GROTIUS
Kiss J. László Magyarország szoms z é ds ágikapc s ol at a i nakj ö vőj e Az alábbi tanulmány a szomszédságpolitika fogalomértelmezését, történelmi tartalmát, dimenzióit, a ( k ül ) po l i t i k amá st e r ü l e t e i v e lv a l ók öl c s ö nh a t á s á t ,v a l a mi ntt ör t é n e l mié sj öv őbe nihe l y é tv e s z ig ór c s őa l áa magyar külpolitikai stratégia egészében. A tanulmány továbbá arra is kísérletet tesz, hogy elemezze a ma gy a rs z oms z é ds á g pol i t i k amoz g á s t e r é tme g ha t á r oz ót é ny e z ők e té sa z oke g ymá s hozv a l óv i s z on y á t ,sa z esetleges ajánlásokkal a szomszédságpolitika lehetséges geopolitikai forgatókönyveit is megfogalmazza.
1. Történelmi visszatekintés és tapasztalatok 1.1. A szomszédságpolitika fogalma és dimenziói At a nul má ny b a nha s z ná l t„ s z oms z é ds á g pol i t i ka ”f oga l maa ze l e mz é sc é l ki t űz é s e i ne kme g f e l e l őe n t öbbé r t e l mű.Aké thá bor úköz öt t is z oms z é ds á g pol i t i ká ta„ t ör t é ne l mi ”j e l z őve li l l e t j ük,ut a l vaa r r a , hogy a ma gy a rs z oms z é ds á g pol i t i ka a l a ppr obl é má ie bbe na zi dős z a kba na l a kul t a k ki .A szomszédságpolitika mai értelmezésében különbséget teszünk a „ ha gy ományos” ,azaz a hét, közvetlen (földrajzi) szomszédra vonatkozó és a „ f unkc i oná l i s ” ,a z a za zEU i nt é z mé ny it a g s á g ból köve t ke z ő, ne m köz ve t l e ns z oms z é ds á g i ka pc s ol a t ok köz öt t , me l y e k a ma gy a ré r de ke k s z e mpont j á bólkül önbö z ős úl y oz á s út e r ül e t e ke tj e l e nt e ne k as t r a t é g i a i l a gf ont os na kt e ki nt he t ő Ukr a j ná t óla s z á munkr a ke vé s bé j e l e nt ős dél-me di t e r r á nt é r s é g i g .A „ ha gy omá ny os ”é sa „ f unkc i oná l i s ” s z oms z é ds á g pol i t i ka me g kül önböztetése nem pusztán elméleti–analitikus t e r mé s z e t ű,ha ne me gy út t a lgy a kor l a t ii r á ny ul t s á gú is. A mindenkori kormánypolitikának ugyanis a dot te s e t be nama gy a re l köt e l e z e t t s é ge kme g os z t á s á r ólke l ldönt e ni ea„ távoli funkcionális”é sa „ közeli (hagyományos) szomszédságok”köz öt t .Ezame g kül önböz t e t é saköz ve t l e ns z oms z é ds á g i politikára vonatkozó „ t e r ül e t ibi z t ons á g ”é sa zEU/ NATO t a g s á g bólköve t ke z ő„ f unkc i oná l i s bi z t ons á g ”t e ki nt e t é be nmé gny i l vá nva l ó b b. A 2003-ba n me g f og a l ma z ot t„ Eur ópa iSz oms z é ds á g pol i t i ka ”( ENP,European Neighbourhood Policy) keleti dimenziója Ukrajnát, Belorussziát és Moldovát, valamint a három dél-kaukázusi országot (Azerbajdzsánt, Grúziát és Örményországot), míg a déli dimenzió – Törökország kivételével –a barcelonai folyamat EU-hoz nem tartozó országait foglalja magában. Az EU– Oroszország stratégiai partnerség egy másik ke r e t be nané gyköz öst é r s é gr őls z ól óa kc i ót e r vbe n valósul meg. További különbségtétel tárgyát képezi az EU térségen belüli –a visegrádi négyeket is magában foglaló – hagyományos szomszédságpolitika és az EU térségén kívüli szomszédságpolitika, azaz az uniós régiópolitika Magyarország számára releváns dimenzióinak területe, nevezetesen a nyugat-balkáni térség és a három nyugati FÁK-országot magában foglaló „ ke l e t i di me nz i ó” . Mi nde z a z ti sj e l e nt i , hogy 2004-t ől ke z dődőe n a ha gy omá ny os szomszédságpolitika egy része és az EU új szomszédságpolitikája egymással közös metszetet is a l kot .A„ s z oms z é ds á g ika pc s ol a t ok”f og a l maugy a na kkoré r t e l e ms z e r űe ns okka ls z é l e s e bbha l ma z t j e l e nt ,mi ntma g aakül pol i t i ka is t r a t é g i ar é s z é tké pe z ős z oms z é ds á g pol i t i ka ,a me l yami ndenkori térségi, országspecifikus (horizontális), és a kérdésterületekre vonatkozó (vertikális, azaz politikai, gazdasági, kulturális, kisebbségi, környezeti, energetikai stb.) súlyozás alapján meghatározott irányultságot magában foglaló prioritási rendszer. Minden hatékony külpolitika a földrajzi és a funkcionális súlyozáson nyugvó szelektivitáson alapul. Ez é r ta ma gy a rs z oms z é dpol i t i ka gy a kor l a t as e m t ör e ke dhe ta „ t e l j e sl e f e de t t s é gr e ” ,ne m utolsós or ba nakonkr é té r de ke k,as z e r v e z e t ia l kue r őé sar e nde l ke z é s r eá l l óa ny a g ie s z köz öké s külpolitikai mozgástér korlátozottsága miatt. A külpolitika feladata, hogy képes legyen a nemzeti 1
GROTIUS
e r őf or r á s okmul t i pl i ká l á s á r aé sa mindenkori belpolitika számára a le he t s é g e ske dve z őne mz e t köz i f e l t é t e l e kbi z t os í t á s á r a ,e nne ké r de ké be name gf e l e l őf öl dr a j z is úl y pont oké sas t r a t é g i a ic é l ok eléréséhez szükséges szövetségek és partneri kapcsolatok kialakítására. Természetesen adott esetben a magyar érdekek szempontjából egy kevésbé releváns földrajzi terület és/vagy szakpolitikai kérdé si s„ a kt i vá l ódha t ”e gy vá l s á g va gy konf l i kt us e s e t é n, s ez a magyar szomszédságpol i t i ká ba n s z űké g s z e r űe n e gy kor á bba n ke vé s bé f ont os na k t a r t ot tt e r ül e t f e l é r t é ke l ődé s é he zve z e t he t . 1.2. A történelmi szomszédságpolitika és hosszú távú hatásai Aze l s ővi l á g há bor útköve t őe nki a l a kul tköz é p-európai helyzet –jelesül a Trianon-szindrómaként számon tartott jelenség –hosszú távra megfogalmazta a magyar kül- és szomszédságpolitikával szemben tá ma s z t ot t nor ma t í v köve t e l mé ny e ke t .A „ Trianon-s z i ndr ómá ” -hoz történelmi összetettségében számos olyan jelenség társul, mint a pszeudo-na gy ha t a l mis t á t us tköve t ő „ ki s á l l a mil é t ”é sa„ ki s á l l a mikompl e xus ”( „ k i s e bbne kl e nni ,mi ntva l ój á ba n” )ki a l a kul á s a ,a politikai és gazdasági mozgástér elvesztése, a jószomszédi politika kudarca, nem kevésbé az e l s z i g e t e l ődé si l l .a nna ká l l a ndóve s z é l y e .Tör t é ne l mi l e ga ze l s z i g e t e l ődé se gy f e l őlakor a be l i francia politika következménye volt, amely geopolitikai ellensúlyt épített a vereséget szenvedett Németországgal és a kisantant-or s z á g ok s e g í t s é gé ve lüt köz őövezetet Szovjet-Oroszországgal s z e mbe n. Má s f e l ől a ze l s z i g e t e l ődé s köz ve t l e nül Tr i a non köve t ke z mé ny e vol t : Aus z t r i a kivételételével Magyarország szomszédainak politikai érdekeit nem csupán a kisantant franciabarát politikája, hanem a Magyarország hátrányára végbement területi és demográfia nyereség is összekapcsolta. Az új utódállamok önazonosságának felépülése szorosan összefüggött a térség Magyarország történelmi szerepén alapuló folytonosságának a tagadásával: a magyar történelem számos eleme az utódállamok önazonosság-építésének részévé vált. Az állam, nemzet, nyelv inkongruenciája ellenére az utódállamokban meghatározó vált etnonacionalizmus a nemzeti szuverenitás pot e nc i á l i sve s z é l y e z t e t é s é t ,s őta nna kme g s é r t é s é tl á t t ami nde nol y a nt ör e kv é s be n, amely Magyarország történelmi szerepének hangsúlyozására és a magyar–magyar kapcsolatok fenntartására irányult. Ezt a sajátos percepciót a hitleri Németország szövetségeseként képviselt magyar revíziós politika, nem kevésbé Magyarország regionálisan uralkodó, kulturális szerepének ha ng s úl y oz á s amé gi nká bbme ge r ős í t e t t e .A ma gy a rkül pol i t i kaf e j l ődé s é ne ke l s ővi l á g há bor út köve t őt r a g i kusz s á kut c á j a mi nde nl e e ndő kül -, és annak r é s z é tké pe z ős z oms z é dpol i t i ká va l szemben hosszú távra normatív követelményeket fogalmazott meg, s ezek a hatékony kül- és szomszédságpolitika kritériumaivá váltak: Mi ké ntl e he te l ke r ül niMa gy a r or s z á gt é r s é g ie l s z i g e t e l ődé s é t( „ be ke r í t e t t s é g é t ” ) ?Me l y e ka z aktív jószomszédi politikának azok a céljai és eszköz e i ,a me l y e ka ze l s z i ge t e l ődé s tvagy annak veszélyét megakadályozzák? Mi ké ntl e he te gy i de j űl e g–(ill. lehetséges-e egyáltalán) –az államközi és a magyar–magyar kapcsolatok pozitív szinergiáját létrehozni? Miképp lehet a szomszéd á l l a mokhozé sa zo t té l őma gy a rki s e bbs é g e khe zf űz ődőka pc s ol a t oka t olyan módon fenntartani, hogy mindez a regionális stabilitást és ezzel a szubregionális e gy üt t műk ödé ski bont a koz á s á tneve s z é l y e z t e s s e ? 1.3. Szomszédságpolitika mint „VSZ-be l pol i t i ka” A má s odi kvi l á g há bor úut á nas z ovj e tve z e t é s űköz é p- és kelet-európai nemzetközi alrendszerben létrejött intézmények –mi nde ne ke l őt taVa r s óiSz e r z ődé sSz e r ve z e t eé saKGST–nem csupán arra szolgáltak,hogya„ ke l e t it ömb”or s zágait a liberál-kapitalista világtól elzárja, hanem arra is, hogy egymástól is elválassza. Valódi szomszédsági kapcsolatok kialakulására, s ezzel a térség hor i z ont á l i ss z e r ve z ődé s é r e ne ma l a kul ha t t a k kia f e l t é t e l e k.A Mos z kva -központú vertikális 2
GROTIUS
kapcsolatokat a KGST egészítette ki, amely a maga módján a bilaterális kapcsolatok konglomerátuma, nem egy valódi integráció volt. A Szovjetunió által dominált nemzetközi a l r e nds z e rműködé s é tas z ovj e tka t ona ij e l e nl é té s–az 1970-es évek közepéig –lényegében Moszkva korlátlan nyersanyag- és energiahordozó-ellátási monopóliuma biztosította. Ebben a s a j á t os s t r ukt ú r á ba n va l ój á ba n mi nde ná l l a m Mos z kva „ s z o ms z é dj a ” vol t , mí g a va l ódi s z oms z é ds á g ika pc s ol a t okt ör t é ne l mime g ol da t l a ns á g ukba nat ömbpol i t i ka„ hűt ől á dá j á ba ”ke r ül t e k. A va l ós á g ba n a z or os z na gy ha t a l mi é r de ke ke tl e pl e z ő „ i de ol ó g i a ii nt e r na c i ona l i z mus ” hangsúlyozása ellenére az így kialakult rendszer jellegzetesen anti-internacionalista volt. Ebben az idős z a kba na„ Tr i a non-s z i ndr óma ”mi nta ze l s z i g e t e l ődé sve s z é l y ene ms z űntme g , inkább látens maradt. Magyarország korábbi kisantant-ellenfeleivel e gya l a pve t őe n„ pá ns z l á v” szövetségi rendszerbe –kulturális sajátossága és a második világháborús szerepe következtében – s a j á t os módon „ i de g e nt e s t ké nt ” ke r ül t .A ké s őbbi e kbe na ze l s z i g e t e l ődé sa z 1956. évi szovjetellenes és antitotalitárius forradalommal éppen úgy összekapcsolódott, mint 1968-ban a tömbben egyedüliként bevezetésre került korlátozott gazdasági reformfolyamattal. 1956-ban egy semleges és nemzeti demokr a t i kus Ma gy a r or s z á gl e he t ős é g eas z oms z é dor s z á g okba n he ve s r e a kc i óka tvá l t ot tki ,sn e m vé l e t l e n,hogye nne kköz ve t l e ná l doz a t aa zo t té l őma gy a rki s e b bs é g volt. Hae bbe na zi dős z a kba npar excellence szomszédkapcsolatok kialakulásáról beszélhetünk, úgy azok e l s ős or ba na z os z trák–magyar kapcsolatokra vonatkoztathatóak. Az 1956 utáni külpolitikai e l s z i g e t e l t s é g bőlama gy a r –os z t r á kka pc s ol a t okkí ná l t a kl e he t ős é ge ta kitörésre, s mint ilyenek, a ké s őbbié vt i z e d e ka l a t tama gy a rkül pol itika bilaterális kapcsolatai „ t ör t é ne l mihor g ony á n a k” ,a jószomszédi kapcsolatok hagyományosan pozitív referenciájának bizonyultak. Ausztria aktív semlegességen alapuló keleti politikája és a nyugati irányultságú magyar reformkommunista politika –a megosztott Európa peremén –sajátos komplementer-jelleggel rendelkezett, s ez a két or s z á gköz öt tmi nds z é l e s e bbe ni nt é z mé ny e s ül ő„ kül önl e g e ska pc s ol a t ok”ki a l a kul á s á ba nöl t öt t f or má t .Eme l l e t také t ol da l úka pc s ol a t okk e z de t t őlf og vas a j á t oss z ubr e g i oná l i st a r t a l ma thor doz t a k, amelyet Ausztria föderális berendezkedése, továbbá sajátos alpesi és dunai tájékozódása tett hangsúlyossá. Az ilyen kapcsolatok a Duna-me de nc é r evona t koz óe gy üt t működé s t ől ,a zAl pokAdr i a Munka köz ös s é g t ől a r e nds z e r vá l t á s ut á ni Köz é p-Eur ópa i Ke z de mé ny e z é s t me g e l őz ő Quadrangolare kialakul á s á i g j ól ny omon köve t he t őe k, s e z e k a ma gy a r kül p o l i t i ka t ömbka pc s ol a t a i na kl e bont á s á ba né sny ug a t ie l őj e l űúj r a or i e nt á l ódá s á ba nne ml e be c s ül he t ős z e r e pe t játszottak.
2. Szomszédságpolitika és új magyar külpolitika 2.1. Visszatérés Európába –visszatérés a szomszédokhoz. Hagyományos szomszédságpolitika mint a külpolitikai triád része (1990–2004) Ar e nds z e r vá l t á s tköve t őe na z„ e ur ópa i z á l ódá s ké nt ”j e l l e mz e t tmé l y r e ha t óá t a l a kul á smi nde ne ke l őt t az euroatlanti intézményi tagság kérdését helyezte a külpolitikai napirend élére, ám a Szovjetunió á l t a ldomi ná l tne mz e t kö z ia l r e nds z e rf e l boml á s as z üks é g s z e r űe n vi s s z a t é r é s tj e l e nt e t tne mc s a k Európához, hanem a hagyományos, kétoldalú szomszédságpolitikákhoz is. Az új helyzet legalább három szinten fogalmazta meg af e l a da t oka t .El ős z öri s ,geopolitikai értelemben: Magyarországnak mint az egyetlen mind a három felbomlott kommunista föderációval határos államnak szembe kellett néznie a szomszédos államok számának megnövekedésével, a térség fragmentációjának és az elmél y ül ődé l s z l á vvá l s á gpol i t i ka i –diplomáciai, valamint biztonságpolitikai következményeivel. Má s ods z or ,at é r s é ga„ na gy ha t a l om-me n t e s s é g”t ör t é ne l mi l e gkül önl e g e she l y z e t é beke r ül t ,se za 3
GROTIUS
pol i t i ka ié sg a z da s á g iúj r a s z e r ve z ődé s ,va l a mi nta zé r i nt e t tá l l a mok kétoldalú kapcsolatainak a r e nde z é s é tá l l í t ot t ae l őt é r be ,kül önöst e ki nt e t t e lapoz i t í vi nt e g r á c i ósc é l okr aé sane g a t í vör öks é g r e , nevezetesen a horizontális kapcsolatok hiányára és a párhuzamos gazdasági szerkezetek következményeire, továbbá a kisebbségi politika területén elszenvedett sérelmekre. Harmadszor, a rendszerváltás és az új szomszédállamok létrejötte az államok identitásának és a térség nemzetei ill. „ ne mz e t á l l a ma i ” ( új r a ) -meghatározásának, valamint a transzformáció több szinten zajló folyama t a i na k a ké r dé s e i tá l l í t ot t ae l őt é r be .Ma gy a r or s z á ge s e t é be ne z at öbb s z i nt űf e l a da t egyszerre jelentette a külpolitikai stratégia egy új szerkezetének a kialakítását, ám a történelmi na pi r e nde k( „ Tr i a non-s z i ndr óma ” )új r a é l e dé s é ne kave s z é l y é ti s . 2.2.
