Gibraltar Eeuwig struikelblok in de Spaans-Britse betrekkingen Santino Lo Bianco 285 jaar geleden nam Groot-Brittannië met de ondertekening van het Verdrag van Utrecht Gibraltar voorgoed over van Spanje. Sindsdien is dit 7 km2 grote schiereiland aan de Middellandse Zee voor Spanje voortdurend een doorn in het oog. Vooral sinds 1963 was er Spanje veel aan gelegen deze 'inbreuk' op zijn territoriale integriteit ongedaan te maken. Als een kleine plaaggeest bleef de kolonie Gibraltar opduiken in de Spaans-Britse betrekkingen, alle goede intenties ten spijt. Madrid liet geen gelegenheid voorbij gaan Londen te wijzen op het 'koloniale anachronisme'. Londen, van zijn kant, liet Madrid voortdurend weten niet te zullen wijken voor de Spaanse aanspraken zolang de 30.000 inwoners van Gibraltar zich niet bij Spanje wensten aan te sluiten. Toch is er veel onderhandeld, is er naar oplossingen gezocht, ook binnen EU en NAVO, en zijn er hier en daar voorzichtig vorderingen gemaakt. Oorsprong Men zou zich kunnen afvragen waarom de Spanjaarden zich zo druk maken over herstel van de Spaanse soevereiniteit over dit nietige schiereiland. Spanje heeft slechts 200 jaar het bewind hierover heeft gevoerd (1492-1704), de Moren hebben er langer geregeerd dan de Spanjaarden en Britten tezamen, en de Britse Kroonkolonie van Gibraltar bestaat al bijna 300 jaar. Natuurlijk was het voor Spanje een territoriaal manco dat de laatste drie eeuwen steeds meer als een nationale erekwestie werd ervaren. Ook moet een deel van de verklaring worden gezocht in het geostrategische belang dat Spanje er aan hechtte. Dit was ook de reden waarom de Britse vloot, met steun van de Nederlanders, in de Spaanse Successieoorlog in 1704 zich meester had gemaakt van het schiereiland. De rots was, vooral in oorlogstijd, zeer geschikt voor het beheersen van de Straat van Gibraltar, de verbinding van de Middellandse Zee met de Atlantische Oceaan. Dit was van belang voor Groot-Brittannië, dat als opkomende maritieme grootmacht in die tijd concreet gestalte begon te geven aan zijn overzeese ambities. Aan het einde van de oorlog, in 1713, moest Spanje volgens het Verdrag van Utrecht de vesting en de stad van Gibraltar dan ook 'voor eeuwig' aan Groot-Brittannië afstaan. Sindsdien heeft Spanje voortdurend zijn onvrede hierover geuit en zelfs meerdere malen, vooral in de achttiende eeuw, gepoogd de Britten met geweld van de rots te verdrijven. In de jaren dertig,veertig en vijftig van deze eeuw verkeerde Spanje in een internationaal isolement. Pas na de ondertekening van een aantal bilaterale verdragen met de Verenigde Staten in 1953 werd het buitenlands beleid van het Franco-regime assertiever. Dit uitte zich onder andere in het aanscherpen van de aanspraak op Gibraltar. Spanje werd daarbij ook moreel gesteund door het antikolonialistische klimaat van de jaren zestig. Het land vond hiervoor met name medestanders in de Algemene Vergadering van de VN. In talloze resoluties werd de Britse aanwezigheid op Gibraltar als een relikwie uit het koloniale verleden veroordeeld en werden beide landen opgeroepen tot onderhandelingen. Geruggensteund door de Gibraltarezen die verreweg de voorkeur gaven aan het behoud van de koloniale status boven aansluiting bij het Spanje van Franco, wilde Groot-Brittannië van zijn kant geen duimbreed wijken. Het gevolg was een verharding van de wederzijdse standpunten en eisen. Groot-Brittannië deed al het mogelijke om de banden met Gibraltar, conform de wensen van de Gibraltarezen, in stand te houden en tegelijk de mogelijkheden van zelfbestuur uit te breiden. In 1967 werd zelfs een referendum georganiseerd waarbij meer dan 12.000 Gibraltarezen kozen voor nauwe banden met Groot-Brittannië en slechts 44 voor aansluiting bij Spanje.
