Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar? Een onderzoek naar de gehanteerde rolverdeling bij gebiedsontwikkelingsprocessen op VINEX-locaties met daarbij een toetsing aan de wens van meer marktwerking op de woningmarkt.

C.J. Huisman juni 2004

Colofon Titel rapport:

Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

Datum: Omvang: Bijlagen: Status: Auteur: Afstudeercommissie:

14 juni 2004 104 pagina’s 14 bijlagen Definitief C.J. Huisman Prof. dr. G.P.M.R. Dewulf Universiteit Twente Faculteit CTW Afdeling Bouwprocesmanagement

Een onderzoek naar de gehanteerde rolverdeling bij gebiedsontwikkelingsprocessen op VINEX-locaties met daarbij een toetsing aan de wens van meer marktwerking op de woningmarkt.

Ir. H. Kroon Universiteit Twente Faculteit CTW Afdeling Bouwprocesmanagement Dr. W.D. Bult-Spiering Universiteit Twente Faculteit CTW Afdeling Bouwprocesmanagement Drs. ing. J. Fokkema NEPROM

Universiteit Twente Faculteit Construerende Technische Wetenschappen Opleiding Civiele Techniek Afdeling Bouwprocesmanagement Postbus 217 7500 AE Enschede Tel: 053-4894257 Website: www.cit.utwente.nl NEPROM Postbus 620 2270 AP Voorburg Tel: 070-3866264 E-mail: [email protected] Website: www.neprom.nl COLOFON Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

2

Voorwoord Dit rapport is het resultaat van een zelfstandig onderzoek naar de rolverdeling tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen bij het gebiedsontwikkelingsproces. In het kader van mijn opleiding Civiele Techniek (CiT) aan de Universiteit Twente ben ik per 1 september 2003 bij de NEPROM in Voorburg enthousiast met het onderwerp aan de slag gegaan. Nu, ruim negen maanden later, kan ik terugkijken op een leuke maar bovenal leerzame tijd. Graag wil ik van de gelegenheid gebruik maken om een aantal mensen te bedanken voor hun bijdrage aan mijn onderzoeksrapport. Allereerst wil ik mijn afstudeercommissie bedanken. Jan, hartelijk bedankt voor de mogelijkheid die je me hebt geboden om mijn afstudeeronderzoek bij de NEPROM uit te voeren. Tevens bedankt voor de goede begeleiding en het feit dat ik naast mijn afstudeeronderzoek nog andere activiteiten heb mogen ondernemen. Geert en Henk, met jullie goede aanwijzingen en opbouwende kritiek hebben jullie mij enorm geholpen om tot dit resultaat te komen. Ook gaat mijn dank uit naar Mirjam Bult-Spiering, die mij in de beginfase van het afstudeerproces heeft bijgestaan bij het op de rails zetten van mijn onderzoek. Ten tweede gaat mijn dank uit naar alle collega’s bij de NEPROM, die ervoor gezorgd hebben dat ik het gedurende mijn afstudeerperiode ongelooflijk naar mijn zin heb gehad. Niet alleen kon ik bij hen terecht voor inhoudelijke feedback voor mijn onderzoek, ook een goed gesprek of een moment van ontspanning gingen zij niet uit de weg. Bedankt hiervoor! Ten derde, maar daarom niet minder, gaat mijn dank uit naar alle personen die hun medewerking hebben verleend aan mijn onderzoek. Zonder de respondenten van mijn expertinterviews en projectinterviews zou dit rapport niet tot stand zijn gekomen of in ieder geval een stuk minder interessant zijn geworden. Stuk voor stuk heb ik van alle gesprekken veel geleerd. Bij dezen wil ik deze personen dan ook hartelijk bedanken. Tot slot zijn er nog vrienden, familie en andere naasten die hun steentje hebben bijgedragen aan mijn onderzoek. Hun medeleven en belangstelling gedurende het afstudeerproces hebben mij enorm gesteund. Lieve mama en Daisy, zonder jullie nimmer aflatende ondersteuning was ik nooit zover gekomen. Kim, bedankt voor al je geduld, liefde en morele steun; je hebt me er in de moeilijke momenten doorheen gesleept. Papa, helaas was het je niet gegeven om dit mee te mogen maken, maar ik weet zeker dat je ontzettend trots op me zou zijn geweest! Chris Huisman Voorburg, juni 2004

VOORWOORD Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

3

Samenvatting De gemeentelijke overheid heeft, als publiekrechtelijk democratisch gekozen lichaam, de regie in het verstedelijkingsproces. Ten behoeve van het publieke belang, vastgelegd in wettelijke gemeentelijke taken en in (rijks)beleidsdoelstellingen, stelt de gemeente randvoorwaarden en eisen aan een gebiedsontwikkeling en maakt zij afspraken met de betrokkenen. De zorg voor de ruimtelijke kwaliteit van nieuwe woonwijken en volkshuisvestingsoverwegingen motiveren dit gemeentelijk optreden. De laatste jaren is er in het ruimtelijk beleid van de overheid een tendens te bespeuren naar meer marktwerking bij gebiedsontwikkeling. Daarbij is onduidelijkheid ontstaan omtrent de invulling van de taken en bevoegdheden van gemeenten bij gebiedsontwikkeling. De vraag doet zich voor tot op welk detailniveau en in welke situatie de gemeente gerechtigd is om eisen en randvoorwaarden te stellen aan de gebiedsontwikkeling. Gemeenten zijn, verklaarbaar vanuit historisch perspectief, in sommige situaties geneigd om die bevoegdheid vrij ruim te interpreteren. Marktpartijen zijn op hun beurt, ondanks die onduidelijkheid, dikwijls geneigd om die bevoegdheid te respecteren. In dit licht bezien leeft de indruk dat er van het vergroten van de marktwerking bij gebiedsontwikkelingen op VINEX-locaties – ondanks de private grondverwervingen – nog weinig terecht is gekomen en gemeenten nog steeds de dominante partij zijn in het gehele ontwikkelingstraject. De probleemstelling van dit onderzoek luidt dan ook: Sluit de gehanteerde rolverdeling tussen gemeenten en marktpartijen bij gebiedsontwikkelingsprocessen op VINEX-locaties aan bij de wens van meer marktwerking op de woningmarkt? Om tot een weloverwogen standpunt te komen, zijn verschillende beleidsdocumenten nader bestudeerd, de ervaringen van een aantal – publieke en private – deskundigen geïnventariseerd en de gehanteerde rolverdeling bij een viertal VINEX-locaties in kaart gebracht en geëvalueerd. De ruimtelijke ordening heeft in Nederland van oudsher een sterk regulerend karakter gehad. De positie van de overheid is in de loop der jaren echter veranderd. Dit betreft zowel de verhouding tussen de rijksoverheid enerzijds en decentrale overheden anderzijds als die tussen de overheid en marktpartijen. Er is een trend waarneembaar dat de rijksoverheid het ruimtelijk beleid slechts op hoofdlijnen vaststelt en er meer ruimte wordt geboden om op decentraal niveau afwegingen te maken. Dit wordt benadrukt door het feit dat het ministerie van VROM onlangs in de Nota Ruimte een duidelijke keuze heeft gemaakt voor ontwikkelingsplanologie. Het Rijk dient daarbij meer ruimte te geven aan provincies en gemeenten om samen met projectontwikkelaars en maatschappelijke organisaties plannen te maken en te realiseren. Veel gemeenten hebben hier de afgelopen jaren al veel ervaring mee opgedaan; op VINEX-locaties zijn gemeenten inmiddels gewend om met marktpartijen samen te werken. Volkshuisvesting als beleidsterrein heeft de afgelopen decennia eveneens een gedaantewisseling ondergaan. Eerst verscheen het beleid als een sociale opgave, na de oorlog als een bouwopgave en in de jaren tachtig en negentig als organisatieopgave om orde op zaken te stellen in de verhoudingen binnen de volkshuisvesting. Momenteel is een verandering gaande van het sectorale volkshuisvestingsbeleid naar een integraal woonbeleid, waarbij meer ruimte wordt geboden aan de markt. Dit is uitdrukkelijk naar voren gekomen in de Nota Mensen, Wensen, Wonen; hierin wordt de burger centraal gesteld en wordt gestreefd naar een betrokken overheid en een beheerste marktwerking.

SAMENVATTING Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

4

Het functioneren van de grondmarkt voor de woningbouw hangt sterk samen met het gevoerde volkshuisvestingsbeleid. De beleidsomslag – ingezet met de nota’s ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ en ‘VINEX’ – heeft ertoe geleid dat de verhoudingen op de grondmarkt het afgelopen decennium ingrijpend zijn gewijzigd: de min of meer monopolistische positie van gemeenten op nieuwbouwlocaties is ingeruild voor een dominante rol van marktpartijen. Met name de komst van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) was hier debet aan. Marktpartijen werden in staat gesteld om op strategische posities grond aan te kopen – wat ook massaal is gebeurd – terwijl gemeenten tegelijkertijd de instrumenten en de financiële middelen moesten ontberen. Inherent aan deze ontwikkeling vond er op gemeentelijk niveau een omschakeling plaats van actief naar faciliterend grondbeleid. De bestaande instrumenten voor faciliterend grondbeleid zijn echter onvoldoende om publieke doelen te realiseren. Op korte termijn zal dan ook een wet inzake grondexploitatie worden ingevoerd, waarmee de gemeente voorwaarden kan stellen ten aanzien van het kostenverhaal en de inrichting en uitvoering van het plan. Met de Nota Grondbeleid ‘Op grond van nieuw beleid’ is vorm gegeven aan deze modernisering van het instrumentarium voor het grondbeleid. De invulling van de regierol door de gemeentelijke overheid staat op dit moment ter discussie. De centrale vraag die hierbij aan de orde is, is tot hoever deze regierol van de overheid zich moet en mag uitstrekken. Om inzicht in deze problematiek te verkrijgen zijn een aantal respondenten – zowel van publieke als van private zijde – aan een interview onderworpen. Hieruit komt naar voren dat de huidige gemeentelijke bemoeienis bij de invulling van een gebiedsontwikkeling in veel gevallen nog te gedetailleerd is. Er is in dat opzicht te veel sprake van een programmatisch gestuurd proces en te weinig van een consumentgericht proces. Afgaande op het ruimtelijk beleid van de overheid, verdient het echter de voorkeur dat de gemeentelijke overheden met name op het laagste stedenbouwkundige niveau overgaan tot een abstracter niveau van regie. Op planologisch of stedenbouwkundig niveau dient de regiefunctie van de gemeentelijke overheid daarentegen wel stevig te zijn. De meningen omtrent de wenselijkheid van genoemde ontwikkeling zijn echter verdeeld. Een belangrijk discussiepunt vormt daarbij de vraag of er daadwerkelijk een kwalitatief beter en flexibeler product voor de consument ontwikkeld zal worden indien er meer invloed wordt gegeven aan de marktpartijen. De accentverschuiving in de rijkssturing van het woonbeleid heeft zijn uitwerking op de verhouding tussen gemeenten en marktpartijen op lokaal niveau niet gemist. Bij de lokale uitvoering van VINEX-locaties wordt inmiddels met wisselend succes ervaring opgedaan met verschillende nieuwe samenwerkingsvormen. Binnen dit onderzoek is de gehanteerde rolverdeling op een viertal VINEX-locaties nader beschouwd. Het betreft de volgende locaties: • IJburg (Amsterdam); • Waalsprong (Nijmegen); • Leidsche Rijn (Utrecht); • Emerald-Delfgauw (Pijnacker-Nootdorp). Cross case analyse wijst uit dat de interactie tussen gemeentelijke overheid en marktpartijen in veel gevallen niet zonder slag of stoot verloopt. Een belangrijk knelpunt vormt daarbij het feit dat de gemeentelijke regie – van stedenbouwkundig structuurplan tot de daadwerkelijke ontwikkeling van woningen – op nagenoeg alle locaties nog steeds nadrukkelijk aanwezig is. Marktpartijen wordt weinig vrijheid geboden en de vrijheid die zij krijgen, wordt vaak ingeperkt en verankerd in alle regelgeving. Gezien het grootschalige karakter van de ontwikkelingen op VINEX-locaties is de betrokkenheid van de lokale overheid te rechtvaardigen. De zorg voor de ruimtelijke kwaliteit van nieuwe woonwijken en volkshuisvestingsoverwegingen motiveren dit gemeentelijke optreden. Op een SAMENVATTING Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

5

aantal gebiedsbepalende elementen (en dan met name op het lagere schaalniveau) is de gemeentelijke bemoeienis echter wel erg groot geweest. Uit de profielen kan men opmaken dat het daarbij met name om de volgende aspecten gaat: duurzaam bouwen, verkoopprijzen, parkeeroplossing, keuze architect en materiaalgebruik. De profielen wijzen verder uit dat het gehanteerde grondexploitatiemodel wel degelijk van invloed is op het moment dat marktpartijen bij het ruimtelijke inrichtingsproces worden betrokken. Ondanks het feit dat veel marktpartijen grondposities hebben verworven op VINEX-locaties, ziet men dit in de procesvoering en het uiteindelijke product niet terug. Hieruit kan worden geconcludeerd dat grondposities niet allesbepalend zijn voor de mate van invloed. De grondposities zijn wellicht wel van invloed geweest op de risico- en winstverdeling; dit valt echter niet binnen het onderzoeksgebied en hier zijn dan ook geen uitspraken over gedaan. De belangrijkste conclusies van het onderzoek zijn als volgt samen te vatten: • De ‘turn-around’ in het rijksbeleid inzake de volkshuisvesting aan het begin van de jaren negentig heeft een ingrijpende betekenis gehad op de bestaande verhoudingen. Met name de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra zette in op een ‘marktgerichte’ productie. Dit onderzoek toont echter aan dat er – ondanks de private grondverwervingen op VINEXlocaties – van het vergroten van de marktwerking bij gebiedsontwikkeling nog weinig is terechtgekomen. •

Gemeentelijke overheden blijken in veel gevallen nog steeds de dominante partij in het gehele ontwikkelingstraject te zijn door zich krampachtig vast te houden aan hun publieke en private bevoegdheden. Marktpartijen wordt weinig vrijheid geboden en de vrijheid die zij krijgen, wordt vaak ingeperkt en verankerd in alle regelgeving. Deze traditionele houding van gemeentelijke overheden heeft grote negatieve gevolgen voor de woningmarkt en de consument. De gedetailleerde gemeentelijke bemoeienis vormt immers een belemmerende factor bij het laten aansluiten van het aanbod op de marktvraag.

•

De overheid dient op basis van het door haar voorgestane ruimtelijk beleid daadwerkelijk een terugtrekkende beweging te maken en veel meer aan de vrije marktwerking over te laten, teneinde te komen tot producten die veel beter aansluiten bij de wensen van de consument. Om dit te bewerkstelligen zal een maatschappelijk veranderingsproces in gang moeten worden gezet, waarbij een verschuiving van de taken en verantwoordelijkheden noodzakelijk is.

•

Het is van belang dat er op korte termijn een brede discussie op gang komt omtrent de wenselijk geachte rolverdeling tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen bij het ruimtelijke inrichtingsproces. De decentralisatie van het rijksbeleid heeft er immers tot op heden nog niet toe geleid dat er een heldere scheiding van verantwoordelijkheden is doorgevoerd tussen de onderdelen in het woningbouwproces. Het is echter van belang dat deze scheiding op korte termijn transparant wordt gemaakt. Het resultaat zou een handreiking kunnen zijn, waarin helder uiteen wordt gezet tot waar gemeenten bevoegd zijn om eisen aan locatie- en opstalontwikkeling te stellen. Dit zal uiteindelijk moeten leiden tot een verhoging van het tempo en de kwaliteit van de ontwikkeling van woningbouwlocaties.

SAMENVATTING Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

6

Inhoudsopgave Colofon ...................................................................................................................................... 2 Voorwoord ................................................................................................................................. 3 Samenvatting............................................................................................................................. 4 Inhoudsopgave.......................................................................................................................... 7 1.

Inleiding........................................................................................................................... 9 1.1. Aanleiding ................................................................................................................... 9 1.2. NEPROM................................................................................................................... 9 1.3. Leeswijzer.................................................................................................................. 10

2.

Onderzoeksaanpak......................................................................................................... 11 2.1. Conceptueel ontwerp................................................................................................. 11 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.1.5. 2.1.6.

2.2.

Onderzoekstechnisch ontwerp .................................................................................. 15

2.2.1. 2.2.2. 2.2.3.

3.

Onderzoeksstrategieën ................................................................................................................................15 Onderzoeksmethoden en -technieken..........................................................................................................16 Bronnen ......................................................................................................................................................18

Het ruimtelijk beleid......................................................................................................21 3.1. Inleiding .................................................................................................................... 21 3.2. Ruimtelijke ordeningsbeleid....................................................................................... 21 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4.

Ontwikkeling ruimtelijke ordeningsbeleid .................................................................................................21 Gewijzigde verhoudingen tussen overheid en marktpartijen.......................................................................23 Publiekrechtelijk instrumentarium ............................................................................................................24 Nota Ruimte: ontwikkelingsplanologie .....................................................................................................25

3.3.1. 3.3.2. 3.3.3.

Ontwikkeling volkshuisvestingsbeleid ........................................................................................................26 Marktwerking wordt belemmerd................................................................................................................27 Nota Mensen, Wensen, Wonen: grotere zeggenschap burger ....................................................................27

3.3.

Volkshuisvestingsbeleid............................................................................................. 26

3.4.

Grondbeleid .............................................................................................................. 28

3.4.1. 3.4.2. 3.4.3. 3.4.4. 3.4.5.

4.

Probleemkader............................................................................................................................................11 Probleemstelling ..........................................................................................................................................11 Doelstelling .................................................................................................................................................12 Onderzoeksmodel .......................................................................................................................................12 Afbakening ................................................................................................................................................13 Vraagstelling ..............................................................................................................................................14

Ontwikkeling grondbeleid ..........................................................................................................................28 Grondverwerving op VINEX-locaties: beperkte concurrentie door grondposities ....................................29 Twee vormen van grondbeleid.....................................................................................................................31 Grondexploitatiemodellen...........................................................................................................................35 Nota Grondbeleid: versterking instrumentarium grondbeleid ...................................................................37

Het ruimtelijke ontwikkelingsproces .......................................................................... 39 4.1. Inleiding .................................................................................................................... 39 4.2. Fasering ruimtelijke ontwikkelingsproces................................................................... 39 4.3. De gemeentelijke overheid......................................................................................... 41 4.3.1.

Belangen gemeentelijke overheid .................................................................................................................41

4.4.

De projectontwikkelaar.............................................................................................. 43

4.5.

Rolverdeling binnen het ruimtelijke ontwikkelingsproces........................................... 44

4.4.1.

Typen ontwikkelaars..................................................................................................................................43

INHOUDSOPGAVE Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

7

5.

Praktische verkenning .................................................................................................. 46 5.1. Inleiding .................................................................................................................... 46 5.2. Groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces............ 46 5.2.1. 5.2.2.

Aanleiding ..................................................................................................................................................46 Gunstige of ongunstige ontwikkeling?........................................................................................................47

5.3.

Interactie................................................................................................................... 49

5.4.

Inzet sturingsmechanismen ....................................................................................... 56

5.5.

Analyse...................................................................................................................... 58

5.3.1. 5.3.2. 5.3.3.

Samenwerking ............................................................................................................................................49 Rolverdeling ................................................................................................................................................51 Verschuiving in verhoudingen ....................................................................................................................55

5.4.1. 5.4.2. 5.4.3.

Het bestemmingsplan .................................................................................................................................57 Wet Voorkeursrecht Gemeenten en Onteigeningswet ................................................................................57 Contracten ..................................................................................................................................................57

6.

Case studies................................................................................................................... 60 6.1. Inleiding .................................................................................................................... 60 6.2. Analysekader case studie............................................................................................ 60 6.3. IJburg, Amsterdam.................................................................................................... 62 6.4. Waalsprong, Nijmegen .............................................................................................. 71 6.5. Leidsche Rijn, Utrecht ............................................................................................... 80 6.6. Emerald-Delfgauw, Pijnacker-Nootdorp ................................................................... 89

7.

Conclusies en aanbevelingen ....................................................................................... 95 7.1. Inleiding .................................................................................................................... 95 7.2. Conclusies................................................................................................................. 95 7.2.1. 7.2.2. 7.2.3.

Conclusies beleid .........................................................................................................................................95 Conclusies praktijk....................................................................................................................................97 Slotconclusie ................................................................................................................................................99

7.3.1. 7.3.2. 7.3.3.

Aanbevelingen voor gebruik .......................................................................................................................99 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek ......................................................................................................100 Reflectie .....................................................................................................................................................100

7.3.

Aanbevelingen........................................................................................................... 99

Literatuurlijst..........................................................................................................................102

INHOUDSOPGAVE Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

8

1. Inleiding Dit rapport is het resultaat van een onderzoek naar de rolverdeling tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen op VINEX-locaties. Een interessant en actueel onderwerp dat momenteel veel partijen bezighoudt. Het rapport behandelt en analyseert het beleid van de overheid door de jaren heen en werpt daarnaast een kritische blik op de praktijk. 1.1. Aanleiding Bij het septembernummer (2002) van het magazine Building Business verscheen het essay Gebiedsontwikkeling: naar een nieuwe taakverdeling tussen overheid en markt van Carel de Reus (destijds voorzitter NEPROM) en Jan Fokkema (directeur NEPROM). Het volledige essay is weergegeven in bijlage 1. Kern van het betoog is dat van het vergroten van de marktwerking bij gebiedsontwikkeling – ingezet met de nota’s ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ en ‘VINEX’ – ondanks de private grondverwervingen, nog weinig terecht is gekomen en dat gemeenten nog steeds de dominante partij zijn in het gehele ontwikkelingstraject. Ten behoeve van het publieke belang, vastgelegd in wettelijke gemeentelijke taken en in (rijks)beleidsdoelstellingen, stelt de gemeentelijke overheid randvoorwaarden en eisen aan een gebiedsontwikkeling en maakt zij afspraken met de betrokkenen. In sommige situaties zijn zij echter geneigd hun wettelijke bevoegdheid vrij ruim te interpreteren. Als gevolg hiervan is er onduidelijkheid ontstaan over de invulling van de taken en bevoegdheden van gemeenten bij gebiedsontwikkeling. Regelmatig doet zich de vraag voor tot op welk detailniveau en in welke situatie de gemeente gerechtigd is om eisen en randvoorwaarden te stellen. In dit onderzoek wordt getracht om de gehanteerde rolverdeling bij gebiedsontwikkelingen op VINEX-locaties in kaart te brengen en op basis daarvan een oordeel te geven over de vraag of de gehanteerde rolverdeling op deze locaties aansluit bij de wens van meer marktwerking op de woningmarkt. In het licht van dit onderzoek is het echter niet alleen van belang te achterhalen in hoeverre de gemeentelijke overheid haar regiefunctie op VINEX-locaties heeft vervuld, maar ook een licht te werpen op de manier waarop dit tot stand is gekomen. 1.2. NEPROM Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM). De NEPROM is in 1974 opgericht en stelt zich ten doel de samenwerking te bevorderen tussen de overheid en projectontwikkelingsmaatschappijen bij de totstandkoming van vastgoedprojecten. Daarnaast streeft de NEPROM ernaar om de gezamenlijke belangen van haar leden te behartigen. De leden van de NEPROM zijn in Nederland gevestigde rechtspersonen, die zich hoofdzakelijk of uitsluitend bezighouden met de ontwikkeling van onroerend goed. De NEPROM hanteert toelatingscriteria voor het lidmaatschap, die betrekking hebben op de vakkennis, financiële stabiliteit en moraliteit. Als gevolg van de toelatingscriteria zijn overwegend grotere professionele projectontwikkelingsmaatschappijen aangesloten bij de NEPROM. Zij ontwikkelen en realiseren woningbouwprojecten, commercieel vastgoed en recreatief vastgoed, zowel in als buiten het stedelijk gebied. Het totale investeringsvolume bedraagt circa € 7 miljard per jaar. NEPROM-leden ontwikkelen ongeveer 50% van alle nieuwbouwwoningen, circa 65% van het metrage nieuwe kantoorruimte voor de markt, circa 90% van het metrage in planmatig ontwikkelde winkelcentra en circa 10% van de nieuwe bedrijfsruimten. De NEPROM telt momenteel (medio 2004) 64 leden. Naast de statutair vastgelegde doelstellingen heeft de NEPROM tevens een educatieve doelstelling. De Vereniging wil kennis overdragen over het vakgebied projectontwikkeling, zowel aan de medewerkers van lidbedrijven als aan derden. Daartoe is in 1984 de NEPROM Leergang

INLEIDING Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

9

Projectontwikkeling opgezet, die een brede kennismaking met alle aspecten van het proces van vastgoedontwikkeling geeft. De NEPROM was bovendien mede initiatiefnemer voor de oprichting van de Amsterdam School of Real Estate (voorheen SBV), die een aantal masteropleidingen op het gebied van Vastgoedkunde verzorgt, en de instelling van de Bijzondere Leerstoel Vastgoedkunde aan de Universiteit van Amsterdam. De NEPROM is vertegenwoordigd in het bestuur van de Amsterdam School of Real Estate en ondersteunt tevens de Stichting voor Wetenschappelijk Onderwijs en Onderzoek in de Vastgoedkunde (SWOOV). Binnen de NEPROM functioneert een aantal vaste Commissies. De Commissie Woningmarkt, de Commissie Commercieel Vastgoed en de Juridische Commissie adviseren – gevraagd en ongevraagd – het bestuur van de NEPROM over relevante ontwikkelingen. De Commissie Leergang bewaakt de kwaliteit van de NEPROM Leergang Projectontwikkeling [NEPROM, 2004]. 1.3. Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk twee wordt de aanpak van het onderzoek toegelicht. Daartoe wordt eerst het conceptueel ontwerp beschreven, waar wordt ingegaan op het probleemkader, de probleemstelling en de doelstelling, het onderzoeksmodel, de afbakening en de vraagstelling van het onderzoek. Vervolgens wordt het onderzoekstechnisch ontwerp uiteengezet, waarbij de toegepaste onderzoeksstrategieën, de gehanteerde onderzoeksmethoden en onderzoekstechnieken en de te raadplegen bronnen aan de orde komen. Hoofdstuk drie behandelt het ruimtelijk beleid van de overheid. Achtereenvolgens vindt een analyse plaats van het ruimtelijke ordeningsbeleid, het volkshuisvestingsbeleid en het grondbeleid. Deze drie vormen van beleid worden nagenoeg op een identieke wijze geanalyseerd. Eerst worden de ontwikkelingen van het desbetreffende beleid door de jaren heen uiteengezet, daarna wordt ingegaan op de gewijzigde verhoudingen tussen de (gemeentelijke) overheid en marktpartijen en tot slot worden relevante aspecten van het huidige en/of toekomstige beleid beschreven. In hoofdstuk vier wordt het ruimtelijke ontwikkelingsproces geanalyseerd. Eerst wordt de fasering van dit proces uiteengezet, waarbij tevens de desbetreffende gebiedsontwikkelingsaspecten aan bod komen. Hiermee wordt een ruimtelijk kader geschapen voor het verdere verloop van het onderzoek. Vervolgens wordt nader ingegaan op de rol van respectievelijk de gemeentelijke overheid en de projectontwikkelaar binnen dit proces. De overstap naar de praktijk wordt gemaakt in hoofdstuk vijf. In dit hoofdstuk wordt een praktische verkenning uitgevoerd naar de groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces. Daartoe wordt een uiteenzetting gegeven van de ervaringen van zowel publieke als private actoren, die verkregen zijn door middel van zogenaamde ‘expertinterviews’. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een analyse van het voorafgaande. In hoofdstuk zes staan de case studies centraal. Eerst wordt het toegepaste analysekader uiteengezet, waarna respectievelijk de projecten IJburg (Amsterdam), Waalsprong (Nijmegen), Leidsche Rijn (Utrecht) en Emerald-Delfgauw (Pijnacker-Nootdorp) worden behandeld. De case studies behandelen het ruimtelijke ontwikkelingsproces en dan met name de gehanteerde rolverdeling tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen. Tot slot worden in hoofdstuk zeven conclusies getrokken op basis van de gegevens uit de voorafgaande hoofdstukken. Hier wordt met name beoordeeld of de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties aansluit bij de wens van meer marktwerking op de woningmarkt. Daarbij worden aanbevelingen gedaan voor het gebruik van de resultaten en vervolgonderzoek.

INLEIDING Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

10

2. Onderzoeksaanpak Dit hoofdstuk behandelt de aanpak van het onderzoek. Het uitvoeren van een onderzoek is een complexe, langdurige bezigheid en vereist een duidelijk en afgebakend probleem, een juiste doelstelling en vraagstelling en een adequate onderzoeksmethodiek. Gedurende het onderzoek zijn delen van dit hoofdstuk dan ook regelmatig gewijzigd, aangescherpt of verwijderd. Uiteindelijk heeft het document gediend als een sturend en evaluerend middel gedurende het afstudeerproces. 2.1. Conceptueel ontwerp Het conceptueel ontwerp heeft ten doel om de begripsmatige vormgeving van het onderzoek weer te geven. Het bepaalt wat, waarom en hoeveel men gaat onderzoeken. In deze paragraaf zal achtereenvolgens worden ingegaan op het probleemkader, de probleemstelling, de doelstelling, het onderzoeksmodel, de afbakening en de vraagstelling van het onderzoek. 2.1.1.

Probleemkader

De gemeentelijke overheid heeft, als publiekrechtelijk democratisch gekozen lichaam, de regie in het verstedelijkingsproces. Ten behoeve van het publieke belang, vastgelegd in wettelijke gemeentelijke taken en in (rijks)beleidsdoelstellingen, stelt de gemeente randvoorwaarden en eisen aan een gebiedsontwikkeling en maakt zij afspraken met de betrokkenen. De laatste jaren is er in het algemeen – en dus niet alleen bij gebiedsontwikkelingsprocessen – echter een tendens te bespeuren van terugtrekking van de overheid en meer ruimte voor marktwerking. Ruimtelijke ontwikkelingen laten zich bovendien steeds lastiger centraal sturen en maatschappelijke ontwikkelingen zijn steeds moeilijker in overeenstemming te brengen met ruimtelijke concepten. Als gevolg hiervan is er onduidelijkheid ontstaan over de invulling van de taken en bevoegdheden van gemeenten bij gebiedsontwikkeling. Deze onduidelijkheid wordt in belangrijke mate veroorzaakt door de verschuiving in de verhoudingen tussen de bij woningbouw betrokken partijen, die zich in de afgelopen jaren heeft voorgedaan. De rol van de marktpartijen is sterker geworden, doordat een groot deel van de woningbouwopgave in de koopsector moet worden gerealiseerd en doordat de marktwerking vergroot dient te worden. Tegelijkertijd zijn de rijkssubsidies voor een belangrijk deel afgebouwd. De gemeente heeft hierdoor geen of veel minder financiële sturingsmiddelen, maar blijft (mede) verantwoordelijk voor het proces en de resultaten. Regelmatig doet zich dan ook de vraag voor tot op welk detailniveau en in welke situatie de gemeente gerechtigd is om eisen en randvoorwaarden te stellen. Gemeenten zijn, geheel verklaarbaar vanuit historisch perspectief, in sommige situaties geneigd om die bevoegdheid vrij ruim te interpreteren. Marktpartijen zijn op hun beurt, ondanks die onduidelijkheid, dikwijls geneigd om die bevoegdheid te respecteren. De onduidelijkheid zorgt echter aan beide zijden voor onzekerheid, frustratie en vertraging. Deze situatie is onbevredigend en in dit spanningsveld dienen de partijen te zoeken naar een nieuw evenwicht. 2.1.2.

Probleemstelling

In het probleemkader is reeds naar voren gekomen dat er onduidelijkheid is ontstaan over de invulling van de taken en bevoegdheden van de gemeentelijke overheid bij gebiedsontwikkeling. En dan met name over de vraag tot op welk detailniveau en in welke situatie de gemeente gerechtigd is om eisen en randvoorwaarden te stellen aan het gebiedsontwikkelingsproces. Dit onderzoek tracht te achterhalen of de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties aansluit bij de wens van meer marktwerking op de woningmarkt.

ONDERZOEKSAANPAK Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

11

De probleemstelling van het onderzoek kan dan ook a ls volgt worden gedefinieerd: Sluit de gehanteerde rolverdeling tussen gemeenten en marktpartijen bij gebiedsontwikkelingsprocessen op VINEX-locaties aan bij de wens van meer marktwerking op de woningmarkt?

2.1.3.

Doelstelling

Dit onderzoek beoogt een bijdrage te leveren aan de verkenning van de NEPROM naar de mogelijkheden om de invloed van marktpartijen (met name de professionele projectontwikkelaars) op het gebiedsontwikkelingsproces te vergroten, met als doel het creëren van meer woonkwaliteit in de ogen van de consument en een gezondere woningmarkt. Binnen dit onderzoek staat de rolverdeling tussen gemeenten en marktpartijen centraal; het onderzoek dient inzicht te verschaffen in de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties. Er is dan ook getracht om de gehanteerde rolverdeling bij gebiedsontwikkelingen op VINEX-locaties in kaart te brengen en op basis daarvan een beoordeling te geven of deze verdeling aansluit bij de wens van meer marktwerking op de woningmarkt. In het licht van dit onderzoek is het echter niet alleen van belang om de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties te achterhalen, maar ook de manier waarop dit tot stand is gekomen. Kortom, welke redenen aan deze rolverdeling ten grondslag hebben gelegen. De doelstelling van het onderzoek luidt dan ook: Een oordeel te geven over de vraag of de gehanteerde rolverdeling bij gebiedsontwikkelingsprocessen op VINEXlocaties aansluit op de wens van meer marktwerking op de woningmarkt, door zowel een kwalitatieve als kwantitatieve analyse uit te voeren naar de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties.

2.1.4.

Onderzoeksmodel

De globale wijze waarop het onderzoek wordt gestructureerd kan worden vormgegeven in een onderzoeksmodel. Het onderzoek kan op de volgende manier gemodelleerd worden: A. Analyse ruimtelijk beleid

Kenmerken ruimtelijk beleid t.a.v. meer marktwerking op woningmarkt

THEORIE D. Interactieanalyse Beoordeling of gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties aansluit bij wens van meer marktwerking op woningmarkt

B. Contextanalyse

Kwalitatieve analyse d.m.v. expertinterviews C. Analyse praktijk

Gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties

PRAKTIJK

Kwalitatieve en kwantitatieve analyse d.m.v. case studies Figuur 2.1: Onderzoeksmodel


12

Toelichting onderzoeksmodel Uit het onderzoeksmodel is op te maken dat het onderzoek bestaat uit een drietal analyses. Een analyse van het ruimtelijk beleid, waarbij naast de ontwikkelingen van het ruimtelijk beleid door de jaren heen ook de relevante aspecten van het huidige en/of toekomstige beleid worden beschreven. Een contextanalyse, waarin het ruimtelijk kader wordt geschapen voor het verdere verloop van het onderzoek. En een analyse van de praktijk, waarbij de implementatie van dit ruimtelijk beleid onder de loep wordt genomen. Het theoretische deel van dit onderzoek behandelt het ruimtelijk beleid van de overheid. Analyse van dit beleid vindt plaats door bestudering van diverse beleidsdocumenten van de overheid. Hiertoe is een driedeling gemaakt naar het ruimtelijke ordeningsbeleid, het volkshuisvestingsbeleid en het grondbeleid. Bij iedere vorm van beleid worden de ontwikkelingen van het desbetreffende beleid uiteengezet en wordt tevens ingegaan op de gevolgen van deze ontwikkelingen voor de marktwerking op de woningmarkt. Daarnaast worden de relevante aspecten van het huidige en/of toekomstige beleid geanalyseerd. Bij de contextanalyse staat het ruimtelijke ontwikkelingsproces centraal. In deze analyse wordt de fasering van het ruimtelijke ontwikkelingsproces uiteengezet en wordt tevens nader ingegaan op de rol van respectievelijk de gemeentelijke overheid en de projectontwikkelaar binnen dit proces. Deze analyse resulteert uiteindelijk in een ruimtelijk kader, dat als basis zal dienen voor het verdere verloop van het onderzoek. Het praktisch gedeelte van dit onderzoek behandelt de daadwerkelijke implementatie van dit beleid in de praktijk. Door middel van verkennende expertinterviews wordt getracht de ervaringen van betrokken actoren met de implementatie van het ruimtelijk beleid te achterhalen. Daarnaast wordt een viertal case studies uitgevoerd, met als doel het procesverloop inzichtelijk te maken en de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties in kaart te brengen. Het betreft de volgende vier locaties: IJburg (Amsterdam), Waalsprong (Nijmegen), Leidsche Rijn (Utrecht) en Emerald-Delfgauw (Pijnacker-Nootdorp). Uiteindelijk vindt op basis van de voornoemde analyses een confrontatie plaats, waarbij wordt beoordeeld of de gehanteerde rolverdeling bij gebiedsontwikkelingsprocessen op VINEX-locaties aansluit op de wens van meer marktwerking op de woningmarkt. 2.1.5.

Afbakening

Bij de beantwoording van bovenstaande probleemstelling is volledigheid, consistentie en nauwkeurigheid gewenst. Daarbij is het handig om een ‘selectie’ te maken van onderzoeksobjecten. Een duidelijke afbakening is dan ook op zijn plaats. Ten eerste beperkt het onderzoek zich uitsluitend tot de gebiedsontwikkelingen op het terrein van de woningmarkt. Indien het probleem zou gaan over de rolverdeling op het terrein van de kantorenmarkt, de markt voor detailhandelsruimten of een combinatie van de drie genoemde markten, dan zou het onderzoek te complex en tijdrovend worden. Om deze reden wordt uitsluitend aandacht geschonken aan de woningbouw en wordt de kantorenmarkt en de markt voor detailhandelsruimten buiten beschouwing gelaten. Daarnaast zijn alleen grote gebiedsontwikkelingsprojecten op uitleglocaties, de zogenaamde VINEX-locaties, bestudeerd en wordt niet ingegaan op binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen. Ten eerste zijn de verschillende VINEX-locaties onderling goed te vergelijken, wat de validiteit van het onderzoek ten goede komt. Daarnaast is juist bij de uitvoering van het VINEX-beleid de veranderde positie van gemeenten op de grondmarkt duidelijk aan het licht gekomen. Doordat


13

marktpartijen in toenemende mate een positie innamen op de grondmarkt, moesten gemeenten op een andere wijze gaan opereren. Tot slot kunnen tot de marktpartijen in de letterlijke zin van het woord alle partijen worden gerekend die risicodragend investeren in de ontwikkeling van een gebied. Tot deze partijen behoren onder andere de institutionele beleggers, woningcorporaties, bouwbedrijven en professionele projectontwikkelaars. Aangezien de professionele projectontwikkelaars in werkelijkheid vaak de opdrachtgevende partij zijn bij de realisatie van gebiedsontwikkelingen, wordt in dit onderzoek onder marktpartijen derhalve slechts de professionele projectontwikkelaars verstaan. Daarmee is echter niet gezegd dat de andere partijen automatisch zijn uitgesloten; veel van deze partijen beschikken immers over een aan de organisatie gelieerde ontwikkelingstak. 2.1.6.

