GLOBAL GOVERNANCE DALAM PENANGANAN ISU-ISU LOKAL/GLOBAL; MENDEFINISIKAN PERAN AKTOR NEGARA DAN NON NEGARA1 Yogi Suwarno2
“...negara...adalah sesuatu yang tidak bisa diabaikan namun juga tak memadai....untuk mengatasi bertambahnya problem kehidupan dan kematian warga negaranya” (Karl W.Deutsch, 1981)
Pendahuluan Global governance merupakan bagian dari fenomena globalisasi yang terjadi baik di bidang ekonomi, politik, termasuk tatanan hubungan internasional, termasuk di dalamnya model-model interaksi masyarakat internasional dalam menanganai sebuah urusan atau kepentingan tertentu, tidak hanya oleh kelembagaan negara saja, tetapi juga komponen aktor-aktor non negara. Dalam konteks hubungan internasional, polarisasi kekuatan politik global telah menghilang, terutama pasca perang dingin. Hal ini menjadikan konstelasi kekuatan global hanya terpusat pada satu kutub kekuatan tanpa penyeimbang yang sepadan, karena di kutub lainnya warisan kekuatan ideologi sosialis hanya diusung oleh sedikit negara seperti China, Korea Utara, dan Kuba dan sebagian negara-negara di Eropa Timur. Namun demikian muncul kemudian pola keseimbangan baru yang lebih bersandar pada kepentingan geo-ekonomi dan geopolitik masing-masing negara maupun kawasan-kawasan yang menyatukan kepentingan beberapa negara. Hal ini menciptakan pola hubungan baru dalam tatanan hubungan internasional. Selain itu siklus resesi ekonomi global juga melanda hampir seluruh kawasan, tidak terkecuali di kawasan Eropa.
1
Makalah disampaikan pada Workshop Pengembangan Kapasitas Anggota DPRD NTB, Hotel Millenium, Jakarta, 9 Mei 2011 2 Peneliti PKAI LAN sejak 2007, menyelesaikan MA in Public Administration di GSPA-ICU Tokyo 2003-2005 atas dukungan JICA - JDS Fellowship
1
Tiadanya kekuatan penyeimbang terhadap hegemoni satu kekuatan adi daya menyebabkan ancaman dan gangguan terhadap stabilitas keamanan regional maupun global. Di samping adanya variabel lain yaitu seperti Infiltrasi nilai sosial dan budaya masyarakat internasional melalui teknologi informasi yang mengancam sistem nilai lokal dan memudarkan identitas kebangsaan. Dari keseluruhan fenomena globalisasi dan turunannya itu, terdapat beberapa persoalan berskala regional maupun global lainnya yang tidak mampu lagi diatasi oleh kelembagaan negara dalam konsep tradisional, seperti persoalan pemanasan global, bencana alam, terorisme, bencana kelaparan, pandemi penyakit HIV, flu burung, flu babi, rasisme, pelanggaran HAM, migrasi dan sebagainya.
Mengapa Perlu Mencermati Global Governance? Pemahaman yang baik serta kritis mengenai global governance menjadi penting bagi aktor-aktor negara maupun stakeholder lainnya, khususnya di Indonesia. Alasan pertama bahwa institusi negara berkepentingan langsung maupun tidak langsung terhadap global governance. Negara tidak bisa mengabaikan peran-peran kontributif yang dimainkan oleh aktor non negara dalam menangani berbagai isu. Negara tidak bisa menghilang begitu saja eksistensinya dalam menghadapi isu-isu tersebut, tetapi melalui institusi dan kewenangannya harus mengambil posisi dan menegaskan perannya dlam penanganan isu-isu tersebut. Kedua, adalah terkait dengan adanya beragam isu-isu lokal di Indonesia yang menjadi perhatian global. Indonesia sebagai negara yang terbuka secara politik maupun ekonomi, selain mempunyai isu domestik atau nasional yang melebar menjadi isu kawasan atau global, juga secara langsung atau tidak langsung bersinggungan dengan isu-isu regional dan global. Negara dengan kapasitasnya saat ini dipandang belum cukup memadai untuk menangani isu-isu ini, tanpa adanya sinergi dengan institusi atau kelembagaan non negara, yang juga berkepentingan pada isu-isu yang sama.
