Gezamenlijke visie & opgaven rond de 3 decentralisaties in het Maatschappelijke Domein Visie & opgaven rond Werken naar Vermogen, Begeleiding&Dagbesteding en Jeugdzorg
Zaanstad, maart 2012
Inhoudsopgave INLEIDING............................................................................................................................ 3 1
GEZAMENLIJKE VISIE................................................................................................ 4 1.1 1.2 1.3 1.4
2
VISIE UITGEWERKT PER DECENTRALISATIE .......................................................... 9 2.1 2.2 2.3
3
W ERKEN NAAR VERMOGEN IN EEN PARTICIPATIEMAATSCHAPPIJ ................................... 9 BEGELEIDING & DAGBESTEDING IN EEN PARTICIPATIEMAATSCHAPPIJ .......................... 11 ZORG VOOR JEUGD IN EEN PARTICIPATIEMAATSCHAPPIJ ............................................ 13
OPGAVEN TRANSFORMATIE & TRANSITIE............................................................ 15 3.1 3.2
4
ANALYSE EN RICHTING............................................................................................. 4 VISIE ..................................................................................................................... 6 ROL VAN DE OVERHEID ............................................................................................ 7 SAMENVATTEND ..................................................................................................... 8
TRANSFORMATIE .................................................................................................. 15 TRANSITIE ............................................................................................................ 18
PROCES .................................................................................................................... 20
2
Inleiding Aanleiding en doel van dit document In de startnotitie ‘Meedoen naar vermogen’ die de gemeenteraad van Zaanstad in de zomer van 2011 heeft vastgesteld is al aangegeven dat de gemeenten te maken krijgen met drie omvangrijke taakverschuivingen in het maatschappelijke domein: invoering van de Wet Werken naar Vermogen, toevoeging van de begeleiding en dagbesteding aan de Wmo en decentralisatie van de Jeugdzorg. De drie decentralisaties hebben elk een eigen doel en doelgroep, tempo en karakter. Toch is het belangrijk om de drie decentralisaties in samenhang te bezien en waar mogelijk integraal op te pakken. Gezamenlijk vormen zij een belangrijke impuls voor transformatie van het maatschappelijk domein. Met deze notitie worden de gezamenlijke visie en opgaven rond de 3 decentralisaties in het maatschappelijke domein ter besluitvorming voorgelegd aan de Raad. De gezamenlijke visie vormt een perspectief op de transformatie in het maatschappelijke domein. Tevens geeft deze visie richting aan de drie decentralisaties en de afzonderlijke transities op korte termijn. De gezamenlijke opgaven geven de route aan naar een participatiemaatschappij, met heldere rollen van en relaties tussen lokale overheid, maatschappelijke partners en burgers. De visie en opgaven zullen door presenteren, samen leren, experimenteren en uiteindelijk organiseren betekenis krijgen. Het is dan ook van belang om de gezamenlijke visie en opgaven met elkaar te delen en vast te stellen. Leeswijzer In hoofdstuk 1 staat de gezamenlijke visie van de drie decentralisaties in het Maatschappelijk Domein geformuleerd. Daarbij wordt een aantal uitgangspunten genoemd, evenals de consequenties voor de rol van de overheid in een participatiemaatschappij. De uitgangspunten zijn, na behandeling in de Gemeenteraad, als volgt geformuleerd: preventie, eigen verantwoordelijkheid op weg naar het einddoel zelfredzaamheid, integrale benadering en effectieve voorzieningen en een goed georganiseerd vangnet. Hoofdstuk 2 geeft een uitwerking van de gezamenlijke visie per decentralisatie weer. Hoofdstuk 3 beschrijft, zonder de transformatie al tot in detail te kunnen opschrijven, de richting van de transformatie als ook de benadering van de transitieopgaven vanuit de drie decentralisaties. Tot slot wordt in hoofdstuk 4 kort ingegaan op het bestuurlijke en maatschappelijke proces en de organisatieverandering waar we met elkaar voor staan.
3
1 1.1
Gezamenlijke visie Analyse en richting
Het rijk belegt bij de gemeenten een aantal taken die we moeten gaan uitvoeren met minder financiële middelen dan het rijk er nu zelf voor uitgeeft. Naar de mening van de gemeenten, ook van de gemeente Zaanstad, horen deze taken ook bij ons, maar het realiseren van de financiële opgave betekent dat er meer wordt gevraagd dan een eenvoudige transitie. Zaanstad wil de transitie oppakken als een transformatie. De rol van de overheid is in de afgelopen decennia groter geworden en het beroep op zorg en (inkomens)ondersteuning is toegenomen. Waar mogelijk willen we die trend keren. Om twee redenen: we zijn als samenleving financieel niet in staat om deze trend voort te zetten en we geloven er in, dat mensen er sterker van worden als ze de regie over hun eigen leven hebben en geen of zo min mogelijk een beroep hoeven te doen op zorg en (inkomens)ondersteuning. De centrale opgave is dan ook hoe we de maatschappij samen zo vorm geven dat mensen zelf en met hulp van anderen uit de samenleving hun problemen oplossen, waardoor zij geen of minder een beroep hoeven te doen op de overheid. Voor mensen met een ernstige fysieke, verstandelijke of geestelijke beperking en anderen die het niet zelf redden moet er een vangnet zijn. Dat vangnet is geen kwestie van generieke regels of criteria, maar van maatwerk. De opgave voor de komende jaren is om met elkaar uit te vinden wat dat voor de betrokken bewoners betekent en wat de rol van de overheid daarin dan moet zijn. Het gaat om het in gang zetten van een verschuiving, waarbij we gaandeweg ontdekken wat de mogelijkheden zijn. Is er een alternatief? Kunnen we de nieuwe taken uitvoeren zonder die transformatie? Op het eerste gezicht lijken er twee andere wegen open te staan, waarbij we de inhoud van de taken zoveel mogelijk ongewijzigd laten en alleen het financiële tekort proberen op te lossen. De ene mogelijkheid om dat te doen is via de ‘kaasschaafmethode’ of het afbouwen van specifieke voorzieningen, de andere is dat er geld vanuit andere gemeentelijke domeinen wordt vrijgemaakt. Beide zijn feitelijk geen optie; ze lossen namelijk het achterliggende maatschappelijke probleem niet op. Het systeem dat de afgelopen jaren in Nederland is opgebouwd, is onvoldoende effectief gebleken; er staan nog steeds veel mensen aan de kant en er komen steeds meer kinderen in de jeugdzorg. Het toepassen van de kaasschaaf lost dat niet op en werkt eerder averechts. Door een generieke korting komen de kwetsbaarste groepen nog eerder in de knel. Ook het bijpassen met andere middelen is niet de keuze die we moeten maken; dat zal alsmaar meer geld vergen totdat de balans in de gemeentelijke uitgaven echt zoek is en de problemen op andere terreinen daardoor ook nog toenemen. Kortom, er is een fundamentele verschuiving nodig: een transformatie. Wat zijn de consequenties hiervan voor de inwoners? De meeste inwoners redden zich prima op eigen kracht en een groot deel van hen zet zich belangeloos in voor anderen in onze stad. Er zijn ook mensen die een beroep doen op zorg en ondersteuning. Voor mensen die de afgelopen jaren een beroep hebben gedaan op voorzieningen in het maatschappelijke domein of dat willen gaan doen in de komende tijd, zal er het nodige gaan veranderen. Zij krijgen te maken met een nieuwe rolverdeling tussen overheid en burgers. Het is door de bezuinigingen die het rijk aan de gemeenten meegeeft onvermijdelijk dat dit soms pijn zal doen. Het kan echter ook nieuwe kansen bieden. We zijn ervan overtuigd dat het mensen sterker maakt als zij meer het heft in eigen hand mogen en kunnen nemen. En we streven ernaar om de zaken voor mensen simpeler, overzichtelijker en doeltreffender te maken. Wat ziet Zaanstad daarbij als de rol van de gemeente? We zien vier centrale punten: • we richten ons op preventie: daardoor kunnen mensen eerder in hun eigen kracht blijven, en kan ook een beroep op zwaardere ondersteuning voorkomen worden; • we willen mensen aanspreken op hun eigen verantwoordelijkheid en capaciteiten en het ‘systeem’ van voorzieningen en regelingen simpeler en overzichtelijker maken; • we zetten in op integraliteit en doelmatigheid, door vraagstukken in een huishouden in context, perspectief en samenhang te bekijken. • we organiseren een vangnet ‘op maat’ voor mensen met een ernstige fysieke, verstandelijke of geestelijke beperking en anderen die het niet zelf redden.