Vraagstelling

Om de gekozen doelstelling te bereiken is vooraf een aantal onderzoeksvragen opgesteld, die gedurende het onderzoek zijn beantwoord. In dit onderzoek staat een viertal vragen centraal; deze vier vragen tezamen vormen de hoofdvragen van dit onderzoek en zijn door middel van alfabetische nummering gekoppeld aan het onderzoeksmodel. Aan de hand van het onderzoeksmodel kunnen de onderstaande onderzoeksvragen worden gegenereerd: A. Welke ontwikkelingen met betrekking tot het ruimtelijk beleid op het gebied van de woningmarkt hebben zich de afgelopen decennia voorgedaan? 1. Op welke wijze heeft het ruimtelijk beleid op het gebied van de woningmarkt zich de afgelopen decennia ontwikkeld volgens: - het ruimtelijke ordeningsbeleid; - het volkshuisvestingsbeleid; - het grondbeleid. 2. Wat voor invloed hebben deze ontwikkelingen gehad op de rol van de overheid en marktpartijen binnen het gebiedsontwikkelingsproces? 3. Welke relevante aspecten ten aanzien van marktwerking op de woningmarkt zijn er binnen het huidige en/of toekomstige ruimtelijk beleid te onderscheiden? B. Op welke wijze kan het ruimtelijke ontwikkelingsproces worden vormgegeven en welke rol nemen de gemeentelijke overheid en marktpartijen daarbij in? 1. Welke fasen zijn er binnen het ruimtelijke ontwikkelingsproces te onderscheiden? 2. Welke aspecten van gebiedsontwikkeling worden in de desbetreffende fasen bepaald? 3. Wat is de rol van de gemeentelijke overheid en de professionele projectontwikkelaar in het ruimtelijke ontwikkelingsproces? C. In hoeverre heeft de implementatie van het ruimtelijk beleid in de praktijk daadwerkelijk plaatsgevonden? 1. Op welke wijze wordt vorm gegeven aan de samenwerking tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen? 2. Hoe ervaren betrokken actoren de tendens naar een groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces? 3. Over welke sturingsmechanismen beschikt de gemeentelijke overheid bij het ruimtelijke ontwikkelingsproces? 4. Op welke wijze is de programmering van gebiedsontwikkelingen tot stand gekomen; wie heeft in welke fase de specifieke kenmerken van het project bepaald? 5. Welke oorzaken liggen aan de gehanteerde rolverdeling ten grondslag?


14

D. Sluit de gehanteerde rolverdeling bij gebiedsontwikkelingen op VINEX-locaties aan bij de wens van meer marktwerking op de woningmarkt? 1. In hoeverre komt de gehanteerde rolverdeling overeen met de wens van meer marktwerking op de woningmarkt? 2. Op welke gebiedsbepalende aspecten heeft de gemeente (te) veel invloed uitgeoefend? 3. Welke sturingsmechanismen zijn daartoe in welke mate ingezet door de gemeentelijke overheid? 2.2. Onderzoekstechnisch ontwerp Het onderzoekstechnisch ontwerp geeft aan op welke manier de doelstellingen uit het conceptueel ontwerp zijn gerealiseerd. Het legt in feite vast op welke manier het onderzoek heeft plaatsgevonden. In deze paragraaf zal derhalve worden ingegaan op de toegepaste onderzoeksstrategieën, de gehanteerde onderzoeksmethoden en -technieken en de geraadpleegde bronnen. Voor de verzameling van het onderzoeksmateriaal is gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksstrategieën, -technieken en -bronnen. Men spreekt in dit verband van triangulatie; verschillende bronnen worden geraadpleegd alvorens te komen tot conclusies. In dit onderzoek is zowel sprake van datatriangulatie (gebruik van meerdere, verschillende databronnen) als van methodologische triangulatie (gebruik van meerdere, verschillende onderzoeksstrategieën en onderzoekstechnieken). 2.2.1.

Onderzoeksstrategieën

De keuze voor een bepaalde strategie kan worden gezien als enkele kernbeslissingen waaruit vervolgens weer een aantal andere beslissingen voortvloeit. Een eerste kernbeslissing betreft de keuze voor breedte, die generalisering van de resultaten mogelijk maakt of diepgang, die diepgang, detaillering en een sterke onderbouwing mogelijk maakt met een minimum aan onzekerheid. Een tweede kernvraag is de vraag of men kan kwantificeren, waarbij men zijn/haar bevindingen vooral neerlegt in tabellen, grafieken, cijfers en berekeningen of kwalificeren, waarbij vooral verbaal en beschouwend wordt gerapporteerd. Indien de mogelijkheid er is om te kwantificeren, dan verdient dit echter de voorkeur. Tot slot dient men een keuze te maken tussen een empirisch onderzoek, waarbij men zelf gegevens verzamelt om op basis van een analyse van deze gegevens tot uitspraken te komen en een bureauonderzoek, waarbij men gebruik maakt van bestaande literatuur en/of door anderen bijeengebracht materiaal [Verschuren en Doorewaard, 2000]. Elke strategie is dus een geheel van onderzoeksactiviteiten, waardoor het ene onderzoek een heel andere verschijningsvorm heeft dan het andere. Er zijn in de literatuur verschillende strategieën van onderzoek te vinden. Swanborn [Swanborn, 1994] onderscheidt de volgende vier strategieën van onderzoek om wetenschappelijke probleemstellingen op te lossen: 1. 2. 3. 4.

bureauonderzoek; veldonderzoek (ook wel case studie of gevalsonderzoek); enquête; experiment.

In dit onderzoek zijn met name het bureauonderzoek, de enquête en het veldonderzoek als onderzoeksstrategieën gehanteerd. Hieronder zal beargumenteerd worden waarom juist voor deze strategieën is gekozen, met daarbij een korte beschrijving van elke strategie. Bureauonderzoek Een bureauonderzoek is een onderzoeksstrategie, die gebruik maakt van bestaande literatuur en/of door anderen bijeengebracht materiaal. Er is geen direct contact met het onderzoeksobject en vaak wordt het materiaal vanuit een ander perspectief gebruikt dan waarmee het werd ONDERZOEKSAANPAK Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

15

geproduceerd. Het doel van een bureauonderzoek kan omschreven worden als het plaatsen van de problematiek in een bredere context, waarbij de achtergronden van het probleem expliciet aan bod komen [Verschuren en Doorewaard, 2000]. Bureauonderzoek heeft een belangrijke rol gespeeld in de voorbereidende fase van het onderzoek. Het richtte zich met name op het ruimtelijke ontwikkelingsproces en het ruimtelijk beleid van de overheid. Enquête Bij een enquête wordt een aantal personen mondeling of schriftelijk ondervraagd. Meestal zijn dit personen die door middel van een zorgvuldig getrokken steekproef uit een bepaalde omschreven populatie worden aangewezen. Het is de bedoeling om de conclusies, waartoe je op grond van de steekproef komt, te generaliseren naar de populatie. Het doel van een enquête is het verzamelen en analyseren van gegevens ten behoeve van de oplossing van vooral beschrijvingsproblemen, maar ook verklaringsproblemen. De onderzoeker kan daarbij explorerend te werk gaan, maar het is ook heel goed mogelijk dat het accent ligt op toetsing van de uit een theorie of model afgeleide voorspellingen. In dit laatste geval gaat het meestal om verklarings- en dus om causaliteitsproblemen [Swanborn, 1994]. Enquêtes zijn uitermate geschikt voor het uitvoeren van kwalitatief onderzoek; het is een goed instrument om motieven, houdingen en/of opinies van personen te onderzoeken. Daarom is de enquête als instrument ingezet om een verkenning uit te voeren naar de opvattingen van betrokken actoren over het ruimtelijk beleid van de overheid Veldonderzoek Bij een veldonderzoek gaat het om de bestudering van een sociaal verschijnsel door het kiezen van een of enkele voorbeelden, die gedurende een bepaalde periode bestudeerd worden in hun natuurlijke omgeving en waarbij diverse databronnen worden gebruikt. De onderzoeker is over het algemeen gericht op een gedetailleerde beschrijving, interpretatie en verklaring, waarbij veel aandacht wordt gegeven aan de informatie die verschillende betrokkenen in het proces verschaffen. Uiteindelijk zullen de verschillende zienswijzen met elkaar geconfronteerd worden [Swanborn 2003]. Het doel van een veldonderzoek is het beschrijven van een overzichtelijk sociaal systeem of proces onder bepaalde gezichtspunten, waarbij de sociale interactie van de uiteenlopende ‘perspectieven’ een belangrijke plaats inneemt [Swanborn, 1994]. De keuze voor het uitvoeren van veldonderzoek is bewust gemaakt; op deze manier is het mogelijk om het ruimtelijk beleid van de overheid te toetsen aan een aantal concrete projecten. Er is getracht om de gehanteerde rolverdeling op een aantal VINEX-locaties te achterhalen en daarbij te analyseren welke redenen aan deze rolverdeling ten grondslag hebben gelegen. Daarom is het veldonderzoek niet puur kwantitatief, maar ook kwalitatief van aard geweest. 2.2.2. Onderzoeksmethoden en -technieken

Om relevante gegevens te verzamelen en te analyseren, zijn binnen elke onderzoeksstrategie nieuwe keuzen gemaakt met betrekking tot de te hanteren onderzoeksmethoden -en technieken. De keuze voor een bepaalde methode of techniek vloeide daarbij voort uit de probleemstelling, de praktische mogelijkheden en de methodologische normen. Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden en -technieken. Hieronder zal beargumenteerd worden waarom juist voor deze methoden en technieken is gekozen.


16

Literatuuronderzoek Het literatuuronderzoek is een middel om het onderzoeksobject in een bredere (theoretische) context te plaatsen, waarbij de achtergronden van de problematiek expliciet aan bod komen. Literatuuronderzoek biedt daarbij de mogelijkheid om snel een groot aantal gegevens te verzamelen, die bovendien betrouwbaar zijn. Voor het literatuuronderzoek bij dit onderzoek is gebruik gemaakt van zowel de bestaande literatuur als de secundaire data, die gaan over het ruimtelijk beleid met betrekking tot de woningmarkt. Met literatuur wordt gedoeld op boeken, artikelen en dergelijke, waarin wetenschappers hun kennisproducten neergelegd hebben. Secundaire data zijn empirische gegevens die door andere onderzoekers bijeen zijn gebracht door middel van een enquête, experiment of veldonderzoek. Expertinterviews Expertinterviews zijn een uitstekend middel om op een informele manier – hetzij in een open gesprek, hetzij met behulp van een vragenlijst – meer inzicht te verkrijgen in de problematiek. Bij dit onderzoek is gekozen voor het houden van semi-gestructureerde interviews (structuur van de vragen ligt vast, antwoorden zijn open). Hierdoor ontstaat de mogelijkheid om gedurende het interview nieuwe of aanvullende vragen te stellen om op die manier dieper op bepaalde zaken in te gaan. De interviews zijn afgenomen bij personen die het proces van dichtbij hebben meegemaakt, min of meer onafhankelijk zijn en wellicht ervaring hebben met zowel de rol van marktpartijen als de gemeentelijke overheid. De reden hiervoor is het feit dat deze personen over het algemeen een goede ‘helicopterview’ van het proces hebben. Om een kleine respons te voorkomen, zijn de interviews persoonlijk bij de respondenten afgenomen. Daarbij is gebruik gemaakt van de contacten die beschikbaar waren door het uitgebreide netwerk van de NEPROM. Projectinterviews Relevante gegevens van de te bestuderen projecten zijn verkregen door bestudering van projectdocumentatie en door het afnemen van projectinterviews bij betrokken actoren. Dergelijke interviews bieden de mogelijkheid om allerlei interpretatie- en definiëringprocessen, kortom de gedachten achter de perspectieven van de betrokken actoren, te onderzoeken. Om deze reden is dit instrument ingezet om het procesverloop op een viertal VINEX-locaties (IJburg, Waalsprong, Leidsche Rijn en Emerald-Delfgauw) te achterhalen. Daarnaast is getracht om de gehanteerde rolverdeling op deze locaties in kaart te brengen en daarbij te analyseren welke redenen aan deze rolverdeling ten grondslag hebben gelegen. Bij het uitvoeren van de projectinterviews is eveneens gekozen voor het houden van semi-gestructureerde interviews. De projectinterviews zijn telefonisch afgenomen bij personen die actief aan het ontwikkelingsproces van de desbetreffende locaties hebben deelgenomen. Om een zogenaamde ‘bias’ in de verstrekking van de gegevens te voorkomen, ging de voorkeur uit naar respondenten met een verschillende achtergrond. Er is dan ook getracht om per project een tweetal personen van private zijde en één persoon van publieke zijde aan een interview te onderwerpen. Schriftelijke enquêtes Het toevoegen van een kwantitatief element aan een onderzoek levert doorgaans een meerwaarde op voor de validiteit van het onderzoek. Een schriftelijke enquête is een probaat middel om objectiviteit te verkrijgen bij een groot aantal gegevensverstrekkers en een groot aantal te meten variabelen. Daarbij geldt echter wel als randvoorwaarde dat zowel de structuur van de vragen als de antwoordmogelijkheden op deze vragen van tevoren vastliggen. Daarom is er een scoreformulier ontwikkeld om de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties in kaart te brengen. Met dit scoreformulier is getracht te achterhalen wie in welke mate verantwoordelijk is geweest voor de aspecten die hebben bijgedragen aan de uiteindelijke invulling van een locatie. De scoreformulieren zijn voorgelegd aan de respondenten van de projectinterviews, waardoor zowel publieke als private partijen vertegenwoordigd zijn. Om de validiteit van het onderzoek te


17

vergroten zijn daarnaast per project twee andere betrokken actoren benaderd om de scoreformulieren in te vullen. 2.2.3. Bronnen

Om tot een beantwoording van de onderzoeksvragen te komen, is gebruik gemaakt van te verzamelen en te genereren informatiebronnen. Er bestaan verschillende mogelijkheden om de relevante informatie uit deze bronnen naar voren te halen. Afhankelijk van de onderzoeksvraag is gebruik gemaakt van een of meerdere informatiebronnen. Verschuren en Doorewaard [Verschuren en Doorewaard, 2000] onderscheiden een vijftal informatiebronnen: 1. 2. 3. 4. 5.

literatuur; media; documenten; personen; werkelijkheid.

In dit onderzoek is met name van de informatiebronnen literatuur, media, documenten en personen gebruik gemaakt. Hieronder volgt de argumentatie voor deze keuze en een beschrijving van de specifieke bronnen die zijn geraadpleegd. Literatuur Voor het verkrijgen van informatie over het onderwerp van het onderzoek is met name gebruik gemaakt van literatuur op het gebied van de ruimtelijke ontwikkelingspolitiek (en dan met name het ruimtelijke ordeningsbeleid, volkshuisvestingsbeleid en grondbeleid). De volgende literatuur is voor het onderzoek geraadpleegd: Literatuur: • Naar een sturend (gemeentelijk) grondbeleid; wie de grond heeft, die bouwt (Overwater); • De grondmarkt; een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid (CPB); • Woningbouw; tussen markt en overheid (CPB); • Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid).

Media Daar er op het moment een discussie gaande is omtrent de regiefunctie van de overheid bij gebiedsontwikkeling, is voor het onderzoek gebruik gemaakt van vaktijdschriften, kranten en internet. Dit bleken bij uitstek goede instrumenten om op de hoogte te blijven omtrent de actuele ontwikkelingen op dit gebied. De volgende tijdschriften, kranten en internetsites zijn voor het onderzoek geraadpleegd: Media: Vaktijdschriften Building Business, Vastgoedmarkt, Property.NL, Real Estate, Rooilijn, ROM, Binnenlandsbestuur.nl, VNG Magazine. Kranten Cobouw, dagbladen. Internet www.asre.nl, www.vrom.nl, www.vng.nl, www.neprom.nl, www.akroconsult.nl, www.rigo.nl, www.kolpron.nl, www.nirov.nl, www.sev.nl.


18

Documenten Met name de beleidsdocumenten van het ministerie van VROM zijn voor dit onderzoek van groot belang geweest. Het vergroten van de marktwerking bij gebiedsontwikkeling is in feite ingezet met de nota’s Volkshuisvesting in de jaren negentig en de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra. Vervolgens zijn nog een aantal beleidsnota’s verschenen, die raakvlakken vertonen met het onderwerp. Bestudering van dit soort documenten heeft een goed beeld opgeleverd van de standpunten van de overheid omtrent het onderwerp. Daarnaast is gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksrapporten. In het verleden is namelijk reeds door verschillende personen en instanties onderzoek gedaan naar het onderwerp of aanverwante onderwerpen. De volgende documenten zijn voor het onderzoek geraadpleegd: Documenten: Beleidsdocumenten • Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra; • Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening; • Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig; • Evaluatie Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig; • Nota Mensen, Wensen, Wonen; • Nota Grondbeleid. Onderzoeksrapporten • PPS als uitvoeringsinstrument van het VINEX-beleid (AKRO Consult/IBR); • Grond voor beleid (Interdepartementaal beleidsonderzoek grondbeleid); • Overheid en markt op VINEX-locaties: op zoek naar een nieuwe samenwerking en rolverdeling (TNO Inro/HG&P); • Grondbeleid onder de loep: voor- en nadelen van huidig en toekomstig instrumentarium voor het bouwbedrijfsleven (AKRO Consult); • Gebiedsontwikkeling in uitbreidingsgebieden: veranderende rolverdelingen (J.G. Wikkerink); • Daar sta je voor!; Verslag van een onderzoek naar de regierol van gemeenten bij stedelijke vernieuwing (AKRO Consult); • Kwaliteit, winst en risico: de invloed van het VINEX-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van VINEX-locaties (KUN, UU); • Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties (Stec Groep).

Personen Verschillende instanties en deskundigen houden zich op het moment bezig met de gemeentelijke regie bij gebiedsontwikkeling. Gesprekken met personen die vanuit hun functie of ervaring kennis hebben van het onderwerp, bleken erg nuttig voor het onderzoek en leverden bovendien praktische informatie op. Voor het onderzoek zijn de volgende personen geraadpleegd: Personen: Expertinterviews • Directeuren van ontwikkelingsbedrijven op VINEX-locaties: - Dhr. W. Van der Poel (Projectbureau Leidsche Rijn); - Dhr. H. Nieuwenhuis (GEM Waalsprong Beheer B.V.); - Dhr. P. Van der Wijk (Projectbureau Ypenburg). • Dhr. H. Smeets (Directievoorzitter Vesteda Groep); • Dhr. F. Felder (Projectdirecteur AM Wonen); • Dhr. M. Jelier (Directeur Bouwfonds Ontwikkeling Regio Zuid -West); • Dhr. W. Bodewes (Lid Raad van Bestuur Ymere (portefeuille ontwikkeling));


19

Vervolg expertinterviews • Dhr. H. Waltman (Hoofd grondbedrijf gemeente Delft); • Dhr. W. Korthals Altes (Hoogleraar TUD en senior consultant ECORYS-Kolpron); • Dhr. J. van Eldonk (Partner Soeters van Eldonk Ponec Architecten). Projectinterviews en schriftelijke enquêtes Directe betrokkenen (gemeentelijke overheid, projectontwikkelaars, projectleiders, adviseurs) bij de ontwikkeling van de volgende VINEX-locaties: • IJburg (Amsterdam); • Waalsprong (Nijmegen); • Leidsche Rijn (Utrecht); • Emerald-Delfgauw (Pijnacker-Nootdorp).

Uit het voorgaande kan geconcludeerd worden dat door het bestuderen van allerlei documenten en literatuur in combinatie met het afnemen van interviews en enquêtes een diepgaand inzicht is verkregen in de wijze waarop bepaalde processen zich in de praktijk voltrekken en waarom ze zich juist op deze manier voltrekken. Ter verduidelijking staat in de volgende tabel een overzicht van de in dit onderzoek gehanteerde onderzoeksstrategieën, -technieken en -bronnen. Strategie Bureauonderzoek

Techniek Literatuuronderzoek

Doelstelling Explorerend

Object - Ruimtelijke ontwikkelingsproces - Ontwikkeling ruimtelijk beleid

Veldonderzoek

Expertinterviews

Explorerend

Projectinterviews

Beschrijvend

Schriftelijke enquête

Beschrijvend

- Implementatie ruimtelijk beleid in praktijk - Procesverloop op VINEXlocaties - Gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties

Enquête

Databronnen - Literatuur - Media - Documenten - Personen - Personen - Personen

Tabel 2.1: Gehanteerde onderzoeksstrategieën, -technieken en -bronnen


20

3. Het ruimtelijk beleid 3.1. Inleiding Het beleid van de overheid is continu aan verandering onderhevig; het wordt immers beïnvloed door economische, politieke en sociale ontwikkelingen. Ontwikkelingen die de afgelopen jaren zeer veranderlijk zijn gebleken. Het zoeken naar een juiste manier van beleid die aansluiting vindt bij de vraag vanuit de praktijk blijkt dan ook vaak een lastige opgave. Dit hoofdstuk behandelt het ruimtelijk beleid van de overheid door de jaren heen en stelt tevens de relevante aspecten van het huidige en/of toekomstige beleid aan de orde. Er wordt antwoord gegeven op de eerste onderzoeksvraag van dit onderzoek: Welke ontwikkelingen met betrekking tot het ruimtelijk beleid op het gebied van de woningmarkt hebben zich de afgelopen decennia voorgedaan? Ter beantwoording van deze vraag wordt respectievelijk het ruimtelijke ordeningsbeleid, het volkshuisvestingsbeleid en het grondbeleid geanalyseerd. De analyse van deze drie vormen van beleid vindt nagenoeg op dezelfde manier plaats: eerst worden de ontwikkelingen van het desbetreffende beleid door de jaren heen uiteengezet, vervolgens wordt ingegaan op de gewijzigde verhoudingen tussen de (gemeentelijke) overheid en marktpartijen en tot slot worden de – in het licht van dit onderzoek – relevante aspecten van het huidige beleid en/of toekomstige beleid beschreven. 3.2. Ruimtelijke ordeningsbeleid Ordening van de ruimte is nodig om maatschappelijke ontwikkelingen mogelijk te maken en op te vangen. Ruimtelijke ordening moet niet alleen voorwaarden scheppen voor economische ontwikkeling, maar ook voor een gevarieerd sociaal-cultureel leven in een aantrekkelijke en duurzame leefomgeving. Het ruimtelijke ordeningsbeleid is dan ook méér dan het op elkaar afstemmen van de kwantitatieve ruimtebehoeften; het gaat ook om het bewaren en het verhogen van de kwaliteit van die ruimte. 3.2.1.

Ontwikkeling ruimtelijke ordeningsbeleid

De ontwikkeling van het ruimtelijk beleid is goed weergegeven in de Vijfde Nota [VROM, 2001]. Hieruit blijkt dat het ruimtelijk beleid zoals wij dat nu kennen, al meer dan honderd jaar oud is. De Woningwet van 1901 introduceerde namelijk het uitbreidingsplan als directe voorloper van het huidige bestemmingsplan. Deze wet stelde overeenstemming met het uitbreidingsplan als vereiste bij het verlenen van bouwvergunningen. Hiermee werd de basis gelegd voor de ‘moderne’ ruimtelijke ordening. Het ‘moderne’ school vooral in de landelijke uniformering volgens een eenvoudig, helder systeem, niet in het bedrijven van ruimtelijke ordening als zodanig. In de jaren twintig drong het inzicht door dat allerlei ruimtelijke ontwikkelingen gemeentegrenzen begonnen te overschrijden. Antwoord daarop waren de eerste streekplannen, die toen nog slechts beperkte gebieden omvatten. Na de Tweede Wereldoorlog ontstond ook behoefte aan ruimtelijk beleid op nationaal niveau. Dat beleid moest bijdragen aan herstel van de oorlogsschade, aan het opheffen van de woningnood en aan het scheppen van een nieuwe economische basis. De eerste naoorlogse opgave werd het voorbereiden van een beleidsnota over de gewenste ontwikkeling van het westen van het land. Daartoe werd in 1951 een speciale Werkcommissie Westen des Lands ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van Rijk, provincies en gemeenten. Het rapport ‘De ontwikkeling van het Westen des Lands’ verscheen in 1958. Tijdens de werkzaamheden werd echter duidelijk dat ook de rest van het land aandacht vroeg.

HET RUIMTELIJK BELEID Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

21

Eerste Nota inzake de Ruimtelijke Ordening (1960): evenwichtige spreiding In 1960 werd een eerste algemene nota inzake de ruimtelijke ordening uitgebracht. In deze Eerste Nota stond een evenwichtige spreiding van de bevolking centraal. Aanleiding vormde de sterke concentratie van bevolking en bedrijvigheid in het westen, die de vrees voor congestie aanwakkerde. Anderzijds vreesde men voor verslechtering van de levensomstandigheden in de landsdelen die door emigratie bevolking verloren, te weten het noorden en oosten van het land. De Eerste Nota wilde de economie van deze gebieden dan ook zodanig stimuleren dat inwoners niet zouden vertrekken naar het westen. Het schetste verder een groeimodel voor de Randstad, uitgaande van de bestaande ring van afzonderlijke steden rondom een groen, open middengebied dat van verstedelijking verschoond moest blijven: het Groene Hart. Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening (1966): focus op groei Randstad De Tweede Nota volgde kort na de eerste, omdat zich sneller dan verwacht een aanhoudend sterke bevolkingsgroei aftekende, die zonder sterke ruimtelijke ordening op de lange termijn ingrijpende gevolgen zou hebben. De nota richtte zich op het jaar 2000 en verwachtte voor dat jaar 20 tot 21 miljoen inwoners (zes miljoen boven op het aantal dat de Eerste Nota voor 1980 voorzag). Het antwoord was ‘gebundelde deconcentratie’. Op enige afstand van de stedenring werden groeikernen aangewezen waar nieuwe woningen in grote aantallen konden worden gebouwd. Dat beleid werd gecombineerd met een bufferzonebeleid waardoor de bestaande steden in de Randstad slechts beperkt konden groeien. Dat beleid hield in dat het Rijk op strategische plekken tussen de grote steden stukken land aankocht, waardoor de scheiding tussen de grote steden werd gegarandeerd. Ongeveer tegelijk met de publicatie van de Tweede nota werd, na een lange voorbereidingstijd, een aparte Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) van kracht (1965). Het ruimtelijk beleid kreeg daarmee een wettelijk fundament. Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening (1973-1983): gebundelde deconcentratie De Derde Nota kwam tussen 1973 en 1983 in verschillende etappes tot stand. De aanleiding voor de nieuwe nota was dat al vrij snel na het uitkomen van de Tweede Nota bleek dat het met de bevolkingsgroei sterk zou meevallen; in 2000 zou Nederland geen twintig miljoen, maar hooguit zeventien miljoen inwoners tellen. Intussen was er echter wel een trek van de bevolking uit de stad op gang gekomen. Deze snel doorzettende suburbanisatie versterkte de noodzaak van bundeling binnen stadsgewesten en het opzetten van groeikernen. Het uitgangspunt van de Tweede Nota (gebundelde deconcentratie) werd dan ook voortgezet en er werden elf groeikernen aangewezen. Ook introduceerde de Derde Nota de stadsvernieuwing en kwam de nota met een effectief uitvoeringsinstrumentarium voor de nieuwe verstedelijking. De Derde Nota bevatte verder voor het eerst beleid voor het landelijk gebied. Er kwamen regelingen voor nationale parken en landinrichting en beheerovereenkomsten met boeren om milieuvriendelijke landbouwmethoden te ondersteunen. Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (1988): compacte stad Met de Vierde Nota richtte het beleid zich voor het eerst op de volgende eeuw en ruimtelijke kwaliteit werd centraal gesteld. Dat wil zeggen: de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting zou tegemoet moeten komen aan de (hoge) eisen die nieuwe bedrijven in een internationale context stellen. Voor het eerst werden de overzichtelijke stedelijke structuren en de situering van steden rondom een open groen middengebied aangemerkt als kansen voor Nederland. Die specifieke voordelen zou Nederland beter moeten uitbuiten in de internationale concurrentie. De mainports Schiphol en Rijnmond met de achterlandverbindingen via weg, water, rail en buis, kregen alle kansen zich te ontplooien. Verder stuurde de Vierde Nota aan op vergroting van het economisch kerngebied van de Randstad tot de steden in Noord-Brabant en Midden-Gelderland en een geconcentreerde ontwikkeling van stedelijke knooppunten elders in Nederland zodat deze op regionaal niveau een meerwaarde zouden kunnen bieden. En – niet onbelangrijk – er werden veel


22

nieuwe woningen op het programma gezet om te kunnen voldoen aan de nog altijd grote vraag naar goede woonruimte. Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (1994): aanwijzing uitbreidingslocaties Op zoek naar verdere mogelijkheden tot mobiliteitsreductie, aanvullend op algemene inrichtingsprincipes als bundeling en nabijheid, heeft het Rijk in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) specifiek locatiebeleid voor bedrijven geformuleerd, het ABClocatiebeleid. Op basis van de aard van de mobiliteit zijn voor bedrijven mobiliteitsprofielen vastgesteld: A-locatie (centrumlocatie, goed per openbaar vervoer bereikbaar), B-locatie (redelijk per openbaar vervoer én auto bereikbaar) en C-locatie (snelweglocatie, goed per auto bereikbaar). Ruimte voor bedrijven en nieuwe woningen moest eerst in bestaande steden worden gezocht, daarna aan de rand van de steden en pas dan op afstand van bestaande steden. De uitgangspunten van de Eerste Nota uit 1960 sloten naadloos aan bij deze compacte stadbenadering: behoud van grote open ruimten en een duidelijke scheiding tussen stad en land. In de VINEX werd verder een grote woningbouwopgave geformuleerd om in tien jaar tijd circa een miljoen nieuwe woningen te bouwen op de zogenoemde VINEX-locaties, die als gewenste uitbreidingslocaties van de steden waren aangewezen. Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening (-) De startnota ‘De Ruimte van Nederland’ die in 1999 verscheen, vormde het vertrekpunt voor de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening en een aantal sectornota’s. PKB deel 1 van de Vijfde Nota (‘Ruimte maken, ruimte delen’) werd vervolgens in januari 2001 gepresenteerd. Omdat niet iedere vraag naar ruimte zonder meer gehonoreerd kan worden en er dus keuzes moeten worden gemaakt, bevatte de nota ook een drietal interventiestrategieën: intensiveren, combineren en transformeren. Tussen eind februari en half mei 2001 vond de wettelijk vereiste inspraakperiode plaats. De inspraak is gebundeld in PKB deel 2 op basis waarvan het kabinet een nieuw standpunt innam: PKB deel 3. De PKB-procedure van de Vijfde Nota is echter nooit afgerond. Nog voor het definitieve oordeel van de kamer over PKB deel 3 bekend was, kwam het tot een val van het kabinet Kok. De onlangs gepubliceerde Nota Ruimte vervangt PKB deel 3 en is daarmee – wanneer hij door de Tweede Kamer wordt vastgesteld – in feite formeel de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. 3.2.2. Gewijzigde verhoudingen tussen overheid en marktpartijen

Op basis van de beschreven ontwikkelingen in het ruimtelijke ordeningsbeleid kan gesteld worden dat de ruimtelijke ordening in Nederland van oudsher een sterk regulerend karakter heeft gehad. De positie van de overheid is in de loop der jaren echter veranderd. Dit betreft zowel de verhouding tussen de rijksoverheid enerzijds en decentrale overheden anderzijds als die tussen de overheid en marktpartijen. Daar waar de rijksoverheid voorheen een sterk regulerend karakter had, is er momenteel een trend waar te nemen dat de rijksoverheid het ruimtelijk beleid slechts op hoofdlijnen vaststelt en er meer ruimte wordt geboden om op decentraal niveau afwegingen te maken. Het komt er in feite op neer dat het Rijk een ruimtelijke hoofdstructuur op de kaart zet, die haar visie weergeeft omtrent de ruimtelijke elementen die essentieel zijn voor de ontwikkeling van Nederland. Hierbij moet men denken aan woon- en werkgebieden, de hoofdverbindingen, landschappen en natuur. De verantwoordelijkheid voor de daadwerkelijke invulling wordt vervolgens overgelaten aan de decentrale overheden (provincies, regionale overheden en gemeenten). Deze omslag in beleid is onlangs in de Nota Ruimte duidelijk naar voren gekomen. In tegenstelling tot de VINEX, waarin de uitbreidingslocaties zeer nauwkeurig door de rijksoverheid werden aangegeven, beoogt deze nota namelijk om vrij globale uitbreidingsgebieden aan te wijzen en de exacte lokalisering van de uitbreidingen aan de decentrale overheden over te laten.


23

Daarnaast is de invloed van de markt in het ruimtelijke ontwikkelingsproces groeiende als gevolg van economische ontwikkelingen en maatschappelijke druk. Marktpartijen nemen een steeds prominentere positie in bij de invulling van het ruimtelijke ordeningsbeleid. Het toegenomen belang van marktpartijen is echter een ontwikkeling waarmee in het huidige wettelijke stelsel (nog) geen rekening si gehouden. De ontwikkelingen in de samenleving vragen dan ook om zodanige aanpassingen van het instrumentarium dat meer participatie van burgers en particuliere organisaties in de planvorming kan ontstaan. 3.2.3. Publiekrechtelijk instrumentarium

De regulering van het ruimtegebruik vindt in Nederland plaats via het stelsel van de Wet Ruimtelijke Ordening (WRO). Deze wet stamt uit 1965 en heeft in de loop der jaren een aantal wijzigingen ondergaan. De WRO wordt geacht het skelet te bieden voor de ruimtelijke ordening in Nederland. Aangezien de wet de taken van de overheid en de rechten en plichten van burgers, bedrijven en instellingen bepaalt, geldt de WRO dan ook niet alleen als wettelijk kader voor overheden, maar ook als houvast voor burgers. Doordat de wet door alle opeenvolgende wijzigingen onoverzichtelijk was geworden, heeft de Tweede Kamer onlangs besloten dat het beter was om de wet in zijn geheel te herzien. Deze herziening werd gesteund door het feit dat de rechtsbescherming nodeloos ingewikkeld in elkaar stak en grote projecten door ellenlange procedures amper uitvoerbaar waren. Met de nieuwe wet wordt gestreefd naar een vereenvoudigd en samenhangend pakket van regels voor de ruimtelijke ordening, waarmee een versnelling van procedures en beroepsprocedures bereikt kan worden. Dit kan onder meer bereikt worden door een verduidelijking te geven ten aanzien van wie waarvoor verantwoordelijk is. Ruimtelijke beslissingen worden namelijk op allerlei (landelijk, regionaal en lokaal) niveaus genomen, terwijl vaak niet duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is. Daarnaast moeten gemeentelijke bestemmingsplannen actueler worden en moeten gemeenten beter gaan toezien op ruimtelijke ontwikkelingen (handhaving). Het wetsvoorstel voor een nieuwe wet is op 23 mei 2003 aan de Tweede Kamer gezonden. Na behandeling in de Tweede en Eerste Kamer zal de wet naar verwachting eind 2004 gepubliceerd worden in het Staatsblad. Het bestemmingsplan Het vaststellen van een bestemmingsplan valt onder de publieke bevoegdheid van de gemeenteraad. De legitimatie is te vinden in de traditionele planologische literatuur; hierin wordt aan het bestemmingsplan een viertal functies toegeschreven [Van Zundert, 1999, p.43]: 1. een planningsfunctie: het beschrijven van gewenste toekomstige ontwikkelingen in een bepaald gebied; 2. een sturingsfunctie: het van overheidswege geven van sturing aan het ruimtegebruik; 3. een democratische functie: door deze bevoegdheden zo veel mogelijk aan de gemeenteraad toe te kennen wordt de lokale democratie versterkt; 4. een rechtsbeschermingfunctie: door de procedures die ten aanzien van de totstandkoming van het bestemmingsplan in de WRO zijn vastgelegd, wordt gewaarborgd dat betrokkenen in meerdere fasen van de besluitvorming voor hun belangen en rechten kunnen opkomen. De gemeenteraad kan dientengevolge eisen stellen aan een bestemmingsplan voor zover dit voor een goede ruimtelijke ordening nodig is. Aan deze eisen valt niet of nauwelijks te tornen, want de structuur van een stad beïnvloedt tot in lengte van dagen het leven van haar inwoners. Het is dus van groot belang dat daar serieus rekening mee wordt gehouden bij de allereerste opzet van een stadsdeel of wijk. Het bestemmingsplan kan aldus gezien worden als het voornaamste ruimtelijke ordeningsinstrument waarmee een gemeente een bepaald ontwikkelingsproces kan sturen. Het vormt dan ook een belangrijke inzet bij onderhandelingen, met name wanneer de gemeente niet of nauwelijks gronden in het plangebied bezit.


