Zeldzame aardmetalen Een strategisch instrument Michel Rademaker Wat weten we eigenlijk over de hoeveelheden en de beschikbaarheid van mineralen die worden gebruikt in de industrie? Zijn ze nodig voor economische groei, nu en in de toekomst? Het debat over schaarse metalen wordt op dit moment gevoerd, omdat ondanks de financieel-economische crisis de laatste jaren de prijzen van veel metalen scherp zijn gestegen, mede als gevolg van de sterk stijgende vraag. Daarbij wordt steeds vaker een actief nationaal grondstoffenbeleid gevoerd om de beschikbaarheid en de toegang tot deze metalen zeker te stellen. Toegang tot zeldzame aardmetalen De afgelopen jaren vindt er sterke concurrentie plaats, vooral met China, waardoor veel metaalmijnen in de westerse wereld zijn gesloten. Het duurt jaren en kost zeer veel geld voordat nieuwe mijnen weer in productie zijn. De westerse wereld moet daarom vooral importeren en is daardoor kwetsbaar. Geen wenselijke situatie. Het Den Haag Centrum voor Strategische Studies (HCSS) deed op verzoek van TNO onderzoek naar deze situatie. 1 Chinezen zijn realisten. Zij hebben voor interne stabiliteit en welvaart substantiële groei nodig. De Chinese economie groeit gemiddeld acht procent op jaarbasis – in het eerste kwartaal van 2010 zelfs met 11,9 procent.2 China doet er alles aan om ertsvoorraden voor zijn industrie veilig te stellen. En de Chinezen beschikken over miljarden dollars om strategische grondstofposities in het buitenland op te kopen. Het land stelt zijn toevoer van olie, gas en ook metalen zeker via wereldwijde deals. Daarnaast heeft het zelf ruim 95 procent van het mondiale aanbod van een deel van deze groep ‘zeldzame aardmetalen’ in handen. China voerde in het verleden al voor diverse grondstoffen exportbeperkingen door. Beijing heeft recent nieuwe exportbeperkingen doorgevoerd voor een aantal zeldzame aardmetalen met exotische namen als neodymium, terbium en dysprosium. Dit zijn natuurlijk voorkomende metalen die essentieel zijn voor groene technologie. Dit roept een aantal vragen op. Zullen staten het bezit en de toegang tot mineralen als een strategisch instrument gaan gebruiken? Zullen de betrekkingen tussen staten die wel en die geen toegang tot mineralen hebben, veranderen als gevolg van mineraalschaarste? Gaan toekomstige oorlogen over mineralen in plaats van olie, grondgebied of water? Groeiende schaarste van mineralen: vooral een economische kwestie Windmolens, mobieltjes, hybride auto’s en tv’s: er zitten zeldzame metaalsoorten in (‘Rare Earth Elements’). Hoewel de naam anders doet vermoeden, zijn ze in feite niet zeldzaam. Van
1
absolute mineraalschaarste is momenteel geen sprake. In de 20e eeuw is de schaarste wel toegenomen, vooral omdat reserves afnemen. Soms ook groeien de economisch winbare reserves weer door prijswijzigingen of technologische doorbraken. Slechts een erg klein deel (0,01-0,001 procent) van de bestaande mineralen is ontgonnen. De meeste mineralen zijn nog niet ontgonnen omdat het technisch niet mogelijk is of economisch niet rendabel. Bij schaarste van mineralen gaat het niet over het opraken van voorraden alleen, maar om de hoeveelheid die economisch gewonnen kan worden onder de bestaande marktcondities. Daardoor zijn mineraalreserves niet een fysieke maar een economische variabele. Recycling van materialen en het gebruik van alternatieven (substituten) beïnvloedt ook de beschikbaarheid. Er is daarmee vooral economische schaarste. Het blijkt dat de wereldwijde reserves door de tijd min of meer constant zijn, en ondanks de toegenomen vraag ongeveer gelijk zijn aan een paar decennia geleden. De vraag is of deze trend zo