Szomszédságpolitika mint cél és eszköz
A Magyarországgal közvetlenül határos államokra fókuszáló hagyományos szomszédságpolitika az újkül pol i t i kah á r ma sc é l ki t űz é s é ne kr é s z é vévá l t .Ugy a na kkorke z de t t őlf og vany i l vá nva l óvol t , hogy a hármas cél egyensúlyban tartása nem lehetséges. Az Európa-konform szomszédságpolitika me g t e r e mt é s ea l a pve t őe nake t t ősi nt e g r á c i óe l é r é s é ne ka ze s z köz evol t ,j ól l e he ta z„ Uni ónak való me g f e l e l ős é g”ké r dé s e–különös tekintettel a kisebbségi jogok védelmére és azoknak a kétoldalú kapcsolatokra gyakorolt hatására –ellentétes belpolitikai diskurzusok és narratívak motívumává vált. As z oms z é ds á g pol i t i kane mc s upá ne s z k ö z ,ha ne m a„ s oks z or osb i l a t e r a l i z mus ok”é r t e l mé be nc é li s vol ta t é r s é g s z e r ve z ődé se l őmoz dí t á s á r a .A he t ve ne sé ve k vé g é t ől ,f őké nta de mokr a t i kus ellenzékek által elindított Közép-Eur ópa vi t ae gy f e l ől a t é r s é gt r a ns z na c i oná l i s kul t ur á l i s ös s z e t a r t oz á s á t ,má s f e l őla t é r s é gf e j l ődé s t ör t é ne t é tt e ki nt ve ,a nna k vi s z ony l a g osöná l l ós á g á t , mi nde ne ke l őt tas z ovj e tt í pus úf e j l ődé s imode l l t őlva l óa l a pve t őkül önböz ős é gé ti l l .Köz é p-Európa akkori politikai, földrajzi és kulturális egybevágósága hi á ny á na kaké r dé s e i tá l l í t ot t ae l őt é r be .Az annus mirabilis után látni lehetett, hogy az egykori kelet-közép-európai rendszerváltó értelmiség a nemzeti érdekek mentén megvalósult politizálódás kereteibe tagolódott, és a Közép-Európáról szóló e l mé l e t ivi t á k a tal e g j obbe s e t be ni s„ c s upá n”a„ Köz é p-Európa-f oga l om”ope r a c i ona l i z á l ódá s a , a z a zas z ubr e g i oná l i se gy üt t működé sg e opol i t i ka ikí s é r l e tei (Pentagonale, Hexagonale, KözépEur ópa i Egy ü t t működé s , V-3, V-4, CEFTA s t b. ) , s ne m a„ köz é p-e ur ópa ii de nt i t á s ” me g va l ós í t á s á na kpol i t i ká ivá l t ot t á kf e l .A vi s e g r á die gy üt t működé ss z e r ve z ődé s é ne kke z de t é na z i ndí t é kokköz öt te gy i de j űl e gme g t a l á l ha t óvol ta ze gy má s tki e g é s z í t őne mz e t i ,s z ubr e g i oná l i sé s stratégiai érdekek pozitív szinergiája. A magyar külpolitika szempontjából ott munkált a Kisantant újraéledése miatti aggodalom és a kisebbségi kérdés közös, szubregionális kezelésének reménye, valamint a t öbbivi s e gr á dior s z á g hozha s o nl óa na„ bi r oda l om vi s s z a vá g ”s z i ndr óma ,ne m ke v é s béa szubregionális e gy üt t működé ss z üks é g s z e r űs é g emint az integrációérettség bizonyítéka, és az arra való felkészülés geopolitikai színtere. A kelet-nyugati mellett az észak-déli infrastruktúra ki é pül é s é ne kl e he t ős é g eVa r s ós z á má r aa ze gy e s ül tNé me t or s z á gé sa felbomló Szovjetunió közötti ha gy omá ny os„ g e opol i t i ka ipr é s ből ”va l óki e me l ke dé s tí gé r t e . 2.3. Szomszédságpolitika és nemzetpolitika A triád fogalmában összefoglalt magyar külpolitikai stratégia szorosan összefüggött a magyar külpolitika történelmi dilemmájával, nevezetesen a nemzet és állam inkongruenciájára adott új típusú válaszadási kísérlettel. A nemzeti-konz e r va t í vf e l f ogá saha t á r okoná t l é pő,e gy s é ge sma gy a r nemze t( „ kul t úr ne mz e t ” )f e l t é t e l e z é s ea l a pj á ns a j á t os„ kül po l i t i ka idua l i z mus ból ” ,ne ve z e t e s e na magyar állam külpolitikájának és a magyar nemzet egészére irányuló nemzetpolitikának a ke t t ős s é gé ből ,t ová bbáama gy a rá l l a mé ski s e bbs é ge iköz öt t iva l a mi l yen különleges jogviszony ki a l a kí t á s á na kal e he t ős é gé bőli ndul tk i ,kül önö st e ki nt e t t e la ze l őr e ha l a dói nt e g r á c i ósf ol y a ma t 4
GROTIUS
magyar kisebbségi közösségekre gyakorolt hatására. Ezzel szemben a szociálliberális megközelítés a„ pol i t i ka ine mz e t ”pr e mi s s z á j á tve t t ea l a pul, s a nemzetpolitika explicit ill. implicit formáit a „ ma gy a rá l l a m”i nt e g r á c i óskül pol i t i ká j á na ké sas z oms z é dá l l a mokhozva l óvi s z onyké r dé s é ne k r e nde l t ea l á .Mi nde bbőlköve t ke z i k,hogyas z ül őhe l y üköné l őma gy a rki s e bbs é g iköz ös s é g e k fennmaradásával é sa za ny a or s z á g hoz f űz ődő vi s z ony ukka lf og l a l koz ó ne mz e t pol i t i ka é sa s z oms z é ds á g pol i t i kaköz öt tke z de t t őlf og vas z or osköl c s önha t á sa l a kul tki .Ugy a na kkora zi s ny i l vá nva l óv ol t ,hogye gyös s z ne mz e t is t r a t é g i á tf e l t é t e l e z őne mz e t pol i t i kas z or os a né r i nt ke zik nem csupán a szomszédságpolitikával, hanem más politika-területekkel, így a magyar belpolitikával és az uniós politikával, továbbá olyan funkcionális szakpolitika-területekkel, mint a fejlesztéspolitika, kulturális külpolitika, továbbá jellegénél fogva olyan társadalmak közötti, ún. transznacionális politikával, amelyben a legkülönböz őbb ne m á l l a mi s z e r e pl ők ( egyházak, alapítványok, civil társadalmi kezdeményezések, kis- és közepes vállalatok stb.) növe kvős z e r e pe t j á t s z ha t na k.A ne mz e t pol i t i kat e há tmá ra ze ur oa t l a nt ii nt é z mé ny e khe zva l óc s a t l a koz á se l őt t ,a z azokhoz való alkalmazkodás folyamatában sem volt pusztán a magyar–magyar és a szomszéd or s z á g okhozf űz ődőha gy omá ny osá l l a mköz ika pc s ol a t okr akor l á t oz ha t ó.Sőt ,ki s e bbs é g iké r dé s nem csupán a z„ a ny a or s z á g –kisebbségek–na c i ona l i z á l ó ne mz e t ”á l t a la l kot ot thá r oms z ö g be n, hanem sokkal inkább a nemzetközi szervezetekkel ill. az EU-va l ki bővül t„ f unkc i oná l i s né gy s z ög ön”be l ülvá l té r t e l me z he t ővé .Ame nny i be nas z oms z é ds á g pol i t i kaane mz e t pol i t i ká r a redukálódik, úgy mind a hatékony szomszédság-, mind a nemzetpolitika lehetetlenné válik. Egy hatékony nemzetpolitika csak a régióalapú, európai szomszédságpolitika kereteiben lehet sikeres és csak ebben az értelemben számíthat támogatásra.
3. Az EU szomszédságpolitikája és magyar mozgástér 3.1. Az uniós tagság és magyar érdekek Magyarorsz á g ota zuni óst a g s á ge l é r é s é be nl e ga l á bbhá r om s t r a t é g i a ic é lve z é r e l t e .El ős z öri s ,e gy hagyományosan policy taker ország esetében az EU mint „ ko l l e kt í vpolicy maker”ki bővül t pr oj e kc i ósf e l ül e t e tkí ná lag l oba l i z á c i ól e g kül önböz őbbne ga t í vha t á s a i na ka zelhárítására és a saját külpolitikai képességek multiplikálására. Másodszor, az EU biztosíthatja a magyar modernizáció és az e ur ópa if e l z á r kóz á se r őf or r á s a i na kj e l e nt őshá ny a dá té spol i t i ka i –jogi kereteit. Harmadszor, az EU-t a g s á g kí n á ll e he t ős é ge ta ma gy a rne mz e te gy e s í t é s é r e ,ne ve z e t e s e na z„ i nt e g r á l t ”i l l . „ e ur ópa i z á l tma gy a r ne mz e t ” ki a l a kí t á s á r a .Ny i l vá nva l ó,hogy a z EU g r a vi t á c i ós ha t á s á n, intézményi homogenizálásán, valamint a stabilitási exportján alapuló régió-politikája és a hagyományos magyar szomszédpolitika pozitív szinergiája lehet az egyik eszköz, amellyel Magyarország a szomszédsági politikában policy shaper képességekre is szert tehet. Erre a közlekedési–logisztikai, valamint az energetikai elosztószerepek és az ún. soft power képességek – „ j ópé l da ” ,„ kul t ur á l i svo nz e r ő”s t b.–egyaránt alapul szolgálhatnak. Magyar külpolitika az EU-ban. Az EU részeként a magyar külpolitika modus operandija számos tekintetben mélyreható változásokon megy keresztül, mivel az EU egyszerre kormányközi, szupraés transznacionális, i l l .ne mz e t ij e l l e ge tma gá n vi s e l ő sui generis politikai rendszer. Ennek me g f e l e l őe naha gy omá ny oskül pol i t i k at a r t a l ma ,s z e r e pl őié smóds z e r e ii sme g vá l t oz na k,s ok tekintetben a belpolitika módszereihez válnak hasonlatossá. Ez a változás érinti a magyar s z oms z é ds á g pol i t i kamóds z e r e i té ss z e r ve z e t il e he t ős é ge i t .Ane mz e t köz ika pc s ol a t oks z e r e pl ői ne k ha l ma z á ba naha gy omá ny osá l l a mköz is z e r e pl őkme l l e t tnöve ks z i kami ndt öbbt á r s a da l mié s g a z da s á g ima g á ns z e r e pl őtma gá ba nf og l a l ót r a ns z nacionális kapcsolatok száma, s ezzel együtt jár a z okna ka zi nf or má c i ókna k abővül é s e ,a me l y e k ne m aha gy omá ny os ,ha ne m ane má l l a mi s z e r e pl ők „ informális külpolitikáinak” csatornáin keresztül állnak rendelkezésre. Az olyan 5
GROTIUS
s z e r e pl ők, mint a multinacionális vállalatok, nemzetközi segélyszervezetek, tudományos intézmények, egyházi segélyszervezetek, alapítványok, civil társadalmi csoportok stb. „ i nf o r má l i s kül pol i t i ká i ”as z o ms z é ds á g pol i t i ka t e r ül e t é n ne m c s upá n a kül pol i t i k a ha gy omá ny osá l l a mi monopóliumának„ konk ur e ns e i ” ,ha ne m af or má l i skül pol i t i kaki e g é s z í t ői ,se nne kme g f e l e l őe n annak korporatív tartalékai is. Könnyen belátható, hogy a diplomácia olyan új formája, mint a public diplomacy, va l a mi ntat öbbs é g ié ski s e bb s é g ikul t úr ame g i s me r é s é te l őmoz dí t ókulturális külpolitika egy ország kül- és szomszédsági ka pc s ol a t a i na k ne m l e be c s ül he t ő soft powerjét alkothatják. A régióalapú szomszédságpolitikának feltétlenül építenie kell a magyar és európai üz l e t is z e r e pl ők e xpa nz i ój á r a ,sa r r aal e he t ős é gr e ,hogy anem kor má ny z a t is z e r e pl ők „ e l ős t r ukt ur á l ha t j á k”a zá l l a mis z i n t űka pc s ol a t oka t ,sazokat adott esetben ki is egészíthetik. 3.2. Az EU Szomszédsági Politika (ENP) különleges jellege AzEU bővül é s if ol y a ma tas t a bi l i t á s ,abi z t ons á gé sanöve kvőj ól é tövezetét teremtette meg Eur ópá ba n.A bővül é sa zUnió legsikeresebb kül- és biztonságpolitikájának bizonyult. Az ötödik, 2004-e ski bőv ü l é s if ol y a ma tj ogga lve t e t t ef e laké r dé s t ,hogye z tas i ke r tne ml e he t ne -e részben, vagy teljesen megismételni a huszonötök EU-rópájának új szomszédjai között. További kérdésként merül fel, hogy miképpen lehetne az EU új szomszédságában –ugyan tagsági perspektíva nélkül, de mégis –ha t é kony a ne l őmoz dí t a nia z„ e ur ópa i z á l ódá s ”f ol y a ma t á t ,se nne ké r de ké be nabővül é s i politika es z kö z e i ti sf e l ha s z ná l ni . Az öt ödi k ki bővül é s ny omá n a z Unió határos lett Fehéroroszországgal, Ukrajnával és Oroszországgal. Románia teljes jogú taggá válásával az EU Moldovának is a szomszédjává vált. Málta és Ciprus csatlakozásával egy sor mediterrán ország még közelebb került az Unióhoz. 2003-ban ezek a mélyreható geopolitikai változások vezettek a „ Tá g a bb Eur ópa – Sz oms z é ds á g ” (Wider Europe – Neigbbourhood), a z „ Eu r ópa i Sz oms z é ds á g pol i t i ka ” a l a pdokume nt umá na k ( European Neighbourhood Policy, ENP) megfogalmazásához. Az ENP általános célját az új, elválasztó akadályok létrejöttének megakadályozásában jelölte meg aki bővül tUnió és a szomszédos államok között, Kelet-Európában és a mediterrán térségben. Emellett az ENP a„ kö z ösé r t é ke k”a l a pj á na zUnió környezetében olyan á l l a pot okl é t r e hoz á s á tt űz t eki célul, amelyekben a szomszédos államok mindinkább partnerekké vá l na k,smi n dke vé s bés z á mí t a na k„ ha r ma di kor s z á g na k” .AzENPugy a na kkors a j á t osj e l l e g é né l f og vaa z új onna nc s a t l a koz ót a g á l l a mokna kl e he t ős é ge tkí ná l ,hogy g e opol i t i ka iérdekeik és adottságaik alapján –value added módon –az ENP-t maguk is formálják. A 2004. és 2007. évi ke l e t iki bővül é sa zEUs z oms z é ds á g pol i t i ka ikör ny e z e t é tmé l y r e ha t óa nme g vá l t oz t a t t a ,új r a é r t é ke l t e ac s a t l a koz ot tor s z á g okg e opol i t i ka ihe l y i é r t é ké té sas z ubr e g i oná l i se gy üt t működé sl e he t ő s é g e i t . Románia és Bulgária csatlakozásával az EU a Fekete-tenger menti térség részévé vált,ami fontos energiafolyosó és szállítási útvonal, ám egyben olyan térség is, ahol számos olyan megoldatlan bi z t ons á g pol i t i ka ipr obl é mava n,mi ntas z e r ve z e t tbűnöz é s ,a zi l l e g á l i smi g r á c i ó,ne m ke vé s béa Dél-Kaukázusban és Moldovában s z á mo s„ be f a gy ot tkonf l i kt us ” . Az EU Bizottság ENP-r őls z ól ó2006.de c e mbe r ij e l e nt é s evi l á g os s át e t t e ,hogyas z oms z é ds á g i pol i t i kal e he t ős é g e imé gme s s z ene m me r ül t e kki .Ez é r ta zEur ópa iTa ná c s2006.de c e mbe r é be na köve t ke z őe l nökséget adó tagországot, Németországot, arra kérte fel, hogy a Bizottság kezdeményezését öntse konkrét formába, különös tekintettel arra, hogy a Maghreb-országokkal szabad ke r e s ke de l me te l őmoz dí t óBa r c e l ona -f ol y a ma t t a ls z e mbe na„ ke l e t idi me nz i óba n”mé gs ok at e nni va l ó.AzEUj e l e n l e g iá l l a pot á ba nugy a na kkora zENPme g e r ős í t é s é r ei r á ny ul óe r őf e s z í t é s e k a l i g ha j e l e nt h e t i ke gy újbe l é pé s r őls z ól ó vi t a ke z de mé ny e z é s é t .A me g e r ős í t e t tENP ne m e gy s z e r űe nabe l é pé sa l t e r na t í vá j a ,at a g s á ge l ke r ül é s é r ei r á ny ul ós t r a tégia, de nem is a közvetlen be l é pé s he zve z e t őút .Ebbe naké r dé s b e na„ r é g i ”é s„ új ”t a g okköz öt tné z e t kül önbs é gva n:a z újonnan csatlakozott tagállamok hajlamosak az ENP-t nyílt vé g űf ol y a ma t ké nt ,s őt„ r e j t e t tbe l é pé s i t e r vké nt ”is értelmezni. A török és az ukrán tagság iránti lengyel és magyar nyitottság jól mutatja 6
GROTIUS
