicht en handhaving van de wettelijke voorschriften.
10
Nog een te noemen algemeen risico is aantasting van de rechtseenheid. Met rechtseenheid wordt hier de rechtszekerheid en rechtsverwerking bedoeld. Indien er voorschriften door de overheid zijn gesteld, dan mag een ieder verwachten dat deze voorschriften ook worden gehandhaafd. Indien dit niet gebeurt dat bestaat de kans dat de rechtszekerheid wordt aangetast, wat wil zeggen dat het vertrouwen in de regelgeving verdwijnt. Bij niet adequaat handhaven, bijvoorbeeld indien een overtreding reeds lange tijd bij de gemeente bekend is en hier niet tegen op wordt getreden, is de kans groot dat bij het uiteindelijk toch nog willen optreden dit niet meer mogelijk is. Het recht om op te treden is met andere woorden door opgewekt vertrouwen verwerkt.
3.2
Specifieke risico´s bij niet adequaat handhaven van de ruimtelijke regelgeving
De gemeente Stein heeft een aantal (specifieke) kenmerken, zoals een buitengebied, bedrijventerreinen, Haven, een beschermd dorpsgezicht, monumenten, openbare gebouwen, zorginstellingen etc. Elk gebied dan wel object heeft zijn specifiek te beschermen belangen. Op basis van deze kenmerken worden er in Stein een tweetal indelingen gemaakt: - gebiedsgericht profiel - inrichtings/ objectgericht profiel Bestemmingsplannen bepalen voornamelijk wat het ruimtelijke beleid is in deze gebieden voor het gebruik van gronden en opstallen, wat wel en niet gewenst is. Indien er overtredingen van de ruimtelijke regelgeving plaatsvinden, dan kan dit bepaalde ongewenste gevolgen hebben voor het te voeren beleid. Hieronder worden enkele algemene gevolgen per profiel/aandachtsgebied aangegeven. Gebiedsgericht Buitengebied (incl. specifieke landschappelijke waarde) Binnen het buitengebied staat een goede balans tussen de agrarische, recreatieve en woonfunctie voorop. Door grond en opstallen in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken kan er een ongewenste functieverandering ontstaan. Indien het gebied ook nog een specifieke waarde heeft, zoals landschappelijke waarden, dan bestaat het risico dat deze specifieke waarde door het strijdige gebruik te niet gaat. De specifieke bestemming is erop gericht om de ´extra´ waarde te behouden en het liefst te verstevigen. Hiernaast wordt zijn er meerder regelingen om de specifieke waarde te beschermen, waarbij gedacht kan worden aan bijvoorbeeld milieuvoorschriften en kapvergunningen. In zijn algemeenheid is het Rijks-, provinciaal- en gemeentelijk beleid in dit gebied erop gericht om bebouwing zoveel mogelijk op het bouwblok c.q. perceel te concentreren. 'Verstening' van het buitengebied moet worden tegengegaan. Door bouwen zonder/in afwijking van een bouwvergunning bestaat het risico dat de bebouwing te veel willekeurig in het gebied wordt geplaatst. Beschermd stads- en dorpsgezicht Binnen de gemeente Stein is de oude kern van Elsloo specifiek aangeduid als beschermt dorpsgezicht en oud- Urmond als zijnde beschermd stadsgezicht. Dit betekent dat het gebied op grond van de Monumentenwet een bepaalde status heeft gekregen, waardoor bouw- en sloopactiviteiten aan nadere voorwaarden zijn verbonden. Op deze wijze kan voor een heel gebied de authentieke waarde worden beschermd. De speciale voorschriften die bij deze status van toepassing zijn dienen derhalve strikt te worden gehandhaafd. Ongewenste activiteiten die deze waarde eventueel zouden kunnen aantasten dienen zo veel mogelijk te worden voorkomen. Door illegale bouw dan wel sloop of illegaal gebruik is het risico groot dat de karakteristieke authentieke waarde wordt aangetast en er onherstelbare schade optreedt. Bebouwde kom - woongebied De ruimte binnen de bebouwde kom is veelal beperkt door een hoge bebouwingsdichtheid. Om de woonkwaliteit hoog te houden dient hier goed mee te worden omgegaan. Door te veel bebouwing binnen de bebouwde kom kan de woonkwaliteit worden aangetast. Het gevaar bestaat dat door illegaal bouwen percelen worden volgebouwd. De bebouwde kom is voornamelijk aangewezen voor de woonfunctie en omdat er geen sprake is van een grote variëteit in functies, worden deze gebieden gekenmerkt door een rustig straatbeeld.
11
Bebouwde kom – nieuwbouwwijken/nieuwbouwdeel Hetgeen is opgemerkt bij de paragraaf ´bebouwde kom - woongebied´ geldt des te meer voor nieuwbouwwijken. Bij deze wijken worden percelen volledig nieuw ingericht. Door illegale bouw dan wel gebruik kan er in de wijk snel precedentwerking ontstaan. Als bijvoorbeeld illegaal een schutting of bouwwerk wordt geplaatst is het risico groot dat snel wordt aangenomen dat dit elders ook mag. Winkelgebieden / gemengde gebieden Het centrumgebied kent een grote variëteit aan functies, zoals detailhandel, kleinschalige bedrijvigheid en wonen. Hierdoor is het straatbeeld sterk afwisselend en levendig te noemen. Door wildgroei van bebouwing en gebruik kunnen deze functies onderling snel in het gedrang komen. Hierbij kan gedacht worden aan illegale uitbreiding van bedrijfsactiviteiten door bijvoorbeeld uitbreiding van een bedrijfspand of illegale bedrijfsmatige activiteiten binnen een woonbestemming. De bebouwingsdichtheid is veelal hoog en de openbare ruimte beperkt. Door de juiste afwisseling van functies is een dergelijk gebied aantrekkelijk voor ondernemers, bezoekers en inwoners. Bij overtredingen van de ruimtelijke regelgeving bestaat het gevaar dat deze kwaliteit verdwijnt en mensen wegblijven. Bedrijventerreinen (inclusief Haven) Ook bij bedrijventerreinen geldt dat ongewenste functieverandering moet worden tegengegaan en dat er verstandig met de beschikbare ruimte om moet worden gegaan. Elk bedrijventerrein kent zijn eigen soort bedrijvigheid. Niet elk bedrijf kan zich op elk bedrijventerrein vestigen. Afhankelijk van de categorie indeling, van lichte tot zware bedrijvigheid, is een bepaald bedrijf toegestaan. Door illegaal gebruik van een opstal of perceel kan een ongewenste functieverandering ontstaan en/of onveilige situaties, zoals te zware bedrijvigheid in relatie tot de directe (woon)omgeving. Indien er een bedrijfspand wordt gebouwd is er naast de bouwvergunning veelal ook een milieuvergunning noodzakelijk (o.g.v. de Wet milieubeheer). Structureel toezicht op de milieuvergunning vindt meestal al plaats (periodieke controle). Echter, adequaat toezicht op de ruimtelijke regelgeving blijft een noodzaak. Parkmanagement BPS kan hier een rol in gaan spelen. Net als voor de milieuregelgeving geldt dat voor goed toezicht op de ruimtelijke regelgeving specifieke kennis van de ruimtelijke regelgeving noodzakelijk is om te kunnen beoordelen of er een strijdige situatie is. Zo bestaat het risico dat bijvoorbeeld een milieu-inspecteur bepaalde strijdige zaken met de ruimtelijke regelgeving niet opmerkt, omdat de specifieke kennis hiervan ontbreekt en omgekeerd. Integraal toezicht is bij bedrijventerreinen goed te organiseren. Inrichtings/ objectgericht Monumenten Net zoals aangegeven bij het beschermd stads- en dorpsgezicht is de specifieke status van opstallen als monument, Rijks dan wel gemeentelijk, erop gericht om de karakteristieke authentieke waarde van de opstal zo goed mogelijk te bewaren. Ongewenste activiteiten die deze waarde eventueel zouden kunnen aantasten dienen zo veel mogelijk te worden voorkomen. Stein kent een aantal Rijksmonumenten. Door illegale bouw dan wel sloop of illegaal gebruik is het risico groot dat de karakteristieke authentieke waarde wordt aangetast en er onherstelbare schade optreedt. Openbare gebouwen Bij openbare gebouwen moet in Stein gedacht worden aan onder andere horecagelegenheden, zorginstellingen, scholen en de bibliotheek. Bij deze inrichtingen is veiligheid een belangrijk punt. Daar er over het algemeen meerdere mensen tegelijkertijd gebruik maken van deze inrichtingen is het belangrijk dat een dergelijke inrichting voldoet aan de wettelijke eisen. Bij illegale bouw en/of sloop wordt vooraf niet bekend of de activiteiten wel voldoen aan de bouwregelgeving, waaronder ook brandveiligheidvoorschriften. Bij illegaal gebruik van een dergelijke inrichting kan het zo zijn dat het pand niet voldoet aan de specifieke voorschriften, die voor een dergelijk gebruik gelden. Dit geldt zowel voor bouw-, milieu als voor (gebruiks)brandveiligheidsvoorschriften. Accommodatiebeheer heeft hierin een signalerende functie.
12
3.3
Oorzaken ontstaan risico´s
Voor het ontstaan van de algemene risico´s genoemd in paragraaf 3.1 en de meer specifieke risico´s naar kenmerken van de gemeente, genoemd in paragraaf 3.2, kan een aantal mogelijke oorzaken worden aangegeven. Het is bijna vanzelfsprekend dat bij te weinig (goed) toezicht het naleven van de regelgeving niet is gewaarborgd en dat de beschreven risico´s zich kunnen voordoen. Ook door te weinig (juiste) voorlichting kan de naleving van de regelgeving problematisch worden. Door onbekendheid met bepaalde regelgeving dan wel verkeerde interpretatie van de veelal ingewikkelde regelgeving kunnen er problemen met de naleving van de regelgeving ontstaan. Goede voorlichting en toezicht sluiten overtredingen echter niet uit. Het willen naleven van de voorgeschreven regels is even zo belangrijk. Verder is burgerlijke ongehoorzaamheid ook één van de oorzaken waardoor overtredingen ontstaan.
