Gerubriceerd staatsgeheim. Zeer geheim, geheim, confidentieel, vertrouwelijk

Gerubriceerd staatsgeheim Zeer geheim, geheim, confidentieel, vertrouwelijk

GERUBRICEERD S T A A T S G E H E I M

KETELAAR-LEZING 2010

Gerubriceerd staats geheim ZEER GEHEIM, GEHEIM, CONFIDENTIEEL, VERTROUWELIJK

Dames en heren,

Conclusie 49 staat gedrukt op de uitnodiging die u ontvangen hebt, maar ik lees haar nog maar eens voor:

De aanleiding tot het onderwerp van deze achtste Ketelaar-lezing ligt

De Commissie heeft zich bij inzage van sommige staatsgeheime

in de 49ste, tevens laatste, conclusie van het op 12 januari van dit jaar

documenten afgevraagd welke de redelijke zin kan zijn van de nog steeds

uitgebrachte rapport van de Commissie van onderzoek besluitvorming

daaraan gehechte rubricering. Geschiedschrijving en waarheidsvinding

Irak, waarvan ik voorzitter mocht zijn.

worden hiermee zonder voldoende grond belemmerd.

Ik wil hier benadrukken dat de Onderzoekscommissie zelf geen

Het verdient aanbeveling om een stelsel in te voeren van periodieke

noemenswaardige last heeft gehad van enige openbaarheidbeperking.

toetsing of een derubricering verantwoord is. Hier ligt een taak voor de

Zoals zij in haar Rapport verantwoordt, hebben artikel 5 van haar

Algemeen Rijksarchivaris en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en

instellingsbesluit en het informatieprotocol1 ervoor gezorgd dat zij van

Wetenschap, waaronder hij ressorteert.

alle door haar nodig geachte overheidsinformatie, al dan niet staatsgeheim of vertrouwelijk, kennis heeft kunnen nemen.2 Conclusie 49 is

De Commissie stelt in hoofdstuk 2 van haar rapport, waarin zij ver-

dan ook geschreven in het belang van waarheidsvinding en geschied-

antwoording aflegt van haar werkwijze, dat zij gebruik heeft gemaakt

schrijving in hun algemeenheid. Ik bespreek hier een algemeen

van openbare bronnen, van niet-openbare tevens vaak staatsgeheime

vraagstuk, waarover ik inhoudelijk geen nader overleg heb gevoerd

stukken in archieven en van berichten van derden. Het niet-openbare

met collega’s van de inmiddels opgeheven commissie. Wel hebben

bronnenmateriaal was voor het onderzoek van eminent belang.

leden van het onderzoeksteam van de commissie mij van gegevens

2

voorzien. Alleen ík ben verantwoordelijk voor alles wat ik hier

In een voetnoot bij de passage in het rapport die ten grondslag ligt

vanmiddag te berde breng.

aan deze conclusie3 wordt gesteld dat derubricering alleen geschiedt

1 Bijlagen A en C van het Rapport. 2 Zie ook Van der Bruggen, ‘Met de kennis van nu. Reflecties van een Irak-onderzoeker’, Vrede en Veiligheid 39 (2010) 1/2, in het bijzonder de paragraaf ‘Toegang tot informatie’ op p. 83 e.v. 3 Bladzijde 31.

3


4


na individuele verzoeken tot kennisneming op basis van de Wet open-

archieven die betrekking hebben op crisisbeheersingsoperaties niet voor

baarheid van bestuur (Wob) of de Wet op de inlichtingen- en veiligheids-

vernietiging in aanmerking te laten komen, maar integraal te bewaren.

diensten 2002 (Wiv 2002). Wij zullen nog zien dat dit voor de praktijk

Daarom verdient het aanbeveling vroegtijdig tot inventarisatie te komen.

een juiste waarneming is, maar dat de regels ook anders toelaten.

Dat kan het onderzoek naar kwesties die met dergelijke operaties

Die 49ste conclusie is de meest algemene van het rapport, in die zin

verband houden bespoedigen. Ook moet worden gegarandeerd dat

dat zij niet specifiek betrekking heeft op de Amerikaans/Britse inval

archiefmateriaal dat aan aflossende eenheden wordt overgedragen na

in Irak. Zij had ook vermeld kunnen worden door andere onderzoeks-

beëindiging van een uitzending alsnog terugkeert in het archief van de

commissies. Dat is ook gebeurd. Zo schetst het op 10 april 2002

oorspronkelijke archiefvormer.

openbaar gemaakte rapport Srebrenica, een ‘veilig’ gebied van het

Dit zijn toch signalen die in dezelfde richting wijzen als de laatste con-

Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie (NIOD)4 een veront-

clusie van het rapport inzake Irak. We moeten ons tevens realiseren

rustend beeld van de archieven van het ministerie van Defensie, dat

dat vernietigen de meest radicale en onherroepelijke ontkenning van

voor de destijds geldende conclusie voor zich spreekt. De Raad voor

archiefvorming is.

Cultuur en de Archiefinspectie alsmede het ministerie zelf hebben

De commentaren vanuit de politiek op conclusie 49 zijn niet zeer

daarna aanzetten gegeven tot verbetering.

talrijk. De Kamerleden Van der Ham (D66) en Halsema (GroenLinks)

Voorts concludeert de commissie-Van den Berg in haar op 18 juni

hebben op 18 maart 2010 vragen gericht tot de minister-president,

2007 openbaar gemaakte rapport over het onderzoek naar de

minister van Algemene Zaken en de ministers van Binnenlandse

betrokkenheid van Nederlandse militairen bij mogelijke misstanden

Zaken en Koninkrijksaangelegenheden, van Defensie en van Buiten-

bij gesprekken met gedetineerden in Irak:

landse Zaken die betrekking hebben op ‘een publicatie (ZKH) over

Als uitvloeisel van het NIOD-rapport over Srebrenica is besloten om

prins Bernhard’.5 Die vragen betreffen ‘uiteenlopende onderwerpen’,

4 Epiloog, bijlagen en registers, onder ‘Archieven’, paragraaf 2. De archieven van het ministerie van Defensie, bladzijde 3234. 5 Kamerstukken II 2009-2010, Aanhangsel van de Handelingen nr. 2151.

5



Er bestaat een wet met de nieuwsgierigmakende titel ‘Wet bescherming staatsgeheimen’

om de woorden te gebruiken van de Mededeling van de minister-

geheime en overige bijzondere informatie – betekent uiteraard niet dat

president, waarin hij kenbaar maakt dat het niet mogelijk is om de

als dergelijke informatie op grond van de Wob wordt opgevraagd, dit

vragen binnen drie weken te beantwoorden. Vraag 7 luidde:

verzoek zonder meer kan worden geweigerd. In dat geval wordt bezien

Wat is uw reactie op conclusie nr. 49 van de Commissie-Davids, waarin

of tot openbaarmaking kan worden overgegaan. Van openbaarmaking

wordt getwijfeld aan de verdedigbaarheid van een deel van de thans

kan slechts worden afgeweken indien daarvoor een grond aanwezig is

geldende openbaarheidbeperkingen van documenten en die als een

als bedoeld in artikel 10 of 11 van de Wob.

belemmering voor geschiedschrijving en waarheidsvinding worden gezien? De minister-president geeft mede namens de overige betrokken

In het eerste deel van deze lezing zal ik de weten regelgeving nagaan

ministers op 6 juli antwoord dat als volgt begint:

die betrekking heeft op rubricering en derubricering. Daarna zal ik

De rubricering van documenten staat formeel niet in de weg aan de

bespreken op welke wijze deze weten regelgeving wordt uitgevoerd.

beoordeling van aanvragen op grond van de Wet openbaarheid van

Hierna kom ik tot een afronding.

bestuur en eventuele verstrekking.6 In zoverre is dit antwoord teleurstellend omdat het een open deur

Wet- en regelgeving

intrapt. De minister-president geeft hier niet meer dan een algemeen

6

aanvaarde opvatting weer. Zo staat dit ook al in de toelichting op

Er bestaat een wet met de nieuwsgierig makende titel Wet bescher-

artikel 1 van het nog uitgebreid aan de orde komende Besluit

ming staatsgeheimen. Zij stamt uit 1951 en zij bevat een zevental

voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst – bijzondere informatie.