blijft. Het ‘laaghangend fruit’ lijkt echter wel geplukt. Het is redelijk om te vermoeden dat mijnbouw op steeds verder gelegen en in moeilijker bereikbare gebieden en diepere aardlagen zal plaatsvinden. De technische ontwikkelingen in de mijnbouw gaan langzaam en de toenemende vraag – mede door de gecombineerde effecten van economische groei en nieuwe technische toepassingen – zet de beschikbare reserves onder druk. De groeiende vraag zal ook prijsstijgingen veroorzaken, omdat substituten niet beschikbaar zijn of eerst intensief onderzoek vragen. Mineraalschaarste en nationale veiligheid Het vooruitzicht van toenemende vraag en krapper aanbod maakt dat de toegang tot mineralen en voorraden steeds meer wordt gezien als een onderwerp van vitaal belang of nationale veiligheid. Sommige landen ontwikkelen beleid om mineraalschaarste te voorkómen. De Verenigde Staten, China en Japan hebben al beleid om hun behoeftes zeker te stellen, vooruitlopend op groeiende schaarste en mogelijk economische verstoringen. Dit beleid kan een dynamiek creëren waarin de vrije markt niet functioneert. Mineraalschaarste is daarmee niet langer alleen een handelsprobleem, maar een vitaal belang dat de economische veiligheid van Nederland kan aantasten. De snelle industrialisatie in de 20e eeuw van niet-westerse landen heeft ervoor gezorgd dat de mijnbouwindustrie een wereldwijd fenomeen is geworden. De grootste voorraden die door onderzoek en exploratie worden gevonden liggen buiten de VS en Europa. De wereldwijde economisch winbare reserves aan mineralen zijn onevenwichtig verdeeld. Vanuit een Europees perspectief is de toenemende mineraalschaarste zorgelijk, omdat maar een zeer beperkt aantal metalen in Europa zelf wordt gevonden. Uit het onderzoek blijkt verder dat sinds 2002 de prijzen voor een aantal metalen meer dan verdubbeld zijn, en de industrialisatie in de zich ontwikkelende wereld tot een sterk groeiende wereldwijde vraag naar metalen zal leiden. En het is zeker dat de opkomende economieën een groeiend deel van dat wereldaanbod zullen opeisen. China heeft de afgelopen vijf jaar een groei in het verbruik van metalen van 17 procent laten zien en is daarmee verantwoordelijk voor 70 2
procent van de wereldvraag. De prijs voor ruwe olie is een goede indicator voor de ontwikkeling van de wereldenergieprijzen, en omdat een groot deel van de kosten van mineraalontginning opgaat aan energie is het ook een goede indicator van de ontwikkeling van mineraalprijzen. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) voorziet een verdubbeling van de vraag naar mineralen over de komende 25 jaar. De wereldwijde consumptie van metalen zal bij ongewijzigd beleid binnen enkele decennia tot grote tekorten kunnen leiden, met ernstige gevolgen. Een aantal metalen is nu al schaars, dat wil zeggen dat de behoefte groter is dan de productiecapaciteit. Mineraalbeleid vergeleken Dat een aantal landen mineralen steeds serieuzer behandelt blijkt uit een benchmark van het mineraalbeleid van onder andere China, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk Duitsland, Tsjechië, Canada, Japan en de Europese Unie. Uit deze analyse blijkt dat zes typen beleidsinstrumenten worden gehanteerd:
Nationaal bestuur Dit duidt op intragouvernementele samenwerking ten aanzien van mineralen. Controle en coördinatie van mineraalbeleid vindt op nationaal niveau plaats. Het combineert een voorkeur voor binnenlandse toeleveranciers en private ondernemingen met directe overheidsbemoeienis, een coherent nationaal overheidsbeleid, nationale transparantie, goed toezicht en publiek-private samenwerking. Handelsbeperkingen Dit zijn door de overheid opgelegde beperkingen op de vrije internationale handel in goederen en diensten. Bij mineraalbeleid gaat het om toeslagen en accijnzen, export- en importbeperkingen, directe en exportsubsidies, gelaagde wisselkoersen, administratieve barrières en antidumpingbeleid. Deze beperkingen kunnen worden opgelegd door landen ter beperking van import of juist van export afhankelijk van welke positie ze innemen. China hanteert momenteel bijvoorbeeld exportbeperkingen. Technologische ontwikkelingen Deze refereren aan de inspanning van overheden om de samenwerking tussen overheid en industrie op het gebied van mijnbouw te duiden. Technologische ontwikkeling kan plaatsvinden door het identificeren van hernieuwbare energie en recyclingkansen, onderzoek naar substituten voor essentiële (‘kritische’) mineralen, door de overheid geleid onderzoek en ontwikkeling (R&D), en het versterken van de binnenlandse capaciteit en de kennisinfrastructuur. Proactieve acquisitie Hier gaat het om het zekerstellen van de beschikbaarheid van kritische mineralen door expliciete maatregelen. Proactieve acquisitie wordt gerealiseerd door het opbouwen en aanhouden van voorraden, internationale strategische samenwerkingsverbanden en foreign direct investment (FDI). Deze maatregelen kunnen worden genomen door landen die de beschikbaarheid van kritische mineralen willen zekerstellen of de toegang
3
willen vergroten. China koopt bijvoorbeeld al een aantal jaar met zijn FDI-reserves mijnconcessies in Afrika en Australië. Ontwikkelingssamenwerking Dit houdt in het geven van publieke gelden in de vorm van leningen of schenkingen, door bilaterale hulp of door non-gouvernementele organisaties of multilaterale agentschappen (multilaterale hulp). Het heeft ten doel de economische, sociale of politieke ontwikkeling in andere landen te ondersteunen of te versterken. De bedoeling daarbij is hulp aan het land te geven in ruil voor gunstige voorwaarden voor het zendende land, de zogenoemde ‘infrastructure-for-minerals’-deals. Internationaal bestuur Dit betreft de politieke interactie tussen internationale actoren om daarbij gezamenlijke belangen, rechten en verplichtingen zeker te stellen en geschillen op te lossen. In de context van mineraalbeleid gaat het daarbij om het liberaliseren of reguleren van mineraalmarkten en om internationaal, gemeenschappelijk toezicht op en controle over minerale hulpbronnen. Resultaten
Alle vergeleken beleidsdocumenten van de landen werden geanalyseerd aan de hand van deze instrumenten. In tabel 1 geeft een x aan dat een bepaald beleidsinstrument expliciet wordt genoemd. De vergelijking toont een integraal overzicht van de beleidsinstrumenten die door landen worden ingezet.3
Tabel 1 Het gebruik van beleidsmaatregelen in het nationaal beleid
Variabelen Voorkeur binnenlandse toeleverancier Directe overheidsbemoeienis Coherent overheidsbeleid Nationaal goed bestuur Nationale transparantie Publiek-private samenwerking Genationaliseerde ondernemingen Geprivatiseerde ondernemingen Tarieven Importbeperkingen Exportbeperkingen Directe subsidies Exportsubsidies Wisselkoersen Administratieve barrières Antidumpingmaatregelen
Cat.4 NB NB NB NB NB NB NB NB HB HB HB HB HB HB HB HB
VS X X X
CN X X
JP X X
X X X
CA
VK X
FR
DE
X X X
X
X
X
X
X
CZ
EU
X
X
X X X X
X
X
X
4
Variabelen Hernieuwbare energie Recycling Substituten Research & Development Binnenlandse capaciteitsversterking Versterking kennisinfrastructuur Identificatie kritische mineralen Voorraden kritische mineralen Internationale strat. samenwerking Foreign direct investment Ontwikkelingshulp Transparantie Goed bestuur Liberalisering wereldmarkt Internationaal bestuur
