Gemeente Ede Bijlage 2 (behoort bij 663983)
Memo Aan Van Datum Registratienummer Onderwerp
: : : : :
De gemeenteraad van Ede College van burgemeester en wethouders 12 april 2011 663981 Discussienota voor uitwerking beleidskaders ‘gesplitste woningen en afgesplitste bedrijfswoningen’
1. Inleiding Tijdens de voorbereiding van het nieuwe bestemmingsplan Agrarisch Buitengebied (actualisatie 2011) is geconstateerd dat diverse woningen zonder vergunning en/of bestemmingsplanherziening zijn gesplitst. Daarnaast is een toenemende trend waarneembaar waarbij bedrijfswoningen feitelijk worden afgesplitst van het agrarische bedrijf. Hierbij gaat het veelal om de tweede of derde bedrijfswoning die met de huidige technieken of de bedrijfsomvang niet meer noodzakelijk zijn voor een verantwoorde bedrijfsvoering. Deze bedrijfswoningen worden dan verhuurd of verkocht aan een persoon die geen binding heeft met het betreffende bedrijf. Door de kwalificatie ‘bedrijfswoning’ ontstaat hiermee direct een strijdige situatie met het bestemmingsplan omdat de bewoner geen binding heeft met het agrarische bedrijf. Daarnaast levert deze situatie de nodige vraagstukken op met betrekking tot het milieurecht. In paragraaf 2 wordt hier nog verder op ingegaan. Op dit moment is het nog niet mogelijk om het aantal gevallen inzichtelijk te maken, maar een voorzichtige schatting gaat al snel richting de 100. Wij proberen voor de commissievergadering van 26 april a.s. het aantal gevallen te concretiseren. Gelet op de omvang van het nieuwe bestemmingplan Agrarisch buitengebied (actualisatie 2011) en de gewenste doorlooptijd, is de keuze gemaakt om nieuwe ontwikkelingen in een afzonderlijk project te beoordelen en in procedure te brengen. De gesplitste en afgesplitste (bedrijfs)woningen vragen om een gewijzigd planologisch kader. Daarmee is sprake van een nieuwe ontwikkeling ongeacht het feitelijke gebruik. Indien het niet mogelijk is om de feitelijke situatie planologisch te bestemmen zal moeten worden beoordeeld of sprake is van overgangsrecht op basis van het bestemmingsplan van 1994 of 2002, dan wel dat handhavend opgetreden moet worden. Tot slot kan in uitzonderlijke gevallen het instrument van ‘expliciet’ gedogen gerechtvaardigd zijn. Het vraagstuk van feitelijk gesplitste woningen en afgesplitste bedrijfswoningen willen wij uitvoerig onder de aandacht brengen en beoordelen in het ‘nieuwe project’. Voor het agrarisch buitengebied gaan wij jaarlijks een herziening in procedure brengen waarbij met name nieuwe ontwikkelingen worden beoordeeld. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar het algemene deel van de nota van zienswijzen met betrekking tot het actualisatieplan 2011. Voor de beoordeling in het afzonderlijke project is het noodzakelijk om over een duidelijk beleidslijn te beschikken. Hiermee wordt willekeur voorkomen en ontstaat een goed handvat voor de uitvoeringspraktijk. Vanwege de gevoeligheid van dit thema is gekozen om het gewenste beleid in twee fasen vorm te geven. De eerste stap daarbij is het formuleren van kaderstellende beleidsuitspraken van uw raad. Vervolgens worden deze kaders uitgewerkt tot een concrete beleidsregel. Deze beleidsregels worden tot slot gepubliceerd. Het vraagstuk van gesplitste woningen en afgesplitste bedrijfswoningen speelt uiteraard niet alleen in de gemeente Ede. Wij hebben geconstateerd dat andere gemeenten verschillend omgaan met dit vraagstuk. De ene gemeente gaat zeer ruimhartig om met de mogelijkheden om woningen te splitsen en de andere gemeente wenst een strak handhavingsbeleid na te leven. Het vraagstuk levert in elke gemeente in elk geval de nodige discussie op.
Blz. 2
In deze discussienota worden de relevante aspecten behandeld die een goed inzicht geven in de bestuurlijke en juridische mogelijkheden. In hoofdstuk 2 wordt aandacht besteed aan de afgesplitste bedrijfswoning en in hoofdstuk 3 wordt de gesplitste woning beschreven. In hoofdstuk 4 wordt het voorkeursalternatief van ons college beschreven. 2.