4
Belangrijk is dat we investeren in preventie en in interventies die qua kosten en effecten het meest rendabel zijn. Dit maakt dat we afhankelijk van vraagstuk, context en mogelijke oplossingsrichtingen moeten durven differentiëren: naar mensen, naar gebieden. Maatwerk dus en slimme interventies. Met eigen perspectief en kracht van mensen als uitgangspunt en maatschappelijke inzet van partners als instrument. We zien daarbij het wijkgericht werken als een belangrijk hulpmiddel. Aan de ene kant is de schaal van de wijk zodanig dat mensen ook sneller overzicht hebben. Aan de andere kant is de wijk een plek waar mensen met elkaar het samenleven gestalte geven. Gemeente Zaanstad en maatschappelijke partners zijn de afgelopen periode ook al gestart met het vorm en inhoud geven aan de wijkgerichte benadering en infrastructuur. Zaanstad staat in de transformatie niet alleen. In het maatschappelijke domein in Nederland is er een brede roep om te bouwen aan nieuwe verhoudingen, vanuit een realistische en gedragen maatschappijvisie en een heldere visie op de (regie)rol van de overheid, eigen (wijze) verantwoordelijkheid van mensen en strategische inzet van maatschappelijke partners. Er is in Nederland in de afgelopen decennia een verzorgingsstaat opgebouwd; een staat die de zorgen van mensen als het gaat om gezondheid, welzijn, inkomen overneemt en risico’s op zich neemt. Verschillende maatschappelijke trends, zoals de vergrijzing, het toenemende beroep op de jeugdzorg en de flexibilisering van de arbeidsmarkt vragen om een nieuw samenspel tussen overheid, burgers en maatschappelijke partners op het brede maatschappelijke domein. Vooropgesteld dat veruit de meeste mensen zichzelf uitstekend redden zonder een beroep te doen op de overheid, is het van belang om te weten welke vraagstukken er leven, welke perspectieven en oplossingsrichtingen er zijn en waar het nodig is om een interventie te plegen. Dit betekent dat wettelijke en financiële kaders ruimte moeten bieden aan het samenspel van overheid, maatschappelijke partners en mensen (en hun omgeving) waarin recht wordt gedaan aan de eigen verantwoordelijkheid, mensen zelf regie nemen en er een vangnet is als dit echt niet (meer) gaat. Het proces vraagt om keuzevrijheid van mensen en maatwerk door alle partijen. In het licht van deze ontwikkeling(en) komt het kabinet met een voorstel om verschillende taken en verantwoordelijkheden in het maatschappelijke domein te decentraliseren naar de lokale overheid. Die staat dicht bij mensen en kent hun vraagstukken en mogelijkheden daardoor beter. Zij moet in staat zijn om met een integrale benadering het benodigde samenspel tot maatwerk rond huishoudens en hun omgeving te organiseren. Het is aan de lokale overheid om een transparante toegang tot zorg en inkomensvoorzieningen te organiseren en realiseren voor die gevallen waarin mensen daarin niet zelf kunnen voorzien. Opdat iedereen in het maatschappelijke domein kan participeren, naar vermogen! Dit is een even nodige als lastige opgave voor alle partners, voor de komende jaren of misschien wel decennia. Waarbij er de nodige spanningen zullen opdoemen: tussen reguleren en regisseren (overheid), consumeren en participeren (mensen), aanbieden en maatwerk leveren (professionals), individuele en maatschappelijke belangen (omgeving). Niet in de laatste plaats zullen de decentralisaties zelf als ook de bezuinigingen veel vragen van iedereen aan inzet van capaciteit en creativiteit. In de volgende paragraaf geeft Zaanstad haar visie op wat het bovenstaande betekent voor de inrichting en uitvoering van de drie decentralisaties.
5
1.2
Visie
Participatiemaatschappij De gemeente Zaanstad streeft naar participatie door iedereen, naar vermogen en op eigen wijze. Want ook al hebben mensen moeilijkheden of beperkingen, we vinden dat iedereen mee moet kunnen doen in de maatschappij, door goed op te groeien en op te voeden, door te werken of een maatschappelijk en/of persoonlijk zinvolle dagbesteding te vinden. Hierna schetsen we de drie belangrijke pijlers voor een toekomstige participatiemaatschappij, waarbij iedereen deelneemt naar vermogen. 1.
Preventie
De gemeente Zaanstad zet stevig in op preventie, om te voorkomen dat burgers een beroep moeten doen op ondersteuning door de overheid. Het vraagt een sterke organisatie van de ‘eerste lijn’ om te voorkomen dat er direct complexere ondersteuning, zorg of een inkomensvoorziening ingezet moet worden. De inzet kan gericht zijn op het gezondheidsbeleid en stimuleren van gezond bewegen. Of op een wijkgerichte aanpak, waarmee gemeente, maatschappelijke partners en bewoners een impuls geven aan sociale samenhang en leefbaarheid. De invulling kan ook gaan om informatie en lichte ondersteuning bij opvoedvragen in de Centra Jong en om versterking van het onderwijs. We zijn trots op de basis van preventie die er is gelegd in Zaanstad als het gaat om welzijn, welvaart, gezondheid, veiligheid, maar we kunnen en willen dit niet (blijven) realiseren zonder de inzet van onze maatschappelijke partners en bovenal de mensen zelf en samen. Zelforganisaties en maatschappelijke initiatieven zullen de gebruikelijke en bijna vanzelfsprekende inzet van de gemeente aanvullen of zelfs overbodig maken. En laten we daarbij niet vergeten dat dat ook al heel veel gebeurt. Onze stad is rijk aan mensen die met elkaar de participatiemaatschappij gestalte geven: sportverenigingen, amateurkunst, ouderenbonden, vrijwilligers bij de Zonnebloem of Humanitas en nog vele anderen. 2.
Eigen verantwoordelijkheid, op weg naar het einddoel zelfredzaamheid
We streven naar een samenleving waarin zaken minder (snel en makkelijk) worden geproblematiseerd, zaken wat ‘normaler’ zijn. Een samenleving waarin mensen eigen verantwoordelijkheid nemen voor hun ontplooiing. En waarbij mensen elkaar aanspreken op opgroeien, opvoeden, financiële onafhankelijkheid (of zichzelf financieel onderhouden) en maatschappelijk- mee doen. Zonder te vervallen in retrospectief, gaat het om een sociale, inclusieve samenleving. Waarin minder gauw een beroep op de overheid wordt gedaan en de gemeente een andere rol krijgt: meer regie voeren en op sommige terreinen minder ondersteuning bieden, alleen waar die echt nodig is. De mensen worden weer meer zelf verantwoordelijk voor het oplossen van hun eigen problemen. Dat is ook goed voor de mensen zelf, het heft in eigen handen maakt zelfredzamer: sterker en gelukkiger. Op eigen kracht waar mogelijk, al dan niet met een beroep op de directe omgeving en alleen inzet van specialistische ondersteuning waar nodig. Een ‘automatisch recht’ op voorzieningen of een uitkering staat straks niet meer voorop. Er kan niet altijd meer vanzelfsprekend een beroep worden gedaan op de overheid. We gaan op zoek naar grenzen van signaleren en interveniëren. Zo ontstaat een nieuwe balans: recht op voorzieningen is geen automatisme, maar er is wel een goed vangnet voor wie dat echt nodig heeft. De gemeente streeft hierbij niet naar een blauwdruk, maar naar maatwerk. 3.
Integrale benadering & effectieve voorzieningen
We streven naar minder schotten tussen financiële stromen, beleidsvoornemens en interventies. Vraagstukken en voorzieningen staan vaak niet op zichzelf; bij een stapeling raakt een huishouden uit balans en zoekt het gerichte steun. Het betekent dat een huishouden in de eigen context en met de eigen historie wordt benaderd; en dat, juist ook als er vraagstukken vanuit meerdere domeinen spelen, die benadering gebeurt vanuit het motto: één gezin, één plan, één coördinator. Op het juiste schaalniveau, soms in de wijk als 6
‘menselijke maat’, soms ook op een ‘hoger plan’. De gemeente Zaanstad durft te differentiëren in zijn benadering van en dienstverlening aan burgers. Daarbij is de ondersteuning vooral gericht op het zelf oplossend vermogen van iemand en/of op het versterken van het informele netwerk. De gemeente Zaanstad streeft naar kwaliteit in de frontlinie, van straathoekwerker en ‘intaker’ tot zorgverlener (generalist). Er ontstaat ruimte voor de professional, voor wat betreft toegang tot voorzieningen, alsook de organisatie van de aanpak en uitvoering. We willen af van bureaucratie, procedure- en regeldruk en een gedetailleerde verantwoordingscyclus. We werken samen toe naar resultaten, naar maatschappelijke effecten. We kunnen als overheid én samenleving niet alles voorkomen, niet alle risico’s inschatten en wegnemen. Risicoacceptatie hoort erbij. We regelen niet alles van te voren dicht, maar sturen in een dynamisch proces op het resultaat, op doelmatigheid in plaats van op rechtmatigheid. 4.