3.4
handhaving beïnvloedende factoren
Verouderde bestemmingsplannen Binnen het gemeentelijk grondgebied zijn ongeveer 70 bestemmingsplannen van kracht. De Wet op de Ruimtelijke Ordening geeft de gemeente de opdracht om eens in de tien jaar hun bestemmingsplannen te herzien. Achterliggende gedachte hierbij is om de actualiteit van het plan bij te stellen. Van de circa 70 bestemmingsplannen is meer dan tweederde ouder dan tien jaar. De gemeente heeft derhalve een grote achterstand in het tijdig herzien van de bestemmingsplannen. Hiermee wordt echter niet bij voorbaat gezegd dat al deze plannen niet meer actueel zijn. De voorschriften van zo'n plan kunnen nog best goed hanteerbaar zijn binnen het gebied. Wel is het zo dat hoe ouder een bestemmingsplan is, hoe groter de kans is dat deze aan actualiteit heeft ingeboet. Hierdoor bestaat het risico dat het beleid van de gemeente, de provincie of de Rijksoverheid inmiddels is veranderd, waardoor de voorschriften niet meer goed gehandhaafd kunnen worden. Het is gebleken dat veel bestemmingsplannen ouder dan 10 jaar zijn en niet meer actueel. De voorschriften, de opzet en de intenties van deze oudere bestemmingsplannen sluiten niet meer volledig aan bij nieuwe ontwikkelingen. Dit komt onder andere tot uiting in relatief veel vrijstellingsprocedures, waardoor gewenste (beleids)ontwikkelingen toch mogelijk worden. Er is bovendien niet altijd aandacht besteed aan de handhaafbaarheid van de bestemmingsplanvoorschriften. De voorschriften zijn weinig uniform en/of bevatten moeilijk te handhaven normen, waardoor toetsing, toezicht en handhaving bemoeilijkt worden. Inmiddels is een aanvang gemaakt met een actualiseringscyclus, teneinde te komen tot 8 bestemmingsplannen en 2 bestemmingsplannen voor het Buitengebied. Medio 2008 zal deze actualisering worden afgerond. Opmerking verdient nog dat er een nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening in ontwikkeling is, waarbij het ontwerp van de wet bepaalt dat alle bouwplannen moeten worden aangehouden, indien het ter plaatse geldende bestemmingsplan ouder is dan tien jaar. Voor een gemeente met verouderde bestemmingsplannen is het dan niet mogelijk om bouwvergunningen te verlenen. Onder de huidige wetgeving bestaat deze aanhoudingsplicht niet. Wanneer deze nieuwe wet van kracht wordt is nog onbekend. Handhavingsachterstanden Belangrijk is om op te merken dat enkel adequaat toezicht bij bovengenoemde onderwerpen niet voldoende is. Minstens zo belangrijk is dat naast de controles een goed gevolg gegeven wordt aan de verdere aanpak van de geconstateerde overtredingen. Momenteel is er reeds een handhavingsachterstand, wat inhoudt dat de behandeling van het merendeel van de geconstateerde strijdige situaties nog geen (direct) vervolg hebben gekregen. Het risico bestaat dat hierdoor de geloofwaardigheid van de gemeente in de aanpak van overtredingen in het geding komt en hierdoor meer strijdige situaties ontstaan (de gemeente doet toch niets). Ook bestaat het risico dat sommige zaken niet meer efficiënt behandeld kunnen worden door bijvoorbeeld tussentijdse veranderde situaties. Door te lang wachten met de behandeling kan het zelfs gebeuren dat door rechtsverwerking niet meer kan worden opgetreden (opgewekt vertrouwen). Met betrekking tot de gebruiksvergunningen is medio 2002 gestart met een inhaalslag. Naar verwachting zal in 2005 een structurele beheerssituatie zijn bereikt.
13
Oorzaken Verouderde bestemmingsplannen en het bestaan van handhavingsachterstanden hebben meerdere oorzaken. In het verleden hebben deze onderwerpen geen bestuurlijke prioriteit gekregen. Veel zaken werden niet doorgezet en de beschikbare capaciteit werd meestal aan andere taken besteed.
3.5
Samenvatting
Er is een aantal algemene risico´s, op te noemen indien er niet adequaat wordt gehandhaafd: aantasting van de kwaliteit van de leefomgeving, ontstaan van onveilige situaties, overlast derden, aansprakelijkheid gemeente voor gevolgen, aantasting rechtseenheid (rechtszekerheid en rechtsgelijkheid). Naast deze algemene risico´s zijn er aan de hand van gebiedsprofielen dan wel inrichtings- en objectprofielen enkele specifiekere gevolgen aan te wijzen indien er niet adequaat wordt gehandhaafd. Hieronder staat bovenstaande samengevat en schematisch in een tabel weergegeven. Gebied
Gevolgen niet adequaat handhaven
Oorzaken
Beschermd stads- en dorpsgezicht
aantasting authentieke waarde
-
Buitengebied
-
Woongebied
-
geen bestuurlijke prioriteit te weinig toezicht te weinig voorlichting burgerlijke ongehoorzaamheid tenietgaan specifieke waarde gebied Idem verstening Idem aantasting woonkwaliteit
Nieuwbouwgebied
-
sterke precedentwerking aantasting woonkwaliteit
Idem
Winkel c.q. gemengde gebieden
-
verdringing functies aantasting aantrekkelijkheid
Idem
Bedrijventerreinen/ Kantoren
-
ongewenste functieverandering milieuhinder
Inrichting / object Monument
-
aantasting authentieke waarde
Idem
Openbaar gebouw
-
snel gevaar voor onveilige situaties
Idem
Hiernaast zijn er nog enkele factoren te noemen die een adequate handhaving kunnen beïnvloeden: Handhaving beïnvloedende factoren Verouderde bestemmingsplannen
Gevolgen voor handhaving
Oorzaken
-
regels en normen zijn niet goed te handhaven gemeentelijk beleid is niet actueel
-
gebrek aan capaciteit geen bestuurlijke prioriteit geen effectieve / efficiënte aanpak
geloofwaardigheid gemeente in het geding toename handhavingszaken geen efficiënte behandeling meer mogelijk
-
gebrek aan capaciteit geen bestuurlijke prioriteit geen effectieve / efficiënte aanpak
-
Handhavingsachterstanden
-
14
15
Hoofdstuk 4 Prioriteitstelling Om handhaving zo duidelijk mogelijk uit te voeren is het noodzakelijk om vooraf keuzes te maken in de aanpak van overtredingen. Het liefst voorkomt de gemeente dat er situaties ontstaan die strijdig zijn met de regelgeving, maar dit is niet reëel. Er zullen zich altijd dergelijke situaties voordoen. Gezien de beschikbare capaciteit en middelen kiest de gemeente ervoor om bepaalde zaken voorlopig voorrang te geven boven andere zaken. Hierdoor kunnen de zaken die de gemeente zeer belangrijk vindt of die het meest onveilig zijn, het eerst worden aangepakt. Met andere woorden, er kan een prioritering worden aangebracht. Prioritering betekent echter niet dat overtredingen niet worden aangepakt. Het geeft enkel de volgorde aan. Mede aan de hand van de risicoanalyse en de inventarisatie kan nader worden ingegaan op een prioritering binnen strijdige situaties. In dit hoofdstuk is aansluiting gezocht bij de prioriteringsystematiek van de door de stuurgroep ´Handhaving op niveau´, opgericht in opdracht van het Ministerie van Justitie, ontwikkelde prioriteitenmatrix.
4.1
Prioriteiten
Zoals in hoofdstuk 3 (risico-analyse) aangegeven heeft de gemeente een aantal kenmerken, die kunnen worden ingedeeld in een gebiedsgericht en een inrichtings-/ objectgericht profiel. Deze profielen kennen elk hun eigen te handhaven belang. Hieronder worden deze profielen in een overzicht voor de duidelijkheid opgenomen. Overzicht handhavingsprofielen Gebiedsprofiel Beschermd stads- en dorpsgezicht Buitengebied Woongebieden Nieuwbouwgebied Winkel c.q. gemengde gebieden Bedrijventerrein/kantoren
Inrichtings/ objectprofiel Monumenten Openbare gebouwen
Prioriteiten binnen type overtredingen Overtredingen kunnen zich op vele manieren en op diverse plaatsen voordoen met telkens weer andere belangen, die eventueel in het geding komen. Het is ondoenlijk om alle denkbare combinaties en vormen van overtredingen op te noemen. Er kan bijvoorbeeld strijdig gebruik met het bestemmingsplan plaatsvinden, binnen of buiten de bebouwde kom. Of er kan gebouwd of gesloopt worden zonder of in afwijking van vergunningen in een beschermd dorpsgebied of op een bedrijventerrein etc. Natuurlijk is een aantal punten aan te wijzen waar de gemeente een groot belang aan hecht. Deze punten worden hieronder in volgorde van belangrijkheid opgenomen. Het noemen van deze prioriteiten betekent overigens niet dat de overige overtredingen, die door de gemeente worden geconstateerd en niet in het overzicht voorkomen niet zullen worden gehandhaafd. Het noemen van prioriteiten is enkel een hulpmiddel om binnen het totale terrein waarop de gemeente moet toezien aandachtspunten aan te geven. Overzicht prioriteiten bij specifiek overtredingen belang/ Type overtreding prioriteit 1 Overtredingen waarbij de veiligheid en gezondheid in het geding zijn 2 Strijdig gebruik bestemmingsplan met nadelige ruimtelijke relevante gevolgen 3 Bouwen of slopen zonder of in afwijking van vergunning waarbij overlast wordt veroorzaakt (incl. klacht) 4 Bouwen zonder of in afwijking van bouwvergunning op verontreinigde grond 5 Bouwen zonder of in afwijking van bouwvergunning en zichtbaar vanaf de openbare weg 6 Overtredingen met een grote negatieve precedentwerking 7 Aanleggen zonder voorgeschreven aanlegvergunning 8 Bouwen en/of slopen zonder of in afwijking van een vergunning waarbij sloop/bouwafval niet correct wordt gescheiden
16
9 10 11 12
Bouwen zonder of in afwijking van bouwvergunning niet zichtbaar vanaf openbare weg Strijd met bestemmingsplan zonder ruimtelijke relevante gevolgen Overtredingen ouder dan 5 jaar (jurisprudentie) Bouwen zonder of in afwijking van een vergunning, wel passend binnen wettelijke voorschriften (legaliseerbaarheid)
De gemeente geeft de hoogste prioriteit aan handhaving van illegale situaties indien de veiligheid in het geding is. Veiligheid dient hierbij breed opgevat te worden, waarbij gedacht moet worden aan constructieve, fysieke, sociale en brandveiligheid. Prioriteitbepalende factoren Uit bovenstaand overzicht blijkt dat voornoemde overtredingen terug zijn te brengen naar vijf hoofd categorieën: Prioriteitbepalend factoren - strijdig gebruik bestemmingsplan - bouwen zonder of in afwijking van een (bouw-/ monumenten-)vergunning - slopen zonder of in afwijking van een (sloop-/ monumenten-)vergunning - aanleggen zonder de door het bestemmingsplan voorgeschreven aanlegvergunning - gebruik van een bouwwerk zonder vergunning - overige overtredingen van de Woningwet, de Bouwverordening, Bouwbesluit niet vallende binnen bovenstaande categorieën De prioriteit die een overtreding heeft wordt grotendeels bepaald door diverse factoren, zoals veiligheid, precedentwerking, legaliseerbaarheid en tijdsverloop tussen constateren overtreding en aanpak. In hoofdstuk 4 is reeds aangegeven dat de prioriteit van een overtreding ook afhankelijk is van het gebied waarin de overtreding is begaan en/of het type object (openbare gebouwen, monumenten). Al deze factoren bepalen uiteindelijk welke prioriteit de overtreding heeft. Deze factoren zijn de zogenaamde ´prioriteit bepalende factoren´. Voor de aanlegvergunning verdient nog de opmerking dat in het verleden nauwelijks werd gehandhaafd op deze voorschriften. Vooral bij nieuwe plannen is goed toezicht en handhaving noodzakelijk om het beleid niet te ondergraven. Ook bij de handhaving van voorschriften van aanlegvergunningen komt derhalve meer prioriteit te liggen.