2
Alasan ketiga tentunya terkait dengan alasan sejarah panjang peranan Indonesia di kancah regional maupun inernasional. Di tahun 2011, di mana Indonesia menjadi Ketua ASEAN, adalah menjadi momentum penting adanya posisi strategis yang bisa diperankan Indonesia secara optimal di tingkat kawasan untuk menangani isu-isu bersama. Bahkan apabila dirunut ke belakang, maka perjalanan panjang peran serta Indonesia di kancah regional dan internasional telah dimulai sejak masa awal kemerdekaan. Beberapa isu yang menyertakan keterlibatan Indonesia, sebut saja : 1. The 13th UNFCC, 2007, The Bali Roadmap (isu lingkungan) 2. Anggota Tidak Tetap Dewan Keamanan PBB 2007 – 2008 (isu keamanan) 3. Penggagas ASEAN Community 2003 (isu keamanan, ekonomi, sosial budaya) 4. KTT APEC, menghasilkan Deklarasi Bogor 1994 (isu ekonomi) 5. Penggagas OKI tahun 1969 (isu peran dunia islam) 6. Penggagas ASEAN tahun 1967 (isu sosial ekonomi, kewilayahan) 7. Anggota Pasukan Penjaga Perdamaian PBB (1957 – 2006) 8. Perintis Gerakan Non-Blok 1961 (Sekjen 1992 – 1995) 9. Konferensi Asia Afrika 1955 (isu solidaritas negara-negara baru merdeka)
Atas dasar itu pula maka pada tahun 2010 diselenggarakan kajian oleh PKAI dengan tema membangun pendekatan global governance dan efektivitasnya dalam penanganan isu-isu global. Kajian ini bertujuan untuk menyusun rumusan konsep tentang Global Governance, memahami mekanisme kerja kelembagaan dan komponen masyarakat internasional yang terlibat dalam isu regional dan/atau global, mengetahui tingkat efektivitas pendekatan Global Governance dalam penanganan isu-isu regional dan/atau global, serta membangun kapasitas serta mendorong responsivitas kelembagaan negara dalam penanganan isu-isu regional dan/atau global. Dari kajian ini dirumuskan adanya manfaat akademis, seperti dalam hal memperkaya khazanah dan literatur terkait pengembangan konsep global governance. mengidentifikasi mekanisme kerja global governance dalam penangaan isu-isu global
3
dan mengetahui tingkat efektivitas pendekatan global governance dalam penangaan isu-isu regional dan/atau global berdasarkan persepsi stakeholder terkait. Sedangkan
manfaat
profesional
yang
diharapkan
adalah
mendorong
responsivitas kelembagaan negara (administrasi negara) terhadap isu-isu regional dan global dalam konteks dinamika lingkungan internasional, serta membangun kapasitas kerjasama serta kolaborasi lintas kelembagaan antar kelembagaan negara dengan lembaga-lembaga internasional dalam penanganan isu-isu regional dan global. Metode kajian yang digunakan adalah merupakan kombinasi antara metode deskriptif dan metode studi pengembangan (development studies), di mana pengumpulan data dilakukan melalui penelaahan dokumen dan literatur, penyebaran kuesioner, pelaksanaan wawancara & FGD, serta diakhiri dengan penyelenggaraan kegiatan Workshop/Lokakarya.