Een goed georganiseerd vangnet
De centrale opgave is hoe we de maatschappij samen zo vorm geven dat mensen zelf en met hulp van anderen uit de samenleving hun problemen oplossen, waardoor zij geen of minder een beroep hoeven te doen op de overheid. Als gezegd gaan we op zoek naar grenzen van signaleren en interveniëren. De gemeente Zaanstad durft te differentiëren in zijn benadering van en dienstverlening aan burgers. Daarbij is de ondersteuning vooral gericht op het zelf oplossend vermogen van iemand en/of op het versterken van het informele netwerk. Er ontstaat een nieuwe balans: recht op voorzieningen is geen automatisme, maar er is wel een goed georganiseerd vangnet voor wie dat echt nodig heeft. Een vangnet voor mensen met een ernstige fysieke, verstandelijke of geestelijke beperking en anderen die het niet zelf redden. Dat vangnet is geen kwestie van generieke regels of criteria, maar van effectieve aanpak en voorzieningen, oftewel: maatwerk. De opgave voor de komende jaren is om met elkaar uit te vinden wat dat voor de betrokken bewoners betekent en wat de rol van de overheid daarin dan moet zijn. 1.3
Rol van de overheid
De drie pijlers van de participatiemaatschappij gaan gepaard met een rolverschuiving voor onze gemeente. Een gezamenlijke, maatschappelijke inzet op preventie, een groter beroep op eigen kracht en eigen verantwoordelijkheid en een integrale aanpak met effectieve voorzieningen, betekent een andere, regisserende rol. Met als centraal thema: ‘van zorgen voor naar zorgen dat’. We bieden niet automatisch voorzieningen, maar vragen van iedereen om verantwoordelijkheid te nemen voor het eigen leven; om primair zelf te bepalen wat de vraag dan wel behoefte is en zelf of met hulp van anderen tot een oplossing te komen. Pas waar dat niet lukt biedt de overheid voorzieningen. Die ondersteuning bestaat dan niet uit het overnemen van het probleem en de oplossingen maar uit faciliteren, versterken van de eigen regie en/of vergroten van het netwerk. De komende periode werken we nader uit hoe we als gemeente het ‘zorgen dat’ gaan invullen, en waar het nodig is om toch te ‘zorgen voor’ in de vorm van een vangnet. We vertrekken vanuit het perspectief dat de samenleving niet perfect is -en hoeft te zijn- en de overheid niet overal verantwoordelijk voor is -en kan zijn-. We accepteren daarmee ook dat risico’s niet uit te sluiten zijn. We vinden een aangrijpingspunt bij de veiligheid van een individu en die van de omgeving. Daar waar de veiligheid van mensen in gevaar is, ligt een reden voor de overheid om in te grijpen. Moment en manier van ingrijpen is afhankelijk van het onderliggende probleem. Bij analyse van de situatie worden ook de geschiedenis en context betrokken (waar komt het gevaar vandaan, hoe, waar en wanneer uit het zich; causaliteit, samenloop?). Last but not least is de wil van mensen zelf bepalend voor mogelijk ingrijpen. Het is niet aan de overheid om maatschappelijke participatie te vereisen, behalve als er een beroep op inkomen bij de overheid wordt gedaan. Participeren begint bij mensen zelf. Hoever gaan we om participatie van individuen te stimuleren? Als de veiligheid in gevaar is, dan grijpen we als overheid in. Als er een vraag voor inkomensondersteuning of hulp bij de aanpak van schulden komt, dan kunnen we als overheid eisen stellen.
7
1.4
Samenvattend
Zaanstad wil de drie decentralisaties oppakken als een transformatie. De centrale opgave voor de komende tijd is: hoe kunnen we de maatschappij samen zo vorm geven dat mensen zelf en met hulp van anderen hun problemen oplossen, waardoor zij zo min mogelijk afhankelijk zijn van de overheid of daar een beroep op te hoeven doen. Natuurlijk zullen er altijd mensen zijn die het echt niet redden op eigen kracht: voor hen moet er een vangnet zijn. Dat vraagt maatwerk, waarbij we de komende jaren met elkaar zullen moeten ontdekken wat we van mensen en hun omgeving zelf kunnen vragen, en wat daarin de rol van de overheid moet zijn. De gemeente Zaanstad zet in op vier speerpunten: preventie, eigen verantwoordelijkheid, op weg naar het einddoel zelfredzaamheid, integrale benadering & effectieve voorzieningen en een goed georganiseerd vangnet.
8
2 Visie uitgewerkt per decentralisatie 2.1
Werken naar Vermogen in een participatiemaatschappij
Met de komst van de Wet Werken naar Vermogen wordt de gemeente Zaanstad verantwoordelijk voor een grotere groep mensen die een beroep doet op de overheid voor ondersteuning. In de vorm van een uitkering en bij het zoeken naar werk. En terwijl de doelgroep toeneemt met een derde, worden de beschikbare middelen voor ondersteuning gehalveerd. We zullen dus keuzes moeten maken en de middelen daar inzetten waar ze het hardst nodig zijn. Daarbij is de effectiviteit van alle middelen die de afgelopen jaren in Nederland aan re-integratie zijn besteed, onvoldoende gebleken. Ondertussen zijn er in onze directe omgeving wel vacatures beschikbaar. Het huidige systeem is ineffectief. Geld alleen is dan ook niet de oplossing. De oplossing zit in een gezamenlijk andere wijze van denken en doen: anders denken en doen door burgers, vanuit de overheid en werkgevers. De gemeente Zaanstad kan dat niet alleen. Werk staat centraal en dus staat de vraag van werkgevers centraal. Ondernemingen en onderwijsinstellingen zijn belangrijke partners. Bij ondernemingen dáár gebeurt het werk. Daar liggen de kansen. Zeker als op afzienbare termijn de krapte op de arbeidsmarkt weer wordt gevoeld en werkgevers moeite hebben om voldoende arbeidskrachten te krijgen vanwege de toenemende vergrijzing. Dat maakt werkgevers tot een belangrijke partner in Zaanstad met ook een eigen verantwoordelijkheid. Het onderwijs speelt een belangrijke rol als het gaat om het meer gericht opleiden voor werk waar vraag naar is en niet enkel opleiden voor zoveel mogelijk instroom op de opleiding. Als mensen toegevoegde waarde hebben voor een bedrijf of organisatie, krijgen ook mensen met een beperking en/of lage opleiding een kans. De gemeente Zaanstad wil intensief samenwerken met werkgevers om ook voor deze groep de match te maken om hun toegevoegde waarde te verzilveren. Dit zal onder meer gebeuren door afspraken te maken op het gebied van ‘social return on investment’ bij de inkoop van diensten en producten door de gemeente. De gemeente Zaanstad geeft daarbij zelf het inspirerende voorbeeld en neemt ook mensen aan met een arbeidshandicap. We streven er naar dat iedereen die daartoe in staat is in de samenleving kan participeren naar vermogen. We gaan er vanuit dat iedereen werkt naar vermogen. Werken is immers een belangrijke motor voor emancipatie. Economische zelfstandigheid, onafhankelijk zijn van inkomensondersteuning van de overheid geeft trots en eigenwaarde. Hierbij hanteren wij het uitgangspunt dat elke zelf verdiende euro winst is. Voor jezelf en voor de stad. En alleen als het echt niet lukt, is er een uitkering als vangnet. Liefst tijdelijk en aanvullend op wat je zelf kunt verdienen. In ruil voor die inkomensondersteuning stelt de gemeente Zaanstad eisen: je uiterste best doen om zoveel mogelijk zelf te verdienen. Ook al is dat met tijdelijk werk of part time werk of werk beneden het minimumloon met toepassing van loondispensatie volgens de spelregels van de nieuwe Wet Werken naar Vermogen. We zien dat de arbeidsmarkt aan het flexibiliseren is, maar er is ook sprake van een mismatch op de arbeidsmarkt (het aanbod van mensen is niet altijd passend op de vraag van de werkgever.) De vraag op de arbeidsmarkt bepaalt waar je aan de slag kunt. Dat kan in eerste aanleg tijdelijk werk en part time werk zijn. Dat is wel werk waarmee je (minder) afhankelijk van een uitkering kunt worden. En het is voor veel mensen een belangrijke opstap naar een loopbaan en blijvende uitkeringsonafhankelijkheid. Bij het maken van keuzes baseren we ons op de drie pijlers van de participatiemaatschappij. Die vertalen we als volgt naar het terrein van werk en inkomen. 1. Preventie Een uitkering is het vangnet in het systeem. Voorkomen dat je afhankelijk wordt van een uitkering begint op school. De kansen op de arbeidsmarkt zijn immers veel beter als een opleiding is afgemaakt. Daarnaast speelt mee of de gevolgde opleiding wel (op)leidt naar werk waar voldoende vraag naar is op de arbeidsmarkt. Vandaar dat Zaanstad stevig inzet op het bestrijden van voortijdig schoolverlaten en het opleiden naar werk bij jongeren wil promoten. En we proberen jongeren die een beroep doen op de uitkering en nog geen startkwalificatie hebben, terug te laten gaan naar school en een opleiding te laten volgen die naar werk (op)leidt. 9