24

In de praktijk wordt echter zeer veel gebruik gema akt van de zogenaamde ‘artikel 19-procedure’. Deze artikel 19-procedure komt in het kort op het volgende neer: “Vooruitlopend op een bestemmingsplan kan door de gemeente een voorbereidingsbesluit worden genomen. Indien de gemeente niet binnen een jaar het ontwerpbestemmingsplan ter visie legt, vervalt dit besluit. Maar gedurende die tijd worden ontwikkelingen in het plangebied die met het nieuwe plan in strijd zijn tegengegaan. Wanneer de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit heeft genomen in afwachting van de vaststelling van een bestemmingsplan, mag het college van B&W met toestemming van Gedeputeerde Staten vergunning afgeven voor een bouwwerk of werkzaamheid die niet in strijd is met het in procedure zijnde, nog niet vastgestelde nieuwe bestemmingsplan” [Spanjaard, 1999, p.31]. Er zou dan ook gesteld kunnen worden dat de toepassing van een artikel 19-procedure de gemeente een ruimtelijk sturingselement verschaft. Het bestemmingsplan kan grofweg een tweetal vormen aannemen. Ten eerste kan een gemeente een globaal bestemmingsplan hanteren om het planologische beleid flexibel uit te voeren en om onvoorziene ontwikkelingen makkelijker in te passen. Een globaal en flexibel bestemmingsplan kan lange tijd actueel zijn, doordat ruimte gelaten wordt waarbinnen het bouwvoornemen kan worden ingepast. Hierdoor kan het gebruik van de artikel 19-procedure worden beperkt. Daarnaast kan de gemeente kiezen voor een strikter planologisch beleid door het bestemmingsplan meer gedetailleerd vast te stellen. De verschillende functies en voorwaarden worden daartoe nauwkeurig in het plan beschreven en de speelruimte wordt klein gehouden. Een gedetailleerd bestemmingsplan is in eerste instantie beter voor de rechtszekerheid van belanghebbenden, omdat duidelijker is wat de gemeente voor ogen heeft. Een onvoorziene ontwikkeling, die wel gewenst is, zal echter veelal niet met het bestaande plan kunnen doorgaan. In dat geval zal het bestemmingsplan gewijzigd moeten worden of zal een vrijstellingsprocedure opgestart moeten worden. Veelvuldig toepassen van de vrijstellingsprocedure gaat echter weer ten koste van de rechtszekerheid van de burgers. Daarnaast worden de belangen en rechten van burgers beter beschermd bij een bestemmingsplanprocedure dan bij een vrijstellingsprocedure. Een meer gedetailleerd bestemmingsplan zal tevens sneller verouderen dan een globaal vastgesteld bestemmingsplan, waardoor weer vaker een artikel 19-procedure moet worden toegepast. 3.2.4. Nota Ruimte: ontwikkelingsplanologie

Het ministerie van VROM heeft onlangs in de Nota Ruimte [VROM e.a., 2004, p.36] een duidelijke keuze gemaakt voor ontwikkelingsplanologie. Met ontwikkelingsplanologie wil VROM bewerkstelligen dat provincies en gemeenten een andere rol bij de ontwikkeling van de gebouwde omgeving gaan vervullen. Lange tijd lag bij de overheden te veel de nadruk op het reguleren van particuliere initiatieven en niet op het stimuleren daarvan. VROM is dan ook van mening dat het Rijk meer ruimte dient te geven aan provincies en gemeenten om samen met projectontwikkelaars en maatschappelijke organisaties plannen te maken en te realiseren. Ontwikkelingsplanologie komt er in het kort op neer dat de rijksoverheid meer op hoofdlijnen stuurt, minder met geen verboden werkt en meer slimme financiële middelen (‘trigger money’) gebruikt. Uiteindelijk zal het moeten leiden tot meer ruimte voor goede initiatieven van overheden en andere partijen, met als doel het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. Op basis van het voorgaande kan men tot de conclusie komen dat het van belang is dat er een gezamenlijk beleidsproces op gang komt met complementaire partijen. Ontwikkelingsplanologie vraagt dan ook om veranderingen bij zowel de overheid als marktpartijen. Zij moeten bereid zijn een integraal plan te maken, waarbij rekening wordt gehouden met elkaars competenties en belangen, en daarbij moeten zoeken naar oplossingen die wederzijds profijt opleveren (winwinsituaties). Alleen op deze manier kan een belangrijke kwaliteitsverbetering voor het gebied bewerkstelligd worden.


25

Veel gemeenten, met name de grotere steden, hebben de afgelopen jaren al veel ervaring opgedaan met ontwikkelingsplanologie. Binnen en vlakbij de steden (VINEX-locaties) vinden de grote gebiedsontwikkelingen plaats en daar is men inmiddels gewend om met marktpartijen samen te werken. Marktpartijen hebben de afgelopen 10 tot 15 jaar een steeds grotere rol gekregen bij de gebiedsontwikkeling. Zij konden gemakkelijker de gelden ten behoeve van waardetoevoeging aan de gebouwde omgeving aanboren. Terwijl overheidsmiddelen slinken, omdat de burger als belastingbetaler het geld er ook niet voor over heeft, stelt de burger als consument wel steeds hogere eisen en hij heeft daar ook steeds meer geld voor over. Logisch gevolg is dat bij gebiedsontwikkelingen de markt steeds meer te vertellen krijgt. Niet omdat ontwikkelaars uit zijn op macht, maar omdat zij – als ze financiële middelen willen aantrekken – wel moeten luisteren naar de consument. 3.3. Volkshuisvestingsbeleid In de Grondwet is vastgelegd dat de overheid verantwoordelijk is voor de kwantiteit van de woningbouw. Artikel 22 lid 2 zegt namelijk het volgende: “De bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid”. Daarnaast is de overheid in grote lijnen ook verantwoordelijk voor de kwaliteit van de woningbouw. Dit alles wordt vastgelegd in het volkshuisvestingsbeleid van de overheid, dat de lijnen uitzet voor de woningbouw in Nederland. 3.3.1.

Ontwikkeling volkshuisvestingsbeleid

Het volkshuisvestingsbeleid heeft in zijn honderdjarig bestaan verschillende accenten gekend. De beginperiode, eind negentiende eeuw, stond in het teken van het particulier initiatief (woningbouwverenigingen, charitas) en het agenderen van het woningvraagstuk uit een oogpunt van volksgezondheid, zedelijk peil en industriële productie. De Woningwet uit 1901 werd de eerste door de overheid geaccepteerde ‘volkshuisvestingsagenda’ en maakte deel uit van een breed beschavingsoffensief. Doel van deze Woningwet was namelijk de bewoning van slechte woningen onmogelijk te maken en de bouw van goede woningen te bevorderen. Dit gebeurde onder andere door woningcorporaties voorschotten te verstrekken voor de bouw van volkswoningen, beter bekend als woningwetwoningen. Het markeert de overgang naar de tijd van overheidsbemoeienis met de woningbouw. Bij het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog telde Nederland maar liefst één miljoen woningwetwoningen. In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog beheerste de woningnood het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid. Het beleid stond dan ook lang in het teken van de wederopbouw, waarbij de nadruk lag op de sociale woningbouw. De overheidsbemoeienis met de volkshuisvesting was groot en de markt werd in feite buiten werking gezet. In deze naoorlogse periode had de rijksoverheid met een systeem van subsidies, regelgeving en woningcontingentering een sterke grip op het aanbod. Randvoorwaarde was echter dat de overheid voldoende sociale woningbouw diende te garanderen en bepaalde minimumkwaliteitseisen aan (sociale) woningbouw zou opleggen. De overheidsbemoeienis met de nieuwbouwmarkt was dan ook lange tijd gerechtvaardigd vanuit de noodzaak om de woningnood op te lossen. Eind jaren zestig begon de vrije sector wat toe te nemen, maar er bleef sprake van omvangrijke rijkssubsidiëring van de woningbouw. De recessie die eind jaren zeventig inzette, maakte echter een einde aan de hausse op de woningmarkt. De woningbouw in de vrije sector kwam bijna geheel stil te liggen en in reactie daarop voerde het Rijk de gesubsidieerde woningbouw sterk op. Het beleidsaccent werd verschoven naar verbetering van de kwaliteit van de huisvesting. Om goede woningen voor een betaalbare prijs te kunnen aanbieden werden objectsubsidies verstrekt, die dienden ter aanvulling van onrendabele exploitatie van woningen. Da arnaast waren er subjectsubsidies (vooral individuele huursubsidie) die zich richtten op bewoners die niet in staat werden geacht de huur op te kunnen brengen. Deze inkomensafhankelijke subsidies moesten keuzevrijheid garanderen voor lagere inkomensgroepen. HET RUIMTELIJK BELEID Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

26

Eind jaren tachtig werd met de Nota ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ een beleidsomslag ingezet. In die tijd trok de economie weer aan en daalde de hypotheekrente, hetgeen leidde tot een toenemende vraag naar woningen. Daarnaast ontstond door een restrictief ruimtelijk beleid in combinatie met de aantrekkende vraag een krapte op de woningmarkt. Tegelijkertijd veranderden de verhoudingen tussen overheid, marktpartijen en burgers drastisch. Er werd gekozen voor een verdere decentralisatie van bevoegdheden van het Rijk naar het gemeentelijk schaalniveau, verzelfstandiging van woningcorporaties en versterking van de marktwerking. Bovendien werden de objectsubsidies voor nieuwbouwwoningen verlaagd. Vanaf het midden van de jaren negentig richtte het volkshuisvestingsbeleid zich op groei van de woningbouw in het midden en hoge segment van de markt, en in het bijzonder op de productie van koopwoningen in de stadsgewesten [IBO Grondbeleid, 2000, p.26-27]. 3.3.2. Marktwerking wordt belemmerd

Bovenstaande ontwikkelingen tonen aan dat er een duidelijke kentering van kwantitatief naar kwalitatief beleid heeft plaatsgevonden. Hoewel het wijken van de kwantitatieve woningnood ruimte biedt voor een meer individualiserend en vraaggestuurd beleid, kan men tot de conclusie komen dat de overheid regelmatig heeft verhinderd dat de marktwerking zich van de volkshuisvesting meester zou maken. Priemus [Priemus, 2000, p.13-14] stelt dat de geschiedenis van de naoorlogse volkshuisvesting zich min of meer kenmerkt door een golfbeweging. “Naast het feit dat de woningmarkt sinds de Tweede Wereldoorlog een sterk gereguleerde markt is, wordt er herhaaldelijk aangekondigd dat meer ruimte zal worden gegeven aan de markt. Van tijd tot tijd treden er echter complicaties op waardoor de regering zich toch gedwongen voelt om intensief te reguleren. Dit gebeurde bijvoorbeeld in 1978-1982, toen Nederland zuchtte onder de ernstigste economische crisis sinds 1945 en de politieke druk van de Tweede Kamer leidde tot toenemende interventies van het ministerie van VROM.” “Ook toen – vooral op basis van de Nota ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ – de weg werd ingeslagen naar een sterkere marktoriëntatie en meer decentralisatie, bleef er sprake van een omvangrijke invloed van het Rijk.” Dit is onder andere op te maken uit de Evaluatie van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. Hierin wordt namelijk geconstateerd dat de bevordering van de marktwerking op lokaal niveau onvoldoende succesvol is geweest [VROM, 1999, p.4]. Priemus stelt voorts dat de invloed van de gemeenten en de bijzondere status van woningcorporaties hiervoor verantwoordelijk zijn, doordat zij de vrije werking van de woningen woningbouwmarkt hebben belemmerd. Veel recenter is te constateren dat gemeenten in de praktijk veel meer ‘afdwingen’ dan wettelijk is toegestaan, waarbij veel van de gemeentelijke eisen haaks staan op de wensen van de consument of de consument in zijn keuzevrijheid belemmeren. Hier dient men te denken aan het stellen van strenge dubo-regels, het stellen van parkeernormen of het voorschrijven van de architect. 3.3.3. Nota Mensen, Wensen, Wonen: grotere zeggenschap burger

In de Nota Mensen, Wensen, Wonen [VROM, 2000] heeft het kabinet zijn visie op het wonen in de 21 e eeuw neergelegd. De nota behandelt het woonbeleid van de komende tien jaar met een doorkijk naar de decennia die daarop volgen en is de opvolger van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig (de ‘Nota Heerma’). Waar deze inzette op de decentralisatie en verzelfstandiging van het beleid naar de gemeenten en woningcorporaties, gaat de Nota Mensen, Wensen, Wonen een stap verder door nu de burger centraal te stellen.


27

“…Honderd jaar volkshuisvestingsbeleid heeft in Nederland geleid tot een situatie waarin van een groot woningtekort geen sprake meer is. Nu de kwantitatieve woningbehoefte grotendeels is verdwenen, kan de aandacht in het beleid worden verbreed naar de kwaliteit van het wonen: voldoet dit aan de eisen die de hedendaagse consument stelt? De analyses van de woningmarkt in het Woningbehoeftenonderzoek 1998, de Woonverkenningen 2030 – maar ook de vele gesprekken die het ministerie van VROM de laatste jaren heeft gevoerd met burgers, marktpartijen en andere deskundigen in de woningbouw – hebben geleid tot het inzicht dat de kwaliteit van een deel van de Nederlandse woningvoorraad en woonmilieus in veel opzichten niet meer voldoet aan de huidige eisen. Dit komt niet alleen door de economische groei en de daarmee samenhangende vraag naar meer ruimte en kwaliteit, maar ook door de toenemende individualisering en emancipatie van de burger op de woningmarkt. De burger wil zeggenschap over waar en hoe hij woont…” [Samenvatting Nota Mensen, Wensen, Wonen, p.4] In de nota wordt verder beschreven dat aan de keuzevrijheid van de burger soms grenzen moeten worden gesteld. Daarbij dient te worden gestreefd naar een betrokken overheid en een beheerste marktwerking. Er zijn immers collectieve waarden die moeten worden beschermd en die rechtvaardigen dat de overheid de markt bijstuurt, zoals sociale rechtvaardigheid, veiligheid, gezondheid, rust in de woonomgeving, bescherming van het milieu, natuur en open ruimte en schoon water. Vanuit zijn specifieke deskundigheid, lange termijnvisie en positie als weten regelgever zal het Rijk een van de partners moeten worden bij de lokale en regionale uitvoering van het woonbeleid. 3.4. Grondbeleid De overheid intervenieert op de grondmarkt met als doel het feitelijk ruimtegebruik beter te laten aansluiten op het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik. Het grondbeleid van de overheid stelt dan ook kaders waarbinnen Rijk, provincies en gemeenten hun grondbeleid kunnen vormgeven. Daarmee beoogt het grondbeleid niet alleen bij te dragen aan de realisatie van ruimtelijke bestemmingen, maar ook aan de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting en een rechtvaardige verdeling van kosten en baten op het terrein van de ruimtelijke inrichting. 3.4.1.

Ontwikkeling grondbeleid

Het functioneren van de grondmarkt voor woningbouw hangt sterk samen met het gevoerde volkshuisvestingsbeleid. Zoals in de vorige paragraaf al naar voren is gekomen, stond dat beleid vanaf de Tweede Wereldoorlog lang in het teken van de wederopbouw. “De nadruk op sociale woningbouw en de grote overheidsbemoeienis met de volkshuisvesting maakte het voor marktpartijen financieel minder aantrekkelijk om woningen te bouwen en om op de grondmarkt te concurreren met de gemeenten. Gemeenten hadden daarentegen een sterke positie op de grondmarkt voor de realisatie van woningbouwprogramma’s. Ze voerden een actief grondbeleid: vroegtijdige aankoop van ruwe bouwgrond, vaak vooruitlopend op de aanwijzing van de bouwlocatie in streek-, structuur- en bestemmingsplan, om vervolgens de percelen beperkt uit te geven aan particulieren wanneer de bestemmingen gerealiseerd waren. De betreffende percelen werden vooral aan corporaties uitgegeven of door de gemeente zelf in bezit gehouden.” [IBO Grondbeleid, 2000, p.26]. Verevening werd toegepast door een deel van de grondkosten van sociale woningbouw aan duurdere woningtypes toe te rekenen. De risico’s van de grondexploitatie werden in belangrijke mate door het Rijk afgedekt met subsidies. “Eind jaren zestig begon de vrije sector wat toe te nemen en daarmee de belangstelling van marktpartijen voor grond, maar er bleef sprake van omvangrijke rijkssubsidiëring van de grondexploitatie. Als gevolg van de recessie die eind jaren zeventig inzette, kwam er een einde aan de ontluikende belangstelling van marktpartijen voor grond. Daarnaast leden veel gemeenten met een actieve grondpolitiek aanzienlijke verliezen, waardoor zij terughoudender werden in het


28

voeren van actief grondbeleid. De woningbouw in de vrije sector kwam bijna geheel stil te liggen en in reactie daarop voerde het Rijk de gesubsidieerde woningbouw sterk op. De gemeenten konden hun positie op de grondmarkt versterken doordat zij gronden voor uitbreidingslocaties tegen een gematigde prijs konden verwerven. Daarnaast zette het Rijk subsidies in voor locaties met hoge grondproductiekosten. Vanaf de tweede helft van de jaren tachtig stabiliseerden de prijzen op de woningmarkt weer” [IBO Grondbeleid, 2000, p.26]. Zoals in het vorige hoofdstuk al naar voren is gekomen, werd eind jaren tachtig met de Nota ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ een beleidsomslag ingezet, waardoor de verhoudingen tussen overheid, marktpartijen en burgers drastisch veranderden. “Er werd gekozen voor een sterkere rol voor de corporaties, marktpartijen en gemeenten, en een sterke vermindering van de bemoeienis van het Rijk met de grondexploitatie. Subsidies voor de grondaankoop en -exploitatie werden verlaagd en de risico’s van het Rijk bij de grondexploitatie werden beperkt.” [IBO Grondbeleid, 2000, p.26-27]. De markt diende haar werk te doen en gemeenten werden geacht financieel steeds meer de ‘eigen broek op te houden’. “Begin jaren negentig werd de Vierde Nota Extra (VINEX) uitgebracht, waarin de rijksoverheid veronderstelde dat gemeenten de grond op de VINEX-locaties zouden verwerven. Gemeenten wachtten echter veelal totdat het Rijk zekerheid zou bieden over de grondkostensubsidies in het kader van het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS). De gemeenten gingen uit van de veronderstelling dat om de exploitatierekening van bouwlocaties sluitend te maken er, net als in het verleden, subsidies van het Rijk nodig waren. De zekerheid omtrent de grondkostensubsidies van het Rijk werd in de jaren ’94/’95 geboden met het afsluiten van de VINEX-convenanten.” [IBO Grondbeleid, 2000, p.27]. In de tussentijd hadden marktpartijen – veelal op verzoek van gemeenten – wel gronden aangekocht op de potentiële bouwlocaties. Gaandeweg werden de grondposities voor marktpartijen een noodzakelijke voorwaarde om in een later stadium de bouwproductie veilig te stellen. Met een beroep op het ‘zelfrealisatiebeginsel’ konden ontwikkelaars op hun grond immers woningbouw realiseren, mits zij in staat en bereid waren het volgens het bestemmingsplan uit te voeren. Vaak verkochten zij de grond terug aan de gemeenten in ruil voor een bouwclaim. De rollen werden hiermee omgedraaid. In ruim tien jaar tijd werd de min of meer monopolistische positie van gemeenten op nieuwbouwlocaties ingeruild voor een dominante rol van projectontwikkelaars. 3.4.2. Grondverwerving op VINEX-locaties: beperkte concurrentie door grondposities

Zoals in de vorige paragraaf reeds aan de orde is gekomen, werden grondposities voor marktpartijen gaandeweg een noodzakelijke voorwaarde om in een later stadium de bouwproductie veilig te stellen. Hoewel de grondverwervingen veel discussie en tumult veroorzaakten, is vervolgens op de meeste VINEX-locaties de grond direct of korte tijd later door de marktpartijen verkocht aan de gemeente in ruil voor een bouwclaim en in een aantal gevallen ook een bouwplicht. In veel gevallen werd de grond onder de oorspronkelijke aankoopprijs aan de gemeente verkocht, vanuit de veronderstelling dat dit deficit in een later stadium in de opstalontwikkeling goedgemaakt zou kunnen worden. Op een aantal locaties is niet gekozen voor gemeentelijke grondexploitatie, maar voor een PPS-constructie waarbij gemeente en marktpartijen gezamenlijk de grondexploitatie ter hand namen. In alle gevallen is het feit dat gemeenten nu gedwongen waren om vóóraf hun partners te kiezen een belangrijk verschil met voorheen. Hierdoor is de zorg gerezen omtrent vermeend gebrek aan marktwerking op VINEX-locaties. Deze zorg kwam voor het eerst om de hoek kijken in relatie met de vraag naar de VINEX-kwaliteit. Vanuit de Tweede Kamer (met name door Duivesteijn) werden zorgen geuit over die kwaliteit. Remkes liet daarop een uitgebreid onderzoek uitvoeren, waaruit bleek dat het allemaal nogal meeviel. Een deel van het onderzoek werd door Berenschot


29

verricht, waarbij vooral het proces op VINEX (Vathorst en Ypenburg) in beeld werd gebracht. Berenschot concludeerde dat de concurrentie zich verplaatste van concurrentie op de grond naar concurrentie om de grond. Aangezien VINEX-locaties doorgaans slechts door een beperkt aantal partijen ontwikkeld worden, zouden zij volgens Berenschot de markt naar hun hand kunnen zetten. De kopers zouden immers toch wel bij hen moeten kopen. Het vermeende gebrek aan marktwerking was voor Tweede-Kamerlid Duivesteijn en later voor Kamerlid Van Zuylen reden om het voorstel te opperen om een MDW-operatie (Marktwerking Deregulering Wetgevingskwaliteitoperatie) naar VINEX-locaties in te stellen. Naar aanleiding van de uitgebreide reactie van de NEPROM richting Tweede-Kamerleden, werd de motie echter verworpen. Duivesteijn liet het er echter niet bij zitten en diende een klacht in bij de Nma over onvolkomen marktwerking op VINEX-locaties. De Nma wees echter alle klachten af en constateerde in haar brief aan Duivesteijn het volgende: “De door u vermoede beheersing van de woningmarkt door samenwerkende projectontwikkelaars en/of bouwondernemingen lijkt, gelet op de geschetste omvang van de woningmarkt niet aannemelijk.” Volgens de Nma kon namelijk niet geconcludeerd worden dat er sprake was van een aparte relevante markt voor nieuwbouwwoningen dan wel voor woningen op VINEX-locaties. “Zowel nieuwbouwwoningen als bestaande woningen voorzien in dezelfde behoefte aan huisvesting; de vraag naar beide typen woningen wordt door een en dezelfde groep uitgeoefend. Wanneer de bestaande voorraad niet langer voorziet in die behoefte, ontstaat er vraag naar nieuw te bouwen woningen, hetgeen duidelijk maakt dat er in feite sprake is van een en dezelfde productmarkt.” Daarbij stelde zij dat – gezien de mobiliteit van de burgers – vragers naar woningen niet gebonden zijn aan bepaalde plaatsen (steden of dorpen), laat staan een VINEX-locatie, maar dat de geografische afbakening minimaal regionaal is. Verder constateerde de Nma dat juist door het gedrag van de gemeenten de verkoopprijzen werden gemaximeerd, waardoor de prijzen lager kwamen te liggen dan bij volledige vrijheid het geval zou zijn geweest en dat de prijs/kwaliteitverhouding op nieuwbouw minder sterk was afgenomen dan in bestaande voorraad. Al met al kwam de Nma tot de volgende conclusie: “Er zijn geen aanwijzingen van overtredingen van de Mededingingswet door bij de ontwikkeling van VINEX-locaties betrokken marktpartijen, die aanleiding geven tot een nader onderzoek. Wel is duidelijk dat de concurrentie niet op alle betrokken markten optimaal is, doch dat via het instrumentarium van de Mededingingswet daar geen verandering in kan worden gebracht.” Daarbij duidt de Nma op de handelingen van gemeenten, onder andere betrekking hebbend op maximering van de verkoopprijs. Op basis van de reactie van de Nma kan in feite worden geconcludeerd dat de markt niet gebrekkig heeft gefunctioneerd op de VINEX-locaties als gevolg van de machtspositie van de betrokken marktpartijen. Ook in de Eindrapportage van het Interdepartementale Beleidsonderzoek Grondbeleid ‘Grond voor Beleid’ concludeert men dat er geen sprake is van machtsposities en marktmisbruik. Wel wordt daar de mogelijkheid genoemd (en dat wordt later overgenomen in de Nota Grondbeleid) dat wanneer gemeenten zouden kunnen kiezen uit ontwikkelaars, dat dan de aangeboden kwaliteit beter zou kunnen aansluiten bij consumentenvoorkeuren. Zowel in het IBO-rapport als in de NMA-brief aan Duivesteijn zijn echter voldoende aangrijpingspunten om het genoemde uitgangspunt kritisch tegen het licht te houden en in perspectief te plaatsen. Hieruit blijkt namelijk dat er voldoende marktwerking en concurrentie op de vastgoedmarkt is. Het aantal aanbieders op een locatie is dan ook niet het probleem; meer aanbieders op dezelfde locatie in een gespannen woningmarkt levert in principe niet meer


30

woningkwaliteit op. Juist het gemeentelijke ingrijpen en de gedetailleerde gemeentelijke bemoeienis wordt als oorzaak gezien van het niet aansluiten van het aanbod op de marktvraag. 3.4.3. Twee vormen van grondbeleid

Bij de uitvoering van het grondbeleid kan onderscheid worden gemaakt tussen actief en faciliterend grondbeleid. In het eerste geval gedraagt de overheid zich als een private partij door zelf grond te verwerven, te ontwikkelen en te verkopen. Bij faciliterend grondbeleid laat de overheid de aankoop en exploitatie van grond over aan private partijen. De overheid beperkt zich dan tot haar regulerende taak, waarin ze kaders schept voor activiteiten van de private sector. Bij de vraag of actief dan wel faciliterend grondbeleid gevoerd kan worden, is relevant wie de grond in bezit heeft. Het kunnen voeren van actief grondbeleid is namelijk afhankelijk van de mogelijkheden voor de overheid om zelf grond aan te kopen. Wanneer dat niet het geval is, omdat bijvoorbeeld een projectontwikkelaar de grond al heeft aangekocht, dan is de overheid aangewezen op sturing via faciliterend grondbeleid. 3.4.3.1. Actief grondbeleid

Bij actief grondbeleid tracht de overheid op directe wijze de gewenste ruimtelijke inrichting te realiseren. De gemeente gedraagt zich als een private partij door zelf de voor planontwikkeling benodigde gronden te verwerven, te ontwikkelen en vervolgens zelf te beheren of weer te verkopen. Hoewel het voeren van actief grondbeleid de laatste jaren minder vanzelfsprekend is geworden, kunnen publieke doelen voor groen, water, infrastructuur en in specifieke gevallen ook woningbouw dit toch vereisen. De aangekochte grond wordt in dat geval aangewend voor publieke voorzieningen en niet ‘uitgegeven’ ofwel doorverkocht. Doeleinden Met het toepassen van actief grondbeleid kan de gemeentelijke overheid verschillende doeleinden voor ogen hebben. Zo zal er volgens de Nota Grondbeleid [VROM, 2001, p.37] een mogelijkheid ontstaan om grond ter beschikking te stellen voor particulier opdrachtgeverschap en ‘creatieve concurrentie’ op de woningmarkt te bevorderen door te werken met tenders, prijsvragen, veilingen, concessies en dergelijke. Daarnaast biedt een actief grondbeleid de gemeente de mogelijkheid om de prijzen waartegen de grond wordt uitgegeven te differentiëren, zodat maatschappelijk gewenste voorzieningen kunnen worden gesubsidieerd. Hierbij vindt verevening plaats tussen verschillende segmenten op een locatie en/of tussen locaties (bijvoorbeeld tussen nieuwe uitleg- en binnenstedelijke herstructureringslocaties). Voorts stelt een actief grondbeleid de gemeente in staat om alle kosten die zij heeft moeten maken (verwervingskosten, kosten van bouwen woonrijp maken en de aanleg van openbare voorzieningen alsmede plankosten, planschadevergoedingen en een winstopslag) te verdisconteren in de grondprijs en kunnen via de gronduitgifte langs privaatrechtelijke weg aan de afnemer van de grond inhoudelijke eisen worden gesteld met betrekking tot het te realiseren bouwplan. Overwater [Overwater, 2002, p.27] noemt verder de volgende doeleinden: • het realiseren van een goede ruimtelijke ordening; • het dienen van het volkshuisvestingsbelang en/of werkgelegenheidsbelang; • het in stand houden van werkgelegenheid bij gemeenten, door het gemeentelijk grondbedrijf de plannen te laten ontwikkelen en de grond bouwrijp te laten maken; • het maken van winst in de zin dat er posten ten laste van de grondexploitatie worden gebracht die niet het directe of enige gevolg zijn van het aanbrengen van voorzieningen van openbaar nut, zodat de exploitatieopzet wel op nul eindigt, doch in feite sluit met een positief saldo.


31

Voor- en nadelen Het voeren van actief grondbeleid heeft als belangrijk voordeel dat publieke doelen – zoals de bevordering van concurrentie, het kostenverhaal en particulier opdrachtgeverschap – relatief eenvoudig te realiseren zijn. Vanuit de sterke positie die de gemeentelijke overheid via haar publiekrechtelijk instrumentarium kan verwerven, kan zij macht uitoefenen op de marktpartijen door het verbinden van voorwaarden aan de uitgifte, het reguleren van prijzen en het dicteren van de wijze van realisatie. Een ander voordeel is het feit dat een gemeente bij het voeren van een actief grondbeleid de inrichting van de ruimte en de realisatie van het bestemmingsplan geheel in eigen hand kan houden. In de Nota Grondbeleid [VROM, 2001, p.37-38] komt verder naar voren dat bij actief grondbeleid echter ook het probleem van de ‘dubbele petten’ speelt: de overheid is zowel speler op als regulator van de markt. De overheid die het programma definieert (de beleidsdienst), verdient ook aan locatieontwikkeling (het grondbedrijf). Als gevolg hiervan kan de dubbelrol leiden tot het risico dat ruimtelijke afwegingen te veel vanuit winstoverwegingen en te weinig vanuit beleidsinhoudelijke doelstellingen worden gemaakt. Dat vraagt om voldoende transparantie en om de waarborging dat de overheid alleen actief grondbeleid voert als dat in het belang is van publieke doelen, zodat verstoring van de markt voorkomen wordt. Een actief grondbeleid is volgens het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Grondbeleid dan ook het meest effectief als de gemeente grond kan kopen vóórdat beleidsvoornemens bekend worden. Maar dit is weer niet bevorderlijk voor de transparantie rond beleidsvoornemens. Uit het onderzoek blijkt verder dat actief grondbeleid gepaard gaat met financiële risico’s voor de overheid. “Een groot aantal gemeenten heeft dat in de jaren tachtig aan den lijve moeten ervaren, vooral bij de ontwikkeling van bedrijfsterreinen. Vroege verwerving van grond is riskant vanwege renteverliezen, terwijl bij een late verwerving de gemeente achter het net vist, of relatief hoge prijzen moet betalen. Tegenover de risico’s staan uiteraard opbrengsten, die voor een deel een beloning zijn voor de risico’s van grondexploitatie. Deze opbrengsten vormen geen doel op zich, maar kunnen aangewend worden om de overheidsinvesteringen te dekken en commercieel niet-rendabele doelstellingen ten aanzien van het ruimtegebruik te realiseren” [IBO Grondbeleid, 2000, p.41]. Publiekrechtelijk instrumentarium Zoals eerder al is gesteld, gedraagt de gemeente zich bij actief grondbeleid als een private partij door zelf de voor planontwikkeling benodigde gronden te verwerven, te ontwikkelen en vervolgens zelf te beheren of weer te verkopen. Naast de minnelijke verwerving beschikt de gemeentelijke overheid over een tweetal publiekrechtelijke instrumenten om zich gronden toe te eigenen, te weten de Wet Voorkeursrecht Gemeenten en de Onteigeningswet. Wet Voorkeursrecht Gemeenten (WVG) De WVG geeft de gemeenten de mogelijkheid om aan bepaalde gronden, voordat deze aan onteigening toe zijn, een voorkeursrecht te vestigen. De verkoper kan in dat geval pas tot verkoop overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld om de grond te kopen. Voorheen was het zo dat alleen gemeenten die over zogenaamde ‘uitbreidingscapaciteit’ beschikten, een voorkeursrecht konden vestigen met toepassing van de WVG. Onlangs heeft het kabinet echter besloten dat voortaan alle gemeenten in Nederland gebruik mogen maken van deze wet. De WVG dient met name om de positie van de gemeentelijke overheid op de ontwikkelingsmarkt te versterken bij de verwezenlijking van het ruimtelijke ordeningsbeleid. Daarbij dient de wet tevens als beschermingsinstrument voor de gemeente gedurende het planvormingsproces, doordat ongewenste verkopen kunnen worden tegengegaan. Het voorkeursrecht kan bijdragen aan de regulering van de grondprijs en het tegengaan van speculatie op de grondmarkt.


32

Bij de realisering van VINEX-locaties is echter gebleken dat het wettelijk voorkeursrecht van gemeenten bij de aankoop van gronden niet altijd opgaat. Jurisprudentie over de WVG heeft er namelijk toe geleid dat de eigenaar van de grond die zelf – of in samenwerking met anderen – wil ontwikkelen, geen aanbiedingsplicht aan de gemeente heeft mits hij/zij bereid en in staat is mee te werken aan realisatie van een locatie volgens gemeentelijk beleid. Indien daarbij echter sprake is van een verkapte grondverkoop (het ontwikkelingsrisico wordt door de derde gedragen en de eigenaar ontvangt een vaste vergoeding), kan de gemeente een dergelijke samenwerkingsovereenkomst laten vernietigen, aangezien deze afbreuk doet aan het voorkeursrecht. In bijlage 2 wordt uitgebreid op deze wet ingegaan. Onteigeningswet De onteigeningswet schept een juridisch kader, dat het voor de gemeentelijke overheid mogelijk maakt om gronden te verwerven. Hierbij geldt de randvoorwaarde dat dit voor de uitvoering van door de wet omschreven beleid noodzakelijk is. Uit jurisprudentie blijkt dat een aantal criteria wordt gebruikt voor de materiële toetsing van het onteigeningsbesluit. Er dient sprake te zijn van publiek belang, noodzaak en urgentie. Naast deze materiële toetsing wordt de aanvraag voor onteigening ook formeel getoetst. Bij een formele toetsing gaat het met name om zaken als termijnen, tervisielegging en bekendmaking daarvan. De laatste tijd is onteigening actueel geworden als grondverwervinginstrument, doordat in toenemende mate verschillende partijen een rol zijn gaan spelen op de grondmarkt. Een belangrijk begrip in de jurisprudentie is zelfrealisatie, wat betekent dat de grondeigenaar zelf het (gewijzigde) bestemmingsplan gaat uitvoeren. Een eigenaar die ‘bereid en in staat’ is het plan uit te voeren en bereid is dat te doen op de wijze die de gemeente voor ogen staat, kan volgens de geldende jurisprudentie niet onteigend worden. Een belangrijke voorwaarde is dus dat de bestemming dient te voldoen aan de beschrijving in het bestemmingsplan. In bijlage 3 wordt dieper op de onteigeningswet ingegaan. 3.4.3.2. Faciliterend grondbeleid

Wanneer de overheid zich beperkt tot regulering van activiteiten van de private sector, is er sprake van een faciliterend of passief grondbeleid1. De ontwikkeling van projecten wordt dan overgelaten aan private partijen, waarbij zij zich dienen te houden aan het publiekrechtelijk instrumentarium en de betreffende milieu- en bouwregelgeving. Doeleinden Ook met het toepassen van faciliterend grondbeleid kan de gemeentelijke overheid verschillende doeleinden voor ogen hebben. Verreweg de belangrijkste reden om tot deze vorm van grondbeleid over te gaan is het streven naar risicominimalisatie door de gemeentelijke overheid. Gemeenten kunnen er bewust voor kiezen om de verwerving en exploitatie van gronden door private partijen te laten uitvoeren, die dientengevolge de conjunctuurafhankelijke risico’s op zich nemen. Dit is duidelijk naar voren gekomen bij de grondverwerving van VINEX-locaties. Gemeenten bleken nauwelijks het initiatief te nemen om gronden te verwerven; zij durfden de risico’s niet aan of ontbeerden de benodigde financiële instrumenten. Gemeenten nodigden in veel gevallen wel marktpartijen uit om gronden te verwerven om daarmee ongewenste partijen (speculanten, ‘free riders’), die niet bereid zouden zijn om mee te betalen aan openbare Hoewel de termen ‘faciliterend’ en ‘passief’ als synoniem worden gebruikt, wordt in dit rapport de voorkeur gegeven aan de term ‘faciliterend’ grondbeleid. De term ‘passief’ suggereert ten onrechte dat de overheid bij passief grondbeleid langs de kant staat toe te kijken, terwijl het zeer wel gepaard kan gaan met een actieve rol van de overheid in het samenspel met marktpartijen. 1


33

voorzieningen, buiten de deur te houden. Ook het gebrek aan capaciteit bij de gemeentelijke overheid kan leiden tot de bewuste toepassing van faciliterend grondbeleid. Tot slot kan de gemeentelijke overheid overwegen om faciliterend grondbeleid te voeren wanneer zij vertrouwen heeft in de markt en in de veronderstelling is dat meer marktwerking uiteindelijk tot een kwalitatief beter product zal leiden. Gemeenten zetten in dat geval de hoofdlijnen van de ruimtelijke ontwikkeling uit, waarbij de rest aan de markt wordt overgelaten. Overwater [Overwater, 2002, p.27-28] noemt verder de volgende doeleinden: • het realiseren van een goede ruimtelijke ordening; • het dienen van het volkshuisvestingsbelang en/of werkgelegenheidsbelang; • het verhalen van kosten en voorzieningen van openbaar nut. Voor- en nadelen De voor- en nadelen van een faciliterend grondbeleid zijn voor een belangrijk deel het spiegelbeeld van de voor- en nadelen van een actief grondbeleid. Een belangrijk voordeel is dat de overheid geen financiële risico’s loopt op de grondmarkt. Deze worden bij faciliterend grondbeleid immers door de private partijen gedragen. Daarnaast is het ‘dubbele pettenprobleem’ hier niet aan de orde. De overheid treedt vooral op als regulator en concentreert zich in die hoedanigheid voornamelijk op haar publieke zaak. Uit het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Grondbeleid [IBO Grondbeleid, 2000, p.42] blijkt bovendien dat de zaken die met een actief grondbeleid relatief eenvoudig kunnen worden gerealiseerd (kostenverhaal, realiseren bestemming etc.), bij faciliterend grondbeleid via regelgeving dienen te worden gerealiseerd met het risico van ‘regelneverij’. Dit kan dan ook als een nadeel worden gezien van faciliterend grondbeleid. Daarbij heeft de gemeente bij een faciliterend grondbeleid geen initiërende, maar een voorwaardenscheppende rol. Hierdoor ontbreekt een sterke sturing als het gaat om fasering, tempo en kwaliteit van planrealisatie. Er wordt dan wel binnen de randvoorwaarden van het bestemmingsplan gebouwd, maar voor het tijdig aanwezig zijn van infrastructurele voorzieningen en de kwaliteit daarvan kan nauwelijks garantie worden gegeven of verkregen. Publiekrechtelijk instrumentarium Bij faciliterend grondbeleid wordt de ontwikkeling van projecten overgelaten aan private partijen. Hierbij geldt de restrictie dat zij zich dienen te houden aan het publiekrechtelijk instrumentarium, welke voorziet in het verhalen van kosten. Het instrumentarium bestaat naast de gemeentelijke gronduitgifte uit de exploitatieverordening en de baatbelasting. In bijlage 4 wordt uitgebreid op deze instrumenten ingegaan. Gemeentelijke gronduitgifte Bij gemeentelijke gronduitgifte kan de gemeente de kosten van de voorzieningen verhalen door verrekening in een hogere uitgifteprijs van de bouwrijpe grond. Exploitatieverordening Op grond van artikel 42 van de WRO geeft een gemeentelijke exploitatieverordening onder meer het aandeel van de kosten van voorzieningen en openbaar nut, dat ten laste kan worden gebracht van de gronden die door deze voorzieningen worden gebaat, en de wijze waarop de kosten over de genoemde gronden worden omgeslagen aan. Kostenverhaal via een exploitatieverordening kan echter alleen op vrijwillige basis tot stand komen via afspraken tussen de gemeente en de particuliere eigenaar inzake de aanleg van openbare voorzieningen. Op basis van de exploitatieverordening worden in dat geval exploitatieovereenkomsten gesloten tussen de gemeente en ontwikkelaars/bouwers die het bestemmingsplan uitvoeren.