e z ta zá l l á s pont ot .Ny i l vá nva l ó,hogyas pe c i f i kusé r de ke ke nkí vülaki bővül é s s e lmi ndi gakor á bbi pe r e má l l a mokpr of i t á l ha t na kl e g t öbbe t .Va l ój á ba nmé gni nc s e ni ga z ir e c e pta zENPme g e r ős í t é s ére. Ebbőla s z e mpont bóldönt ő ké r dé s ,h o gy mi ké nts i ke r üla z ENP b e l s ő – a Franciaország, Olaszország és Spanyolország által képviselt déli és a Németország, Lengyelország által képviselt keleti dimenziója közötti –megosztottságának érdekellentéteit kézben tartani, és az Oroszország és ke l e t is z oms z é dj a iköz ö t t ika pc s ol a t oka tme g j a ví t a ni .AzEU köl t s é g ve t é s emé gmi ndi ga„ na gy t a gá l l a mok”ha gy omá ny osé se gy kor igy a r ma t a i hozf űz ődőé r de ke i t ,sne m a„ ke l e t idi me nz i ó” megnövekedett forrásigényeit tükrözi. Eme l l e t tf e nná l lave s z é l y ,hogyabővül é s ipol i t i kas z i g or ú kondicionalitásának elve az ENP keretében felpuhul és a benchmark helyett inkább az e gy üt t működé s tc é l z óös z t önz őkr eke r ülaha ng s úl y .AzENPt e há tös z t önz őke tny új ta zé r i nt e t t or s z á g okbe l s őr e f ormjainak felgyorsításához. A cél a preferenciális kereskedelmi kapcsolatok létrejötte azért, hogyat e c hni ka ié spé n z ügy it á mog a t á sút j á nl e he t ővévá l j onapi a c okköl c s önös megnyitása, továbbá az EU jogi térség kiterjesztése az energia- és környezetpolitika, a bel- és igazságügy,s ő takül - és biztonságpolitikai párbeszéd területeire. Az EU és Ukrajna közötti ki bőví t e t tme g á l l a podá sj ópéldaként szolgál erre, hisz egy szabad kereskedelmi övezet létrehozását és ezzel az Unió be l s őpi a c á hozva l óhoz z á f é r é s ti r á ny oz z ae l ő. A magyar érdekek szempontjából az ENP nem a tagság versus nem-tagság merev geopolitikai dichotómiájából, azaz a hagyományos jogi–területi elhatárolódásból, hanem abból indul ki, hogy az e gy üt t működé s–a kevesebb, mint a tagság, de ( l e he t őség szerint) dinamikus partnerség ill. több, mint a partnerség értelmében – rugalmas, funkcionális határok kialakulásához vezet. A s z oms z é ds á g pol i t i kaa l a pve t őc é l j augy a na kkorbé ké s ,vá l s á g okt ólme nt e s ,pr os pe r á l ókör ny e z e t biztosítása. A kilencvenes évek e l e j é t ő la ma gy a rkül - és biztonságpolitika, valamint annak részeként a hagyományos szomszédságpolitika számára a délszláv válságövezet jelentette a legnagyobb kihívást, s ennek tanulságait ma i ss z e me l őt tke l lt a r t a ni .Ebben a válságban Budapestnek a leg kül önböz őbb,e gy má s s a le l l e nt é t e sé r de ke ke t–kétoldalú jószomszédi viszonyt, magyar kisebbségek helyzetét, EU- és NATO-lojalitás kérdését, déli országrészek belbiztonságát, a ví z ié ss z á r a z f ö l dis z á l l í t á s iút vona l a kműködőké pe s s é g é ts t b.–kellett összeegyeztetni és egyetlen politikai csomagba egyesíteni. A délszláv válság a hidegháború utáni világ úgyszólván minden kérdését –az államutódlást, a „ gy e ng eá l l a m” é sá l l a mkuda r c pr obl é má j á t ,a multietnikus demokráciát, az etnikumközi, nemzetközi és polgárháborús konfliktust, a ne mz e t köz ibe a va t koz á sj og s z e r űs é g é ts t b.–napirendre t űz t e ,se zne mc s upá nama gy a r ,ha ne ma zuni óspol i t i kaké pe s s é g e i ti spr óbá r at e t t e .Mi nde n ha t é konys z oms z é ds á g pol i t i ká na ka l a pf e l t é t e l e ,hogys z i l á r dá l l a mi s á gga lr e nde l ke z ő pa r t ne r e k legyenek, melyek készek elismerni egymást é ské s z e ke gy má s s a le gy üt t működni .Adé l s z l á vt é r s é g különösen jó példa erre a há r oms z a ka s z osf e j l ődé s r e ,a me l y be na„ gy e ng eá l l a mok”me g e r ős í t é s eé s ezzel a status quo r ög z í t é s ea ze l s ő ,a z új onna n ki a l a kul té se gy má s te l i s me r ős z e r e pl ők e gy üt t működé s e ,as z ubr e g i oná l i smul t i l a t e r a l i z mus okkialakulása a második, végül az uniós tagság e l é r é s eaha r ma di ks z a ka s z .Mont e ne g r óf ügge t l e ns é gé tköve t őe nakos z ovóir e nde z é smi nde n oldalú –explicit, vagy hallgatólagos –elfogadása azt jelenti, hogy a térség dezintegrációja véget ér, s ezzel a status quo é sa„ gy e ng eá l l a mok”me g s z i l á r dul á s aa zá l l a mköz ie gy üt t működé se l őt t me g ny i t ha t j aa zut a t .Tová bbif ont ose l őf e l t é t e l ,hogya ze gy e ss z ubr é g i ókköz öt t if e j l ődé s ir é si l l . jövedelemi disz pa r i t á s ok( e gyf őr ee s őGDP)bi z ony osküs z öba l áneke r ül j e ne k,r e nde l ke z é s r e á l l j oname g f e l e l őpi a c g a z da s á g ié sde mo kr a t i kusé r t é ke ke na l a pul ói nt é z mé ny ihomog e ni t á s ,va gy az ebbe az irányba mutató politikai akarat. Ma gy a rné z őp o nt bólf i gy e l e mbeve e ndőakül - és szomszédságpolitika sajátos diverzifikált jellege, hi s za zor s z á gkül önböz őf e j l ődé s ii r á ny oké skül önböz ős t á t us úá l l a mokme t s z é s pont j á ban van. A szomszédsági kapcsolatokban egyrészt megtalálható az integrált, érett (posztmodern) államiságon 7
GROTIUS
és az európaizált politikai elit meghatározó súlyán alapuló szomszédságpolitika (Ausztria, Szlovénia), másrészt az integrált, azonban a hagyományos (homogenizáló) nemzetállami identitás é sane mz e t ié se ur opé e rs z e mbe ná l l á st ör é s vona l a i tme g őr z őpol i t i ka( Szlovákia, Románia). Végül a magyar kül- és szomszédságpolitikának szembe kell néznie az integráció gravitációs terében tagjelölti státus s a lr e nde l ke z ő( Ma c e dó n i a )va gy a z tmé g né l kül öz ő ha gy omá ny os , „ mode r n” nemzetállamokkal, és végül azokkal is, amelyek be l á t ha t ói dőnbelül nem lesznek az EU tagjai, s a holapol i t i ka ior i e nt á c i óké r dé s evé g l e g e s e né svi s s z a f or dí t ha t a t l a nulmé gne m dől te l( Ukr a j na ) . Mi nde bbőlköve t ke z i k,hogyama gy a rs z oms z é ds á g pol i t i kakül önböz ő,integrált és integrálatlan, modernként és pos z t mode r nké nte gy a r á ntj e l l e me z he t őf e j l ődé s iöve z e t e kme t s z é s pont j á ba nva n,s ennek a szomszédságpolitika alakításában is kifejezésre kell jutnia. 3.3. Mozgástér és regionális differenciálódás Ake l e t iki bővül é s s e lat é r s é g e nbe l ül idi f f e r e nc i á l ódá súj szakaszához érkezett, s ezzel mindinkább i de j é t múl t t ává l i ka z„ új tagországok”á l t a l á nosgy űj t őf og a l ma tha s z ná l ni .Há r om, egymással ös s z e f ügg őké r dé s r ea dot ti l l .a da ndóvá l a s zj ólmut a t j at é r s é gor s z á g a i na kdi f f e r e nc i á l ódá s á t .Az e l s őat a g s á g„ f i na l i z á l á s a ” , azaz a belpiaci integráció továbbvitele és a valutaunióba ill. a schengeni zónába való beilleszkedés, s ezeknek társadalompolitikai és gazdasági menedzselése. A második a c s a t l a koz á s tköve t őújkül - és Európa-politikai célok meghatározása, a harmadik az EU-n belüli intézményi alkalmazkodással együtt az egyes tagországokban végbemenő r e f or mf ol y a ma t ok továbbvitele és e z e kpol i t i ka iköl t s é g e i ne kvá l l a l á s a .Ez z e le gy i de j űl e gj ólme gf i gy e l he t őat é r s é g megosztottsága az Oroszország irányában kialakítandó politikában, s kirajzolódik az a sajátosság, hogy a kül- é sbi z t ons á g pol i t i ka„ e ur ópa i z á l ódá s a ”ne mj e l e nt if e l t é t l e nüla za t l a nti pozíciók visszaszorulását (balti államok és Lengyelország). A térség számos országának az angolszász gazdasági és társadalmimode l li r á ny á ba n me gny i l vá nul óa f f i ni t á s aé sat á r s a da l ma kr é s z é r ől t a pa s z t a l ha t ó kr i t i kae gy t ová bbij ólme g f i gy e l he t ő jellegzetesség. A differenciálódást jelzi a szomszédságpolitikai súlypontok elkülönülése is. Lengyelország mint a régió legnagyobb országa az Ukrajna és Fehéroroszország i r á ny á ba n me gny i l vá nul óa kt i vi t á s á va lt űni k ki ,mí gke vé s bé r uga l ma s kompr omi s s z umké pe s s é gé ve l a z uni ós dönt é s hoz a t a l ne hé z s úl y ú s z e r e pl őj e . Magyarországugy a nc s a ka„ ke l e t idi me nz i ó”(Ukrajna és Moldova) valamint a hagyományos szomszédságpolitikája keretében Délkelet-Európa irányában, a Nyugat-Balkán instabil perifériái i r á ny á ba n mut a té r de kl ődé s t .Sa j á t osdi f f erenciáló elem az EU-finalitás kérdésében elfoglalt álláspont, amely a Klaus-féle cseh euroszkepticizmustól a konszenzuális és fegyelmezett Európapol i t i ká kon á t( És z t or s z á g ,Sz l ové ni a )a za l kot má ny oss z e r z ődé s s e li l l .a„ ke t t őst öbbs é gg e l ” szembeni lengyel elutasításig terjed. További különbséget jelent a térségben, hogy a dinamikus és jómódúnak nevezett reformországok –mint Észtország, Csehország és Szlovénia –potenciális nettó bef i z e t őké nts okka lny i t ot t a bba k az EU költségvetésének a kutatás és innováció irányultságú politikaj a vá r at ör t é nőá t a l a kí t á s á ti l l e t őe n,mi ntas z e g é ny e bb,me z őg a z da s á g i l a gé r z é ke ny e bb országok, ame l y e ki nká bbas t r ukt ur á l i sé sme z őg a z da s á g ipé nz ügy it r a ns z f e r e kstatus quo-jának fenntartásában érdekeltek. At é r s é gor s z á g a i na kugy a na kkors z á mo sha s onl ói l l .a z onosá l l á s pont j aé spr obl é má j ava n.Az„ új t a gá l l a mok”va l a me nny i e nde kl a r á l t a nki bővül é s -pártiak. Hasonlóságot jelent, hogy sok helyen tapasztalható a pártrendszer instabilitása, a képviseleti és a közvetlen demokrácia feszültsége, a f ővá r os –vidék, a ke l e t ié sny ug a t ior s z á gr é s z e ks t r ukt ur á l i se gy e nl őt l e ns é ges t b.Azú jé vt i z e d végére a kilencvenes évek óta állandóan változó szubregionális verseny sajátos képet mutat. Az államadósság, a munkanélküliségi ráta tekintetében Észtország, Lettország, Szlovénia; a GDP növekedésében Észtország, Litvánia, Szlovákia; az infláció tekintetében Lengyelország, Szlovénia és Csehország számít a térség éllovasának. 8
GROTIUS
Uni óst a g s á gá v a lMa gy a r or s z á gkül pol i t i ka imoz g á s t e r epa r a doxmódone gy f e l őlnőt t ,má s f e l ől csökkent. A tagsággal ugyanis Magyarország alku- é ss z e r ve z e t ie r e j enőt ta zuni óst é r s é g e nkí vül i or s z á g okhozf űz ődővi s z ony á ba n,á ma z„ i nt e gr á l t ”s z oms z é dá l l a mokkal –így Romániával – s z e mbe ne zar e l a t í ve l őnyme g s z űnt ,é saköz é p- és kelet-európai tagállamok között az Unión belül növekedett az érdekérvényesítési konkurencia. Nem kétséges, hogy az új tagok kül- és ennek me g f e l e l ős z oms z é dpol i t i ká j á ba n ki bővül t a projekciós felület, ám annak kihasználása a s z oms z é ds á g ika pc s ol a t okba nmi nde ne ke l őt tabe l s őga z da s á g ié spol i t i ka if e j l ődé sf ügg vé ny e . Ebbe nat e ki nt e t be nabe l pol i t i ka iokokbólt á pl á l k oz ó„ c s a t l a koz á s ivá l s á g”ga z da s á g i ,pé nz ügy ié s társadalmi hatásai Ma gy a r or s z á gt é r s é g ive r s e ny poz í c i ói thá t r á ny os a né r i nt i k.A be l s őpo l i t i ka i megosztottság és a konszenzus-kultúra hiánya az érdekartikuláció és érdekérvényesítés akadályává vált. Az EU- és a NATO-tagsággal együtt j á r ó köve t e l mé ny e kne k akí vá nts z i nt t őlt ö r t é n ő elmaradása az EU-nbe l ül ina gy obbve r s e ny ké pe s s é ge té si nt é z mé ny ibe f ol y á s tj e l e nt ő„ ha t é kony t a g s á g”ki a l a kul á s á ta ka dá l y oz z a , s ez a kül- é ss z oms z é ds á g pol i t i kamoz g á s t e r é ti ss z űkí t i . Emellett nyilvánvaló, hogy geopolitikai és nagyságrendi okokból Magyarország az ukrán és a belorusz válság esetén aligha konkurálhatott a középhatalmi és patrónusi ambíciókat mutató és az EU „ ké pvi s e l e t é be n” i sf e l l é pő Le ngy e l or s z á gg a ls z e mben. Ugyanakkor Horvátország EUtagságának kérdésében fontos politikai üzenet lett volna, ha Magyarország Ausztria mellett sorakozott volna fel. Ama gy a rmoz g á s t é rkor l á t oz ódá s á ba no l y a nobj e kt í vt é ny e z őki ss z e r e pe tj á t s z a na k,mi ntat é r s é g e gé s z é ne kg e o s t r a t é g i a il e é r t é ke l ődé s e .A dé l s z l á vvá l s á g öve z e t be nany í l thá bor úshe l y z e tvé get ért, a konszolidáció folyamata az egyes utódállamok keretein belül folytatódik. Magyarországnak mint NATO-or s z á g na kkor á bbis t r a t é g i as z e r e peme g s z űnt ,mí ga zEgy e s ül tÁl l a mokna ka zúj évszázad stratégiai igényeihez való alkalmazkodása a Fekete-tengeri térség részeként Romániát, az esetleges amerikai rakétavédelmi rendszer terveinek megvalósítása Lengyelország és Csehország területét és szövetségen belüli pozícióját értékeli fel. 3.4. Mozgástér és a magyar gazdaság Kor unkba n né gy a l a pve t ő vi l á gg a z da s á g if olyamat zajlik: a globalizáció, az integráció, a regionalizmus–s z ubr e g i ona l i z musf e l é r t é ke l ődé s eé sa zá l l a ms z e r e pé ne k–különösen gazdasági szerepvállalásának –gy öke r e sá t a l a kul á s a ,á t a l a kí t á s a .Fe l é r t é ke l ődi ka za kt í va l ka l ma z kod á sé s a nna k mi nős é g e ,e redményessége, a versenyképesség feltételrendszerének javítása. Az állam feladata természetesen magának az államnak az önfenntartása, a közigazgatás, a jogrendszer, a közrend és a közbiztonság biztosítása. Az intézmény- és eszközrendszer azonban ezeken a te r ül e t e ke ni sme g új í t a ndóé sé s s z e r űs í t e ndő.Aze l múl tf é lévszázad bizonyítja a 21. században pedig még inkább nyilvánvaló, hogy az egészségügy, az oktatás, tudomány, a kutatás-fejlesztési és innovációs szféra, az infrastruktúra, a környezetgazdálkodás meghatározóvá vált a komplex, f e nnt a r t ha t óf e j l ődé sbi z t os í t á s á ba n,aj ól é tnöve l é s é be né savi l á gga z da s á g ive r s e ny ké pe s s é g j a ví t á s á ba n.Eza z tj e l e nt i ,hogya zá l l a ms z e r e pvá l l a l á s á na kf e l e l ős s é g ee z e ke nat e r ül e t e ke nne m c s ökke n, ha ne m é ppe ns é gge l nő. Ez a z t bi z ony í t j a , hogy me g nő a g a z da s á g is t r ukt úr a optimalizálásának fontossága, amelynek nem a piac vagy az állam, hanem az állam és a piac é s s z e r űka pc s ol a t r e nds z e r é nke l lé pül ni e . Ag a z da s á g ie r ővi s z ony okt ólj e l e nt ős e nf üggapol i t i ka ia l kue r ő,ugy a na kkoraj ópol i t i kae r ős í t ia g a z da s á g ic s e l e kvőké pe s s é ge t .Ma gy a r or s z á gj e l e nt ős ki a kná z ha t ó pot e nc i á l l a lr e nde l ke z i ka kül pol i t i ka ié skül g a z da s á g ika pc s ol a t r e nds z e re r ős í t é s et e r é n.A moz g á s t é rt á g í t á s as z e mpon t j á ból a legjobb, ha az érték- és érdekviszonyok minél inkább egybeesnek. Magyarországnak központi helye van a térségben, mivel egyszerre játszhat érdemi szerepet a Duna-völgye, a Kárpát-medence é saBa l ká nf e l é .Ac e nt r á l i sf öl dr a j z ihe l y z e ta ze ne r g i a e l l á t á sdi ve r z i f i ká c i ój á ba nkí ná ll e he t ő s é g e t . 9
GROTIUS