De uitkering is een vangnet. Iedereen die geen beroep hoeft te doen op een uitkering, omdat hij alsnog werk gevonden heeft, is winst. Het is daarom dat de gemeente Zaanstad probeert de poort naar de uitkering dicht te houden voor mensen die, bijvoorbeeld via uitzendwerk, hun eigen inkomen kunnen verdienen. Het leidende principe is het nastreven van onafhankelijkheid van de overheid als het gaat om inkomen. Het gaat ook niet meer om het realiseren van duurzame uitstroom naar werk. Het gaat om het sturen op inkomensonafhankelijkheid van iedereen die een uitkering aanvraagt. Het gaat om werken naar vermogen. 2. Eigen verantwoordelijkheid Iedere burger is er in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor om zoveel mogelijk en zo snel mogelijk zijn eigen inkomen te verdienen. Tijdelijk een beroep doen op het vangnet van een uitkering kan. Daar is het vangnet voor bedoeld. Maar juist om het vangnet overeind te kunnen houden moet het beroep zo kort mogelijk zijn. De gemeente Zaanstad ondersteunt burgers waar nodig, maar neemt de verantwoordelijkheid niet over. Als toch een beroep wordt gedaan op het vangnet van een uitkering dan zijn daar rechten én plichten aan verbonden. In de eerste plaats is dat het recht op een uitkering en het feit dat in een aantal gevallen uitkeringsgerechtigden hulp kunnen vragen bij het vinden van werk. Een belangrijke plicht voor iedere uitkeringsgerechtigde is om alles in het werk te stellen wat bijdraagt aan het vinden van werk. Doe je dat niet, dan zie je af van het recht op een uitkering. Het toezien op de naleving daarvan is een belangrijke taak voor de gemeente. Maar ook het handhaven van overige rechten en plichten van de wet is een taak die extra accent gaat krijgen. In de volle breedte willen we meer aandacht focussen op de naleving van rechten en plichten als middel om de eigen verantwoordelijkheid te benadrukken. 3. Integrale benadering en effectieve voorzieningen Inkomensondersteuning wordt als tijdelijk en activerend vangnet ingezet. Daarbij is inkomensondersteuning door de overheid altijd aanvullend op wat mensen zelf kunnen. Dat geldt ook voor de inzet van instrumenten. Die zijn aanvullend op wat mensen zelf kunnen of wat mensen zelf kunnen organiseren. De gemeente Zaanstad stimuleert dat burgers gebruik maken van bestaande voorzieningen zoals werk.nl en uitzendbureaus. Daar waar het burgers op eigen kracht niet lukt, springt de gemeente Zaanstad in. Effectieve re-integratie of arbeidsmarkt instrumenten zijn vraaggericht en moeten leiden naar werk bij een werkgever. Zo worden de schaarse middelen ingezet waar ze het hardst nodig zijn en het meest effectief. Dit om te voorkomen dat we geld verspillen aan instrumenten of voorzieningen die geen toegevoegde waarde hebben. Sommige mensen komen alleen aan de slag nadat ze een training, een stage of opleiding gevolgd hebben. Dan zal afgewogen moeten worden of de investering bij gaat dragen aan een grotere of duurzame inkomensonafhankelijkheid. We zullen dergelijke afwegingen steeds op maat doen en liefst in samenwerking met werkgevers; dus vraaggericht, zodat iemand ook echt de dingen leert die nuttig zijn op de werkvloer. Er zijn ook mensen die alleen met langdurige ondersteuning reguliere arbeid kunnen verrichten. Mensen met een blijvende handicap of beperking die kunnen werken naar vermogen. Werkgevers willen die mensen wel een plek geven, mits ze toegevoegde waarde hebben voor de onderneming. De gemeente Zaanstad helpt daarbij door deze mensen te detacheren met ondersteuning op de werkplek. Zo kunnen deze werknemers met een handicap hun toegevoegde waarde voor het bedrijf leveren en wordt de ondernemer ‘ontzorgd’ zodat hij zich kan focussen op het ondernemen. Zo zoekt de gemeente Zaanstad naar een win-win met de lokale werkgevers. Voor mensen die geen betaald werk kunnen doen, zoekt Zaanstad samenwerking met bedrijven en andere maatschappelijke partners om ook die mensen een maatschappelijk nuttige bijdrage te laten leveren. Voor kwetsbare burgers wordt hierbij een verbinding gelegd met de begeleidingstaak die de gemeente krijgt in het kader van de decentralisatie Begeleiding&Dagbesteding uit de AWBZ.
10
2.2
Begeleiding & Dagbesteding in een participatiemaatschappij
De huidige functie ‘Begeleiding&Dagbesteding’, als onderdeel van wat in de AWBZ is geregeld, is een vorm van ondersteuning van mensen met matige of ernstige beperkingen en is erop gericht om een zo zelfstandig mogelijk leven te kunnen leiden en opname in een intramurale instelling te voorkomen. In Zaanstad maken op dit moment ruim 1.500 inwoners gebruik van de mogelijkheid om gebruik te maken van begeleiding en/of dagbestedingsactiviteiten, die nu door ca. 20 professionele organisaties worden aangeboden. Het gaat om een heel diverse groep, die om heel uiteenlopende redenen gebruik maakt van begeleiding en/of dagbesteding (psychiatrische, verstandelijke en/of lichamelijke beperking, dementie, chronisch zieken). Een deel maakt er kortstondig gebruik van, anderen doen dat zeer langdurig. Voor de één gaat het om een paar uur per week, voor de ander om meerdere dagdelen. Er is zowel individuele begeleiding als in groepsverband. Zoals in de gezamenlijke visie is aangegeven staat voor Zaanstad voorop dat mensen, ongeacht hun situatie en beperkingen, naar vermogen moeten kunnen participeren in de samenleving. Met het systeem dat de afgelopen jaren in de AWBZ is vormgegeven is het onvoldoende gelukt om mensen met beperkingen werkelijk mee te laten doen aan de samenleving. Het systeem is complex, vaak onbegrijpelijk, vol schotten in regelgeving en financiering en met een grote mate van bureaucratie, waardoor mensen soms geen grip meer hebben op hun eigen situatie of probleem, noch regie over de oplossing. Het systeem is voor de samenleving als geheel ook moeilijk of zelfs niet vol te houden in verband met de oplopende uitgaven van de afgelopen jaren, de financiële crisis en de vergrijzing, waardoor het aantal mensen dat aan enige vorm van begeleiding behoefte heeft zal toenemen. In de gezamenlijke visie zijn drie uitgangspunten geformuleerd die centraal staan in het samenspel tussen burgers, overheid en professionele organisaties: • Eigen verantwoordelijkheid • Preventie • Integrale aanpak & effectieve voorzieningen Voor de Begeleiding&dagbesteding leidt dit tot de volgende, meer specifieke invulling van de gezamenlijke visie. 1. Preventie Naast het nemen van eigen verantwoordelijkheid door mensen met beperkingen zelf en hun omgeving, ziet Zaanstad het vooral als haar rol als overheid om in te zetten op preventie, het voorkomen van problemen en het tegengaan van verergering van problemen en de gevolgen daarvan. Bij mensen die vanwege beperkingen ondersteuning behoeven om in de samenleving te kunnen blijven deelnemen is preventie in de zin van het voorkomen van het ontstaan van de beperking niet echt aan de orde. Wel is het mogelijk om eerder te signaleren dat er problemen aan het ontstaan zijn en door daarop adequaat in te spelen kan een beroep op zwaardere voorzieningen worden voorkomen. Daarbij speelt “de wijk” een belangrijke rol, als de basis waar mensen elkaar kennen en elkaar helpen en waar eventuele problemen/behoeften in een vroeg stadium in beeld komen en kan worden bekeken of iemand een bepaalde vorm van ondersteuning nodig heeft. Dat levert op de korte termijn geen vermindering van de gemeentelijke uitgaven op, maar is wel beter voor mensen zelf en hun omgeving. Het voorkomen van zwaardere zorg betekent ook het voorkomen dat mensen in een intramurale instelling worden opgenomen. Die besparing komt financieel gezien niet direct ten goede aan de gemeente maar de gemeente Zaanstad zet in op stevige relaties met de zorgverzekeraars om vanuit het gezamenlijke belang te bekijken naar de bekostiging van preventie. 2. Eigen verantwoordelijkheid Als mensen met beperkingen moeite hebben om hun bestaan zo in te richten dat zij kunnen (blijven) deelnemen aan de samenleving gaat het er primair om wie iemand is, wat hij of zij kan en wil, en wat diegene daar zelf of met behulp van anderen aan kan doen. Dat nemen we als gemeente als uitgangspunt. Net als in de Wmo – waar begeleiding straks ook deel van 11