34

Baatbelasting Baatbelasting biedt de mogelijkheid van kostenverhaal van voorzieningen van openbaar nut op eigenaren van onroerend goed (geregeld in art. 222 van de Gemeentewet). Alvorens begonnen wordt met het treffen van de voorzieningen moet de gemeenteraad besluiten of verhaal via de baatbelasting zal plaatsvinden. Baatbelasting kan namelijk alleen worden geheven wanneer geen kostenverhaal heeft plaatsgevonden via gronduitgifte of een exploitatieovereenkomst. Of er sprake van baat is wordt bepaald binnen een jaar na voltooiing van de voorzieningen. Om het een en ander overzichtelijk weer te geven, zijn in onderstaande tabel de kenmerken van een actief en faciliterend grondbeleid tegen elkaar afgezet. Actief grondbeleid Risico’s bij overheid Opbrengsten grondexploitatie bij de overheid Kostenverhaal uit opbrengsten grondexploitatie Overheid stelt uitgifteprijzen vast met de mogelijkheid van impliciete subsidies: • realisatie publieke doelstellingen; • oneerlijke concurrentie; • ondoelmatige allocatie van grond. Overheid speelt in op marktontwikkelingen Overheid kan bestemming via bestemmingsplan bepalen Overheid kan verdeling van kosten en baten direct bepalen Dubbele pettenprobleem: overheid is scheidsrechter en speler Relatief weinig regelgeving nodig

Faciliterend grondbeleid Risico’s bij marktpartijen Opbrengsten grondexploitatie bij marktpartijen Kostenverhaal via exploitatieovereenkomsten en baatbelasting Markt stelt uitgifteprijzen vast

Markt speelt in op marktontwikkelingen Overheid kan bestemming via bestemmingsplan bepalen Overheid kan verdeling van kosten en baten via regelgeving beïnvloeden Concentratie overheid op rol als scheidsrechter Meer regelgeving nodig om dezelfde resultaten te bereiken als bij actief grondbeleid

Tabel 3.1: Kenmerken actief versus faciliterend grondbeleid [IBO Grondbeleid, 2000, p.42]

3.4.4. Grondexploitatiemodellen

Bij de realisatie van ruimtelijke inrichtingsprojecten is overigens zelden sprake van zuiver actief of faciliterend grondbeleid. De praktijk leert dat vaak met diverse tussenvormen (of beter mengvormen) gewerkt wordt. Zowel bij actief als bij faciliterend grondbeleid is in toenemende mate sprake van samenwerking tussen gemeentelijke overheden en marktpartijen, bedoeld om ruimtelijke doelstellingen zoals woningbouw te kunnen realiseren. Dat geldt niet alleen voor de uitleglocaties, maar ook voor binnenstedelijke herstructurering waar gemeenten vaak te maken hebben met een dominante rol van woningcorporaties. In hoofdlijn zijn er drie grondexploitatiemodellen te onderscheiden, te weten het bouwclaimmodel, het joint-venturemodel en het concessiemodel. Hieronder zal nader op de drie genoemde modellen worden ingegaan. 3.4.4.1. Bouwclaimmodel

Van de drie modellen wordt de situatie waarin de grondexploitatie een geheel gemeentelijke aangelegenheid is, het sterkst benaderd door het bouwclaimmodel (ook wel ABA-model, inlevermodel of productieafsprakenmodel genoemd). In dit model verkopen de marktpartijen hun grondposities, al dan niet met een disagio (tekort), aan de gemeente in ruil voor bouwclaims. De gemeente neemt het initiatief bij de planvorming; ze koopt de gronden en maakt deze zelf bouwrijp, waarna marktpartijen het recht hebben om de bouwrijpe kavels van de gemeente af te nemen en (woning)bouwprojecten te ontwikkelen binnen de door de gemeente aangegeven kaders. De niet uitgegeven grond houdt de gemeente in eigendom en voert daarover het beheer. HET RUIMTELIJK BELEID Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

35

“De grondexploitatie is dus in principe een gemeentelijke zaak, met als gevolg dat zij alle grondexploitatierisico's – met uitzondering van het verwervingsrisico voor reeds door de marktpartijen verworven gronden – draagt. Dit is echter niet het geval wanneer in plaats van een recht op afname van een aantal bouwrijpe kavels een afnameplicht geldt. Het afzetrisico van de gronden ligt dan (deels) bij de marktpartijen.” [AKRO Consult en IBR, 1997, p.8]. Redenen voor gemeenten om het bouwclaimmodel te hanteren is het feit dat zij de grondexploitatie zelf willen doen vanwege de baten van het grondbedrijf of omdat zij meer grip willen hebben op de ruimtelijke inrichting dan met het publiekrechtelijk instrumentarium bereikt kan worden. 3.4.4.2. Joint-venturemodel

Het tweede model betreft het joint-venturemodel. In dit model richten gemeente en marktpartijen een gezamenlijke onderneming op, de grondexploitatiemaatschappij (GEM), die in feite als een grondbedrijf functioneert: de gronden binnen het plangebied worden aan de onderneming overgedragen. In opdracht en voor rekening van de onderneming worden zij vervolgens bouwen woonrijp gemaakt en vindt gronduitgifte plaats. Bij het joint-venturemodel zijn de gemeente en marktpartij(en) gezamenlijk verantwoordelijk voor de grondexploitatie, wat als een belangrijk motief voor dit samenwerkingsmodel beschouwd kan worden. Hiertoe wordt een gezamenlijke onderneming opgericht, de grondexploitatiemaatschappij (GEM), waarin de aandeelhouders de verworven gronden van het plangebied tegen een vastgestelde prijs inbrengen en/of zich voor een evenredig bedrag inkopen. Een veelgebruikte constructie voor de grondexploitatiemaatschappij is de commanditaire vennootschap, waarbij de beherend vennoot een rechtspersoon is (meestal een besloten vennootschap). Op deze constructie zijn diverse varianten denkbaar. De inbreng, de zeggenschap en het daarmee gepaard gaande risico in de grondexploitatiemaatschappij zijn echter vaak in gelijke mate (50/50) tussen de partijen verdeeld. De grondexploitatiemaatschappij produceert bouwrijpe kavels die door de betrokken marktpartijen (en soms ook door derde marktpartijen) worden afgenomen ten behoeve van de ontwikkeling van (woning)bouwprojecten. Meestal nemen marktpartijen echter alleen deel onder de verplichting een bepaald percentage van de bouwrijpe gronden af te nemen. Nadat het project is gerealiseerd, worden de gronden overgedragen aan de gemeente die het beheer (van de openbare ruimte) voor haar rekening neemt. 3.4.4.3. Concessiemodel

De meest vergaande verschuiving van taken van de gemeente naar marktpartijen vindt plaats binnen het concessiemodel; de gemeentelijke rol is in dit model min of meer beperkt tot het stellen van een aantal randvoorwaarden vooraf, waarna de private partij de locatie voor eigen rekening en risico ontwikkelt. Vanuit de gemeente bezien staat het aan de private partijen presenteren van een visie op de ontwikkeling van het desbetreffende gebied, gekoppeld aan een aantal prestatie-eisen centraal. Nadat de gemeente de grond heeft verworven, stelt zij een aantal eisen aan het programma en het stedenbouwkundig plan, en laat zij vervolgens de uitvoering over aan de marktpartijen. Via een openbare aanbesteding wordt de integrale ontwikkeling van deelplannen uitbesteed aan (consortia van) ontwikkelaars en bouwers. De winnende marktpartij(en) voert de plannen vervolgens uit en levert na realisatie de openbare ruimte onder vooraf bepaalde voorwaarden terug aan de gemeente. De gemeente doet vervolgens het beheer. Doordat het risico van de grondexploitatie en het ontwikkelingsrisico per deelgebied volledig bij de marktpartijen ligt, is het financiële risico voor de gemeente bij de keuze voor dit model geringer dan bij de twee voorgaande modellen. HET RUIMTELIJK BELEID Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

36

In bijlage 5 wordt een overzicht gegeven van de kenmerken van deze drie grondexploitatiemodellen, waarbij de grondexploitatiecyclus als uitgangspunt is gehanteerd. Bij dit overzicht moet wel worden bedacht dat in de praktijk ook tussenvormen voorkomen die kenmerken van meerdere modellen vertonen. 3.4.5. Nota Grondbeleid: versterking instrumentarium grondbeleid

Met de Nota Grondbeleid O ‘ p grond van nieuw beleid’ (2001) wordt vorm gegeven aan de modernisering van het instrumentarium voor het grondbeleid. De afgelopen jaren is er namelijk veel veranderd in de samenleving, zonder dat het instrumentarium voor het grondbeleid daaraan wezenlijk is aangepast. Ten eerste zijn de verhoudingen op de grondmarkt het afgelopen decennium ingrijpend veranderd. De gemeente is niet meer de dominante partij, waardoor haar beheersbaarheid van locatieontwikkeling door de jaren heen is afgenomen. Daarnaast heeft de overheid diverse nieuwe ruimtelijke en sectorale doelstellingen geformuleerd, die om aanpassingen in het instrumentarium vragen. Met name de gewijzigde verhoudingen tussen overheden, marktpartijen en burgers op de grondmarkt is in het licht van dit onderzoek een belangrijk item. In de Nota Grondbeleid [VROM, 2001, p.11-12] wordt onder meer gesteld dat de nadelen van actief grondbeleid tezamen met de trend naar een grotere rol van particuliere partijen en Publiek Private Samenwerking (PPS) een belangrijke reden zijn om het instrumentarium voor faciliterend grondbeleid te versterken. De bestaande instrumenten voor faciliterend grondbeleid zijn namelijk onvoldoende om publieke doelen te realiseren. Gemeenten hebben slechts beperkt wettelijke instrumenten tot hun beschikking. Omdat men vaak is aangewezen op vrijwillige medewerking van ontwikkelaars, zal men het vooral van onderhandelen moeten hebben. Bij deze onderhandelingen vormt met name het kostenverhaal een knelpunt. Het verhalen van kosten voor gemeenschappelijke voorzieningen in een wijk is relatief eenvoudig wanneer de gemeentelijke overheid zelf de grond in handen heeft. In dat geval kunnen de gemaakte kosten in rekening gebracht worden via de gronduitgifteprijs. Bij privaat grondbezit schiet het huidige instrumentarium echter tekort. Zo is het niet duidelijk welke kosten wettelijk verhaald kunnen worden en kunnen ‘free riders’ – ontwikkelaars die zich onttrekken aan de financiering van publieke voorzieningen – niet aangepakt worden. De nota [VROM, 2001, p.12] acht een goede regeling voor kostenverhaal essentieel, daar alle belanghebbenden binnen een exploitatiegebied behoren bij te dragen aan door de overheid aangebrachte voorzieningen. Om ook bij faciliterend grondbeleid de regiefunctie van de gemeentelijke overheid ten aanzien van de ruimtelijke inrichting te versterken, zal een wet inzake grondexploitatie worden ingevoerd. In de gedachten rond de voorbereiding van deze Grondexploitatiewet worden ontwikkelaars in de toekomst verplicht een exploitatievergunning aan te vragen om een bepaalde bouwopgave te mogen realiseren. Via een dergelijke vergunning kan de gemeente voorwaarden stellen ten aanzien van het kostenverhaal, de inrichting en uitvoering van het plan en het beschikbaar stellen van kavels voor particulier opdrachtgeverschap. Daarnaast kunnen er kwaliteitseisen worden gesteld aan het te realiseren programma, waardoor de gemeentelijke overheid meer mogelijkheden krijgt om de realisatie van kwaliteitsdoelstellingen af te dwingen bij ontwikkelaars. Wordt een vergunning niet (tijdig) verkregen, dan kan de gemeente besluiten tot onteigening. De NEPROM en VNG hebben hiertoe gezamenlijk met het Instituut voor Bouwrecht een wetsvoorstel opgesteld, waarin een voorstel wordt gedaan omtrent de kosten die in aanmerking komen voor kostenverhaal bij privaat grondbezit. De invulling van de wet staat momenteel echter nog volop ter discussie. Een belangrijk discussiepunt vormt daarbij het feit of de wet – na rechtskracht te hebben verkregen – al dan niet als ‘ultimum remedium’ moet worden ingezet.


37

Voor de bevordering van meer marktwerking op de woningmarkt is het juist van belang dat de grondexploitatiewet als uiterste mogelijkheid wordt ingezet en wel om de volgende reden. De wet kan gezien worden als een richtsnoer voor beide partijen bij de afweging tot hoever ze kunnen gaan. Het voorkomt dat gemeenten gaan overvragen in de onderhandelingen; marktpartijen kunnen immers teruggrijpen op de wettelijke begrenzing. Met de komst van een grondexploitatieregeling zullen langdurige onderhandelingen dan ook tot het verleden behoren. Men dient er echter voor te waken dat de voordelen van faciliterend grondbeleid ongedaan worden gemaakt door de versterking van het instrumentarium. Dit werkt namelijk overregulering in de hand, waardoor de ruimte voor meer marktwerking op de woningmarkt teniet wordt gedaan. Naast dit kostenverhaal wordt in de Nota Grondbeleid ook aandacht besteed aan kwaliteit, zeggenschap en marktwerking. De overheid is van mening dat er op dit moment te weinig concurrentie is op de ontwikkelingsmarkt. Concurrentie op de ontwikkelingsmarkt is echter belangrijk om ervoor te zorgen dat het aanbod zo goed mogelijk aansluit bij de vraag én dat kopers van woningen een zo laag mogelijke prijs betalen voor een gegeven kwaliteit. In de Nota Grondbeleid [VROM, 2001, p.79] stelt de overheid dan ook: “Omdat er in een overspannen woningmarkt dus geen grote druk is op projectontwikkelaars om (extra) kwaliteit te leveren, dient de concurrentie op de markt te worden bevorderd.” Vervolgens wordt als uitgangspunt genomen dat concurrentie op locatieniveau leidt tot verbetering van de prijs/kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling en vergroting van de keuzevrijheid van burgers. In dat verband wordt de gemeente naar voren geschoven om de concurrentie te bevorderen. In geval van publiek grondbezit wijst het Rijk op het belang van concessiemodellen, tendersystemen en prijsvragen en wil zij de gemeenten stimuleren om daar meer gebruik van te maken. Overwogen wordt om tenderen/aanbesteden bij publiek grondbezit verplicht te stellen, in elk geval als gronden verworven zijn met behulp van de WVG. In geval van privaat grondbezit wordt gesproken over ontkoppeling van grondeigendom en bouwrecht en een alternatief systeem van verhandelbare bouwrechten.


38

4. Het ruimtelijke ontwikkelingsproces 4.1. Inleiding De rol van de landelijke overheid en de gemeente is in eerste aanleg gericht op het via regelgeving creëren van goede woonomstandigheden voor de bevolking op een ruimtelijk gezien verantwoorde manier. Daar waar marktpartijen voorheen de programma’s opgesteld door de (lokale) overheid gewoonweg realiseerden, hebben zij in de loop der jaren een enorme kennis van de markt opgedaan en zijn zij momenteel in staat adequaat in te spelen op de (snelle) veranderingen. Als gevolg van de hierboven omschreven ontwikkelingen zijn gemeenten en marktpartijen tot elkaar veroordeeld. Gemeenten beschikken immers over het ‘machtsmiddel’ op het gebied van ruimtelijke ordeningsprocedures en implementatie van regelgevingen, de marktpartijen over grondposities en een gedegen technische en marktkennis. In dit hoofdstuk staat het ruimtelijke ontwikkelingsproces centraal. Er wordt antwoord gegeven op de tweede onderzoeksvraag van dit onderzoek: Op welke wijze kan het ruimtelijke ontwikkelingsproces worden vormgegeven en welke rol nemen de gemeentelijke overheid en marktpartijen daarbij in? Ter beantwoording van deze vraag wordt eerst de fasering van dit proces uiteengezet, waarbij tevens de desbetreffende aspecten van gebiedsontwikkeling aan bod komen. Vervolgens wordt nader ingegaan op de rol van respectievelijk de gemeentelijke overheid en de projectontwikkelaar binnen dit proces. 4.2. Fasering ruimtelijke ontwikkelingsproces Bij het ruimtelijke ontwikkelingsproces kunnen verschillende fasen en schaalniveaus worden onderscheiden, waarbij het eindproduct gaandeweg het ontwikkelingsproces steeds verder wordt uitgewerkt, ingevuld en vastgelegd. Dit proces richt zich meer op de hiërarchische structuur van gebiedsontwikkelingsaspecten: van globaal naar specifiek. Er staat aldus een ander ontwikkelingsproces centraal dan het proces, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende uitvoeringsfasen (grofweg: ontwerp - realisatie - beheer). Daar er over deze fasering van het ontwikkelingsproces slechts zeer beperkte literatuur beschikbaar is, wordt grotendeels de fasering aangehouden zoals gesteld in het essay ‘Gebiedsontwikkeling: naar een nieuwe taakverdeling tussen overheid en markt’ [Fokkema en De Reus, 2002]. In onderstaande figuur wordt deze fasering weergegeven. Beleid rijksoverheid

globaal

Provinciaal streekplan Stedenbouwkundig structuurplan Stedenbouwkundige deelplanuitwerking Programmering woningen en voorzieningen Ontwikkeling woningen en voorzieningen

specifiek

Figuur 4.1: Fasering ruimtelijk ontwikkelingsproces

HET RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPROCES Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

39

Zoals in bovenstaande figuur is weergegeven, start het ontwikkelingsproces met het beleid van de rijksoverheid, waarin globaal de locatie van het te ontwikkelen gebied wordt vastgesteld. Het ministerie van VROM, lees de Rijksplanologische Dienst, heeft hier een belangrijke stem in. Door middel van een Planologische Kern Beslissing (PKB) wordt de gewenste ruimtelijke ontwikkeling vooral op hoofdlijnen beschreven en de te ontwikkelen locaties vleksgewijs aangegeven. In het provinciale streekplan wordt de locatie vervolgens preciezer vastgelegd, waardoor het een kader biedt voor het ruimtelijk beleid op gemeentelijk niveau. Woon- en groengebieden worden aangewezen en de ontsluiting van de infrastructuur wordt erin vastgelegd. Aan de hand van het provinciale streekplan kan bovendien getoetst worden of de inhoud van een bestemmingsplan overeenkomt met de gewenste streekplanontwikkeling. Mocht dit niet het geval zijn, dan kunnen Gedeputeerde Staten de gemeente aanwijzingen geven om het bestemmingsplan te wijzigen of vrijstelling verlenen van het geldende provinciale streekplan. In het licht van dit onderzoek zijn met name de daaropvolgende fasen van belang, aangezien de gemeentelijke zeggenschap in deze fasen duidelijk aan bod komt. Er wordt gestart bij het hoogste schaalniveau waar de gemeente zeggenschap heeft, dat van het stedenbouwkundige structuurplan. Vervolgens wordt afgedaald via de stedenbouwkundige deelplanuitwerking en de programmering van woningen en voorzieningen tot aan het laagste schaalniveau, dat van de daadwerkelijke ontwikkeling van woningen en voorzieningen. Stedenbouwkundig structuurplan Wanneer de locatie in overleg met provincie en regio is ingekaderd, wordt de globale opzet van de nieuwe wijk – in de vorm van stedenbouwkundig structuurplan of masterplan – opgesteld. Hierin wordt onder andere het stedenbouwkundig programma van eisen beschreven. Daarnaast wordt globaal het programma vastgelegd (wat betreft voorzieningen, kantoren, woningen en dergelijke) en worden globaal woonmilieus beschreven. Ook wordt de hoofdinfrastructuur vastgelegd; aansluitingen op bestaande infrastructuur, de aanleg van nieuwe infrastructuur ten behoeve van de nieuwe locatie en de aanwezigheid van grootschalige te saneren functies zijn hierbij uiteraard van groot belang. Verder wordt er het een en ander over de planning, fasering en exploitatie in vastgelegd. Het globale bestemmingsplan van een nieuwe wijk is in feite de formele, wettelijke vertaling van hetgeen in een stedenbouwkundig structuurplan is vastgelegd. Stedenbouwkundige deelplanuitwerking Nadat de stedenbouwkundige structuur in de vorm van een stedenbouwkundig structuurplan is vastgelegd, wordt de stedenbouwkundige opzet, de beeldkwaliteit, de dichtheid en de openbare infrastructuur binnen de wijk nader uitgewerkt. Daarbij worden de verschillende woonmilieutypen en de bijbehorende bouwhoogten in beschreven. Dit leidt er dikwijls toe dat het grote plan in deelplannen, clusters, vlekken of anderszins wordt opgedeeld en in de tijd wordt gefaseerd. Programmering woningbouw en voorzieningen In deze fase staat de invulling van de deelplannen centraal en vindt de daadwerkelijke, gedetailleerde stedenbouwkundige uitwerking plaats. Een sluitende grondexploitatie geldt hierbij als uitgangspunt. Een nadere bepaling van de woningbouwprogrammering vindt plaats en ook worden de precieze locatie en invulling van kantoren, winkels en eventuele andere voorzieningen vastgelegd. Bepalend daarbij zijn de eisen die aan de openbare ruimte worden gesteld, de verhouding tussen uitgeefbaar en openbaar gebied, de verkaveling, het aantal woningen, de grootte van de woningen en de parkeernormen. Verder worden in deze fase de eisen ten aanzien van duurzaam bouwen en de architectonische beeldkwaliteit vastgelegd. Het marktsegment, woningtype, globale massa en vormgeving zijn hiermee in feite bepaald.


40

Ontwikkeling woningen en voorzieningen Ten slotte worden de woningen en voorzieningen daadwerkelijk ontwikkeld; aspecten die in deze fase aan bod komen zijn de keuze van de architect, de indeling, het uitrustingsniveau, het materiaalgebruik, de verkoopprijzen en de uitwerking van de parkeeroplossing. 4.3. De gemeentelijke overheid Op lokaal niveau vergt het ruimtelijke ontwikkelingsproces een belangenafweging en samenwerking waarbij verschillende partijen betrokken zijn. Gezien het steeds grootschaliger karakter van ontwikkelingen wordt daarbij de betrokkenheid van de lokale overheid van steeds groter belang. De rol van de gemeentelijke overheid laat zich daarbij omschrijven als het via regelgeving creëren van goede woonomstandigheden voor de bevolking op een ruimtelijk gezien verantwoorde manier. 4.3.1.

Belangen gemeentelijke overheid

Binnen het ontwikkelingsproces kan een gemeentelijke overheid verschillende belangen behartigen; grofweg is er een tweedeling te maken naar het publiekrechtelijke belang en het privaatrechtelijke belang. In onderstaande figuur wordt dit overzichtelijk weergegeven. Gemeentelijke overheid

Publiekrechtelijk belang

Privaatrechtelijk belang

Figuur 4.2: Belangen van de gemeentelijke overheid

In sommige gevallen vervult de gemeentelijke overheid echter een ‘dubbelrol’. Deze dubbelrol komt met name aan de orde indien er sprake is van een Publiek Private Samenwerking (PPS). “Enerzijds is de gemeentelijke overheid in een PPS de contractpartner van een private partij, in de meeste gevallen van een projectontwikkelaar, waarmee de gemeente als private partij verplichtingen aan gaat. Maar anderzijds blijft de gemeente bij alles wat ze doet ook een overheidsinstelling met haar publieke verantwoordelijkheden als behartiger van het algemeen belang. Dit houdt in dat de gemeente zich altijd, ook al speelt ze een private rol, aan de weten regelgeving en algemene beginselen van behoorlijk bestuur (redelijkheid, billijkheid, gelijkheid etc.) dient te houden.” [Reader Projectontwikkeling en Vastgoed, 2000, p.111]. In dit spanningsveld dient dan ook een integrale afweging gemaakt te worden, waarbij van de gemeentelijke overheid wordt verondersteld dat zij bij haar optreden streeft naar een optimaal resultaat. 4.3.1.1. Publiekrechtelijk belang

Vanuit publiekrechtelijk oogpunt kan de gemeentelijke overheid optreden als beleidsmaker, regulator en aanbieder van producten en diensten. Beleidsmaker Het proces van ruimtelijke planning is in Nederland vooral een zaak van de overheid. De doelstellingen en het instrumentarium van het ruimtelijk beleid, vastgelegd in diverse nota’s en plannen, geven richting aan het ruimtelijke planningsproces. Het resultaat dat wordt beoogd is dat de woningen, kantoren, winkels, recreatieve voorzieningen en infrastructuur op de beleidsmatig gewenste locaties worden gerealiseerd. Om te voorkomen dat ontwikkelingen op ongewenste locaties plaatsvinden, treedt de gemeentelijke overheid op lokaal niveau namens de rijksoverheid op als beleidsmaker. HET RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPROCES Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

41

Regulator “De gemeente beschikt over een gedifferentieerd pakket wettelijke instrumenten op het gebied van wonen (bouwregelgeving, huisvestingsverordening, onteigeningswet, wet voorkeursrecht gemeenten etc.) en ruimtelijke ordening en milieu (bestemmingsplan, exploitatievergunning, milieuvergunning etc.)” [Akro Consult, 2002, p.14]. Met dit instrumentarium wordt een gemeentelijke overheid in staat gesteld om de rechtsorde te handhaven. Dit houdt in dat zij naast het stellen en handhaven van normen ook geschillen kan beslechten. Aanbieder van producten en diensten De gemeente biedt – waar het gaat om het wonen – zelf een groot aantal producten en diensten aan. Die producten en diensten hebben in veel gevallen betrekking op de omgeving en de kwaliteit van het wonen. Zo is het bezit van grond en opstallen een van de belangrijkste factoren bij gebiedsontwikkelingen; niet alleen bij nieuwbouw in uitleggebieden, maar ook bij ingrepen in bestaand gebied. Door bezit van grond en opstallen kan de gemeente de prijs en de soort woningen (kwaliteit, differentiatie etc.) beïnvloeden. De eigenaar heeft binnen de gegeven bestemmings- en bebouwingsvoorschriften namelijk doorslaggevende zeggenschap bij veranderingen aan zijn bezit. Voorts is de publieke veiligheid bij uitstek een zorgplicht van gemeenten, draagt een gemeente zorg voor de aanleg en onderhoud van infrastructuur (wegen, groen, water etc.) en doet zij de gebiedsexploitatie. Tot slot schept zij in haar ruimtelijk beleid ruimte voor de aanwezigheid en differentiatie van maatschappelijke voorzieningen (welzijns-, onderwijsvoorzieningen etc.). Hier is sprake van faciliteren; de gemeente richt zelf zelden dergelijke voorzieningen op, maar is in vele gevallen de instantie die subsidieert of subsidies doorleidt op door haar te stellen voorwaarden [Akro Consult, 2002, p.12-14]. 4.3.1.2. Privaatrechtelijke belang

Vanuit privaatrechtelijk oogpunt kan de gemeentelijke overheid optreden als initiator en risicodrager. Initiator De behoefte aan woningen, kantoren, bedrijfshallen en winkelcentra op een bepaalde locatie ontstaat onder invloed van processen van demografische, economische en maatschappelijke aard. In een aantal gevallen tracht de gemeentelijke overheid de ruimtebehoefte op te sporen en er zo goed mogelijk op in te spelen om zo als private partij bepaalde ontwikkelingen te initiëren. Risicodrager Gemeentelijke overheden doen in sommige gevallen de grondexploitatie van een bepaald project. “Grondexploitatie betekent het beheer van grond tot het tijdstip van uitgifte en in het algemeen de inrichting van de gronden om gebruik mogelijk te maken dat overeenkomt met de bestemming. Het is de taak van de gemeentelijke overheid ervoor te zorgen dat door een geheel van maatregelen op tijd, tegen aanvaardbare prijzen en tegen verantwoorde voorwaarden grond ter beschikking gesteld kan worden, enerzijds gericht op het behoud van verbetering van functies en anderzijds op functieverandering.” [Spanjaard, 1999, p.32]. Verwerving van grond neemt over het algemeen veel tijd in beslag en kan geschieden door directe aankoop of door onteigening van grond. De gemeentelijke overheid loopt daarbij het risico dat de te maken kosten niet worden goedgemaakt door de opbrengst bij uitgifte van grond.


42

4.4. De projectontwikkelaar De rol van een projectontwikkelaar binnen het ruimtelijke ontwikkelingsproces laat zich omschrijven als investeerder in de ontwikkeling en realisatie van vastgoedprojecten voor de markt. Dat kunnen woningen, kantoorruimten, bedrijfsruimten, winkels, recreatief vastgoed of een combinatie daarvan zijn. Zij zijn daarbij zowel binnen als buiten het bestaand stedelijk gebied werkzaam en houden zich bezig met nieuwe projecten en de herontwikkeling van bestaand vastgoed. 4.4.1.

Typen ontwikkelaars

Een projectontwikkelaar – met name de onafhankelijke ontwikkelaar – heeft als primaire doelstelling de continuïteit van de onderneming op langere termijn. Deze ondernemingsdoelstelling impliceert dat winstmaximalisatie wordt nagestreefd ten behoeve van de continuïteit van de onderneming en ten behoeve van de aandeelhouders. Naast de primaire doelstelling zijn, afhankelijk van de ontstaansgeschiedenis van de projectontwikkelingsmaatschappij en de bloedgroep waartoe de onderneming behoort, diverse secundaire doelstellingen aan de orde. Er zijn dan ook verschillende typen ontwikkelaars te onderscheiden, waarbij grofweg een tweedeling gemaakt kan worden naar de onafhankelijke ontwikkelaar en de gelieerde ontwikkelaar. Alhoewel de werkzaamheden vrijwel hetzelfde zijn, zijn de belangen en drijfveren wel degelijk verschillend. Hieronder wordt een beschrijving gegeven van de desbetreffende typen ontwikkelaars. 4.4.1.1. Onafhankelijke ontwikkelaar

Bij de onafhankelijke ontwikkelaar is vastgoedontwikkeling de core business van de onderneming, dit in tegenstelling tot de gelieerde ontwikkelaars. Doordat de onafhankelijke ontwikkelaar geen rekening hoeft te houden met gelieerde bedrijven, kunnen voor ieder project de best passende partijen ingeschakeld worden. 4.4.1.2. Gelieerde ontwikkelaar

Er zijn in feite vier typen gelieerde ontwikkelaars te onderscheiden, te weten de ontwikkelaar die gelieerd is aan een bouwonderneming, de ontwikkelaar die gelieerd is aan een woningcorporatie, de ontwikkelaar die gelieerd is aan een institutionele belegger (verzekeringsmaatschappij, pensioenfonds of vastgoedbeleggingsfonds) en de ontwikkelaar die gelieerd is aan een financiële instelling. Ontwikkelaar gelieerd aan een bouwonderneming Ontwikkelende aannemers hebben zich in de loop der jaren steeds meer tot professionele ontwikkelaars ontwikkeld. “Oorspronkelijk is dit ontstaan doordat aannemers (strategische) grondaankopen deden, als vorm van acquisitie voor hun kernactiviteiten.” [Reader Projectontwikkeling en Vastgoed, 2000, p.16]. Een belangrijk voordeel van deze ondernemingsvorm is dat men op de hoogte is van elkaars procedures en wijze van werken, waardoor de uitvoeringskennis eenvoudig geïntegreerd wordt in het ontwerpproces. Desondanks is het niet zo dat de realisatie zelden aan een bedrijf buiten de eigen onderneming wordt uitbesteed; de ‘binding’ tussen projectontwikkelaar en zusterbouwbedrijf varieert namelijk. “In bepaalde gevallen is de ontwikkelaar in principe verplicht alle door ontwikkelingsactiviteiten gegenereerde bouwproductie binnen het eigen concern onder te brengen. In andere gevallen is gekozen voor de verplichting eerst met eigen bouwbedrijven te onderhandelen. In geval men er binnen het concern niet uitkomt, ontstaat de vrijheid met andere partners samen te werken. Soms ook is sprake van volledige vrijheid van partnerkeuze.” [Fokkema, 2003, p.20].


43

Ontwikkelaar gelieerd aan een woningcorporatie Woningcorporaties hebben zich in de loop der jaren ontwikkeld van semi-overheidsinstellingen tot volwaardige ondernemingen, die – op een concurrerende en commerciële markt – voldoende rendement moeten maken om zelfstandig te kunnen blijven voortbestaan. Dit is een gevolg van de afgenomen staatsbemoeienis, vooral wat de financiering van corporale activiteiten betreft, en de privatisering van corporaties sinds 1994, waardoor corporaties ineens verantwoordelijk zijn geworden voor hun eigen financiële gezondheid (en continuïteit). Tegenwoordig richten woningcorporaties zich dan ook niet alleen meer op de sociale huur- of koopwoningen, maar realiseren zij in sommige gevallen ook commerciële projecten. Dit heeft ertoe geleid dat de ontwikkelingstak van een corporatie zich tegenwoordig kan meten aan de andere professionele projectontwikkelaars. Ontwikkelaar gelieerd aan een institutionele belegger De derde groep zijn de ontwikkelaars die gelieerd zijn aan institutionele beleggers of banken. “Institutionele beleggers beleggen vaak een deel van hun vermogen in vastgoed. Sommigen ontwikkelen dit voor de eigen portefeuille, zodat meer invloed uitgeoefend kan worden op de samenstelling en de kwaliteit van de eigen portefeuille. Bovendien kan dan ontwikkelingswinst voor de eigen onderneming worden gerealiseerd. Een nadeel kan zijn dat de interne vastgoedontwikkelaar minder inspanning levert om de marktwaarde van het object te vergroten dan dat een onafhankelijke ontwikkelaar dat zou doen. De laatste jaren is er een trend waarneembaar dat institutionele beleggers zich steeds vaker op hun core business richten en het ontwikkelen van vastgoed aan derden overlaten. Sommigen signaleren hier een kentering en verwachten dat beleggers weer vaker zelf ontwikkeltrajecten zullen initiëren.” [Reader Projectontwikkeling en Vastgoed, 2000, p.16]. Ontwikkelaar gelieerd aan een financiële instelling Financiële instellingen gebruiken op hun beurt projectontwikkeling om de financieringsactiviteiten en -omzet te doen toenemen. Dit kan overigens ook worden beschouwd als een vorm van realisatie van continuïteit in de bedrijfsvoering. Ontwikkelaars die ontstaan zijn uit banken hebben naast de continuïteit van de eigen organisatie ook nog eens als doel om de hypotheekportefeuille van het moederbedrijf te vergroten. 4.5. Rolverdeling binnen het ruimtelijke ontwikkelingsproces De taak van de overheid spitst zich toe op het reguleren van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, werkgelegenheid, cultuur, recreatie en het milieu. De rol van de gemeentelijke overheid is daarbij gericht op het via regelgeving creëren van goede woonomstandigheden voor de bevolking op een ruimtelijk gezien verantwoorde manier. Deze regulering begint vaak al op rijksniveau, waar de richtlijnen worden opgesteld voor de omvang en plaats van woningbouwlocaties, en wordt vervolgens verder uitgewerkt in provinciale streekplannen en gemeentelijke bestemmingsplannen. Voorheen had de gemeente een duidelijke plaats in het krachtenveld; zij was initiator, planvormer en beleidsbepaler bij de ontwikkeling van bouwlocaties, zowel in uitleggebieden als op binnenstedelijke locaties. De gemeentelijke overheid ontwikkelde stedenbouwkundige plannen, verwierf gronden, maakte deze bouwrijp en gaf bouwrijpe gronden uit aan marktpartijen en corporaties. Daarbij bepaalde zij in belangrijke mate de planologische bestemming en de randvoorwaarden (dichtheden, typen, prijzen, kwaliteitseisen e.d.) voor vastgoedontwikkeling. Programma’s opgesteld door de (lokale) overheid werden gewoonweg gerealiseerd door de marktpartijen. Het zijn de contouren van het ‘traditionele’ samenwerkingsmodel.


44

Inmiddels heeft de omslag in het volkshuisvestingsbeleid van de overheid de rolverdeling tussen gemeenten en marktpartijen op lokaal niveau ingrijpend gewijzigd. De overheid heeft de markt uitgedaagd de VINEX-opgave aan te pakken. Een aantal marktpartijen – waaronder ontwikkelaars, ontwikkelende bouwers en samenwerkende bouwbedrijven – is hier op ingesprongen door op de VINEX-locaties gronden aan te kopen. Bij de lokale uitvoering van VINEX-locaties wordt inmiddels met wisselend succes ervaring opgedaan met verschillende nieuwe samenwerkingsvormen. De ruimte die marktpartijen bij de planontwikkeling krijgen verschilt echter sterk. Voor gemeenten tellen politieke doelstellingen, stedenbouwkundige argumenten en grondopbrengsten zwaar. Deze zijn niet altijd even gemakkelijk verenigbaar met de uitgangspunten voor marktconforme planontwikkeling. Daarom is het de meeste marktpartijen tot op heden niet gelukt om een plaats vooraan in het planproces te bemachtigen.


