Gemeenschappelijk Landbouwbeleid: kosten, instrumenten en hun effecten. Budget Ontwikkeling van het Budget In 2003 kostte het prijs- en inkomensbeleid €41 miljard en in 2004 bijna €43 miljard. Op basis van het akkoord van 2002 over het finan ciële plafond voor de landbouwuitgaven zullen deze uitgaven in de periode 2007-2013 evenwel dalen. Dit zogenaamde landbouwplafond is letterlijk een plafond. Het is niet mogelijk daar overheen te gaan, maar het is ook geen doel het plafond te bereiken (het is geen ‘spending target’). Jaarlijks wordt in de begroting het werkelijke bedrag bepaald dat kan worden uitgegeven. In reële prijzen (dus gecorrigeerd voor inflatie) zijn de uitgaven voor het prijsen inkomensbeleid in 2007 €43,5 miljard. In 2013 is dit €42,3 miljard, een daling van €1,2 miljard. Onderstaande grafiek geeft deze daling weer. Plafond uitgaven 1e pijler GLB 2007-2013 (in prijzen van 2004)
€ '000
44.000 43.500 43.000
Prijs- en inkomensbeleid
42.500 42.000 41.500 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
* Prijzen zijn gecorrigeerd met een (aangenomen) jaarlijkse inflatie van 2%. Bron: Europese Commissie, 2004 Het landbouwbudget blijft ondanks de GLB-hervormingen (Agenda 2000 en Mid-term Review) ongeveer constant. Onder dit plafond worden ook de uitgaven van het landbouwbeleid in de 10 nieuwe lidstaten gefinancierd. Worden GLB uitgaven voor het prijs- en inkomensbeleid gerelateerd aan het aantal landbouwers of bijvoorbeeld de hoeveelheid landbouwgrond, dan is er de facto sprake van een sterke daling van de ondersteuning. Onderstaande grafiek laat zien dat de uitgaven per hectare in 2003 gemiddeld bijna €300 waren, terwijl dit in 2013 ruim €200 zal zijn (op basis van prijzen van 2004).
1
K o st en p r i j s- e n in ko m e n s b e l ei d p e r h e ct a r e 350 300 250 €
200 150 100 50 0 2000 2001
2002 2003 2004
2005 2006
2007 2008 2 009 2 010 2011 2 012 2 013
Bron: Eigen berekening op basis van data afkomstig FAO, Eurostat Op 1 Mei 2004 traden de 10 nieuwe lidstaten toe tot de EU. In deze grafiek wordt ervan uit gegaan dat de toetreding van Roemenië en Bulgarije in 2007 zal plaatsvinden en dat de toetreding van deze nieuwe lidstaten, conform de Nederlandse wens, ook onder het bestaande plafond gefinancierd wordt. Het Nederlandse aandeel Van alle uitgaven in het kader van het prijs- en inkomensbeleid ontvangt Nederland 2,5%. In de praktijk betekent dit dat Nederland in de periode 2007-2013 gemiddeld per jaar ruim €1 miljard zal ontvangen. Het GLB op de EU-begroting In 2003 bijvoorbeeld koste het GLB (inclusief plattelandsbeleid) €47 miljard, bijna 50 procent van de totale EU-begroting. Hierbij gelden drie belangrijke kanttekeningen: 1. Het GLB is nog steeds het enige beleid dat volledig communautair wordt gefinancierd. Finan ciering van beleid voor bijvoorbeeld de cultuursector of onderzoek is een grotendeels nationale verantwoordelijkheid. 2. Door dit verschil is het EU budget niet hetzelfde als “alle overheidsuitgaven in Europa” zoals soms lijkt te worden verondersteld. Zo kostte het GLB in 2003 0,5% van het Bruto Nationaal Product (BNP) van de EU. Alle overheidsuitgaven in de EU, dus ook voor bijvoorbeeld zorg en onderwijs, beslaan 48% van het BNP.