Rumusan Global Governance Secara konsep, global governance relatif berbeda dan tidak membentuk hierarkhi utuh dengan konsep good governance, good public governance ataupun good corporate governance. Hal ini karena global governance berangkat dari isu bersama yang dihadapi serta beroperasi pada tataran di luar batas negara, sedangkan good governance beserta turunannya lebih memusatkan perhatian pada aktornya serta menjadi indikator kepemerintahan dalam level nasional/daerah. Dalam penggalian konsep ditemukan pertukaran istilah global governance, world governance, dan trans-national governance. Sebagai sebuah konsep, global governance masih miskin literatur dan baru menjadi wacana akademis sejak tahun 1990-an. Oleh karenanya sangat wajar apabila muncul banyak pemahaman serta sudut pandang yang berbeda dalam memahaminya (Mugiono, 2004; Risse, 2007; Mulley, 2008). Salah satu pengertian yang banyak dirujuk dalam memahami global governance antara lain dari Rosenau dan Czempiel (1992) yang menerjemahkan global governance sebagai pemerintahan tanpa pemerintah (governance without government). Hal ini juga sejalan dengan pengertian dari Finkelstein (1995) yang menjelaskan bahwa “Global
4
governance is governing, without sovereign authority, relationship that transcend national frontiers. Global governance is doing internationally what governments do at home”. Kedua pengertian ini sebenarnya menjelaskan kondisi minimnya peran pemerintah (negara) dalam global governance. Sedangkan pengertian lain dari Thomas Weiis lebih menjelaskan bahwa global governance tidak lain adalah “...efforts to bring more orderly and reliably responses to social and political issues that go beyond capacities of states to address individually”. Ini berarti bahwa isu dalam global governance merupakan isu yang tidak mampu lagi diatasi oleh negara dengan kapasitasnya saat ini. Konsekuensinya ialah bahwa global governance memerlukan interaksi lebih dari satu pihak, sebagaimana dalam pengertian dari Gold Mercury International, yaitu “Global Governance is about the interaction that is required to solve problems that affect more than one state or region when there is no power enforcing compliance”. Pengertian yang paling menarik justru ditampilkan oleh Commission on Global Governance (CGG), yang menjelaskan “... the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. ... governance has been viewed primarily as intergovernmental relationships, but it must now be understood as also involving non-governemntal organizations, citizens' movements, multinational corporations, and the global capital market”. Dalam pengertian itu ada kata kunci yaitu “common affairs”, yang menjadi alasan bagi institusi negara maupun non negara untuk bersama-sama menggarap sebuah isu bersama. Hal ini karena kedua belah pihak mempunyai kepentingan terhadap isu tersebut. Konsep dan pemahaman di atas juga menjelaskan perbedaan mendasar antara government dengan governance, seperti yang dijelaskan oleh Rosenau dan Czempiel (2000) bahwa Government mampu bekerja dalam situasi lemah legitimasi, governance hanya bekerja apabila mayoritas menerima kehadirannya . Adapun kategori aktor atau pelaku yang pada umumnya terlibat dalam global governance menurut Renaud François (2009) adalah antara lain organisasi antar pemerintah, inter-governmental organizations (IGOs), perwakilan masyarakat madani (Civil Society Representatives), pelaku ekonomi dan keuangan internasional (Economic
5
and International-Finance Actors), negara serta kelompok-kelompok informal. Adapun untuk kepentingan penelitian ini aktor yang terlibat dalam global governance dibagi dalam dua kelompok, yaitu kelompok aktor negara yaitu aktor-aktor yang berperan dan mewakili kepentingan negara atau nasional seperti lembaga-lembaga pemerintah di tingkat pusat pusat atau daerah, serta kelompok aktor non negara, yaitu aktor-aktor yang berperan dan mewakili kepentingan di luar kepentingan nasional, yang berskala lebih besar, seperti LSM, lembaga penelitian, kalangan pengusaha, media dan sebagainya. Berangkat dari pemahaman di atas, maka dapat dirumuskan bahwa pengertian global governance merupakan sebuah sistem yang merespon suatu urusan bersama (common affairs) dengan melibatkan komponen masyarakat internasional baik lintas pemerintahan (negara) maupun non pemerintahan dalam skala yang luas. Hal ini juga menjelaskan bahwa governance dalam konteks global governance, relatif berbeda dengan governance dalam konsep good governance (yang diadvokasikan oleh UNDP, World Bank, Bappenas), good corporate governance, dan/atau good societal governance (PKAI LAN). Dalam ilustrasi sederhana di atas dapat terlihat bahwa isu lah yang mendorong bergeraknya mekanisme global governance.