Magya r or s z á gköz ve t í t ős z e r e pee gy a r á nté r vé ny e s í t he t őpol i t i ka i ,ke r e s ke de l mi ,koope r á c i ósé sa kultúra-közvetítés terén. Régiónkban több központot találunk: Bécs, Prága, Pozsony, Budapest és Krakkó egyaránt lényeges ebben a szerepvállalásban, ugyanakkor Bécs t öbbt e r ül e t e nj e l e nt ős e l őnny e lr e nde l ke z i k.Azé r t é ke ké sa zé r de ke ke gy üt t e ské pvi s e l e t ea z tj e l e nt i ,hogyamoz g á s t é r tágítása szempontjából a magyar gazdaság külgazdasági, beruházási, kooperációs és szellemi e gy üt t működé s ipot e nc i á l j á te gy üt tke l lé r vényesíteni a divergáló tendenciákkal szemben. A 21. század elejé naf e l e me l ke dé skul c s t é ny e z ői–az egészségügy, a tudomány, a K+F, az infrastruktúrafejlesztés és a környezetvédelem – azt igénylik, hogy minden területen pozitív, kooperatív tendenciákat érvényesítsünk szomszédaink irányában. Valamennyi felsorolt területen voltak é l e nj á r ó t a pa s z t a l a t ok. A ma gy a r humá nt őke t e r é n me g l é vő é r t é ke ke tc é l s z e r ű l e nne s z oms z é da i nkka le gy üt t működveka ma t o z t a t ni ,ös s z e f og vat ová bbé pí t e ni ,sa z okj e l e nl e g ie r ó z i ój á t me g f or dí t a ni .A j öve de l e mt e r me l é s be nat őke ,at e c hnol óg i a ,akoope r á c i óké sakül ke r e s ke d e l e m e l őny e i ne kki h a s z ná l á s ae gy üt t e s e nve z e t h e ts i ke r r e . A növekedés, a stabilitás, a telephely-e l őny öké sve r s e ny t é ny e z őkki a kná z á s ae gy s z e r r eigényli a Duna-völgyi, a bajor–osztrák–magyar, magyar–szlovák, magyar–szlovén és magyar– horvát kapcsolatok fejlesztését, a közép-európai Kárpát-medencei központi szerep e l őny e i ne k é r vé ny e s í t é s é tma g unké ss z oms z é da i nkköl c s önösé r de kr e nds z e r é be n,t ová bbáaköz ve t í t őis z e r e p tudatos, szisztematikus kiépítését balkáni szomszédaink irányában. Magyarország az EU-ban, a huszonötök közösségében nem kis ország, a 9-10. helyen á l l .Ga z da s á g it e l j e s í t őké pe s s é g ea ze gy f őr es z á mí t vaal e g t öbb mut a t ót e ki nt e t é be ne hhe zha s onl ó poz í c i ótf oglal, míg geopolitikai, g a z da s á g i ,koope r á c i óspa r t ne r ij e l e nt ős é gea l a pj á n mé ge l őbbr es or ol ha t ó.A mozgástér és a külpolitikai, külgazdasági kapcsolatrendszer szempontjából Magyarország az EU egyik legdiverzifikáltabb állama, mivel szomszédjai között egyszerre szerepelnek régi EU-államok (Ausztria), újonnan velünk csatlakozott országok (Szlovákia, Szlovénia), a legújabban belépett Romá ni a ,at a g j e l öl té sa2010kör ülvá r h a t óa nc s a t l a koz óHor vá t or s z á g ,va l a mi ntabe l á t ha t ói dőn belül még mindig az EU-n kívül maradó országok (Ukrajna, Szerbia). Magyarország valamennyi kül ka pc s ol a t á ba nt ud pa r t ne r e is z á má r af e j l ődé s te l őmoz dí t óe l e me ke tkí ná l ni( t őke ,t e c hni ka , külkereskedelem, kooperációk). A konfliktus-pot e nc i á ll e é r t é ke l ő,akoope r a t í vs t r a t é g i af e l é r t é ke l ő hatású a külgazdaság és a külpolitika terén egyaránt. Ezért a magyar külkapcsolati stratégiának me g ha t á r oz ó, poz i t í vj e l e nt ős é g eva naka pc s ol a t é pí t é s be n. Mindazonáltal fontos arra is tekintettel lenni, hogy Magyarországot a nemzetközi pénzügyi szervezetek leértékelték és gazdasági megítélése is romlott a térségben. Korábban a magyar humá nt őke -e l őny ökr el e he t e t té pí t e ni ,i l l e t ve e z e ks z ol g á l ha t t a ka l a pula pa r t ne r e ks z á má r a felemelkedésünk zálogaként. A magyar szabadalmak többszöröse volt bejegyezve külföldön, azaz egy magyar szabadalom több országban is elismertséget élvezett, a magyar találmányokat ne mz e t köz i l e ggy or s a né sr e nt á bi l i s a nl e he t e t té r vé ny e s í t e nié sbe ve z e t ni .A ma gy a rhumá nt őke e l őny öke r odá l ódt a k,s őtt öbbt e r ül e t e ne l v e s z t e k. A gazdasági é spol i t i ka ir a c i ona l i t á sapr os pe r i t á skor s z a ka i ba nt a l á l koz ot t ,s őte gy be e s e t t ,a konf l i kt us ost ö r t é ne l mipe r i ódus okba nkül önvá l t ,s őtt r a gé di á hozve z e t e t t .Magyarország földrajzi he l y z e t e ,r e g i o ná l i s köz ve t í t ő hí ds z e r e pe ,l e he t s é ge s ki é pül őé s új r a ha s z nosítandó humán pot e nc i á l j ar é vé ni nt e gr a t í ve r ől e he t neaDuna -völgyi, a Kárpát-medencei és a nyugat-balkáni térség közös metszéspontján.Kül öne l őny ,hogye z tas z e r e pe tne m má s okr ová s á r a ,ha ne mk öz ös e l őny ök ki a kná z á s á r a ,t ová bbi f e l t á r á s á r aé s ki é pí t é sére lehet kihasználni. Ugyanakkor Ma gy a r or s z á gj e l e nl e g ig a z da s á g it e l j e s í t őké pe s s é g é ne ks z oms z é dj a i hoz vi s z ony í t ot tr e l a t í v r oml á s ag a z da s á g imoz gá s t e r é ti ss z űkí t i .
10
GROTIUS
3.5. Mozgástér és a nagyhatalmakhoz való viszony A közép-e ur ópa it é r s é gl e é r t é ke l ődé s é tj elzi, hogy a térség irányában nem tapasztalható sem amerikai, sem orosz vagy éppen más egymással rivalizáló nagyhatalmi érdek. Az Egyesült Államok e l f or dul óba nva nat é r s é g t ől ,sna gyva l ós z í nűs é gg e la 2010 körül várható horvát csatlakozással az EU bőví t é s i folyamata me g ha t á r oz a t l a ni dőr el e z á r ul .Magyarország nem tölt be olyan proxy szerepet, mint Lengyelország, amely az atlantista kártyát az Unión belüli alkuerejének növelésére, az Uniótme g os z t óor os z e l l e ne spoz í c i ó j á na ké r vé ny e s í t é s é r e ,sa hogya„ na r a nc s osf or r a d a l om” esetében az EU nevében az ukrán belpolitika befolyásolására használta fel. A hatékony szomszédságpolitika közvetve-közvetlenül nem csupán a kétoldalú kapcsolatok, hanem a nagyhatalmakhoz és az EU-hozf űz ődővi s z onyké r dé s e i r ei svona t koz i k. Az EU térségen belüli kétoldalú szomszédsági kapcsolatok közvetlenül multilaterális, európai tartalom hordozói, legyen szó az energiapolitikáról, a kisebbség- é skör ny e z e t vé de l e mr ől ,va gy é ppe n as z ubr e g i oná l i s e gy üt t működé s if or má kki a l a kí t á s á r ól . A ha gy omá ny oss z oms z é ds á g pol i t i ká tá t f e dőuni óss z oms z é ds á g pol i t i kaol y a npol i t i ka if e l ül e t , a me l yl e he t ős é get kínál a magyar külpolitika niche funkcióinak a megjelenítésére. Ez az aktív, e ur ópa is z i nt űki s e bbs é g pol i t i ka ié r de kvé de l e mt őla zi de ol óg i a me nt e se nergetikai elosztó- és a közlekedési–logisztikai alközpont-szerepen át –sana gy f okúökol óg i a is e be z he t ős é goká n–egy aktív környezeti kül- és szomszédságpolitikáig terjed. Az egyes nagyhatalmakhoz való viszonyban Magyarország stratégiai értékét és ezzel moz g á s t e r é t ,vé g s ős or onama gy a rpol i t i kapoz i c i on á l á s á t j e l e nt ős e nf e l é r t é ke l he t i ,haa ma gy a rs z o ms z é ds á g pol i t i kaa za dot tt é r s é g ( e k)i r á ny á ba nme g f e l e l ő szakpolitikai kompetenciával rendelkezik, képes közösségi érdekeket képviselni és e hhe zme gf e l e l ő kül pol i t i ka is z e r e pe ke tt a l á l ni .A kül önböz ős z oms z é ds á g ir e l á c i ókba nt ör t é ne l mi ,pol i t i ka i , gazdasági stb. okok miatt Magyarországnak más és más adottságai vannak. Az EU keretében megvalósuló politika-csinálástól a délszláv térségben megvalósuló security governance feladatokig mi nde nkomp e t e nc i amoz g á s t é r bőví t ől e he t .Ebbe nat e ki nt e t be ns z ükséges a magyar külpolitika nem kormányzati, korporatív tartalékainak hatékonyabb feltérképezése és mozgósítása. A kül pol i t i kas z á má r amoz g á s t é r bőví t őha t á s s a lj á r ha ta ze gy e sve z e t őha t a l ma kka lki a l a kí t a ndó ,eseti f unkc i oná l i sé st a r t ós s t r a t é g i a ie gy üt t működé sis. Az EU ugyan az alkalmi funkcionális é r de kkoa l í c i ók „ pol i t i ka ig e ome t r i á i ”s z e r i nt működi k, á m af un kc i oná l i sé r de kkoa l í c i ók i s mé t l ődé s es z or os a bb é r de kköz ös s é get hozhat létre, s nem zárható ki az alkalmi és a tartós s z öve t s é g e ke gy i de j űs é ge sem. Ma gy a r or s z á gs z e mpont j á bólamoz g á s t é r bőví t é se s z köz el e he ta ze ur oa t l a nt ir e z s i me kköz ve t í t é s e , e l s ős or ba naNy uga t -Ba l ká n,mi nde ne ke l őt tSz e r bi ai r á ny á ba n.Ma gy a r or s z á gs z á má r ae l s ő r e ndű kül-, szomszédság- és biztonságpolitikai érdek, hogy a délszláv térség fragmentációja lezáruljon és ag a z da s á g ika pc s ol a t oké si nt é z mé ny ihomog e ni z á c i óút j á n„ k i s z á mí t ha t ós z oms z é ds á g ”a l a kul j on ki. Montenegró függetlenségével és Koszovó független státusának nemzetközi elfogadásával a térség nagy vesztese Szerbia. Szerbia elszigeteltségének megakadályozása, a magyar tranzit- és r é g i óé pí t ős z e r e pe ur ópa ié r de ki s .A ma gy a rköz ve t í t é ss z e r e peönma g á ba naká r kor l á t oz á s ba ni s f e l é r t é ke l ődhe t .As z e g e dif ol y a ma tke z de t be ni ge ns i ke r e s ne kt űnt ,á me z tne ms i ke r ül tme g új í t a ni . A szerbiai civil t á r s a da l om e r ős í t é s é r ei r á ny ul óe r őf e s z í t é s e kny i l vá nva l óa naVa j da s á g ba né l ő ma gy a ré smá ski s e bbs é giköz ös s é g e ké r de ke i ti sé r i nt i k.Aköz ve t í t ős z e r e p akkor lehet sikeres, ha as z ubr e g i oná l i se gy üt t működé s té l e s z t ői nf r a s t r ukt úr a -fejlesztés konkrét projektjeivel és az emberek közötti kapcsolattartás megkönnyítésével segíti az európai opciót a szerb társadalomban. Ezért fontosak az Unió és a nyugat-balkáni országok közötti tárgyalások a vízumliberalizálásról, Bulgária csatlakozásával az észak–dé l ia ut óhá l óz a tki é pí t é s e ,é smi nde nol y a ne r őf e s z í t é s ,a me l ya határ két oldalán a történelmi régiókon belüli diszparitások növekedése ellen hat. 11
GROTIUS
3.6.
Mozgástér és magyar kisebbségek
Nyilvánvaló, hogy a kérdés megválaszolásában különbséget kell tenni az EU-n belüli és kívüli s z oms z é dokk ö z öt t ,kül ö nöst e ki nt e t t e lat a g s á ge l őt t ikondi c i ona l i t á sl e he t ős é g e i r e ,f e l t é ve ,hae gy ország él is azokkal. Joggal merülhet fel a kérdés, hogy uniós keretekben a kisebbségek a magyar s z oms z é ds á g pol i t i ka moz g á s t é r bőví t ő va gy -kor l á t oz ó t é ny e z ői ne k t e ki nt he t ők-e? A s z oms z é ds á g pol i t i ká va ls z e mbe nj og osavá r a koz á s ,hogyi nt e g r á l te ur ópa ike r e t e kbe nl e he t ővé váljon a szomszéd országokhozf űz ődőké t ol da l úá l l a mköz ié sama g y a r –magyar kapcsolatok pozitív szinergiája. Ez tavá r a koz á s te r ős í t i ,hogya zEU á l t a lny új t ot tf e j l e s z t é s ié sf e l z á r k óz á s i e s é l y e k l e he t ős é g e t kí ná l ha t na k a z e t ni ka i ka pc s ol a t ok f unkc i onális kapcsolatokká, a kisebbségközpontú kapcsolatok régióköz pont úka pc s ol a t okkát ör t é nőá t a l a kí t á s á ba n.A t ő ke - és eszközellátottságot tekintve a magyar kis- és közepes vállalatok egy része lehet az a gazdasági s z e r e pl ő, a me l y ne k üz l e t ia kc i ór á di us z á n be l ül a ma gy a r ki s e bbs é g e ka ze gy üt t mű ködé s humá nt őke -tartalékai lehetnek. A régióközpontú gazdasági kapcsolatok lényegüknél fogva mindig multietnikus kapcsolatok, amelyek a közös uniós programokhoz kapcsolódhatnak, s ezek a magyar kisebbségek élethelyzetét is javíthatják. EU-támogatással kialakíthatók a hagyományos történelmi határokat átfogó makrorégiók, amelyek –eltekintve aSz é ke l y f öl dt ől–ma már alapjában véve mindenütt multietnikus területek. Mindazonáltal fontos, hogy ezeket a várakozásokat ne tekintsük az EU funkcionális logikája szerint megvalósuló automatizmusnak. Tény, hogy a Magyarország integrált környezetében megvalósuló szomszédsági kapcsolatok azt jelentik, hogy több ezer kilométernyi kor á bbiha t á rbe l s őha t á r r á ,a kül s ő pe r i f é r i á k be l s őpe r i f é r i á kká ,aha t á r on t úl iki s e bbs é g e k„ ha t á r onbe l ül i ”ki s e bbs é g e kké vá l na k.Ám ne ms z a ba ds z e me l őlt é ve s z t e nia z t ,hogyaj e l e nl e g ihe l y z e t be na zEU af ejlesztési e s z köz öke t„ f e l ül r őll e f e l é ”os z t j a ,t ová bbáama gy a ré sas z oms z é do suni ósor s z á g okne mz e t i fejlesztési tervei összehangolására hiányoznak a hatékony intézményi keretek. A hagyományos vegyes bizottsági rendszer és a közös kormányülések eddig nem bizonyultak alkalmasnak az egymástól divergáló nemzeti fejlesztési t e r ve kös s z e ha ng ol á s á r a .Vé g s ősoron azonban a nemzeti fejlesztésit e r ve k ol y a n mé r t é kbe n be l s ől e g de t e r mi ná l t a k,hogy s oks z orame g l é vő po l i t i ka i szándék esetében sem harmonizálhatóak. Ezért a koordináció helyett inkább a közös elemek kiemelése a járható út, mint az autópálya-fejlesztés, hídépítés, közös vásárok rendezése stb. Ez adott esetben azt is jelenti, hogy a nemzeti fejlesztési tervekben kisebbségpolitikai szempontok figyelmen kívül maradnak. Az EU-csatlakozás a kisebbségvédelem területén sem ígér automatikus megoldásokat. A sokat i dé z e t t„ e ur ópa inor má k” f og a l ma ne m e gy é r t e l mű,a ki s e bbs é g iké r dé s – minden magyar e r őf e s z í t é se l l e né r e–a l a pve t őe nat a g s á ge l őt t ikondi c i ona l i t á ské r dé s e .A l e g ut óbbir omá né s bolgár csatlakozási formák különösen nagy hangsúlyt helyeztek a csatlakozás utáni monitoring ill. a hangs úl y osvé dőz á r a dé k-politikára, ám ez nem a kisebbségi kérdés területeire vonatkozik. A bővül é s s e l ,t ov á bbá a „ bővül é sbővül é s é ve l ” a kor á bba ne gy é r t e l mű e ur ópa inor má ki ss ok tekintetben felhígulhatnak. Az EU minél inkább Kelet felé, Európa fejletlenebb régiói irányában ha l a d,a nná li n ká bbakul t ur á l i st é ny e z őkke r ül ne ke l őt é r be :aköz öss z a bá l y oka té sr e nde l ke z é s e ke t t e ki nt vea zEUe gy f a j t a„ kul t ur á l i si nt e r pr e t á c i ósköz ös s é gg é ”vá l i k.At á r s a da l mié r é s if ol y a ma t ok s okka lhos s z a bbi dőtve s z ne ki gé ny be ,mi nt a gazdasági, jogi és politikai átalakítás feladatai. További probléma, hogy a magyar kisebbségi közösségek autonómia-igényeihez képest az uniós szomszédságpolitika által nyújtott kisebbségvédelmi rezsimek nem elégségesek, habár az autonómia dél-tiroli és spanyol tapasztalatai pozitívak. Az uniós tagsággal ugyanakkor az egyes s z oms z é dor s z á g okba na ut oma t i kus a nne ms z ű ntme gaki s e bbs é g iké r dé sbe l pol i t i ka ic é l okr a t ör t é nő i ns t r ume nt a l i z á l á s á na k ve s z é l y e .Mé gi nká bb ha ng s úl y os e z a ké r dé sa z okn a ka z országokna ka ze s e t é be n,a me l y e kat a g s á ge l őt tá l l na k,i l l e t veat a g s á g ipe r s pe kt í vá tné l kül öz i k. 12
GROTIUS
3.7.