4.2
prioriteitenmatrix
Door de prioriteit bepalende factoren te combineren met de vijf bovenstaande hoofdgroepen is het mogelijk om per geconstateerde overtreding te bepalen welk gewicht deze heeft in de volgorde van aanpak. Op basis hiervan kan een prioriteitenmatrix worden ontwikkeld. Hierbij is gebruik gemaakt van de voorbeeldmatrix van de landelijke stuurgroep ‘Handhaven op niveau’. Deze matrix is daarmee de schakel tussen de bestuurlijke prioriteiten enerzijds en de dagelijkse uitvoering van toezicht en handhaving door de organisatie anderzijds. In de dagelijkse praktijk zal de inspecteur van de gemeente via toezicht waarnemingen doen in het veld. Deze waarnemingen worden geregistreerd, zodat de ontwikkelingen in een gebied of ten aanzien van een bepaald type overtreding kunnen worden gemonitoord en aanpassing van beleid en/of prioriteiten eventueel kan plaatsvinden. De geregistreerde waarnemingen worden vervolgens gewogen op basis van de prioriteitenmatrix. Op basis van deze weging en de reeds in behandeling zijnde werkvoorraad worden overtredingen aangepakt.
17
Prioriteitenmatrix
Strijdig gebruik bestemmingsplan
10
Bouwen zonder vergunning
10
Bouwen in afwijking van een vergunning
5
Slopen zonder vergunning
10
Slopen in afwijking van een vergunning
5
Aanleggen zonder aanlegvergunning
5
Gebruik van een bouwwerk zonder vergunning
10
Overtreding bouwverordening/Woningwet, niet vallend in bovenstaande categorieën
9
9
7
8
5
1
6
-5
1
20 5
Totaal score
dan 5 jaar
Overtredingen ouder
correct scheiden
Sloop/bouwafval niet
precedentwerking
Negatieve
openbare weg
Zichtbaar vanaf
Handhavingsverzoek
Overlast/
relevante gevolgen
Niet nadelige ruimtelijk 4
Afwijking < 10%
10
Legaliseerbaar
20
Verontreinigde grond
5
relevante gevolgen
10
Nadelige ruimtelijk
5
gezondheid
6
Veiligheid en
Monument
8
Openbaar gebouw
Bedrijven/kantoren
7
Winkel/gemend
9
Prioriteitbepalende factoren
Nieuwbouwgebied
Woongebied
10
Buitengebied
dorpsgezicht
Beschermd
overtreding
Type overtreding
Basis waardering
Gebieden/ objecten
39 7
22
5
Toelichting tabel: In de uiterst linkse kolom staan de verschillende type overtredingen. Aan deze overtredingen is een basiswaardering toegekend. De waarde is niet objectief, maar betreft een beleidskeuze van de gemeente Stein. Hoe hoger de waardering hoe zwaarder de overtreding. In de bovenste rij staan links de gebieden waar een bepaalde overtreding kan plaatsvinden, bijvoorbeeld het bouwen zonder vergunning (overtreding) in een buitengebied (gebied), en de objecten waarop de overtreding van toepassing kan zijn, bijvoorbeeld het slopen zonder vergunning van een openbaar gebouw. Aan elk van deze gebieden en objecten is een puntenaantal verbonden. Hoe hoger het aantal punten, des te zwaarder de overtreding. In de bovenste rij staan rechts de factoren beschreven die van invloed kunnen zijn op een bepaalde overtreding. Een voorbeeld hiervan is het bouwen zonder vergunning (overtreding) in een woonwijk (gebied) welke een gevaar oplevert voor de openbare veiligheid en gezondheid (factor). Aan elke factor is een bepaalde prioriteit toegekend door middel van een puntenaantal. Als de factor een positief effect heeft op de overtreding, bijvoorbeeld als de overtreding legaliseerbaar is, is er een negatief puntenaantal aan verbonden. Hierdoor wordt de prioriteit lager. Uitgewerkte voorbeelden in bovenstaande tabel: - Strijdig gebruik met het bestemmingsplan wordt geconstateerd in het buitengebied, dat een onveilige situatie oplevert: 39 punten - Het bouwen zonder vergunning op een bedrijventerrein zichtbaar vanaf de openbare weg: 22 punten Op deze wijze is zo objectief mogelijk aan te geven welke volgorde in aanpak van overtredingen moet plaatsvinden. Dit betekent echter niet dat de overtredingen, met een lagere prioriteit niet worden aangepakt. Afhankelijk van de beschikbare capaciteit kunnen periodiek keuzes worden gemaakt.
18
4.3 Handhaven als hoofdregel Nadat de burgemeester en het college op 21 april 2003 de “Beleidsrichtlijn Handhaving Gemeente Stein 2003” hadden vastgesteld, heeft de gemeenteraad in zijn vergadering van 3 juli 2003 bedoelde beleidsrichtlijn eveneens geaccordeerd. Hierdoor beschikt de gemeente Stein thans over een gedegen gemeentebreed beleidsmatig-juridisch kader, hetwelk kan worden gehanteerd bij overtreding van regelgeving waarvoor de gemeente en haar bestuursorganen verantwoordelijk zijn. De zakelijke inhoud van het handhavingsbeleid is in weekblad “De Schakel” van 3 september 2003 gepubliceerd. In de beleidsrichtlijn wordt uitgesproken dat tegen het niet naleven van regels van gemeentewege in beginsel zal worden opgetreden. Indien legalisatie niet mogelijk mocht blijken zal alleen in bijzondere omstandigheden (door de overtreder te stellen) van handhaving afgezien kunnen worden. Bijzondere omstandigheden zouden aanwezig kunnen zijn in gevallen van overmacht (“acts of God”) of bij overgangssituaties (indien concreet zicht op legalisatie bestaat). Het reeds sedert langere tijd bestaan van de overtreding (“vertrouwensbeginsel”) wordt in de jurisprudentie niet geaccepteerd als een grond om af te zien van handhaving. Doordat de drie bestuursorganen alledrie de inhoud van de beleidsrichtlijn onderstrepen is een krachtig signaal richting (potentiële) overtreders gegeven dat zij in ernstige mate rekening moeten houden met, voor hen vervelende, handhavingsacties zoals bijv. bestuursdwang en dwangsom. Door de vaststelling van de beleidsrichtlijn staat de gemeente Stein in gerechtelijke procedures sterker: door de duidelijke uitspraak van alledrie de bestuursorganen is duidelijk dat de gemeente Stein serieus werk maakt van handhaving en dat alleen bij wijze van uitzondering van handhaving zal kunnen worden afgezien. Sedert begin 2003 is binnen de groep BWT 1 fte belast met toezicht en handhaving waardoor duidelijk sprake is van een cultuuromslag. Van een min of meer passieve handhavingspraktijk (“piepsysteem”) wordt steeds meer opgeschoven in de richting van een actieve handhavingspraktijk (handhaven op eigen initiatief!). De gemeentelijke handelwijze bij overtreding van regelgeving kan in een “drietrapsraket” worden samengevat: 1. constatering strijdigheid (deugdelijke rapportage vereist); 2. onderzoek of legalisatie mogelijk is; 3. indien legalisatie niet mogelijk is volgt een handhavingsactie (behoudens bijzondere omstandigheden). Een zorgvuldige belangenafweging en een goede motivering blijft in de betreffende besluitvorming uiteraard onontbeerlijk.
19
Hoofdstuk 5 Nieuw beleid In dit hoofdstuk zal aangegeven worden wat de ambities, de uitgangspunten en het niveau van de handhaving binnen de gemeente moet zijn. Dit hoofdstuk geeft met andere woorden het nieuwe beleid met betrekking tot handhaving van de ruimtelijke regelgeving weer.
5.1
Uitgangspunten handhavingbeleid en ambities
Onveilige situaties voorkomen Door structureel en consequent toezicht en een daadkrachtige aanpak van overtredingen dient de kans op onveilige situaties te worden verkleind. Dit houdt ook in dat meer vergunningen gecontroleerd dienen te worden. Het buitentoezicht zal meer moeten plaatsvinden. Transparantie Voor iedereen moet het mogelijk zijn om snel te achterhalen hoe er binnen de gemeente gehandhaafd wordt. Om dat te bereiken wordt ingegaan op zaken die prioriteit hebben, hoe de handhavingsprocedures lopen en welke instrumenten ingezet zullen worden. Het handhavingsbeleid wordt binnen de gemeente bekend gemaakt en periodiek worden rapportages over de uitvoering opgesteld. Helderheid is uitgangspunt. Preventie Voorkomen is beter dan herstellen. Het voorkomen van overtredingen staat voorop. Regelgeving en voorschriften worden gecontroleerd op duidelijkheid en handhaafbaarheid. Bestemmingsplannen worden bij de ontwikkeling altijd getoetst op handhaafbaarheid. Ditzelfde geldt voor de voorschriften van een vergunning. Een goede voorlichting over de regelgeving moet structureel plaatsvinden. Toezicht vindt consequent en structureel plaats. Door actief toezicht op de regelgeving te houden worden overtredingen voorkomen. Daadkrachtig handhaven Wie A zegt, moet ook B zeggen. Het uitgangspunt is dat een procedure volledig wordt afgemaakt wanneer zij in gang is gezet. Ongeacht de aard van de overtreding of het aanzien van de overtreder. Een ingezette procedure wordt voortvarend behandeld. Tijdig worden de nodige acties na het verstrijken van termijnen uitgevoerd. Indien bijvoorbeeld illegale bouw wordt geconstateerd is uitgangspunt dat de bouw direct formeel wordt stilgelegd. Hierna zal worden gekeken naar mogelijkheden om vergunning te verlenen. Alleen op deze wijze is de kans dat er zich onomkeerbare situaties voordoen beperkt. Door daadkrachtig optreden wordt een negatieve precedentwerking voorkomen. Registratie (gestandaardiseerd en geautomatiseerd) De schriftelijke rapportages over geconstateerde overtredingen worden aan de hand van een standaardrapportage formulier opgemaakt en aan het dossier toegevoegd. Alle geconstateerde overtredingen dienen op een gelijke wijze te worden geregistreerd in een geautomatiseerd systeem. Hiermee wordt inzicht verkregen omtrent hoeveelheden, doorlooptijden en potentiële knelpunten, waardoor tijdig onderbouwde maatregelen genomen kunnen worden. De kwaliteit van de dossiers en de slagingskans van een procedure wordt hierdoor verbeterd. Integraal De ruimtelijke regelgeving valt binnen het werkterrein van Ruimtelijke Ordening en Bouw- en Woningtoezicht. Daarnaast heeft de ruimtelijke regelgeving vele raakvlakken met de werkterreinen van andere disciplines, zoals milieu, grondzaken en de brandweer. Ook met externe organisaties zoals de politie komen raakvlakken voor. Voor een efficiënte en effectieve aanpak van de handhaving is onderlinge samenwerking en oog voor elkaars werkveld noodzakelijk. Hierbij moet worden gedacht aan de oog- en oorfunctie en integrale controles. Overleggen moeten structureler vormgegeven worden. Waar mogelijk zullen integrale controles met diverse disciplines plaatsvinden. Functiescheiding Een zekere mate van functiescheiding tussen enerzijds vergunningverlening en het ontwikkelen van bestemmingsplannen en anderzijds de handhaving van de voorschriften hiervan is noodzakelijk. Hierdoor wordt (de schijn van) belangenverstrengeling voorkomen en wordt effectiever gewerkt.