Cat.4 TO TO TO TO TO TO PA PA PA PA OS OS OS IB IB
VS
X X X X X X X
CN X X
JP
X X X X X X
X
CA X X X
VK X X X X
FR X X X
DE X X X X X X
CZ X X X X X
EU X X X X X X
X X
X X X X X X X
X X X X X
X X
X X X X X X
X X X X X
X
X X X X X X X
De navolgende paragraaf beschrijft het nationaal beleid van landen in het licht van de zes beleidsaandachtsgebieden: nationaal bestuur, handelsbeperkingen, technologische ontwikkelingen, proactieve acquisitie, ontwikkelingssamenwerking en internationaal bestuur. Nationaal bestuur De analyse toont dat het aandachtsgebied nationaal bestuur vier belangrijke beleidsinstrumenten onderkent. Allereerst is het mineraalbeleid van de Verenigde Staten, China en Japan sterk gebaseerd op directe overheidsbetrokkenheid om de beschikbaarheid en stabiele toevoer van mineralen zeker te stellen. Ten tweede: bijna alle landen noemen de behoefte aan een coherent nationaal overheidsbeleid in een streven naar een integraal overheidsbeleid met betrekking tot mineralen. Duitsland bijvoorbeeld streeft naar actieve samenwerking tussen de nationale geografische dienst, de mijnbouwindustrie en de leidende producerende industrieën, ministeries, departementen en lokale en nationale agentschappen, om eenduidig mineraalbeleid te verzekeren. Ten derde wordt publiek-private samenwerking door vrijwel elk land als beleidsinstrument gehanteerd. Deze samenwerking wordt gebruikt om bronnen en krachten te bundelen (bijvoorbeeld door de combinatie van diplomatieke contacten en private expertise) om een betere positie te verwerven op de mineraalmarkt en de toegang tot schaarse mineralen te verbeteren.
5
Ten vierde: opkomende economieën en ontwikkelende landen – zoals China en Brazilië – benadrukken nationale transparantie en goed bestuur. Deze landen zetten wettelijke constructies in om de mijnbouwindustrie te reguleren en mineraalextractie, -gebruik en -handel te bevorderen. Het voornaamste doel is het versterken van het overheidstoezicht, de nationale controle over (mogelijke) mineraalopbrengsten en de stabiele toelevering van mineralen. De Verenigde Staten hebben recent een wetvoorstel ingediend om hun nationale zeldzame aardmetalenindustrie te beschermen en te versterken. Handelsbeperkingen Geen enkel land heeft formeel voorkeur voor handelsbeperkingen als beleidsinstrument. De EU is een uitzondering. Zij maakt expliciet hoe importbeperkingen als beleidsinstrument te gebruiken zijn tegen handelspartners. Hoewel geen verklaard beleid, gebruiken andere landen in de praktijk ook exportbeperkingen. De EU rapporteerde recentelijk dat de stijging van de wereldwijde commodity-prijzen leiden tot een proliferatie van exportbeperkingen voor commodities en ruwe materialen, inclusief metalen, metaalschroot en chemicaliën. Het rapport noemde in het bijzonder China en Rusland, die exporttoeslagen oplegden tot soms wel 120 procent. Het rapport concludeerde dat vooral de opkomende landen exportbelastingen gebruiken om opbrengsten af te romen en de binnenlandse verwerking van ruwe materialen te bevorderen.5 Bovendien geeft het ontbreken van een referentie voor handelsbeperkingen mogelijk niet accuraat aan wat het huidige beleid is. Andere rapporten tonen dat de meeste landen wel degelijk verschillende soorten handelsbeperkingen gebruiken.6 Japan en China gebruiken directe subsidies voor hun genationaliseerde mijnbouwbedrijven. Zowel het mineraalbeleid van de VS als van China noemt het gebruik van administratieve barrières. Deze non-tariff-barrières gaan over regels en reglementen die de eigen mijnextractieindustrie moeten beschermen. Daardoor is het voor buitenlandse bedrijven heel moeilijk of zelfs onmogelijk