Gezonde lucht als wooneis

Rooilijn

Jg. 39 / Nr. 7 / 2006

P. 380

Gezonde lucht als wooneis

Gezonde lucht als wooneis Fred Woudenberg

Stoere duurzaamheid

Rooilijn

Jg. 39 / Nr. 7 / 2006

P. 381


Luchtkwaliteit en ruimtelijke ordening zijn de afgelopen jaren niet bepaald goede vrienden geworden. Bouw- en wegenplannen raakten vertraagd of zijn stopgezet door de Raad van State. “Nederland zit op slot” is de verzuchting van veel bouwers. Dit artikel betoogt dat luchtkwaliteit een belangrijke plaats verdient in de ruimtelijke ordening. Een verstandige ruimtelijke ordening kan de gezondheid van gevoelige groepen beschermen door te voorkomen dat zij langdurig verblijven op plekken met veel luchtverontreiniging. De kans is groot dat bewoners in de toekomst schone lucht in hun woonomgeving gaan eisen.

De uitspraak dat “Nederland op slot” zit, is niet alleen een vaststelling, maar ook een verwijt. Het is onwenselijk dat luchtnormen bouwplannen tegenhouden. De critici verwoorden dat over het algemeen genuanceerd. De eerste vaststelling is altijd dat gezondheid heel belangrijk is. Vervolgens komen de bedenkingen. Is fijn stof nou echt wel zo ongezond? Wordt de lucht eigenlijk wel schoner van dat stopzetten van bouwplannen? Zijn er geen betere maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren? Levert het niet doorgaan van bouwplannen geen grotere gezondheidsschade op dan de luchtverontreiniging? In het decembernummer 2005 van dit tijdschrift pleit Hugo Priemus als genuanceerde criticaster voor een minder strakke koppeling van luchtnormen aan de ruimtelijke ordening. Hij trekt ook een aantal conclusies over de gezondheidseffecten van luchtverontreiniging. Er is volgens hem nog veel onzeker, er zijn ook onschadelijke vormen van luchtverontreiniging en het is niet mogelijk om een directe relatie te leggen tussen luchtkwaliteit en een specifieke locatie. Verder bepleit Priemus in zijn artikel dat Nederland de normen voor luchtkwaliteit te sterk heeft gekoppeld aan de ruimtelijke ordening. Hij noemt het ontluisterend dat deze strikte koppeling heeft geleid tot het stilleggen of vertragen van vele bouwplannen. Verder

betoogt hij dat de normen onjuistheden bevatten en bovendien schuiven, waardoor het rekening houden met de normen niet altijd het gewenste gezondheidsresultaat oplevert en ontwikkelen in Nederland op Russische roulette gaat lijken. Ten slotte betoogt Priemus dat een bepaalde vorm van luchtverontreiniging (PM2,5) verantwoordelijk is voor veel gezondheidsschade en dat vooral daar iets aan gedaan moet worden. Dat moet echter vooral gebeuren door Europees bronbeleid. De bijdrage van de ruimtelijke ordening blijft voor hem beperkt tot situaties waarin de luchtkwaliteit al slecht is en als gevolg van bouwplannen verder verslechtert. Over de gezondheidseffecten van luchtverontreiniging en de onzekerheden daarin valt echter een ander verhaal te vertellen dan dat van Priemus. Ook de relatie tussen luchtkwaliteit en bouwbeleid kan op een andere manier worden gelegd.

Meten van gezondheidseffecten Luchtverontreiniging is een van de grootste volksgezondheidsproblemen van Nederland (Walda, 2005; Knol en Staatsen, 2005; Brunekreef, 2006). Luchtverontreiniging speelt een rol bij ongeveer 20.000 van de 140.000 jaarlijkse sterfgevallen in Nederland. Dat aantal zegt op zichzelf weinig. Belangrijker is de levensduurverkorting: hoeveel tijd gaan mensen eerder dood als gevolg van lucht-