summiere bepalingen die slechts gaan over de aanwijzing van plaatsen

Aldaar is te lezen:

waar gegevens worden bewaard waarvan ‘de geheimhouding door het

Het aanwijzen van informatie als ‘bijzonder’ - dat wil zeggen: staats-

belang van de veiligheid van de staat wordt geboden’. Zij bevat geen

6 Kamerstukken II 2009-2010, Aanhangsel van de Handelingen nr. 2812.

7



voor het onderwerp van hedenmiddag relevante gegevens. Het Besluit

door het belang van de Staat of zijn bondgenoten wordt geboden.

voorschrift informatiebeveiliging 2007 (Vir 2007) bevat enkele zeer

Voorts: overige kwetsbare informatie. Deze categorie heeft vaak

algemeen geformuleerde regels voor de beveiliging van informatie

betrekking op een bepaald ministerie, zoals voor de krijgsdienst of

binnen de rijksoverheid. Specifieker moet het worden wanneer

internationale betrekkingen.

informatie schade of nadeel kan opleveren voor de Staat, zijn

Een juridisch verschil tussen deze twee categoriën is dat aan de

bondgenoten of ministeries. In die gevallen worden hogere eisen

bescherming van staatsgeheime informatie kracht wordt bijgezet

gesteld wat betreft de exclusiviteit van degenen die daarvan mogen

door een strafsanctie. Openbaarmaking van deze staatsgeheime

kennis nemen. Voor die specifieke informatie wordt als technische

informatie is een misdrijf waarop gevangenisstraf van ten hoogste

term gebruikt: bijzondere informatie. Deze vindt een regeling in het

vijftien jaren is gesteld, terwijl het verstrekken van staatsgeheime

Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst – bijzondere

inlichtingen aan een persoon die daartoe niet gerechtigd is, wordt

7

8

informatie, in werking getreden op 1 maart 2004. Dit besluit is voor

gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar.8 Met enige

het onderwerp van deze middag van cruciaal belang. Nu de afkorting

regelmaat wordt strafvervolging ingesteld wegens schending van de

‘Virbi’, die de incrowd daarvoor in de dagelijkse conversatie gebruikt,

strafbepaling. Zo heeft vorig jaar de strafvervolging van een mede-

voor niet-deskundigen niet gemakkelijk in het gehoor ligt, zal ik dit

werkster en van een oud-medewerker van de Algemene Inlichtingen-

jargon niet gebruiken en eraan refereren met de term het

en Veiligheidsdienst (AIVD), die werden verdacht van het opzettelijk

Rubriceringsvoorschrift.

doorspelen van staatsgeheime informatie aan het dagblad De Telegraaf,

Bijzondere informatie kan worden onderverdeeld in twee categorieën.

tot commotie geleid. Een strafvervolging die overigens in vrijspraak is

Als eerste: staatsgeheime informatie, in afkorting aangeduid met

geëindigd wegens onrechtmatige bewijsgaring. Het is niet alleen deze

Stg. Hieronder wordt verstaan informatie waarvan de geheimhouding

strafzaak die illustreert dat de bewijsvoering in dit soort zaken vaak

7 Staatscourant 2004, 47. 8 Artikel 98a respectievelijk 98 Wetboek van strafrecht.

9



Voor niet-staatsgeheime informatie geldt één rubriek: DEP.VERTROUWELIJK

lastig is.9 Dat alleen de eerste categorie met een strafsanctie is

groter. De eisen van het telkens daarvoor vereiste persoonlijke veilig-

versterkt, geeft ook het verschil in gewicht aan tussen beide

heidsonderzoek op basis van de Wet veiligheidsonderzoeken nemen

categorieën.

daarbij af.

Een ander belangrijk juridisch verschil is dat staatsgeheime

Voor niet-staatsgeheime, kwetsbare informatie geldt slechts één

informatie alleen toepassing kan vinden bij de rijksoverheid en alles

rubriek: DEP.VERTROUWELIJK. Deze rubriek wordt aan informatie

wat daaronder valt en waarvoor de ministeriële verantwoordelijkheid

gehecht indien kennisnemen door niet-gerechtigden nadeel kan toe-

geldt. Op zelfstandige bestuursorganen kan het Rubricerings-

brengen aan het belang van één of meer ministeries. Hier wordt dus

voorschrift van toepassing worden verklaard alleen voor zover betreft

niet gesproken over schade, maar over het lichtere begrip ‘nadeel’.

de overige, niet-staatsgeheime informatie.

Er is bij het Rubriceringsvoorschrift een bijlage 2 gevoegd met het

Staatsgeheime informatie wordt gerubriceerd als volgt, alles in

oogmerk om een en ander met voorbeelden te verduidelijken, maar die

hoofdletters:

brengt ons toch niet heel veel verder. Zo geeft deze bijlage een voor-

a. ZEER GEHEIM

beeld van gegevens met betrekking tot de krijgsmacht en noemt dan

b. GEHEIM

• als Stg-ZEER GEHEIM: buitengewoon ernstige aantasting van de

c. CONFIDENTIEEL Het criterium hierbij is dat kennisneming door niet-gerechtigden

• als stg-GEHEIM: ernstige aantasting van de slagkracht enz…,

schade kan toebrengen aan het belang van de Staat of zijn

• als stg.CONFIDENTIEEL: schadelijke gevolgen voor de slagkracht

bondgenoten die respectievelijk zeer ernstig, ernstig of gewoon schade is. De kring van personen die gerechtigd zijn om van stg-informatie kennis te nemen, wordt van rubriek a tot c steeds

10

slagkracht of de veiligheid van de strijdkrachten,

enz… en • als dep.VERTROUWELIJK: nadelige gevolgen voor de slagkracht

9 Zie over deze strafzaak uiteraard verspreide mededelingen en beschouwingen in De Telegraaf, maar bij voorbeeld ook het jaarverslag 2009 van de AIVD, blz. 51.

enz…

11


Hier worden dus dezelfde vage termen gebezigd als die waarvan een

Dit betekent, in de woorden van de officiële toelichting, dat de

verduidelijking werd beoogd. Het behoeft geen nader betoog dat de

rubricering automatisch vervalt na een periode van maximaal tien

grenzen tussen deze rubriceringen allesbehalve scherp zijn en dat

jaar of nadat een bepaalde gebeurtenis heeft plaatsgevonden. Men

er in de bepaling daarvan een arbitrair element zit. Algemeen wordt

kan dit zo lezen dat dit automatische verval ook plaatsvindt wanneer

ook wel erkend dat een andere dan een vage omschrijving niet goed

er geen tijdsverloop van de rubricering op het document is vermeld.

mogelijk is.

Maar ook als men dit niet doet, dan komt men dicht bij wat de Onder-

Voor ons onderwerp is van belang dat artikel 5 lid 4 van het Rubrice-

zoekscommissie in haar 49ste conclusie heeft aanbevolen. Het artikel

ringsvoorschrift bepaalt dat, indien praktisch uitvoerbaar, de duur van

bevat evenwel nog een tweede lid dat zo ruim is geformuleerd dat aan

de rubricering duidelijk op het document wordt aangebracht.

het eerste veel van zijn betekenis wordt ontnomen. Dat tweede lid luidt:

Bij de vele als ‘stg’ gerubriceerde stukken die de Onderzoekscommis-

Van het eerste lid kan worden afgeweken wanneer de rubricering

sie Irak onder ogen heeft gehad, is het haar niet of nagenoeg niet

betrekking heeft op:

opgevallen dat een dergelijke aanduiding ooit is aangebracht. Dit

a. bijzondere informatie die krachtens een internationaal verdrag of

wekt verwondering, want weliswaar is het Rubriceringsvoorschrift

overeenkomst is verkregen;

op 1 maart 2004 in werking getreden, maar zijn voorganger10 bevatte

b. door de wet aangewezen staatsgeheimen;

vergelijkbare bepalingen.

c. bijzondere informatie die een onderdeel vormt van een plan, systeem,

Het bestuderen van het vervolg van het Rubriceringsvoorschrift geeft hoop wanneer men komt bij zijn artikel 6:

12


project enz. waarvoor een langdurige geheimhouding noodzakelijk is; d. bijzondere informatie waarbij bronbescherming, modus operandi of,

Rubriceringen worden aan een tijdsverloop van maximaal tien jaar of aan

ingeval van inlichtingen- en veiligheidsdiensten, het actuele kennis-

een bepaalde gebeurtenis gebonden.

niveau in het geding is.