20
Functiescheiding moet echter niet gezien worden als een keiharde scheidslijn. Juist omdat vergunningverlening, controle, toezicht en handhaving sterk met elkaar samenhangen en hierdoor het uitvoeren van werkzaamheden op alle (of meerdere) onderdelen een noodzaak is, blijft het gebruik maken van elkaars kennis en ervaringen een voorwaarde. Verantwoordelijkheid De gemeente heeft in het doen naleven van de regelgeving belangrijke wettelijke taken. Zo worden hierin adviserende, toezichthoudende, regulerende en handhavende taken onderscheiden. Indien voorschriften niet worden nageleefd is het aan het college van burgemeester en wethouders om de overtreder daarop te wijzen en eventueel via handhavend optreden de overtreder hiertoe te dwingen. Dit doet echter niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van bijvoorbeeld een bouwvergunninghouder om volgens de voorschriften te bouwen. Deze bouwregelgeving is immers gericht op degene die bouwt. De gemeente heeft hierbij een belangrijke toezichthoudende taak. De gemeente moet bij het handhaven van de regelgeving primair kijken naar het algemene belang en dit belang zorgvuldig afwegen tegen het belang van de overtreder dan wel een derde, die door de overtreding in zijn belangen wordt geschaad, alvorens een beslissing te nemen op welke wijze zij zal optreden.
5.2
Nieuwe werkwijze
Om voornoemde ambities, uitgangspunten en het niveau van de handhaving binnen de gemeente te bereiken dient de huidige werkwijze met betrekking tot toezicht en handhaving van de ruimtelijke regelgeving op onderdelen te worden aangepast. Hieronder wordt deze nieuwe werkwijze beschreven. 5.2.1 Voorlichting & Communicatie Het voorkomen van overtredingen staat voorop. Hierom is het preventief handelen zeer belangrijk. Voorlichting is bij uitstek één van deze preventieve instrumenten. Een gerichte, juiste voorlichting over de ruimtelijke regelgeving zal nieuwe handhavingszaken kunnen voorkomen. Het doel van deze informatie is de bekendheid met bouw- en gebruiksmogelijkheden te vergroten en de betrokkenheid van de inwoners te verhogen. Ook een goede voorlichting over hoe de gemeente handhavend optreedt, maakt duidelijk dat de gemeente haar taken serieus neemt en zal een preventieve werking hebben. Belangrijk hierbij is de publieksbalie van de afdeling Bouw- en woningtoezicht. Bij deze balie komen klanten in principe als eerste voor informatie. In dit kader is het heel belangrijk dat de publieksbalie de juiste informatie over bestemmingsplannen en/of vergunningen geeft. Verkeerde informatie kan leiden tot meer handhavingszaken, waarbij door de verkeerde informatie vertrouwen kan zijn opgewekt en hierdoor een succesvolle behandeling kan worden gefrustreerd. Ook een duidelijke communicatie over hoe de gemeente omgaat met geconstateerde strijdige situaties is erg belangrijk. Men weet vooraf wanneer en hoe de gemeente zal optreden tegen illegale situaties. Het kenbaar maken van het actief te voeren handhavingsbeleid is onmisbaar. Door vooraf aan te geven wanneer en op wat er gecontroleerd en gehandhaafd gaat worden, zal de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid worden vergroot. Het handhavingsbeleid zal in de gemeente door middel van een persbericht bekend worden gemaakt. Op deze wijze wordt aan iedereen duidelijk gemaakt op welke wijze de gemeente omgaat met de handhaving van de ruimtelijke regelgeving. 5.2.2 Preventief handhaven bij bestemmingsplannen en vergunningen Het opstellen van regelgeving heeft ook de consequentie dat deze regelgeving gecontroleerd en gehandhaafd dient te worden. De regelgeving moet dan wel handhaafbaar zijn. Bij het opstellen van de regelgeving en voorschriften dient hier goed naar gekeken te worden. Veel van de ruimtelijke regelgeving wordt door de nationale wetgever opgesteld. De gemeente heeft echter ook bevoegdheden om binnen bepaalde kaders haar ruimtelijke inrichting te regelen. De belangrijkste middelen hiervoor zijn het opstellen van bestemmingsplannen en het verlenen van bouw-, gebruiks- en monumentenvergunningen.
21
Bestemmingsplannen Bestemmingsplannen vormen een belangrijk instrument om sturing te geven aan de ruimtelijke kwaliteit van leef-, woon- en werkomgeving. Met bestemmingsplannen kunnen ook de binnen het gemeentelijk grondgebied aanwezige waarden worden gewaarborgd of verbeterd. Handhaving van een recent en actueel bestemmingsplan met duidelijke en hanteerbare voorschriften is een stuk eenvoudiger dan het handhaven van een verouderd bestemmingsplan. Handhaving van recente plannen wordt ook als legitiemer ervaren. Inmiddels is er een start gemaakt om alle verouderde bestemmingsplannen te actualiseren, waarvan de afronding medio 2008 zal plaatsvinden. Bij deze actualisatie dient men constant het belang en de handhaafbaarheid van de regels voor ogen te hebben. Alleen op deze manier ontstaan werkelijk handhaafbare ruimtelijke plannen. Vergunningen Bij het verlenen van bouw-, gebruiks- en monumentenvergunningen geldt hetzelfde als bij het vaststellen van bestemmingsplannen. De voorschriften moeten handhaafbaar zijn. Het is niet of nauwelijks mogelijk om op te treden tegen het bouwen in afwijking van de vergunning als de vergunning zelf niet in orde is. Bij juridisch niet houdbare, onduidelijke vergunningen geeft de handhaving problemen. Het is zaak om bij een nieuw geautomatiseerd vergunningensysteem, te zorgen voor juridische correcte en actuele standaarden. 5.2.3 De handhavingsorganisatie Zoals in paragraaf 2.1 is beschreven bestaat de huidige handhavingsorganisatie uit 1,5 fte structureel en 0,4 fte tijdelijk bij de afdeling Bouw- en Woningtoezicht. Bij een goede handhaving wordt belang gehecht aan een bepaalde mate van functiescheiding. Een keiharde scheiding is echter niet wenselijk. Er dient tussen vergunningverlening en handhaving van de voorschriften van deze vergunningen in bepaalde mate sprake te zijn van functiescheiding. Het toezicht op en de administratief juridische handhaving van de voorschriften van vergunningen wordt niet uitgevoerd door de behandelende ambtenaar van deze vergunning, maar door de ´handhavers´, de bouwinspecteur en de beleidsmedewerker(s) handhaving. Ook de handhaving van bestemmingsplannen wordt door deze ´handhavers´ uitgevoerd en niet door de ontwikkelaars van de bestemmingsplannen. Een goede informatie uitwisseling en samenwerking tussen de betrokken disciplines is een vereiste. In de huidige organisatie is de juridisch medewerker bouw- en woningtoezicht belast met handhaving. Door de inhaalslag en deze nota zal het aantal handhavingszaken toenemen, wat inhoud dat er meer procedures gestart zullen worden en daarmee samenhangend meer werk zal komen. Dit zal echter een tijdelijke effect zijn. Zodra de handhavingsnotitie volledig is ingeburgerd binnen de gemeente Stein, zal de extra druk afnemen tot een structureel niveau, in welke volstaan kan worden met 1,5 fte. De juridisch medewerker bouw- en woningtoezicht wordt tevens als coördinator handhaving aangewezen. Deze is direct aanspreekpunt voor de handhaving van de ruimtelijke regelgeving en zorgt voor een duidelijk overzicht van de handhavingszaken. Tevens zorgt deze coördinator handhaving voor het (procedureel) uitvoeren van het handhavingsbeleid. Het college van burgemeester en wethouders is natuurlijk onderdeel van deze handhavingsorganisatie. Het besluit om wel of niet handhavend op te treden tegen een geconstateerde overtreding is een wettelijke bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Hier ligt uiteindelijk ook de eindverantwoordelijkheid bij handhaven. Samenwerking / overleg Bij professioneel handhaven is een goede samenwerking tussen afdelingen, medewerkers en eventueel externe instanties onmisbaar. Gezien de vele raakvlakken, zoals reeds opgemerkt in hoofdstuk 1, die de ruimtelijke regelgeving heeft met andere werkterreinen, zoals bijvoorbeeld milieu, kan de kwaliteit van de handhaving alleen worden gewaarborgd indien er een goede samenwerking tussen deze disciplines plaatsvindt (intern en extern).
22
Interne samenwerking Het is van belang dat regelmatig overleg, coördinatie en afstemming plaatsvindt tussen verschillende betrokken afdelingen en medewerkers. Afstemming en overleg met andere delen van de organisatie bevorderen de kwaliteit en integraliteit van de handhaving. Van een volledig integraal handhavingsbeleid (op alle werkvelden) is op dit moment geen sprake. Van belang is dat de medewerkers van de verschillende afdelingen bewust zijn van de eventuele samenloop van de overtreding met overtredingen op andere rechtsgebieden. Hiertoe dient over de muren van de eigen afdeling gekeken te worden. Op deze wijze ontstaat er ook een zogenaamde oog- en oorfunctie. Door niet enkel puur naar het eigen werkterrein te kijken kunnen overtredingen op andere werkterreinen ook worden opgemerkt en binnen de gemeente worden aangegeven. Binnen de gemeentelijke organisatie wordt de samenwerking met betrekking tot de handhaving van de ruimtelijke regelgeving door middel van een tweetal overleggen ingebed. Er wordt deels aangesloten bij reeds bestaande overlegvormen. -
-
-
GGZ-Beleidsoverleg Belangrijk is dat de portefeuillehouder handhaving ruimtelijke regelgeving goed op de hoogte wordt gehouden over handhavingszaken die spelen. Een keer per kwartaal wordt de portefeuillehouder door de Hoofdafdeling grondgebiedzaken hierover geïnformeerd. Handhavingsoverleg Voor een actieve handhaving is het van belang dat de toezichthouder (inspecteur) en de juridisch medewerker(s) adequaat samenwerken. Een keer per week vindt er een gestructureerd handhavingsoverleg plaats, waarin de medewerkers uit de handhavingsorganisatie de stand van zaken met betrekking tot de handhaving doorspreken. Nieuwe constateringen en lopende kwesties worden besproken en onderling afgestemd. Aan dit overleg neemt, indien noodzakelijk, ook de direct verantwoordelijke chef VRO deel. GGZ/IWZ-overleg Handhavingszaken die betrekking hebben op o.a. gemeentelijke accommodaties dienen besproken te worden in een overleg tussen de afdelingen GGZ en IWZ. Regulier overleg juridische zaken Indien nodig vindt periodiek overleg plaats met de juridisch adviseur inzake lopende handhavingszaken, alsmede bezwaar- en beroepsschriften die voorkomen uit een handhavingbesluit van het college.