Rooilijn

Jg. 39 / Nr. 7 / 2006

P. 382


verontreiniging? Er zijn grofweg twee soorten effecten van luchtverontreiniging: acute en chronische. De acute effecten zorgen ervoor dat zo’n drieduizend tot vierduizend mensen een aantal dagen tot maanden eerder overlijden. Dat zijn bijna altijd oudere mensen die al zwaar ziek zijn en lijden aan hart-, vaat- of longziekten. De chronische effecten treden op in alle leeftijdsgroepen en hebben als gevolg dat mensen ziek worden en dat zo’n 16.000 mensen gemiddeld tien jaar eerder overlijden. De gemiddelde Nederlander leeft, afhankelijk van de plek waar hij woont, tussen de één en drie jaar korter als gevolg van luchtverontreiniging. Deze aantallen geven al iets aan, maar zeggen nog niet alles. Het is nodig om ze te vergelijken met andere sterfterisico’s. Een manier om dat te doen is de Disability Adjusted Lifeyears (DALY). De DALY is een maat voor verloren gegane levensjaren. Elk jaar dat je eerder doodgaat dan de gemiddelde levensverwachting telt als één DALY. Ook ziekte telt mee. Elke ziekte krijgt een gewicht tussen nul en één afhankelijk van

de ernst. Een ernstige ziekte als multiple sclerose heeft bijvoorbeeld het gewicht 0,7. Ongeveer anderhalf jaar multiple sclerose staat gelijk aan één DALY en weegt dus even zwaar als één jaar eerder doodgaan. Figuur 1 (Knol en Staatsen, 2005) toont de DALYs per miljoen inwoners voor een aantal milieufactoren. Het totaal aantal DALYs in Nederland is zo’n 2,9 miljoen. De effecten van luchtverontreiniging (chronische en acute effecten van fijn stof en acute effecten van ozon) zijn verantwoordelijk voor zo’n 180.000 daarvan. Luchtverontreiniging is daarmee verantwoordelijk voor zo’n zes procent van de totale ziektelast in Nederland. Dit is een stuk minder dan de ongeveer vijftien procent van verreweg de grootste gezondheidsschader: roken. Luchtverontreiniging is vergelijkbaar met oorzaken die daarop volgen zoals overmatig alcoholgebruik, overgewicht en slecht eten (teveel verzadigd vet en te weinig groente en fruit). Luchtverontreiniging staat daarmee in de top drie van ziekteveroorzakers in Nederland.

Figuur 1 Aantal DALY’s per miljoen mensen 25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

1980

PM10 lange termijn

2000 2010

1980

2000 Geluid

2010

1980

2000 2010 radon

1980 2000 UV

2010

1980

2000

2010

verkeersongelukken

Rooilijn

Jg. 39 / Nr. 7 / 2006


Verwarring over gevaar fijn stof Priemus heeft gelijk dat er nog veel onzeker is over de gezondheidseffecten van luchtverontreiniging. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) schat de bijdrage van het langdurig inademen van PM10 aan sterfte tussen de vier en negen procent van de totale ziektelast in Nederland (Knol en Staatsen, 2005). De zes procent die hierboven staat genoemd is een goede schatting. Onlangs heeft het RIVM de schattingen voor PM10 moeten bijstellen. Het meet de afgelopen twee jaar tien tot vijftien procent lagere concentraties PM10 dan in de jaren ervoor. Hier is niet een duidelijke verklaring voor te geven (Beck & Wieringa, 2006). Omdat de gezondheidseffecten direct samenhangen met de concentraties, gaan de schattingen van het gezondheidseffect ook met tien tot vijftien procent naar beneden. Alle onzekerheid over de effecten van luchtverontreiniging leiden echter in geen enkele serieuze beschouwing tot de conclusie dat het ‘wel meevalt’ met de effecten van luchtverontreiniging. De inzichten in de gezondheidseffecten van luchtverontreiniging zijn gebaseerd op honderden onderzoeken (zie Brunekreef, 2006). De inzichten zijn toegenomen en grosso modo neemt met het groeien van het inzicht ook het besef van de omvang van de gezondheidseffecten toe. De grootste onzekerheid is over de componenten van fijn stof die verantwoordelijk zijn voor de gezondheidseffecten. Er zijn twee belangrijke maten voor luchtverontreiniging: NO2 en PM10. NO2 is een gidsstof. Het is zelf in de relatief lage concentraties waarin het voorkomt nauwelijks schadelijk. PM10 is een mengsel