Afgesplitste bedrijfswoning
Door bedrijfsovername van vader op zoon werd in het verleden al snel aangenomen dat de noodzaak voor een tweede bedrijfswoning planologisch verantwoord was. Na het vertrek van de ouders, werd de ‘oorspronkelijke’ bedrijfswoning in veel gevallen overbodig voor het agrarische bedrijf. In strikte zin zou je deze woning als ondergeschikt onderdeel moeten aanmerken van het agrarische bedrijf waarbij sloop of omvorming tot een ander bedrijfsgebouw voor de hand ligt. De praktijk is echter weerbarstiger dan de theorie waarbij de financiële waarde van de bedrijfswoning werd vergeleken met een ‘gewone’ burgerwoning. Verkoop of verhuur aan een persoon zonder binding met het bedrijf is dan ook geen uitzondering in het agrarisch buitengebied. Het fenomeen ‘tweede of derde bedrijfswoning’ is niet meer van deze tijd. Door de hedendaagse technieken is de noodzaak voor een tweede bedrijfswoning veelal niet meer aanwezig. Tegen deze achtergrond is in het nieuwe bestemmingsplan dan ook geen regeling opgenomen op basis waarvan ons college vergunning kan verlenen voor een tweede bedrijfswoning. Slechts in incidentele gevallen kan medewerking worden verleend in een afzonderlijk (postzegel)bestemmingsplan dat door uw raad moet worden vastgesteld. Tegen de achtergrond van de verminderde noodzaak voor een tweede bedrijfswoning en het terughoudende beleid voor nieuwe bedrijfswoningen, achten wij het gerechtvaardigd om een passende bestemming (burgerwoning) mogelijk te maken voor de voormalige bedrijfswoningen die geen functie voor het agrarische bedrijf meer hebben. Naar onze mening gaat het namelijk te ver om deze (bedrijfs)woningen te laten slopen of om te laten vormen tot een ander bedrijfsgebouw. Deze beleidskoers kan op basis van de geldende milieuregelgeving helaas niet in elk geval planologisch worden vertaald. Dit heeft te maken met het feit dat de bedrijfswoning niet wordt beschouwd als een ‘gevoelig object’ met betrekking tot de milieubelasting van het ‘eigen’ bedrijf. Zodra de bedrijfswoning planologisch wordt afgesplitst van het agrarische bedrijf, dan moet deze woning wel worden beschouwd als een ‘gevoelig object’. Doordat de tweede bedrijfswoning veelal dicht op de bedrijfsbebouwing is gelegen kan veelal niet worden voldaan aan de vereiste richtafstanden. Het afsplitsten van een tweede bedrijfswoning en de knelpunten van het milieurecht voor een andere bestemming is reeds onder de aandacht in Den Haag. Momenteel is een wetsvoorstel in voorbereiding waarbij de gemeente de mogelijkheid wordt geboden om voor de afgesplitste bedrijfswoningen een specifieke aanduiding op te nemen, namelijk ‘plattelandswoning’. In het milieurecht zal daarbij worden bepaald dat deze woningen dezelfde beschermingsstatus houden als de oorspronkelijke bedrijfswoning. Degene die aldaar gaat wonen neemt daarbij voor lief dat het buitengebied bepaalde ‘overlast’ met zich meebrengt. Beleidskaders: Er wordt medewerking verleend om afgesplitste bedrijfswoningen planologisch als burgerwoning te bestemmen. Indien milieuregelgeving het positief bestemmen als burgerwoning (nog) niet mogelijk maakt, dan zal de gemeente niet actief optreden tegen het strijdig gebruik. Indien een verzoek om handhaving wordt ingediend, bestaat de kans dat handhavend moet worden opgetreden. Zodra het wetsvoorstel ‘plattelandswoning’ in werking is getreden, worden deze gevallen op verzoek alsnog beoordeeld en in procedure gebracht.
Blz. 3
3.