een voet aan de grond te krijgen in de nationale mineraalbouwindustrie. Technologische ontwikkelingen Alle landen benadrukken de rol van technologieontwikkeling als instrument voor mineraalbeschikbaarheid. Het gaat daarbij om investeringen in onderzoek en ontwikkeling (R&D) en het bevorderen van technologische innovatie op het gebied van mineraalgebruik, extractie en -verwerking. Hoewel Japan R&D niet als beleidsinstrument noemt, is het evident dat het als hoogontwikkeld land een goed ontwikkeld R&D-beleid heeft.7 Het is opmerkelijk dat de VS niet refereren aan hernieuwbare energie of substitutiebeleid. Bij alle landen is onderzoek naar substituten overigens nauwelijks benoemd. Vrijwel alle landen stimuleren echter de versterking van de kennisinfrastructuur. De Europese Unie heeft een ‘European Geological Survey’ geïnitieerd, daarmee aangevend dat centraal beschikbare
6
informatie en de identificatie van mineralen, extractie en ontwikkelingsmogelijkheden relevant worden geacht. Grondstofrijke landen, vooral de VS en ook China, benadrukken de binnenlandse capaciteitsversterking om de afhankelijkheid van buitenlandse mineraalbronnen te beperken, of – in het geval van zich ontwikkelende landen – de productie en opbrengsten te verhogen. De EU heeft ruwe mineraalvoorraden, maar de exploratie en extractie wordt bemoeilijkt door de belangen van andersoortig landgebruik en een hoge mate van gereguleerde omgeving, en ook door technische beperkingen bij de toegang tot mineraalvoorraden.8 De Unie heeft een breed palet aan beleidsinitiatieven in ontwikkeling op het gebied van technologieontwikkeling, met de nadruk op technologische beleidsopties en de versterking van de intra-Europese hulpbron- en kennisinfrastructuur met betrekking tot mineralen. Voorbeelden zijn de financiering van het EU 7e Kaderprogramma (FP7); het ‘European Technology Platform on Sustainable Mineral Resources,’ dat focust op innovatieve exploratietechnologieën voor het identificeren van diepgelegen en offshore bronnen en nieuwe extractietechnologieën; en het ‘Waterborne Technology Platform’ dat onderzoek gaat doen naar technologieën voor het toekomstige duurzaam gebruik van de zeebodem.9 De EU-beleidsinitiatieven geven aan mineralen essentieel te vinden voor het duurzaam functioneren van moderne samenlevingen.10 Proactieve acquisitie Een aantal nationale beleidsinstrumenten noemt expliciet proactieve acquisitie, terwijl andere landen dat niet doen. De VS en China zijn actief op het hele gebied van proactief acquisitiebeleid en identificatie van mineraalreserves, voorraden kritische mineralen, actieve strategische samenwerkingsverbanden en kansen voor foreign direct investment voor de aankoop van concessies of het eigendom van mijnen. Dit onderstreept het belang dat de VS en China hechten aan het verzamelen en beschermen van kritische mineralen. Onderdeel van het beleid van Japan zijn vooral strategische internationale partnerschappen en foreign direct investments. Daarnaast staat in andere documenten echter dat Japan ook actieve voorraadstrategieën nastreeft, evenals de identificatie van kritische mineralen.11 Het EU-mineraalbeleid beslaat alle dimensies van proactieve acquisitie, met uitzondering van voorraadvorming. De Crude Oil and Petroleum Stockpiling Directive verplicht lidstaten een minimumvoorraad ruwe olie en/of petroleumproducten voor 90 dagen aan te houden. Dit kan wellicht worden verbeterd in de toekomst.12 Het beleid van individuele Europese landen verwijst niet naar proactief acquisitiebeleid voor mineralen. Omdat deze landen vrijwel geheel afhankelijk zijn van de import van kritische mineralen is dit opvallend. De meeste landen hebben internationale (bilaterale) strategische partnerschappen, beleidsinstrumenten die beschreven kunnen worden als ‘mineraaldiplomatie.’ China bijvoorbeeld onderhoudt verschillende strategische partnerschappen met grondstofrijke Afrikaanse landen en met Brazilië.13