Mozgástér és demográfia
A demográfia és a gazdasági növekedés, a demográfia és a kisebbségi kérdés, valamint a demográfia és a külpolitikai mozgástér között nyilvánvaló az összefüggés. Magyarország és a ha t á r ont úl ima gy a rköz ös s é ge kné pe s s é g c s ökke né s egy or s a bb,mi ntakör ny e z őor s z á g oké ,se za külpolitikai mozgástérre is korlátozóan hat. A demográfiai tendenciák rövid és középtávon nem, va gy c s upá n na gy on ki smé r t é kbe n ke z e l he t őe k.A ma gy a r or s z á g is z ül e t é s e ks z á ma 25 é ve csökken, s a határon túli magyarság születéseinek száma most már abszolút számokban is c s ökke né s tmut a t ,se zane mz e t pol i t i ka ia l kue r őc s ökke né s é he zve z e t .Ez z e ls z e mbe na2001é vi népszámlálás a roma lakosság növekedését jelezte. Számuk a 10 milliós lakosság 6,7 százalékát érte el. Románia és Bulgária csatlakozásával az EU-n belüli roma lakosság létszáma mintegy 30 százalékkal növekedett meg. A romakérdés az EU-ban nem csupán nemzeti, hanem transznacionális probléma. Aj e l e né saj övőbe nit e nde nc i á ka tt e ki nt v ee gy é r t e l műmi ndama gy a rl a kos s á g ,mi ndaha t á r o nt úl i magyar közösségek számának fogyatkozása, a térségi magyar populáció elöregedése. A határon túli magyar lakosság áttelepülésének az ösztönzése ugyanakkor nem képes változtatni a magyar demográfiai tendenciákon. Egy korábbi német gy a kor l a t r aj e l l e mz őbe vá ndor l á s barát politika sem tudná megoldani a magyar nyugdíjrendszer problémáit, de a fenntartható magyar gazdasági növe ke dé s he zs z üks é g e skva l i f i ká l tmu nka e r ő-szükségletek (szakmunkásigény) problémáját sem. Nemcsak arról van szó, hogy az etnikai bevándorlás nem tud megfelelni a magyar gazdaság funkcionális igényeinek, hanem arról is, hogy az áttelepülés gyengíti a kisebbség által lakott t e r ül e t e kg a z da s á g ime g t a r t óe r e j é t ,se z z e lvé g s őf okonane mz e t pol i t i kas z e r ve z e t ie r e j é t .At é r s é gi válságokkal összefüggésben az etnika ij e l l e g űbe vá ndor l á s–pontosabban a menekültkérdés –a biztonságpolitikai napirend állandó kérdése. Koszovónak csupán korlátozott függetlensége is azzal a kockázattal jár, hogy a szerb kisebbség menekülését indíthatja el, s ez ismét a Vajdaságban módosíthatja az etnikai arányokat az amúgyis fogyatkozó magyar kisebbség hátrányára. Ha Kos z ovó s t á t u s a ne m i st e ki nt he t ő pr e c e de ns ne k, mé g i sl á nc r e a kc i ót i ndí t ha te l ,s a z „ a ut ómi a =s z e pa r a t i z mus ”t é z i sa l a pj á ne r ős í t he t ia ze l l e ná l l á s tmi ndDé l -Szlovákiában, mind a Székelyföldön a magyar autonómia-törekvésekkel szemben. Jóllehet, aki bővül te ur ópa it é r b e na határok és az etnicitás kérdése többé már nem kapcsolódik össze. Magyar szempontból ugyanakkor a kisebbségvédelem tekintetében Koszovó szerbek által javasolt „ t öbbmi n ta ut onómi a ”s t á t us ai l l .a Kos z ovóba né l ős z e r be k„ me g e r ős í t e t ta ut onóm s t á t us a ”e gy a r á ntpoz i t í vé r t e l e mbe nf e l ha s z n á l ha t ó precedens. Emellett közép- és hosszú távon Magyarországnak is szembe kell néznie az ún. „ be vá ndor l óki s e bbs é ge k”pr obl é má jával, ami az EU sok régebbi tagországában már ma is a pol i t i ka is t a b i l i t á s ,a be l s őt á r s adalmi integráció, a párhuzamos vagy enklávé-társadalmak l é t r e j öt t é ne kké r dé s e i tve t if e l ,se gy i kf őf or r á s aas z é l s ős é g e sne mz e t imoz g a l ma ké spá r t ok zászlóbontásának. 3.8.
Mozgástér és szubregionalizmusok
Mint minden külpolitika esetében, as z ubr e g i oná l i se gy üt t működé sf or má ie r ős í t he t i ka zé r i nt e t t or s z á g oka l kue r e j é t ,bővíthetik külpolitikai mozgásterüket. A szomszédságpolitika szempontjából ugy a na kkora l a pve t őké r dé s ,hogyas z ub r é g i ókköz öt t if e j l ődé s ir é sc s ökken vagy növekszik-e, s az EU-g r a vi t á c i ó köve t ke z t é be na zi nt é z mé ny i homog e ni t á sé se nne k me g f e l e l őe na z uni ós kül ke r e s ke de l mihá ny a dme g f e l e l őe nnöve ks z i k-e. A magyar szubregionalizmusoknak történelmileg két iránya, egy észak–déli és egy kelet–nyugati t e nge l yf e j l ődöt tki . A V-4e gy üt t működé s tf é mj e l z őészak–déli folyamat több vonatkozásban 13
GROTIUS
be t öl t öt t et ör t é ne l mis z e r e pé t ,sa l i g havonha t óké t s é g be ,hogyar é s z t ve vőor s z á g oké r de ke i–a szakpolitikai konzultációk fennmaradása ellenére –sok vonatkozásban eltérnek egymástól. Az e l t é r őne mz e t ié r de ke kmi a t tne ms i ke r ül te gyköz öspol i t i ká té l e s z t ős z ubr e g i oná l i si de nt i t á s ti l l . érdekközösséget kialakítani. Inkább az alkalmi közös célokon alapuló pragmatikus közös s é gr őlva n szó, amely a kapcsolatokat társadalmi szinten igyekszik elmélyíteni és olyan közös projekteket kíván megvalósítani, amelyek esetében nincs is á l l a ndóé sma g a ss z i nt űkoor di ná c i ór as z ü ks é g. Növekszik az Európát és a térséget megosztó kérdések száma. Elég az Oroszországhoz és Né me t or s z á g h ozf űz ődő l e ngy e lé sma gy a rvi s z onykül önbs é g e i r e ,a za me r i ka ir a ké t a vé de l mi konc e pc i óba n ké pvi s e l tl e ngy e lé sc s e há l l á s pont r a ,ne m ke vé s béa za l kot má ny oss z e r z ődé s t jelenlegi formájában elutasító lengyel és cseh á l l á s pont okr a ut a l ni .A di ve r ge nc i á te r ős í t i k Le ngy e l or s z á gi ns t i t uc i oná l i ss úl y á ba né sas z oms z é ds á g pol i t i ka„ ke l e t idi me nz i ój á ba n” ,ne m ke vé s bée r ősa t l a nt it á j é koz ódá s á ba nki f e j e z é s r ej ut óköz é pha t a l mia mbí c i óii s .Enne ke l l e né r ee gy bővül ő Uni óba ns z üks é g ké ppe ne r ős ö d i k ar e g i ona l i z á l ódá st e nde nc i á j a ,s e zaj övőbe ni s s z üks é g e s s ét e s z ial é t e z őV-4 struktúra fennmaradását, nemcsa kmi nte gy„ geopolitikai image” -t, ha ne m me g őr i z vea z tat é r s é g is z e ml é l e t e t ,a me l ya multinacionális vállalatok stratégiát is jellemzi és bármikor új tartalom és kezdeményezés hordozójává válhat. A magyar–osztrák–bajor irányban kialakult kelet–nyugati tengely továbbfejlesztése – s őta szlovákok, szlovénok, horvátok és az észak-olasz térsége bevonásával – a közép-európai szerve z ődé sf ői r á ny al e he t .Mi nda z oná l t a lama gy a rkül - és szomszédságpolitika szempontjából nem szabad feladni azt a törekvést, hogy a V-4- és az Ausztria-köz pont úe gy üt t működé se gy má s t e r ős í t veös s z e ka pc s ol ha t ól e gy e n.
4. A kül- és szomszédságpolitika geopolitikai forgatókönyvei Mi nde nf or g a t ó köny vakompl e xi t á sc s ö k ke nt é s é né sa„ f ő”pa r t ne r ( e k)me g vá l a s z t á s á n,a ze gy e s t é ny e z őké sf ol y a ma t okki e me l é s é na l a pul ,smi nti l y e n–egy korlátozott külpolitikai mozgástérrel r e nde l ke z őor s z á g ,mi ntaMa gy a rKöz társaság esetében –nem jelenti az opciók éles kizárását, hisz mindegyik az euroatlanti szövetség koordináta-r e nds z e r é nbe l ülé r t e l me z he t ő,se gy e t l e nopc i ós e m irányulhat ha r ma di kor s z á ge l l e n.Aza l á bbif or g a t óköny ve kope r a c i ona l i z á l ha t ós á g avé g s ős or on a kkoré r t é ke l h e t ő,haa z okhozas pe c i f i kuské r dé s e kka t a l óg us aé sa ze nne kme g f e l e l ődi pl omá c i a i akciók megvalósíthatósági tervei társulnak. 4.1.
America first!- atlanti opció
Ez a megközelítés a hagyományos és magyar szempontból releváns uniós régiópolitika szempontjait az atlanti kapcsolatok szemüvegén keresztül ítéli meg, s az Egyesült Államokat me g ke r ül he t e t l e ns z e r e pl őne kt a r t j aar e g i oná l i spol i t i ká kki a l a kí t á s á ba n.Eza za t t i t űdha j l a mosa z Egy e s ül t Ál l a mokhoz f űz ődő vi s z ony ta z EU-n be l ül ia l kue r ő növelésére felhasználni (Lengyelország), továbbá a kelet- és közép-európai elitek atlanti szocializációját és az ezen alapuló é r t é kköz ös s é g e te l őt é r beá l l í t a ni ,kül önöst e ki nt e t t e la zEgy e s ül tÁl l a mokg lobális és regionális szerepére mint „ bi z t ons á g ihor g ony ra”é své g s őbi z t ons á g iga r a nc i á r a . Ennek az érvelésnek fontos referenciája, hogy Washington szerepe meghatározó és pótolhatatlan volt a balkáni béketeremtés és bé ke f e nnt a r t á sdönt ős z a ka s z a i ba n.Tov á bbié r v,hogya ge opol i t i ka ié r t e l e mbe nl e g j e l e nt ős e bb tagok –Lengyelország és Románia –atlanti politikát folytatnak és a posztszovjet térség országaiban is kialakult a pro-atlanti elit. Ebben az értelemben az Egyesült Államok mint globális hatalom e gy út t a l„ e ur ópa ina gy ha t a l om”i s ,své g s ős or onmi nde nt é r s é gi államnak, így Magyarországnak is „ s z o ms z é dj a ” .Eza z„ újEur ópa ”pol i t i ká j a ,a mely magában foglalja az EU-nak mint meghatározó „ mode r ni z á c i óshor g ony na k” i sa s z e repét, ám válság- és konfliktushelyzetekben az atlanti 14
GROTIUS
opc i óna ka de l s őbbs é g e t .Enne ka zopciónak a hátránya, hogy az Egyesült Államok a közép-európai térség értékét globális stratégiájának a prizmáján, azaz az egyes térségek konfliktusokhoz ka pc s ol ódóf e l é r t é ke l ődé s é ne kva gyé ppe nl e é r t é ke l ődé s é ne kas z e ms z ög é bőlí t é l ime g ,se za politika a kon t i ne nsé se z z e la zUni óme g os z t á s á na ka ze s z köz el e he t .A t é r s é gá t é r t é ke l ődé s ej ól látszik az Egyesült Államok nyugat-ba l ká nis z e r e pé ne kac s ökke né s é be né se z z e le gy i de j űl e ga z a me r i ka iha de r őf öl dr a j z is úl y pont j a i na khos s z út á vúme g vá l t oz t a t á s á ba n.Tová bbi kérdés, hogy az iraki háború kimenetele –a háború megnyerése és a béke elvesztése –milyen következményekkel jár Washington további politikájára. 4.2. Ausztria-központú közép-európai opció Enne ka ze l ké p z e l é s ne kaköz é ppont j á ba na zEU ke l e t iki bővül ésével Európa peremállamából a kontinens és Közép-Európa centrumállamává vált Ausztria áll, amely 1995 évi csatlakozása után is a zá t l a g onf e l ülnöve l nit udt aMa gy a r or s z á g hozé sat é r s é ge g é s z é he zf űz ődőke r e s ke de lmi és t őke ka pc s ol a t a i t ,t ová bbámindig kész volt arra, hogy a hagyományos jószomszédi politikai ka pc s ol a t oka te l mé l y í t s e .AzAus z t r i á h o zf űz őd ős z oms z é ds á g ika pc s ol a t ok–kormányoktól és pol i t i ka ir e nds z e r e kt őlf ügg e t l e nül–„ ny uga t iki t ör é s ipont ké nt ”é skons t a ns ,s t a bi l i z á l óe l e mké nt mindig a magyar külpol i t i kakohe r e nc i á j á te r ős í t e t t é k. Nem véletlen, hogy a két ország viszonya má r1989e l ő t ti sj og ga la„ kül önl e g e ska pc s ol a t ok”mi nős í t é s tka pt a .AzAus z t r i á va lt ör t é nő ös s z e ha s onl í t á s ugy a na kkor a mi nde nkor ima gy a rf e j l ődé s me g ha t á r oz ór e f e r e nc i a pontjának bizonyult. A két államnak a megosztott szuverenitáson alapuló dualista államszervezetében, valamint a két nép kohabitációjában szerzett tapasztalatai a kölcsönös szimpátia továbbélésében máig megmaradtak, s ez az osztrák társadalomban –más kelet és közép-európai országokkal szemben –a magyar uniós tagság nagyarányú támogatásában is kifejezésre jutott. A kétoldalú viszony történelmi, de még inkább mai szimbolikája ugyancsak a kétoldalú kapcsolatok alakító e l e mé vévá l t .A „ r e g i oná l i spa r t ne r s é g”s zellemében a magyar–os z t r á ke gy üt t működé ss z e r e p é tj ól szimbolizálja a közös podgoricai képviselet, valamint Kisinyovban a magyar–osztrák–szlovén közös vízumkiadó-he l yl é t r e hoz á s a ,a holMa gy a r or s z á g 2008.j a nuá r j á ba n ke z dődő s c he nge ni tagságával Ausztria te l j e sé r t é kű ké p vi s e l e t é tl á t ha t j ae l . Az os z t r á k–magyar álláspontok azonosságát a Horvátország uniós tagságára vonatkozó közös érdekek is fémjelzik. Ez az elképzelés az azonos vagy hasonló érdekek alapján az osztrák–magyar kapcsolatok mellett a magyar–bajor, magyar–észak-olasz, a magyar–szlovén, a magyar–horvát stb. sokszoros bi- és mul t i l a t e r á l i ska pc s ol a t okona l a pul ós z u b r e g i oná l i ss z e r ve z ődé s e ke t ,va l a mi ntaNy ug a t -Balkánt is a ze gy üt t műkö dé sl e he t s é ge sc é l t e r ül e t é ne kt e ki nt i .Aké t ol da l úka pc s ol a t okma sokkal inkább, mint korábban egyszerre bi- é smul t i l a t e r á l i s ,va l a mi nta t ör t é ne l e mbőlj ólismert szubregionális kapcsolatok hordozói. Ausztria az elmúlt négy évtizedben a Magyarországot is magában foglaló l e g kül önböz őb bs z ubr e g i oná l i se gy üt t működé s it e r ve k ke z de mé ny e z őj e vol t . A ké t ol da l ú kapcsolatok –alpesi–dunai–pannon–adriai stb. –szubregionális tartalma rendszeresen utat nyitott mind a déli, szlovén, horvát, olasz térségek (Hexagonale, Pentagonale, Közép-Európai Egy üt t működé s ,Duna -me nt ie gy üt t műk ö dés, Alpok–Adria Munkaközösség stb.), mind a nyugati, e l s ős or ba nadé l német térségek irányában. Ma gy a rs z e mpont bóle nne k a„ ki s ”köz ép-e ur ópa is z e r ve z ődé s ne k aV-4-or s z á g okka lt ör t é nő ös s z e ka pc s ol á s a kí vá na t os ,á m mi nd a „ r e g i oná l i s pa r t ne r s é g ” os z t r á k ke zdeményezésének f e nnt a r t á s os f og a dá s a ,mi nd a vi s e g r á die gy üt t működé s Aus z t r i á r aé s Sz l ové ni á r at ör t é nő ki t e r j e s z t é s é ne ke l ut a s í t á s a( „ Vi s e gr á d pl us z ” )j ólmu t a t j a a ne hé z s é ge ke t .A köz é p-európai s z e r ve z ődé s ne ke za zi r á ny ai dőr ől -i dőr ef e l ve t ie gy , az Uniónbe l ül i„ r e g i oná l i sé r de kköz ös s é g” ,s e z z e le gys z é l e s e bbs z ubr e g i oná l i s„ i ns t i t u c i oná l i sha t a l om” ,a zuni ósc s úc s oke l őt tas z ubr e g i oná l i s a„ köz é p-e ur ópa idi me nz i ót ”f e l öl e l őe gy e z t e t é s if ór um l e he t ős é g é ti s .Ám e z z e le gy üt ts a j á t os , 15
GROTIUS