uitmaakt - zullen we de benadering van “de Kanteling” toepassen. Mensen met beperkingen kunnen soms meer dan zij zelf denken. De eigen regie van de mensen zelf staat voor de gemeente voorop. Het maakt mensen sterker als zij het heft zelf in handen nemen en houden. Alleen in situaties waarin de regie van iemand zelf en de informele omgeving onvoldoende is wordt ook professionele hulp geboden, die zoveel mogelijk gericht is op het versterken van die eigen regie en het vergroten van iemands netwerk, zodat professionele begeleiding op een gegeven moment weer kan afnemen. Omdat het soms om mensen met ernstige beperkingen gaat zal er in sommige gevallen altijd professionele ondersteuning nodig zijn: een vangnet voor de meest kwetsbaren. Dit vergt een cultuuromslag van denken in termen van ‘rechten’ en ‘voorzieningen’ naar ‘eigen mogelijkheden’. Dat vraagt een andere houding van zowel burgers zelf, als van de gemeentelijke overheid en van professionals en de organisaties waarin zij werken. 3. Integrale benadering & effectieve voorzieningen Waar mensen het op eigen kracht en met hulp van hun omgeving niet redden kunnen voorzieningen zodanig worden ingezet dat ze op een voor de burger logische wijze op elkaar afgestemd zijn. Daarom sturen we op effectieve samenwerking tussen professionals en vooral op een goede verbinding tussen de formele en informele netwerken in de wijken. Integraal beleid betekent ook inclusief beleid: zowel in het fysieke beleid, zoals de inrichting van de openbare ruimte, als in het maatschappelijke beleid bevorderen dat mensen met beperkingen mee kunnen doen in onze stad. Van onze bewoners tussen 18 en 65 jaar die daartoe in staat zijn verwacht de gemeentelijke overheid dat zij zich, ook als zij een beperking hebben, inzetten voor het vinden van betaald werk, waarbij zij begeleiding kunnen krijgen die daarop is gericht. De gemeente wil werkgevers bewegen mensen met een beperking in dienst te nemen – onder andere via social return on investment – en daarin zelf een voorbeeldrol vervullen. Dagbesteding is bestemd voor mensen die geen ‘arbeidspotentieel’ hebben en voor wie de prestatiedruk bij reguliere werkgevers te groot is. Als dagbesteding kiest Zaanstad zoveel mogelijk voor activiteiten die zinvol bijdragen aan de samenleving. Zo ontstaat in principe voor iedereen een vloeiende lijn, die altijd begint met de vraag: hoe ga jij werk zoeken en in je eigen inkomen voorzien? Als het aan de slag gaan bij een reguliere werkgever niet realistisch is wordt gekeken naar wat wel haalbaar is: werken in een andere setting, met gedeeltelijke beloning, of vrijwilligerswerk, dan wel het onder begeleiding komen tot een zo zinvol mogelijke dagbesteding. Het gaat er om de krachten van ieder individu en zijn of haar omgeving als uitgangspunt te nemen en van daaruit te kijken naar wat aanvullend aan begeleiding en ondersteuning nodig is. Als professionele begeleiding wordt geboden dan moet die op duidelijke doelen of resultaten gericht zijn. Dat is bij voorkeur een verbetering van de zelfredzaamheid, het behouden van de huidige situatie of het begeleiden van achteruitgang, zoals bij dementie. De professionele begeleiding moet flexibel zijn en kunnen mee bewegen met de situatie van de cliënt en diens directe omgeving, zodat er soms wat meer en in andere perioden wat minder ondersteuning wordt geboden. Het streven is dat de cliënt zoveel mogelijk zelf de te behalen doelen en resultaten formuleert en nastreeft. Als mensen daartoe door hun beperking niet in staat zijn, of zichzelf daarin overschatten, of als mensen geen ondersteuning willen terwijl zij een gevaar zijn voor zichzelf of voor anderen of overlast veroorzaken, zal de professional meer de regie moeten voeren, maar ook dan is het de kunst om de problemen en oplossingen zo min mogelijk van de cliënt over te nemen.
12
2.3
Zorg voor jeugd in een participatiemaatschappij
In algemene zin maakt men zich zorgen over de jeugd van tegenwoordig. Op zich is dit van alle tijden, maar in een steeds individualistischer wordende wereld heeft dit een andere betekenis en consequenties. We zouden bijna vergeten dat jeugd historisch, biologisch, filosofisch en in beelden nu net het tegengestelde is van zorg; jeugd staat voor toekomst, vitaliteit, spontaniteit, weerstand, verandering, grens overschrijding, avontuur en risico. Met de meeste kinderen en jongeren in Nederland gaat het ook gewoon goed. De Nederlandse jeugd is het meest gelukkig van de hele wereld (Unicef)! Het in één woord vangen van ‘jeugd’ en ‘zorg’ leidt tot het vreemde effect dat we dat vergeten. In het hele land is een stevige groei te zien van het aantal jeugdigen dat gebruik maakt van zorg. Dat is enerzijds het gevolg van het accent dat we als maatschappij leggen op individuele risico’s, die zoveel mogelijk moeten worden vermeden. Daardoor gaan we soms te snel over tot diagnoses of ‘etiketten’ en zetten we te snel in op omvangrijke en stevige interventies. Tegelijkertijd signaleren we problemen bij de meest kwetsbare jeugd (en gezinnen) vaak te laat en handelen we niet snel genoeg. Het handelen, sluit bovendien niet altijd goed aan bij wat kinderen, jongeren en hun opvoeders nodig hebben. Decentralisatie Met de decentralisatie van de jeugdzorg wordt de gemeentelijke overheid verantwoordelijk voor de gehele zorg voor jeugd en gezin. Dat omhelst zowel de preventieve zorg als meer intensieve en/of specialistische zorg, die wordt verleend op vraag van ouders en/of jongeren of wordt opgelegd door de kinderrechter en die nu nog afzonderlijk gefinancierd en georganiseerd is in ‘jeugdzorg’, jeugd GGZ (geestelijke gezondheidszorg) en jeugd LVG (voor licht verstandelijk gehandicapten). Met de decentralisatie wordt beoogd meer samenhang te verkrijgen door het samenvoegen van financieringsstromen en bevoegdheden bij één overheidslaag. Gemeenten kunnen daarmee aan kinderen/jongeren en gezinnen beter samenhangende & gerichte ondersteuning bieden en zorg effectiever & efficiënter inzetten. Zaanse visie In Zaanstad komen momenteel ruim 3.000 kinderen en jongeren in aanraking met één van de vormen van jeugdzorg. Ruim 50% daarvan komt bij de jeugd GGZ of de jeugd LVG. De andere helft komt bij Bureau Jeugdzorg en krijgt vervolgens meestal een jeugdzorgtraject dat varieert van lichte ambulante zorg tot opname in een gesloten zorginstelling, met alle vormen daartussenin (crisisopvang, jeugdreclassering). De Zaanse visie op de decentralisatie van de jeugdzorg is dat wij de jeugdzorgen willen normaliseren, de regie op opvoeden en opgroeien terug willen leggen bij de gezinnen zelf en daar waar nodig de zorgen integraal benaderen en aanpakken. 1. Preventie Als we ontwikkel- en opvoedproblemen ‘klein’ willen houden zullen we als overheid moeten investeren in preventie, zodat gewone vragen niet onnodig uitgroeien tot vraagstukken en vraagstukken niet verworden tot onbeheersbare problemen. Dit betekent voor gemeenten een verdere investering in bijvoorbeeld onderwijs- & gezondheidbeleid, in een gebiedsgerichte benadering van vraagstukken & oplossingen en in bijvoorbeeld de Centra Jong voor eerste informatie & advies over opgroeien & opvoeden. De preventie in de jeugdzorg willen we verder realiseren door de pedagogische kwaliteit van de alledaagse leefomgeving te versterken. Professionals in de directe omgeving van kinderen en jongeren worden ondersteund in het vinden van oplossingen dichtbij. Daarop aansluitend willen we de zorg door professionals, indien die wel nodig is (want uiteraard is niet alles te voorkómen!) in ons dorp zoveel mogelijk rond de jeugdige en het gezin in de eigen leefomgeving organiseren. Jeugdigen worden niet tussen loketten geschoven, maar de hulpverlening schuift aan bij het gezin of de jongere zelf. Ondersteuning richt zich op herstel van de zelfredzaamheid en de eigen kracht van jeugdigen en gezinnen en het versterken van het sociale netwerk. Voor wat betreft de toegang tot de jeugdzorg willen we inzetten op zelfsturende, multidisciplinaire teams van hoogopgeleide professionals. Tenslotte willen we een sterk maatwerkgericht vangnet voor die kinderen & jongeren die het op eigen kracht en met lichte vormen van ondersteuning niet redden. 13