10 Aanwijzingen voor de beveiliging van staatsgeheimen en vitale onderdelen bij de Rijksdienst, van 20 januari 1989.

13



De rubriceringstermijn ‘PERMANENT’ blijft een geldigheid behouden tot maximaal 75 jaar

Vooral de twee laatstgenoemde uitzonderingsmogelijkheden zijn

uitwerking die de secretaris-generaal van het ministerie van Defensie

dermate ruim geformuleerd dat zij de betekenis van het tijdelijke

op 16 november 200913 heeft gegeven, in:

karakter dat in beginsel aan de rubricering toekomt, grotendeels

Het duidelijk zichtbaar aanbrengen van een geldigheidsduur van een

wegnemen, ook al staat in de officiële toelichting dat het slechts vier

rubricering is noodzakelijk om onder andere te voorkomen dat onnodig

uitzonderingen geldt.

kosten worden gemaakt om de informatie op het voorgeschreven niveau

Hierover bepaalt het derde lid nader dat de gemaakte uitzonderingen

te beveiligen. Daarom dient een rubricering tijdelijk te zijn.

uiterlijk twintig jaar na vaststelling van de rubricering worden

Hierop volgt een viertal uitzonderingen die letterlijk overeenstemmen

onderzocht op de mogelijkheid om deze te herzien of te beëindigen.

met die zijn genoemd in het Rubriceringsvoorschrift. In zoverre kan

Om te voorkomen, aldus de officiële toelichting, dat ook in deze

men die departementale regeling dan ook niet een uitwerking noemen.

gevallen langer wordt beveiligd dan noodzakelijk is, is bepaald dat de

Wanneer bij Defensie de rubricering niet van een specifieke termijn

informatie moet worden geherrubriceerd of gederubriceerd wanneer

kan worden voorzien, dan moet als rubriceringstermijn PERMANENT

de overwegingen waarop de rubricering werd aangebracht, niet meer

worden gebruikt. Volgens de regeling blijft een zodanige rubricering

in dezelfde mate of in het geheel niet meer gelden. Uiterlijk binnen

een geldigheid behouden tot maximaal 75 jaar na vaststelling van de

twintig jaar dient de informatie hierop onderzocht te worden.

rubricering. Een verwijzing naar een periodiek onderzoek na twintig

11

14

12

Bij zowel het algemene Vir-2007 als het Rubriceringsvoorschrift is

jaar, zoals bepaald in het Rubriceringsvoorschrift, had hier niet achter-

aan de secretarissen-generaal opgedragen om de uitgangspunten

wege mogen blijven. Met het noemen van een termijn van 75 jaar

voor het rubriceren binnen het ministerie uit te werken.

wordt klaarblijkelijk aangesloten bij de Archiefwet 1995 op een punt

Departementale uitvoeringsregelingen zullen dus ook het aanbrengen

dat niet helemaal door die wet wordt gedekt. Tegenstrijdigheden

van een geldigheidsduur nader moeten uitwerken. Zo houdt de

tussen de centrale regeling van het Rubriceringsvoorschrift en

11 Artikel 3 Vir-2007 12 Artikel 13 Rubriceringsvoorschrift. 13 Uitvoeringsbepalingen Defensie Beveiligingsbeleid Deelgebied Informatiebeveilig ing, nr. D/201: Rubriceringen en Merkingen, Besluit namens de Secretaris Generaal nr. BA/2009018408 d.d. 16 november 2009.

15


16


departementale regelingen blijken dus niet denkbeeldig te zijn.

vervangen. Overigens moet ik zeggen dat de recent vastgestelde

Rubriceren is mensenwerk dat op vage criteria wordt verricht. Dat

Uitvoeringsbepalingen Defensie de hoop doen gloren dat aan het

mensenwerk geschiedt door degene die de informatie vaststelt. In

hechten van een bepaalde termijn aan de rubricering in ieder geval

veel gevallen zal dat op een ministerie het hoofd zijn van de afdeling

op dit ministerie thans of in de nabije toekomst serieuze aandacht

waar de informatie wordt opgesteld. Voorts is er op ieder ministerie

wordt besteed. Maar uit de bijlage bij die regeling blijkt ook dat aan

een BVA, volgens het Rubriceringsvoorschrift de ‘Beveiligingsambte-

informatie over beveiligingsplannen en –middelen en die afkomstig

naar’. Naar ik vermoed omdat deze benaming wel erg doet denken

van de Militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst (MIVD) en de

aan kaalgeschoren klerenkasten met een draadje in het oor, wordt

Koninklijke Marechaussee (KMAR) vaak een hoge rubricering en

aan de afkorting BVA thans meestal de functieomschrijving van

permanentie wordt gegeven. Het ligt voor de hand dat de redenen

‘Beveiligingsautoriteit’ toegekend. Deze ambtenaar moet de secretaris-

vooral liggen in de bescherming van de modus operandi en in de

generaal ondersteunen bij diens algemene veiligheidstaken. Hij oefent

privacybescherming van individuen. Wanneer het gaat om door de

toezicht uit op de deugdelijkheid van de beveiliging van de bijzondere

NAVO of bondgenoten gerubriceerde informatie, moet door het

informatie en voert regelmatig een inspectie uit. De rol van de BVA

ministerie van Defensie het daarvoor geldende Nederlandse equivalent

is dus zowel adviserend als toezichthoudend. Onder dit toezicht valt

worden aangehouden. Het Rubriceringsvoorschrift bevat daartoe in

ook het rubriceren. Beëindiging of herziening van de rubricering is

een bijlage een uitgebreide tabel die ook bij de departementale hand-

opgedragen aan degene die de rubricering heeft vastgesteld of diens

leiding is gevoegd. Het is opmerkelijk dat vrijwel alle bondgenoten

opvolger of de door de secretaris-generaal aangewezen ambtenaar.

rubrieken gebruiken die veel overeenkomst vertonen met de Neder-

Bij een dergelijke beëindiging of herziening moet op het document de

landse. Segretissimo, segreto, riservatissimo en tenslotte riservato, om

rubricering worden verwijderd en door de nieuwe kwalificatie worden

het eens op z’n Italiaans uit te drukken.

17



Bij overbrenging van informatie naar een archiefbewaarplaats vervallen de daarop aangebrachte rubriceringen

18

Hiervoor noemden wij al de termijnen van tien en twintig jaar. Die

De in de regeling van het ministerie van Defensie opgenomen

laatstgenoemde termijn is dezelfde als volgens de Archiefwet 1995

PERMANENTIE zal dan ook na overbrenging vaak geen stand kunnen

geldt voor de overbrenging van documenten naar de archiefbewaar-

houden.

plaats14. Artikel 10 van het Rubriceringsvoorschrift en artikel 15 van

Ik meldde al dat voor het aanbrengen van een rubricering bij de over-

de Archiefwet 1995 voorzien in een regeling van samenloop van deze

brenging naar een archief advies moet worden ingewonnen bij de

weten regelgeving. Bij overbrenging van bijzondere informatie naar

beheerder van de archiefbewaarplaats. In geval van het Nationaal

een archiefbewaarplaats vervallen de daarop aangebrachte rubrice-

Archief is dat de algemeen rijksarchivaris. Het is dit advies waarop

ringen. Wel kan het overbrengende ministerie opnieuw beperkingen

de minister-president doelde in zijn antwoord op vraag 7 van de

aan de openbaarheid stellen, nadat hierover advies is ingewonnen van

Kamer-leden Van der Ham en Halsema waar hij spreekt over overleg

de beheerder van de archiefbewaarplaats. Dit kan alleen met het oog

tussen de rijksarchivaris en de CIO’s. Deze laatste functionaris, de

op het belang van de Staat of zijn bondgenoten en van natuurlijke of

Chief Information Officer, heeft een ruimere taak dan de BVA.

rechtspersonen. Bij dit laatste moeten we dan denken aan de

Naast dit alles kunnen ministeries nog andere vormen van raadpleging-

eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van

beperkingen hanteren, zoals personeelsvertrouwelijk, commercieel

onevenredige bevoordeling of benadeling.

vertrouwelijk, medisch geheim enz. De hieraan verbonden problematiek

Voor de volledigheid teken ik hierbij nog aan dat eventuele openbaar-

valt buiten het bestek van het onderwerp van deze lezing.

heidbeperkingen geen betrekking hebben op archiefbescheiden die

Hoewel er hier en daar best iets is aan te merken op de besproken

ouder zijn dan 75 jaar. Voor het onderwerp van hedenmiddag zal dit

regelgeving, moet na zorgvuldige lezing en analyse daarvan worden

geen of nagenoeg geen rol spelen. De bij de overbrenging aangebrach-

erkend dat in het algemeen gesproken die regelgeving toelaat dat aan

te rubricering moet altijd aan een bepaald tijdsverloop worden gebonden.

de 49ste conclusie kan worden tegemoetgekomen. Ik ga dan ook niet

14 Artikel 12 Archiefwet 1995. Voor de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten geldt een afwijkende regeling. Artikel 44 Wiv2002.