Externe samenwerking Afstemming en overleg met andere organisaties, zoals bijvoorbeeld de provincie, brandweer en politie, bevordert de kwaliteit van het handhavingsbeleid. Bovendien zijn deze contacten bij bepaalde kwesties van essentieel belang. Het beleid van de provincie heeft invloed op het beleid van de gemeente. Overtreding van ruimtelijke regelgeving levert veelal ook een strafbaar feit op, waardoor samenwerking met het Openbaar Ministerie en de politie in sommige gevallen ook van belang kan zijn. Daar waar de belangen van deze instanties een rol spelen zullen zij ook in de handhaving worden betrokken. Daarnaast -
-
Er dienen concrete afspraken te worden gemaakt met de Regiopolitie Limburg, waarbij gedacht moet worden aan hulp in spoedeisende gevallen en toepassing van bestuursdwang, maar ook hulp bij de aanpak van niet spoedeisende overtredingen. De politie heeft de mogelijkheid om een overtreding te doen ophouden. In overleg met de Regiopolitie Limburg kan een lijst worden opgesteld met overtredingen waarvoor per definitie processen-verbaal dienen te worden opgesteld (hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan hennepkwekerijen als strijdig gebruik van gronden en gebouwen of in illegale gebouwen). Verder kan de politie ondersteuning bieden in het geval dat ergens de bouw is stilgelegd en er een sterk vermoeden is dat in het weekeinde of ’s avonds verder wordt gebouwd. In die gevallen kan de politie langs de betreffende locatie rijden om toe te zien op mogelijk illegale bouwactiviteiten. In geval deze zich voordoen kan een proces-verbaal worden opgesteld en een melding worden gedaan bij de afdeling Bouw- en woningtoezicht. Een en ander dient in overleg met de politie nader vorm te worden gegeven.
23
-
Met andere overheidsinstellingen zou nader onderzocht kunnen worden in hoeverre toezicht en handhaving van de ruimtelijke regelgeving integraal met andere gemeenten kan worden vormgegeven.
5.2.4 Programmatisch toezicht Bij professioneel handhaven hoort een adequaat toezicht. Het toezicht dient systematisch en structureel te zijn. Hiernaast dient de werkwijze bij toezicht eenduidig te zijn. Dit toezicht zal overtredingen kunnen voorkomen (preventieve werking), maar maakt het ook mogelijk dat dezelfde overtredingen ook gelijk worden behandeld. De kwaliteit van de handhaving wordt hierdoor verbeterd. -
-
Om een goed inzicht te krijgen in de hoeveelheid en soort overtredingen worden alle overtredingen vastgelegd door middel van een standaard rapportageformulier (zie bijlage). Tevens wordt de feitelijke situatie altijd vastgelegd met een foto. Op deze manier wordt een goede dossiervorming bewerkstelligd. De geconstateerde overtredingen worden geregistreerd door middel van een geautomatiseerd registratiesysteem. Op deze manier kunnen eenvoudig kengetallen worden gegenereerd en kunnen potentiële knelpunten worden voorkomen.
Om systematisch en structureel toezicht te bewerkstelligen dienen twee vormen van toezicht van elkaar te worden onderscheiden: het reguliere toezicht en het projectmatige toezicht. Om programmatisch te handhaven dient het toezicht te bestaan uit beide vormen. Regulier toezicht Onder regulier toezicht wordt verstaan het toezicht houden op de uitvoering van een verleende vergunning en de controle van de vergunning na gereedmelding van bouwwerken. Hiernaast behoren controles na klachten en meldingen ook onder regulier toezicht. -
-
Het streven is om alle vergunningen na gereedmelding te controleren. Hierbij wordt door de afdeling bouw- en woningtoezicht systematisch in de gaten gehouden of een gereedmelding wel wordt gedaan door vergunninghouder. Het streven moet zijn dat jaarlijks alle verleende vergunningen worden gecontroleerd. Indien door een andere afdeling dan wel instantie een melding bij de afdeling bouw- en woningtoezicht of de afdeling volkshuisvesting & ruimtelijke ordening wordt gemaakt van een mogelijke overtreding van de ruimtelijke regelgeving, dan zorgt de coördinator handhaving voor periodiek terugkoppeling over de voortgang van de behandeling van deze melding.
Projectmatig toezicht Alleen regulier toezicht is niet voldoende. Indien illegaal gebouwd wordt en/of illegaal gebruik, dan wel gebruik zonder vergunning plaatsvindt, kan dit met enkel regulier toezicht onopgemerkt blijven. Er is immers geen vergunning aangevraagd. Om de kans te verkleinen dat illegale en onveilige situaties onopgemerkt blijven dient er ook projectmatig toezicht plaats te vinden. Deze projecten kunnen gebieds- en/ of objectgericht plaatsvinden, maar ook thematisch. Bij gebiedsgericht toezicht wordt een bepaald gebied gecontroleerd op eventuele overtredingen van de ruimtelijke regelgeving. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld nieuwbouwwijken, bedrijventerreinen of delen van het buitengebied. Bij objectgericht toezicht worden bepaalde typen bouwwerken, zoals openbare gebouwen, gecontroleerd. Het toezicht kan ook thematisch plaatsvinden, waarbij in een bepaalde periode extra aandacht aan bijvoorbeeld zorginstellingen of horecaondernemingen wordt besteed. -
Door middel van het “Plan van aanpak inhaalslag handhaving bouwregelgeving” wordt bepaald welke gebieden, objecten dan wel thema´s extra aandacht krijgen.
5.2.5
De handhavingsprocedure – handhaven in drie fasen
Indien een overtreding is geconstateerd zal deze overtreding in beginsel moeten worden opgelost. Hierna zullen de mogelijkheden worden onderzocht wat wel en wat niet mogelijk is. Belangrijk is om in zo goed mogelijk overleg met de overtreder een oplossing te vinden. Mocht blijken dat dit niet mogelijk is dan heeft de gemeente een aantal middelen tot zijn beschikking om de overtreding ongedaan te maken door middel van een handhavingsprocedure. Deze (juridische) handhavingsprocedure moet zoveel mogelijk worden voorkomen, zodat tijdrovende juridische procedures niet nodig zijn. Mocht
24
deze laatste fase toch gevolgd moeten worden dan wordt deze ook afgemaakt. Door een snelle toepassing van handhavingsinstrumenten zal de doeltreffendheid, geloofwaardigheid en duidelijkheid van het handhavingsbeleid verbeteren. De handhavingsprocedure bestaat uit de volgende drie fasen: 1. De constateringsfase In deze fase wordt de geconstateerde overtreding geregistreerd door de inspecteur bouwen. Indien een illegale bouw wordt geconstateerd, dan wordt de bouw in beginsel stilgelegd. Op deze wijze worden onomkeerbare situaties zoveel mogelijk tegengegaan. Ook beperkt een stillegging eventuele schade die kan optreden. Bij gebruik van een bouwwerk zonder gebruiksvergunning bestaat de mogelijkheid om het bouwwerk te sluiten, indien er sprake is van een onveilige situatie. De bevoegdheid om de bouw of sloop stil te leggen of een bouwwerk te sluiten ligt bij burgemeester en wethouders en is momenteel gemandateerd aan de juridisch medewerker BWT, de administratiefjuridisch medewerker BWT en de technisch medewerker BWT. Belangrijk hierbij is dat de technisch medewerker bouw- en woningtoezicht bevoegd is om de bouw feitelijk stil te leggen of het bouwwerk feitelijk te sluiten. Ook kan er dringend worden geadviseerd om te stoppen met de illegale werkzaamheden of het illegale gebruik. De technisch medewerker zal door goede, directe en open communicatie met de betrokkene zoveel mogelijk overtredingen in goed overleg proberen op te lossen. Hierbij wordt onderzocht wat de mogelijkheden zijn. Mocht blijken dat de overtreding niet te legaliseren is, dan zal er in beginsel een termijn van twee weken worden gegeven, waarbinnen de overtreding moet zijn opgelost. Deze nieuwe stap, geeft overtreders meer inzicht in overtreding en wettelijke maatstaven. Daarnaast kan door overleg in sommige gevallen een verdere procedure vermeden worden. 2. De vooraankondigingsfase Indien na hercontrole geconstateerd wordt dat de overtreding binnen de voornoemde termijn van twee weken niet is opgelost, dan begint de zogenaamde vooraankondigingsfase. In deze fase wordt er een vooraankondigingsbrief verstuurd, waarbij het college van burgemeester en wethouders aangeven, dat zij het voornemen hebben om handhavend op te treden door middel van het toepassen van bestuursdwang, dan wel het opleggen van een last onder dwangsom. Hierbij wordt in beginsel vier weken gegeven om de overtreding op te lossen. Ook wordt aangegeven dat tegen dit voornemen binnen twee weken een zienswijze kan worden ingediend. De bevoegdheid inzake het doen van een vooraankondiging is formeel toegekend aan het college van B&W, en gemandateerd aan de juridisch medewerker BWT, de administratief-juridisch medewerker BWT en de technisch medewerker BWT. 3. De aanschrijvingsfase Mocht na een tweede hercontrole geconstateerd worden dat de overtreding nog steeds bestaat en een eventueel ingediende zienswijze niet zodanig is dat van handhavend optreden moet worden afgezien, dan zal het college van burgemeester en wethouders een besluit nemen om handhavend op te treden. Hierbij krijgt de aangeschrevene opnieuw de mogelijkheid om binnen een bepaalde termijn, in beginsel zes weken, de overtreding ongedaan te maken. Deze laatste termijn is de zogenaamde begunstigingstermijn. In uitzonderingssituaties kan een langere of kortere termijn worden gegeven. Hierbij spelen factoren als de aard van de overtreding, de reeds bestaande duur van de overtreding en feitelijke omstandigheden en (on)mogelijkheden een rol. Indien na deze termijn de overtreding nog steeds bestaat dan zal bestuursdwang worden toegepast dan wel een verbeurde dwangsom worden geïnd. Tegen het handhavingsbesluit staat voor belanghebbenden bezwaar en beroep open, zoals reeds beschreven in paragraaf 2.2. Uitzonderingen op de ´drie fasen procedure´ In een aantal gevallen zal handhavend worden opgetreden in afwijkende stappen dan voornoemde ´drie fasen procedure´. Hierbij kunnen twee situaties worden onderscheiden: 1. herhalende overtredingen Dit zijn overtredingen welke reeds in het verleden zijn geconstateerd en zijn beëindigd. Echter zijn bij een nieuwe controle is dezelfde controle wederom aanwezig. Hierbij kan gedacht worden aan een bepaald illegaal gebruik, dat telkens maar weer plaatsvindt ondanks eerdere beëindiging.