2
GLB uitgave n abs oluut
G LB uitgaven in perspec tief
47
% van het BNP
50
Miljard €
40 30 20 10 0
60 50 40 30 20 10 0
48
0.5 G LB Uitgaven
Alle overheidsuitgaven
GL B uitgav en
3. Het aandeel van de GLB-uitgaven in de totale EU-begroting neemt af: Jaar 1980 1990 2006 2013
Aandeel GLB in EU begroting (%) 69 56 46 36
Het hervormde GLB: de instrumenten Niet alleen neemt de landbouwsteun in reële termen af, ook de manier waarop en de voorwaarden waartegen zij verstrekt wordt is fundamenteel gewijzigd. Het huidige hervormde beleid kenmerkt zich door: − Ontkoppeling directe inkomenssteun; de steun wordt verleend als ontkoppelde bedrijfstoeslag, ongeacht de vraag wat geteeld wordt. − Verplichte cross-compliance: Om steun te ontvangen moet aan eisen op het gebied van milieu, voedselkwaliteit en dierenwelzijn worden voldaan. − Introductie verplichte modulatie; vanaf 2007 wordt 5% van de inkomenstoeslagen overgeheveld naar het plattelandsfonds dat op deze manier versterkt wordt. Daarnaast worden op beperkte schaal ook nog andere instrumenten zoals restituties en productsteun toegepast. Deze instrumenten hadden in het verleden de overhand. Grafisch ziet deze ontwikkeling er als volgt uit: Verdeling van de uitgaven GLB over verschillende vormen van steun
miljard euro
40
31,346 25, 497
30 20 10
22,769 11,143
10,865 4,092
2,866
0 1993
2000
2008
Marktmaatregelen (interventie, exportsu bsidies e.d.) Hectareto eslagen/dierprem ies Enkele bedrijfstoeslag ( minimum vanaf 2003/2004 hervormingen) Bron: Europese Commissie, 2005
3
Er heeft dus een sterke verschuiving plaats gevonden van marktmaatregelen, via hectaretoeslagen en dierpremies, naar ontkoppelde bedrijfstoeslagen. De Organisatie voor E conomische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft onderzocht in hoeverre verschillende manieren van ondersteuning handelsverstorend werken. OESO evaluatie van landbouwbeleid
Handelsverstoring, PO=1
1,4 1,2
Toeslagen op basis van inputs
1
Prijsondersteuning (PO)
0,8
Toeslagen op basis van productie
0,6 0,4
Toeslagen op basis van geplan t areaal/aantal dieren
0,2
Toeslagen op basis van historische referen tie
0 1
Bron: OESO, 2004 De gehanteerde kleuren komen ongeveer overeen met de oranje, blauwe en groene box (respectievelijk sterk, minder sterk en nauwelijks handelsverstorende steun) van de WTO. Het oude beleid in de EU werd gekenmerkt door sterk handelsverstorende marktmaatregelen zoals interventieaankopen en exportsubsidies (oranje en lichtgeel in de bovenstaande grafiek). Na de Mac Sharry-hervorming in 1992 en Agenda 2000 kwam het accent te liggen op hectaretoeslagen en dierpremies (donkerblauw). De toeslagen en premies waren na deze hervormingen al grotendeels gebaseerd op historische referentie, al werd de productie van die gewassen of het houden van die dieren waarvoor men de toeslag kreeg, nog steeds vereist. In de laatste hervormingsronde (2003) is besloten deze laatste eis/koppeling te vervangen door de toeslag te koppelen aan randvoorwaarden op het gebied van milieu, voedselkwaliteit en dierenwelzijn. In de praktijk betekent het dat een boer de toeslag krijgt op basis van in het verleden geproduceerde hoeveelheden (historische referentie), ongeacht wat hij nu produceert, waardoor hij zich meer kan richten op producten waar de markt om vraagt (groen). Markttoegang voor landbouwproducten uit ontwikkelingslanden. De Europese Unie is verreweg de grootste afnemer van agrarische producten van ontwikkelingslanden. Zo laat onderstaande tabel zien dat de Europese Unie met afstand de grootste markt vormt voor agrarische producten uit Afrika.