1
Deels uit frustratie, deels aangemoedigd door het antikolonialistische klimaat, nam Spanje in 1964 zijn toevlucht tot een gedeeltelijke en vijf jaar later totale afsluiting van de land-, luchten zeeverbindingen met het schiereiland. Dit isolement zou nog twintig jaar duren. Hierdoor kreeg de kwestie voor alle betrokken partijen een veel complexer karakter. In de eerste plaats schrijft artikel 10 van het Verdrag van Utrecht voor dat Spanje voor alle anderen het voorrecht op de soevereiniteit over Gibraltar zou krijgen, mocht Groot-Brittannië afstand willen doen van de kolonie. Hiermee werd de mogelijkheid van een zelfstandig, gedekoloniseerd Gibraltar uitgesloten, zelfs als dat een voor beide partijen aanvaardbare oplossing zou zijn geweest. Daar komt nog bij dat Groot-Brittannië aan de Gibraltarezen had toegezegd dat het nooit tegen hun "vrij en democratisch geuite wensen" in, regelingen met derden zou treffen aangaande de soevereiniteit van de kolonie. Deze toezegging werd beklonken in de preambule van de grondwet van Gibraltar van 1968, een reactie op Franco's blokkade van Gibraltar. De Gibraltarezen hebben dus in feite de macht om iedere overdrachtsregeling tussen Spanje en Groot-Brittannië te blokkeren. Daarbij komt dat de obstructiepolitiek van Franco tot gevolg had dat de Gibraltarezen zich nog verder gesterkt voelden in hun overtuiging dat aansluiting bij Spanje niet in hun belang is. Kortom, de impasse was compleet en het was aan de volgende lichting diplomaten en politici om een uitweg te vinden. EG en NAVO De hoop op een uitweg kwam toen Franco in november 1975 overleed en een gedemocratiseerd Spanje zich enige tijd later kandidaat stelde voor toetreding tot de Europese Gemeenschap en de NAVO. Belangrijkste kenmerk van deze ontwikkelingen was dat er een publieke discussie over de kwestie Gibraltar op gang kwam. Niet alleen bleek het voor Londen veel makkelijker te zijn met een democratische regering in Madrid over het probleem te kunnen spreken. Ook bleek dat in Spanje de discussie verder reikte dan alleen het nationale, territoriale belang. De lokale economie van de Andalusische streek Campo de Gibraltar, die aan het schiereiland grenst, leed ook onder de afsluiting van de grenzen met Gibraltar. De streekbewoners lieten met stakingsacties Madrid weten genoeg te hebben van de blokkade van het schiereiland, die al tien jaar duurde. Bovendien begon men in heel Spanje zich af te vragen of deze blokkade de oplossing wel dichterbij bracht. Natuurlijk kon een mono-industriële economie als die van Gibraltar, die hoofdzakelijk gericht was op de militaire aanwezigheid van het koloniale moederland, langs deze weg makkelijk op de knieën worden gebracht. Maar dat gold niet voor de Gibraltarezen zelf: moreel en financieel gesteund door Groot-Brittannië waren de inwoners van Gibraltar bereid om tot in lengte van dagen de boot met Spanje af te houden. Het vooruitzicht eind jaren zeventig op Spanje's toetreding tot de EG en de NAVO maakten zowel Spanje als Groot-Brittannië gevoeliger voor elkaars standpunten. Men voorzag de merkwaardige situatie dat twee bondgenoten die verdragsrechtelijk gebonden waren elkaars grondgebied te beschermen, nog in een territoriaal dispuut verwikkeld waren. Achter de welwillendheid schuilde ook een noodzaak. Voortzetting van de blokkade van Gibraltar zou nadelig kunnen zijn voor de noodzakelijke Britse toestemming voor het Spaanse lidmaatschap van beide organisaties. En in Londen begon men in te zien dat, met het afnemend strategisch belang van Gibraltar, financiële ondersteuning van Gibraltar's kwetsbare economie een al te kostbare zaak zou gaan worden. Dit besef klonk door in een memorandum uit 1975 waarin Londen aan Gibraltar liet weten de eventuele dekolonisatie van het schiereiland niet te zullen koppelen aan integratie met Groot-Brittannië. Londen ging nog verder. In een rapport in 1980 van een buitenlandcommissie van het House of Commons werden de constitutionele mogelijkheden voor autonomie binnen de Spaanse staat als een serieuze optie genoemd voor de oplossing van het probleem met Gibraltar. Signalen die de Gibraltarezen danig verontrustten, maar Madrid tot goede voornemens inspireerden. Eén van die voornemens was het sluiten van de Overeenkomst van Lissabon met Groot-Brittannië in april 1980. Met deze overeenkomst erkenden beide landen elkaars