45

5. Praktische verkenning 5.1. Inleiding In voorgaande hoofdstukken is het beleid van de overheid uitgebreid geanalyseerd en hieruit is naar voren gekomen dat er momenteel een ontwikkeling gaande is van terugtrekking van de overheid en meer ruimte voor marktwerking. De vraag is echter of betrokken actoren deze tendens naar decentralisatie in de praktijk ook daadwerkelijk zo ervaren. Om dit te achterhalen – en daarbij tevens meer inzicht te verkrijgen in de problematiek – wordt in dit hoofdstuk een praktische verkenning uitgevoerd naar de groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces door middel van zogenaamde ‘expertinterviews’. Op deze manier is getracht een antwoord te vinden op de derde onderzoeksvraag van dit onderzoek: In hoeverre heeft de implementatie van het ruimtelijk beleid in de praktijk daadwerkelijk plaatsgevonden? De daadwerkelijke toetsing vindt plaats in het volgende hoofdstuk, waarin de gehanteerde rolverdeling op een aantal VINEX-locaties in kaart is gebracht. Onder direct betrokkenen is een inventarisatie gehouden van hun ervaringen met bovenstaande tendens en de rolverdeling tussen overheid en marktpartijen bij het ruimtelijke ontwikkelingsproces. Bovendien is de respondenten gevraagd naar hun visie op de inzet van sturingsmechanismen. Hierbij is gekozen voor het afnemen van semi-gestructureerde interviews. Op deze manier wordt de respondenten voldoende vrijheid gegeven om hun kennis ten toon te spreiden en bestaat tevens de mogelijkheid om gedurende het interview aanvullende vragen te stellen teneinde dieper op bepaalde zaken in te gaan. Om enigszins structuur te brengen in de af te nemen expertinterviews, is een uniform te hanteren vragenlijst opgesteld. Deze vragenlijst is te vinden in bijlage 7. In bijlage 6 is de lijst van respondenten weergegeven. 5.2. Groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces Als gevolg van de tendens naar decentralisatie, is er momenteel sprake van een groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces. In deze paragraaf wordt allereerst de aanleiding voor deze ontwikkeling besproken. Vervolgens wordt ingegaan op de vraag of deze tendens in de ogen van de respondenten nu wel of geen gunstige ontwikkeling is, waarbij tevens de positieve en negatieve aspecten uiteengezet worden. 5.2.1.

Aanleiding

De voornaamste aanleiding voor de genoemde ontwikkeling is volgens het merendeel van de respondenten gelegen in de omslag van het overheidsbeleid; dit beleid is door de jaren heen omgeslagen van sociale woningbouw naar een uitbreiding van de woningvoorraad in de koopsector (vrijesectorwoningen). Op basis van gunstige economische verwachtingen is destijds een drang ontstaan om de woningmarkt te transformeren; deze drang manifesteerde zich voornamelijk op de VINEX-locaties. Als gevolg van deze transformatie zijn de verhoudingen compleet anders komen te liggen. Zo stelt een respondent van publieke zijde: “Doordat er behoefte was om meer voor de duurdere segmenten te bouwen, kon de invloed van de marktpartijen toenemen.” Daarbij is het zo dat veranderingen ontstaan uit onvrede. De laatste jaren zijn er op hoog planologisch niveau genoeg plannen gemaakt, maar is er uiteindelijk weinig van de grond gekomen. Volgens een groot aantal respondenten van private zijde is dit inmiddels ook bij de overheid doorgedrongen en streeft zij om die reden op dit moment naar meer uitvoeringsgerichte plannen en dus niet naar mooie nota’s alleen. “In de discussievoorlopers van de Nota

PRAKTISCHE VERKENNING Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

46

Ruimte wordt door de rijksoverheid regelmatig een pleidooi gehouden voor andere wijzen van samenwerken in de grote opgaven. In dat verband wordt vaak de term ontwikkelingsplanologie naar voren gebracht. Tot op heden was er veelal sprake van toelatingsplanologie; de nationale overheid geeft aan wat wel en niet mag. Met ontwikkelingsplanologie tracht de overheid te voorkomen dat de plannen bij voorbaat worden dichtgetimmerd en wil zij meer ruimte aan provincies en gemeenten geven om samen met projectontwikkelaars en maatschappelijke organisaties plannen te maken en te realiseren”, aldus een van de respondenten. 5.2.2. Gunstige of ongunstige ontwikkeling?

Een aanzienlijk deel van de respondenten – zowel publiek als privaat – is de mening toegedaan dat bovengenoemde ontwikkeling wenselijk is. Hierbij hoort echter wel de restrictie dat dit met name geldt indien deze ontwikkeling betrekking heeft op het laagste stedenbouwkundige niveau, het uitontwikkelen van de deelplannen. Op planologisch of stedenbouwkundig niveau dient de regiefunctie van de gemeentelijke overheid daarentegen wel stevig te zijn naar de mening van de respondenten. “Een prioritering van gemeentezijde hoort immers bij een aanpak op langere termijn in de ruimtelijke ordening.”, aldus één van de respondenten. Hantering van een laisser faire-politiek op dit niveau is volgens hen dan ook niet gepast. De huidige stedenbouw – en dus ook VINEX – is naar de mening van de private respondenten over het algemeen te veel een vormstudie en programmatisch gestuurd proces geweest en te weinig een consumentgericht proces. Hoewel een enkele respondent van mening is dat marktpartijen in principe een redelijke invloed hebben gehad op de VINEX-locaties in termen van de uitwerking van deelplannen, is het merendeel – zowel publiek als privaat – van mening dat de detailbemoeienis van de gemeentelijke overheid op bepaalde segmenten de afgelopen jaren te groot is geweest. Met name bij het segment woningbouw dient de overheid naar hun mening terughoudender te zijn met het stellen van eisen en de markt meer haar werk te laten doen. Zo stelde een van de respondenten van private zijde het volgende: “Op VINEX-locaties wordt vaak met tabellen gewerkt, waarin het aantal vierkante meters, prijsklassen, dichtheid, verdeling etc. beschreven staat. Dit houdt echter geen stand wanneer de markt bepaalde schommelingen vertoont en wat men nu dan ook vooral ziet, is dat juist daarover dan weer onderhandeld moet worden.” Er werd dan ook geopperd om de eisen die aan een plan worden gesteld qua kwaliteit, inrichting van het maaiveld en voorzieningen grofweg in contracten vast te leggen en de invulling grotendeels aan marktpartijen over te laten. “Ervaring leert dat dit vaak toch het beste resultaat oplevert en dat er producten worden aangeboden die de consument ook daadwerkelijk wil hebben”, aldus een van de respondenten van private zijde. Het merendeel van de private respondenten gaf dan ook aan dit een veel effectievere methode te vinden, met name voor de bouw van vrijesectorwoningen. Een respondent van publieke zijde stelt daarentegen dat het te kort door de bocht is om te veronderstellen dat een kwalitatief beter product voor de consument wordt verkregen indien de overheid slechts op de ruimtelijke kwaliteit stuurt en meer invloed aan marktpartijen wordt gegeven. “Dit verschilt namelijk heel erg van marktpartij tot marktpartij, van project tot project en van gebied tot gebied.” Daarnaast waren nagenoeg alle respondenten van private zijde het erover eens dat gemeenten af moeten zien van het hanteren van de steriele (30/40/30) indeling van doelgroepen. In de ogen van deze respondenten dienen overheden veel flexibeler om te gaan met de ‘harde’ eis van 30% sociale woningbouw dan nu het geval is. En dan vooral wanneer er reeds genoeg sociale woningbouw aanwezig is. Een van de respondenten verwoordt het als volgt: “Het dient niet zo te zijn dat de eis van 30% sociale woningbouw uitsluitend voortkomt uit een soort politiek ideologische opstelling, zonder zich daarbij daadwerkelijk te verdiepen in de woningmarkt en de vraag die daar speelt. De noodzaak van doorstroming is namelijk een veel belangrijker punt om na te streven”. Mocht er vanuit volkshuisvestelijke overwegingen – tekorten aan sociale huur-


47

woningen in een functionerende woningmarkt – echter wel behoefte zijn aan een bepaald percentage sociale huur, dan zijn alle respondenten het erover eens dat de overheid wel degelijk invloed mag uitoefenen op de programmering, mits het een percentage betreft dat overeenkomt met de daadwerkelijke behoefte. De sociale sector is aldus een belangrijk item. Op het moment dat het echt aan de orde is, kunnen marktpartijen daar samen met de corporaties volgens een aantal respondenten van private zijde een prima rol in vervullen. “Er is wat dat betreft een te groot wantrouwen in de richting van marktpartijen. Het enige dat telt is transparantie en om die reden is het een goede ontwikkeling dat de residuele grondwaardeberekening nu naar boven komt. Dit zal er immers toe leiden dat de overwinst in het project gestoken dient te worden”, aldus een van de respondenten. Daarentegen zijn er ook een aantal respondenten – en dan met name van publieke zijde – die de wenselijkheid van genoemde ontwikkeling in twijfel trekken. Ten eerste is het volgens hen maar de vraag of marktpartijen daadwerkelijk beter kunnen inspelen op de wensen van de consument. Zij suggereren dat er wellicht sprake is van een gebrek aan dynamiek bij ontwikkelaars. “De paniek die nu ontstaat als gevolg van de kentering in de markt, betekent dat er eigenlijk geen ontwikkelaar is die écht kan inspelen op de markt. Wanneer de ontwikkelingen van de afgelopen decennia in ogenschouw worden genomen, dan kan namelijk gesteld worden dat ontwikkelaars in termen van prijs/kwaliteitverhouding te laat geanticipeerd hebben op de cycli. Ze zijn in goede tijden te laat overgeschakeld op de duurdere woningbouw en gaan nu weer te laat terug naar de goedkopere woningbouw”, aldus een van de respondenten. “Daar zit de bevolking – en ook de overheid – niet op te wachten. Deze zitten juist te wachten op doorstroming en dynamiek in de woningmarkt, om van daaruit een productie in termen van wooncarrières op gang te brengen. Er wordt in Nederland namelijk nogal scheef gewoond. Mensen met hoge inkomens blijven nu nog te vaak in goedkope woningen zitten, waardoor die doorgroei en een stukje productiecapaciteit wat dat betreft niet worden opgepakt.” Dezelfde respondent plaatst echter wel de volgende kanttekening: “Desalniettemin is het de vraag of de deskundigheid van de markt wél ergens bestaat; de markt laat zich namelijk moeilijk voorspellen.” Een ander negatief aspect waar respondenten van publieke zijde op wijzen is het feit dat de duurzaamheid van wijken – en dan niet zozeer in de zin van milieumaatregelen, maar meer in de zin van het langetermijnbelang – ondergeschikt wordt als gevolg van genoemde ontwikkeling. Een van de desbetreffende respondenten verklaart dit als volgt: “Ontwikkelaars zijn vaak op zoek naar snelheid en een goede prijs/kwaliteitverhouding en hebben in die hoedanigheid in mindere mate oog voor het langetermijnbelang. Hierbij gaat het dan niet alleen om nutsvoorzieningen, maatschappelijke voorzieningen en sociale woningbouw, maar ook om de kwaliteit die men meegeeft aan de bestrating, maaiveld en bomen. Facetten dus die niet strikt noodzakelijk zijn om die eerste afzet te bereiken, maar die uiteindelijk wel sterk het gezicht van de wijk bepalen.” Volgens het merendeel van de respondenten ligt hier een sterk overheidsbelang; de gemeentelijke overheid dient volgens hen dan ook goed in de gaten te houden dat er voldoende eisen aan de duurzaamheid van wijken gesteld worden. Daarbij wordt gesteld dat ontwikkelende partijen – en dan met name de langetermijninvesteerders – eveneens gebaat zijn bij een goede gebiedsontwikkeling, waar de gemeente het regisseurschap heel helder op zich neemt. Een enkele respondent van private zijde vraagt zich echter af of de overheid die duurzaamheid ook daadwerkelijk zal bewaken, door te suggereren dat de overheid slechts de waan van de dag oppikt. “Je ziet dat de overheid zich bij de inrichting van het maaiveld vaak laat sturen door architecten, met als gevolg dat er gebieden ontstaan die ontworpen zijn vanuit de ogen van de architect en niet vanuit de ogen van de uiteindelijke bewoners.” Verder spreken een aantal respondenten van publieke zijde hun zorg uit over de vraag of marktpartijen wel oog zullen hebben voor de sociale woningbouw. Ze zijn met name bezorgd of de


48

kwantiteit en kwaliteit van deze sociale woningbouw wel gewaarborgd zal worden. Zo stelt men: “Het allergrootste risico bij een overheersende positie van marktpartijen is dat er niet gebouwd gaat worden als het rendement niet hoog genoeg is.” Een van de respondenten van publieke zijde is van mening dat ontwikkelaars hun productie op kunnen houden, doordat deze met zichzelf een bepaald rendement hebben afgesproken. “Uit het verleden blijkt dat de honger om te bouwen in economische recessieperiodes plotseling verdwijnt bij een ontwikkelaar en er dientengevolge geen productie op gang wordt gebracht. Vaak wordt wel geroepen dat ze zo veel goedkope woningen kunnen bouwen, maar van de daadwerkelijke realisatie komt weinig terecht. Hoe serieus moet je marktpartijen dan nog nemen?” De respondent tekent hier echter wel bij aan dat het begrijpelijk is dat ontwikkelaars niet verliesgevend willen bouwen, maar dat hij benieuwd is hoe lang marktpartijen dit kunnen volhouden. Op een gegeven moment zullen zij zich naar zijn mening toch moeten afvragen wat zij op de markt kunnen zetten dat tot omzet leidt. Resumerend wordt door het merendeel van de respondenten – zowel van publieke als private zijde – onderkend dat bovengenoemde ontwikkeling in bepaalde mate noodzakelijk is. En dan met name op het laagste stedenbouwkundige niveau, het uitontwikkelen van de deelplannen, waar de detailbemoeienis van de gemeentelijke overheid de afgelopen jaren te groot is geweest. Desondanks heerst op sommige vlakken toch nog verdeeldheid onder de respondenten, waardoor er sprake is van een spanningsveld. Daar waar respondenten van private zijde de ontwikkeling als gunstig beschouwen, hebben respondenten van publieke zijde hier nog hun twijfels over. In onderstaande tabel wordt dit overzichtelijk weergegeven. Standpunten private respondenten Aanbod van een kwalitatief beter en flexibeler product voor de consument Van programmatisch gestuurd proces naar consumentgericht proces; einde aan steriele (30/40/30) indeling van doelgroepen Ontwikkelingsproces wordt effectiever ingericht; snelheid zal omhoog gestuwd worden. Rendement op korte termijn.

Standpunten publieke respondenten Onzeker of marktpartijen daadwerkelijk beter kunnen inspelen op wensen van consument Onzeker of kwaliteit en kwantiteit sociale woningbouw wordt gewaarborgd Onzeker of de duurzaamheid (lange termijn belang) van wijken wordt gewaarborgd

Tabel 5.1: Standpunten private en publieke respondenten

5.3. Interactie Er is op VINEX-locaties in veel gevallen sprake van interactie tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen, bedoeld om ruimtelijke doelstellingen zoals woningbouw te kunnen realiseren. In deze paragraaf zal eerst de samenwerking tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen onder de loep worden genomen. Hierna volgt een uiteenzetting over de rolverdeling aan de hand van een aantal gebiedsontwikkelingsaspecten, waarbij een onderscheid gemaakt wordt naar de gehanteerde en wenselijke rolverdeling. Tot slot wordt ingegaan op de gevolgen van de genoemde ontwikkeling voor de rollen van de marktpartijen en (gemeentelijke) overheden. 5.3.1.

Samenwerking

Uit de reacties van de respondenten – zowel publiek als privaat – blijkt dat wederzijds vertrouwen essentieel is voor een goede samenwerking tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen. “Als de partijen geen vertrouwen in elkaar hebben, kan men regelen wat men wil, maar dan wordt het niks”, aldus een van de respondenten. Het merendeel van de respondenten stelt dat dit vertrouwen in de meeste gevallen aanwezig is. Daarbij wordt transparantie aangemerkt als een van de belangrijkste voorwaarden voor het vertrouwen. Uit de reacties van een aantal respondenten van private zijde blijkt dat dit vertrouwen in tijden van economische neergang vaak onder druk komt te staan en dat het vertrouwen dat er al is, uiterst gering blijkt te zijn. Een van de private respondenten verwoordt het als volgt: “In deze tijden hebben gemeentelijke overheden


49

vaak de neiging om in oude patronen terug te vallen. Projectontwikkelaars worden toch vaak – ondanks alles wat ze doen om aan te geven hoezeer ze meekoppelen in de maatschappelijke en gemeentelijke belangen – als zakkenvullers gezien of zelfs als risicomijdende partijen. Dit maakt het voor de ontwikkelaars dan ook niet gemakkelijk om zich als verdediger van de toekomstige koper op te stellen.” Om te komen tot vertrouwen tussen twee (of meerdere) partijen, is het van belang dat er een goede fit is tussen de belangen van de desbetreffende partijen. Op deze manier wordt immers een win-winsituatie verkregen. Desondanks komt dit volgens een aantal respondenten – zowel van publieke als private zijde – echter maar zelden voor, aangezien beide partijen vaak tegengestelde belangen nastreven. Zo is een aantal respondenten van mening dat er sprake is van een spanningsveld tussen de vrij korte termijn die de ontwikkelaars van koopwoningen nastreven en de lange termijn die de overheid nastreeft. Een respondent van publieke zijde verwoordt deze discrepantie als volgt: “Marktpartijen zijn vooral gericht op datgene wat de consument nu wil, daar waar de overheid zich met name richt op het publieke (en dus lange termijn) belang.” Volgens de respondenten van publieke zijde schieten marktpartijen op de lange termijn dan ook vaak te kort. Respondenten van private partijen verweren zich tegen het voorgaande door te stellen dat ontwikkelaars ook belang hebben bij het publieke belang; als een ontwikkelaar een woning wil verkopen, is hij immers gebaat bij een goede omgeving. Deze respondenten signaleren hier dan ook een gezamenlijk belang, waar tot op heden naar hun idee te weinig de nadruk op is gelegd. Daarnaast wordt door een aantal respondenten van private zijde gesteld dat de politieke belangen van gemeentelijke overheden ook regelmatig leiden tot tegenstellingen tussen beide partijen. Gemeentelijke overheden willen volgens hen vanuit politiek oogpunt nog wel eens bepaalde kwaliteitsaspecten doordrukken; zij betitelen dit als ‘hobbyisme’. Zo stelt een van de respondenten: “Gemeenten proberen met beleidsfacetten – dus niet met een integraal plan – er vaak wat extra’s uit te halen. Marktpartijen zijn daar echter absoluut niet in geïnteresseerd, daar de extra kosten die hiervoor gemaakt moeten worden vaak niet door de consument gedragen worden.” In dat opzicht zijn de meeste respondenten van mening dat de gemeentelijke overheid te vaak doorschiet met de regelgeving, met als gevolg moeilijk afzetbare producten. Zij stellen dan ook dat gemeenten geen aanvullende eisen meer moeten stellen, tenzij een deel van de markt er daadwerkelijk op zit te wachten. Respondenten van publieke zijde stellen echter dat de overheid een bepaalde mate van differentiatie nastreeft en zo wil voorkomen dat het een eenheidsworst wordt. “Op het gebied van ruimtelijke kwaliteit moet daarom soms gewoon wat extra’s kunnen. Een goed, zorgvuldig ingerichte leefomgeving wordt immers gewaardeerd”, aldus een van de respondenten. Een andere tegenstelling vloeit voort uit de discussie omtrent het bouwen voor de leegstand. Marktpartijen verwijten gemeentelijke overheden niet altijd evenveel begrip op te kunnen brengen voor het feit dat zij niet voor de leegstand willen bouwen (zij vinden het risico nu eenmaal te groot). Er wordt volgens hen op dat gebied te weinig meegedacht door de gemeenten, gezien hun starre opstelling en het vasthouden aan gestelde termijnen. “De gemeentelijke overheid heeft toch nog vaak het idee dat ze eerst de grondprijs dient te realiseren en de grond moet afzetten, alvorens zij haar volkshuisvestingsdoelstellingen gaat realiseren”, aldus een van de respondenten. Respondenten van publieke zijde stellen daarentegen dat ontwikkelaars er belang bij hebben om zo veel mogelijk investeringen naar achteren te schuiven. “Marktpartijen beschikken toch over een soort oligopolie, doordat zij afwegingen kunnen maken tussen locaties en dientengevolge tempo en productie in de hand kunnen houden. Ze rekenen toch op een bepaald rendements- of voorverkooppercentage en als blijkt dat dit percentage niet gehaald kan worden, hebben ze de neiging om het proces bewust te vertragen of niet te bouwen”, aldus een respon-


50

dent van publieke zijde. Vanuit het oogpunt van de gemeentelijke overheid is dit niet wenselijk; zij heeft in veel gevallen namelijk de gronden aangekocht en bouwrijp gemaakt, waardoor zij bij latere afname verlies lijdt op de grondexploitatie. “Gemeentelijke overheden beschouwen het contract dan ook regelmatig als een puur zakelijke overeenkomst waar beide partijen zich aan dienen te houden en gebruiken het dientengevolge vaak als stok achter de deur”, aldus een van de respondenten van publieke zijde. In dat geval kan de gemeente marktpartijen over het algemeen niet dwingen om te bouwen, maar wel om te betalen. Tot slot werd er door een van de respondenten van publieke zijde opgemerkt dat de samenwerking vrij moeizaam verloopt als gevolg van de sterke grondposities van marktpartijen. Zo stelt de desbetreffende respondent: “Gemeenten hebben weliswaar invloed op de keuze van partijen en wijze van samenwerking, maar worden in sommige gevallen echter gedwongen om te onderhandelen met bepaalde partijen die een strategische positie hebben verworven. Hierdoor hebben ze rechten en kunnen ze heel ver gaan in het verdedigen van hun belangen, waardoor de gemeente in dat soort gevallen toch redelijk vaak de vragende partij is.” 5.3.2. Rolverdeling

Om een beeld te krijgen van de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties, is aan de respondenten een aantal gebiedsontwikkelingsaspecten voorgelegd met daarbij de vraag in hoeverre deze aspecten doorgaans door de gemeentelijke overheid of marktpartijen worden bepaald. Het betreft de volgende aspecten van gebiedsontwikkeling: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Stedenbouw Programmaniveau Dichtheid Kwaliteit/welstand Woningtypen Doelgroepen

7. 8. 9. 10 11. 12.

Voorzieningen Openbare ruimte Duurzaam bouwen Keuze architect Parkeren Verkoopprijzen

Deze aspecten hebben alle – zij het op een verschillend schaalniveau – invloed op de uiteindelijke ontwikkeling van een gebied; de rolverdeling bij de desbetreffende aspecten zal dan ook achtereenvolgens van het hoogste schaalniveau tot het laagste schaalniveau belicht worden. De respondenten is tevens gevraagd of zij de desbetreffende rolverdeling als wenselijk beschouwen. De resultaten worden hieronder weergegeven. 1. Stedenbouw De overheid heeft over het algemeen een behoorlijk dominante rol met betrekking tot de stedenbouw. “De stedenbouwkundige opzet bepaalt in hoofdlijnen de plaats van een aantal aspecten die cruciaal zijn voor een wijk. Daar dienen regels voor te zijn en je ziet vaak dat de basis door de overheid wordt vastgelegd”, aldus een van de respondenten. “Daarbij is het zo dat in veel steden sprake is van schaarse ruimte, waardoor de ontwikkelingen vaak op elkaar van invloed zijn. De gemeentelijke overheid is hier de aangewezen instantie voor; het dient namelijk vanuit een breder perspectief bekeken te worden en niet vanuit één locatie.” De gemeentelijke overheid stelt over het algemeen dan ook het structuurplan vast. Marktpartijen hebben hierin vaak wel een bijdrage, maar zijn absoluut niet bepalend in de besluitvorming. De respondenten van private zijde zijn van mening dat de grove stedenbouw tot het terrein van de overheid hoort; er dient binnen het stedenbouwkundige plan immers sprake te zijn van een duurzame onderligger. Zij constateren echter wel dat de gemeentelijke overheid in een aantal gevallen te gedetailleerd bezig is en zien met betrekking tot deze detaillering juist een belangrijke rol voor de marktpartijen weggelegd. Uiteindelijk moet de stedenbouw immers zo veel flexibiliteit


51

in zich hebben dat men onder veranderende marktomstandigheden toch de afzet van de woningen kan garanderen, zonder dat de kwaliteit van de woningbouw daaronder lijdt. Er dient naar de mening van respondenten van private zijde aldus sprake te zijn van een consistente drager met flexibele invullingen van het gebied, waarbij die consistente drager door de gemeentelijke overheid wordt vastgesteld en waarbij de uitwerking van de stedenbouw door de marktpartijen gebeurt. Respondenten van publieke zijde stellen echter dat de schaalgrootte hier een belangrijke rol in speelt. Het stedenbouwkundig plan van de kleinere woningbouwprojecten kan naar hun idee best door de marktpartijen uitgewerkt worden, mits zij binnen de door de overheid aangegeven randvoorwaarden blijven. Voor de grotere gebiedsontwikkelingen achten zij de marktpartijen daar echter niet capabel voor; het omslagpunt wordt hier gesteld op 5.000 woningen. 2. Programmaniveau Het merendeel van de respondenten antwoordde dat het programmaniveau primair door de gemeentelijke overheid wordt bepaald als het gaat om sociale woningbouw. Zo is het aandeel sociale woningbouw op de VINEX-locaties contractueel in een convenant vastgesteld op maximaal 30%; een groot aantal gemeenten beschouwt deze 30% echter als een minimum en houdt zich hieraan vast. Het aandeel van de middeldure en dure woningbouw is volgens de respondenten daarentegen veelal een spel van onderhandelen geweest en dientengevolge gezamenlijk bepaald. Een respondent van private zijde merkt hier het volgende over op: “Met betrekking tot het programma was het feit dat er 30% sociale huur en 40% middeldure koop moest komen niet aantastbaar. De vraag was echter wat er onder die middeldure koop moest worden verstaan en waar de grens lag. Dit is in onderling overleg met elkaar overeen gekomen.” Nagenoeg alle respondenten van private zijde constateren dat het programmaniveau op VINEXlocaties veel te steriel van aard is geweest. Zo stelt een van de respondenten: “Het programma is heel sterk ‘mechanisch’ gestuurd, waardoor er veel te weinig vanuit de daadwerkelijke behoeften van de consument is gekeken. Er dient echter goed nagedacht te worden of men wel de juiste verhouding nastreeft.” Ondanks dit kritiekpunt zijn alle respondenten van mening dat het te stellen programma een belangrijke verantwoordelijkheid van de gemeente is en dientengevolge door haar bepaald moet worden, zij het niet te gedetailleerd. 3. Dichtheid Nagenoeg alle respondenten stellen dat de dichtheid doorgaans door de gemeentelijke overheid wordt bepaald. De dichtheid wordt immers vaak in het bestemmingsplan vastgelegd. Een aantal respondenten van private zijde is van mening dat de dichtheid slechts op hoofdlijnen door de overheid bepaald dient te worden. Zo stelt een van de respondenten: “Dichtheden komen met name aan bod bij de laatste invulling van de stedenbouwkundige ontwikkeling. Er dient dan ook sprake te zijn van een wisselwerking tussen overheid en marktpartijen, waarbij de overheid de uiteindelijke stem heeft. Dit om te voorkomen dat er onder aanvoering van de marktpartijen een verdichtingslag zal optreden.” 4. Kwaliteit/welstand Uit de reacties van de respondenten blijkt dat de stedenbouwkundige kwaliteit over het algemeen wordt bepaald door de overheid. Met name op het welstandsniveau is er vaak sprake van overheidssturing. Zo stelt een van de respondenten: “De welstand wordt door de overheid gecontroleerd in de vorm van een formele welstandstoets.” Daarbij is het echter wel zo dat marktpartijen in sommige gevallen een zekere invloed hebben bij het opstellen van het beeldkwaliteitsplan.


52

Een aanzienlijk deel van de respondenten – zowel van publieke als private zijde – is van mening dat kwaliteit en welstand typische overheidszaken zijn. De desbetreffende respondenten stellen dan ook dat zij hier een belangrijke stem in mag hebben, maar dat zij zich in een aantal opzichten echter wel dient te beperken tot de essentie. Hiermee wordt gedoeld op de hoofdstructuur en gebiedsbepalende elementen (brede trottoirs, groen etc.) en dus niet op het product woning. Een van de respondenten zegt hier het volgende over: “De elementen zouden door de welstandscommissie voor een bepaald gebied van tevoren aangegeven moeten worden, zodat marktpartijen daarop kunnen inspelen. De nieuwe welstandswetgeving heeft dit dan ook omgedraaid. Deze wetgeving komt er in feite op neer dat de gemeentelijke overheid moet aangeven hoe en wat voor soort kwaliteitsbeleid men in het desbetreffende gedeelte van de stad nastreeft. Hoewel dit in feite al met het beeldkwaliteitsplan werd gedaan, dient men een stap verder te gaan door accenten aan te geven, waar men op zal toetsen.” 5. Woningtypen Volgens het merendeel van de respondenten zit hier een sterke overheidsinvloed op, met name in de zin van het aantal gestapelde/grondgebonden woningen en een/meergezinswoningen. Een respondent van private zijde stelt echter dat er in de meeste gevallen wel sprake is van een soort interactief spel of mengvorm. “Op basis van empirisch onderzoek wordt er een bepaalde categorisering woning afgesproken. Hoewel marktpartijen doorgaans aangeven welke typen daarbij horen, heeft de gemeente echter de uiteindelijke stem. Er komt namelijk een bouwaanvraag die door de gemeente moet worden goedgekeurd”. Nagenoeg alle respondenten – zowel van publieke als private zijde – zijn tevreden over bovenstaande rolverdeling. Gemeenten zijn naar hun mening bevoegd om – op markante plekken – in een vroeg stadium al eisen te stellen aan de woningtypen. Dit dient volgens een aantal respondenten van private zijde echter wel zo abstract mogelijk te gebeuren, zodat marktpartijen uiteindelijk vrij zijn om binnen het stedenbouwkundige plan de invulling van de woningtypen te optimaliseren. Dat is immers de kracht van marktpartijen; zij weten namelijk welk woningtype op welk perceel goed zal verkopen. 6. Doelgroepen Dit aspect is volgens het merendeel van de respondenten altijd het belang van de gemeentelijke overheid en wordt dientengevolge – op het hogere schaalniveau – vaak bepaald door de overheid. Vaak worden op basis van een marketingrapportage de gewenste doelgroepen gedefinieerd, waarbij de uiteindelijke invulling door de marktpartijen plaatsvindt. Alle respondenten zijn van mening dat dit ook zo hoort te zijn; op basis van demografische ontwikkelingen kan de overheid immers gewenste ontwikkelingen stimuleren. Hierbij werd tevens door een respondent van publieke zijde aangegeven dat ze zouden willen dat marktpartijen ook iets voor de zorgsector doen, maar dat ze dit absoluut niet kunnen afdwingen. “Marktpartijen pakken daarentegen ook niet hun verantwoordelijkheden, waardoor er wel behoefte is om hier hardere afspraken over te maken”, aldus de desbetreffende respondent. 7. Voorzieningen De voorzieningen worden in sterke mate door de gemeentelijke overheid bepaald. Een belangrijke taak van de overheid is namelijk te kijken of er sprake is van een goede spreiding van de voorzieningen over het gebied. “Door middel van het bestemmingsplan geeft de gemeente de plaats, het soort en de grootte van voorzieningen aan, die er in het gebied dienen te komen”, aldus een respondent van publieke zijde.


53

Alle respondenten zijn van mening dat de gemeentelijke overheid de basis dient te leggen voor de aanleg van voorzieningen. Volgens een respondent van publieke zijde zijn marktpartijen hier ook niet in geïnteresseerd, aangezien zij het een te ingewikkeld proces vinden waarbij ze te veel risico’s lopen. Er wordt door de respondenten dan ook gesteld dat de voorzieningen op een hoog schaalniveau bepaald dienen te worden door de gemeentelijke overheid. Marktpartijen dienen vervolgens een stem te krijgen in de optimale positionering van de voorzieningen in de stedenbouwkundige structuur. 8. Openbare ruimte De gemeente heeft doorgaans de overhand bij de inrichting van de openbare ruimte. Daarbij is het echter wel zo, dat regelmatig advies wordt ingewonnen bij marktpartijen, aangezien zij weten welke kwaliteitsaspecten van belang zijn voor een goede waardering van openbare ruimte. Het merendeel van de respondenten – zowel van publieke als private zijde – is het met deze rolverdeling eens; openbare ruimte is naar hun mening een van de sleutels voor een goede gebiedsontwikkeling. Desondanks is een aantal respondenten van private zijde van mening dat de invloed van marktpartijen groter mag zijn bij de inrichting van de openbare ruimte. Zo stelt een van hen: “Vaak overlegt men wel met elkaar, maar wordt er te weinig naar de marktpartijen geluisterd. Mensen kopen namelijk niet alleen een woning, maar zijn ook gebaat bij een goede woonomgeving.” 9. Duurzaam bouwen Vrijwel iedere gemeente beschikt over een convenant duurzaam bouwen, waaraan de marktpartijen zich hebben te houden. Er is op dit gebied door de overheid dus erg veel vastgelegd in regelgeving en dit aspect wordt dan ook heel sterk door de overheid bepaald. Respondenten van private zijde geven aan dat er vaak een strengere normering gehanteerd wordt dan de standaardnormering van het bouwbesluit. Zij wijten dit aan het ‘hobbyisme’ bij de gemeenten en spreken hier dan ook sterk hun afkeer over uit. Zo stelt een van de respondenten: “De overheid dient het beleid op het gebied van duurzaam bouwen op hoofdlijnen te bepalen. Hierin zijn ze naar mijn idee ver genoeg gegaan. Ik ben dan ook van mening dat ze minder extra eisen moeten stellen en indien deze extra eisen dan toch gesteld moeten worden, dan dient dit door de marktpartijen te gebeuren.” De inbreng van marktpartijen dient zich in dat geval te richten op de bepaling in hoeverre de extra eis bijdraagt of afbreuk doet aan de afzetbaarheid van het product. Respondenten van publieke zijde verwachten echter niet dat marktpartijen voorop zullen lopen bij het stellen van extra eisen, daar zij vaak worden afgerekend op het rendement en niet op de kwaliteit van de ontwikkeling. 10. Keuze architect Uit de verkennende interviews blijkt dat de architect nagenoeg altijd door de marktpartijen wordt gekozen, waarbij zij zich dienen te houden aan de differentiatie en sfeerbeelden die de gemeente voor ogen heeft. Zo stelt een respondent van private zijde: “Marktpartijen weten door het beeldkwaliteitsplan en de aangegeven stedenbouwkundige kwaliteit waar de welstandscommissie op gaat toetsen en welke architect daarvoor in aanmerking komt. De gemeente gaat er dan ook van uit dat marktpartijen professioneel genoeg zijn om hen hierin te kunnen volgen.” De gemeente vervult over het algemeen dus een toetsende en adviserende rol. Respondenten van private zijde stellen verder dat er vrijwel nooit sprake is van een door de gemeente meegegeven shortlist; de keuze is over het algemeen vrij. Het merendeel van de respondenten – zowel van publieke als private zijde – is van mening dat men het gezamenlijk eens moet zijn over de architectonische uitstraling van een gebied of


54

woning, maar dat de uiteindelijke keuze van de architect door marktpartijen dient te gebeuren. Als voornaamste reden wordt aangevoerd dat zij degenen zijn die het product uiteindelijk af dienen te zetten. Een van de respondenten, een architect, zet hier echter zijn vraagtekens bij; het is volgens hem maar de vraag of marktpartijen de architectonische belangen wel voldoende zullen behartigen. Volgens de respondent is dit te verklaren door de spanning die bestaat tussen het architectonisch ambitieniveau van de architect en de marktpartij: “Daar waar architecten vooral oog hebben voor de architectonische aspecten, hebben marktpartijen met name oog voor de afzet. Dit kan heel ver uit elkaar liggen, maar ook heel dicht bij elkaar.” 11. Parkeren Het aspect parkeren wordt in de regel bij de gemeente ondergebracht en de gemeente legt dan ook vaak de officiële parkeernorm vast. De rechtvaardiging is volgens een respondent van publieke zijde terug te voeren tot een tweetal argumenten. “Ten eerste is het voor de gemeente van belang om een duidelijke stem te hebben in de wijze waarop de ontsluiting dient plaats te vinden en daarnaast is het de gemeentelijke overheid die de openbare ruimte dient te onderhouden indien parkeren in de openbare ruimte plaatsvindt.” Uit de reacties van de private respondenten was echter op te maken dat er onduidelijkheid is met betrekking tot de normen die de gemeentelijke overheid daarbij mag hanteren, waardoor er vaak discussie is tussen marktpartijen en gemeenten. Een essentiële vraag is daarbij in hoeverre de gemeentelijke overheid een parkeernorm mag opleggen en op welke wijze zij de norm bepaalt. Enkele respondenten van private zijde zijn van mening dat parkeernormen door de markt gestuurd dienen te worden. Zij wijzen hierbij op de tendens dat marktpartijen regelmatig aanbieden om het parkeren op het eigen terrein van de woning op te lossen. Dit komt steeds vaker voor en gebeurt vooral in de duurdere wijken. Met name voor de gemeente is dit een interessante optie. Zo stelt een van de respondenten: “De gemeente verkoopt de grond aan de bewoner en dat brengt geld op. Indien men het parkeren op openbare grond onderbrengt, dan blijft de grond in eigen bezit van gemeenten, kunnen zij deze niet verkopen en moeten zij er ook nog in investeren om parkeerplaatsen aan te leggen.” Concluderend kan dan ook gesteld worden dat het stellen van de parkeernorm door de gemeente dient te gebeuren, maar dat de uitwerking gezamenlijk dient plaats te vinden. 12. Verkoopprijzen Alle respondenten stelden unaniem dat de verkoopprijzen in de bandbreedte – gekoppeld aan referentiekavels om de grondexploitatie helder te krijgen – vaak gezamenlijk bepaald worden en dat de verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke V.O.N.-prijzen aan de marktpartijen overgelaten wordt. Dit diende volgens het merendeel van de respondenten ook zo te blijven. 5.3.3. Verschuiving in verhoudingen

Als gevolg van de genoemde ontwikkeling, verwacht men dat er wel een verschuiving zal optreden in de verhoudingen tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen. Een groot aantal respondenten – zowel van publieke als private zijde – verklaarde dat veel ontwikkelende partijen zich tot op heden redelijk onbetuigd hebben gelaten op het hogere planologische niveau van streek- en structuurplannen. Zo stelt een van de respondenten: “Ontwikkelaars zijn zich hier nog onvoldoende van bewust en zullen zich dientengevolge op die rol moeten voorbereiden.” Men benadrukt dat ontwikkelende partijen een actievere rol aan de voorkant van het ontwikkelingsproces moeten vervullen en zich daarbij meer dienen te richten op de middellange termijn en aspecten van maatschappelijk belang. Een van de respondenten merkt hier het volgende over op: “Marktpartijen zullen zich hier wellicht snel van bewust worden, doordat zij rechtstreeks geconfronteerd worden met de afzet aan de consument. Het is voor hen immers een soort overlevingsbehoefte.”