19



pleiten voor een grootscheepse wijziging van die regelgeving en dus

name het Archiefbesluit 1995) herzien worden. Tussen droom en daad

ook niet voor een algemene informatiewet waarin elementen van het

staan in dit geval dus geen wetten in de weg. Maar hoe zit het met de

Rubriceringsvoorschrift, de Archiefwet 1995, de Wet openbaarheid van

praktische bezwaren? Met die vraag ben ik aangekomen bij het tweede

bestuur en wellicht ook van de Wet bescherming persoonsgegevens

onderdeel.

worden opgenomen. Een dergelijk pleidooi zou momenteel de politieke wind ook niet meehebben, getuige de opmerking in de brief

De uitvoering van de weten regelgeving

van 7 juli 2009 van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijk15

20

Het is de Onderzoekscommissie Irak opgevallen dat er binnen de

saangelegenheden aan de Tweede Kamer inzake ‘Modernisering

overheid verschillen bestaan in de appreciatie of informatie die

informatiehuishouding Rijk’. Hierin wordt in herinnering geroepen dat

gerubriceerd moet worden en zo ja, in welke gradatie. Zo zijn bij

de Raad voor cultuur en de Raad voor openbaar bestuur spreken over

voorbeeld de ministeries van Algemene Zaken en van Buitenlandse

de vorming van een ‘informatiewet’. De bewindslieden stellen dat het

Zaken in het algemeen zuiniger met rubriceren dan het ministerie van

kabinet van mening is dat noodzakelijke verbeteringen in de uitvoering

Defensie. Maar ook binnen een ministerie treedt versnippering tussen

mogelijk zijn binnen de bestaande weten regelgeving.

de verschillende afdelingen of onderwerpen op. Van een gecoördineerd

U hebt al begrepen dat ik het met die stelling eens ben. In plaats van

en eenduidig rubriceringsbeleid is ons, in die commissie, niet gebleken.

de Archiefwet 1995 te wijzigen, stelt het kabinet voor om concrete

Zo hebben bij voorbeeld het ministerie van Defensie en dat van Buiten-

maatregelen te treffen die binnen de huidige wettelijke kaders tot

landse Zaken een onderling afwijkende inschatting gemaakt van de

aanzienlijke vernieuwing en versnelling kunnen leiden. Zij kondigen

benodigde mate van geheimhouding van de interne departementale

aan dat, indien nodig, onderliggende regels voor de uitvoering (in met

juridische adviezen over de volkenrechtelijke rechtvaardiging van de

15 Kamerstukken II, 2008-2009, 29 362 nr. 156.

21



De aard van rubricering wordt soms bepaald door ‘need to know, need to share’

22

inval in Irak, terwijl die adviezen op dezelfde lijn zaten. Recente

moeten ondergaan. De ambtenaar die bevoegd is van zo’n document

gesprekken bevestigen dat er nog wel het een en ander te wensen is

kennis te nemen, en daarmee iets wil, is beperkt in de kring van

op dit punt. Er zijn te weinig richtlijnen over de criteria van rubricering.

medewerkers die hij bij de bespreking of de voorbereiding van zijn

Dit kan ertoe leiden dat te hoog wordt gerubriceerd, speciaal op het

taken kan betrekken. Voor het eventjes ophalen van zo’n stuk in het

operationele vlak.

archief moeten formaliteiten worden vervuld, die niet zomaar aan een

Rubricering betekent dat slechts een beperkte kring van de desbetref-

willekeurige bode kunnen worden opgedragen. Voorts hebben ook de

fende informatie mag kennis nemen. Naar gelang de rubricering in

huidige gangbare communicatiemethoden hun invloed. E-mailberichten

een hogere klasse komt, wordt die kring kleiner. De aard van de

worden minder snel gerubriceerd dan de, steeds minder vaak voor-

rubricering wordt dan ook soms bepaald door het principe: need to

komende, klassieke telegrammen. Wellicht dat deze bezwaren ambte-

know, need to share. Vindt men dat een bepaalde functionaris iets

naren ertoe brengen om terughoudend te zijn met rubriceringen,

moet weten, pas dan moet je hem daarvan deelgenoot maken. Dat is

zeker in een hoge graad. Departementaal vertrouwelijk heeft veel

niet een beoordelingscriterium dat in de voorschriften voorkomt.

minder bezwaren.

Maar er is ook een tegengestelde beweging. Aan een hoge rubricering

Op sommige departementen wenst men ook een terughoudend beleid

zijn praktische bezwaren verbonden: er is een bepaalde bewaarplaats

in verband met de kosten. Rubriceren is duur. Dit argument wordt

in het archief voor nodig, digitale verwerking moet met een speciaal

uitdrukkelijk genoemd in de al genoemde Uitvoeringsbepalingen

programma gebeuren en er moeten technische waarborgen zijn dat

Defensie. Die terughoudendheid kan ook worden betracht door slechts

alleen degenen die tot de kring van gerechtigden behoren daarvan

een deel van een document te rubriceren. Soms ontkomt men niet aan

kennis kunnen nemen. Voorts wordt het ongewenst geoordeeld

rubricering. Zo is een stelregel dat een reactie dezelfde rubricering

wanneer er teveel medewerkers van een afdeling een hoge clearance

krijgt als het oorspronkelijke document, de zogenaamde subfiles.

23



In internationaal verband worden beleidsstukken naar aanleiding van

lingen in beginsel van toepassing is. Dit blijkt overigens ook uit de

een op internationale basis gerubriceerd document van eenzelfde

tekst daarvan waar, wat betreft het uitgangspunt van de duur van de

rubricering voorzien. Bijzondere informatie van internationale herkomst

rubricering van tien jaar, een uitzondering wordt gemaakt voor

wordt niet verstrekt zonder voorafgaande toestemming van het land

‘bijzondere informatie in het geval van inlichtingen- en veiligheids-

16

of de internationale organisatie die de informatie hebben verstrekt .

diensten [waarbij] het actuele kennisniveau in het geding is’ (artikel 6,

Dit zogenoemde ‘derde-landen principe’ vormt een essentiële voor-

lid 2, aanhef en onder d). Ik merkte zojuist op dat het Rubricerings-

waarde bij internationale samenwerking.

voorschrift ‘in beginsel’ ook op deze diensten van toepassing is, omdat een speciale regeling van hogere orde, namelijk de Wet op de

Grootverbruikers van het stempel ‘staatsgeheim’ zijn, weinig verras-

inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (Wiv 2002), in de eerste

send, de inlichtingen- en veiligheidsdienten. Tijdens het Algemeen

plaats geldt. In hoofdstuk 4 van die wet, dat is getiteld ‘Kennisneming

Overleg dat de Tweede Kamer op 1 juli 2009 heeft gevoerd met de

van door of ten behoeve van de diensten verwerkte gegevens’, wordt

ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en die

een bijzonder regime uitgewerkt voor de gevallen waarin en de wijze

17

24

van Defensie spreekt eerstgenoemde over duizenden stukken per

waarop kennis genomen kan worden van de door deze diensten

jaar. De Algemene inlichtingen- en veiligheidsdienst staat onder de

vergaarde en verwerkte informatie.

verantwoordelijkheid van de minister van BZK en de Militaire inlich-

Over de openheid van de AIVD leven veel vragen. Zo stelt Ben de Jong

tingen- en veiligheidsdienst onder die van de minister van Defensie.

in een artikel in Liberaal Reveil18 dat de houding van deze dienst over

Ik noem die verantwoordelijkheden uitdrukkelijk, omdat daaruit blijkt

de publicatie van memoires van oud-medewerkers niet positief kan

dat het ook hierbij gaat om de rijksoverheid, en niet over onafhanke-

worden beoordeeld. Op het punt van vrijgeven van archiefmateriaal

lijke instellingen, zodat het Rubriceringsvoorschrift op deze instel-

schiet deze dienst, volgens de schrijver, zeer ernstig tekort. ONJO,

16 Artikel 3, derde lid, Rubriceringsvoorschrift. 17 Kamerstukken II 2008-09, 30 977 en 29 924, nr. 22. 18 Ben de Jong, ‘Hoe transparant is de AIVD’, Liberaal Reveil 2009. nr. 3, blz. 133.