7
Ontwikkelingssamenwerking Met betrekking tot ontwikkelingssamenwerking blijken twee zaken. Ten eerste dat vooral westerse landen vertrouwen op ontwikkelingshulp als beleidsinstrument om hun mineraalstrategieën te bevorderen. Ontwikkelingssamenwerking wordt vooral gebruikt om goed bestuur, transparantie, betrouwbare overheidsstructuren en goede regelgeving in grondstofrijke landen te bevorderen. Uit het mineraalbeleid van de VS en China blijkt niet dat ontwikkelingssamenwerking wordt gebruikt in de context van mineraalbeleid. Uit andere bronnen blijkt echter wel dat beide landen ontwikkelingshulp als beleidsinstrument gebruiken, maar wel op een andere manier dan wij in Nederland voorstaan.14 Internationaal bestuur Het mineraalbeleid van de onderzochte landen beschrijft vaak internationaal bestuur en de ontwikkeling van een international raamwerk van regels, en tegelijkertijd vrijhandelsovereenkomsten en een rol voor organisaties zoals de Wereldhandelsorganisatie (WTO), het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Noord-Amerikaanse Vrijhandelsovereenkomst (NAFTA). Zowel de industrie als het nationale beleid van grondstoflanden lijken een liberale wereldmarkt te bepleiten (en als consequentie een liberalisatie van de nationale markten) om de veiligheid zeker te stellen door marktstabiliteit en voorspelbaarheid. Dit garandeert ongelimiteerde markttoegang, en stelt de beschikbaarheid en levering van mineralen zeker. Dit beleid is vooral gangbaar in Europese landen. Trends in mineraalbeleid Gebaseerd op deze benchmark kan een aantal conclusies worden getrokken over hoe landen mineraalbeleid bezien. Is dit beleid vooral een technologisch probleem en onderwerp van handel, of een nationaal veiligheidsprobleem en een strategische prioriteit? Er zijn twee trends te onderkennen:
Mineraalschaarste als technisch onderwerp Mineraaltoelevering wordt gezien als een technisch onderwerp. Het zekerstellen van de mineralentoevoer wordt beschreven in technische termen, en technologische innovatie vervult daarin een sleutelrol. Alle geanalyseerde landen hebben beleid dat benadrukt dat technologische ontwikkeling in het bijzonder de nationale kennis en binnenlandse capaciteit moet versterken, en zetten in op extra onderzoek en ontwikkeling. Met uitzondering van de VS, China en Japan legde de meerderheid van de landen bij haar mineraalbeleid geen nadruk op het onderwerp schaarste en het zekerstellen van de toevoer. In plaats daarvan concentreert zij zich op technologische vooruitstrevendheid en duurzaamheid.
8
Leveringszekerheid van mineralen als veiligheidsonderwerp Gedreven door zorgen over het zekerstellen van de toevoer van ruwe materialen en groeiende bewustwording dat het van belang is de ‘eindige’ hulpbronnen op een prudente en verantwoordelijke manier zeker te stellen, beginnen beleidsmakers het belang te begrijpen van de gegarandeerde toegang tot minerale hulpbronnen. 15 De landen die mineralen als een veiligheidsonderwerp zien, benadrukken de identificatie van kritische mineralen en het aanhouden van voorraden. Door mineralen als kritisch voor de nationale veiligheid en ontwikkeling te verklaren, wordt beleid 16 ontwikkeld voor de controle over de mineraaltoevoer en de toelevering van kritische mineralen. Staatsmiddelen worden gebruikt om de toegang of de verwerving van kritische mineralen te verzekeren.