P. 383

van deeltjes van verschillende diameter (maximaal 10 micrometer) en oorsprong. Belangrijke onderdelen zijn ‘vers’ stof van verbrandingsprocessen met deeltjes met een zeer geringe diameter (PM0,1), ouder stof van verbrandingsprocessen dat is samengeklonterd en daardoor een grotere diameter heeft (tot PM2,5), stof van menselijke oorsprong (zoals bandenslijpsel) met een diameter tussen 2,5 en 10 micrometer en stof van natuurlijke oorsprong (dode dieren- en plantenresten, zand, zeezout) ook met een diameter tussen 2,5 en 10 micrometer. Al deze vier hoofdsoorten fijn stof, wellicht met uitzondering van bepaalde onderdelen van het stof van natuurlijke oorsprong, veroorzaken gezondheidsschade. Er gaan 18.000 mensen tien jaar eerder dood door het inademen van PM10 waarin zowel het relatief onschuldige zeezout als de veel schadelijkere allerfijnste deeltjes zitten. Als je het zeezout mag aftrekken van gemeten concentraties zonder de norm te verlagen, komt dat neer op een ordinaire normversoepeling. Sterker nog, het staat toe dat het zeezout wordt vervangen door schadelijker componenten. Het is alsof je toestaat dat je het water uit het bier haalt, zoals Brunekreef (2006) opmerkt. Priemus haalt in zijn artikel onderzoek aan waaruit zou blijken dat er geen verschil is in gezondheidsschade van luchtverontreiniging tussen gebieden langs drukke wegen en gebieden die daar verder van afliggen. De conclusie die hij daaruit trekt is dat het niet mogelijk is om een directe relatie te leggen tussen luchtkwaliteit en een specifieke locatie. Het onderzoek dat Priemus aanhaalt is een uitzondering. Er zijn vele onderzoeken die laten zien dat het

Rooilijn

Jg. 39 / Nr. 7 / 2006

P. 384


wonen of het naar school gaan in de directe nabijheid van drukke wegen samengaat met forse gezondheidseffecten. Dit blijkt ook uit onderzoeken waarbij gekeken is naar contrasten in blootstelling aan verkeersgerelateerde verontreinigingen binnen stedelijke gebieden. Het is dus heel goed mogelijk om een directe relatie te leggen tussen luchtkwaliteit en een specifieke locatie.

Nieuw beleid? In de controverse rond luchtkwaliteit zijn twee kampen ontstaan. Er zijn mensen die aandacht vragen voor de gezondheidsschade van luchtverontreiniging en er zijn mensen die zich vooral zorgen maken over de belemmeringen van luchtnormen voor het bouwen. Opvallend is dat de laatste groep het gezondheidsargument met veel respect behandelt en met fluwelen handschoenen aanpakt. Het betoog begint vaak met de vaststelling dat gezondheid

‘natuurlijk’ belangrijk is, dat er ‘natuurlijk’ iets moet gebeuren om de gezondheidseffecten van luchtverontreiniging tegen te gaan, maar dat niet kunnen bouwen ook nadelige gezondheidseffecten heeft en dat bronbeleid toch eigenlijk veel beter is dan effectbeleid. Het lijkt erop alsof de mensen uit het bouwerskamp bang zijn om voor hardvochtig te worden versleten, voor nietsontziende materialisten die gezondheid voor economie verkwanselen. Er is echter niets mis met een afweging waarbij gezondheid en zelfs geld de basis vormen. Ook in de gezondheidszorg vinden kosten-batenanalyses plaats. Je kunt geld om mensen te redden immers maar een keer uitgeven. Als het niet bouwen van woningen in een gebied waar luchtnormen worden overschreden meer gezondheidsschade oplevert (in de vorm van kwalitatieve woningnood of welvaartsverlies) dan de schade van de