g á t l ót é ny e z ők é nta térség számos országában a magyar–osztrák dunai monarchia nagyhatalmi r e mi ni s z c e nc i á ii sf e l me r ül ne k,a hogyMa gy a r or s z á g ona„ kur ucs z e l l e mi s é g ”i de ol óg i á j á na ka nyomai. Aki l e nc ve ne ké ve ke l s őf e l é be nMa gy a r or s z á g na kar e nds z e r vá l t á s s a lös s z e f ügg őpoz í cióváltozása Bé c ss z á má r aakonkur e nc i al e he t ős é g é ti dé z t ef e l ,á ma zújé vs z á z a de l s őé vt i z e dé be ni mmá ra ma gy a rEU t a g s á gf e l t é t e l e iköz öt te z e kas z e mpont okhá t t é r bes z or ul t a k.Bé c sme g őr i z t e ,s őt növe l t eaf e j l ődé s be ne l é r tt ör t é ne l mit e mpóe l őny é t ,t á j ékozódásában ugyanakkor megnövekedett a nyugat-ba l ká nit é r s é gé sa z EU ki bővül é s é ve lRomá ni aé sBul g á r i as z e r e pe .Ez a f e j l ődé s Magyarország tranzitszerepét nem csökkenti, inkább az Unió keretében a kooperáció új dimenzióit nyithatja meg, nem csupán egy szélesebb Kárpát-medencei és Duna-völgyi gazdasági térség, hanem a Románia és Bulgária, valamint –Horvátország és Szlovénia mellett –a Nyugat-Balkán irányában is. Az Ausztria-központú t é r s é g s z e r ve z ődé sköz ve t ve -közvetlenül magában foglalja Németország gazdasági szerepét, amely a térség egésze és minden közép- és kelet-európai ország számára meghatározó. Ebben az értelemben az osztrák opció a német opció is. Ugyanakkor fontos megjegyezni, hogy míg a dunai monarchiában a politikai és gazdasági racionalitás szétvált, addig az EU keretében a ke t t őe gy be e s i k:t öbb r é g i óalapú, mul t i na c i oná l i se gy üt t működé s na gy obb összefonódáshoz és több kohézióhoz, nagyobb prosperitáshoz vezethet. 4.3. Az Oroszországgal kiegészült és az EU-multilateralizmus által közvetített német opció Eza zopc i óNé me t or s z á gme g í t é l é s é be ns z á mos ,t ör t é ne l mi l e gi s me r t ,deúj s z e r űne kt e ki nt he t ő pr e mi s s z á bóli n dulk i .Ebbe na zös s z e f üg gé s be nNé me t or s z á g na ka zUni ónbe l üle l f og l a l tve z e t ő g a z da s á g is z e r e pe ,avi l á g e xpor t ba ns z e r z e t te l s ős é geé ppen úgy meghatározó, mint az integrációs pol i t i ka c e nt r umá ba nf ol y a ma t os a n me gf i gy e l he t ő kompr omi s s z um-t e r e mt őé s na pi r e nd-állító szerepe. Magyarország és a többi közép- és kelet-európai ország esetében történelmi léptékkel Németország képviseli a legfontosa bb ke r e s ke de l mi , koope r á c i ós , K+F, műs z a k ié s t őke ka pc s ol a t oka t ,a z EU-n be l üla l e g na gy obb né me tpi a caf ő konj unkt ur á l i st é ny e z ő. Németország hagyományosan érdekelt abban, hogy keleti irányban kiszámítható és stabil szomszédjai legyenek, a partikuláris és keményebb nemzeti pozíciók az Unió sokoldalú e gy üt t működé s ime c ha ni z mus a i ba npuhul j a na kf e l ,sar e g i oná l i se gy üt t működé s if or má k–a keleti t e nge r iá l l a mokt ólavi s e gr á die gy üt t mű ködé s i g– e r ős ödj e ne k.Emellett az európai kontinens stratégiai szerepének viszonylagos l e é r t é ke l ődé s e ,pont os a bba na zEgy e s ül tÁl l a moks t r a t é g i a i s z e r e pé ne k akont i ne nshá t r á ny á r avé g be me nő á t r e nde z ődé s eNé me t or s z á gs z e r e pé te r ős í t he t i Közép- és Kelet-Európában. Németország egy további összefüggésben is fontos referencia. A német külpolitika szerkezeti sajátossága az atlantizmus és az európaizmus egyensúlyba tartása, va l a mi nta zOr os z or s z á ghozf űz ődős t r a t é g i a ivi s z onyké r dé s el é ny e gé be na z oka takoor di ná t á ka t jelenti, amelyek a magyar külpolitika szempontjából is meghatározóak. Ez a megközelítés Németországnak mi nta zEUve z e t őha t a l má na kme g ha t á r oz ós z e r e pe tt ul a j doní t , ám ebben az opcióban –az EU keretébe ágyazódó német opció kiegészítéseként –Oroszország mint a FÁK-térség gravitációs központja is fontos szerephez jut. Oroszország a magyar érdekek s z e mpont j á bólal e g f ont os a bbke l e t ipi a cé sa ze ne r g i a bi z t ons á gf ős z e r e pl őj e .Ezame g köz e l í t é sa z euroatlanti koordináta-rendszer keretében a német egyesülés után kialakult német–orosz kapcsolatokat –az Oroszországgal kiegészítet t„ ki bővül tEur ópa ”konc e pc i ój á t–a magyar kül- és szomszédságpolitika referenciájának tekinti. Ez az opció a német–orosz kapcsolatoknak nem a Schröder kancellársága alatt kialakult, Amerika-ellenes és neo-gaulle-ista, maguknak a német érdekeknek is ellent mondó„ bi l a t e r a l i z á l ódá s á t ”veszi alapul, amely az orosz–német kapcsolatok 16
GROTIUS
javára leértékelte a közép- és kelet-e ur ó p a ior s z á g okhozf űz ődőka pc s ol a t oka t .EzaMe r ke la l a t t kibontakozó politika a schröderi politikával ellentétben a kiegyensúlyozott, de nem kritikátlan európai–atlanti kapcsolatokat és a kelet- és közép-európai országok iránti hagyományos német f e l e l ős s é g ne ka zúj r a é l e dé s é tka pc s ol j aös s z ea zEU ke r e t é beá gy a z ódóor os z –német partnerség f e j l e s z t é s é ve l .Eza zopc i óf e l t é t e l e z i ,hogya zEU j övőjét és a közép- és kelet-európai országok f e j l ődé s é tne ml e be c s ül he t őmé r t é kbe nané me t –orosz, továbbá az uniós–eurázsiai kapcsolatok nagymértékben befolyásolják. Fontos rámutatni arra, hogy a kétoldalú kapcsolatokban –a német e gy e s ül é s tme ge l őz ői dős z a kkal ellentétben – Németországnak nincsenek specifikus politikai motivációi Magyarország irányában és a gazdasági kapcsolatokat is az érdekaszimmetria jellemzi. Ez é r tama gy a rdi pl omá c i á r avá raf e l a d a t ,hogya ze l s ődl e g e sg a z da s á g ié r de ke ka l a pj á n–a maga r é s z é r ől„ ke z de mé ny e z é s e ka s z i mme t r i á j á va l ”–aktív szerepet vállaljon. Az elképzelés mellett tehát számos érv sorakoztatható fel, még akkor is, ha Putyin alatt az orosz be l pol i t i kat e ki nt é l y ur a l mivoná s a iaha gy omá ny os„ or os zf e ny e g e t é s ”é sa zol a j - és gázszállítások megbízhatóságának kérdését is felvetik. Az uniós és a magyar érdekek szempontjából a g l oba l i z á l ódá sköl c s önöse l őny e ine ma zOr os z or s z á gg a ls z e mbe ni„ f e l t a r t óz t a t á s ” ,a„ köz ömbös koe g z i s z t e nc i a ”va gyc s upá na„ s z e l e kt í vkoope r á c i ó”pol i t i ká j a, hanem a mind szélesebbé váló társadalmi–gazdasági kapcsolat- és hálózatépítés útján érhe t őe ke l .Es z e r i ntOr os z or s z á gmint az Unió nélkülözhetetlen stratégiai partnere az EU-va lt ör t é nőe gy üt t működé sút j á nke r ül he ta bbaa helyzetbe, hogy a globalizálódásból mind több nyereséget húzzon, s ugyanez az EU-ra is vonatkoztatható. Mindazonáltal Oroszországnak mi nt„ e ne r g e t i ka is z upe r ha t a l omna k” a pr e mi s s z á j a óva t os a n ke z e l e ndő,me r te gy va l ódivi l á g ha t a l omna k di ve r z i f i ká l tga z da s á gg a lke l lr e nde l ke z ni e .Az egyol da l úe ne r g e t i ka ipoz í c i óbóle r e dőbe f ol y á sna gy ont ör é ke ny ,hane m pá r os ulmé l y r e ha t ó,a di ve r z i f i ká c i ó ts e g í t ő,be l s ő mode r ni z á c i óva l .Tová bbál e he t s é g e s ,hogy a ze ne r g i a s z e kt or ba n vi l á g mé r e t e kbe nvé g be me nőbe r uhá z á s okama i hozké pe s ti dőve lc s ö kke nhe t i k a gáz (és olaj) stratégiai szerepét. Ezzel együtt a mai Oroszország szerepét bizonyítja, hogy a Balkántól a Közel Keletig szinte nincsen olyan biztonságpolitikai probléma, amely nélküle, vagy vele szemben me g ol dha t ól e nne .A me g új í t á se l őt tá l l óe gy üt t működési és partnerségi egyezmény már 2003-ban l e r a kt aa zEU é sOr os z or s z á gköz öt taga z da s á g ,abe l s őé skül s őbi z t ons á g ,va l a mi ntakut a t á sé s oktatás négy területén megvalósuló kooperáció alapjait. Oroszország küszöbön álló WTO-tagsága további impulzus az e ne r g i a pa r t ne r s é ge l mé l y í t é s é r eé sol y a nme s s z e me nőt e r ve kme g vi t a t á s á r a , mi ntaBr e s z t t őlVl a gy i vos z t oki gt e r j e dős z a ba dkereskedelmi zóna létesítése. A magyar és az európai energiabiztonság szempontjából – Or os z or s z á g mi nde ne ke l őt ta f öl dgá zt e r ül e t é n– me g ha t á r oz ós z e r e pl ő,á me ze gy út t a la z ti sj e l e nt i ,hogyg á z e xpor t j á na kt öbbmi ntny ol c va n s z á z a l é kaa zuni óst é r s é gf e l ve vőké pe s s é g é t őlf ügg .Api a c is z e r e pl őkne kt e há te gy i kes e m köve t he t olyan energiagazdasági érdeket, amely a másiknak kárt okozhat. Természetesen ennek fontos feltétele a piacra jutás kölcsönös biztosítása, az EU szigorú versenyszabályainak elfogadása, továbbá a jogi keretek kiszámíthatósága és stabilitása. Ennek az opciónak nyilvánvaló politikai költségei a jelenlegi magyar–balti és magyar–lengyel kapcsolatokat terhelné, s ennek bizonyára a közös kül- é sbi z t ons á g pol i t i kaf e j l ődé s é r ei ski ha t á s s a ll e nne . Ebben az opcióban –különösen az energiabiztonság és energiapartnerség tekintetében –nem c s upá nl e he t ő s é ge k,ha ne m ne ml e be c s ül he t őkockázatok i sva nna k.Ne me gy s z e r űe na zor os z t ul a j donr é s znöve ke dé s é r őlva ns z óama gy a rga z da s á ge gy e sá g a z a t a i ba n,va gyé ppe na zor os z be l pol i t i kabi z ony t a l a ns á g á r ól .El ke r ül e ndő,hogyMa gy a r or s z á ge gy ol da l úa n–az EU koordinált ill. közös energiapolitika irányában tett lépéseivel szemben –az energetikai szektorban Oroszország „ e l őr e t ol ts t r a t é g i apa r t ne r e ”l e gy e n.I nká bba r r ake l lt ör e ke dni ,hogyma gy a r –európai és a magyar– orosz energiabiztonsági érdekek az EU–Oroszország partnerség keretében érvényesüljenek. Egy 17
GROTIUS
ilyen keretben lehetséges a magyar külpolitikai mozgástér növelése és egy magyar szubregionális gázelosztó szerep kialakulása. Elvben tehát elmélyülhet az orosz–magyar energetikai partnerség, az energiaszállítás diverzifikálódhat a két ország és egész Európa javára, de felettébb kérdéses, hogy mi ké ntbővül h e tama gy a rkül pol i t i ka imo z g á s t é r ,haka pa c i t á s a ié sf e l dol g oz ói pa r idomi na nc i á j a alapján Oroszország határozza meg az elosztó szerepet, s ez nem az EU által közvetített politika keretébe illeszkedik.Ez é r te gykoc ká z a t c s ökke nt őpol i t i kai ss z ük s é g e s ,a me l ymi nda zuni ós ,mi n d az or os zopc i óts z e me l őt tt a r t j a .Eme l l e t te zaf e j l ődé sama gy a rpi a c onj e l e nl e vőnémet multik szerepére is ráirányítja a figyelmet. Annál is inkább, mert míg a magyar piacon jele nl e vűE. On Ruhrgas az Unió s z i g or úve r s e ny s z a bá l y a i na ké sade mokr a t i kusvi s z on y oke l l e nőr z é s ea l a t tá l l , a ddi gugy a ne zaGa z pr omr ólé sa zor os zbe l pol i t i ka ikör ny e z e t r őlne m mondha t óe l .AzE. On Ruhrgas típusú nyugati vállalatokkal szemben a Gazprom olyan állami konszern, amely képes az orosz külpolitikai célokhoz közeli feladatoknak is eleget tenni .Eme l l e t tne ml e he ts z e me l ől téveszteni, hogy az orosz belpolitikai környezet alapjaiban tér el az Unióban szokásos gyakorlattól: ugyan a politika Or os z or s z á g ba n vi s s z a s z or í t ot t a a bűnöz é s té s me g t ör t ea z ol i g a r c h i á ka t , biztonságosabb országot teremtett, ám sok tekintetben államosította a korrupciót és a gazdasági összefonódásokat. 5. Ne mz e t köz ir e nds z e rf e j l ődé s eé samagyarkül - és szomszédságpolitika 5.1. A nemzetközi intézményi hatalom újraelosztása Ahogyabi pol a r i t á skor s z a kavé ge té r ,úgya21.s z á z a de l s őé vt i z e dé ne kavé g é n–minden hatalmi attribútumot tekintve –az a me r i ka i„ uni pol a r i z mus ”sem létezik: egy új, többpólusú nemzetközi kapcsolatrendszer van kialakulóban, amelynek hatása Európára és a magyar kül- és s z oms z é ds á g pol i t i ká r amá ré r e z he t ő.AzEgy e s ül tÁl l a mokugy a nmai sme g ha t á r oz óha t a l o m,de hatalmának érvényesítése egyre több korlátba ütközik. A George Bush által az iraki konfliktus idején alkalmazott„ na gys t r a t é g i a ”e l s őf or má j aa„ s t r a t é g i a iuni l a t e r a l i z mus ”gy a kor l a t avol t , amely nem csupán az ENSZ-en és a nemzetközi jog szabályain kívüli magatartáshoz, hanem a közös kül- é sbi z t ons á gpol i t i kaki a l a kí t á s á r at ör e kvő,ki bővül tEU me gos z t á s á hozve z e t e t t .Az Uniónak az amerikai unilateralizmusra adott válasza a francia–német–orosz háromoldalú szövetség é sa z„ újEur ópa ”ki a l a kul á s avol t ,j e l e z ve ,hog ya zújt a g ok„ e ur ópa i z á l ódá s a ”ne mz á r j akia z a t l a nt i z muse r ős ödé s é t . A Bush-kormány második hivatali ciklusában látható amerikai stratégia arra i r á ny ul ,hogya zúj ,f e l t ör e kvőha t a l ma ka tame gr e f or má l ti l l .ame gr e f or málandó nemzetközi intézményekbe –ahogy Kína és India esete mutatja –, a két- és sokoldalú megállapodások rendsz e r é beb e vonj a .Aza me r i ka ipol i t i kavá l t oz á s á tmut a t j a ,hogya„ bevonás politikája”i mmá r on a„ l a t orá l l a mokr a ”i ski t e r j e d,a hogye z tSz í r i aé sI r á ne s e t emut a t j aa zi r a kikonf l i kt us ba n. Továbbá jól látszik, hogy a tartós polgárháborúvá vált iraki konfliktusban az Egyesült Államok s z á má r aa„ bé keme g ny e r é s é r e ”ne m mut a t koz i ke gy e t l e ni g a z á nt a r t ósme g ol dá ss e m.Maa nemzetközi hatalom multipoláris újraelosztásának folyamata sokkal világosabban rajzolódik ki, mint bármikor korábban a berlini fal leomlása óta. Kína és India vitathatatlanul az Egyesült Ál l a mok „ uni pol á r i s pi l l a na t á t ” me g ké r dőj e l e z ő vi l á g ha t a l omké ntl é pf e l .A ke l e t –nyugati konf l i kt usme g s z űné s eut á na zé s z a k–dé l ikonf l i kt usi svá l t oz óba nva n,mi ve la„ Dé l ”mamá rne m t e ki nt he t őhomog é nt ömbne k: a világkereskedelmi és egyéb tárgyalásokon a dél–déli ellentétek mi ndj obba nme g f i gy e l he t őe k.A valóságban ma már nincs olyan világgazdasági, világpolitikai és bi z t ons á g iké r dé s ,a me l y Kí naé sI ndi abe voná s ané l külme g ol dha t ói l l .ke z e l he t ől e nne .A Goldman Sachs és a Deutsche Bank elemzése szerint Brazília, Oroszország, India és Kína –az ún. BRIC-országok –egyesített nemzeti jövedelmének éves növekedése 2010-re nagyobb lesz, mint az Egyesült Államok, Japán, Németország, Egyesült Királyság és Olaszország együttesen; 2025-re pedig a G-7-ek (a legfejlettebb ipari országok csoportjának) kétszerese lesz. 18