2
standpunten in de onenigheid over Gibraltar. Madrid zou rekening houden met de Britse verplichtingen aan de Gibraltarezen en Londen zou oog hebben voor het Spaanse streven naar herstel van de territoriale integriteit. Eigenlijk werd er alleen beloofd het probleem aandachtiger te bespreken, hetgeen al een vooruitgang was. Hoe het probleem precies zou moeten worden aangepakt bleef onbesproken. De daaropvolgende onderhandelingsronden leidden aanvankelijk tot weinig resultaat, vooral door de polemiek in Spanje rond de toetreding tot de NAVO en, vlak na die toetreding, de discussie rond de integratie van Spanje in de NAVO-commandostructuur. Met name de socialistische oppositie in de Cortes stelde de toetreding afhankelijk van de expliciete erkenning van de Spaanse soevereiniteit over Gibraltar. Hoewel er na vele parlementaire debatten in 1981 overeenstemming kwam om de zaak Gibraltar te scheiden van de toetredingskwestie, maakte dit geen goede indruk op Londen. Bovendien kwam er in mei 1982, toen Spanje eenmaal was toegetreden, een discussie op gang over wie nu het commando over Gibraltar op zich zou nemen. Voor Spanje was het onaanvaardbaar als toetreding tot de militaire structuur automatisch de erkenning van Britse zeggenschap over het NAVO-hoofdkwartier op Gibraltar (GIBMED) zou betekenen. Zo ver liet Spanje het niet komen en de besprekingen over de opname van de Spaanse strijdkrachten in de geallieerde commandostructuur liepen, mede hierdoor, op niets uit.1 Een andere ontwikkeling die het onderhandelingsproces na Lissabon vertraagde was de Falklandoorlog van 1982. Spanje was, onder andere vanwege zijn culturele en historische banden met Argentinië, bepaald niet volmondig achter de Britse militaire actie gaan staan. Hoewel de Spaanse regering het Argentijnse gewelddadige optreden veroordeelde, toonde zij tegelijk begrip voor het achterliggende motief van de Argentijnen. In Spanje kon men niet nalaten vergelijkingen te trekken tussen Gibraltar en de eveneens omstreden koloniale status van de Falkland/Malvinas eilanden. De overeenkomst van Brussel Ondanks deze ontwikkelingen was er genoeg druk de kwestie Gibraltar weer in beweging te brengen. Zo zou de verwachte toetreding van Spanje tot de Europese markt (met vrij verkeer van personen, goederen en kapitaal) botsen met de blokkade van Gibraltar. De eerste Spaanse socialistische regering onder premier Felipe González kondigde in oktober 1982 aan, de grenzen met Gibraltar nog vóór 1983 te openen, zij het alleen voor voetgangers. Dit positieve signaal leidde tot nieuwe onderhandelingen en tot een overeenkomst in Brussel tussen Spanje en Groot-Brittannië in november 1984. Deze overeenkomst bevatte belangrijke concessies. Spanje verplichtte zich alle verbindingen (dus ook via lucht en zee) met het schiereiland open te stellen (dit gebeurde in februari 1985). Groot-Brittannië zegde voor de eerste keer toe de soevereiniteitskwestie te zullen bespreken met Spanje. Beide landen zouden, ook op ministerieel niveau, regelmatig met elkaar de kwestie bespreken en er zouden voor de praktische uitvoering werkgroepen worden ingesteld. Gibraltarezen zouden ook vertegenwoordigd zijn in de Britse delegaties. Het waren concessies die, althans op papier, de verwachtingen overstegen. Toch heeft de overeenkomst niet meer bereikt dan wat Spanje en Groot-Brittannië sowieso hadden moeten doen als Spanje lid zou worden van de EG. Als aspirant EG-lid had Spanje de blokkade ook moeten opheffen en Groot-Brittannië had als EG-lid de Spanjaarden, die voorheen van het schiereiland waren geweerd, het recht van vestiging op Gibraltar moeten geven. Vliegveld Volgens de overeenkomst van Brussel zou ook een ander probleem moeten worden opgelost: het vrijmaken van het vliegverkeer boven Gibraltar. Dit bleek in de praktijk een slepende kwestie die in het Brusselse onderhandelingsproces alle inspanning en aandacht opeiste. Hierdoor werd het essentiële vraagstuk van de soevereiniteit over Gibraltar naar de achtergrond gedrongen.