Figuur 2 Aantal nieuw gebouwde woningen per jaar 100.000

90.000

80.000

70.000

60.000

50.000

0

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Rooilijn

Jg. 39 / Nr. 7 / 2006


P. 385

luchtverontreiniging als je die woningen wel bouwt, is dat een krachtig argument om die woningen wel te bouwen. Als het subsidiëren van hybride auto’s minder kost per gewonnen levensjaar dan het onbebouwd laten van een gebied, is dat een krachtig argument om het beschikbare geld te benutten voor het subsidiëren van hybride auto’s.

het diepe dal. Dat is ook het jaar waarin de Raad van State begon met streng toetsen. Mogelijk waren er nog veel meer woningen gebouwd als de Raad van State niet streng was geweest of krijgen we nog te maken met een naijleffect in latere jaren? De gegevens uit figuur 2 suggereren echter dat Nederland in 2004 en 2005 in ieder geval niet op slot zat.

Nederland ‘op slot’ door fijn stof?

Priemus betoogt dat de normen onjuistheden bevatten en bovendien schuiven, waardoor het rekening houden met de normen niet altijd het gewenste gezondheidsresultaat oplevert en ontwikkelen in Nederland op Russische roulette gaat lijken. De normen bevatten niet zozeer onjuistheden, maar houden wel rekening met onzekerheden. De normen zijn inderdaad niet perfect. Op basis van de huidige normen is het mogelijk dat er ineffectieve of zelfs averechtse maatregelen worden genomen die wel bijdragen aan het halen van de norm, maar niet aan het verbeteren van de gezondheid of andersom. Iedereen is daarom gediend bij betere normen. De

Priemus bepleit in zijn artikel dat Nederland de normen voor luchtkwaliteit te sterk heeft gekoppeld aan de ruimtelijke ordening. Er zijn verschillende overzichten gemaakt van lijsten met bouwplannen die door de strikte opstelling van de Raad van State mogelijk vertraging oplopen. Er zijn echter niet veel overzichten geweest waarin de daadwerkelijke consequenties zijn nagegaan. Figuur 2 toont het aantal nieuw gebouwde woningen van 1994 tot en met 2005. Vanaf 1998 is er een daling. In 2003 wordt het dieptepunt bereikt. Vanaf 2004 kruipt de nieuwbouwwoningmarkt uit

GVB bussen klaar voor de toekomst

Rooilijn

Jg. 39 / Nr. 7 / 2006

Russische roulette van Priemus ontstaat echter doordat op veel bouwlocaties de concentraties PM10 en NO2 zich rond de norm bevinden. Elke afwijking, ook binnen de meetfout die hiervoor aanvaardbaar is, kan daardoor tot het wel of juist niet verlenen van een bouwvergunning leiden. Niet een andere norm, maar een minder grotere focus op de normen is hiervoor de oplossing. Immers ook fijn stof waarden vlak onder de maximaal toegestane norm leveren al behoorlijke gezondheidsrisico op. Het kiezen van bouwlocaties zou daarom zich moeten richten op een zo’n schoon mogelijke lucht en niet op een net acceptabele hoeveelheid fijn stof.

Salderen op blootstelling Er zijn de afgelopen jaren verschillende pogingen ondernomen om normen voor luchtkwaliteit verstandiger toe te passen. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is dat normen vooral gelden voor plekken waar mensen verblijven en niet voor het spreekwoordelijke weiland. Dat is tot op heden helaas niet gelukt. Mogelijk dat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) dat wel dichterbij brengt. In het NSL worden alle bouwprojecten die een bijdrage leveren aan meer luchtverontreiniging en alle maatregelen om de lucht schoner te maken tegen elkaar weggestreept. Het is niet meer nodig om individuele projecten te toetsen. Het netto effect van de saldering is afhankelijk van de wijze waarop het gebeurt. Het is mogelijk om te salderen op uitstoot, op concentratie en op blootstelling. Het salderen op emissie en concentratie kan negatieve gevolgen hebben vergelijkbaar met de zeezoutaftrek. Het kan er toe leiden dat de uitstoot of de concentratie afneemt op plekken waar geen mensen wonen en toeneemt op plekken waar wel mensen wonen. Per saldo gaan dan meer mensen luchtverontreiniging inademen. Salderen op blootstelling kan wel effectief zijn. De enige valkuil is dat het salderen een ingewikkelde operatie is en dat gemeenten een deel van de berekeningen zelf moeten gaan uitvoeren. De plotselinge afname in de RIVM metingen laat zien dat


metingen en berekeningen nogal ‘gevoelig’ zijn voor kleine veranderingen in de uitgangspunten.