2. Eigen verantwoordelijkheid Ouders en niet de overheid zijn primair zelf verantwoordelijk voor het opvoeden en in gezondheid laten opgroeien van kinderen. Er is een mentaliteitsverandering nodig. Praten over opgroeien en opvoeden moet normaal worden. Samen leven doe je met elkaar, dus je mag elkaar ook informeren over en aanspreken op het opvoeden van kinderen en jongeren. Een inclusieve samenleving, waar mensen die afwijken van de norm niet worden uitgesloten, maar ingesloten en waar we met elkaar verantwoordelijk zijn voor elkaar. De overheid komt in beeld als de veiligheid van kinderen en jongeren in het geding is. Iedere jongere moet ook in staat zijn om ‘zo normaal mogelijk’ te functioneren, in de eigen directe omgeving, zonder etiketten en stigmatisering en zonder consumptiegedrag. De vraag van het kind, de jongere en/of de opvoeders staat voorop. Uitgangspunt is dan: wat kan en wil de jeugdige ondernemen bij het vinden van hulp, op eigen kracht, in het netwerk, via het Centrum Jong of anderszins. Eigen kracht, het benutten van de informele structuren van de wijk en het benutten van de sociale media zijn mogelijkheden om de regie op het eigen leven (terug)te pakken. Regie betekent, naast verantwoordelijkheid, ook bevoegdheid om keuzes te maken, stappen te zetten, in plaats van een betuttelende overheid en een aanbodgericht zorgsysteem. 3. Integrale benadering & effectieve voorzieningen We hebben ondervonden dat een zorgvraag bij kinderen vrijwel nooit op zichzelf staat; het kind maakt deel uit van een gezin. Vaak, maar niet altijd, zien we dat het gaat om een gezin dat al kwetsbaar is door een specifieke heftige gebeurtenis of stapeling van zorgen. Een veelheid en diversiteit van zorg en een verstoring van een broze balans is vaak het gevolg. Bij jongeren die het eigen leven vorm en inhoud geven zie je dat ook hier kwetsbaarheid door beperkingen, gebeurtenissen, omstandigheden kan overgaan in een behoefte aan zorg. Voor zowel kind & gezin als jongere gaat het vaak om basale levensbehoeften als een dak boven het hoofd, aansluiting op onderwijs of werk, een inkomen, waarbij specifieke ondersteuning en zorg kan helpen om de regie (terug) te krijgen over het eigen leven. Het vraagt om een veel meer integrale benadering van de vraag en aanpak van de situatie door wijkteams en generalisten, die weten te schakelen tussen vraagstuk en oplossingsrichting, tussen individu, de sociale omgeving en de professionals en die goed de aansluiting weten te vinden met het onderwijs. We realiseren ons dat alleen al binnen de jeugdzorg de nodige schotten in financiering, organisatie en aanbod geslecht zullen moeten worden. De rol van de overheid Een stevige en heldere regierol van de gemeente is noodzakelijk. Allereerst om te investeren in de preventieve taak en het stimuleren van een (pedagogische) civil society. De gemeente stuurt op een effectieve en efficiënte organisatie van de jeugdzorg als zodanig. Een kleine transparante overheid, met gepaste afstand tot het professionele veld. En met nadruk op het terugdringen van procedures & regels, van (te) stevige administratie van de verantwoordelijkheden. Het gemeentebestuur voelt zich daarnaast verantwoordelijk voor het realiseren van overzicht en samenhang in het gehele jeugddomein en pakt daar haar regierol. Vanuit de overheid wordt sterk ingezet op de eigen verantwoordelijkheid van mensen voor het maatschappelijk participeren, qua inkomen, welzijn en gezondheid. Als ook op het maatschappelijk anticiperen van de directe omgeving, of de civil society. Mensen zullen waar mogelijk zelf, op eigen kracht of met ondersteuning uit de omgeving, hun problemen te lijf moeten gaan. Dan en daar waar nodig kunnen mensen een beroep doen op professionele begeleiding of voorziening. Waar we naar toe willen is een veel meer integrale, vraaggestuurde benadering. Niet het aanbod, maar de vraag én het perspectief van de kinderen, jongeren, hun ouders en opvoeders vormen het uitgangspunt voor alle inzet en interventie. Uiteraard binnen de wettelijke & financiële kaders willen we in Zaanstad: durven experimenteren, leren en differentiëren, samen met de maatschappelijke partners. We streven we naar juiste afspraken over uitwisseling van informatie, afstemming en samenwerking op het juiste schaalniveau.
14
3
Opgaven transformatie & transitie
We willen de drie decentralisaties vanuit onze gezamenlijke visie implementeren. De drie decentralisaties worden echter niet tegelijk ingevoerd. Per 1 januari 2012 zijn de wetswijzigingen WWB ingevoerd vooruitlopend op de Wet Werken naar Vermogen die per 1 januari 2013 wordt ingevoerd. En in 2012 moeten al flinke stappen gezet worden vanwege rijksbezuinigingen op het participatiebudget. De verwachting is dat de overgang van begeleiding en dagbesteding van de AWBZ naar de gemeente wordt uitgesteld naar 1 januari 2014. En de jeugdzorg zal, volgens de laatste berichten, per 1 januari 2015 ‘integraal’ over komen naar de gemeente. Om de gezamenlijke visie in het maatschappelijke domein te realiseren, moeten we werken aan een verandering van ‘het systeem’: de transformatie. Terwijl we de gezamenlijke transformatie vorm en inhoud geven, zullen de komende jaren, gezien het verschillende tempo van de decentralisaties, tevens concrete besluiten worden genomen, stappen worden gezet: de transitie. In de praktijk zal het een wisselwerking worden tussen het doorvoeren van zaken en het vastleggen van het eindbeeld en hoe we daar komen. De stelselherziening en rolverschuiving gelden voor het gehele maatschappelijke domein, zowel voor de inkomenskant als voor de kant van (jeugd)zorg en welzijn. Op het eerste gezicht lijken dit wellicht twee heel verschillende terreinen, met voor elk van de drie decentralisaties verschillende opgaven. De Wet werken naar vermogen wordt eerder ingevoerd en omvat als geheel minder nieuwe/extra taken voor gemeenten dan bij de begeleiding en zeker dan bij de jeugdzorg. De inkomensondersteuning wordt tot nu toe door de gemeente zelf geboden, terwijl zorg meer indirect wordt verleend; door derden in opdracht van de gemeente. Ook het effect van voorzieningen verschilt. Als het inwoners niet lukt om zelf in hun inkomen te voorzien merkt de gemeente dat onmiddellijk, in een stijgend beroep op de uitkeringen. Als het inwoners niet lukt om ondanks beperkingen zelfredzaam te zijn en te participeren, is dat voor de gemeente soms wel direct waarneembaar - door een stijgend beroep op voorzieningen - maar vaak ook niet of pas op langere termijn, bijvoorbeeld bij overlast als mensen op straat gaan zwerven. Uiteindelijk mogen deze verschillen niet uitmaken voor de benaderingswijze van het vraagstuk; we zien inkomen en zorg & welzijn als twee belangrijke aspecten van het leven waarvoor mensen in eerste instantie zelf en met elkaar verantwoordelijkheid dragen en de gemeente waar nodig - via maatwerk - een vangnet biedt. Daarom zijn enkele gezamenlijke opgaven geformuleerd in de volgende paragrafen. 3.1
Transformatie
De transformatie is de systeemverandering in het maatschappelijke domein, die nodig is om de hiervoor geformuleerde visie op de participatiemaatschappij dichter bij te brengen. Het gaat niet om een afgerond plaatje, maar om een ontwikkelrichting. De noodzakelijke veranderingen zijn te vatten in een aantal opgaven. Per opgave geven we ook aan in welke richting we de oplossing zoeken en hoe we daar naar op zoek gaan, vanuit welke benadering. 1.