3
Spanje was bereid meer manoeuvreerruimte toe te kennen aan burgervliegtuigen om op het vliegveld van Gibraltar te landen, maar het gezamenlijk gebruik van het vliegveld bleek een heet hangijzer te zijn. Het vliegveld bestaat uit een landingsbaan die dwars over de landengte ligt die het schiereiland met het vasteland verbindt. De landengte was krachtens het Verdrag van Utrecht nooit aan Groot-Brittannië afgestaan.2 Uit vrees zijn rechtmatige aanspraken op de istmus te verliezen weigerde Spanje elke regeling die de juridische erkenning van de Britse soevereiniteit over dit stukje land zou impliceren. Het gezamenlijk gebruik van het vliegveld zou dit probleem kunnen oplossen, maar daartoe waren vooral de Gibraltarezen niet bereid. De controverse die hierover ontstond had zelfs tot gevolg dat de EG-wetgeving over liberalisering van het vliegverkeer vertraging opliep. In december 1987 werd een overeenkomst tussen Groot-Brittannië en Spanje gesloten waarbij ook Spanje (met een eigen terminal aan Spaanse zijde) van het vliegveld gebruik zou kunnen maken. De overeenkomst bleef echter een dode letter, omdat Gibraltar zijn fiat weigerde te geven aan de uitvoering ervan. Hierdoor is het probleem tot op heden onopgelost. De onenigheid had ook gevolgen voor de conventie over de buitengrenzen van de Europese Unie (EU) waarover begin jaren negentig werd onderhandeld. Spanje vreesde dat het met de ondertekening van de conventie zijn aanspraken over de istmus zou verliezen. Als onderdeel van EU-lidstaat Groot-Brittannië zou Gibraltar volgens de conventie ook binnen de grenzen van de EU vallen. Voor Spanje was dit onaanvaardbaar aangezien het dan de istmus, de onofficiële 'grens' met Gibraltar, juridisch als binnengrens zou moeten erkennen. Bovendien waren er voor Spanje ook praktische bezwaren: Gibraltar bleek na de openstelling van de grens zich te hebben ontwikkeld tot een ideale uitvalsbasis voor de smokkel van belastingvrije tabak en drugs naar Spanje. Niet alleen de EU ondervond hinder van het voortdurende geruzie over Gibraltar, ook de NAVO moest het ontgelden. Nadat de Britse troepen op Gibraltar waren gereduceerd tot minder dan een tiende van wat zij voorheen telden en het NAVO-hoofdkwartier op het schiereiland (GIBMED) aan belang had ingeboet, leek er ruimte te ontstaan voor Spaanse deelname aan het NAVO-commando in de Straat van Gibraltar (binnen AFSOUTH). In de nieuwe NAVO commandostructuur zou Spanje hier deel van gaan uitmaken en zou het hoofdkwartier GIBMED worden opgeheven. Tijdens de NAVO topontmoeting in Madrid in juli 1997 weigerde Groot-Brittannië echter het plan goed te keuren zolang Spanje beperkingen bleef opleggen op de vluchten van Britse militaire vliegtuigen boven Gibraltar. Begin december 1997 verklaarde Groot-Brittannië zich toch bereid het probleem van de militaire vluchtbeperkingen boven Gibraltar los te zien van ontwikkelingen binnen NAVO. Wat is er veranderd? De onenigheid over Gibraltar geeft de indruk van een voortdurend terugkerend thema met weinig variatie. Toch is er wat veranderd. In de eerste plaats heeft het openstellen van de grenzen in 1985 tot een opvallende boom in de economie van Gibraltar geleid. De export ging in dat jaar met 73% omhoog, de import met 58% en er was sprake van een verdubbeling van de inkomsten uit het toerisme. Tegen deze achtergrond moet ook de moeizame, maar geslaagde overgang van een door het koloniale moederland gesteunde economie naar een tamelijk zelfstandige economie worden gezien. De huidige, gematigd-conservatieve premier van Gibraltar, Peter Caruana, heeft een voorkeur voor sterke banden met de lokale Spaanse autoriteiten ten behoeve van de regionale economie. Ook de lokale autoriteiten in Campo de Gibraltar doen al het mogelijke om de plaatselijke economie met inbegrip van Gibraltar te stimuleren. Deze trend toont aan dat er aan weerszijden van de istmus in gemeenschappelijke economische termen wordt gedacht. De betrekkingen worden nog wel sterk belemmerd door de onenigheid over soevereiniteit en grondgebied, met als duidelijk voorbeeld het voortdurende gekibbel over het vliegveld. Efficiënt gebruik van het vliegveld zou de regionale economie een flinke duw in de rug