55

Respondenten van private zijde signaleren daarentegen wel dat de rijksoverheid zich steeds meer bewust wordt van de taken die behoren bij het regisseurschap op nationaal niveau. Er is volgens hen een duidelijke kentering zichtbaar in de rol van de rijksoverheid: van regisserend naar faciliterend. Gemeenten en provincies blijven hierbij naar hun mening achter; zij heroriënteren zich regelmatig met vallen en opstaan op het regisseurschap. Op nationaal niveau denkt en handelt men dus al als regisseur, terwijl de decentrale overheden zich nog heel operationeel opstellen. Een van de respondenten verwijt met name de gemeentelijke overheid een soort koudwatervrees: “Zij zijn er vaak huiverig voor om marktpartijen vanaf een vroeg stadium mee te laten denken over de optimalisering van het project.” Volgens het merendeel van de private respondenten duurt het dan ook nog wel even voordat deze overheden hun regisseursrol goed oppakken. Respondenten van publieke zijde verweren zich door te stellen dat niet alle marktpartijen in de breedte capabel zijn om die veranderende rol op zich te nemen. “Niet iedere marktpartij is er immers voor in de wieg gelegd; er zijn namelijk heel grote verschillen tussen marktpartijen onderling. Zo zijn er marktpartijen die door hun omvang of positie wel degelijk in staat zijn om mee te denken op dat hogere planologische niveau, terwijl er daarentegen ook marktpartijen van geringe omvang of met een geringe positie actief zijn, die het wel prima vinden als de ontwikkeling voor een groot deel getrokken worden door de overheid.” Nagenoeg alle respondenten – zowel van publieke als private zijde – zijn van mening dat het noodzakelijk is om de wetgeving zodanig in te richten dat de waarborg van publieke belangen gefaciliteerd zal worden. Met name omtrent het niet bijdragen aan publieke voorzieningen zit er momenteel een gat in de wetgeving, waardoor ‘free riders’ nog altijd de ruimte krijgen. Zij zijn dan ook van mening dat de Grondexploitatiewet snel ingevoerd dient te worden. Deze wet biedt immers een beter kader aan private partijen om zelf te ontwikkelen; men kan erop terugvallen in geval van discussie. Tegenwoordig worden echter vooral afspraken gemaakt op basis van onderhandelingen. Een respondent van publieke zijde merkt daar het volgende over op: “Op dit moment is er een soort hybride vorm en deze onduidelijkheid zorgt ervoor dat je allerlei noodverbanden, zoals PPS- en GEM-constructies moet maken om op een contractuele manier datgene vast te leggen, wat eigenlijk via de wetgeving geregeld zou moeten worden.” 5.4. Inzet sturingsmechanismen De gemeentelijke overheid behartigt als publiekrechtelijk orgaan de belangen van de gemeenschap en dient in die hoedanigheid zorg te dragen voor een goede ruimtelijke ordening. Zij heeft daartoe een aantal juridische middelen tot haar beschikking. Zo is zij bevoegd het bestemmingsplan te wijzigen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), een voorkeursrecht te vestigen op grond van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten (WVG) en heeft zij een onteigeningsbevoegdheid op grond van de Onteigeningswet. Daarnaast beschikt de gemeentelijke overheid over de mogelijkheid om contracten in te zetten als sturingsmiddel voor het besluitvormingsproces of om invloed uit te oefenen op het uiteindelijke product. Alle respondenten achten de inzet van sturingsmechanismen door de gemeentelijke overheid gerechtvaardigd, indien de inzet plaatsvindt op basis van de taak van de overheid om het publieke belang te waarborgen door middel van het ruimtelijk beleid. “Zij dient daarbij echter wel volgend, faciliterend en rechtszekerheid biedend aan anderen te zijn”, aldus een respondent van private zijde. Respondenten van private zijde maken verder de kanttekening dat er sprake dient te zijn van een adequate inzet. Zo stelt een van de respondenten: “Oneigenlijk gebruik van publieke bevoegdheden door gemeentelijke overheden dient voorkomen te worden”.


56

5.4.1.

Het bestemmingsplan

Een bestemmingsplan dient voldoende zekerheid te bieden aan burgers en omgeving om houdbaar te zijn in ruimtelijke ordeningsprocedures. Op grond van de WRO is de gemeentelijke overheid bevoegd om een bestemming(splan) te wijzigen. Alle respondenten achten het gerechtvaardigd dat de overheid – indien nodig – terug mag grijpen op de WRO. Met het bestemmingsplan heeft de gemeentelijke overheid volgens een groot aantal respondenten van private zijde echter ook een middel in handen dat zij oneigenlijk kan inzetten om bepaalde zaken af te dwingen of partijen dwars te zitten. Dit wordt vaak gedaan vanuit de gedachte dat men zo het proces beter kan beheersen. Zo kan een gemeente het bestemmingsplan direct of indirect als hinderwacht inzetten door te stellen dat het plan niet in procedure zal worden gebracht zolang zij het niet in orde acht. Daarbij beschikt de gemeentelijke overheid over de bevoegdheid om te ‘schuiven’ met bestemmingen, waardoor zij bepaalde bestemmingen kan uitsluiten. Tot slot kan de gemeente in een vroeg stadium van de planvorming zeer inhoudelijke bestemmingsplannen maken, waardoor zij de mogelijkheden kan beperken om te variëren in het proces. Het bestemmingsplan is voor de gemeentelijke overheid dan ook vaak het ultieme machtsmiddel op basis waarvan zij invloed kan uitoefenen op het proces. In dat opzicht kan men dan ook spreken van een wankel evenwicht. Zo stelt een respondent van private zijde: “In feite zouden bestemmingsplannen en ruimtelijke ordeningsprocedures inhoudelijk ondergeschikt moeten zijn aan de inhoudelijke planontwikkeling. Ze zijn echter vaak voor de overheid wel het ultieme machtsmiddel op basis waarvan zij invloed kan uitoefenen op het proces. Je ziet vaak dat er – ook hierin – weer veel te gedetailleerd wordt geopereerd. Door van de planvorming in een vroeg stadium zeer inhoudelijke bestemmingsplannen te maken, beperkt de overheid de variatiemogelijkheden in het proces. Dat wordt toch wel vaak gedaan vanuit de gedachte dat men zo het proces beter kan beheersen.” De oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat veel vergunningen geen discretionaire ruimte kennen. “Als je wilt sturen, dan moet je dat niet met behulp van vergunningen doen, maar in de plannen daarachter. Een aantal zaken moet dus – voor zover mogelijk – vooraf in het bestemmingsplan worden afgesproken. De discretionaire ruimte ligt voor de gemeentelijke overheden met name in het grondbeleid en in de wijze waarop ze de exploitatieverordening vaststellen. Er is namelijk wel veel jurisprudentie beschikbaar over het feit wanneer een exploitatieovereenkomst niet voldoet aan de verordening. Daarentegen is er echter zeer weinig jurisprudentie beschikbaar over het feit of een bepaalde verordening wel of niet is toegestaan.” 5.4.2. Wet Voorkeursrecht Gemeenten en Onteigeningswet

De WVG en de Onteigeningswet wordt door alle respondenten beschouwd als een sturingsmechanisme voor het verwerven van gronden. “Het is in feite een stok achter de deur om invloed uit te oefenen op private eigenaren die gronden niet willen verkopen”, aldus een respondent van publieke zijde. Daarnaast constateert een respondent van private zijde dat gemeenten wel bereid moeten zijn om dit instrument ook daadwerkelijk in te zetten indien een grondeigenaar het proces blokkeert. Gemeenten zijn daar naar zijn idee toch nog wat te terughoudend in en zij moeten zich dan ook actiever opstellen om die regels en besluitvorming onder de aandacht te brengen. 5.4.3. Contracten

De gemeentelijke overheid beschikt over de mogelijkheid om contracten in te zetten om invloed uit te oefenen op het uiteindelijke product of als sturingsmiddel voor het besluitvormingsproces. Zo blijken contracten vaak een zeer gedetailleerd karakter te hebben. De meest verregaande vorm is wat dat betreft het gronduitgiftecontract, waarin veel meer wordt vastgelegd dan in een exploitatieovereenkomst. Een aantal respondenten van private partijen merkt daarbij op dat gemeentelijke overheden regelmatig ‘misbruik’ maken van hun positie door bepaalde zaken af te


57

dwingen in contracten. Er wordt dan ook gesteld dat de gemeentelijke overheid hiermee bij onderhandelingssituaties een belangrijk sturingsmiddel in handen heeft. Zo stelt een van de respondenten: “Met name op het moment dat het er om gaat wie juist die extra voorwaarden mag stellen, zijn het toch altijd de contracten waarin heel veel wordt geregeld tussen overheid en marktpartijen. Daar heb je als marktpartij best een positie, aangezien je dat contract niet hoeft te tekenen. Maar van de andere kant ben je als marktpartij ook kwetsbaar, doordat de gemeente haar bevoegdheden oneigenlijk kan gebruiken.” Over de positie van marktpartijen merkt dezelfde respondent vervolgens het volgende op: “Marktpartijen kunnen vanuit hun rol als private grondbezitter, die dicht bij de consument staat, trachten de gemeente te overtuigen. Daarnaast kunnen ze naar de rechter stappen, wanneer de gemeentelijke overheid onredelijk handelt. Dit gebeurt echter vrij zelden.” Het gegeven dat marktpartijen zich op die manier conformeren aan de voorwaarden van gemeentelijke overheden, heeft alles te maken met het feit dat marktpartijen in de toekomst nog vaker met de desbetreffende gemeente samen willen werken en dus niet gebaat zijn bij een confrontatie met haar. Een respondent van private zijde verwoordt dit als volgt: “Tussen marktpartijen en gemeenten ligt natuurlijk een heel ingewikkelde verhouding. De gemeente blijft altijd op haar plek zitten, dus als men als marktpartij actief wil zijn in een bepaalde gemeente, dan zal men altijd concessies moeten doen aan het gemeentelijk beleid. Doet men dit niet, dan is men geen gewaardeerde marktpartij.” 5.5. Analyse Het voorafgaande in ogenschouw nemende, kan geconcludeerd worden dat er als gevolg van de groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces onduidelijkheid is opgetreden omtrent de invulling van de regierol door de gemeentelijke overheid. De centrale vraag die hierbij aan de orde is, is tot hoever deze regierol van de overheid zich mag uitstrekken. Het is op dit moment namelijk niet duidelijk waar gemeentelijke overheden de ultieme regie mogen voeren en waar ze het aan de markt dienen over te laten. Uit de expertinterviews komt naar voren dat gemeentelijke overheden nog vaak te gedetailleerd sturen bij de invulling van een gebiedsontwikkeling. Er werd dan ook unaniem gesteld dat gemeentelijke overheden met name op het laagste stedenbouwkundige niveau tot een abstracter niveau van regie dienen over te gaan, waardoor men flexibeler kan omgaan met veranderingen. De gemeentelijke overheid dient het ruimtelijk beleid meer op hoofdlijnen te bepalen, waarbij zij de invulling grotendeels aan de marktpartijen overlaat. In dat opzicht zou men kunnen spreken van een door de overheid op te stellen raamwerk voor de ‘hardware’, waarin marktpartijen verantwoordelijk zijn voor de ‘software’. Verder kan geconstateerd worden dat er verdeeldheid heerst onder de respondenten omtrent de wenselijkheid van genoemde ontwikkeling. Een belangrijk discussiepunt vormt daarbij de vraag of er daadwerkelijk een kwalitatief beter en flexibeler product voor de consument ontwikkeld zal worden indien er meer invloed wordt gegeven aan de marktpartijen. Het feit dat marktpartijen beter in staat zijn om maatwerk te leveren, zou kunnen pleiten voor meer marktwerking. Marktpartijen zijn immers veel meer op de consument gericht en kunnen dientengevolge wellicht beter inspelen op de wensen van de consument. Daarbij ‘monitoren’ ze de markt structureel, waardoor ze veel alerter zijn op de veranderende vraag uit de markt en de toekomstige trends op de woningmarkt beter kunnen analyseren. Marktpartijen zijn bovendien resultaatgericht, aangezien zij baat hebben bij een snelle afzet. Het is dan ook te verwachten dat de snelheid van het ontwikkelingsproces omhoog gestuwd zal worden.


58

Er zijn echter ook enkele kanttekeningen te plaatsen bij de groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces. Men dient beducht te zijn voor de negatieve effecten die met deze ontwikkeling gepaard kunnen gaan. Een mogelijk bezwaar van meer marktwerking op de woningmarkt zou kunnen zijn dat de uitkomst van het marktproces tot te weinig woningbouw voor lage inkomens zou leiden. Het gevaar dreigt namelijk dat marktpartijen bij volledige marktwerking niet op willen draaien voor de kosten van sociale woningbouw en dientengevolge alleen voor de middeldure en dure woningbouw bouwen. Het is dan ook van belang dat er – daar waar nodig – ruimte komt voor sociale borging. Daarnaast bestaat de kans dat te weinig aandacht zal worden besteed aan de duurzame kwaliteit van een wijk. Daar waar de overheid een langetermijnvisie nastreeft, richten marktpartijen zich toch vaak op de korte termijn. Bovenstaande tegenstelling is met name de laatste tijd, als gevolg van de veranderende marktomstandigheden, wat manifester aan de orde. Desondanks kan geconstateerd worden dat de samenwerking tussen gemeentelijke overheid en marktpartijen op dit moment een stuk constructiever is dan enkele jaren geleden; er is de laatste tijd meer begrip ontstaan voor elkaars functioneren. Dit is essentieel om de groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces mogelijk te maken en het is dan ook van belang om hierop voort te bouwen. De rol van de gemeentelijke overheid en marktpartijen is onder meer afhankelijk van de middelen die tot hun beschikking staan; afhankelijk van hun middelen kunnen ze in meer of mindere mate sturen in het proces. De gemeentelijke overheid is feitelijk de uitvoerder van het ruimtelijke ordeningsbeleid van de nationale overheid en heeft in die hoedanigheid veel sturingsmiddelen in handen. Een stringente wettelijke bevoegdheid van de gemeentelijke overheid is de WRO. Met het bestemmingsplan heeft de gemeente dan ook een heel zwaar middel in haar bezit, waar zij veel mee kan bereiken. Naast het feit dat het een probaat middel is, is het ook een eenzijdig middel; marktpartijen hebben er relatief weinig invloed op. Verder beschikt de gemeentelijke overheid over de WVG en Onteigeningswet, die zij kan inzetten om de gronden te verwerven. Dit gebeurt echter nog te weinig; gemeentelijke overheden zijn hier toch nog vaak terughoudend in. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van contracten, die wegens het gebrek aan vertrouwen vaak erg gedetailleerd worden opgesteld. De overheid streeft een regisseursrol na, waarbij zij de condities bepaalt en prestatieafspraken maakt over het te leveren product en marktpartijen vrijer worden gelaten om invulling te geven aan deze afspraken. Uit paragraaf 5.3.2. kwam echter naar voren dat dit op een aantal aspecten nog onvoldoende gebeurt. In het licht van dit onderzoek is het goed om hierop verder te borduren. In het volgende hoofdstuk zal de gehanteerde rolverdeling op een aantal VINEXlocaties dan ook uitgebreid aan bod komen.


59

6. Case studies 6.1. Inleiding Nu het beleid van de overheid is geanalyseerd en er een praktische verkenning is uitgevoerd naar de groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces, is het interessant om de gesignaleerde tendensen te toetsen aan de praktijk door middel van een aantal case studies. Het uitvoeren van de case studies biedt de mogelijkheid om het procesverloop op de desbetreffende VINEX-locaties te belichten en de gehanteerde rolverdeling in kaart te brengen. De case studies hebben dan ook met name ten doel om te achterhalen wie in welke mate verantwoordelijk is geweest voor de aspecten die hebben bijgedragen aan de uiteindelijke invulling van een locatie. Selectie van projecten heeft plaatsgevonden op basis van een aantal criteria. Zo moesten alle projecten vallen onder de door de overheid aangewezen VINEX-locaties en dienden zij verschillend van aard te zijn wat betreft het gehanteerde grondexploitatiemodel, omvang en programma. Voor dit onderzoek zijn uiteindelijk de volgende projecten geselecteerd: • • • •

IJburg (Amsterdam); Waalsprong (Nijmegen); Leidsche Rijn (Utrecht); Emerald-Delfgauw (Pijnacker-Nootdorp).

De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Eerst wordt het toegepaste analysekader voor de case studies uiteengezet, waarna achtereenvolgens de projecten IJburg (Amsterdam), Waalsprong (Nijmegen), Leidsche Rijn (Utrecht) en Emerald-Delfgauw (Pijnacker-Nootdorp) worden behandeld. 6.2. Analysekader case studie Zoals eerder vermeld, dienen de verkennende expertinterviews als input voor de case studies. De expertinterviews vormden als het ware een relatief klein vooronderzoek in de totale empirische studie. Door analyse van deze resultaten is het mogelijk om structuur aan te brengen in de analyse van de case studies en wordt duidelijk wat de ‘missing data’ zijn voor de uitwerking van de case studies. Een aantal respondenten van de verkennende expertinterviews is immers nauw betrokken (geweest) bij een of enkele van de geselecteerde VINEX-locaties. Voor de analyse van de case studies is uitgegaan van de ‘explanation building strategy’ van Yin [Swanborn, 2003, p.114]. Deze strategie is typerend voor het verkennend onderzoek naar de oplossing van verklaringsproblemen. Er wordt op zoek gegaan naar de oorzaken van gevonden resultaten. In dat opzicht leent het zich uitstekend voor dit onderzoek; niet alleen de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties wordt in kaart gebracht, maar tevens wordt de manier waarop deze tot stand is gekomen achterhaald. Kortom, welke redenen aan deze rolverdeling ten grondslag hebben gelegen. Teneinde een bepaalde mate van structurering aan te brengen, wordt voor de analyse van de case studies een analysekader gehanteerd. Dit analysekader is op de volgende pagina weergegeven. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de nadruk ligt op het in kaart brengen van de gehanteerde rolverdeling. Het onderzoek is er namelijk op gericht om juist over dit aspect uitspraken te doen; hier wordt dan ook expliciet aandacht aan besteed. Er wordt echter ook ingegaan op de overige aspecten, aangezien deze van invloed kunnen zijn op het ruimtelijke ontwikkelingsproces van de desbetreffende locatie.

CASE STUDIES Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

60

Analysekader case studies 1.

Algemene beschrijving • ligging; • omvang van het project; • tijdshorizon en voortgang.

2.

Organisatie • betrokken partijen; • gehanteerde grondexploitatiemodel;

3.

Proces • initiatief; • procesverloop.

4.

Rolverdeling • mate waarin een bepaalde partij (hogere overheden, gemeente of marktpartijen) verantwoordelijk is geweest voor een gebiedsontwikkelingsaspect; voor deze analyse wordt het scoreformulier gehanteerd dat te vinden is in bijlage 8.

5.

Inzet sturingsmechanismen • sturingsmechanismen, die gedurende het ruimtelijke ontwikkelingsproces door de desbetreffende partijen zijn ingezet.

6.

Interactie • functioneren samenwerking gemeentelijke overheid en marktpartijen.

7.

Evaluatie • evaluatie gebiedsontwikkelingsproces.

8.

Bronnen • gehanteerde bronnen voor case studie.

\

Figuur 6.1: Analysekader case studies

Relevante gegevens van de te bestuderen projecten zijn verkregen via gesprekken met betrokken actoren en door bestudering van projectdocumentatie. De projectinterviews zijn afgenomen bij personen die actief aan het ontwikkelingsproces hebben deelgenomen. Om een zogenaamde ‘bias’ in de verstrekking van de gegevens te voorkomen, ging de voorkeur uit naar respondenten met een verschillende achtergrond. Er is dan ook getracht om per project een tweetal personen van private zijde en één persoon van publieke zijde aan een interview te onderwerpen. De opzet van een standaardinterview is te vinden in bijlage 9. Daarnaast is een scoreformulier ontwikkeld om de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties in kaart te brengen. Met dit scoreformulier is getracht te achterhalen wie in welke mate verantwoordelijk is geweest voor de aspecten die hebben bijgedragen aan de uiteindelijke invulling van een locatie. Naast de respondenten van de projectinterviews hebben ook twee andere betrokken actoren dit formulier van scores voorzien; dit om de validiteit van het onderzoek te vergroten.


61

6.3.

IJburg, Amsterdam

6.3.1.

Algemene beschrijving

IJburg is een VINEX-locatie met volstrekt andere condities dan alle andere VINEX-locaties. Dit heeft te maken met het feit dat er nieuw land in het IJmeer aangewonnen diende te worden, waardoor marktpartijen geen grondposities konden innemen. Daarnaast is, in tegenstelling tot de normale procedures die op VINEX-locaties gevolgd worden, gepoogd om hier een andere werkwijze te kiezen tussen marktpartijen en gemeente. Dat heeft echter niet helemaal goed uitgepakt; het is niet helemaal gelopen zoals oorspronkelijk bedoeld was. Ligging Het project IJburg te Amsterdam betreft een uitleglocatie, bestaande uit zeven eilanden in het IJmeer. De nieuwe stadswijk is gelegen ten oosten van Amsterdam, voor de kust van de Diemerzeedijk en bij de ring A10. Het concept voor IJburg is ontwikkeld als ‘buitenpost’ van Amsterdam en daarmee is het een VINEX-locatie, die als het ware in het verlengde van de stad Amsterdam is gelegen. Omvang van het project In IJburg komen in de loop van 12 jaar 18.000 woningen voor zo'n 45.000 inwoners, met daarbij zowel commerciële als niet-commerciële voorzieningen. Zo zullen er op IJburg onder andere een winkelcentrum, bibliotheek, zwembad, passantenhaven, zorgcentra en aantal kantoren gerealiseerd worden. IJburg heeft dan ook genoeg potentie om een echte stadswijk te worden. De 18.000 woningen zullen worden verdeeld over zeven eilanden met elk een eigen karakter; van stedelijk tot landelijk en groen. Het betreft de volgende zeven eilanden: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Steigereiland; Haveneiland; Rieteilanden; Centrumeiland; Strandeiland; Middeneiland; Buiteneiland.

Tijdshorizon en voortgang De aanleg van de eilanden gaat stap voor stap; het duurt ongeveer een jaar voordat het nieuwe land ingeklonken is en stevig genoeg om gebouwen te dragen. De woningbouw wordt ook in fasen gerealiseerd. De eerste woningen zullen op het Haveneiland en de Rieteilanden worden gerealiseerd, alwaar in totaal 6.000 woningen gerealiseerd zullen worden. Alhoewel het project reeds de nodige vertraging heeft opgelopen, is momenteel al een groot deel van deze woningen op Haveneiland West en de Rieteilanden gerealiseerd. Hierna zullen er per jaar tussen de 1.500 en 2.000 woningen op IJburg bijkomen, zodat de wijk in 2012 helemaal klaar is. 6.3.2. Organisatie

Betrokken partijen De woningbouw voor de eerste fase van IJburg (Haveneiland en Rieteilanden) wordt gerealiseerd door drie consortia, waarin corporaties samenwerken met marktpartijen. Het idee achter deze consortia is dat zij gezamenlijk in staat zijn om het gehele gebied, met daarbij een verscheidenheid aan functies, te ontwikkelen. Daarbij zijn zij flexibel genoeg om de woningen aan de actuele


62

vraag van de markt aan te passen door de diversiteit van de partners binnen de consortia. De volgende drie consortia zijn verantwoordelijk voor de ontwikkeling en realisatie van de eerste fase van IJburg: 1. Groep Waterstad; 2. IJ-delta Ontwikkeling; 3. IJburger Maatschappij. Ad 1.) Groep Waterstad is verdeeld in de drie subconsortia Waterstad 1, 2 en 3. De reden hiervoor is het feit dat de gemeente Amsterdam van mening was dat Groep Waterstad anders over een onevenredige machtspositie zou kunnen beschikken ten opzichte van de andere consortia. In het schema hieronder is aangegeven hoe de verschillende ontwikkelaars en corporaties verdeeld zijn over de drie subconsortia. Groep Waterstad

Waterstad 1 • • •

AM Wonen; Woningcorporatie Het Oosten; Woningfonds Vesteda.

Waterstad 2 • • • •

Amvest Vastgoed; Eurowoningen/Blauwhoed; Stichting PWV Wonen; Woningbouwvereniging De Alliantie.

Waterstad 3 • • • • •

AM Wonen; Bouwfonds Ontwikkeling; Volker Wessels Vastgoed; Ymere Ontwikkeling; Woningbouwvereniging De Alliantie.

Figuur 6.2: Subconsortia Groep Waterstad

Ad 2.) IJ-delta Ontwikkeling is een samenwerkingsverband tussen drie ontwikkelaars en een corporatie, bestaande uit: • Bouwfonds Woningbouw; • Era Bouw; • Smits Bouwbedrijf; • Woningstichting Zomers Buiten. Ad 3.) IJburger Maatschappij is een samenwerkingsverband tussen zes ontwikkelaars en een corporatie, bestaande uit: • Amvest Vastgoed; • Heddes Bouw; • ING Real Estate; • Johan Matser Projectontwikkeling; • M.J. de Nijs en Zn; • Moes Bouwbedrijf; • Woonstichting De Key/De Principaal. Grondexploitatiemodel Aangezien er bij IJburg sprake is van aangewonnen land, konden de private partijen geen grondposities innemen. De grond was volledig in eigendom van de gemeente Amsterdam; zij had immers de aanleg van de eilanden en infrastructuur voor haar rekening genomen. De gemeente Amsterdam heeft dan ook een actief grondbeleid toegepast.


63

Via een openbare aanbesteding is de integrale ontwikkeling van deelplannen vervolgens uitbesteed aan consortia van ontwikkelaars en corporaties. De gerealiseerde grond is daarbij uitgegeven in de vorm van een lumpsumsysteem, waardoor men zou kunnen spreken van een concessiemodel. Voor de eerste fase van IJburg is 60% van de grond uitgegeven aan Groep Waterstad en aan de andere twee consortia elk 20%. De desbetreffende partijen dienden zich bij de ontwikkeling van de plannen echter wel te houden aan de door de gemeente gestelde eisen en randvoorwaarden aan het programma en stedenbouwkundige plan. 6.3.3. Proces

Initiatief Het initiatief voor IJburg is voortgekomen uit de forse bouwopgave, waar de gemeente Amsterdam in de jaren negentig voor stond. Als gevolg van het feit dat er weinig ruimte was in Amsterdam, is uiteindelijk besloten om een eilandenrijk te creëren in het IJmeer. Dit kwam als meest kansrijke invulling boven water. De gemeente Amsterdam heeft echter hard moeten vechten om IJburg van de grond te krijgen. Door de heftige oppositie uit de milieuhoek werd men gedwongen om meer over de kwaliteit na te denken, mede in verband met compensatie van natuurverlies. De basis voor de ontwikkeling van IJburg wordt gevormd door de gemeentelijke Nota van Uitgangspunten (1996). Deze Nota is vervolgens nader uitgewerkt in een Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) voor het Haveneiland en de Rieteilanden (1997), het eerste deel dat tot ontwikkeling wordt gebracht. Bij de Nota van Uitgangspunten en het SPvE luidde de kritiek dat er te weinig van het water werd geprofiteerd. Het gemeentelijk Projectbureau ontwikkelde tegen de achtergrond van die kritiek een Globaal Stedenbouwkundig Plan (GSP) voor het Haveneiland en de Rieteilanden (1998), waarbij de drie consortia een begeleidende rol vervulden. Tevens is er nog een Nota van Randvoorwaarden (1998) opgesteld, die de minimale vereisten voor de consortia duidelijk aangaf en een Nota Planning en Procedures, die de tijdsplanning aangaf en de verhoudingen bij de begeleiding en toetsing regelde. In april 1998 tekenden gemeente en consortia een samenwerkingsovereenkomst, met als gevolg dat de marktpartijen het stokje van de gemeente Amsterdam overnamen1. Procesverloop IJburg is een bijzondere VINEX-locatie. In tegenstelling tot vele andere VINEX-locaties, diende er namelijk land aangewonnen te worden in het IJmeer. Het oorspronkelijke idee van de gemeente ging uit van inpoldering van het desbetreffende gebied; men ‘omdijkt’ het gebied en maalt vervolgens de grond daarbinnen droog. Groot nadeel van deze variant was het feit dat het zicht van de woningen wordt belemmerd door dijken. Vervolgens heeft een aantal ontwikkelaars en corporaties (gevestigd in een consortium) het initiatief genomen om mee te denken met de gemeente. Op die manier konden zij met de gemeente in gesprek komen over IJburg en de eventuele bijdrage door de desbetreffende marktpartijen in het te doorlopen proces. Dat consortium, Waterstad, heeft toen zijn eigen studies gedaan en kwam tot de conclusie dat IJburg ook gemaakt zou kunnen worden op platforms. Het grote voordeel daarvan was dat men zo veel platforms kan maken als dat men woningen kan afzetten; de grondproductie loopt namelijk in feite gelijk op met de bouwproductie. Na een aantal gezamenlijke studies gaf de gemeente echter de voorkeur aan het leggen van zandplakken met waterwering. Met deze variant gingen immers de minste kosten gepaard en was het risico gering.

1

H. van Rossum, F. van Wijk en L. Baljon, De stad in uitersten; verkenningstocht naar VINEX-land, 2001, p. 103.


64

Hoewel de overheid de plannen van Waterstad interessant genoeg vond om op voort te borduren, wilde men tegelijkertijd niet afhankelijk zijn van één partij. De gemeente heeft daarop een tender uitgeschreven, waarbij ze de markt heeft gevraagd consortia te vormen van zowel ontwikkelaars als corporaties. Uiteindelijk heeft dit ertoe geleid dat Waterstad samen met twee andere consortia werd verkozen om de eerste fase van IJburg uit te voeren. Voor deze eerste fase, waarin 6.000 van de 18.000 woningen werden geproduceerd, werd 60% van de grond uitgegeven aan Waterstad en aan de andere twee consortia elk 20%. Hieruit kan men concluderen dat de parallelle studies en investeringen het consortium Waterstad een aanmerkelijk voordeel hebben opgeleverd ten opzichte van de andere twee consortia om de eerste fase van IJburg daadwerkelijk te gaan ontwikkelen. Op een gegeven moment is er – op instigatie van de consortia – voor gekozen om de stedenbouwkundige plannen voor de eerste fase van IJburg gezamenlijk op te stellen, waarbij de gemeente de aanleg van de hoofdinfrastructuur (bruggen en wegen) voor haar rekening zou nemen en de verdere invulling van het gebied (de bouw van woningen, winkels, bedrijven, scholen en overige voorzieningen) over zou laten aan de consortia. Deze methode van samenwerken was nieuw; vroeger werden alle plannen namelijk door de gemeente zelf ontwikkeld en werden corporaties, ontwikkelaars en beleggers pas in een later stadium bij een project betrokken. De gemeente Amsterdam diende van tevoren dan ook goed na te denken over de te stellen randvoorwaarden, met als gevolg dat het heel lang heeft geduurd voordat dit stelsel van regels door de gemeente was opgesteld en het plan financieel en programmatisch was dichtgetimmerd. Dit had echter wel tot gevolg dat er ontzettend veel plannen waren, met ingewikkelde processen en hoge kwaliteitseisen. Hoewel het voorstel van de marktpartijen een plan betrof dat grosso modo voldeed aan de gestelde randvoorwaarden, vond de gemeente het op dat moment niet vooruitstrevend genoeg. Het plan is in eerste instantie dan ook afgekeurd door de gemeente en zij heeft daarop zelf de regiefunctie in handen genomen door meer mee te sturen bij de ontwikkeling van het nieuwe stedenbouwkundige plan. Het gevolg was een plan met een helderdere en simpeler opzet, maar wel met instandhouding van al die eisen. Veel van die eisen bleken na verloop van tijd toch weer onderhandelbaar als gevolg van een verslechtering van de marktsituatie; het gros van de woningen bleek namelijk onverkoopbaar door de stagnerende woningmarkt en instorting van de vraag naar duurdere woningen. Om uit de impasse te raken worden de blokken herontwikkeld; er worden nu – in tegenstelling tot de plannen die ten tijde van de economische hoogtijdagen zijn gemaakt – vooral woningen in de goedkopere segmenten gebouwd. Daarbij is de aanleg van de openbare ruimte naar voren gebracht, zodat potentiële kopers een beter beeld zouden krijgen over de uiteindelijke kwaliteit van de openbare ruimte op het Haveneiland. Het bovenstaande is uiteindelijk een hele dure les geweest voor de betrokken partijen. Aangezien het oostelijk deel van het Haveneiland volop mogelijkheden bood om zaken anders aan te pakken en in te spelen op de marktsituatie, is het hier totaal anders gegaan. De overheid heeft in directe discussie met de marktpartijen een stedenbouwkundig plan opgesteld dat uitgaat van een strakke gridstructuur, waarin de bebouwing gelijkmatig over flexibele blokken is verdeeld. Dit raster biedt ontwikkelaars en architecten meer vrijheid, wat als een groot voordeel kan worden gezien. Het gevolg is dat men hier nu langzaam een situatie ziet ontstaan, waarbij blokken volledig ontwikkeld kunnen worden zonder geweld te doen aan het oorspronkelijke stedenbouwkundige plan. Daarbij wordt momenteel bij Haveneiland Oost meer gebruik gemaakt van de Woningwet; hier is namelijk in vastgelegd dat gemeenten geen aanvullende eisen mogen stellen ten aanzien van het Bouwbesluit.


65

6.3.4. Rolverdeling

Aangezien IJburg als project veel te omvangrijk en complex is om te bestuderen voor de gehanteerde rolverdeling, is voor dit onderzoeksaspect een afbakening gemaakt naar een deelgebied van IJburg, te weten ‘Haveneiland West’. Het centraal gelegen Haveneiland is het grootste eiland van het eilandenrijk. Het ligt ten oosten van het Steigereiland en ten noorden van de Rieteilanden. In noordoostelijke richting ligt het Centrumeiland met daarachter het Strandeiland, Middeneiland en Buiteneiland. Omdat het eiland in delen wordt aangelegd, zijn er twee fasen in de bebouwing. Eerst wordt het westelijk deel van het Haveneiland en de Rieteilanden gerealiseerd en vervolgens het oostelijk deel. Het westelijk deel omvat 3.600 woningen (2.000 eengezins- en 1.600 meergezins). De bouw op Haveneiland West is gestart in mei 2001; op het moment is een groot deel van de woningen opgeleverd. Gehanteerde rolverdeling In onderstaande matrix wordt weergegeven welke partij in welke mate verantwoordelijk is geweest voor een bepaald aspect bij het deelgebied Haveneiland West. Hierbij worden de volgende partijen onderscheiden: • hogere overheden (H), bestaande uit de rijksoverheid en de provincie; • gemeentelijke overheid (G); • marktpartijen (M). De mate van arcering neemt toe al naar gelang de mate van beïnvloeding; een volledige arcering komt aldus overeen met een zeer sterke invloed en geen arcering met geen enkele invloed van de desbetreffende partij. Per aspect is de som van de arceringen in de drie kolommen gelijk aan een volledig zwarte cel. Het profiel voor Haveneiland West is tevens weergegeven in bijlage 11. Beleid rijksoverheid Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Aanwijzing globale locaties

H

G

M

H

G

M

H

G

M

Provinciaal streekplan Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Opstellen vlekkenplannen 2. Ontsluiting infrastructuur 3. Aanwijzing woongebieden 4. Aanwijzing groengebieden Stedenbouwkundig structuurplan Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Stedenbouwkundig PvE 2. Programma (globaal) 3. Hoofdinfrastructuur 4. Planning, fasering en exploitatie 5. Inrichting openbare ruimte 6. Percentage sociale woningbouw 7. Woonmilieus


66

Ad 1.) Het stedenbouwkundige plan is een gezamenlijk product van de gemeente Amsterdam en de consortia; de gemeente Amsterdam had hierin echter wel de overhand. Door beide partijen was een supervisieteam ingesteld om de stedenbouwkundige kwaliteit te bewaken, waarin stedenbouwers en landschapsontwerpers zitting hadden. Ad 5.) De inrichting van de openbare ruimte is in sterke mate door de gemeentelijke overheid bepaald. In eerste instantie zouden de marktpartijen de uitvoering voor hun rekening nemen. Toen echter bleek dat zij niet over de vereiste expertise beschikten, is dit later grotendeels over genomen door de overheid. Stedenbouwkundige deelplanuitwerking Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Stedenbouwkundig plan 2. Dichtheid 3. Welstand 4. Woningtypen 5. Bouwhoogte woningen 6. Structuurbepalende elementen

H

G

M

Ad 1.) Het stedenbouwkundige plan voor het Haveneiland is door de consortia ontwikkeld. De consortia hadden daartoe een eigen projectbureau opgericht met ‘stadsontwerpers’ die een stedenbouwkundig plan voor het Haveneiland ontwikkelden. Nadat de opzet door zowel het gemeentelijk kwaliteitsteam als de Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling afgekeurd was, is onder leiding van een gemeentelijk ontwerper een nieuw plan gemaakt. Ad 4.) De verhouding gestapelde/grondgebonden en een/meergezinswoningen is op basis van politieke besluitvorming vastgesteld. Marktpartijen konden deze verhouding echter beïnvloeden, doordat zij gerechtigd waren een verdichtingslag van maximaal 10% te maken. Ad 6.) Hoewel de gemeente Amsterdam hierop een aanzienlijke invloed heeft gehad, hebben de marktpartijen wel degelijk mogen meebeslissen over de kwalitatieve elementen (breedte straten, plaatsing en dikte van bomen etc.). Programmering woningen en voorzieningen Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Programmering woningbouw 2. Programmering voorzieningen 3. Doelgroepen 4. Architectonische beeldkwaliteit 5. Duurzaam bouwen 6. Parkeernormen 7. Verkaveling 8. Aantal woningen 9. Grootte woningen 10. Verdiepinghoogte woningen

H

G

M

Ad 1.) Met betrekking tot het programma was het feit dat er 30% sociale huur en 40% middeldure koop moest komen niet aantastbaar; de gemeente Amsterdam hield vast aan deze percentages. Na verloop van tijd bleek deze verdeling als gevolg van een verslechtering van de marktsituatie toch onderhandelbaar voor marktpartijen.