Kosten-batenanalyses Het is mogelijk gezondheid in geld te vertalen. Verloren levensjaren en DALY’s kunnen in euro’s worden uitgedrukt. Dit lijkt moreel verwerpelijk, maar dat is het niet. Het beprijzen van levens is nuttig om een verstandige afweging te kunnen maken waaraan schaars geld voor levensreddende maatregelen moet worden uitgegeven. De gemiddelde Nederlander blijkt ongeveer één miljoen euro over te hebben voor zijn leven en ongeveer honderdduizend euro voor één DALY. Kosteneffectief zijn dan alle maatregelen die minder dan één miljoen euro kosten om een leven te redden of minder dan honderdduizend euro om één DALY te winnen. De GGD Rotterdam heeft voor het Rijnmondgebied kosten-batenerekeningen gemaakt (Van Doorn, 2005). De ziektelast van luchtverontreiniging in Rijnmond is jaarlijks ongeveer 3.300 DALY’s. Dit komt overeen met een bedrag van 330 miljoen euro ofwel 275 euro per inwoner. Een verlaging van de PM10 concentratie met 1 g/m3 levert in Rijnmond ongeveer 55 miljoen euro op. Voor transport gerelateerde PM10 is het bedrag 85 euro per inwoner per g/m3. Alle maatregelen die minder kosten dan dit zijn kosteneffectief. De berekeningen uit Rijnmond zijn te gebruiken als indicaties voor alle ruimtelijke plannen in Nederland.

Vreemde situatie Er is rond luchtverontreiniging een vreemde situatie ontstaan. De problemen ontstaan doordat op veel plaatsen de gehaltes luchtverontreiniging zich precies rond de normen bewegen. Een kleine verandering heeft dan al snel enorme consequenties. Daarnaast sluiten de normen niet naadloos aan op de gezondheid. De perikelen rond bouwplannen en de opstelling van de Raad van State hebben daarbij tot normfetisjisme geleid. Het halen van de norm is heilig, zelfs als dat moet met ineffectieve of zelfs averechtse maatregelen, terwijl het salderen en kosten-

P. 386

Rooilijn

Jg. 39 / Nr. 7 / 2006

P. 387


batenanalyses effectievere methoden zijn om luchtkwaliteit te verbeteren. Er zijn voldoende mogelijkheden voor de ruimtelijke ordening om een schone lucht in de woonomgeving te bevorderen. Zo kunnen we straks allemaal weer opgelucht ademhalen, de bouwers omdat ze weer kunnen bouwen en wij allemaal omdat de lucht een stuk schoner is geworden.

Fred Woudenberg ([email protected]) is hoofd van het cluster medische milieukunde van de GGD Amsterdam en voorzitter van de vakgroep milieu en gezondheid van GGD Nederland.

Literatuur J.P. Beck & K. Wieringa (2006) Nieuwe inzichten in de omvang

van de fijn stofproblematiek . Milieu en Natuur Planbureau, rapport 500093003/2006, Bilthoven B. Brunekreef (2006) Rookgordijnen rond ‘fijn stof’, Milieu, nr. 3 R. van Doorn (2005) Baten van schonere lucht in Rijnmond,

Over een monetaire waarde voor de gezondheidseffecten van fijn stof en stikstofdioxide, GGD Rotterdam en omstreken A.B. Knol & B.A.M. Staatsen (2005) Trends in the

environmental burden of disease in The Netherlands 19802020, Rijksuniversiteit voor Volksgezondheid en Milieu, rapport 500029001/2005, Bilthoven H. Priemus (2005) Fijnstof: splijtzwam tussen milieu en

bouwen?, Rooilijn, nr. 2., p. 507-511 I. Walda (2005) GGD Richtlijn Gezondheidsaspecten besluit

luchtkwaliteit . Landelijk Centrum Medische Milieukunde, Rotterdam

Schone lucht vereist innovatieve oplossingen

Gezonde lucht als wooneis

Recommend Documents