Gesplitste burgerwoningen
Het vraagstuk van de gesplitste burgerwoning is van geheel andere orde. Hiervoor is de beleidskoers namelijk het voorkomen van nieuwe woningsplitsingen en herstel van reeds gesplitste woningen. Met name bij de laatste doelstelling moet worden gezocht naar een passende insteek vanuit de gemeente waarbij verschillende scenario’s denkbaar zijn. In deze discussienota worden drie hoofdscenario’s beschreven waarbij handhaving en een planologische oplossing tegenover elkaar worden afgewogen. Voordat de scenario’s inhoudelijk worden beschreven, wordt in het navolgende eerst beschreven wat onder ‘woningsplitsing’ wordt verstaan. Bij woningsplitsing gaat het om de situatie dat een woning volledig is gesplitst in twee zelfstandige wooneenheden. Daarbij heeft elke woning een eigen entree en alle noodzakelijke woonvoorzieningen. Het inwonen van bijvoorbeeld een familielid dat onderdeel uitmaakt van de huishouding wordt niet beschouwd als woningsplitsing. Ook een tijdelijke inwoning op basis van een mantelzorgconstructie wordt niet beschouwd als woningsplitsing. Het vraagstuk van de gesplitste woning wordt met name complex in die gevallen waarbij eveneens de eigendom juridisch is overgedragen aan een andere persoon. Indien hiertegen handhavend wordt opgetreden moet een der partijen namelijk worden uitgekocht door de buurman. In het navolgende wordt hier nog aandacht aan besteed. Voor de situatie dat een deel van de woning als zelfstandige woonruimte wordt verhuurd, is het relatief eenvoudig om een einde te maken aan de strijdige situatie. Hierbij is het ook voorstelbaar dat de betreffende bewoner (huurder) een persoonsgebonden gedoogbeschikking wordt gegeven. Scenario 1 uitgangspunt handhaving De gesplitste woningen zijn zonder vergunning of planologische wijziging gerealiseerd. Gelet op de beleidskoers ligt het hierbij voor de hand om het scenario primair vanuit het handhavingstraject in te steken. Daarbij worden alle gevallen aangeschreven om binnen een redelijke termijn een einde te maken aan de met het bestemmingsplan strijdige situatie. Gelet op de primaire levensbehoefte van huisvesting kan hiervoor een ruime termijn worden aangehouden (1 tot 2 jaar). Bij dit scenario dient nog wel een onderscheid te worden gemaakt voor de gevallen die onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan van 1994 of 2002 vallen. In dit bestemmingsplan is namelijk bepaald dat het bestaande gebruik mag worden voortgezet. Daarbij is niet de nuancering gemaakt dat het daarbij uitsluitend om legaal gebruik gaat (zogenaamde ‘Ettenleurclausule’). Dit laatste is sinds 2008 in de Wet ruimtelijke ordening verankerd en kan voor de toekomst geen knelpunt meer zijn. Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar het algemene deel van de nota van zienswijzen met betrekking tot het actualisatieplan 2011. Voordeel: - Dit scenario komt tegemoet aan rechtsgelijkheid waarbij degene die de wet negeert niet wordt beloond ten opzichte van degene die de wet naleven. - Vanuit dit scenario zal een sterk signaal uitgaan waarmee precedentwerking wordt voorkomen c.q. beperkt. Nadeel: - Dit scenario zal een groot beslag leggen op de handhavingcapaciteit van de gemeente Ede, waarbij een aantal complexe vraagstukken ontstaan, namelijk: o Vaak oude zaken waarbij sprake is van opvolgende eigenaren. o Makelaars en notarissen hebben in veel gevallen medewerking verleend waarbij het aannemelijk is dat met name kopers van een afgesplitst gedeelte verkeerd zijn voorgelicht. Veel bewoners/eigenaren hebben daarmee niet bewust de regels overtreden. o In veel gevallen zal sprake zijn van een afgesplitste woning belast met een recht van hypotheek. Er is maar één potentieel koper, wie koopt wie uit en wat is de marktwaarde. o Het gaat hier om een primaire levensbehoefte. Worden mensen uit huis gezet?