67

Ad 2.) Programmering van niet-commerciële voorzieningen was voornamelijk door de gemeente Amsterdam vastgesteld. Het programma van de commerciële voorzieningen was daarentegen in een aantal gevallen gezamenlijk vastgesteld. Ad 5.) Hiertoe wordt doorgaans het convenant duurzaam bouwen van de gemeente Amsterdam gehanteerd. Men legt daarbij overigens vaak een strengere normering op dan de standaardnormering; deze strenge normering is mede tot stand gekomen door de oppositie van de milieubeweging. Ad 6.) Voor IJburg wordt een norm gehanteerd van 1-1,25 parkeerplaatsen per woning, die in sterke mate door de gemeente Amsterdam is bepaald. Aan deze parkeernorm kan niet worden getornd en ontwikkelaars hebben zich hier dan ook bij neergelegd. Om het autobezit terug te dringen heeft de gemeente allerlei acties ondernomen. Zo is IJburg een van de weinige VINEXlocaties die vanaf het begin goed is ontsloten met het openbaar vervoer. Ad 10.) Flexibiliteit is belangrijk voor functiemenging. De hogere (3,50 m) begane grondverdiepingen langs de rasterstraten zijn een voorziening met het oog op meer functiemenging in de toekomst. Ontwikkeling woningen en voorzieningen Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Verkoopprijzen 2. Keuze architect 3. Materiaalgebruik 4. Politiekeurmerk 5. Flexibiliteit indeling woning 6. Parkeeroplossing

H

G

M

Ad 1.) Het reguliere grondprijsbeleid van IJburg is gebaseerd op residueel bepaalde grondquotes, waarbij de grond vervolgens in de vorm van een lumpsum aan de consortia wordt uitgegeven. Dit is bij Haveneiland West echter niet het geval geweest; de consortia hebben in een vroeg stadium de grond – voor een voor Amsterdamse begrippen erg lage prijs – van de gemeente Amsterdam overgenomen. De gemeente wilde immers niet het risico lopen dat er niet gebouwd zou worden als gevolg van de verslechterende marktomstandigheden. Ad 2.) Hoewel het formeel een zaak van de marktpartijen diende te zijn, is er in de praktijk enige mate van overheidsinvloed geweest. Zo heeft het kwaliteitsteam geadviseerd bij de architectenkeuze voor Haveneiland West. 6.3.5. Inzet sturingsmechanismen

In feite zouden bestemmingsplannen inhoudelijk ondergeschikt moeten zijn aan de inhoudelijke planontwikkeling. Ze dienen namelijk voldoende zekerheid te bieden aan burgers en omgeving om houdbaar te zijn in ruimtelijke ordeningsprocedures. Bij de eerste fase van IJburg werd het bestemmingsplan door de gemeente Amsterdam echter ook voor een ander doel ingezet. Door in een vroeg stadium van de planvorming zeer inhoudelijke bestemmingsplannen te maken, beperkte de gemeente Amsterdam namelijk de mogelijkheden om te variëren in het proces. Dit werd gedaan vanuit de gedachte dat het proces beter zo beter beheerst kon worden; het bestemmingsplan was voor de gemeente dan ook het ultieme machtsmiddel op basis waarvan ze invloed konden uitoefenen op het proces. Door marktpartijen werd het bestemmingsplan in veel gevallen dan ook als star en inflexibel ervaren. Het bestemmingsplan is aldus een sterk sturingsmechanisme geweest voor de gemeente Amsterdam.


68

Aangezien er in de eerste fase van IJburg veel wantrouwen heerste tussen de gemeente Amsterdam en de marktpartijen, waren de contracten vaak erg gedetailleerd. In deze contracten werd met name vastgelegd wie gemachtigd was om extra voorwaarden te stellen. Marktpartijen hebben daarbij in veel gevallen de mogelijkheid gehad om het een en ander ter discussie te stellen, met uitzondering van een paar thema’s die van politiek belang waren (vooral op het gebied van milieu). Zij hebben hier echter weinig gebruik van gemaakt. Doordat het marktperspectief in die tijd nog gunstig was, zagen de meeste marktpartijen zich destijds namelijk niet genoodzaakt om over deze extra voorwaarden te onderhandelen. 6.3.6. Interactie

Op een gegeven moment was de gemeente Amsterdam heel erg ontevreden over de consortia, omdat zij – als gevolg van de proceduretijd en de afzetproblematiek die zich toen op IJburg begon te manifesteren – niet bereid waren om te bouwen voor de leegstand. Er waren weliswaar afspraken gemaakt over de afname van de grond, maar met betrekking tot de bouw was afgesproken dat pas gestart zou worden bij een bepaald voorverkooppercentage. Dat voorverkooppercentage werd op dat moment, mede gezien het feit dat het erg gemixte plannen waren (sociale huur, middeldure en dure koop) niet gehaald, en dat leidde tot een enorme stagnatie in de bouwproductie. De gemeente deed echter niets aan haar grondprijs en de ontwikkelaars verwijten het gemeentelijk projectbureau op dit gebied dan ook een te starre opstelling. Om te zorgen dat de productie in stand zou blijven, versoepelde de gemeente echter wel de regels. Uiteindelijk hebben de consortia een doorbraak geforceerd, door te kijken of men toch niet eerder kon gaan bouwen en de niet-verkochte koopwoningen kon omzetten naar huurwoningen met daarbij de garantie dat de corporaties en beleggers deze woningen zouden afnemen. Hoewel de ontwikkelende marktpartijen hiervoor de prijs dienden te betalen, gingen zij toch akkoord. De bouwproductie is dus op gang gebracht, doordat de consortia het probleem – onder druk van de ‘sense of urgency’ – grotendeels zelf hebben opgelost. Al met al heeft dit alles geleid tot een nogal gespannen verhouding tussen de consortia en de gemeente Amsterdam. Tot slot waren de marktpartijen het in veel gevallen niet eens met de extra gemeentelijke eisen, die veel geld kostten terwijl ze de marktwaarde van de woningen niet evenredig verhoogden. Daar waar men in dit soort gevallen normaliter weerstand mag verwachten van ontwikkelaars, is dit op IJburg nauwelijks het geval. De consortia hebben op IJburg namelijk niet zo’n sterke positie; de marktpartijen zijn bang dat ze moeilijk nog in Amsterdam aan de slag komen als ze de naam van dwarsligger krijgen. De verdediging van de ontwikkelaars is dan ook voornamelijk passief. Ze bewaken enkele elementen in het plan die voor hun rendement essentieel zijn en ze proberen hun risico’s te beperken. Daarentegen stelt men vanuit gemeentelijk oogpunt dat ontwikkelaars vaak onvoldoende geduld betrachten bij noodzakelijke maatschappelijke en politieke procedures. Hierdoor komt het onderlinge vertrouwen regelmatig onder druk te staan. De samenwerking tussen de gemeente Amsterdam en de consortia wordt dan ook vaak getekend door wantrouwen. Er kan echter wel geconstateerd worden dat de samenwerking tussen de bij IJburg betrokken partijen de afgelopen jaren over het algemeen is verbeterd. De marktpartijen zien in dat er meer bereikt kan worden door samen te werken met de gemeenten en spelen dientengevolge beter op de publieke belangen in. 6.3.7. Evaluatie

Het procesverloop in ogenschouw nemende, kan gesteld worden dat de samenwerking tussen de consortia en de gemeente niet het gewenste resultaat heeft opgeleverd. De ontwikkeling van IJburg is tot op heden dan ook verre van soepel verlopen. In de eerste plaats is dit het gevolg van


69

het feit dat er lang allerlei ambities (zowel van de gemeente Amsterdam als de marktpartijen) zijn opgestapeld, zonder dat iemand oog had voor de haalbaarheid van het totaalproduct. Uiteindelijk is de consument hier de dupe van geworden; er is op IJburg dan wel een hoog kwaliteitsniveau gehaald met betrekking tot de openbare ruimte en milieu, het product sluit echter niet goed aan op de wensen van de consument. Uit het voorgaande is bovendien op te maken dat de gemeente Amsterdam het ruimtelijke ontwikkelingsproces voor de eerste fase van IJburg zo veel mogelijk in eigen hand wilde houden en als gevolg hiervan weinig aan de marktpartijen overliet. Gevolg was dat er in veel gevallen sprake was van een extreme overheidsinvloed. Dit beeld wordt bevestigd door de gehanteerde rolverdeling, zoals die is geschetst in paragraaf 6.3.4. Hieruit blijkt dat de gemeentelijke bemoeienis – ondanks de vroegtijdige inbreng van marktpartijen – in veel gevallen te gedetailleerd is geweest. Met name op het lagere planniveau was dit het geval; de gemeente Amsterdam stelde in sommige gevallen zelfs eisen aan het oppervlak en uitrustingsniveau van de woningen. Het ware wellicht beter geweest als de gemeente slechts op hoofdlijnen had geregisseerd en de daadwerkelijke invulling aan de marktpartijen had overgelaten. Tot slot kan men concluderen dat er vrij weinig prijselasticiteit was op het moment dat de stagnatie zich manifesteerde. Door respondenten van private zijde werd gesuggereerd dat het product gemakkelijker naar een lager prijsniveau gebracht had kunnen worden indien zij meer invloed hadden gehad. Zij achten zich immers beter in staat om alert te reageren op de veranderende vraag uit de markt, waardoor ze flexibeler zijn in het bijsturen met betrekking tot de prijs en het product beter kunnen laten aansluiten bij de marktomstandigheden. Het is echter niet met zekerheid te zeggen of er daadwerkelijk een kwalitatief beter product zou zijn bereikt indien een grotere rol voor de marktpartijen was weggelegd, mede gezien de organisatorische complexiteit van de marktpartijen. Door het grote aantal marktpartijen, dat zich verenigd heeft in de consortia, zou het besluitvormingsproces aanzienlijk vertraagd kunnen worden. 6.3.8. Bronnen

• • • • • • • • •

Verkennend expertinterview dhr. F. Felder, projectdirecteur AM Wonen Verkennend expertinterview dhr. W. Bodewes, lid Raad van Bestuur Ymere (portefeuille ontwikkeling) Projectinterview dhr. M. Schaap (Amvest), directeur Waterstad 2 Projectinterview dhr. W. Looijen (Ymere), locatiemanager Waterstad 3 Projectinterview mw. M. de Lange (Gemeente Amsterdam, DRO), projectmanager Haveneiland West Scoreformulier dhr. G. Sanders (Smits Bouw), directeur IJ-Delta Ontwikkeling V.O.F. Scoreformulier dhr. B. Jansen (Lingotto Vastgoed), locatiemanager Waterstad 2 Rossum, H. van, Wijk, F. van en L. Baljon, De stad in uitersten; verkenningstocht naar VINEXland. Rotterdam, 2001. Internetsite www.ijburg.nl


70

6.4.

Waalsprong, Nijmegen

6.4.1.


Het project Waalsprong betreft een VINEX-uitleglocatie, waar is gewerkt volgens het model van integrale deelgebiedontwikkeling. Het betreft een Publiek Private Samenwerking (PPS), waarbij samenwerking plaatsvindt via een Grond Exploitatie Maatschappij (GEM). Deze samenwerking blijft beperkt tot de woningbouw- en de centrumontwikkeling; de gemeente Nijmegen ontwikkelt de overige gebieden. Het project kenmerkt zich door het streven naar het vroegtijdig betrekken van marktpartijen bij de planvorming en de gemeentelijke regie op hoofdlijnen. Ligging Het projectgebied, aan de zuidzijde begrensd door de Waal en aan de noordzijde door de Rijksweg A15, ligt tussen Oosterhout en Bemmel. Een kenmerkend onderdeel van het projectgebied is de snelweg tussen de Waalbrug en de A15, die het plangebied doorsnijdt. Het ontwikkelingsgebied wordt beschouwd als het laatste segment van een concentrische stad. Nijmegen ligt met het centrumgebied tegen de Waal en heeft hierdoor een excentrische ontwikkeling gehad; de woonwijken werden steeds verder vanaf het centrum ontwikkeld. Met de Waalsprong wordt dit laatste segment ingevuld, waardoor het stadsgedeelte pal tegen het hart van Nijmegen aan ligt. De Waalsprong vormt daarmee een uitzondering op de regel dat nieuwbouwprojecten vaak grenzen aan wijken uit de jaren zeventig en tachtig. Omvang van het project De Waalsprong vormt met de realisatie van minimaal 12.000 woningen één van de grotere VINEX-locaties in Nederland. Behalve de realisatie van deze woningen worden er in de Waalsprong ook nog een aantal andere functies ontwikkeld: medische en sociaal-culturele voorzieningen, winkels, recreatie, kantoren, bedrijfsterreinen en een institutenpark. De twee woonkernen Lent en Oosterhout kenmerken zich door verschillende woonsferen. Het stadseiland Lent krijgt een stedelijke uitstraling dankzij een grote variatie aan woningtypen en een in een later stadium te realiseren centrumgebied. Met zo’n 8.000 woningen zal hier het merendeel van de woningen worden gerealiseerd. De woonkern Oosterhout wordt daarentegen vooral gekenmerkt door groen en ruimte. Hier zijn zo’n 4.000 woningen gepland in een rustige woonomgeving, waarbij sprake zal zijn van een lage dichtheid en veel vrijstaande woningen. Tijdshorizon en voortgang De Waalsprong heeft door de complexiteit van de opgave een lange planningsduur; de locatie zal in de periode 1998-2015 ontwikkeld worden. Aan deze lange planningsduur zijn zowel voor- als nadelen verbonden. Een nadeel is dat de ontwikkeling van de woningmarkt over zo’n periode nauwelijks is te overzien. Een dergelijk tijdsperspectief geeft daarentegen wel mogelijkheden om wanneer nodig het roer om te gooien. In het structuurplan Land over de Waal is de bouwopgave in ruimtelijke zin dan ook flexibel uitgewerkt, waardoor aanpassingen mogelijk zijn zonder dat het geheel in gevaar komt. De woonbehoefte in Nijmegen is tot 2005 immers geprognosticeerd op 6.500 woningen; de Waalsprong zal dan ook in twee fasen worden gerealiseerd. Op dit moment zijn er 800 woningen in de woonkern Oosterhout gerealiseerd en 400 woningen in Lent. De geplande einddatum van 2015 is – mede door de vertraging die is opgelopen als gevolg van de hernieuwde MER-procedure – reeds bijgesteld tot 2018.


71

6.4.2. Organisatie

Betrokken partijen Op basis van een samenwerkingsovereenkomst is in 1997 de Grond Exploitatie Maatschappij Waalsprong C.V. opgericht. Naast zeven stille vennoten bestaat de C.V. uit één beherende vennoot, te weten Grond Exploitatie Maatschappij Waalsprong Beheer B.V. (GEM Waalsprong Beheer B.V.). De volgende aandeelhouders participeren in de GEM Waalsprong Beheer B.V.: • Gemeente Nijmegen; • AM Wonen; • BAM Vastgoed; • Bouwfonds Ontwikkeling; • Heijmans IBC Vastgoedontwikkeling; • Novio Noord, waarin twee woningcorporaties deelnemen: Portaal Woningstichting en Talis Woondiensten. In onderstaande tabel is weergegeven hoe de C.V./B.V.-constructie en de aandelenverhouding in elkaar steken. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de aandelenverhouding voor beide vennootschappen identiek is, te weten: gemeente Nijmegen 6/12e deel, private partijen 5/12e deel en corporaties 1/12e deel. Er kan dan ook gesteld worden dat de gemeente Nijmegen haar risico met de helft heeft teruggebracht door een participatie van vijftig procent. Grond Exploitatie Maatschappij Waalsprong C.V. Beherende vennoot Stille vennoten (GEM Waalsprong Beheer B.V.) 50 % Gemeente Nijmegen 48 % B.V. Land over de Waal 8,33 % AM Grondbedrijf 8% AM Grondbedrijf 8,33 % AM Wonen 8% Ontwikkelingsmij. BWB M-O 8,33 % BAM Vastgoed 8% Exploitatiemij. Rosmalen II 8,33 % Bouwfonds Ontwikkeling 8% Bridico 8,33 % Heijmans IBC Vastgoedontwikkeling 8 % Novio Noord 8,33 % Novio Noord 8% Waalstroom B.V. 4% GEM Waalsprong Beheer B.V. Tabel 6.1: Organisatiestructuur GEM Waalsprong C.V.

De GEM Waalsprong Beheer B.V. is verantwoordelijk voor alle beheerstaken die voortvloeien uit de C.V. en heeft als voornaamste taak het in goede banen leiden van de ontwikkeling van de Waalsprong. Daarbij wordt getracht om het afgesproken programma zo optimaal mogelijk binnen de gestelde termijn te realiseren. De GEM streeft naar een regierol op hoofdlijnen; zij stuurt vooral op de voortgang en het financiële resultaat. De GEM kent momenteel twee externe statutaire bestuurders; één bestuurder vertegenwoordigt de publieke zijde en de andere bestuurder vertegenwoordigt de private zijde. Op deze manier ontstaat een goede mix tussen publieke en private inbreng; grondexploitatie, woningbouw en voorzieningen kunnen optimaal op elkaar worden afgestemd. Het gevoerde beleid wordt getoetst door de Raad van Commissarissen, die bestaat uit een viertal personen: een onafhankelijke voorzitter, een afgevaardigde van de gemeente Nijmegen, een afgevaardigde van Novio Noord en een afgevaardigde van de Ontwikkelaars Combinatie Waalsprong (O.C.W.)1. Daarnaast kan het gevoerde beleid getoetst worden in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. De Raad van

1

In de O.C.W. hebben de verschillende ontwikkelaars, die aandeelhouder zijn van de B.V., zich verenigd.


72

Commissarissen en de Algemene Vergadering van Aandeelhouders opereren aldus op strategisch niveau en de twee onafhankelijke directeuren op tactisch niveau. Grondexploitatiemodel De grond van het plangebied viel in eerste instantie onder de gemeenten Elst, Valburg en Bemmel. Om het gebied tot een bestuurlijke eenheid van de gemeente Nijmegen te maken, is destijds een grenscorrectie uitgevoerd. Als gevolg van deze grenscorrectie werd besloten dat de gemeente Nijmegen de grondexploitatie zou uitvoeren. Daar de gemeente de risico’s voor deze grondexploitatie niet alleen wilde dragen, is de GEM opgericht als uitvoeringsorganisatie voor het plan. De gemeente heeft daartoe een aantal marktpartijen geselecteerd, waarbij de (positieve of negatieve) ervaring van de gemeente Nijmegen met de desbetreffende marktpartijen als belangrijk selectiecriterium gold. Toen bij de ondertekening van het contract echter bleek dat geen van de marktpartijen grondposities had aangekocht, is de gemeente Nijmegen in opdracht van de GEM de gronden gaan verwerven. Mede door het versnipperde grondeigendom heeft deze verwerving nog heel wat voeten in aarde gehad. De gronden zijn vervolgens bij de GEM ondergebracht. Doordat er – bewust – voor is gekozen om de grondexploitatie gezamenlijk te voeren, is er bij dit project sprake van een joint-venturemodel. De gemeente Nijmegen heeft met de marktpartijen een gezamenlijke onderneming opgericht, de GEM Waalsprong Beheer B.V., die in feite als een grondbedrijf functioneert. De GEM koopt de terreinen, ontwikkelt de plannen, maakt terreinen bouwrijp en geeft deze terreinen vervolgens voor verdere ontwikkeling weer uit aan de projectontwikkelaars, woningcorporaties en de gemeente Nijmegen. De gemeente kan dientengevolge voor bepaalde deelgebieden zelf te selecteren (lokale/regionale) marktpartijen inschakelen. De marktpartijen zorgen er uiteindelijk voor dat de voorgenomen woningbouw word gerealiseerd. 6.4.3. Proces

Initiatief Het plan voor de Waalsprong is gemaakt nadat er in de periode van de Vierde Nota een besluit was genomen om een belangrijk deel van de woningbouw van Gelderland op te vangen in het gebied Arnhem-Nijmegen. De regionale woningvoorraad binnen het Knooppunt ArnhemNijmegen (KAN) diende volgens het uitvoeringsconvenant (1994) gefaseerd uitgebreid te worden met tenminste 24.000 woningen tot 20042. De basis voor de ontwikkeling van de Waalsprong wordt gevormd door het Structuurplan ‘het Land over de Waal’ (1996). De gemeente Nijmegen is daarbij reeds in een vroeg stadium in overleg getreden met de marktpartijen. Het overleg vindt aanvankelijk plaats in een informele klankbordgroep. Ondanks dit overleg in het voortraject worden de private partijen niet intensief betrokken bij de ontwikkeling van het structuurplan; ze werden slechts verzocht mee te denken over de verstedelijking van het gebied. In 1997 ondertekent de gemeenteraad van Nijmegen tenslotte de ‘Samenwerkingsovereenkomst Waalsprong’ tussen de gemeente Nijmegen, vijf projectontwikkelaars en twee woningbouwcorporaties. De samenwerkingsovereenkomst betreft de woongebieden en de centrumontwikkeling van de Waalsprong en heeft een looptijd van 20 jaar. Onderdeel van de samenwerkingsovereenkomst is de oprichting van de GEM3.

H. van Rossum, F. van Wijk en L. Baljon, De stad in uitersten; verkenningstocht naar VINEX-land, 2001, p. 121. D.B. Needham e.a., Kwaliteit, winst en risico: De invloed van het VINEX-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van VINEX-locaties. Katholieke Universiteit Nijmegen en Universiteit Utrecht, 2000, p. 219-220. 2 3


73

Procesverloop Bij de Waalsprong wordt gewerkt volgens het model van integrale deelgebiedontwikkeling. Dit houdt in dat er voor de verschillende deelgebieden – naast het structuur- en bestemmingsplan – masterplannen zijn gemaakt, waarin de randvoorwaarden inclusief de beeldkwaliteit voor het gebied zijn vastgelegd. In het structuurplan ‘het Land over de Waal’ is vleksgewijs aangegeven waar ruimte is gereserveerd voor wonen, werken, mobiliteit, natuur, recreatie en voorzieningen. Nadat dit structuurplan in 1996 door de gemeenteraden van Nijmegen, Elst en Bemmel was goedgekeurd, is het uiteengevallen in een zevental planelementen, waarvoor aparte masterplannen zijn ontwikkeld: Woonpark Oosterhout, Stadseiland, Ressen, Landschapszone, Institutenzone, Griftdijk en Stadsas. De masterplannen zijn richtinggevend voor de verdere uitwerking door de marktpartijen. De ontwikkelende partijen worden bij de overdracht van gronden privaatrechtelijk gebonden aan deze randvoorwaarden. Binnen zo’n deelgebied krijgt een partij dus een locatie toegewezen, met daarbij de randvoorwaarde dat woningbouw, openbare ruimte en ontsluiting aan de hand van een aantal richtlijnen uit de beeldkwaliteitsplannen en binnen de marges van de grondexploitatie ontwikkeld dienen te worden. Marktpartijen krijgen aldus de ruimte om zelfstandig deelgebieden te ontwikkelen: de GEM wijst deelgebieden toe, waarna de desbetreffende marktpartij niet alleen de woningen, maar ook de openbare ruimte en infrastructuur dient te ontwikkelen c.q. aan te leggen. Er is door de gemeente Nijmegen getracht om de randvoorwaarden ten behoeve van de realisatie van de Waalsprong zo objectief en abstract mogelijk op te stellen. De gemeente had zich dus wat teruggetrokken van het detailniveau. Dit werd mede ingegeven door het standpunt van de gemeente dat er te vaak plannen worden opgesteld met daarin een overmaat aan beleid en kwaliteit, waardoor regelmatig sprake is van een uitermate negatief en frustrerend proces. Dientengevolge werd in de samenwerkingsovereenkomst afgesproken dat het structuurplan als criterium werd gehanteerd bij de ontwikkeling van de woningen. Onlangs stelde staatssecretaris De Vries (V&W) dat de locatie van de Waalsprong bij hoogwater in de gevarenzone ligt. De Waal vormt bij Nijmegen een soort ‘flessenhals’ die om een ‘bypass’ vraagt. Een van de opties was het aanleggen van een nevengeul die de Waal kan ontlasten bij calamiteiten. Een andere optie was het terugleggen van de dijken landinwaarts om de Waal meer ruimte te geven. Uiteindelijk is gekozen voor deze laatste optie, wat tot consequenties heeft geleid voor de Waalsprong. De oorspronkelijke plannen dienden aangepast te worden; desondanks wordt hetzelfde aantal woningen gerealiseerd. 6.4.4. Rolverdeling

Aangezien Waalsprong als project te omvangrijk en complex is om te bestuderen, is er ook voor dit onderzoeksaspect een afbakening gemaakt naar een deelgebied, te weten ‘De Elten’ in Oosterhout. De driehoekvormige deelwijk De Elten is een onderdeel van Woonpark Oosterhout en kenmerkt zich door het wonen in het groen op ruime kavels. Aan de zuidkant grenst het aan het statige oude landgoed Oosterhout, terwijl de zuidoostpunt raakt aan de nog aan te leggen Oosterhoutse plas. In 2004 zal in De Elten een groot park gerealiseerd zijn met maar liefst 3,5 hectare groen en water. In De Elten zijn ruim 800 woningen gepland, waaronder eengezinswoningen, etagewoningen en een aantal kavels. Hierbij zullen zowel koop- als huurwoningen worden gerealiseerd. De realisatie vindt gefaseerd plaats; de bouw van de eerste fase in De Elten is reeds gestart in 1999 en in 2006 dienen alle woningen gerealiseerd te zijn. Tot op heden zijn er woningen gerealiseerd.


74

Gehanteerde rolverdeling In onderstaande matrix wordt weergegeven welke partij in welke mate verantwoordelijk is geweest voor een bepaald aspect bij het deelgebied De Elten4. Hierbij worden de volgende partijen onderscheiden: • hogere overheden (H), bestaande uit de rijksoverheid en de provincie; • gemeentelijke overheid (G); • marktpartijen (M). De mate van arcering neemt toe al naar gelang de mate van beïnvloeding; een volledige arcering komt aldus overeen met een zeer sterke invloed en geen arcering met geen enkele invloed van de desbetreffende partij. Per aspect is de som van de arceringen in de drie kolommen gelijk aan een volledig zwarte cel. Het profiel voor De Elten is tevens weergegeven in bijlage 12. Beleid rijksoverheid Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Aanwijzing globale locaties

H

G

M

H

G

M

H

G

M

Provinciaal streekplan Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Opstellen vlekkenplannen 2. Ontsluiting infrastructuur 3. Aanwijzing woongebieden 4. Aanwijzing groengebieden Stedenbouwkundig structuurplan Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Stedenbouwkundig PvE 2. Programma (globaal) 3. Hoofdinfrastructuur 4. Planning, fasering en exploitatie 5. Inrichting openbare ruimte 6. Percentage sociale woningbouw 7. Woonmilieus

Ad 1.) Vier partijen zijn verantwoordelijk voor de vaststelling van het Programma van Eisen, te weten GEM Waalsprong Beheer B.V., Novio Noord, O.C.W. en de gemeente Nijmegen. Met betrekking tot het Stedebouwkundig Programma van Eisen had de gemeente Nijmegen de overhand.

Er dient opgemerkt te worden dat er in veel gevallen sprake is geweest van een samenspel tussen de deelnemers. Alle samenwerkende partijen hebben via de GEM Waalsprong Beheer B.V. inspraak gehad; de besluitvorming van de GEM is immers gericht op consensus. Desondanks is getracht om ook in deze gevallen te achterhalen wie in welke mate voor de desbetreffende aspecten verantwoordelijk is geweest. 4


75

Stedenbouwkundige deelplanuitwerking Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Stedenbouwkundig plan 2. Dichtheid 3. Welstand 4. Woningtypen 5. Bouwhoogte woningen 6. Structuurbepalende elementen

H

G

M

Ad 2.) De dichtheid is in eerste instantie globaal bepaald door de overheid (en dan met name de gemeente Nijmegen); het bepalen van de specifieke dichtheden is overgelaten aan de marktpartijen. Ad 3.) Er is een AKG (architecten kwaliteits groep) ingeschakeld. Dit is in feite een vooruitgeschoven post van de gemeentelijke welstandscommissie, die zich bezighoudt met de bewaking van de architectuur. Ad 6.) De GEM heeft stedenbouwkundigen van de gemeente Nijmegen ingeschakeld om te achterhalen welke essenties men moet vastleggen in het beeldkwaliteitsplan, indien men een stedelijk gebied wil maken. Men richtte zich daarbij echter puur op de essenties en liet de details over aan de marktpartijen. Programmering woningen en voorzieningen Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Programmering woningbouw 2. Programmering voorzieningen 3. Doelgroepen 4. Architectonische beeldkwaliteit 5. Duurzaam bouwen 6. Parkeernormen 7. Verkaveling 8. Aantal woningen 9. Grootte woningen 10. Verdiepinghoogte woningen

H

G

M

Ad 2.) Projecten die voor algemene doelen worden ontwikkeld zoals de ombouw van de A325, de ontwikkeling van de Landschapszone en de bedrijventerreinen van de Grift behoren tot de verantwoordelijkheid van de gemeente. De overige – met name commerciële – voorzieningen behoren tot de verantwoordelijkheid van de marktpartijen. Ad 3.) Doelgroepen worden primair door de gemeente Nijmegen vastgesteld, met name als het gaat om sociale woningbouw. De uiteindelijke besluitvorming vindt echter plaats in de aandeelhoudersvergadering. Ad 5.) Hiertoe wordt doorgaans het convenant duurzaam bouwen van de gemeente Nijmegen gehanteerd. De gemeente heeft zich daarbij vooruitstrevend opgesteld, daar waar de marktpartijen zich doorgaans gematigd hebben opgesteld. Ad 6.) De gemeente Nijmegen heeft de officiële parkeernorm voor De Elten vastgelegd.


76

Ad 10.) Marktpartijen waren vrij in het bepalen van de verdiepingshoogten; men diende zich daarbij echter wel te houden aan het Bouwbesluit. Ontwikkeling woningen en voorzieningen Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Verkoopprijzen 2. Keuze architect 3. Materiaalgebruik 4. Politiekeurmerk 5. Flexibiliteit indeling woning 6. Parkeeroplossing

H

G

M

Ad 1.) In het verleden heeft men de grondquote gehanteerd, maar door de slechte ervaringen met dit systeem is men vorig jaar overgestapt op de hantering van m2-prijzen. De GEM heeft de verkoopprijzen in categorieën vastgesteld; marktpartijen hebben binnen de gestelde bandbreedtes de uiteindelijke V.O.N. -prijzen bepaald. Ad 2.) De marktpartijen kregen de nodige vrijheid bij de keuze van de architect. Zij konden hierbij uit het beeldkwaliteitsplan opmaken in wat voor sfeer de gemeente dacht en waar de welstandscommissie op zou gaan toetsen. 6.4.5. Inzet sturingsmechanismen

Om de realisatie van de Waalsprong mogelijk te maken, had de gemeente Nijmegen in de samenwerkingsovereenkomst de intentie uitgesproken om bij de verwerving van gronden een actief ontmoedigingsbeleid te hanteren door een adequate inzet van publiekrechtelijke instrumenten. Bij de verwerving van de gronden is gebruik gemaakt van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten, zodat de gemeente een aantal strategische grondposities in handen kon krijgen. De Onteigeningswet diende voornamelijk als stok achter de deur. De gemeente Nijmegen heeft deze instrumenten echter niet ingezet om een inhoudelijke koppeling in het plan aan te brengen. Zij heeft dus geen misbruik gemaakt van haar positie. De gemeente Nijmegen heeft er tot op heden voor gekozen om met globale bestemmings- en uitwerkingsplannen te werken. Deze plannen zijn inhoudelijk ondergeschikt aan de planontwikkeling; ze beschermen bepaalde waarden binnen het gebied. Slechts de belangrijke dragers zijn dan ook in de plannen vastgelegd, voor het overige is er de nodige flexibiliteit ingebouwd. De GEM kan dan ook erg flexibel zijn in de huidige planvorming, waardoor zij in feite haar eigen sturingsmechanismen heeft ontwikkeld. Alleen door onderhandeling kan er aan de omschreven randvoorwaarden getornd worden. Dit heeft dan ook tot gevolg dat er vaak sprake is van onderhandelingssituaties en dat veel zaken in contracten zijn vastgelegd. Hierbij dient opgemerkt te worden dat er op de cruciale punten weinig onderhandelingsruimte werd geboden door de gemeente Nijmegen. 6.4.6. Interactie

De uitvoeringsorganisatie, GEM Waalsprong Beheer B.V., is als enige gerechtigd handelingen te verrichten voor de onderneming en draagt daarbij een eigen verantwoordelijkheid. Er is bewust voor gekozen om de onderneming zelfstandig te laten opereren. Het zou echter fout kunnen gaan als de partijen (gemeente, ontwikkelaars en corporaties) zich binnen de onderneming manifesteren als afzonderlijke partijen. In eerste aanleg was dit het geval bij de Waalsprong; iedere partij was op zoek naar een positie en streefde daarbij zijn eigen belang na. Dit kwam duidelijk aan de orde bij de sturing op de ruimtelijke kwaliteit. De GEM streefde een bepaald ambitie-


77

niveau na, mede ingegeven door externe adviseurs (stedenbouwkundigen), maar ook de marktpartijen (O.C.W. en Novio Noord) en de gemeente Nijmegen hadden zo hun eigen visie, enerzijds vanwege de marktontwikkelingen en anderzijds wegens de beleidsmatig voorgestane gemeentelijke wensen en verlangens. Een en ander strookte in sommige gevallen niet goed met elkaar, met name omtrent duurzaam bouwen en de te hanteren parkeernorm heerste verdeeldheid tussen de bovengenoemde partijen. Als reactie hierop werd nog meer naar gestreefd om de onderneming daadwerkelijk een eigen status te geven, waarbij de GEM zorg diende te dragen voor het stroomlijnen van de verschillende belangen. Daarbij is de rol van de gemeente Nijmegen ook nog eens meervoudig. Zij heeft een 50% deelneming in de GEM – waarmee zij aandeelhouder is in de samenwerkingsovereenkomst – en daarnaast vervult zij een toetsende rol bij de publiekrechtelijke besluitvorming. Als publiekrechtelijk orgaan dient zij het in opdracht van de GEM ontwikkelde stedenbouwkundig plan te toetsen aan de gemeentelijke inrichtingsvoorwaarden (onder meer stedenbouw, volkshuisvesting, duurzaam bouwen, architectuur en differentiatie). Hoewel deze dubbelepettenproblematiek soms wel eens problemen oplevert, zijn de marktpartijen over het algemeen wel tevreden over het functioneren van de gemeente Nijmegen. 6.4.7. Evaluatie

De gemeentelijke regierol is bij de Waalsprong gedeeltelijk overgedragen aan een grondexploitatiemaatschappij (GEM Waalsprong Beheer B.V.), die is gericht op een partijenbrede samenwerking. Deze partijenbrede samenwerking heeft echter nooit soepel gefunctioneerd, doordat de verdeling van de rollen en verantwoordelijkheden vaak onduidelijk was. In de loop der jaren is de samenstelling dan ook regelmatig gewijzigd. Voorheen was de GEM een productorganisatie met vooral medewerkers vanuit de kant van de gemeente; nu is het vooral een procesorganisatie met een 50/50-verdeling. De gemeente Nijmegen beperkt zich daarbij tot de regie (en dan met name tot de regie binnen het kader van de samenwerkingsovereenkomst) en geeft in die hoedanigheid vooral richtlijnen en randvoorwaarden mee aan de marktpartijen. Daarbij is door de gemeente Nijmegen getracht om de randvoorwaarden ten behoeve van de realisatie van de Waalsprong zo objectief en abstract mogelijk op te stellen. Marktpartijen kregen aldus de ruimte om zelfstandig deelgebieden te ontwikkelen. Dit komt duidelijk tot uitdrukking in paragraaf 6.4.4. Het profiel toont immers aan dat de gemeentelijke invloed erg groot is geweest op de hogere schaalniveaus, daar waar de inbreng van marktpartijen met name op de lagere schaalniveaus groot is geweest. Dit proces is echter niet zonder slag of stoot verlopen, doordat beide partijen in een aantal gevallen verschillende visies nastreefden. De hernieuwde MER-procedure heeft bovendien tot de nodige vertraging geleid. Deze hernieuwde MER-procedure was noodzakelijk na protest van de actiegroepering ‘de groene long’ en leidde uiteindelijk tot stillegging van het project. In de periode dat het project stil lag is gewerkt aan een nieuw voorkeursmodel en MER, de inrichting van de nieuwe GEM en de terugplaatsing van verschillende ambtenaren in de gemeentelijke organisatie. Desondanks heeft dit alles ertoe geleid dat de productie nooit goed op gang is gekomen. De opgelopen vertraging heeft de verhouding tussen de gemeente Nijmegen en de betrokken marktpartijen dan ook geen goed gedaan. Marktpartijen verwijten de gemeente Nijmegen enige onachtzaamheid bij het doorlopen van de eerste MER-procedure; ruimtelijke ordeningsprocedures waren immers expliciete aangelegenheden voor de gemeentelijke overheid. 6.4.8. Bronnen

• • •

Verkennend expertinterview dhr. H. Nieuwenhuis, directeur GEM Waalsprong Beheer B.V. Projectinterview dhr. P. de Wit (GEM Waalsprong Beheer B.V.), procesmanager Projectinterview dhr. M. Meijer (AM Wonen), ontwikkelingsmanager


78

• • • • • • •

Projectinterview dhr. J. Coulier (Ontwikkelings Combinatie Waalsprong), projectdirecteur Scoreformulier dhr. R. van Lith (Novio Noord), ontwikkelaar/projectmanager Scoreformulier dhr. P. Popkema (Gemeente Nijmegen), senior adviseur Bouw- en Woningtoezicht Rossum, H. van, Wijk, F. van en L. Baljon, De stad in uitersten; verkenningstocht naar VINEXland. Rotterdam, 2001. D.B. Needham e.a., Kwaliteit, winst en risico: De invloed van het VINEX-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van VINEX-locaties. Katholieke Universiteit Nijmegen en Universiteit Utrecht, 2000. Organisatie van prestatie: Regie in de stedelijke ontwikkeling. Rotterdam: ECORYS-Kolpron, 2003. Internetsite www.waalsprong.nl


79

6.5.