De analyse toont dat een aantal beleidsmaatregelen in het bijzonder relevant is voor het zekerstellen van de toevoer van mineralen. Dit beleid kan gebruikt worden op nationaal en internationaal niveau:
Zekerheid van mineraallevering op nationaal niveau Directe staatsbemoeienis wordt door een aantal landen (de VS, China en Japan) gehanteerd om de grip van de overheid op de toelevering van mineralen te versterken. De ontwikkeling van een systeem van staatstoezicht – wie doet wat of heeft wat nodig en wanneer? – is een typische eerste stap. Het versterken van de banden met de mineraalindustrie en het ontwikkelen van publiek-private samenwerking is instrumenteel in het zekerstellen van de mineraaltoelevering. Vergroten binnenlandse capaciteit Het in kaart brengen, verbeteren van de ontginningscapaciteit en de raffinage van mineralen is een belangrijk onderdeel van het veiligstellen van nationale mineraaltoevoer, vooral voor landen als Japan, China, de VS, en de EU als internationale/supranationale organisatie. Er blijkt een voorkeur voor binnenlandse mineraalextractie en het beschermen van de nationale mijnbouwondernemingen tegen buitenlandse overnames. Mineraalleveringszekerheid op internationaal niveau Landen als Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland voeren nationaal beleid in gericht op internationale samenwerking. Ze doen dit door het aangaan van internationale partnerschappen door middel van handelsovereenkomsten, ondersteuning van internationale fora, technologie-uitwisseling en ontwikkelingshulpprogramma’s. Een aantal landen streeft daarbij naar open markten en een internationaal ‘level playing field.’ Door het promoten van een vrije wereldhandelsmarkt willen deze landen de toegang tot en de toelevering van mineralen als ook de openheid in prijsstelling en handel bevorderen. De internationale samenwerking wordt uiteindelijk gebruikt om de nationale toelevering van mineralen zeker te stellen. De EU en Nederlands mineraalbeleid
9
Het Europese beleid met betrekking tot mineraalschaarste is traag en aarzelend. Nederland heeft nog geen mineraalbeleid. Goed ontworpen beleid kan Europa en zijn industrie helpen zich aan te passen en negatieve consequenties mogelijk voorkomen. De Europese Unie heeft zich bij haar beleid voor mineralen drie doelen gesteld: de afhankelijkheid van metaaltoeleveranties vanuit de rest van de wereld te verminderen; de groei van de wereldwijde productie van de mijnindustrie te ondersteunen; en de eerlijke handel zeker te stellen, evenals de beschikbaarheid en toegang tot mineralen. Een duidelijk en gezamenlijk Europees standpunt in multilaterale fora als de Wereldhandelsorganisatie, de Wereldbank en de G20 is hiervoor nodig. Het succes van de EU en haar lidstaten hangt mede af van de ontwikkelingen met betrekking tot energieschaarste, omdat er veel energie nodig is voor de ontginning van metalen; het succesvol vervangen van schaarse mineralen in hightech toepassingen; de mate waarin landen wereldwijd in staat zijn het gebruik, de recycling en het hergebruik per capita te verminderen; en het hangt af van het vinden van een economische balans tussen de kosten van het ontginnen van mineralen en de investeringen in R&D voor mijnbouwtechnologie. Mineraalschaarste vereist daarom de aandacht van beleidsmakers. Het is een complex vraagstuk met grote onzekerheden. In tegenstelling tot de debatten over het klimaat, water en energieschaarste is het debat over mineraalschaarste echter pas net begonnen. M. Rademaker MTL is plaatsvervangend directeur, markt en interne zaken van het Den Haag Centrum voor Strategische Studies (HCSS). Hij heeft ruime ervaring in defensie- en veiligheidsonderzoek, variërend van strategieontwikkeling tot fenomeenanalyses. Rademaker is ook verantwoordelijk voor technologische verkenningen. Voorheen was hij officier van de Koninklijke Landmacht en bedrijfskundige.