Gambar 1. Global Governance
6
Dengan demikian global governance merupakan bentuk sinergi penanganan urusan bersama (common affairs), kepentingan bersama (common interests), atau tujuan bersama (common goals), yang bersifat lintas negara, dengan variabel kepentingan nasional dan kepentingan regional atau global, dengan aktor yang terlibat adalah negara dengan institusi non negara, sehingga dampak yang ditimbulkan juga berskala regional ataupun global.
Global Governance: Perspektif Daerah Kajian lapangan yang dilakukan PKAI tahun 2010 menggali praktek global governance di beberapa daerah, dengan isu yang sesuai dengan karakteristik daerahnya. Daerah propinsi Riau dan Kalimantan Barat dikunjungi untuk isu mengenai lingkungan, sementara propinsi Aceh diteliti mengenai isu kebencanaan, serta propinsi Sulawesi Utara untuk isu sosial-ekonomi. Dari keempat daerah tersebut, ditemukan bahwa yang menjadi isu dominan ternyata berbeda antara aktor negara dengan aktor non negara. Aktor negara cenderung berpijak pada kepentingan nasional (isu keamanan, ekonomi), sedangkan aktor non negara lebih memperhatikan isu yang mempunyai dampak yang lebih luas atau lintas negara (isu lingkungan, HAM). Sementara Isu lainnya yang juga menjadi perhatian adalah keadilan, perdamaian, ketenagakerjaan serta energi.
Gambar 2. Pola Kepentingan Aktor
7
Secara keseluruhan dari daftar isu yang diidentifikasi melalui penggalian data primer, jenis isu yang menjadi perhatian atau persoalan di tingkat nasional serta di tingkat regional atau global dapat terbagi dalam isu-isu lingkungan, antara lain kerusakan hutan, perdagangan karbon, isu sosial ekonomi khususnya terkait ketenagakerjaan dan isu kebencanaan, serta isu energi. Sedangkan isu yang dipandang hanya menjadi persoalan nasional yaitu isu illegal loging, serta isu keadilan. Di sisi lain isu yang dipandang menjadi persoalan bersama adalah pemanasan global. Dari data lapangan juga diketahui bahwa aktor negara saat ini lebih menyukai mekanisme kerja lintas kelembagaan lokal baik di tingkat lokal/nasional maupun regional/intenasional. Sedangkan aktor non negara. Adapun aktor non negara lebih menyukai mekanisme kerja mandiri, atau mekanisme kerja kolaboratif dengan lembaga yang sejenis, baik di tingkat lokal/nasional maupun regional/global. Harapan dari kedua kelompok aktor ke depan adalah sama dalam hal mekanisme kerja kolaborasi dengan berbagai kelembagaan lokal sampai dengan global, namun kelompok aktor non negara tetap menyertakan mekanisme kerja mandiri, serta mekanisme kerja kolaboratif dengan kelembagan sejenis di tingkat lokal sampai dengan global. Kelompok aktor negara juga berbeda dengan aktor non negara dalam memandang siapa saja yang seharusnya menjadi aktor yang menangani isu-isu global. Hanya kelompok aktor negara yang memilih perusahaan asing, LSM asing dan pemerintah asing sebagai institusi yang termasuk prioritas aktor untuk menangani isuisu global. Namun Kedua kelompok sepakat bahwa Perguruan Tinggi, LSM lokal, media massa, sektor bisnis dan pemerintah daerah termasuk institusi-institusi