De ‘toegang’ tot het systeem
Opgave In het huidige systeem wordt per voorziening de toegang ‘bewaakt’ met indicatiestellingen. Het ‘recht’ op de voorziening staat centraal, in plaats van de oplossing. Dit gebeurt bovendien in afzonderlijke kokers: onderwijs, sport en cultuur, welzijn, wonen, werk en inkomen, gezondheidszorg. Het heeft geleid tot te omvangrijke, verkokerde en bureaucratische systemen. We willen in de toekomst toe naar meer preventie, zodat er minder beroep gedaan hoeft te worden op het vangnet. De toegang tot vangnetvoorzieningen moet zo ingericht worden dat alleen mensen die het echt nodig hebben er een beroep op doen. We willen de toegang én de ondersteuning die nodig is meer in samenhang organiseren. En we willen voorkomen dat het niet toelaten van burgers tot de ene voorziening alleen maar leidt tot verplaatsing van het probleem naar een ander loket. Het maatschappelijke rendement moet centraal komen te staan, in plaats van de afzonderlijke voorzieningen. Hoe kunnen we meer vanuit de vraag in plaats vanuit het aanbod aan voorzieningen gaan werken? 15
En wat doen we tussen preventie en vangnet? De centrale opgave is hoe we de maatschappij samen zo vorm geven dat mensen zelf en met hulp van anderen uit de samenleving hun problemen oplossen, waardoor zij geen of minder een beroep hoeven te doen op de overheid. Voor mensen met een ernstige fysieke, verstandelijke of geestelijke beperking en anderen die het niet zelf redden moet er een vangnet zijn. Dat vangnet is geen kwestie van generieke regels of criteria, maar van maatwerk. Richting • Niet iedere situatie die wat afwijkt, vraagt om een voorziening. Normaliseren. Samen leven, samen zorgen: civil society. Gezamenlijke inzet op preventie. Nadruk op eigen kracht van mensen en hun omgeving. • Wijkgericht werken t.b.v. preventie: versterking van het sociaal netwerk in wijken, zodat er minder beroep gedaan hoeft te worden op voorzieningen van de lokale overheid. • Samenhang in de toegang: integrale intake of betere afstemming bij intake? In ieder geval: één benadering bij intake. Gebaseerd op het aanspreken op de eigen verantwoordelijkheid, het benutten en het versterken van de omgeving, in plaats van het indiceren voor een voorziening. Voortbouwen op de ervaringen met “de kanteling” in de Wmo. • Minder beroep op voorzieningen door meer ruimte voor maatwerk. Dat vraagt wel om vakmanschap van en ruimte voor de professionals in het maatschappelijke domein. Andere opdrachtverlening, verantwoording en toezicht. Meer gericht op maatschappelijk rendement in plaats van producten. Benadering • Inzicht in zowel de behoefte aan als het (historisch) gebruik van inkomens- en zorgvoorzieningen. • Scan van de bestaande toegangsloketten tot voorzieningen in het maatschappelijke domein, zoals Centra Jong, Jongerenloket, Wmo-loket, Werkplein, enz. Wat gebeurt er (dubbel) en wat kunnen ze van elkaar benutten? • Werk: de ondersteuning focussen op mensen die het echt nodig hebben. Mensen die zelf werk kunnen vinden daar op aanspreken. • Werkgeversbenadering: in gesprek met werkgevers hoe zij geholpen kunnen worden met het werkvermogen van mensen die nu langs de kant staan. • De gemeente als werkgever: de gemeente laat zelf zien hoe ze dat doet. • Pilots met de uitvoerders van dagbesteding en begeleiding: hoe kunnen we het aanbod vernieuwen? • Businesscase Zorg voor Jeugd, waarin gemeente stuurt op de inzet van bestaande partijen in een nieuwe ‘organisatie van de aanpak’. • Zoeken naar slimme verbindingen tussen de verschillende voorzieningen. Met het oog op effectievere én efficiëntere ondersteuning van burgers. • Het gaat om het in gang zetten van een verschuiving in de rol van burgers en overheid, waarbij we gaandeweg ontdekken wat de mogelijkheden zijn. 2.
Integraliteit in visie, strategie, werkwijze en interventies
Opgave Niet alleen de toegang tot ‘het systeem’, ook ‘het systeem’ zelf is verkokerd. Verschillende instellingen werken voor hetzelfde huishouden en in opdracht van dezelfde overheid. In de praktijk werken ze soms langs elkaar heen of zelfs tegen elkaar in. Dat gaat ten koste van het resultaat. Dat is weggegooid geld, terwijl er meer met minder moet. Hoe geven we gezamenlijk het systeem zo vorm dat op één plek de situatie van een huishouden compleet in beeld komt? Hoe zorgen we dat alle betrokkenen in dezelfde richting werken: ‘versterken eigen kracht’? Hoe integraal moet integraal zijn? Hoe voorkomen we dat we het vakmanschap van specialisten kwijt raken waar ze wel nodig zijn? En als alles met alles verbonden wordt, wordt het dan niet veel te ingewikkeld om nog vooruit te komen (en waar ontstaan nieuwe ‘knips’)? En als voorzieningen elkaar aanvullen of uitsluiten: wat gaat voor? Wat betekent integraal werken voor de eigen organisatie en het eigen budget? Worden financiële vraagstukken in de ene kolom opgelost met middelen uit de andere kolom? Of levert samenwerken zoveel efficiency op dat er echt meer met minder gedaan kan worden? 16
Richting • Eén huishouden, één plan, één gezinsmanager (nadrukkelijk vanuit het motto ‘zorgen dat’ en niet ‘zorgen voor’) • Prioriteren in plaats van coördineren: durven kiezen wat het belangrijkste of eerste probleem is dat aangepakt moet worden. Dat kan vanuit een gedeelde visie op de participatiemaatschappij. • Professionals: uiteindelijk liever generalisten dan multidisciplinaire teams aan het front. Expertise later/elders georganiseerd. • Goede vakmensen zijn goed in hun vak. Dat willen we niet weggooien. Stimuleren dat ze breder signaleren dan hun eigen specialisme. Toerusten van de ‘daily professionals’. • Persoonlijke contacten tussen professionals in de frontlinie stimuleren naast coördinatie van bovenaf. Benadering • Start met bundeling van gegevens op huishoudniveau. Wat is de samenloop van voorzieningen in een huishouden? Wat betekent dat voor de aanpak en interventie? • Casuïstiek: gemeente wordt door drie decentralisaties verantwoordelijk voor meerdere voorzieningen. Hoe komen die eigenlijk binnen? Kan dat ook anders? Dat zullen we moeten onderzoeken aan de hand van casuïstiek. • Onderzoek wat het wijkgericht bundelen van voorzieningen op kan leveren voor maatschappelijk rendement. • Uitvoeren van een pilot (werktitel “Hemelse Modder”) waarin we starten bij wat er in gezinnen speelt, in plaats van bij de voorzieningen. • Inzicht in effecten van interventies en loslaten, in hoe eigen kracht kan worden gestimuleerd en wat daarin de rol van de professional is. 3.