25



Er zijn wel erg veel staats geheimen in Nederland, volgens mij veel te veel een samenwerkingsverband van onderzoeksjournalisten van een

betitelen wij iets als staatsgeheim? Gaan wij hier te ruimhartig of

aantal mediaprogramma’s, heeft op haar website19 een dossier

te beperkt mee om?

gepubliceerd dat zeer kritisch is jegens de inichtingen- en veiligheids-

De minister van BZK, mevrouw Ter Horst, geeft hierop een formeel

diensten.

antwoord dat in wezen neerkomt op een zeer kort samengevatte

In het hiervoor al genoemde Algemeen Overleg van 1 juli 2009 is het

weergave van wat ik in het eerdere deel van deze lezing over het

punt van staatsgeheime informatie bij de AIVD door alle deelnemers

wettelijk kader heb uitgewerkt. Zij besluit die met de opmerking dat

aan de orde gesteld. In het bijzonder gaat het om vragen en opmer-

de Commissie van toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

kingen als:

(CTIVD) achteraf kan toetsen of stukken terecht zijn bestempeld als

• Schinkelshoek (CDA): Zijn er niet teveel staatsgeheimen? Moet

staatsgeheim en of de rubricering binnen het staatsgeheim terecht is

niet nog eens worden bekeken of de regels hiervoor goed worden

gedaan.

toegepast?

Het overleg eindigt met de toezegging dat zij de CTIVD zal vragen om

• Griffith (VVD): Wanneer is iets staatsgeheim? Geheime informatie hoeft namelijk niet altijd staatsgeheime informatie te zijn, dan wel

staatsgeheime stukken rechtmatig zijn. De CTIVD heeft hierop te

informatie die de nationale veiligheid in gevaar brengt. Welke zijn

kennen gegeven dat zij gaarne bereid is dit onderzoek te verrichten.

de criteria voor de verschillende gradaties? Wie classificeert die

In verband met de lopende onderzoeken en de omvang van het

informatie? Hoe gaat dat in zijn werk?

gevraagde onderzoek, zal dit niet voor het eind van dit jaar gereed

• Van Raak (SP) sluit zich hierbij aan en voegt toe: er zijn wel erg

komen. Ik meen dat ik er daarom goed aan doe om thans niet nader

veel staatsgeheimen in Nederland, volgens mij veel te veel.

in te gaan op de praktijk wat betreft de inlichtingen- en veiligheids-

• Kuiken (PvdA): Wat is nu eigenlijk staatsgeheim en waarom

26

te onderzoeken of de rubricering en de classificatie door de AIVD van

diensten. Het door de CTIVD uit te brengen rapport zal veel beter

19 www.onjo.nl.

27


28


gedocumenteerd, gedegener en uitvoeriger op de vragen kunnen

komt. Toch is dat gegeven pas vele jaren later openbaar geworden.

ingaan dan ik dat kan.

Een tweede voorbeeld betreft het incident van de aanwezigheid van de

Voor de vraag of informatie staatsgeheim is of niet, is uiteraard de

overste Blom in uniform op het podium tijdens een persconferentie

inhoud van belang, maar daarnaast moet het criterium worden gelegd

van de Amerikaanse militaire autoriteiten direct na de Amerikaans/

of aan de veiligheid van de staat schade kan worden toegebracht.

Britse inval in Irak. Na aandringen heeft minister Kamp hierover in de

Een ministerie kan in de verleiding komen om te trachten voor haar

Tweede Kamer iets gezegd en zich daarvoor verantwoordelijk verklaard,

ongunstige berichten of hinderlijke vragen te voorkomen, door

maar de werkelijke toedracht is pas door de Onderzoekscommissie

informatie te rubriceren of anderszins daarover niet of terughoudend

Irak beschreven. Buiten het Irak-onderzoek kan worden gewezen op

openbaarheid te betrachten. Dat is uiteraard op zich niet een

het moeizaam verkrijgen van informatie over de brand ten tijde van

voldoende beschermingswaardig belang. Ik noem twee voorbeelden

de verbouwing van het Catshuis. Uiteindelijk is het een kwestie van

van pijnlijke incidenten die zijn behandeld in het rapport van de

politieke en ambtelijke integriteit en cultuur dat ook informatie die

onderzoekscommissie over Irak, ten aanzien waarvan ik overigens de

slechts in politiek opzicht schadelijke of hinderlijke gevolgen kan

rubricering van de daarop betrekking hebbende stukken niet meer kon

hebben, door de overheid openbaar wordt gemaakt.

nagaan. Het eerste betreft de door de Nederlandse ambassadeur in

Maar er zijn natuurlijk ook twijfelgevallen, met name in het geval

Washington aan de minister van Buitenlandse Zaken urgent gestelde

medewerkers van de AIVD of MIVD daarbij betrokken zijn. Schade aan

vraag of Nederland mag/moet voorkomen onder de landen op de

de veiligheid van de Staat kan in gevarieerde vorm voorkomen. Naar

Amerikaanse lijst van de ‘coalition of the willing’. Dat Nederland op

aanleiding van de strafrechtelijke veroordeling van een medewerker

die lijst terecht is gekomen als gevolg van het uitblijven van een

van de AIVD wegens lekken van informatie naar de Hofstadgroep,

antwoord, is niet iets waardoor de veiligheid van de staat in gevaar

worden in de NRC van 13 juli 2006 als voorbeelden genoemd:

29



De overheid komt slechts ad hoc tot een derubricering na een verzoek om inzage of openbaarmaking

• een e-mailbericht van die veroordeelde medewerker dat luidt: ‘Ik

Zo maken en maakten de parlementaire Tijdelijke commissie onder-

heb namelijk uit betrouwbare bron vernomen dat er een aantal

zoek financieel stelsel, onder voorzitterschap van mr. J. de Wit, en de

personen zijn waarmee jij tel. contact hebt worden afgeluisterd,

Commissie-Scheltema, die onderzoek deed naar het faillissement van

i.v.m. radicaliseringstendensen in NL en internationaal terrorisme’

DSB-bank, kennis met de hiervoor geldende speciale regelingen,

• informatie over het seksleven van Pim Fortuyn, waarover Peter R.

zoals die onder andere voortvloeien uit de Wet financieel toezicht.

de Vries mededelingen heeft gedaan, die hij had van een diskette

Ik heb niet kunnen constateren dat ernst wordt gemaakt met de

die een AIVD-medewerker in een lease-auto had laten liggen. Een

uitvoering van het voorschrift dat na uiterlijk twintig jaar de mogelijk-

strafzaak hierover tegen De Vries werd geseponeerd.

heid wordt onderzocht om de rubricering te herzien of te beëindigen

• informatie over omkoping door de crimineel Mink K. van opsporingsambtenaren.

van documenten waarvan de rubricering niet aan een tijdsverloop van maximaal tien jaar is gebonden. Kennelijk kost dat teveel tijd van

Ik noem deze uiteenlopende gevallen als illustratie van de omstandig-

teveel ambtenaren en komt de overheid slechts eventueel ad hoc tot

heid dat de feiten ten aanzien waarvan over al dan niet toekennen van

een derubricering na een verzoek om inzage of openbaarmaking.

een rubricering beslist moet worden, zo gevarieerd zijn.