yang juga
masuk prioritas dalam menangani isu-isu global. Terkait alokasi sumber daya waktu, kelompok aktor negara memilih rentang waktu jangka pendek (di bawah 1 tahun), menengah (1 – 5 tahun) dan jangka panjang (di atas 5 tahun), hal ini terkait kepentingan nasional yang menjadi fokus perhatian dari kelompok aktor ini. Sedangkan kelompok aktor non negara lebih memilih rentang waktu jangka menengah dan jangka pendek. Sedangkan alokasi sumber pendanaan, kelompok aktor negara lebih bergantung pada sumber-sumber APBN/APBD, dii samping sumber
8
lainnya seperti dari swasta nasional/asing serta bantuan pemerintah asing. Adapun kelompok aktor non negara lebih mengandalkan bantuan dari luar seperti dari pemerintah asing serta LSM asing. Secara ringkas perbandingan antara persepsi kelompok negara dengan kelompok non negara adalah sebagai berikut:
Tabel 1. Perbandingan Persepsi Aktor Negara dengan Non Negara No 1
2
Kelompok Negara 1. Pemerintah Pusat 2. Legislatif dan Lembaga negara lainnya 3. Pemerintah Daerah 4. Pemerintah Asing Non Negara 1. LSM/ornop/ormas 2. Akademisi/ perguruan tinggi 3. Media 4. Lembaga donor DN/LN
Cakupan isu
Kata Kunci
Isu yang menjadi perhatian
Sumber Dana
APBN/ APBD, bantuan
Swadaya, bantuan
Kepentingan nasional
Lokal, Nasional
ekonomi, pertahanan dan keamanan, terorisme, kedaulatan, lingkungan, kebencanaan
Kepentingan umum
Lintas negara
lingkungan, nilai-nilai demokrasi, HAM, kebencanaan
Sumber: PKAI, 2010
Sedangkan hambatan yang dirasakan oleh kedua aktor dalam menangani isu-isu tersebut antara lain hambatan Birokrasi (pelayanan perijinan, dsb), sumber-sumber pendanaan, serta pilihan mekanisme on-budget/off-budget, di samping hambatan dukungan kualifikasi SDM yang belum memadai serta ketidak sesuaian metode kerja dengan isu yang sedang ditangani.
Penutup Beberapa saran kebijakan yang bisa disampaikan adalah, antara lain, pertama, perlunya memberi perhatian pada isu global dengan tetap berpijak pada kepentingan nasional. Kedua, dalam pelaksanaan global governance, perlu dibangun mekanisme
9
kerja kolaboratif, dengan melibatkan unsur aktor non negara. Ketiga, fleksibiltas metode kerja (pendanaan) juga dibutuhkan khususnya untuk isu-isu kebencanaan (sifat mendesak). Lembaga atau aktor negara juga peru meningkatkan ketegasan dalam kebijakan di bidang lingkungan, untuk melindungi kepentingan nasional (carbon trade). Keempat, khusus dalam merespon isu ketenagakerjaan, perlu fokus pada kebijakan perlindungan dan jaminan sosial para tenaga kerja. Dan kelima, dalam merespon isu perdagangan karbon, perlu dilakukan kajian serius mengenai peran penting Indonesia dalam pelestarian lingkungan global, selain juga tetap memperhatikan kepentingan ekonomis dan non ekonomis, seperti perhatian serius pada keberdayaan ekonomi masyarakat yang mata pencahariannya selama ini tergantung dari hasil hutan.