4
kunnen geven. De Gibraltarezen laten zich echter, net als Londen en Madrid, leiden door territoriale waakzaamheid. Toch zijn er ook in het soevereiniteitsdenken van de Gibraltarezen veranderingen te constateren. Ondanks het belang van sterke lokale banden met Spanje ziet Gibraltar zelfbeschikking als enige oplossing voor het dekolonisatievraagstuk. Het streeft niet langer naar zeer nauwe banden, of integratie met Groot-Brittannië, maar naar een zelfstandig politiek bestel, naar het voorbeeld van San Marino of Liechtenstein. Hierbij zouden defensie en buitenlandse zaken eventueel aan een ander kunnen worden overgelaten. Met die ander wordt (nog) niet aan Spanje gedacht, maar vooral aan de EU; een scenario dat echter van weinig realiteitszin getuigt. Een andere mogelijkheid zou een dominion status zijn waarbij de soevereiniteit bij Londen zou blijven rusten en defensie en buitenlandse zaken worden overgedragen aan Gibraltar. Ook in Groot-Brittannië is het een en ander veranderd. Het land zal altijd rekening blijven houden met de wensen van de Gibraltarezen, alleen al omdat het zich via de Gibraltarese constitutie van 1968 daartoe verplicht heeft. De reductie van Britse troepen van ongeveer 12.000 naar minder dan 1.000 wijst op een wijziging van de Britse positie. Het feit dat bijvoorbeeld de Britse marine de havens van Gibraltar goeddeels heeft verlaten is niet alleen terug te voeren op financiële zorgen bij het ministerie van Defensie. De concessies die Londen in verschillende overeenkomsten met Madrid bereid was te doen, duiden op meer. Zo was Londen tijdens de bijeenkomst in Brussel in 1984 bereid de soevereiniteitskwestie ter discussie te stellen. Bovendien hebben de Britten in 1987 met de overeenkomst over het vliegveld voor het eerst de Spaanse territoriale aanspraken erkend. Ook Spanje heeft zijn standpunt in de kwestie bijgesteld. Het land heeft in de overeenkomsten met Groot-Brittannië uiteraard ook het een en ander moeten toegeven. Zo heeft Madrid met de overeenkomst over het vliegveld de exclusieve aanspraken op de istmus laten varen. Het voorstel van González in 1991 de soevereiniteit over Gibraltar met Groot-Brittannië te delen was eveneens opmerkelijk. Naar het voorbeeld van Hong Kong speelde Madrid ook met het idee van een leaseovereenkomst met Groot-Brittannië. Hierbij zou een geleidelijke overdracht van bevoegdheden binnen een periode van honderd jaar kunnen plaatsvinden. Er lijkt voor Spanje ook een reden te zijn niet echt veel haast te maken met de kwestie Gibraltar. Dit heeft te maken met het feit dat er in de twee Spaanse enclaves in Marokko in totaal 130.000 burgers en soldaten wonen, vier keer zo veel als op Gibraltar. Vooruitgang in de kwestie Gibraltar zou er toe kunnen leiden dat Marokko hetzelfde van Spanje verwacht. Het feit dat er zo weinig daadwerkelijke vooruitgang wordt geboekt in de kwestie komt misschien omdat er een uitsluitend Spaans-Britse aangelegenheid van is gemaakt. Gibraltar zelf wordt er buiten gehouden. Weliswaar waren er in de Britse delegaties altijd Gibraltarese vertegenwoordigers aanwezig, maar zij namen nooit een zelfstandige onderhandelingspositie in. Dit zou, gezien hun koloniale status, juridische, zo niet politiek onaanvaardbare, complicaties opleveren. Maar uitgaande van het feit dat het probleem rond Gibraltar in essentie tripartiet is, moet de aanpak dat in essentie eveneens zijn. Een actieve, onafhankelijke rol voor Gibraltar in de onderhandelingen zou pas echt een verandering kunnen betekenen. De formule van 'drie stemmen en twee vlaggen', voorgesteld in 1996 door de voormalige Britse minister van Buitenlandse Zaken Douglas Hurd, is een stap in die richting.
Noten 1.
2.
Wat ook een rol speelde was het bezwaar van Spanje dat de twee Spaanse enclaves aan de Middellandse Zeekust in Marokko, Ceuta en Melilla, niet onder het NAVO-verdragsgebied zouden komen te vallen. Dit was wel het geval met Gibraltar. De Britten hadden er tijdens de Tweede Wereldoorlog een landingsbaan gebouwd die in de loop der tijd tot een volwaardige vluchthaven is uitgegroeid.
5