25
Indien geconstateerd wordt dat twee keer achter elkaar herhalende overtredingen plaatsvinden, dan wordt er in afwijking van de voornoemde drie fasen procedure direct een vooraankondiging verstuurd. Dit houdt dus in dat de eerste stap, het overleg waarbij een termijn wordt gegund, wordt overgeslagen. De overtreder is reeds meerdere malen gewaarschuwd. 2. spoedeisende gevallen Bij een geconstateerde overtreding kan blijken dat de overtreding dermate schrijnend is dat hierdoor een gevaarlijke situatie is ontstaan, waarbij direct moet worden opgetreden. Hierbij moet worden gedacht aan gevaarlijk gebruik (o.a. brandveiligheid) of onveilige bouw (constructieve veiligheid). In dergelijke situaties zal door middel van het toepassen van bestuursdwang worden opgetreden, waarbij de gemeente door feitelijk optreden de situatie zelf ongedaan maakt dan wel laat maken. De kosten hiervan worden verhaald op de overtreder. De wetgever heeft bepaald dat in deze gevallen van grote spoedeisendheid de gemeente de beslissing om bestuursdwang toe te passen niet vooraf maar achteraf op schrift mag stellen. Ook kan er in dat geval worden afgezien van het stellen van een begunstigingstermijn (art. 5:24 Awb). De motivatie hiervoor is dat de veiligheid niet is gewaarborgd. Het toepassen van deze procedure wordt met terughoudendheid gebruikt. Te meer omdat deze procedure alleen mag worden gebruikt voor schrijnende zaken en dit komt binnen de gemeente weinig voor.
5.3
Voorkeur handhavingsinstrument – last onder dwangsom
Handhaving kan bestuursrechtelijk, privaatrechtelijk en strafrechtelijk plaatsvinden. Het handhavingsdoel is om een strijdige situatie weer in overeenstemming te brengen met de regelgeving. De bestuursrechtelijke instrumenten, de bestuurlijke boete daargelaten, zijn hier ook op gericht en hebben de voorkeur. Bij de strafrechtelijke weg staat straffen voorop en is de beslissing tot echte vervolging aan het Openbaar Ministerie. Indien echter overtredingen dermate schrijnend zijn dan zal door de gemeente in ieder geval aangifte worden gedaan bij de politie. Bij privaatrechtelijke handhaving moet er een inbreuk zijn gemaakt op een gemeentelijk private recht, zoals bijvoorbeeld inbreuk op het eigendomsrecht (illegale bouw/gebruik openbaar groen). Waar privaatrechtelijk optreden het meest effectief is zal dit ook worden gedaan. De gemeente kan de volgende bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten inzetten tegen een overtreding: Handhavingsinstrument
Grondslag
Toepassen bestuursdwang
Art. 125 Gemeentewet jo. afd. 5.3 Algemene wet bestuursrecht
Omschrijving
Burgemeester en wethouders kunnen bestuursdwang toepassen. Het door de gemeente zelf ongedaan (laten) maken van een overtreding. Een bijzondere vorm van bestuursdwang is het stilleggen van illegale bouw en sloop Opleggen last onder Art. 125 Gemeentewet Burgemeester en wethouders kunnen een last onder dwangsom jo. afd. 5.3/5.4 dwan Algemene wet gsom opleggen. De overtreder verbeurt een dwangsom bestuursrecht indien niet wordt voldaan aan de last (= het ongedaan maken van de overtreding). De financiële dreiging is erop gericht om de overtreding ongedaan te laten maken. Aanschrijven o.g.v. de Art. 14 –26 Indien een bouwwerk gebreken vertoont die in strijd zijn Woningwet Woningwet met de bepalingen uit de bouwverordening en/of bouwbesluit kunnen burgemeester en wethouders aanschrijven om de gebreken te verhelpen. Het niet voldoen aan de aanschrijving is strafbaar Intrekken bouwvergunning Art. 59 woningwet Onder voorwaarden kan burgemeester en wethouders de bouwvergunning intrekken. Bijvoorbeeld bij niet tijdig starten van de bouwwerkzaamheden. Bestuurlijke boete (toekomstig) n.v.t. Burgemeester en wethouders kunnen in de nabije toekomst hoogstwaarschijnlijk een bestuurlijke boete opleggen bij overtredingen van diverse voorschriften van o.a. de ruimtelijke regelgeving.
26
(Voor een uitgebreide toelichting bij de diverse instrumenten wordt kortheidshalve verwezen naar bijlage B.) Uit de praktijk, bij vergelijk van verschillende werkterreinen en gemeenten, is gebleken dat de last onder dwangsom het meest efficiënt en effectief werkt. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft een aantal voordelen ten opzichte van het toepassen van bestuursdwang. De dreiging van de financiële last is vaak al voldoende om de overtreding te doen beëindigen. Het toepassen van bestuursdwang vraagt in vergelijking met het opleggen van een last onder dwangsom veel capaciteit van de ambtelijke organisatie. Om feitelijk te kunnen optreden dient er veel voorbereidingswerk te worden gedaan. In de huidige situatie heeft, gezien het voorgaande, het opleggen van een last onder dwangsom de voorkeur boven het toepassen van bestuursdwang, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich hier niet tegen verzet. Bij dit laatste kan gedacht worden aan spoedeisende gevallen, het voordeel hiervan is dat de feitelijke situatie dan ook beëindigd wordt. Verzetsprocedure Indien het zover komt dat een dwangsom wordt verbeurd door het niet tijdig voldoen aan de in het handhavingsbesluit opgelegde last, dan wordt de dwangsom in beginsel ook geïnd. Indien men het niet eens is met deze inning kan een zogenaamde ´verzetsprocedure´ worden ingesteld. Dit is een privaatrechtelijke actie die ingesteld dient te worden bij de rechtbank in vergelijk met de bestuursrechtelijke procedure van bezwaar en beroep, welke ingesteld kan worden tegen het handhavingsbesluit. Bepaling hoogte dwangsom De hoogte van de op te leggen dwangsom moet zodanig zijn, dat er sprake is van een financiële prikkel. De overtreder moet deze financiële prikkel niet als een normaal risico beschouwen, daar anders de overtreding niet tijdig ongedaan zal worden gemaakt. Wel zal de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding moeten staan tot de gemaakte overtreding. Om de hoogte van de dwangsom vast te stellen wordt door de gemeente gekeken naar onder andere de volgende criteria: hoogte van bouwkosten; het voordeel uit de overtreding; mogelijke schade; onveilige situaties. Het betalen van een verbeurde dwangsom betekent overigens niet dat de overtreding daarmee is ‘afgekocht’. Het doel is om de overtreding ongedaan te maken. Indien dit niet gebeurt, dan zal zonodig een hogere dwangsom worden opgelegd, dan wel andere maatregelen worden genomen. Indien de gemeente handhavend moet optreden, dan zal dit in beginsel in drie fasen gebeuren. Eerst volgt mondeling overleg waarbij een hersteltermijn wordt gegeven, dan een vooraankondiging van een te nemen handhavingsbesluit en indien de overtreding nog steeds voortduurt een aanschrijving met oplegging van een sanctie. De gemeente zal bij voorkeur een last onder dwangsom opleggen. Indien de overtreding niet tijdig wordt opgelost zal in beginsel de verbeurde dwangsom ook worden geïnd.
5.4
Standaardisering
Om professioneel te handhaven zal de procedure in al zijn facetten zo eenduidig mogelijk moeten worden vormgegeven. Standaardisering van rapportages, registraties en correspondentie is hierbij een onmisbaar middel. Door middel van een aantal hieronder nader beschreven middelen zal waar mogelijk gestandaardiseerd worden. Hierbij moet worden opgemerkt dat handhaving maatwerk blijft en moet blijven, waarbij standaardisering voor de uitvoering een hulpmiddel is. Ontwikkelen ondersteunende instrumenten afhandeling - Binnen de afdeling bouw- en woningtoezicht wordt een draaiboek opgesteld, waarbij op basis van de hier vastgestelde handhavingsprocedure protocollen worden opgesteld. In deze protocollen wordt stapsgewijs aangegeven wie wat en wanneer moet doen.
27
-
Aan de diverse acties uit de protocollen van het voornoemde draaiboek worden zoveel mogelijk standaardbrieven gekoppeld.
Geautomatiseerde registratie handhavingszaken De handhavingsprocedure wordt binnen de gemeente nog handmatig bijgehouden. Handmatig wil hier zeggen dat er geen centrale geautomatiseerde registratie plaatsvindt. Informatie omtrent hoeveelheden, doorlooptijden, stand van zaken, actietijdstippen etc. zijn moeilijk te achterhalen. Meestal beschikt alleen de behandelaar van de handhavingszaak over deze gegevens. Bij het gehele handhavingstraject zijn echter verschillende personen betrokken, zoals de inspecteur, de technisch medewerker, de juridisch medewerker en de bestuurder, die ook snel toegang moeten hebben tot de benodigde informatie. Een efficiënte behandeling van een handhavingszaak, waaronder een goed vervolg geven aan de gestelde termijnen, bepaalt voor een groot deel de kwaliteit van de handhavingprocedure. Hieronder staat een aantal voordelen van geautomatiseerde registratie bij handhavingprocedures: - Managementinformatie is eenvoudig te achterhalen (actielijsten, doorlooptijden en aantallen). Hierdoor kunnen er periodiek goede rapportages worden uitgebracht. Potentiële knelpunten kunnen tijdig worden gesignaleerd en kunnen worden voorkomen door onderbouwde beslissingen te nemen; - Gegevens voor periodieke rapportages kunnen eenvoudig worden gegenereerd; - Geautomatiseerde termijnbewaking: het is makkelijk te overzien wanneer een controle moet plaatsvinden en de status van een zaak is voor meerdere medewerkers inzichtelijk; - Juiste perceelsinformatie: men weet bij bouwvergunningverlening of er een handhavingzaak op het perceel loopt. Zonder geautomatiseerde registratie is dit alleen door feitelijk fysiek archiefonderzoek te controleren; - Eenvoudig achterhalen van informatie van andere afdelingen: koppeling systeem met burgerzaken, kadaster, etc. is mogelijk; - De kwaliteit van andere producten van de gemeente, naast het handhavingsproduct, zal ook worden vergroot. Onderliggende verbanden tussen verschillende producten zijn snel te herkennen. Voor een goede beoordeling van een aanvraag bouwvergunning is dit van het hoogste belang. Het belang voor een geautomatiseerde registratie van handhavingszaken is overduidelijk en onmisbaar. Op korte termijn zal deze geautomatiseerde registratie mogelijk moeten worden binnen de gemeente.