Ook is er ambtelijke durf voor nodig om bij voorbeeld een samenhan-

Ik wil nog een moeilijkheid aanstippen die bij de toepassing van het

gend segment van een archief dat op een bepaald onderwerp of op

Rubriceringsvoorschrift speelt. Dit voorschrift geldt alleen voor die

een bepaalde periode betrekking heeft, en bloc te derubriceren. Een

overheidsdiensten die onder de ministeriële verantwoordelijkheid

durf die hier klaarblijkelijk ontbreekt. Nu wordt, alleen wanneer daar-

vallen. Daaronder vallen dus niet zelfstandige bestuursorganen of

voor aanleiding is, per gerubriceerd stuk bekeken of derubricering

diensten die krachtens de wet een onafhankelijke positie hebben. Bij

mogelijk is. Ik merk op dat derubricering en vrijgave op die schaal

voorbeeld De Nederlandse Bank en de Autoriteit Financiële Markten.

wel in andere landen plaats vindt, zoals in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk.

30

31



Een voorbeeld van zo’n aanleiding, en wel een heel late, is het artikel

Zoals we hiervoor hebben gezien, kent het Rubriceringsvoorschrift

‘Speeltuin Sahara’ van de hand van de onderzoeksjournalist Mark Traa

aan de beheerder van de archiefbewaarplaats een adviestaak toe wat

in HP/De Tijd van 22 februari 2008. In dat artikel wordt de betrokken-

betreft het opnieuw vaststellen van een rubricering bij overbrenging

heid beschreven van de Nederlandse krijgsmacht bij proefnemingen

van bijzondere informatie naar een archief. Laten wij voor het gemak,

met chemische strijdmiddelen (waaronder zenuwgassen) in de jaren

maar ook als revérence naar de gastheer van vanmiddag, spreken over

vijftig, zowel in Nederland zelf als in internationaal verband in de

het Nationaal Archief en de algemene rijksarchivaris. Deze laatste, de

Algerijnse Sahara. Het artikel leidde tot Kamervragen en veel

heer Martin Berendse, heeft immers vorig jaar in de Ketelaar-lezing

publiciteit in de media. Pas toen werd op verzoek van de secretaris-

opgemerkt dat hij heeft besloten om deze wettelijke benaming weer

generaal van het ministerie van Defensie grondig onderzoek verricht,

actief te gaan gebruiken. Het is zijn ambitie – en hij weet zich hierin

mede aan de hand van toen gesloten archieven van dat ministerie,

gesteund door de laatste conclusie van het Irak-rapport – om aan die

de MIVD en TNO. Dit onderzoek resulteerde in het rapport De geest

adviestaak meer inhoud te geven.

in de fles door de medewerkers Roozenbeek en Van Woensel van het

Dat is overigens niet zijn enige steun. In het bijzonder doel ik op de

20

Nederlands Instituut voor Militaire Historie.

initiatieven die op hetzelfde vlak in het buitenland worden ondernomen.

Wanneer in een dergelijk geval inzage wordt verstrekt aan onderzoe-

In de Verenigde Staten wordt een vernieuwde aanpak van declassificatie

kers zonder dat dit leidt tot een formele derubricering, zitten deze

opgezet. Zo heeft president Obama op 29 december 2009 Executive

met het probleem dat zij wel hun bronnen kennen, maar terughoudend

Order classified national security information 13526 ondertekend,

moeten zijn in de beschrijving daarvan. Hiertegen liepen ook de

waarin de National Archives and Record Administration (NARA) de

onderzoekers Brocades Zaalberg en Ten Cate aan toen zij het rapport

verantwoordelijkheid krijgt om het National Declassification Center

21

Missie in Al Muthanna opstelden.

32

(NDC) op te richten. Om deze vernieuwde aanpak te onderzoeken en

20 Herman Roozenbeek en Jeoffrey van Woensel, De geest in de fles. De omgang van de Nederlandse defensieorganisatie met chemische strijdmiddelen 1915-1997. Boom Amsterdam, 2010. 21 Thijs Brocades Zaalberg en Arthur ten Cate, Missie in Al Muthanna. De Nederlandse krijgsmacht in Irak 2003-2005. NIMH/Boom, Amsterdam, 2010.

33



Het periodieke overleg met Defensie is nog niet van de grond gekomen

34

daaruit lering te trekken heeft een delegatie van het Nationaal Archief,

ontwikkeling’ in feite in dat stadium is blijven steken. Het is wel

aangevuld met een vertegenwoordiger van het Rijksarchief in België,

duidelijk dat de minister-president doelde op het overleg dat nodig is

in juni van dit jaar een werkbezoek aan Washington gebracht.

tussen de ministeries en het Nationaal Archief teneinde de algemene

Ik roep in herinnering de vanmiddag al genoemde ministeriële vraag

rijksarchivaris in de gelegenheid te stellen om de hem bij het

van de parlementariërs Van der Ham en Halsema. Ik heb toen nog

Rubriceringsvoorschrift opgedragen adviestaak uit te oefenen. Maar

niet vermeld dat de minister-president zijn antwoord heeft besloten

tot nu toe is het voorgenomen periodieke overleg met bij voorbeeld

met de woorden:

het ministerie van Defensie, dat toch heel veel gerubriceerde

Overigens sluit de door de commissie-Davids gedane aanbeveling om een

documenten in haar archieven heeft, nog niet van de grond gekomen.

stelsel in te voeren van periodieke toetsing of derubricering verantwoord

Geheel verbazingwekkend is dit ook weer niet. Bij het overdragen van

is, goed aan bij de reeds lang lopende praktijk en bij de in 2009 ingezette

stukken aan het Nationaal Archief, wat volgens de Archiefwet 1995

ontwikkeling naar een permanent overleg tussen de chief information

binnen twintig jaar moet plaatsvinden, bestaat een aanzienlijke

officers (cio’s) van de departementen en de algemene rijksarchivaris,

achterstand. Ook het antwoord op de vraag naar welke stukken aan

die optreedt namens de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

het Nationaal Archief moeten worden overgedragen, is verre van

In dit overleg zal periodiek, integrale afweging plaatsvinden van alle

duidelijk. De wel gehoorde stelregel ‘alles wat met beleid te maken

belangen inzake waardering, selectie en openbaarheid van informatie,

heeft: bewaren; alles wat operationeel is, kan worden vernietigd’ is in

ook op het gebied van rubricering.

ieder geval volgens historici en, zoals we gezien hebben, ook volgens

Uit die woorden spreekt een groter optimisme dan ik bij andere recht-

de Commissie-Van den Berg te grof. Ik durf hier de vraag op te werpen

streeks betrokkenen heb mogen vernemen. Daarbij is mij gebleken

of er sprake is van een verschillende benadering tussen de archief-

dat de door de minister-president genoemde, ‘in 2009 ingezette

wereld en die van historici. De archieven geven het aanbod, waarin de

35


36


oorspronkelijke houder, de ‘zorgdrager’, de eindverantwoordelijkheid

Pechtold in het interview. Conclusie 49 van het Irak-rapport heeft

heeft; de historici, of breder de onderzoekers, scheppen de vraag. Er

hem geïnspireerd tot zijn voorstel dat er een instantie zou moeten

zouden mechanismen moeten komen, die aanbod en vraag beter op

komen die steekproefsgewijze controleert of de rubricering goed

elkaar afstemmen. Ik behoor tot geen van beide van die disciplines en

gebeurt. ‘Geheimhouding moet niet langer de norm zijn. “Nee tenzij”

moet de beantwoording dan ook in eerste instantie overlaten aan de

moet veranderen in “ja mits”’, zo besluit Pechtold. Met dat laatste

representanten van die terreinen.

ben ik het graag eens, maar een steekproefsgewijze controle geeft

In een interview met het Historisch Nieuwsblad stelt Alexander

geen zekerheid dat het goed zal gaan.

Pechtold22 dat er nog 800 kilometer aan documenten moet worden

Nu is die laatste wens, althans theoretisch, al in vervulling gegaan.

weggewerkt. ‘We zijn pas bij 1975’, aldus Pechtold. Volgens het

Voor de rubricering tot ‘staatsgeheim’ is, zoals we gezien hebben, een

Nationaal Archief zijn die cijfers, alleen al voor de rijksoverheid,

aparte beslissing nodig. Wanneer een dergelijke beslissing niet is

feitelijk correct. Om u een beeld te geven: 800 kilometer is ongeveer

genomen, dan is de informatie niet staatsgeheim. Dat betekent niet

gelijk aan de gezamenlijke lengte van de ooit in de avondspits gemeten

dat die informatie daarmee openbaar is. Enige vorm van rubricering,

files op de Nederlandse wegen.

als neergelegd in het Rubriceringsvoorschrift, houdt in een beperking

In ieder geval is de verplichte toets op het staatsgeheime karakter

van de kring van degenen die tot kennisneming daarvan bevoegd zijn,

die bij overbrenging moet worden uitgevoerd, nog verre van ideaal.

ook binnen de overheidsdienst.