Organisatie van de aanpak: schaalniveau en inrichting
Opgave Hoe organiseren we de organisatie van de aanpak en hoe doen we dat efficiënt? Wat doet de gemeente zelf, wat wordt ingekocht, (hoe) gaan we aanbesteden of subsidiëren en wat kan de rol zijn van een persoonsgebonden of persoonsvolgend budget? En op welke schaal moeten welke interventies georganiseerd worden? Van beleid tot inkoop tot toegang tot uitvoering. Van signalering tot interventie. Van preventie tot vangnet. De overheid wil meer samen met maatschappelijke partners doen in plaats van alles zelf betalen en bepalen. Dat vraagt om aansluiting bij de relevante netwerken en (informele) structuren. Soms zijn die regionaal, soms juist op wijkniveau. De uitdaging is om van verkokerde organisaties die standaard voorzieningen leveren naar flexibele, samenwerkende, vraaggerichte professionals te komen. Richting • Efficiënte uitvoering vraagt om standaardisering waar mogelijk, maatwerk waar nodig. • Bij het vaststellen van de juiste schaal (stads/sub/regio) maken we onderscheid tussen het beleid, de organisaties, de inkoop en de uitvoering. • Juiste schaal verschilt afhankelijk van het vraagstuk, de bestaande formele en informele netwerken. Vanuit maatschappelijk perspectief is de wijk een belangrijk niveau om formele en informele structuren te verbinden: wijkgericht werken, wijkservicepunt, Centrum Jong, Jeugdzorg in de buurt, sociale netwerken in de buurt. Een wijkgerichte benadering is van belang omdat de intensiteit van problemen per wijk kan verschillen, omdat de schaal van de wijk zodanig is dat mensen sneller overzicht hebben en omdat de wijk de plek is waar mensen met elkaar het samenleven gestalte geven. • Benutten ICT: o.a. sociale media bieden mogelijkheid om burger grotere rol te geven in het zelf oplossen van problemen, zonder tussenkomst van professionals. ICT biedt mogelijkheden om professionals te ondersteunen bij het bieden van integrale dienstverlening.
17
Benadering • Vanuit de inhoud: wat is het dienstverleningsconcept? Op basis daarvan kan worden vastgesteld met welke partners (formeel en informele netwerken) we willen samenwerken. Dat bepaalt de schaal waarop zaken georganiseerd worden. • Startfoto & krachtenveldanalyse per decentralisatie: wat zijn de samenwerkingsverbanden nu? Hoe kan daarop voortgebouwd worden? • Experimenteren met maatschappelijk aanbesteden: maatschappelijk rendement voorop, in plaats van vooraf omschreven producten/diensten. • Nieuwe wijze van sturing op maatschappelijke partners. Vraaggericht, met ruimte voor de professional. Integraal en gebiedsgericht. • ICT dienstbaar aan opdrachtverstrekking & uitvoering. Kostenbesparing. 3.2
Transitie
De transformatie is een meerjarig proces. Het gaat om een systeemverandering. Ondertussen moeten, in het kader van de drie decentralisaties, al veranderingen worden doorgevoerd en besluiten genomen. Hoe kunnen we anticiperen op de transformatie van het maatschappelijke domein bij het zetten van de eerste stappen in de transitie? En hoe kan het proces van transformatie bijdagen aan een succesvolle implementatie van concrete stappen bij de drie decentralisaties? Er zijn diverse concrete opgaven die in dit licht bezien moeten worden. Sommige zijn gezamenlijk voor alle drie de decentralisaties, zoals: • Integrale benadering en aanpak. • Effect van ‘voor wie doen we wat bij WWNV’ en schulddienstverlening op andere terreinen van het maatschappelijk domein. • Regionale samenwerking en op welk schaalniveau? • Uitvoering in de wijken? • Toegang: waar, door wie en hoe integraal? • Activering onderkant klantenbestand Wet Werken naar Vermogen in relatie tot Wmo/begeleiding&dagbesteding. • Herstructurering van SW organisatie Baanstede in relatie tot dagbesteding. Verder zijn er specifieke opgaven per decentralisatie, die soms onderlinge relaties hebben: Overige opgaven bij transitie WWnV - Voor wie doen we wat? (halvering Rijksbudget) - Aansluiting bij werkgevers/arbeidsmarkt - Samenwerking in de regio (en met UWV) - Realiseren tegenprestatie WWNV - Implementatie loondispensatie en ander instrumentarium tbv werkgevers - Herstructurering SW-organisatie Baanstede naar enkel beschut werken of breder inzetten - Herziening beleid Werk en Inkomen naar Wet Werken naar Vermogen Overige opgaven bij transitie Begeleiding & Dagbesteding - Versterken relatie met Zorgkantoor/Zorgverzekeraar - “Kanteling”: van individueel recht naar kijken wat iemand zelf & met omgeving kan, met een vangnet voor de meest kwetsbaren - Aansluiting tussen informele ondersteuning & professionals - Vorm van aanbesteden (met aandacht voor relatie tot Wmo, Jeugdzorg en WWnV) Overige opgaven bij transitie Jeugdzorg - Normaliseren van opgroeien & opvoeden - Regie op het eigen leven; van vraag tot plan - Integrale benadering - Samenhang in de ondersteuning - Effectieve en efficiënte professionele inzet 18
-
Zelfsturende, gebiedsgerichte, multidisciplinaire teams van hoogopgeleide uitvoerders Regie gemeente op integrale, vloeiende aanpak jeugdzorgen Dit alles binnen wettelijke & financiële kaders
19
4 Proces Om de Zaanse visie op de drie decentralisaties in het maatschappelijke domein en de transformatie- & transitieopgaven te realiseren is het van belang om het proces meer en verder vorm te geven. Voor het bestuurlijke proces, de organisatieverandering, het maatschappelijke proces en de communicatie worden hier stappen geformuleerd, die nader uitwerking & uitvoering behoeven. Bestuurlijk proces Met deze notitie geeft de gemeente Zaanstad een gezamenlijke visie op de drie decentralisaties in het maatschappelijke domein en een schets van de gezamenlijke opgaven. Naar verwachting vindt besluitvorming door de Raad plaats in maart 2012. Het college stelt belangrijke partners zoals de Participatieraad Wmo, het directeurenoverleg van welzijn- en zorginstellingen in Zaanstad, cliëntenraad WWB, cliëntenraad SW en de Jongerenadviesraad in de gelegenheid om een reactie op dit document mee te geven ten behoeve van de raadsbehandeling. De reacties worden daarna ook meegenomen in de verdere uitwerking per decentralisatie, waarover besluitvorming in de Raad volgt ná maart 2012. Genoemde partners zullen gedurende de decentralisatieprocessen nadrukkelijk om advies en ook bijstand worden gevraagd. De transformatie van het Maatschappelijk Domein levert ook input voor de gemeentelijke kerntakendiscussie en de kadernota. Organisatieverandering De ontwikkelingen in het maatschappelijke domein, met als stevige impuls de drie decentralisaties, vragen om een andere organisatie van de lokale overheid: een overheid die verantwoordelijkheid deelt met burgers en partners, die professionals meer ruimte, bevoegdheden en verantwoordelijkheid geeft en streeft naar meer maatwerk, een integrale benadering en (boven)lokale organisatie. Dat vergt op sommige punten bijvoorbeeld om minder regel- en processturing en meer resultaatsturing. Aan een voorstel tot een andere organisatie (structuur & cultuur) en realisatie daarvan, wordt gewerkt. Maatschappelijk proces De veranderingen in het maatschappelijke domein zijn veelomvattend en ingrijpend, daarom spreken we ook van transformatie. Dit veranderproces zullen we samen in moeten gaan met alle mogelijke, diverse partners en inwoners, zodat ook zij de rolverschuivingen gaan ‘horen, begrijpen en oppakken’ en bijdragen aan de transformatie van het maatschappelijke domein. Aangezien de uitgangspunten van de visie vragen om aansluiting bij relevante netwerken en (informele) structuren, om een andere manier van kijken naar en werken met diverse organisaties in de wijken en om een diversiteit in kennis binnen een wijk of doelgroep, zullen we bij de uitwerking van de visie ook de organisaties nauw betrekken die op wijkniveau actief zijn of kennis hebben van een bepaalde groep inwoners en stimulerend zijn in de samenleving. Communicatie We zullen op basis van onze visie en opgaven een communicatiestrategie ontwikkelen, met een duidelijke kernboodschap, gericht op diverse partners en doelgroepen, en concrete voorstellen voor persbenadering, onderhandeling, bijeenkomsten, gezamenlijke oefening en uitingen.
20