28
BIJLAGEN A
Nationale en Regionale ontwikkelingen Handhaving
Stuurgroep 'Handhaven op niveau' Reeds een aantal jaren bestaat er meer aandacht voor de handhaving van regelgeving. De commissie Michiels heeft in opdracht van het kabinet onderzoek gedaan naar de stand van zaken met betrekking tot de handhaving van de regelgeving in het land. In 1998 heeft de commissie het rapport "Handhaven op niveau" uitgebracht. In dit rapport wordt geconcludeerd, dat op veel beleidsterreinen de handhaving tekortschiet. Zo ontbreekt in veel gevallen een behoorlijk handhavingsbeleid. Indien de handhavers professioneler werken en de samenwerking verbeteren, dan kan de handhaving worden verbeterd. Programmatisch handhaven is het voeren van een handhavingsbeleid. Naar aanleiding van dit rapport besloot het kabinet medio 2000 tot de oprichting van een stuurgroep met als taak het ontwikkelen van een actieprogramma "Handhaven op niveau". Doelstelling van de stuurgroep is onder andere om een actieprogramma op te stellen dat overheden en handhavende instanties faciliteert en stimuleert bij het werken aan handhaving. Het bevordert daartoe verdere professionalisering van handhaving en samenwerking tussen alle betrokkenen, enerzijds door ondersteuning van bepaalde initiatieven en anderzijds door middel van ontwikkeling van nieuwe initiatieven (www.handhavenopniveau.nl). Binnen het Ministerie van Justitie is 'Het Expertisecentrum Rechtshandhaving (ERh)´ opgericht, die het project programmatisch handhaven ten behoeve van voornoemde stuurgroep uitvoert. Dit Expertisecentrum ontwikkelt specifieke instrumenten, die nodig zijn bij programmatisch handhaven. Steunpunt Handhavingsbeleid Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is een samenwerkingsverband met het Rijk aangegaan met betrekking tot handhaving. Hiertoe hebben zij het 'Steunpunt Handhavingbeleid' opgericht. Het doel van het steunpunt is dat door gerichte publicaties en adviezen, het selecteren en verspreiden van best-practices, de kennis over het tot stand komen, onderhouden en evalueren van handhavingsbeleid wordt gedeeld (www.handhavingsbeleid.nl). Rapport 'Professionalisering van de milieuhandhaving, Kwaliteitscriteria' In het verleden ging de meeste aandacht uit naar handhaving van de milieuwetgeving. Specifiek voor milieuhandhaving is de Landelijke Coördinatie Commissie Milieuwethandhaving (LCCM) ingesteld. In samenwerking met de overheid, VNG en de regionale waterkwaliteitsbeheerders is begin 2002 besloten om een gezamenlijk project op te starten te verbetering van de milieuhandhaving. Één van de stappen in dit project is het gezamenlijk kwaliteitscriteria voor (goede) handhaving te ontwikkelen, gebaseerd op het 'adequate handhavingsproces' van de LCCM. Hoewel voornoemd project zich specifiek richt op de milieuhandhaving zijn de ontwikkelde kwaliteitscriteria echter beleidsveld neutraal. Derhalve kunnen handhavingsorganisaties de criteria ook toepassen op overige handhavingsterreinen, zoals de bouw- en ruimtelijke ordeningswetgeving. Recente gebeurtenissen Door een aantal recente gebeurtenissen, zoals de vuurwerkramp in Enschede, de cafébrand in Volendam en het instorten van een parkeerdek in Tiel is er aan de handhaving van regelgeving logischerwijs hoge prioriteit gegeven. Dat het onderwerp hoog op de politieke agenda's staat blijkt wel uit het eindrapport van de commissie Oosting over de vuurwerkramp en het rapport van de commissie Alders over de cafébrand en de hieruit voortvloeiende kabinetsstandpunten met verschillende actieprogramma’s. Jurisprudentie Ook binnen de jurisprudentie is een ontwikkeling te zien dat één van de voorwaarden voor een zorgvuldig handhavingbesluit een beleidsmatige grondslag is. Zowel vanuit de wetgeving en
29
jurisprudentie worden hoge eisen gesteld aan de handhaving (zorgvuldige voorbereiding en belangenafweging).
30
Het toepassen van handhavingsinstrumenten om de regels te doen naleven is wettelijk omschreven als een bevoegdheid (zie artikel 125 lid 1 van de Gemeentewet). Voor het gemeentebestuur is dit derhalve een mogelijkheid om actief in te grijpen, wanneer zij dat nodig acht. Het is echter nog steeds geen wettelijk opgelegde plicht om te handhaven. In de afgelopen jaren zijn er steeds meer jurisprudentiële uitspraken gedaan waarin wordt geoordeeld, dat gemeenten slechts in zeer bijzondere omstandigheden kunnen besluiten om niet handhavend tegen een overtreding op te treden. Door deze ontwikkeling verschuift de handhavingsbevoegdheid steeds meer naar een beginselplicht om handhavend op te treden, zodra er regels zijn overtreden.
31
B
Toelichting handhavingsinstrumenten
Het college van burgemeester en wethouders heeft een aantal wettelijke bevoegdheden om zonder tussenkomst van de rechter vooraf, tegen een strijdige situatie op te treden. Dit is kenmerkend voor bestuursrechtelijke handhaving. De inzet van deze bevoegdheden, de handhavingsinstrumenten, is echter pas mogelijk indien de overtreding niet kan worden gelegaliseerd. Wat voorop staat bij het toepassen van (één van) deze bevoegdheden is dat bij elk individueel geval vooraf een zorgvuldige belangenafweging moet plaats vinden. Deze belangenafweging zal gemaakt moeten worden tussen het algemeen belang tegenover het belang van de overtreder. Hierbij spelen factoren zoals ongewenste precedentwerking, de feitelijke situatie ter plaatse en de belangen van derden een grote rol. Bij de afbakening van het begrip bestuursrechtelijke handhaving, zoals aangegeven in hoofdstuk 1, moet het begrip voor de gemeente in de breedste zin van zijn betekenis worden opgevat. Daarom staan hieronder zowel een opsomming van de handhavingsinstrumenten die preventief kunnen worden ingezet en/of die repressief kunnen worden toegepast. Voor een goede beeldvorming zijn ook enkele instrumenten opgenomen die buiten de bestuursrechtelijke handhaving vallen.
B.1
Algemene instrumenten
Voorlichting en informatievoorziening Zoals in hoofdstuk 5 is aangegeven is één van de belangrijke beleidsuitgangspunten, en tevens een instrument voor de gemeente, een goede communicatie waaronder voorlichting. Het voorkomen van overtredingen dient voorop te staan. Door informatie over wat wel en niet mag duidelijk en toegankelijk te maken kunnen veel overtredingen worden voorkomen. Op deze manier zal het aantal overtredingen kunnen worden verminderd. Door middel van foldermateriaal over diverse onderwerpen van de ruimtelijke regelgeving en uitgebreide voorlichting bij een bouwvergunningaanvraag én verlening kan deze voorlichting worden gegeven. Tevens kan er aan actuele onderwerpen en geconstateerde knelpunten aandacht in het gemeentelijk nieuwsblad worden geschonken.
B.2
Bestuursrechtelijke instrumenten
Vergunningverlening Het verlenen van vergunningen speelt een belangrijke preventieve rol bij handhaving van de regelgeving. Door het afgeven van een vergunning toetst de gemeente de van toepassing zijnde regels voorafgaande aan de vergunningsplichtige activiteit. Hiermee wordt vooraf bekeken of een bepaalde activiteit past binnen de van toepassing zijnde regelgeving. Binnen de ruimtelijke regelgeving zijn de bouw-, sloop en aanlegvergunning de meest voorkomende vergunningen. Toezicht De gemeente heeft een wettelijke taak om toezicht te houden op de naleving van de wettelijke voorschriften. Door toezicht op een consequente en structurele wijze uit te voeren kunnen overtredingen worden voorkomen of worden beëindigd zonder daadwerkelijk dwingend op te treden. Toezicht kan zowel preventief als repressief voorkomen. Preventief is het voorkomen van strijdige situaties en repressief juist het controleren of een overtreding beëindigd is. Daar toezicht een taak van de gemeente is heeft zij hiervoor een aantal wettelijke bevoegdheden voorhanden om dit toezicht goed uit te voeren, zoals bijvoorbeeld het betreden van plaatsen zonder toestemming van de bewoner (zie afdeling 5.2 Algemene wet bestuursrecht). Door het efficiënt registreren van controles en het rapporteren kan op een effectieve wijze informatie worden verkregen over de stand van zaken ten aanzien van het naleven van regels. Om een juist overzicht te krijgen is het belangrijk om rapportages te maken over strijdige situaties, maar juist ook over niet strijdige situaties. Ook indien strijdige situaties bij controles mondeling worden opgelost is het belangrijk om dit te registreren. Toezicht is ruimer dan het begrip opsporing. Van opsporing is pas sprake indien er zich een concrete verdenking van een strafbaar feit voordoet en hier specifiek naar gezocht wordt.