Het komt zelfs voor dat die toets resulteert in een opschaling van de

Op overheidsinformatie, met of zonder rubricering, is de Wet open-

gradatie van ‘stg’. Dit getuigt niet van veel vertrouwen van de zorg-

baarheid van bestuur van toepassing, tenzij een andere bijzondere wet

drager in de beheerder van het archief.

geldt, zoals de Wiv 2002 of de Wft. Deze lezing gaat niet over de Wob.

‘Het is op dit moment onduidelijk wat openbaar is en wat niet’, aldus

Dat zou als onderwerp veel te uitgebreid zijn en bovendien zijn er

22 Historisch Nieuwsblad 2010, nr. 5.

37



Slechts één middel om do or rubricering te breken: door de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in te roepen anderen die daartoe beter gekwalificeerd zijn dan ik. Niettemin ontkom

omschrijft. In dat verband ligt dan ook de juistheid van de bewering

ik er niet aan om deze in mijn betoog te betrekken. Immers, voor een

dat het de rechter is die over de instandhouding of opheffing van een

belangstellende buitenstaander – zoals een wetenschappelijk onder-

rubricering beslist.

zoeker of een onderzoeksjournalist, maar het kan ook een individuele

Enigszins terzijde merk ik op dat dit vooral tot een knoop kan leiden

burger zijn – is er slechts één middel om door een rubricering heen

wanneer het gaat om stukken die gerubriceerd zijn op basis van

te breken, en dat is door de Wob in te roepen en wat betreft de

internationale voorschriften, zoals het NAVO-gegevensverdrag. De

inlichtingen- en veiligheidsdiensten is daarvoor de Wiv 2002. Maar ik

Raad van State heeft in een zaak, waarin het ging om internationale

houd mij nu alleen bij de Wob, teneinde – zoals gezegd – de CTIVD

bronnen die het NIOD in het Srebrenica-onderzoek heeft ingezien,

niet voor de voeten te lopen.

hieromtrent bepaald dat naar tekst en geschiedenis van artikel 2,

Er is nog een andere reden om verband te leggen tussen het Rubrice-

eerste lid, de Wob alleen de verhouding regelt tussen bijzondere

ringsvoorschrift en de Wob. De weigeringsgronden om informatie te

nationale openbaarheidsregelingen en de Wob. Maar wel hebben

verstrekken, zoals limitatief opgesomd in de artikelen 10 en 11 Wob,

internationale verplichtingen voorrang boven bepalingen van nationaal

zijn onafhankelijk van de rubricering. Schade aan het belang van de

recht en dus ook boven de Wob. Zijn documenten ingevolge een inter-

veiligheid van de staat in haar verschillende gradaties is, zoals we

nationale regeling ‘onschendbaar’ verklaard, dan geldt de Wob niet

hiervoor al hebben gezien, volgens het Rubriceringsvoorschrift dè

voor deze documenten.24 Ik knoop hieraan de opmerking vast dat

grond om de rubriceren. Dezelfde omstandigheden die in een bepaald

volgens mijn inlichtingen in het derubriceringstraject van de NAVO een

geval hebben geleid tot een rubricering, kunnen en zullen meestal

stevige achterstand van vele jaren bestaat. De Wob kent als uitgangs-

ook de verstrekking van de informatie tegenhouden wegens schade

punt dat alle informatie openbaar is, tenzij… Dat is dus wat ook Pechtold

23

aan de veiligheid van de staat, zoals de Wob een weigeringsgrond

38

in het meergenoemde interview bepleit, maar in de praktijk mist.

23 Artikel 10, lid 1, aanhef en letter b. 24 Raad van State, Afdeling Bestuursrechtspraak, 25 maart 2009, zaaknummer 200704392/1.

39



Ik verwijs naar artikel 2, dat dit principe in zijn eerste lid verwoordt:

We zijn inmiddels ruim vijf jaren, vele beschouwingen van binnen

Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onvermin-

en buiten de overheid27 en een proefschrift, nog wel van de plaats-

derd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en

vervangend landsadvocaat,28 verder. Nochtans is de Wob bij de eerder

gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.

genoemde belangstellenden niet populair. Te lange lijnen en daardoor

De Commissie-Wallage schrijft daarover in haar in 2001 uitgekomen

te veel vertraging. Het wordt nog erger wanneer men er met het

rapport:25

overheidsorgaan niet op minnelijke wijze uitkomt en een interne

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) stelt reeds dat in principe alle

bezwaarcommissie moet worden ingeschakeld, laat staan wanneer

overheidsinformatie openbaar is, tenzij er zwaarwegende redenen zijn

daarna nog een beroep op de bestuursrechter nodig is, eventueel

om niet tot openbaarheid over te gaan. De praktijk van de Wob heeft zich

gevolgd door hoger beroep bij de Raad van State. Er is dan veel van

veelal geconcentreerd op de (spelregels rond) passieve openbaarheid:

de urgentie, de actualiteit en de belangstelling verloren gegaan.

informatie die openbaar is, wordt pas verstrekt wanneer iemand daar

Ter illustratie hiervan neem ik een uitspraak van de afdeling Bestuurs-

nadrukkelijk een aanvraag voor indient. De bedoeling van de Commissie-

rechtspraak van de Raad van State van 17 februari 201029. Bij besluit

Biesheuvel ging evenwel meer in de richting van actieve openbaarheid:

van 27 mei 2008 heeft de minister van Algemene Zaken het verzoek

de overheid verstrekt alle informatie uit eigen beweging(…) Terwijl de

van RTL om openbaarmaking van notulen van de Ministerraad of een

Wob vanuit de burger gezien een grote stap voorwaarts was, is de omgang

samenvatting daarvan of een tot vermelding van feiten gereduceerde

ermee binnen de overheid veelal defensief van karakter gebleven.

vorm daarvan inzake de aanloop naar de oorlog in Irak, afgewezen.

26

40

In juni 2005 moest de Commissie-Wolffensperger constateren dat er

Gelet op de behandeling die een dergelijk verzoek vergt en de voor-

met de uitvoering van de aanbevelingen van de Commissie-Wallage

bereiding van een dergelijk besluit, moet worden aangenomen dat het

nog te weinig vooruitgang is geboekt.

verzoek niet later, maar waarschijnlijk veel vroeger dan begin 2008 is

25 In dienst van democratie. Het rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, zie 6.1.1. 26 50 aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid. Gemengde commissie communicatie. 27 Slechts bij wijze van voorbeeld: T. Brandsen (e.a.), Over wetten en praktische bezwaren. Een evaluatie en toekomstvisie op de Wet openbaarheid van bestuur. Universiteit van Tilburg, 2004. 28 E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie: Het grensvlak tussen openbaarheid en vertrouwelijkheid. Boom Juridische Uitgevers, Den Haag 2005. 29 Raad van State, afd. bestuursrechtspraak 17 februari 2010, zaaknummer 200906298/1/H3.