GROTIUS
A má s odi kvi l á g há bor útköve t őe namul t i l a t e r á l i sa me r i ka ihe g e móni aj e gy é be nl é t r e hoz ot tg l obá l i s szervezeteken (ENSZ, Világbank, Valutaalap, GATT/WTO stb.) belüli intézményi hatalom me g os z t á s aé sa za bba n ki a l a kul ts z a bá l y ok ma má rne m f e l e l ne k me g af e l t ör e kv ő,új nagyhatalmak által kialakult de facto döntési hatalomnak. Nem kétséges, hogy az egykori forradalmi hatalomból status quo hatalommá váló Kína és India részvételével egy új nagyhatalmi concert i nt é z mé ny e s í t é s ene m könny ű,sne m konf l i kt us me nt e sf ol y a ma t .Az intézményi hatalom újraelosztásának „ kor r e kc i ój á t ”jól mutatja Kína WTO-tagsága, vagy éppen az atomsorompó egyezményen kívül álló India és az Egyesült Államok közötti kétoldalú nukleáris megállapodás stb. A Nemzetközi Valutaalap reformjának eredményei szerények: Kína szavazati kvótája 2,98 százalékról 3,27 százalékra emelkedett. Az ENSZ BT reformja is megtorpant, mivel a nagyhatalmak nem tudtak megállapodni abban, hogy mely országokkal egészítsék ki a BT állandó tagjait. Az EU ugyanakkor számos okból nem képes egy közös uniós BT-tagság kérdésében konszenzusra jutni. Számos jel arra mutat, hogy a második világháború utáni intézményekben kiváltságospoz í c i óva lr e nde l ke z őe ur ópa iá l l a mokve s z í t he t i kal e g t öbbe ta zi nt é z mé ny iha t a l om á z s i a ii l l .c s e nde sóc e á niá l l a mokj a vá r abe köve t ke z őúj r a e l os z t á s if ol y a ma t ába n.Fur c s á na kt űnhe t , hogy az Egyesült Államok szempontjából az európai szövetségesek intézményi (szavazati) súlyának a csökkenése olyan alternatívaként fogalmazódhat meg, amelynek ár á naf e l t ör e kvőna gy ha t a l ma k azon kor má ny a i t ke l l„ j ut a l ma z ni a ” ,me l y e kne k pol i t i ká ij e l e nt ős e ne l t é r ne ka za me r i ka i t ör e kvé s e kt ől .Ame nny i be n af e l t ör e kvő na gy ha t a lmakat – mi nde ne ke l őt tKí ná té sI ndi á t–a második világháború után létrejött és megújított intézményekbe nem sikerül integrálni, vagy azokat ne ms i ke r üle gyme g új í t ot tne mz e t köz ii nt é z mé ny r e nds z e r„ t á r s sz e r z ői vé ”t e nni ,a kkora zEgy e s ül t Államok érdekei mind gyakrabban a f e l t ör e kvő na gy ha t a l ma k„ kül önut a s ”pol i t i ká i va lfognak ütközni, illetve szembe kell néznünk a nemzetközi intézményrendszer megbénulásával, vagy egy új (ellen)intézményr e nds z e r ke z de t e i ne k a l é t r e j öt t é ve l . Enne k a z ut óbbi l e he t ős é g ne k a meg va l ós ul á s á tj e l z ia zEgy e s ül tÁl l a mok r é s z vé t e l ené l küll é t r e j öt tSa ng ha j iEgy üt t működé s Szervezetének zászlóbontása Kína, Kazahsztán, Kirgizisztán, Oroszország, Tádzsikisztán és Üzbegi s z t á nr é s z vé t e l é ve lé sI ndi a ,I r á n,Mong ól i aé sPa ki s z t á nme g f i gy e l őistátusával. Az amerikai katonai er ők s t r a t é g i a is úl y pont j a i na ká t he l y e z ődé s et ová bbij e l e ns é g ,a me l ya z t mutatja, hogy Európának a kelet–ny ug a t ikonf l i kt us ba nbe t öl t öt tk i vá l t s á g oss z e r e peme g s z űnt . Európa egykori központi hadszíntereivel szemben a kontinens keleti perifériájának (Románia, Bulgária), valamint Közép-Ázsia és a csendes-óce á nit é r s é gg e os t r a t é g i a ij e l e nt ős é genövekszik. 2004-ben a mintegy 250 000 külföldön állomásozó amerikai katona fele Németországban és DélKoreában, a hidegháború legexponáltabb térségéiben állomásozott. Az amerikai elnök 2004 évi bejelentése világossá tette, hogy 2014-ig az amerikaiak külföldi támaszpontjainak 35 százalékát me g s z ünt e t i k,se zj e l e nt ősmé r t é kbe na ze ur ópa ikont i ne nsny ug a t if e l é té r i nt i .Ezaf e j l ődé sa zEU é st a g á l l a ma i na k na gy obb f e l e l ős s é g vá l l a l á s á tköve t e l ime g ne mc s upá ns a j á ts z ubr é g i ói ba n (Nyugat-Ba l ká n) ,ha ne m af unkc i oná l i sb i z t ons á gis z üks é g l e t e kne kme g f e l e l őe na zEur ópá nkí vül i területeken is. Kérdés, hogy Európa mennyiben képes ezeknek a feladatoknak a felvállalásra. A ke l e t iki bővül é s s e le gy r ei nká bbnöve ks z i ka„ ke r e s l e t ”a zEU va l ódivi l á g pol i t i ka is z e r e pé ne k betöltésére, ám az Unió mé l y ül é s é te l őf e l t é t e l e z őköz öskül -é sbi z t ons á g pol i t i ka„ kí ná l a t a ”ne m f e l e lme ge nne kanöve kvő„ ke r e s l e t ne k” .Aza l kot má ny oss z e r z ődé sf r a nc i aé shol l a nde l ut a s í t á s á t köve t őe na„ bővül é s ”é s„ mé l y ül é s ” pá r huz a mos s á g á na k me g s z űné s ea z EU ne mz e t köz i c s e l e kvőké pe s s é g é tké r dőj e l e z ime g .An e mz e t kö z ir e nds z e rá t r e nde z ődé s é ve lt e há ts z á mos , az EU poz í c i ój á té r i nt ővá l t oz á sf i gy e l he t őme g :e gy r é s z ta zUnió térvesztése az Egyesült Államoknak Európától való elfordulása és az ázsiai térség felemelkedése következté be n,má s r é s z taki bővül tEU –a szomszédságpolitika területén is megnyilvánuló –növe kvőf e l a da t a i ,dee z z e le gy i de j űl e ga z alapítása óta nem t a pa s z t a l t mé l y s é g ű i de nt i t á s vá l s á ga ,s a „ mé l y ül é s ”é s„ bő v ül é s ” s z é t f e j l ődé s é n e kanöve kvőve s z é l y e . 19
GROTIUS
5.2. AzEUf e j l ődé s e A vi l á g pol i t i k a ié svi l á gg a z da s á g iá t r e n d e z ődé s s e lös s z e f ügg ős t r a t é g i a ivá l t oz á s ok,a zEgy e s ül t Álla mokc s ökke nőe ur ópa ij e l e nl é t enöve kvőha ng s úl l y a lve t if e laké r dé s t ,va j onaki bővül tEU képes-e valódi világpolitikai és határozottabb regionális, európai szerep vállalására. A keleti ki bővül é s ne k –a német egyesülést és a tizek csatlakozását köve t ő –harmadik szakaszának lezárulásával Európa egyesülése csaknem teljes, ám ez a folyamat az Unión belüli politikai, g a z da s á g i ,i nt é z mé ny iha t a l om be l s ő új r a e l os z t á s á va lé se gy mé l y r e ha t ói de nt i t á s vá l s á gga l ka pc s ol ódi k ös s z e .A k i bővül é sa z Uni ótkompl e xe bbé é she t e r ogé ne bbé t e t t e ,akül önböz ő ké r dé s t e r ül e t e kme nt é nakoa l í c i óa l a kí t á snöve kvőpool-j á tt e r e mt e t t eme ga„ g a z da g ”é s„ s z e g é ny ” , ane t t óf i z e t őé sne t t óf og a dó,a z„ a t l a nt i ”é sa„ e ur ópa i ”i r á ny ul t s á gúá l l a mok,a„ r é g i ”é s„ új pe r i f é r i á k”kö z öt t .A j e l l e gé té sna gy s á g á tt e ki nt veake l e t iki bővül é smi nde nkor á bbi ná lna gy obb ki hí vá s tj e l e nta zEUs z á má r aé sny i t ot také r dé s ,hogyaki bővül tEUme nny i be nvá l t oz t a t j ame ga z integráció természetét. Számos jel mutat arra, hogy az Unió intézményei nincsenek felkészülve a ki bővül é s s e lki a l a kul tkompl e xi t á ske z e l é s é r e .Aza l kot má ny oss z e r z ődé s r ea dot tf r a nc i aé shol l a nd „ ne m”s oka ks z á má r aa„ ny i t ot tvé g űv é ”vá l tki bővül é s ipr oj e ktvá l s á g á t ,a z a za zi nt é z mé ny i ha t a l om kor á b b ie l őny e i thá t r á ny okkává l t oz t a t óúj r a e l os z t á s á t ,se z z e la„ ve s z t e r ni z á l tEur ópa ” f öl dr a j z iha t á r a i na ka„ t úl l é pé s é t ”j e l e nt i ,a me l yt e nde nc i á j á ba na zUnió fragmentálódásához vezet. AzEU t ör t é n e l mi l e g ag l oba l i z á l ódá sny e r t e s e ,á m haaki bővül tUni ó ve r s e ny ké pe s s é g eé s i nt é z mé ny if e j l ődé s e–a„ mé l y ül é spol i t i ká j a ”–ne m ha l a de l őr e ,úgyag l oba l i z á l ódá snö v e kvő köl t s é g e i mé gi nká bb e l őt é r be ke r ül ne k. Az új é s ve r s e ny ké pe s„ f e l t ör e kvő ha t a l ma k” vi l á gg a z da s á g iha t á s a ij ólki mut a t ha t óa ka zEU növe kvős z oc i á l i spr obl é má i ba n,a zol c s óá z s i a i (kínai) import hatására a textil-,bőr - s t b.i pa r ok l e é pül é s é be n,ane mz e t köz it őke á r a ml á s ba n me g f i gy e l he t ő ve s z t e s é g e i be n, a mé r s é ke l t e n ké pz e t t munka e r őt t e ki nt ve a z á g a z a t i munka né l kül i s é gnöve ke dé s é be n,ne m ke vé s béave z e t ő uni óst a g á l l a mok – mi nde ne ke l őt taz NSZK –növe kvőe xpor t di na mi ká j á na ke l s őj e l e i be na zUnión belüli térségekkel szemben az EU-n kí vül it é r s é g e ki r á ny á ba n.A kor á bbip e r i ódus okka le l l e nt é t be n ake l e t iki bővül é s s e la zUnió mé l y ül é s ié sbővül é s idi na mi ká j á na kp á r huz a mos s á game g s z a ka dt ,af öderális Unió gondolata l e ke r ül ta ze ur ópa ina pi r e ndr ől . Magyarország a többi kis és közepes tagállammal együtt érdekelt a mélyülésben, hiszen ez a f e j l ődé sa zi nt e gr á c i ónbe l ül ina gyé ski sá l l a mokköz öt t ikül önbs é g e tmé r s é ke l he t i ,kor l á t oz ha t j aa nagyobb á l l a mok i ns t i t uc i oná l i sha t a l má t ,pót l ól a g osa l kue r őtköl c s önöz he taki s - és közepes á l l a mokna k.Ma gy a rné z őpont bólabővü l é sugy a nc s a ka l a pve t őé r de k,á mc é l s z e r űl e nneama gy a r külpolit i ká na ka z„ á l t a l á nosbőví t é s -pár t i s á g ból ”e gydi f f e r e nc i á l t a bbá l láspontot megjeleníteni, amely markánsabbá teheti a külpolitika arculatát. Eszerint éppen a szomszédságpolitikai érdekek szempontjából az ún. enklávé-bőví t é s e k ,mi ntpl .Hor vá t or s z á gc s a t l a koz á s á na kabe j e z é s eé ppe n úgye l s őr e ndűé r de k,mi ntama gy a rki s e bbs é ge ká l t a ll a kot tSz e r bi at á moga t á s aa ze l s z i g e t e l ődé s s e l s z e mbe nat a g s á gi r á ny á ba n,t ová bbáUkr a j napá r t f ogá s aapa r t ne r s é gi l l .a„ t öbbmi n tpa r t ne r s é g” értelmében. Ahogyake l e t iki bővül é sa zUni óc e nt r um-or s z á ga i ba nf e l s z í nr ehoz t aa„ ki bővül é s if á r a ds á g ot ”é s a z„ e l i tEur ópá va l ”va l óe l é g t e l e ns é g e t ,úgya zújke l e t - és közép-európai országok esetében kiderült, hogy ezeknek az országoknak egy része ugyan elérte a tagsághoz szükséges „ kompa t i bi l i t á s t ” ,á ma zEU-konformitást még nem, azaz új tagok még nem képesek az Unión belüli átlag eléréséhez és az annak túlhaladásához szükséges versenyképesség követelményeinek teljesítésére. Számos új tagállam számára a csatlakozással nem annyira a take off-periódus, a „ ha t é konyt a g s á g” ,mi nti nká bbabe l s őgy öke r e kbőlt á pl á l koz ó„ csatlakozási válság”pr obl é má i 20
GROTIUS
ke r ül t e ke l őt é r be .Re g i oná l i sös s z e ha s onl í t á s ba n a ma gy a r„ c s a t l a koz á s ivá l s á g ” bi z ony ul ta l e g s z e mbe t űnőbbne k,j ól l e het számos eleme a régió szinte minden országában jelen van. Ezek között olyan sajátosságok érdemelnek figyelmet, mint az európai narratíva vége; a nem adózó árnyékgazdaság; az eurozónába való belépési kényszer a maastrichti kritériumok nyomása alatt; az állam bevételi nehézségei egy olyan gazdasági modell feltételei között, amely a külföldi közvetlen be r uhá z á s okvonz e r e j é r eé pí t ,é sa me l y be na ze xpor tdönt őr é s z eat r a ns z na c i oná l i svá l l a l a t ok termelési és piaci hálózatába ágyazódik stb. Ehhez járul a politika két kibékíthetelen tábora közötti polarizálódás, a jobb- és baloldali cultural politics, azaz az a jelenség, hogy egyrészt minden pr obl é maé sopc i óa„ mi nde nva gys e mmi ”é r t e l mé be nane mz e t is or s ké r dé sszintjére emelkedik, másrészt cultural politics ami nde ná r ont ör t é nő„ ny ug a t os odá s ” ,amode r né sg l obá l i ska pi t a l i z mu s kül s ő ké ny s z e r e i ne k köz ve t í t é s eé r t e l mé be n.Ne m ké t s é ge s ,hogy a „ c s a t l a koz á s ivá l s á g” e l őf e l t é t e l e ikül önböz őkombi ná c i óiat öbbiújt a gá l l a mba ni sj e l e nva nna k,sva l ós z í nű,h ogya legutóbb csatlakozott Romániában és Bulgáriában mélyreható feszültségek kirobbantói lesznek. 5. 3. A sz ubr e g i onál i sf e j l ődé ské tf or gat ókönyve Nyugat-balkáni forgatókönyv. A kilencvenes évekhez képest a nyugat-balkáni térség a konszolidáció és a nagyobb kiszámíthatóság jeleit mutatja, jóllehet a régióban a permanens válságkezelés még mindig jelen van. A Koszovó státusa körüli lehetséges rendezés, valamint Mont e ne g r óki s z a ka dá s aadé l s z l á vá l l a ms z öve t s é g bőlj e l z i ,hogyat é r s é gde z i nt e gr á c i ój ae l é r t ea vé g s őpont j á té sme g i ndul ta„ gy e ng eá l l a mok”me g e r ős ödé s e ,Hor vá t or s z á g2010-re várható tagságával a térség újraintegrálódása. Ezzel ellentétben a térség magyar szomszédpolitika né z őpont j á bóli sl e g f ont os a bbá l l a ma , Szerbia, történelmének legújabb kori mélypontjához érkezett. Sz e r bi al á t s z ól a g ospol i t i ka is t a bi l i t á s at ová bbij e l e nt őskoc ká z a t oka tr e jt magában. A háborús bűnös ök ki a d á s á na ke l ma r a dá s a mi a t ta z Uni ó Sz e r bi á va lme g s z a kí t ot t aat á r gy a l á s oka ta s t a bi l i z á c i ósé st á r s ul á s ime gá l l a podá s r ól ,mí gat á r gy a l á s okamé ga kkore gyá l l a mköz ös s é g be né l ő Montenegróval folytatódtak. A Montenegró függetlenségét kimondó népszavazás és Koszovó korlátozott függetlenségének nemzetközi elfogadása, a gazdasági növekedés gyorsítása és a fiskális e gy e ns úl yf e l boml á s á va ll é t r e j övő ör dö g iköra s z e r bt á r s a da l omba na zá l l a ndóa nj e l e nl e vő nacionalista potenciált továbbe r ős í t he t i ,f e l t é ve ,haa zEU ne m ké pe sapr o-i nt e g r á c i óe r őkt a r t ós me ge r ős í t é s é r e .A s z e r bi a if e j l ődé st e há tana c i ona l i s t apol i t i kat ová bbit é r ny e r é s é te r ős í t őne mz e t i e l s z i g e t e l ődé sé sa z uni óspol i t i ka ,a kül f öl dihi t e l e z ők é sbe f e kt e t ők i gé ny e i ne k me g f e l e l ő forgatókönyvek között oszcillálhat. Koszovó elvesztése ugyanakkor újabb menekülthullámot válthat ki, amelynek a vajdasági magyarok lehetnek a kárvallottjai. Nyugat-FÁK térség forgatókönyve. Ukrajna integrációs, illetve orientációs döntése az egymást á t f e dő,ha gy omá ny osma gy a ré sEU s z oms z é ds á gpol i t i ká na k,a„ ke l e t idi me nz i óna k”l e g f ont os a bb ké r dé s e .AzUni óke l e t iki bővül é s eUkr a j ná va lköz ve t l e ns t r a t é g i a is z oms z é ds á g othoz ot tl é t r e ,s további impulzust nyújtott a gazdasági kapcsolatok növekedéséhez. Ukrajna elméletileg már é ve kke le z e l őt ta zuni óst a g s á gr apá l y á z vaa zEur ópa iUni óme l l e t tt e t t el evoks á t ,ugy a na kkor részese a 2003-ban Oroszország vezetésével útjára indított FÁK-on belüli négyes integrációs elképzeléseknek is. Bár a FÁK-kal való t e l j e ss z a kí t á sl e he t ős é g ei sf e l me r ül t ,á me nne kol y a n gazdasági következményei lennének –többek között az energiapolitikában –, amelyeket az EU-hoz való közeledés rövid távon nem kompenzálhat, s ennek a szükséges társadalmi bázisa sem áll rendelkezésre. Míg Oroszországot az Ukrajna által hangoztatott euroatlanti integrációs e l ké pz e l é s e k,a ddi ga z Uni óta ké ti r á ny ba n me g ny i l vá nul ói nt e g r á c i ós j e l l e g ű köz e l e dé s , nevezetesen a„ ke t t ősköt ődé s ”politikája teszi bizonytalanná. J ólé r z é ke l t e t ia„ ke t t ősköt ődé s ” helyzetét a külkereskedelemben Oroszország mintegy 40, a FÁK-országok 50 százalékos dominanciája és az EU mintegy 30 százalékos hányada (2004). Al a pve t őe nhá r om l e he t ős é gg e l állunk szemben: a radikális szakítás a FÁK-kal ill. az Oroszország körül formálódó egységes 21