Referensi Burkhardt, Helmut. 2002. On The Necessity of Global Governance. Council on Global Issues, and Ryerson Polytechnic University, Toronto ON Canada M5B 2K3. Cardoso, Fernando Henrique. 2008. Civil Society and Global Governance. Contextual paper prepared by the Panel´s Chairman. High Level Panel On Un-Civil Society. Chinmi, BS. 2002. International Organizations Today: An Old Fashioned View From The Third World. Online paper. Culla, Adi Suryadi. 2010. Urgensi Pendekatan Global Governance dan Pentingnya Peranan Global Civil Society. Bahan Presentasi pada Ekspose Awal Kajian Membangun Pendekatan Global Governance dan Efektivitasnya dalam Penanganan Isu-isu Global. Makassar. Daquila, Teofilo C. 2002. Global Governance and Developing Countries: Regional Approaches to Economic Integration in ASEAN. Paper presented at the EU-LDC International Conference on “Improving Global Governance for Development: Issues and Instruments”, organised by the Centre for European Studies at Chulalongkorn University in collaboration with the EU-LDC Network,supported by the Government of Netherlands, Chiangmai, Thailand, 8-10 Dec 2002 Dinas Kehutanan Pemerintah Propinsi Riau, 2009. Rencana Strategis (Renstra) Dinas Kehutanan Pemerintah Propinsi Riau Tahun 2009 – 2013. Pekanbaru. Dubash, Navroz K. Reflections on the WCD as a Mechanism of Global Governance. Fonte, John. 2008. Global Governance vs. the Liberal Democratic Nation-State: What Is the Best Regime?. Commissioned Essay. Bradley Symposium. http://pcr.hudson.org.
10
François, Renaud. 2009. World Governance Index: Why Should World Governance Be Evaluated, and for What Purpose? Online paper from http://www.worldgovernance.org/ Hadi, Syamsul. 2010. Negara Berkembang dan Reformasi Global Governance Melalui G20. Makalah disampaikan dalam Diskusi Terbatas BPPK Kemenlu. Jakarta, 6 April 2010 Kahler, Miles and David A. Lake. 2003. Globalization and Governance. In Miles Kahler and David A. Lake, editors. Governance in a Global Economy: Political Authority in Transition. Princeton: Princeton University Press, forthcoming. Kauzya, Dr. John-Mary (PhD). 2007. The Human Factor in Building Trust in Government: Leadership Capacity Development Perspectives in Africa. Presentation at the 2007 International Public Management Association for Human Resources Conference Cape Town International Convention Centre Cape Town, South Africa 19 – 20 April 2007 Kelly, James B. 2008. The Matrix of Human Rights Governance Networks. Engage Vol 9, Issue 1. Mattli, Walter. 2001. Private Justice in a Global Economy: From Litigation to Arbitration. Cambridge University Press. Massachusetts Prasetya, Nicholaus. 2009. Mencermati Potensi Carbon Trading. Kompas. Jakarta Rizaldi Boer, Bramasto Nugroho & Muhammad Ardiansyah. 2010. Analisis Potensi Perdagangan Karbon Kehutanan Alam Rangka Mengatasi Krisis Keuangan. Pusat Studi Pengelolaan Peluang dan Resiko Iklim, LPPM IPB, Dep. Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan IPB. Bogor. Rosenau, James N. - Ernst-Otto Czempiel (eds.) 1992. Governance without government: Order and change in world politics. Cambridge University Press, Cambridge and New York. Singh, Jitendra Kumar. 2001. Clean Development Mechanism (CDM) and Carbon Trading in India. TCE Consulting Engineers. India. Stokke, Olav Schram. 1997. Regimes as Governance Systems. O. R. Young (ed.) Global Governance: Drawing Insights from the Environmental Experience, 27-63. Cambridge, MA: MIT Press Sundstrőm, Mikael. 2000. A Brief introduction: What is an Epsitemic Community?. Online paper, published at http://www.svet.lu.se/joluschema/epistcomm.pdf Valaskakis, Kimon Ph.D. 1999. The Issue Is Global Governance - Not Global Free Trade; A Perspective on FTAA. Online paper. http://www.arts.mcgill.ca/programs/ids/ IDS497_03/index/Organization/Lectures/Valaskakis/Valaskakis_FTAAoped.doc Weiss, Thomas G. and Leon Gordenker. 1996. Ngos, the Un, and Global Governance, edited by, 17-47. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers. Wigell, Mikael. 2008. Multi-Stakeholder Cooperation in Global Governance. Helsinki Process Publication series 7 / 2008. FIIA Working Paper no. 58 / 2008.
11