41



Per ministerie maximaal vijf ambtenaren die zich bezighouden met Wob - verzoeken (in Engeland vijftig) gedaan. Na zowel door de minister als de aanvraagster ingesteld

aanvrager werken. Ieder departement heeft een uitgebreide afdeling

beroep, doet de bestuursrechter uitspraak op 9 juli 2009. Na ingesteld

die bedreven is geworden om openbaarmaking van informatie zo

hoger beroep doet de afdeling bestuursrechtspraak uitspraak op

lang mogelijk tegen te houden, al weet zij binnen de grenzen van de

17 februari 2010. RTL krijgt dan gedeeltelijk gelijk, namelijk voor

wet te blijven, zo verneemt men de klacht, in het bijzonder vanuit de

zover het betreft besluiten en besluitenlijsten.

journalistiek. Slechts af en toe valt er op ambtelijk niveau wat te

In de loop der jaren is de situatie ten aanzien van onderzoek naar de

regelen. Vaak wordt het buitenland ten voorbeeld gehouden voor een

politieke besluitvorming inzake de oorlog in Irak totaal veranderd, in

ruimhartiger beleid ten aanzien van de openbaarheid van informatie,

het bijzonder doordat de speciaal daartoe ingestelde commissie op

zoals Zweden en de Verenigde Staten. Ook Pechtold noemt het buiten-

12 januari 2010 rapport heeft uitgebracht. Voor een omroepinstelling als

land in zijn opmerking in het interview, maar wel met een ander accent:

RTL, die kennelijk van plan was daaraan een TV- of radio-uitzending

Per ministerie zijn er in Nederland maximaal vijf ambtenaren die zich

te wijden, wat natuurlijk ook nog voorbereiding behoeft, kwam de

bezig houden met Wob-verzoeken. In Engeland zijn dat er vijftig.

einduitspraak op een tijdstip waarop de urgentie en actualiteit vol-

Ik ben geneigd om mij meer aan te sluiten bij degenen die het euvel

komen gewijzigd zo niet achterhaald was. Van de andere kant is die

zoeken in de bestaande cultuur bij veel overheidsorganen dan in een

uitspraak ook een mooie illustratie van de verfijningen die de afdeling

capaciteitsprobleem. In de zowel in 200830 als in 200931 gehouden

bestuursrechtspraak in de uitvoering van de Wob aanbrengt door

Ketelaar-lezingen werd de focus gericht op het Verenigd Koninkrijk.

onderscheid te maken aan de hand van de inhoud van de stukken en

Richard Thomas verwoordde op elegante wijze dat in zijn land niet

door bij voorbeeld ook in haar overwegingen te betrekken dat het gaat

‘everything wonderful’ is: ‘The English rose garden does have plenty of

om stukken die dateren van ongeveer vijf jaar voordat op het verzoek

thorns’ maar, zoals Martin Berendse een jaar later daarover opmerkte,

werd beslist. Die verfijningen zullen vrijwel steeds in het belang van de

van de Britse freedom on information act gaat wel meer stimulering

30 Richard Thomas, Freedom of information. Ketelaarlezing 6. Den Haag 2008. 31 Martin Berendse, Het Archief als Open Source, over het recht op informatie, openbaarheid van bestuur en digitale toegankelijkheid. Ketelaar-lezing 7. Den Haag 2009.

uit tot proactive disclosure. 42

43


Conclusie


Dat evaluatiemoment mag niet uitmonden in een opschaling van de stg-graad of –termijn.

Ik kom tot een afronding. Wat betreft rubricering en derubricering

Derubricering via toepassing van een aanvrage op grond van de Wet

behoeft de bestaande regelgeving geen sta-in-de-weg te zijn voor

openbaarheid van bestuur stuit op een veelal te zuinige praktijk bij de

onderzoek en geschiedschrijving. Dat is een belangrijk gegeven!

toepassing van die wet en op de lange duur die deze toepassing kan

De praktijk is weerbarstiger. Er moet meer coördinatie komen in de

vergen. Kortom: in overheidspublicaties mag ‘transparantie’ het

toepassing van de criteria die tot rubricering leiden. Aan de voorge-

toverwoord zijn, de act verloopt lang niet altijd vlekkeloos.

schreven rubricering voor een bepaalde termijn, als regel voor tien

44

jaren, wordt te weinig de hand gehouden. Ook de periodieke toetsing

Waarde toehoorders: ik zou deze lezing niet hebben kunnen houden

of een bestaande rubricering herzien kan worden, is onvoldoende van

zonder de hulp van een aantal mensen, van wie niet ongenoemd

de grond gekomen.

mogen blijven: de heer Oranje, adjunct-hoofdredacteur van NRC,

Bij het overbrengen van archieven moet duidelijker zijn wat wel en

drs. Versteeg van het ministerie van Defensie, de heren drs. Van Gils

wat niet centraal moet worden gearchiveerd. Ook zou meer inhoud

en professor dr. Hoffenaar van het Nederlands Instituut voor Militaire

moeten worden gegeven aan het voorgeschreven advies van de

Historie, de parlementariër De Wit en de griffier de heer Van Leiden,

algemene rijksarchivaris. Voorts dient periodieke toetsing door

alsmede medewerkers van het Nationaal Archief. Zij die in 2009 deel

gekwalificeerde medewerkers regel te zijn.

hebben uitgemaakt van het onderzoeksteam van de onder mijn

De achterstand in de overbrenging van archieven moet met gezwinde

voorzitterschap staande Irak-commissie, hebben mij ook nu weer

spoed worden ingelopen, waardoor er in ieder geval eerder een

geweldig geholpen. Hen allen dank ik zeer.

evaluatiemoment komt ten aanzien van een individuele rubricering.

Dat doe ik ook aan u, voor uw aandacht.

45



Biografie Mr. W.J.M. Davids

De Ketelaar-lezingen

Willibrord Davids (Rotterdam, 1938) studeerde notarieel recht en

De Ketelaar-lezing is in 2002 ingesteld door het Nationaal Archief

Nederlands recht aan de Katholieke Universiteit te Nijmegen. Van 1965

bij het afscheid van prof. dr. F.C.J. Ketelaar (Algemene Rijksarchivaris

tot 1975 was hij kandidaat-notaris achtereenvolgens in Hilversum, op

van 1989 tot 1997).

Curaçao en in Groningen. Vervolgens was hij wetenschappelijk hoofd-

De lezing wordt jaarlijks in samenwerking met de Koninklijke Vereniging

docent in de notariële vakken aan de Rijksuniversiteit te Groningen. In

van Archivarissen in Nederland georganiseerd, waarbij telkens op een

1980 werd hij rechter en later vice-president van de arrondissements-

bijzondere wijze een relatie wordt gelegd met archieven.

rechtbank te Assen. In 1986 werd hij benoemd tot raadsheer in de Hoge Raad. Na eerst vice-president en voorzitter van de strafkamer van die Raad te zijn geweest, was hij van 2004 tot 2008 president van dit College. Hij schreef enige boeken en tijdschriftartikelen op het gebied van het privaatrecht en op de grens van het privaatrecht zowel met het strafrecht als met het belastingrecht. Hij was voorzitter van diverse instellingen op juridisch gebied en op het terrein van jeugdzorg en thuislozenzorg. Sinds 1 januari 2009 is hij voorzitter van de Adviescommissie Restitutieverzoeken Cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog. Voorts was hij voorzitter van de Commissie van onderzoek besluitvorming Irak, die op 12 januari 2010 haar eindrapport heeft uitgebracht.

46

47



Eerder verschenen

1. Gerard Rooijakkers

7. Martin Berendse

Rituele depots. De droesem van het leven

Het archief als open source. Over het recht op informatie,

(2003) ISBN 90-74920-16-0

openbaarheid van bestuur en digitale toegankelijkheid

2. Peter Burke

(2009) ISBN 978-90-74920-26-1

Palimpsests. Reflections on the Re-employment of Records

Engelse uitgave:

(2004) ISBN 90-74920-18-7

Archives as Open Sources. The right to information,

3. Paul Scheffer

open government and digital access

Het verleden vergt onderhoud

(2009) ISBN 978-90-74920-27-8

(2005) ISBN 13: 978-90-74920-19-3

8. Willibrord Davids

4. Susan Legêne

Gerubriceerd staatsgeheim: zeer geheim, geheim, confidentieel,

‘Laten we dus de herinnering herstellen’. Autoriteit en collectieve

vertrouwelijk

constructies van het eigene

(2010) ISBN 978-90-74920-28-5

(2006) ISBN 978-90-74920-20-9

5. Auke van der Woud De blanke top der duinen. Mooi Nederland en zijn historie (2007) ISBN 978-90-74920-22-3

6. Richard Thomas Freedom of Information (2008) ISBN 978-90-74920-24-7

48

49


Colofon

Uitgave: Nationaal Archief, Den Haag Ontwerp: Arno Geels BNO, Den Haag Druk: Zalsman, Groningen ISBN: 978-90-74920-28-5 Met dank aan: Morrenstichting NOT-fonds

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op welke wijze dan ook, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieëen, opnamen of op welke andere manier dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van het Nationaal Archief.

50

Gerubriceerd staatsgeheim. Zeer geheim, geheim, confidentieel, vertrouwelijk

Recommend Documents