1. Scarcity of Minerals, A Strategic Issue!, Den Haag Centrum voor Strategische Studies, 2 januari 2010, www.hcss.nl/nl/news/1286/Scarcity-of-Minerals.html. 2. Webversie Het financieele dagblad, 15 april 2010. 3. Het is opmerkelijk dat China niet aangeeft exportbeperkingen als formeel beleidsinstrument toe te passen. Uit aanvullend bronnenonderzoek blijkt echter dat het wel degelijk exportbeperkingen implementeert. 4. Beleidskarakteristieken: NB= Nationaal Bestuur; HB= Handelsbeperkingen; TO= Technologische Ontwikkelingen; PA= Proactieve Acquisitie; OS= Ontwikkelingssamenwerking; IB= Internationaal Bestuur. 5. ictsd.net/i/news/bridgesweekly/30186. Zie ook www.telegraph.co.uk/finance/comment/ambroseevans_pritchard/6082464/World-faces-hitech-crunch-as-China-eyes-ban-on-rare-metal-exports.html voor commentaar op de Chinese exportrestricties. 6. Zie onder andere het 2005 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers door het Office of the United States Trade Representative. Zie ook trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2009/july/tradoc_144160.pdf als verwijzing naar Amerikaanse handelsbeperkingen. 10
7.
8. 9. 10. 11.
12.
13. 14. 15.
16.
Het Japanse mijnbouwbeleid moet gezien worden als aanvullend op de beleidsinstrumenten en overheidsstrategie zoals gepresenteerd door de Japan Oil, Gas and Metals National Corporation (JOGMEC). Zie www.jogmec.go.jp/english/activities/technology_metal/index.html en www.jogmec.go.jp/english/activities/gathering_metal/index.html voor meer informatie over het Japanse regeringsbeleid op het gebied van technologieontwikkeling en informatievoorziening. Ibid, p. 2. Verklaringen van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad: The Raw Materials Initiative – Meeting Our Critical Needs for Growth and Jobs in Europe, 2009. Ibid. www.jogmec.go.jp/english/index.html. Voor een internationaal overzicht van foreign direct investment in natuurlijke hulpbronnen, zie het rapport van de United Nations Conference on Trade and Development: Report of the Expert Meeting on Foreign Direct Investment in Natural Resources, www.unctad.org/en/docs/c2em20d3_en.pdf. Council Directive 2006/67/EC van 24 juli 2006 verplicht de lidstaten om de voorraad ruwe olie en petroleumproducten op dusdanig niveau te houden dat gedurende 90 dagen aan de energiebehoefte van de lidstaten voldaan kan worden. news.xinhuanet.com/english/2009-05/19/content_11402710.htm. Zie o.a. Alice Hills, ‘Trojan Horses? USAID, Counter-terrorism and Africa’s Police,’ in Third World Quarterly, jrg. 27/4, 2006, pp. 629-643. www.cprm.gov.br/33IGC/1136524.html. Voor meer achtergronden, zie ook R.L. Gordon, ‘Mineral Economics: Overview of a Discipline’ in Resources Policy, jrg. 33 nr. 1, 2008, pp. 4-11, en ‘Public Attitudes and Policies towards Mineral Resources on the Brink of the 21st Century,’ in Natural Resources Research, jrg. 4 nr. 1, 1995. Amerikaans wetsvoorstel H.R.4866 om de zeldzame aardmetalencapaciteit in de VS weer op te bouwen, ingediend door senator Coffman (Rep.) uit Colorado, maart 2010.
11