32
Aanschrijven op grond van de Woningwet In de artikelen 14 tot en met 28 van de Woningwet zijn diverse aanschrijvingsinstrumenten opgenomen waarmee het treffen van voorzieningen of het aanbrengen van verbeteringen aan woningen en andere bouwwerken kan worden afgedwongen. Deze instrumenten kunnen voornamelijk gebruikt worden om kwaliteitsgebreken aan te pakken. Artikel 14 van de Woningwet bijvoorbeeld verplicht het college van burgemeester en wethouders om tot aanschrijving over te gaan indien een woning, woonkeet of woonwagen wegens strijdigheid met het Bouwbesluit, of uit andere hoofde, voorzieningen behoeft. Een ander belangrijk artikel dat in het kader van de aanschrijvingsinstrumenten genoemd kan worden is artikel 19 van de Woningwet. Indien het uiterlijk van het bouwwerk of de standplaats in ernstige mate strijdig is met de redelijke eisen van welstand, dan kunnen burgemeester en wethouders aanschrijven om voorzieningen te treffen die nodig zijn om de strijdigheden op te heffen. Opgemerkt dient te worden dat de welstandscriteria door de bestuursrechter kritisch getoetst worden. De gemeente moet goed kunnen motiveren waarom zij van oordeel is dat er sprake is van ernstige strijdigheid met de redelijke eisen van welstand. De aangeschreven is ook verplicht aan de aanschrijving te voldoen. Indien er hier geen gehoor aan gegeven wordt dan levert dit een strafbaar feit op. Indien op basis van bovenstaande artikelen wordt aangeschreven, dan is een combinatie met het hier onder beschreven instrument ‘bestuursdwang’ of ‘last onder dwangsom’ goed mogelijk. Intrekking van de vergunning Het bestuursorgaan dat de beschikking heeft afgegeven kan, onder bepaalde voorwaarden, deze beschikking intrekken. Door het intrekken van de vergunning wordt de overtreder het recht ontnomen om de bouwactiviteiten waarop die toestemming ziet nog langer voort te zetten. Artikel 59 van de Woningwet bepaalt dat burgemeester en wethouders een bouwvergunning kunnen intrekken indien: - de vergunning is afgegeven ten gevolge van onjuiste of onvolledige informatie; - de houder van de bouwvergunning de aan de vergunning verbonden voorwaarden niet naleeft; - binnen 26 weken geen begin met de werkzaamheden is gemaakt; - de werkzaamheden langer dan 26 weken hebben stilgelegen. Bestuursdwang Bestuursdwang is het door feitelijk handelen door of vanwege een gemeente optreden tegen hetgeen in strijd met de regels is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten (artikel 125 Gemeentewet juncto artikel 5:21 Awb). De gemeente maakt hierbij door het nemen van feitelijke maatregelen een einde aan een strijdige situatie. In situaties waarbij direct moet worden opgetreden, bijvoorbeeld in geval van een onveilige situatie, is bestuursdwang een effectief middel. De handhavingsprocedure moet aan een aantal vereisten voldoen. Bij het toepassen van bestuursdwang worden de kosten, die door de gemeente zijn gemaakt door feitelijk genomen maatregelen verhaald, op de overtreder. Het is ook mogelijk bestuursdwang preventief toe te passen om een dreigende overtreding te voorkomen. Er heeft dan nog geen overtreding plaatsgevonden, maar er is dan een klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van voorschriften, waardoor ernstige schade zal ontstaan. Sleutelwoord is hier klaarblijkelijk. Dit criterium is in de jurisprudentie ontwikkeld. Stilleggen bouw en/of sloop Indien er wordt gebouwd of gesloopt zonder of in afwijking van een bouw- respectievelijk sloopvergunning, dan heeft het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid om deze activiteiten stil te leggen (artikel 100 van de Woningwet in combinatie met de Bouwverordening). Deze formele stillegging is een bijzondere vorm van bestuursdwang en stelt de gemeente in staat om onveilige en onomkeerbare situaties te voorkomen. Men mag immers niet verder bouwen en/of slopen. De stillegging gebeurt in de vorm van een beschikking, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Indien niet wordt voldaan aan de stillegging levert dit een strafbaar feit op. Veelal wordt de stillegging in combinatie met een preventieve last onder dwangsom opgelegd (zie onder), waardoor er een dwangsom wordt verbeurd indien men geen gehoor geeft aan de stillegging.
33
Last onder dwangsom Op basis van artikel 5:32 Awb kan de gemeente die bevoegd is om bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen. Dit houdt in dat een overtreder binnen een bepaalde termijn iets moet doen of nalaten (de last) om een strijdige situatie te beëindigen, daar anders een dwangsom wordt verbeurd. Ook kan de last onder dwangsom worden opgelegd om een herhaling van een overtreding te voorkomen (preventief). De hoogte van het bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de overtreding en zodanig zijn dat het beoogde doel wordt bereikt. Een dwangsom met het oogpunt om enkel te straffen is niet toegestaan. Het te verbeuren bedrag kan ineens, per tijdseenheid waarbinnen de last niet is uitgevoerd of per overtreding worden opgelegd. Indien het te verbeuren bedrag niet ineens wordt opgelegd, dan dient in de aanschrijving het maximale bedrag aan verbeurde dwangsommen te worden aangegeven. Het verschil met bestuursdwang is dat de overtreder de overtreding zelf ongedaan moet maken en dat de last onder dwangsom uitsluitend kan worden opgelegd aan de overtreder. Bestuursdwang kan worden toegepast tegen degene die het in zijn macht heeft om een strijdige situatie ongedaan te maken. Derhalve niet beperkt tot alleen de overtreder. Een last onder dwangsom mag niet worden opgelegd, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen verzet. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan situaties waarbij er ondanks de oplegging van een last onder dwangsom er toch grote kans bestaat dat de overtreding wordt voortgezet en hierdoor grote schade aan bijvoorbeeld het milieu zal ontstaan. Net als bij bestuursdwang en onder dezelfde voorwaarden is het mogelijk om een last onder dwangsom preventief op te leggen, voordat er daadwerkelijk een overtreding is begaan (zie verder bestuursdwang). Bestuurlijke boete Met de inwerkingtreding van de 4e tranche van de Awb, waarschijnlijk in 2005, krijgen gemeenten een extra bestuursrechtelijk instrument om tegen overtredingen op te kunnen treden, namelijk de bestuurlijke boete. De gemeente krijgt dan de mogelijkheid om boetes bij overtredingen op te leggen en ook te innen. Hierbij staat het straffende karakter voorop. Veel overtredingen in de ruimtelijke regelgeving leveren een strafbaar feit op. De bevoegdheid om deze overtredingen te kunnen vervolgen ligt bij de politie en het Openbaar Ministerie, die echter maar een beperkte capaciteit beschikbaar hebben. De handhaving in het publieke domein heeft voor hen minder prioriteit. De bestuurlijke boete moet gemeenten in staat stellen om adequaat op te kunnen treden en daarmee de veiligheid binnen de gemeente te vergroten. Voor welke overtredingen de bestuurlijke boete kan worden toegepast is nog onduidelijk. Naar de mening van de VNG zou deze boete in ieder geval moeten kunnen worden ingezet bij de handhaving van de bouw- en milieuregelgeving. De opbrengsten uit de bestuurlijke boetes moeten ten goede komen aan de gemeenten zelf, zodat de gemeenten de extra inspanning op het terrein van handhaving ook kunnen bekostigen. Opmerkelijk is dat de bestuurlijke boete een bestuursrechtelijk instrument is dat ingezet kan worden om overtredingen aan te pakken en voornamelijk is gericht op het straffen van de overtreder. De van 'oudsher' gebruikelijke bestuursrechtelijke instrumenten, zoals bestuursdwang en de last onder dwangsom zijn er juist opgericht om de strijdige situatie ongedaan te maken.
B.3
Strafrechtelijke instrumenten
Aangifte/ procesverbaal Zoals voorgaand aangegeven zijn vele overtredingen van de ruimtelijke regelgeving expliciet strafbaar gesteld. Hoofdstuk 8 van de Woningwet geeft bijvoorbeeld aan welke strafmaat er op welke overtredingen staat. Hierbij kan of hechtenis worden opgelegd of een boete worden gegeven. Ook de Wet op de Ruimtelijk Ordening kent dergelijke bepalingen. Strafrechtelijke handhaving is primair gericht op het straffen van de overtreder. De bestuursrechtelijke sancties zijn juist met name bedoeld om de overtreding te beëindigen ofwel de situatie in overeenstemming te brengen met de regels. Via aangifte door de gemeente van een strafbaar feit bij de politie wordt procesverbaal opgemaakt. Procesverbaal kan ook worden opgemaakt door een Bijzonder Opsporings Ambtenaar (BOA), indien de gemeente deze voor het onderhavige rechtsgebied heeft aangesteld. Uiteindelijk bepaalt het
34
Openbaar Ministerie echter of ook daadwerkelijk tot vervolging wordt overgegaan. Bij de paragraaf over de bestuurlijke boete is reeds aangegeven dat de politie en het Openbaar Ministerie maar een beperkte capaciteit beschikbaar hebben en de handhaving in het publieke domein voor hen minder prioriteit heeft. Strafrechtelijke sancties geven duidelijke signalen af. Een strafrechtelijke vervolging heeft veelal flinke sociale gevolgen. De praktijk leert dat aangifte en het opmaken van procesverbaal al een afschrikkende werking hebben. Economisch delict Onder de ruimtelijke regelgeving vallen ook de bestemmingsplannen van de gemeente. Deze bestemmingsplannen vinden hun grondslag in de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Zoals eerder opgemerkt kan overtreding van de voorschriften van een bestemmingsplan een strafbaar feit opleveren, indien zodanig aangeduid. Het kabinet heeft in 2002 een voorstel gedaan om dergelijke overtredingen over te brengen van het commune strafrecht naar het economische strafrecht. Het kabinet wil hiermee bewerkstelligen dat overtredingen voortaan sneller zijn te vervolgen en dat de gevolgen effectiever kunnen worden tegengegaan. De strafmaat wordt aanzienlijke verhoogd: van 11.250 euro naar 45.000 euro. Bovendien worden overtredingen die opzettelijk zijn gedaan, gekwalificeerd als misdrijven. Overtredingen van artikel 17, vierde lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening worden ook strafbaar gesteld (tijdelijke vrijstelling bestemmingsplan). Onduidelijk is nog of en wanneer dit voorstel als wetsvoorstel zal worden ingediend.
B.4
Privaatrechtelijke handhavingsinstrumenten
In enkele situaties kan de gemeente de gemeentelijke regelgeving ook handhaven door privaatrechtelijke middelen in te zetten. Voorwaarde hierbij is dat er een privaatrechtelijke verhouding bestaat. Zo heeft de gemeente een eigenaarsbevoegdheid: indien bijvoorbeeld openbare gemeentelijke gronden illegaal worden bebouwd, dan kan de gemeente dit middels een actie uit onrechtmatige daad tegengaan. Er wordt inbreuk gemaakt op het eigendomsrecht van de gemeente. Ook kan de gemeente een privaatrechtelijke overeenkomst sluiten omtrent het gebruik van gronden en opstallen. Handhaving bestaat dan uit het ontbinden van die overeenkomsten of de tenuitvoerlegging van de in de overeenkomst opgenomen boeteclausule. De gemeente is bij gebruikmaking van het privaatrecht gebonden aan publiekrechtelijke normen. Belangrijk hierbij is om op te merken dat de gemeente de privaatrechtelijke weg alleen mag bewandelen, indien er geen bestuursrechtelijke weg beschikbaar is waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden behaald. Het privaatrecht levert dan snel een onaanvaardbare doorkruising op van het publiekrecht. Dit wordt de twee-wegen-leer genoemd.
B.5
Samenloop van sancties
In beginsel is het gelijkertijd toepassen van twee of meer bestuursrechtelijke sancties voor één en dezelfde overtreding niet toegestaan. In bepaalde gevallen is een combinatie van sancties echter toch mogelijk. Bijvoorbeeld bij het door middel van toepassing van bestuursdwang beëindigen van een ernstige overtreding en er klaarblijkelijk een grote kans bestaat op een herhaling van de overtreding. Hoewel artikel 5:36 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een last onder dwangsom niet wordt opgelegd, zolang een besluit tot toepassing van bestuursdwang voor dezelfde overtreding niet is ingetrokken, is het toch mogelijk om een preventieve last onder dwangsom op te leggen om herhaling in dit geval voorkomen. Ook samenloop van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties kan voorkomen. Soms is dit zelfs wenselijk omdat het doel van de sancties verschillen. Bij het strafrecht staat leedtoevoeging voorop. Bij bestuursdwang en de last onder dwangsom is het uitgangspunt dat de strijdige situatie wordt beëindigd. Beide soorten sancties hebben derhalve een eigen doel.
35