4
Import uit Afrika (€ Miljard) 8
6
4
2
Avg98-00
Avg01-03
Avg98-0 0
EU15
Avg01-03
AUS&NZ
Bananen Granen Vlees
Avg98-00
Avg01-03
Avg98-00
MERCOSUR
Cacao Katoen Oliezaden
Avg0 1-03 VS
Koffie Zuivel Ruwe producten products
Suiker Fruit & groenten excl. bananen
Bron: COMTRADE In de periode 2001-2003 was de gemiddelde waarde van agrarische producten die vanuit Afrika jaarlijks naar de EU15 werden geëxporteerd bijna €7 miljard. Deze export groeit ook over de jaren. Tegelijkertijd had de export vanuit de EU15 naar Afrika in dezelfde periode ongeveer een waarde van €3,5 miljard. Een en ander betekent dat de EU een veel grotere netto importeur van landbouwproducten uit Afrika is dan welk ander land of groep landen dan ook: Handel van landbouwproducten tussen Afrika en ontwikkelde landen* Handel met Afrika 2000
Miljoen Euro
1000 0 -1000
1998
1999
2000
2001
2002
2003
-2000 -3000 -4000 -5000 EU15
AUS&NZ
MERC OSUR
VS
RvdW
Bron: COMTRADE *Koffie, suiker, katoen, fruit en groenten, bananen, cacao, granen, oliezaden, zuivel en vlees. RvdW=Rest van de Wereld
5
De Europese Unie heeft verschillende beleidsinstrumenten ingezet om de markttoegang van ontwikkelingslanden tot de Europese markt te verbeteren: − Sinds 1971 bestaat er voor 178 ontwikkelingslanden het zogenaamde Algemeen Preferentieel stelsel (APS). Dit stelsel voorziet in tariefvrije dan wel meer gunstige markttoegang. De importen die in 2003 onder dit APS stelsel op de EU-markt terecht kwamen hadden een waarde van $52 miljard. − In 2001 is de “Everything But Arms” overeenkomst getekend. Volgens dit akkoord kunnen de 50 minst ontwikkelde landen al hun producten (behalve wapens en munitie) tariefvrij naar de EU exporteren. Voor drie producten geldt een overgangsperiode. Vanaf 2006 geldt het systeem voor bananen en vanaf 2009 ook voor suiker en rijst. Bovengenoemd beleid laat onverlet dat ontwikkelingslanden niet altijd volledig gebruik kunnen maken van hun preferenties. Soms komt dat omdat de Europese consument vaak hoge eisen stelt op het gebied van voedselkwaliteit en veiligheid – eisen waaraan door ontwikkelingslanden niet altijd voldaan kan worden. Het probleem zit hem dus niet altijd in de feitelijke markttoegang maar in de voorkeuren van de Europese consument. Deze voorkeuren worden ‘verwoord’ door het bedrijfsleven dat veelal hogere eisen aan producten stelt dan de overheid voorschrijft.
Om ontwikkelingslanden te helpen aan deze kwaliteitseisen te voldoen is Nederland voor verschillende producten ‘partnerships’ aangegaan met enkele ontwikkelingslanden. Zo is er een partnership tussen Nederland, Maleisië en Indonesië ter bevordering van duurzame handel in garnalen, palm olie en groenten en fruit en is er een partnerschap tussen Nederland en Vietnam op het gebied van de vissector . Met Kenia, Oeganda, Tanzania en Zambia is er een partnership om de handel in tuinbouwproducten zoals bloemen en groenten en tropische vru chten te verbeteren. Handelsliberalisatie en ontwikkelingsproblematiek Volgens economische theorieën leidt algehele handelsliberalisatie tot een verhoging van de mondiale welvaart. Over de verdeling van deze welvaart zegt het echter niet zo veel. Zo zijn de effecten voor ontwikkelingslanden vaak positief, maar beperkt en ook niet voor alle ontwikkelingslanden positief. Een rapport van het IMF benadrukt nog eens dat handel alléen niet de oplossing is voor ontwikkelingsproblematiek. De oplossing is gelegen in een combinatie van markttoegang en hervorming van landbouwbeleid in ontwikkelde landen, maar ook een gezond economisch en monetair beleid en een verstandige handelspolitiek in de ontwikkelingslanden zelf.1 Liberalisatie van de handel is niet alleen ontoereikend, maar kan zelfs negatief uitpakken. Zo kan dit voor de nu bevoorrechte ontwikkelingslanden tot zogenaamde erosie van preferenties leiden. Een dergelijk probleem kan gaan optreden als bijvoorbeeld de Europese suikermarkt volledig geliberaliseerd zou worden. Als alle derde landen tariefvrij zouden mogen exporteren, zouden landen met de laagste productiekosten de EU-markt vooral gaan opeisen. Volgens CtC, het onderzoeksinstituut van de Braziliaanse suikerindustrie, liggen 1
IMF, Improving Market Access: Toward Greater Coherence between Aid and Trade, Washington, DC 2003. 6
de productiekosten in Brazilië rond de $100 per ton. Daarmee is hun suiker goedkoper dan dat van de meeste ontwikkelingslanden. Volledige liberalisatie van het Europese suikerbeleid is voor veel ontwikkelingslanden dan ook geen aantrekkelijk perspectief. Productiekosten van suiker in ontwikkelingslanden Laag
High >US$350 Bangladesh, Burkina Faso, Haiti, Laos, Madagascar, Mali, Nepal, Togo, Rwanda en Oeganda
Bron: LMC International Ltd, 2004 Exportsubsidies en internationale handel. Export subsidies gelden als handelsverstorend. Daarom heeft de EU in het kader van de onderhandelingen in de WTO’s Doha Ronde aangegeven bereid te zijn alle export subsidies te elimineren. Voorwaarde hiervoor is dat de handelspartners van de EU gelijke con cessies doen op het gebied van exportkredieten en exportmonopolies; vormen van exportsteun die eveneens handelsverstorend werken. Overigens heeft de EU haar budget voor exportsteun al aanzienlijk beperkt.
7