Blz. 4
Scenario 2 Generaal pardon januari 2011 Dit scenario is het andere uiterste van scenario 1. Om tot een nulmeting te komen kan ook gekozen worden om een generaal pardon toe te passen met de peildatum 1 januari 2011. Hierbij kan vervolgens een breed communicatietraject worden opgezet waarbij bij iedereen (dus ook makelaars en notariaat) duidelijk wordt gemaakt dat de gemeente in nieuwe situaties handhavend zal optreden. Door een directe koppeling met de WOZ administratie, kan dit wellicht strak ingezet worden. Voordelen: - Met dit scenario wordt op korte termijn een nulsituatie bereikt waarbij er weinig ambtelijke capaciteit benodigd is. - De aandachtspunten die bij scenario 1 met betrekking tot de handhaafbaarheid zijn gesteld worden hiermee gepareerd. Nadelen: - Dit scenario is wellicht moeilijk te verteren voor degene die altijd de regels hebben nageleefd. Met dit scenario wordt strijdig gedrag in principe beloond. Scenario 3 Alleen een generaal pardon voor nieuwe eigenaren Ten opzichte van scenario 2 kan ook een tussenweg worden gekozen. Daarbij kan bijvoorbeeld een onderscheid worden gemaakt naar de feitelijke overtreder (degene die een deel heeft afgesplitst en verkocht) en een opvolgend koper. In dit scenario wordt een positieve bestemming overwogen voor de gesplitste woning indien de feitelijke overtreder niet meer woonachtig is. Indien de overtreder nog wel woonachtig is kan gekozen worden voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking ten behoeve van de bewoner(s) van de afgesplitste woning. Op deze wijze wordt niemand direct uit de woning gezet. Door de persoonsgebonden gedoogbeschikking ligt het echter wel op de weg van de betreffende bewoner/eigenaar om de feitelijke overtreder in privaatrechtelijke zin aan te spreken. Er heeft immers een verkoop plaatsgevonden in strijd met het recht. De eigenaar van de afgesplitste woning kan daarbij vorderen dat de feitelijke overtreder de woning terugkoopt. Op deze wijze wordt tijd geboden aan partijen om de situatie in overeenstemming te brengen met het bestemmingsplan. Bij de verdere uitwerking van de beleidskaders kan hierbij een hardheidsclausule worden opgenomen. Indien de eigenaar van de afgesplitste woning de feitelijke overtreder in privaatrechtelijke zin tevergeefs heeft aangesproken, dan is het niet redelijk om deze persoon enkel een persoonsgebonden overgangsrecht te geven. Zodra deze persoon de woning verlaat mag de woning namelijk niet opnieuw worden bewoond. Hierdoor wordt deze persoon onevenredig benadeeld. Wellicht kunnen deze situaties worden ingeschreven in het gemeentelijke registratiesysteem “Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen”. Daarmee is het ook voor potentiële kopers duidelijk dat beperkingen gelden ten aanzien van het gebruik. Voordelen: - Met dit scenario wordt op korte termijn een nulsituatie bereikt waarbij er weinig ambtelijke capaciteit benodigd is. - De aandachtspunten die bij scenario 1 met betrekking tot de handhaafbaarheid zijn gesteld worden hiermee gepareerd. - Met dit scenario wordt strijdig gedrag in mindere mate beloond. Nadelen: - Ook bij dit scenario kan het gevoel ontstaan dat strijdig gedrag wordt beloond (echter in mindere mate dan bij scenario 2).
Blz. 5
4.
Voorkeurs alternatief college van burgemeester en wethouders en enkele kanttekeningen
Naar onze mening moet voorkomen worden dat strijdig gedrag wordt beloond. Aan de andere kant moet een regeling worden bedacht die uitvoerbaar is. Wij spreken de voorkeur uit om scenario 3 verder uit te werken in een praktische beleidslijn. Daarbij zal ook aandacht worden besteed op welke wijze de planologische vertaling dan zal plaatsvinden. Wij overwegen daarbij om in lijn met het nieuwe bestemmingsplan een aanduiding ‘Woongebouw’ voor deze gevallen op te nemen met een maximale inhoudsmaat van 660 m³ (330 m³ per wooneenheid). Dit is immers de maatvoering die nu ook voor de woning van toepassing is. De eigenaar heeft destijds zelf overwogen om deze inhoudsmaat te splitsen in twee wooneenheden. Daarmee is de inhoudsmaat van 330 m3 per wooneenheid naar onze mening geaccepteerd. Gelet op de ontstaansgeschiedenis van deze situaties en de beleidslijn om ‘verstening’ in het buitengebied tegen te gaan, achten wij het niet gewenst om een ruimere inhoudsmaat toe te kennen. Voor woningen die groter zijn dan 660 m³ wordt opgenomen dat de bestaande (vergunde) inhoudsmaat positief wordt bestemd. Ook in dit geval wordt geregeld dat verdere uitbreiding niet mogelijk is. In het nieuwe bestemmingplan wordt een woongebouw als volgt gedefinieerd: “een gebouw, dat naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen wooneenheden omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden”. Tot slot wordt op deze plaats nog opgemerkt dat, indien uw raad ons voorkeursalternatief onderschrijft, onderzocht moet worden hoe dit scenario zich verhoudt tot het woningbouwprogramma van de gemeente Ede.