GROTIUS
g a z da s á g it é r s é gge l ,ahá r om s z e r e pl őköz öspol i t i ká j á na l a pul ó„ ke t t ősköt ődé s ”f e nnma r a dá s a ,é s végül az Oroszország melletti elkötelezettség me ge r ős ödé s e .Ez e kne kaf e j l ődé s iopc i ókn a ka z uniós és magyar szomszédpolitikára, továbbá a kárpát-ukrajnai magyar közösségre való hatása is kül önböz ő.AzENP ke r e t é be nat öbbic é l or s z á g hozha s onl óa n,Ukr a j nas z á má r ai sat ová bbi köz e l e dé s ,a zi nt e g r á c i ósj e l l e g űka pc s o l a t if or má k–többek között a teljesen szabad termék-, szolgáltatás- é st őke á r a ml á s, azaz az egységes piacra való jutás (deep free trade) szempontjai ke r ül t e ke l őt é r be ,amunka e r ő-liberalizálás és a vízummentesség közvetlen megteremtése nélkül. Ukrajna továbbra is a legfontosabb ENP-célország, azonban a tagság perspektívája nélkül. 6. Le he t ős é ge ké sf e l adat ok Ane mz e t köz ir e nds z e rn e me gy s z e r űe nmé l y r e ha t óá t a l a kul á se l őt tá l l ,ha ne me nne kaf ol y a ma t na k má rar é s z e s e ii sva gy unk.Aza me r i ka i„ uni po l a r i z mus ”kor s z a kavé ge té r t ,mí gaf e l t ör e kvő hatalmak által kialakítandó új, több központú nemzetközi rendszer a maga teljességében még nem bontakozott ki. Ez a folyamat a hidegháborúban létrejött nemzetközi rendszer még megmaradt e l e me i ne k a me g s z űné s é ve l ,pont os a bba na z Egy e s ül tÁl l a mok á l t a ldomi ná l tne mz e t köz i intézményrendszer szabályainak a módosulásával és a nemzetközi intézményi, katonai és gazdasági ha t a l om új r a e l os z t á s á va l ,a zújf e l t ör e kvőha t a l ma ks z í nr el é pé s é ve la zújé súj a bbr e g i oná l i s i nt é z mé ny e kl é t r e j öt t é ve lka pc s ol ódi kös s z e .Ebbe naha t a l mié ss t r a t é g i a iá t r e nde z ődé s ben Európa vi l á gg a z da s á g ié svi l á g pol i t i ka it é r ve s z t é s ee r ős ödhe t ,kül önös e na kkor ,haaki bővül tEU ne m ké pe sac s e l e kvőké pe s s é g é he ze l e ng e dhe t e t l e nbővül é sé smé l y ül é spá r huz a mos s á gá tf e nnt a r t a ni ,s aké tf ol y a ma ts z é t f e j l ődé s ee r ős ödi k. Az EU világgazda s á g it é r ve s z t é s é ne ké skor l á t oz ot tc s e l e kvőké pe s s é g é ne kkül s őha t á s a iama gy a r f e j l ődé sol y a nbe l s ő,ne g a t í vha t á s a i va lka pc s ol ódha t na kös s z e ,mi ntabe l pol i t i ka ikons z e nz us kultúra hiánya, a tartós és hosszú távú demográfiai csökkenés komplex hatása a gazdaságra és a ne mz e t pol i t i ká r a ,a r e g i oná l i s ve r s e ny be n t ör t é nő há t r á ny os á t s or ol ódá s , a pé nz ügy i összefonódással járó kockázatok növekedése stb. A magyar kül- és szomszédpolitikának ezért ki t ünt e t e t tf e l a da t a ,hogyakül s őé sb e l s őt é ny e z őke gy má s te r ős í t őne ga t í vs z i ne r g i á j á na ka növekedését és ezzel együtt járó marginalizálódási tendenciáit megakadályozza, de legalább mérsékelje. Enne ké r de ké be naga z da s á g ié r de ke kkül pol i t i ka ike r e t be nt ör t é nőé r vé ny e s í t é s e ,a gazdaság-központú külpolitika, a gazdasági é skül pol i t i ka ié r de ke ke ta zuni ósc é l ki t űz é s e kke l ha r moni z á l ópol i t i kaac é l r a ve z e t ő.Te r mé s z e t e s e ne zme g köve t e l iakül pol i t i kakohe r e nc i á j á na ka f e nnt a r t á s á r a i r á ny ul ó e r őf e s z í t é s e ke t , ne ve z e t e s e n a z é r t é ke k é sa z é r de ke k á l l a ndó összehangolását, de lega l á bba z okke z e l h e t ős é gé ne kabi z t os í t á s á t ,akül pol i t i kakül önböz őt e r ül e t e i –a gazdaság, az ellátásbiztonság, az emberi jogok, a környezetvédelem, a kisebbségvédelem stb. – területei között. A szomszédságpolitika szempontjából a két- és sokoldalú (uniós) keretben zajló infrastruktúra-f e j l e s z t é sa zaki e me l ke d őt e r ül e t ,a me l yaha t á r á t l é pő,ki s t é r s é g ié sr é g i óké pz é s i f e j l ődé s ne kf e l t é t e l eé sa nna kva l óba né r e z he t ői mpul z us oka ta dha t . Az uni ós c s a t l a koz á s t köve t őe n, i mmá r on e ur ópa i ke r e t be n Ma gy a r or s z á g „ történelmi s z oms z é ds á g pol i t i ká j á na k”s pe c i f i kuskö ve t e l mé ny e–az államközi, a magyar–magyar, valamint a r e g i oná l i se gy üt t működé spoz i t í vs z i ne r g i á j á na kame g t e r e mt é s e–továbbra is meghatározó. Ebben a zös s z e f ügg é s be n,e gy f e l őlf i gy e l e mbeke l lve nni ,hogyMa gy a r or s z á gmé gne mé l ve z ia„ t e l j e s t a g s á g”–azaz a teljes belpiaci és az eurózónában való tagság –mozgástér- é sa l kue r ő-növe l ő e l őny e i té sa za z z a lj á r óe s z köz öke t .Sőta2 008-t ólaköz ösví z u mdí j a k be ve z e t é s é tj e l e nt ő schengeni rezsimhez való tartozás éppenséggel különleges problémát jelent az EU-hoz nem tartozó s z oms z é dor s z á g okba né l őma gy a rki s e bbs é gge lva l óka pc s ol a t t a r t á s ba n.Azuni óskonf o r mi t á s megköveteli a szomszéd országokkal szembeni liberális vízumkiadás gyakorlatával való szakítást, s 22
GROTIUS
ez s z űkí t iaví z umki a dá sf l e xi bi l i z á l á s á r ai r á ny ul óol y a nSc he ng e n-konf or m opc i ókl e he t ő s é g é t , mi ntaví z umd í j a kc s ökke nt é s é té sahos s z a bbt á vút a r t óz kodá sbi z t os í t á s á ta„ ne mz e t iví z umok” útján. AzEUs z á má r avi l á g os s áke l lt e nni ,hogya ze gy üt t működé s is t ratégiák mellett a térség tartós stabilizálása megkívánja –mi nde ná l l a mé sk i s e bbs é ge gy e nl őe l bí r á l á s á na ka ze l vea l a pj á n–a nemzeti kisebbségi közösségek (szerbek, albánok, magyarok stb.) sorsának a rendezését és az EU szomszédságpolitikai eszköztárának –adott esetben –a kulturális és/vagy területi autonómia gy a kor l a t á va lt ör t é nőki e g é s z í t é s é t .Enne ké r vé ny e s í t é s ea z taf e l i s me r é s ti sma gá ba nf og l a l j a ,hogy egy integrált és integrálódó Európában a határok és a kisebbségek kérdése többé nem kapcsolódik egymáshoz. As z oms z é ds á g pol i t i kaé sakör ny e z őo r s z á g okba né l őma gy a rki s e bbs é ge khe l y z e t es z or os a n összefügg egymástól. Mindazonáltal szomszédságpolitikát nem lehet kizárólagosan a kisebbségi ké r dé s t őlf ügg ővé t e nni ,i l l e t veaki s e bbs é g iké r dé s r e kor l á t ozni, ám legalább olyan hiba a szomszédságpolitikában a kisebbségi jogok helyzetét figyelmen kívül hagyni. A s z oms z é ds á g pol i t i kas z á moss z a kpol i t i ka iké r dé s ből–g a z da s á g ,kör ny e z e t vé de l e m,ha t á r á t l é pő e gy üt t működé ss t b.– á l l ,se l t e ki nt veas z é l s ős é ge she l y z e t e kt ől–pl. a kisebbségek fizikai bántalmazása, emberi jogaiknak tömeges megsértése stb. – mind több szakpolitikai terület kombi ná l tke z e l é s et e r e mt he tol y a nke dve z őkont e xt us t ,a me l yol y a né r z é ke nyké r dé s e kbe ni s l e he t ővét e s z ia ze l őr e ha l a dá s t ,mi nt a kisebbségek jogainak a biztosítása. A magyar nemzeti érdekek általánosságban két megközelítésben fogalmazhatóak me g :e gy f e l őla magyar közösségek, az „ i nt e g r á l tma gy a rne mz e t ”f e nnma r a dá s aé r t e l mé be n (high politics), má s f e l őla bba n at ör e kvé s be n,hogy a s z oms z é d or s z á g okhoz f űz ődő ki s e bbs é g -központú kapcsolatok olyan funkcionális, multietnikus, makroregionális kapcsolatokká alakuljanak át (low politics), a me l y e kal e gkül önböz őbbs z a kpol i t i k a it e r ül e t e ke nl e he t ővét e s z i kama gy a ré r de ke k ideológiamentes megjelenítését. Az EU-ban a térség or s z á ga i té r i nt őf unkc i oná l i sad hoc koalíciók gy a kor i s á g ake dve z őe né r i nt ima gy a r –osztrák–bajor és a V-4s z ubr e g i oná l i se gy üt t működé s t ,se z e k l e he t ővét e he t i kas z ubr e g i oná l i ske z de mé ny e z é s e kköz ös s é g ime g j e l e ní t é s é tis. A magyar érdekek s z e mpont j á ból f ont os mi nd a ké ts z ubr e g i oná l i se gy üt t működé s if or ma f e nnt a r t á s aé s összekapcsolása, még akkor is, ha az uniós csatlakozás óta a V-4 e gy üt t működé s tme g os z t ó kérdések száma nem csökkent, hanem még növekedett is. A megfel e l ő ké r dé s t e r ül e t e ke n va l óe gy üt t működé sl e he t ős é g e tny új t ha ta ma gy a rkül - és szomszédságpolitika környezetformáló szerepének a növekedéséhez. Ezen az úton nem csupán j a ví t a nike l lama gy a rkül pol i t i kae gy e sl é pé s e i ne ka„ l á t ha t ós á gá t ” ,hanem törekedni kell a magyar „ külpolitikai szerep”ki a l a kí t á s á r ai s .Azi l y e nkül - és szomszédságpolitika kiindulhat a magyar „ közlekedési–logisztikai csomópont” ,a z EU-val kompatibi l i s„ e ne r ge t i ka ie l os z t ó” szerepek fontosságából, s az ország átlagon felüli ökológiai sebe z he t ős é g mi a t te gy a kt í v„ környezeti kül pol i t i ka ”i de ol óg i a me nt e sme g j e l e ní t é s é ből . Te r mé s z e t e s e naf unkc i oná l i sé s ne m a ze t ni ka il og i ká na l a pul ó uni ós e gy üt t mű ködé s automatikusan nem oldja meg a kisebbségi kérdéseket és az európai normák sem jelentenek minden e s e t be ne gy é r t e l műt á j é koz ódá s t .Eme l l e t ta zol y a nf unkc i oná l i ské r dé s e kme g ol dá s a ,mi ntpl .„ a térségben ki mennyi természetet használhat fel é shogy a n? ”–adott esetben ugyancsak bonyolult, hiszen a környezeti politika – az ukrán–magyar víztározókt ól a s z l ová ka t ome r őműve k modernizálásáig –rendkívül költségérzékeny, s a hosszú távú racionalitás nem mindig jelenti az érdekek rövid távú szimmetriáját is. Még a környezetbarát Ausztria esetében is tapasztalható a költségek áthárítására irányuló magatartás. Mégis az EU keretében a szakpolitikai kérdések „ c s oma g j a i na k”al é t r e hoz á s aköz e l e bbhoz ha t j aar a c i ona l i t á s té sa zé r de ke ks z i mme t r i á j á t ,s e z e kbe n kül önböz ő ké r dé s t e r ül e t e k pl .a kör ny e z e t pol i t i ka olyan más kérdésekkel, mint a 23
GROTIUS
transznacionális biztonsági kockázatok – kábítószer-kereskedelem, embercsempészet stb. – kapcsolódhatnak össze. Egyös s z e növőé sbővül őe ur ópa it é r s é g be n–ava l ódij og os í t vá ny okka lr e nde l ke z őr e g i oná l i s egységek hiányában is, –mé gf ont os a bbává l i ka z„ á l l a mis z i nta l a t t i ”ki s t é r s é g if e j l e s z t é s ipo l i t i ká k s z e r e peé sa ze nne kme g f e l e l ő„ kül pol i t i ká k”be voná s aa z„ á l l a mi ”( kül ) pol i t i kas t r a t é g i á i ba ,úgy ahogy ez a kérdés a magyar–osztrák viszony napirendjén állandóan jelen van. Az EU-ban a kül pol i t i ka kül önböz ő f or má i ,s z i nt j e ié ss z e r e pl ői á l l a ndóa n bővül ne k é se gy má s s a l köl c s önha t á s b a ná l l na k.Eza z ti sj e l e nt i ,hogymi nde ns z a kpol i t i ká tké pv i s e l őt á r c á na kme g va na „ s a j á tkül ka pc s ol a t a ”se z e kös s z e ha ng ol á s a ,akohe r e ns„ ös s z á l l a mié r de k”me g f og a l ma z á s aa mindenkori Külügyminisztérium feladata. A magyar kül- és szomszédságpolitikának ki kell dolgoznia azoknak a kérdéseknek a katalógusát, amelyek a diplomáciai megvalósíthatóság és a költség–haszon szempontú mérlegelések alapján az új kezdeményezések relációs és szubregionális alapját képezhetik. Magyarország eminens érdeke, hogy az EU szomszédságpolitikája nem a tagság versus nem tagság g e opol i t i ka idi c hot ómi á j a ,ha ne m a„ ke ve s e bb,mi ntat a g s á g ,deapa r t ne r s é gi l l .t öbb,mi nta pa r t ne r s é g” é r t e l mé be n ol y a n di na mi kus ,f unkc i onális határokat teremtsen, amelyek az EU r é s z e ké nt a ma gy a ré r de ke k s z á má r a növe kvő mozgásteret nyújtanak a gazdaság- és közlekedéspolitika, a környezetvédelem, az energetika, a kisebbségpolitika, a régióépítés és a civil társadalom fejlesztésének stb. a területein. Az újEur ópa a ze gy má s tá t f e dő é se r ős í t ő, s z ubr e g i oná l i se gy üt t működé s if or má k és hálózatok, valamint a tagság–nem tagság éles e l kül önül é s é n e kar e l a t i vi z á l ódá s á na l a pul ós z e r ve z ődé si r á ny á ba nmut a t .
24