Leidsche Rijn, Utrecht

6.5.1.


Het project Leidsche Rijn betreft een uitleglocatie van de gemeente Utrecht en is met de geplande realisatie van 30.000 woningen de grootste nieuwbouwlocatie van Nederland. Het project kenmerkt zich door het veelvuldig toegepaste bouwclaimmodel; een aantal marktpartijen had immers reeds gronden in het plangebied verworven. Voor de ontwikkeling van een enkel deelgebied (Vleuterweide) is echter gebruik gemaakt van de GEM-constructie. Ligging Het project Leidsche Rijn te Utrecht betreft een uitleglocatie, die is gelegen aan de westkant van de stad Utrecht. Het plangebied, dat zich uitstrekt over het grondgebied van twee gemeenten (Utrecht en Vleuten-De Meern), wordt in het noorden begrensd door de A2, in het oosten door het Amsterdam-Rijnkanaal en in het zuiden door de A12, inclusief het verkeersplein Oudenrijn. Daarbij wordt het gebied in oost-westrichting doorsneden door een spoorlijn en de gekanaliseerde Leidsche Rijn, het element waaraan het gebied zijn naam ontleent. Omvang van het project Het plangebied Leidsche Rijn omvat een omvangrijke woningbouwopgave; met de realisatie van 30.000 woningen is het de grootste VINEX-locatie in Nederland. Vleuterwijde, Het Zand, Terwijde en Veldhuizen vormen daarbij de grootste woongebieden. Daarnaast is een gedeelte van Leidsche Rijn bestemd voor bedrijven en (in mindere mate) kantoren. Ook zullen in het plangebied een groot aantal voorzieningen, zoals winkels, scholen, buurthuizen, sportvoorzieningen, gezondheidscentra en openbare groenvoorzieningen worden ontwikkeld. Centraal in het nieuwe stadsdeel komt het Rijnsche Park. Het bijzondere van Leidsche Rijn is de schaal; het is de grootste VINEX-locatie van Nederland. Deze schaalgrootte biedt bijzondere mogelijkheden, wat zich uit in een grote variatie woningtypen. Leidsche Rijn zal een gebied worden waar groen afgewisseld wordt met monumentale boerderijen, oude lintbebouwing en gevarieerde koop- en huurwoningen. Ieder deelgebied krijgt daarbij zijn eigen identiteit en sfeer. Tijdshorizon en voortgang De 30.000 woningen zullen in de periode 1995-2015 gefaseerd worden gerealiseerd. De eerste 20.000 woningen zullen in de periode 1995-2005 worden ontwikkeld, daarbij evenredig verdeeld over het grondgebied van Utrecht en Vleuten-De Meern. De resterende 10.000 woningen zullen in de periode 2005-2015 op het grondgebied van Utrecht gerealiseerd worden. De wijken Langerak, Parkwijk en Veldhuizen zijn al grotendeels bewoond en een tweetal bedrijventerreinen is al volop in gebruik. De komende jaren ligt het hoogtepunt qua woningbouwproductie in de wijken Vleuterweide en Terwijde; de wijk Het Zand volgt daarna. 6.5.2. Organisatie

Betrokken partijen De gemeente Utrecht heeft besloten de ontwikkeling van Leidsche Rijn als een op zichzelf staand project te behandelen. Dat houdt in dat er een projectwethouder is die Leidsche Rijn in haar portefeuille heeft en die in principe verantwoordelijk is voor alle zaken die betrekking hebben op de ontwikkeling van Leidsche Rijn. Bij de ontwikkeling van Leidsche Rijn heeft de gemeente de regie in handen. Ze bepaalt de randvoorwaarden, verwerft grond, verdeelt kavels, initieert plannen en maakt afspraken met het Rijk en de marktpartijen.


80

Binnen de gemeente Utrecht houden verschillende diensten zich bezig met Leidsche Rijn. Het Projectbureau Leidsche Rijn (PBLR) houdt zich bezig met de ontwikkeling van Leidsche Rijn in het geheel en de Dienst Stadsontwikkeling houdt zich bezig met de hoofdinfrastructuur. Het projectbureau functioneert als opdrachtgever naar de andere gemeentelijke diensten en als één gemeentelijk aanspreekpunt voor Leidsche Rijn naar de buitenwereld (en is in die hoeda nigheid dus ook contactpunt voor de betrokken marktpartijen). Na afloop van het project komt het bestaansrecht van het projectbureau te vervallen en zal het worden opgeheven. Het beheer zal dan gebeuren door de bestaande gemeentelijke diensten1. De belangrijkste ontwikkelaars in het Utrechtse deel van Leidsche Rijn zijn: • Bouwfonds; • Fortis Vastgoedontwikkeling; • BPF Bouwinvest; • Rabo Vastgoed. Bouwfonds en Fortis hebben hun werkzaamheden voor Leidsche Rijn ondergebracht in een gezamenlijke B.V. (Bofor). BPF Bouwinvest heeft een afwijkende positie van de andere ontwikkelaars, doordat het in eerste instantie belegger is en slechts ontwikkelt om beleggingsobjecten te creëren. BPF Bouwinvest bouwt dan ook voornamelijk (huur)woningen in Leidsche Rijn ten behoeve van zijn beleggingsportefeuille. In Vleuten-De Meern nemen de volgende projectontwikkelaars de woningbouw van de marktsector voor hun rekening: • Bouwfonds; • Fortis Vastgoedontwikkeling; • AM Wonen; • Amvest; • Ballast Nedam. De partijen Bouwfonds, Fortis en AM Wonen hadden een deel van de grond van het plangebied Veldhuizen in handen en hebben dit gebruikt als inzet om bouwclaims af te dwingen. De grond van het plangebied Vleuterweide was in handen van de partijen Fortis, AM Wonen, Amvest en Ballast Nedam; dit grondbezit hebben zij als inzet gebruikt om zich samen met de gemeente Vleuten-De Meern te verenigen in een GEM. Ten behoeve van de ontwikkeling en realisatie van dit plangebied is dan ook een samenwerkingsovereenkomst gesloten, waarin is overeengekomen dat ten behoeve van de publiek-private samenwerking twee organisaties worden opgericht: de commanditaire vennootschap ‘Grondexploitatiemaatschappij Vleuterweide’ en de besloten vennootschap ‘GEM Beheer B.V.’ De zeggenschap in de GEM C.V. is als volgt verdeeld: 48% gemeente, 48 % marktpartijen en 4% GEM Beheer B.V. De zeggenschap in GEM Beheer B.V. is voor de ene helft (50%) in handen van de gemeente Vleuten-De Meern en voor de andere helft (50%) in handen van de betreffende marktpartijen. De woningcorporaties Mitros, Amnis, SSH, Boex en Woonstichting Vleuten-de Meern houden zich – naast een klein deel van de (goedkope) marktsector – bezig met de ontwikkeling van de woningen in de sociale sector. Grondexploitatiemodel Ouwehand, A.L. en R. Verhage, Sturen of gestuurd worden: Tussentijdse evaluatie Leidsche Rijn Utrecht. Delft: Onderzoeksinstituut OTB, 2000, p. 13-14. 1


81

Nadat verschillende partijen interesse in de grondposities toonden, ontstond de noodzaak om de belangen te bundelen. In Utrecht is gekozen voor een samenwerkingsconstructie met drie verschillende ontwikkelaars, te weten Bouwfonds en Fortis Vastgoedontwikkeling (later verenigd in Bofor) en BPF Bouwinvest. Uiteindelijk is overeengekomen dat deze partijen in goed overleg met de gemeente gronden zouden verwerven. Vervolgens verkochten zij deze gronden (voor een lagere prijs) aan de gemeente in ruil voor een zogenaamde ‘bouwclaim’. Deze bouwclaim hield in dat zij van de gemeente de toezegging kregen om een bepaald aantal woningen te bouwen, gerelateerd aan de hoeveelheid grond die zij inbrachten. De gemeente maakte op haar beurt de grond bouwrijp en gaf deze uit in erfpacht. De keuze voor uitgifte in erfpacht in plaats van verkoop is vooral politiek bepaald. In Vleuten-De Meern werden marktpartijen op verschillende manieren bij het ontwikkelingsproces betrokken. De gemeente had echter haar voorkeur uitgesproken voor het hanteren van het bouwclaimmodel; in de wijk Veldhuizen wordt deze werkwijze dan ook gehanteerd. Bij Vleuterweide is echter gebruik gemaakt van het joint-venturemodel; hier is namelijk een GEM opgericht. De keuze voor deze constructie is voornamelijk gebaseerd op de door marktpartijen ingenomen grondposities. Deze gronden zijn uiteindelijk voor een van tevoren afgesproken prijs in de GEM ingebracht. De GEM droeg vervolgens zorg voor het bouwrijp maken van de gronden en de uitgifte ervan. Partijen die grond hadden ingebracht, kregen hierbij een evenredig deel van het bouwvolume, winst en risico2. 6.5.3. Proces

Initiatief Leidsche Rijn Utrecht is het antwoord op de grote vraag naar woningen in de regio Utrecht, landelijk gezien de regio met het grootste woningtekort. Om in de behoefte aan woningen en werklocaties te voorzien, werd er in de Structuurvisie Utrecht 2015 voor gekozen om in verband met het bereikbaarheidscriterium een nieuw stadsdeel ten westen van de stad Utrecht te bouwen. In 1994 wordt de bouw van 30.000 woningen in Leidsche Rijn opgenomen in het VINEXuitvoeringscontract voor de regio Utrecht, gesloten tussen het Rijk, de provincie Utrecht, het Regionaal Beraad Utrecht (de voorloper van het Bestuur Regio Utrecht), de vervoersregio Utrecht en vijf gemeenten in de regio. In 1995 wordt vervolgens het Masterplan voor de ontwikkeling van het gebied Leidsche Rijn gepubliceerd, waarin de gemeenten Utrecht en Vleuten-De Meern de hoofdlijnen voor de stedenbouwkundige ontwikkeling van Leidsche Rijn presenteren. In 1997 werken de gemeenten het Masterplan afzonderlijk verder uit voor hun deel van de ontwikkeling, waarbij de richtlijnen en ontwikkelingsrichtingen op de lange termijn (ongeveer 20 jaar) worden omschreven. Accenten worden met name gelegd op programmatische en stedenbouwkundige randvoorwaarden en kwalitatieve eisen. Voor het Utrechtse deel van Leidsche Rijn wordt dit vastgelegd in de Ontwikkelingsvisie Leidsche Rijn; de gemeente VleutenDe Meern brengt dit onder in de Structuurschets Leidsche Rijn. Deze documenten kunnen worden beschouwd als het startpunt van de ontwikkeling van Leidsche Rijn3. Procesverloop In de Ontwikkelingsvisie Leidsche Rijn zijn met behulp van veel kaarten en afbeeldingen de hoofdlijnen van de ontwikkeling neergelegd. Het gaat dan om zaken als de hoofdinfrastructuur, de stedenbouwkundige basisprincipes, de duurzaamheidaspecten, het woningbouwprogramma en de fasering. Bij de ontwikkeling van Leidsche Rijn is dan ook niet uitgegaan van een vooraf D.B. Needham e.a., Kwaliteit, winst en risico: De invloed van het VINEX-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van VINEX-locaties. Katholieke Universiteit Nijmegen en Universiteit Utrecht, 2000, p. 208-209. 3 Ouwehand, A.L. en R. Verhage, Sturen of gestuurd worden: Tussentijdse evaluatie Leidsche Rijn Utrecht. Delft: Onderzoeksinstituut OTB, 2000, p. 1. 2


82

vastgesteld plan; de inrichting van het gebied is slechts op hoofdlijnen vastgelegd. Daarbij wordt ieder deelgebied apart ontworpen en gebouwd, waardoor architecten en stedenbouwkundigen kunnen inspelen op nieuwe inzichten en veranderende omstandigheden. Voor de uitvoering van de Ontwikkelingsvisie wordt een systematiek gebruikt waarbij de plannen steeds verder worden gedetailleerd. Voor de ontwikkeling van elk van de in de Ontwikkelingsvisie onderscheiden deelgebieden wordt een Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPVE) opgesteld. De Ontwikkelingsvisie is uitgangspunt voor deze SPVE’s, maar het is mogelijk dat er op punten van afgeweken wordt. Het SPVE wordt vervolgens in overleg met de marktpartijen uitgewerkt in een of meer stedenbouwkundige plannen. Hierin wordt het SPVE als het ware ‘ingekleurd’, waarbij de ontwikkelaars met name betrokken worden bij het stedenbouwkundig en architectonisch ontwerp van hun deel van de ontwikkeling. De randvoorwaarden met betrekking tot woningprogramma, ontsluiting, fasering en dergelijke uit het SPVE liggen echter vast, zodat de ontwikkelaars hier betrekkelijk weinig invloed kunnen doen gelden4. In het kader van de op handen zijnde ontwikkeling, heeft destijds een correctie van de grens tussen beide gemeenten plaatsgevonden. Het plangebied lag namelijk zowel op het grondgebied van de gemeente Utrecht als op dat van de gemeente Vleuten-De Meern. De grens tussen beide gemeenten is nu in westelijke richting opgeschoven, zodat het Utrechtse aandeel in het plangebied is toegenomen. De gemeente Vleuten-De Meern is met deze grenscorrectie akkoord gegaan; deze coöperatieve houding heeft bijgedragen aan een snelle planvorming ten aanzien van de programmatische invulling van Leidsche Rijn. Het blijkt tevens moeilijk om gelijk met de eerste woningen in de wijken ook de voorzieningen op te leveren. Zo worden de winkelcentra in Veldhuizen en Parkwijk pas enkele jaren later dan de eerste woningen in de wijk opgeleverd. Daar blijkt een aantal oorzaken aan ten grondslag te liggen. Ten eerste geldt voor de winkels dat ze zich pas willen vestigen als er voldoende klanten in een gebied wonen. Voor scholen en kinderopvang is het echter wat eenvoudiger om snel in een nieuwe wijk te starten. Bovendien is de voorbereiding en bouw van voorzieningen (met name de winkels) veel ingewikkelder dan de bouw van een woning; er zijn immers veel partijen bij betrokken en dat kost tijd. Voor de mensen die nu al in Leidsche Rijn wonen en werken zijn voorzieningen echter onmisbaar. Daarom heeft de gemeente de afgelopen jaren regelmatig voor tijdelijke oplossingen gekozen. Ook de komende jaren zullen nog regelmatig tijdelijke voorzieningen nodig zijn. Intussen doet de gemeente er alles aan om ook de permanente voorzieningen in Leidsche Rijn zo snel mogelijk te realiseren.

Ouwehand, A.L. en R. Verhage, Sturen of gestuurd worden: Tussentijdse evaluatie Leidsche Rijn Utrecht. Delft: Onderzoeksinstituut OTB, 2000, p. 18. 4


83

6.5.4. Rolverdeling

Om de gehanteerde rolverdeling op Leidsche Rijn te beschrijven, is een afbakening gemaakt naar een deelgebied van Leidsche Rijn, te weten het gebiedscluster ‘Langerak, Parkwijk, Terwijde en Het Zand’, dat aan de oostkant van het plangebied is gelegen. Deze wijken vallen onder hetzelfde contract en zijn dientengevolge als een gebiedscluster te beschouwen. De wijk Langerak kenmerkt zich door veel kleine groene buurtjes, met elk hun eigen identiteit. Parkwijk ontleent zijn naam aan de vele parken die in en om het woongebied liggen, en is enerzijds stedelijk met wat hoogbouw en anderzijds rustig en landelijk. Doordat het gebied van Terwijde grotendeels lager ligt dan zijn omgeving, kenmerkt deze wijk zich vooral door woningen op en aan het water. In de stedenbouwkundige visie van de wijk Het Zand is een zorgvuldige inpassing in ‘het bestaande’ een belangrijk uitgangspunt, waardoor het nieuwe woongebied een aantal karakteristieken krijgt dat afwijkt van de gemiddelde nieuwbouwlocatie. De wijken worden gefaseerd ontwikkeld. De ontwikkeling van de wijken Langerak en Parkwijk, waar respectievelijk 1.600 en 2.600 woningen worden gebouwd, heeft in 2000 een aanvang genomen. Op dit moment zijn de wijken Langerak en Parkwijk al grotendeels bewoond. De wijken Terwijde (3.500 woningen) en Het Zand (4.100 woningen) zijn reeds in ontwikkeling. In Terwijde is de oplevering van woningen in 2003 gestart en in de loop van 2004 volgt Het Zand. Gehanteerde rolverdeling In onderstaande matrix wordt weergegeven welke partij in welke mate verantwoordelijk is geweest voor een bepaald aspect bij het gebiedscluster Langerak, Parkwijk, Terwijde en Het Zand. Hierbij worden de volgende partijen onderscheiden: • hogere overheden (H), bestaande uit de rijksoverheid en de provincie; • gemeentelijke overheid (G); • marktpartijen (M). De mate van arcering neemt toe al naar gelang de mate van beïnvloeding; een volledige arcering komt aldus overeen met een zeer sterke invloed en geen arcering met geen enkele invloed van de desbetreffende partij. Per aspect is de som van de arceringen in de drie kolommen gelijk aan een volledig zwarte cel. Het profiel voor het gebiedscluster is tevens weergegeven in bijlage 13. Beleid rijksoverheid Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Aanwijzing globale locaties

H

G

M

H

G

M

Provinciaal streekplan Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Opstellen vlekkenplannen 2. Ontsluiting infrastructuur 3. Aanwijzing woongebieden 4. Aanwijzing groengebieden


84

Stedenbouwkundig structuurplan Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Stedenbouwkundig PvE 2. Programma (globaal) 3. Hoofdinfrastructuur 4. Planning, fasering en exploitatie 5. Inrichting openbare ruimte 6. Percentage sociale woningbouw 7. Woonmilieus

H

G

M

Ad 3.) De Dienst Stadsontwikkeling (DSO) is verantwoordelijk voor de hoofdinfrastructuur van Leidsche Rijn. Ad 5.) De gemeente Utrecht is opdrachtgever voor de aanleg van de kwalitatief hoogwaardige openbare ruimte. Ad 7.) De gemeente Utrecht streeft naar woonmilieudifferentiatie en sociale heterogeniteit. Om deze reden oefent de gemeentelijke overheid een sterke invloed uit op dit aspect. Stedenbouwkundige deelplanuitwerking Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Stedenbouwkundig plan 2. Dichtheid 3. Welstand 4. Woningtypen 5. Bouwhoogte woningen 6. Structuurbepalende elementen

H

G

M

Ad 1.) De gemeentelijke overheid speelt een behoorlijk dominante rol met betrekking tot de stedenbouw; zij heeft in een aantal plandocumenten onder andere een stedenbouwkundige visie en een woningbouwprogramma voor het gebied vastgelegd. Marktpartijen hebben over het algemeen echter wel een sterke stem in de allocatie van woningen. Ad 3.) De gemeente Utrecht, en daarbinnen de gemeenteraad als hoogste bestuurlijk orgaan, voelt zich verantwoordelijk voor de kwaliteit van Leidsche Rijn. De welstand wordt dan ook door de gemeente gecontroleerd in de vorm van een formele welstandstoets. Daartoe is in samenspraak met marktpartijen een kwaliteitskader afgesproken, waar – naast de welstandsaspecten – aan wordt getoetst. Dit kwaliteitskader kan men beschouwen als een opmaat naar de welstand. Ad 4.) In feite is er sprake van een soort interactief spel of mengvorm. Er is gezamenlijk een bepaalde categorisering afgesproken; marktpartijen hebben vervolgens op basis daarvan aangegeven welke woningtypen erbij horen. De gemeente Utrecht heeft echter de uiteindelijke stem gehad.


85

Programmering woningen en voorzieningen Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Programmering woningbouw 2. Programmering voorzieningen 3. Doelgroepen 4. Architectonische beeldkwaliteit 5. Duurzaam bouwen 6. Parkeernormen 7. Verkaveling 8. Aantal woningen 9. Grootte woningen 10. Verdiepinghoogte woningen

H

G

M

Ad 5.) De gemeente Utrecht heeft dit aspect sterk bepaald, aangezien zij in de meeste gevallen het voortouw heeft genomen. Op het gebied van duurzaamheid zit men bij Leidsche Rijn nagenoeg op het niveau van het Bouwbesluit. Belangrijke elementen die worden nagestreefd zijn het politiekeurmerk en de aanpasbaarheid van woningen. Specifiek voor Leidsche Rijn zijn verder de aansluiting op stadsverwarming, energiezuinige straatverlichting en de opvang van regenwater door middel van wadi’s. Ad 6.) Daar waar de parkeernorm voorheen op 1,25 was gesteld, heeft de gemeente Utrecht deze onlangs verhoogd tot 1,45 parkeerplaats per woning als ondergrens en 1,75 parkeerplaats per woning als bovengrens. De parkeernorm is aldus sterk door de gemeentelijke overheid bepaald. Ontwikkeling woningen en voorzieningen Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Verkoopprijzen 2. Keuze architect 3. Materiaalgebruik 4. Politiekeurmerk 5. Flexibiliteit indeling woning 6. Parkeeroplossing

H

G

M

Ad 1.) Er zijn in het verleden afspraken gemaakt over de prijs waartegen de ontwikkelaars bouwrijpe grond terug konden kopen van de gemeente. Deze prijs was gerelateerd aan de woningprijs via de zogenaamde grondquote: de prijs van bouwrijpe kavels was daarbij vastgesteld op ongeveer 25% van de prijs voor een woning. Ad 2.) Marktpartijen mochten (uit een shortlist) zelf de architect kiezen, waarna zij een voorstel aan de gemeente dienden voor te leggen. Dit voorstel moest echter wel passen binnen de differentiatie en sfeerbeelden die de gemeente voor ogen had. In dat opzicht heeft de gemeente Utrecht uiteindelijk een toetsende en adviserende rol vervuld. 6.5.5. Inzet sturingsmechanismen

De selectie van de partijen, die door de gemeente betrokken werden bij de ontwikkeling van Leidsche Rijn, vond reeds in een vroeg stadium plaats. Deze werkwijze leidde ertoe dat andere ontwikkelaars zich gepasseerd voelden. Een aantal partijen is destijds dan ook overgegaan op een andere strategie: het doen van strategische aankopen. Tegenover deze partijen heeft de gemeente Utrecht een ontmoedigingsbeleid gevoerd; bij gemeentelijk grondbezit konden de gronden CASE STUDIES Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

86

immers ingezet worden als middel om de kwaliteit te genereren die de gemeente Utrecht voor ogen had. De gemeente had daarbij een aantal wettelijke instrumenten tot haar beschikking, zoals de WRO, de Onteigeningswet en de WVG. Daarnaast kon de gemeente dreigen met gevolgen voor de samenwerking elders binnen de gemeente, indien partijen besloten grond aan te kopen. Het ontmoedigingsbeleid heeft echter niet in alle gevallen tot het gewenste resultaat geleid. Een aantal speculatieve ontwikkelaars liet zich er namelijk niet van weerhouden grond te kopen of overeenkomsten te sluiten om de genoemde wetten te omzeilen5. Aan de activiteiten bij Leidsche Rijn liggen contractuele afspraken ten grondslag. In privaatrechtelijke contracten zijn besluiten vastgelegd die consequenties hebben voor de ontwikkeling van Leidsche Rijn. Voor dit onderzoek zijn met name de ‘moedercontracten’ die de gemeente Utrecht heeft gesloten met de projectontwikkelaars met grondposities van cruciaal belang. De gemeente heeft deze moedercontracten destijds afgesloten om zelf de grond in handen te kunnen krijgen en zo via het bouwrijp maken zelf direct invloed uit te kunnen oefenen op de realisatie van haar plannen. In deze contracten zijn de fasering, de financiën en het woningbouwprogramma vastgelegd; daarnaast is opgenomen tegen welke (marktconforme) prijs de gemeente de grond van de ontwikkelaars overneemt. 6.5.6. Interactie

De interactie tussen de gemeentelijke overheid en de marktpartijen verliep bij Leidsche Rijn vrij moeizaam; dit had vooral te maken met de sterke grondposities van de marktpartijen. Doordat de gemeente Utrecht in het begin van de ontwikkeling van Leidsche Rijn weinig grond in handen had, kon zij dit in mindere mate als financieel middel inzetten in het onderhandelingsproces. De marktpartijen konden dientengevolge vrij ver gaan in het verdedigen van hun belangen. Daarbij was de samenwerking tussen de gemeente Utrecht en de marktpartijen tot voor twee jaar terug voornamelijk gebaseerd op wantrouwen. Met name de veranderende economische omstandigheden zijn hier debet aan geweest. In de tijd dat de grondprijzen een behoorlijke stijging lieten zien, werd door de gemeente Utrecht gesteld dat de grondprijzen – zoals overeengekomen in het contract – te laag waren. Uiteindelijk accepteerden de marktpartijen een tussentijdse verhoging van het contract. Toen zich in 2002 echter een kentering van de markt voordeed, toonde de gemeente zich niet flexibel. Zij stemde er op haar beurt niet mee in om de grondprijzen aan te passen. Dit heeft ertoe geleid dat het wederzijdse vertrouwen een flinke knauw heeft gekregen. Het feit dat de gemeente Utrecht vervolgens de regierol zeer sterk hanteerde (zij bepaalde in veel gevallen tot in detail het ontwikkelingsproces) heeft daar eveneens niet aan bijgedragen. 6.5.7. Evaluatie

Bij Leidsche Rijn is min of meer noodgedwongen gekozen voor het bouwclaimmodel. Men had immers te maken met marktpartijen die grondposities hadden ingenomen en door voor het bouwclaimmodel te kiezen kon de gemeente Utrecht de regiefunctie bij de planvorming enigszins in eigen hand houden. De marktpartijen waren door hun grondposities echter wel in staat om invloed uit te oefenen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces. Desondanks had vanuit het oogpunt van optimalisatie de invloed van de marktpartijen bij de uitontwikkeling van deelplannen wel wat groter mogen zijn. Het interactieve spel tussen het ontwikkelen van woningen en openbare ruimte kost immers heel veel tijd en kan leiden tot vertraging.

D.B. Needham e.a., Kwaliteit, winst en risico: De invloed van het VINEX-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van VINEX-locaties. Katholieke Universiteit Nijmegen en Universiteit Utrecht, 2000, p. 209. 5


87

De gemeente had echter de illusie dat zij een sterk sturende rol kon houden. Dit wordt benadrukt door het profiel uit paragraaf 6.5.4.; de gemeentelijke bemoeienis is in alle fasen duidelijk aanwezig en de inbreng van marktpartijen is gering. De keuze voor deze sterke regiefunctie was vooral ingegeven door het feit dat de gemeente Utrecht de grondexploitatie in eigen hand wilde houden. Daarbij is er op de overheid na geen partij die de ontwikkeling van een dergelijk plangebied in zijn totaliteit kan en durft op te pakken. Het risicoprofiel van een zo grootschalige gebiedsontwikkeling is voor marktpartijen immers dermate ongunstig, dat ze het risico niet op zich durven te nemen. Marktpartijen stellen echter dat de gemeente Utrecht in beginsel niet over de vereiste kennis en kunde beschikte om deze regierol naar behoren te vervullen, wat tot een verstarrend proces heeft geleid. De laatste twee jaar worden de processen daarentegen beter op elkaar afgestemd. Vanuit haar vera ntwoordelijkheid voor de kwaliteit van de omgeving heft de gemeente Utrecht bij de ontwikkeling en realisatie van Leidsche Rijn zowel een regulerende rol (democratische controle en procedurele zorgvuldigheid) als een faciliterende rol (condities creëren waaronder een kwalitatief hoogwaardig stadsdeel gerealiseerd kan worden). Bij de gemeente heerst echter onzekerheid over hoe beide rollen het best vervuld kunnen worden en waar de nadruk op moet liggen6. Die onzekerheid vloeit voort uit het inzicht dat Leidsche Rijn deels wordt ontwikkeld door andere partijen (corporaties en ontwikkelaars) en dat vasthouden aan de door de gemeente opgestelde stedenbouwkundige plannen door de dynamiek op de woningmarkt niet noodzakelijkerwijs tot de beste uitkomst van de ontwikkeling leidt. 6.5.8. Bronnen

• • • • • • • • •

Verkennend expertinterview dhr. W. van der Poel, directeur Projectbureau Leidsche Rijn Projectinterview dhr. T. Smit (Bouwfonds Ontwikkeling), locatiemanager Bouwfonds-Fortis Projectinterview dhr. R. Vonk (Rabo Vastgoed), projectontwikkelaar Projectinterview dhr. R. Rasink (BPF Bouwinvest), projectmanager Scoreformulier dhr. P. Vreeken (Projectbureau Leidsche Rijn), hoofd regiestaf Scoreformulier dhr. W. Helsloot (Mitros), portefeuillemanager Ouwehand, A.L. en R. Verhage, Sturen of gestuurd worden: Tussentijdse evaluatie Leidsche Rijn Utrecht. Delft: Onderzoeksinstituut OTB, 2000. D.B. Needham e.a., Kwaliteit, winst en risico: De invloed van het VINEX-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van VINEX-locaties. Katholieke Universiteit Nijmegen en Universiteit Utrect, 2000. Internetsite www.leidscherijn.nl

Ouwehand, A.L. en R. Verhage, Sturen of gestuurd worden: Tussentijdse evaluatie Leidsche Rijn Utrecht. Delft: Onderzoeksinstituut OTB, 2000, p. 3. 6


88

6.6.

Emerald-Delfgauw, Pijnacker-Nootdorp

6.6.1.


Emerald-Delfgauw is een stuk kleiner dan andere VINEX-locaties uit dit onderzoek; de hele wijk bestaat uit ongeveer 2.400 woningen. Daarbij is het een van de eerste VINEX-locaties in Nederland, die zal worden opgeleverd. Het project kenmerkt zich door de gehanteerde concessiestructuur, waarbij de gemeentelijke rol min of meer beperkt was tot het stellen van een aantal randvoorwaarden vooraf en het risico van de grondexploitatie en het ontwikkelingsrisico per deelgebied volledig bij de marktpartijen lag. Ligging Emerald-Delfgauw bevindt zich in het hart van de vierhoek Den Haag, Rotterdam, Delft en Zoetermeer; specifieker gezien is het plangebied ten oosten van de stad Delft gesitueerd. Het plangebied is gelegen in een groen en waterrijk gebied en is gelegen naast het natuur- en recreatiegebied de Delftse Hout. Het plangebied wordt in het noorden begrensd door de weg tussen Delft en Pijnacker en aan de westkant door de A13. De wijk wordt van de A13 gescheiden door een brede groenstrook en een hoog transparant geluidsscherm. Omvang van het project Emerald-Delfgauw is een stuk kleiner dan andere VINEX-locaties uit het onderzoek. Hoewel oorspronkelijk werd uitgegaan van circa 2.000 woningen, zal deze nieuwe woonwijk uiteindelijk bestaan uit circa 2.400 woningen in een brede variëteit. Emerald-Delfgauw wordt ruim en landelijk van opzet. Daarnaast zal er een klein bedrijventerrein gerealiseerd worden, evenals de nodige voorzieningen, zoals een winkelcentrum, gezondheidscentrum, scholencomplex met drie basisscholen en een groot woonzorgcentrum. Hierbij springt het winkelcentrum ‘De Emerald’ echter het meest in het oog; het ronde gebouw huisvest niet alleen winkels en medische voorzieningen, maar ook appartementen. Tijdshorizon en voortgang In 1995 heeft het project een aanvang genomen, waarna de productie op gang is gekomen in 1997. In het najaar van 2002 is men gestart met de laatste fase van de bouw; medio 2006 zal Emerald-Delfgauw geheel gereed zijn. Daarmee is het naar alle waarschijnlijkheid de eerste VINEX-locatie in Nederland die in zijn geheel zal worden opgeleverd. 6.6.2. Organisatie

Betrokken partijen Emerald-Delfgauw wordt gerealiseerd door Delfgauw Beheer B.V. in samenwerking met Rabo Vastgoed. Delfgauw Beheer B.V. is een combinatie van de volgende partijen: • Dura Vermeer Bouw; • BAM Vastgoed; • BAM Wilma; • Volker Wessels Vastgoed. Binnen deze B.V. was iedere partij afzonderlijk verantwoordelijk voor een deel van het ontwikkelingsproces. BAM Wilma was verantwoordelijk voor de verwerving van de percelen en de administratie, Volker Wessels Vastgoed voor de stedenbouw, BAM Vastgoed voor de civiele infrastructuur en Dura Vermeer Bouw voor de planeconomie. Uiteindelijk heeft iedere partij een evenredig deel van het plangebied ontwikkeld, wat neerkomt op 600 woningen per partij. CASE STUDIES Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

89

Rabo Vastgoed treedt op als financier van het project; het financiert de planontwikkeling voor honderd procent en draagt vijftig procent van het risico. Delfgauw Beheer B.V. neemt de overige vijftig procent voor zijn rekening. De gemeente Pijnacker1 had destijds geen zin om risicodragend in het project te stappen, aangezien zij op dat moment nog een kleine gemeente was en het risico te groot vond. Daarbij participeerde zij in die tijd al risicodragend in een andere VINEX-locatie, te weten Pijnacker-Zuid. Grondexploitatiemodel BAM Wilma beschikte ten tijde van de aanwijzing van Emerald-Delfgauw als VINEX-locatie over veel grondposities; het had voor die tijd al de nodige gronden verworven. Vervolgens heeft het vanuit de gedachte van risicospreiding drie andere partijen erbij gehaald, te weten Dura Vermeer Bouw, BAM Vastgoed en Volker Wessels Vastgoed. Deze partijen beschikten echter over minimale grondposities. Uiteindelijk zijn alle grondposities overgedragen aan Delfgauw Beheer C.V. Delfgauw Beheer B.V. heeft vervolgens zorg gedragen voor het ontwikkelen van de deelplannen. De vier partijen zijn daartoe op basis van gelijkwaardigheid verder gegaan, waarbij iedere partij een evenredig deel van de wijk kreeg om te ontwikkelen. Daarbij was het echter wel van belang dat de deelplanontwikkeling paste binnen de woningdifferentiatie die was afgesproken met de gemeente. De gemeentelijke rol is bij dit project min of meer beperkt gebleven tot de kwaliteitstoetsing en het stellen van een aantal randvoorwaarden vooraf; de private partijen ontwikkelen de locatie voor eigen rekening en risico. Hier is min of meer bewust voor gekozen, omdat de gemeentelijke organisatie er destijds niet op ingericht was om een dergelijk project aan te pakken. Het risico van de grondexploitatie en het ontwikkelingsrisico per deelgebied ligt dan ook volledig bij de marktpartijen; het financiële risico voor de gemeente is gering. Na realisatie dienen de private partijen de openbare ruimte onder vooraf bepaalde voorwaarden terug te geven aan de gemeente Pijnacker, die vervolgens verantwoordelijk is voor het beheer. Omdat de gemeente slechts een aantal eisen aan het programma en het stedenbouwkundig plan heeft gesteld en de daadwerkelijke uitvoering aan de marktpartijen heeft overgelaten, kan men bij Emerald-Delfgauw spreken van een concessiemodel. 6.6.3. Proces

Initiatief De ontwikkeling van Emerald-Delfgauw maakt deel uit van de VINEX-opgave voor het Stadsgewest Haaglanden. De wijk is in eerste instantie aangelegd om de overloop vanuit de omliggende steden Den Haag, Rotterdam en Delft op te vangen. In 1995 was het stedenbouwkundige masterplan op orde. Vervolgens hebben de marktpartijen een realisatieovereenkomst met de gemeente Pijnacker gesloten, waarin de organisatorische structuur is vastgelegd. Het komt er in feite op neer dat de private partijen datgene doen wat in de private sfeer ligt en de gemeente datgene doet wat ligt in de publieke sfeer (bestemmingsplan en gebiedsoverstijgende activiteiten). De gemeente treedt daarbij op als bewaker van de gestelde uitgangspunten en het voorgeschreven kwaliteitsniveau. Als gevolg van voortschrijdend inzicht en gewijzigde regelgeving is de realisatieovereenkomst tussentijds nog een keer bijgesteld. Procesverloop Delfgauw Beheer B.V. heeft – in samenspraak met de gemeente – een stedenbouwkundig masterplan laten ontwikkelen voor het gehele plangebied, waarin op hoofdlijnen is vastgelegd welke Op 1 januari 2002 heeft een gemeentelijke indeling plaatsgevonden, waarbij de gemeenten Pijnacker en Nootdorp zijn samengevoegd tot de gemeente Pijnacker-Nootdorp. 1


90

setting het gebied diende te krijgen. Een belangrijk punt daarbij betrof het feit dat er enige mate van eenduidigheid aanwezig diende te zijn binnen het plangebied. Binnen dit masterplan zijn een aantal deelplannen benoemd, die vervolgens zijn toebedeeld aan de vier ontwikkelaars. Bij de nadere uitwerking van het stedenbouwkundige masterplan werd hen een bepaalde mate van vrijheid geboden. Enige randvoorwaarde was dat zij zich dienden te houden aan de (gezamenlijk met de gemeente) gestelde eisen. Daarom is een overlegstructuur opgesteld, waarbij de besluiten op ambtelijk niveau werden genomen. De doorlooptijd van het project is uiteindelijk langer geworden dan gepland. Hier liggen verschillende oorzaken aan ten grondslag. Ten eerste het feit dat het aantal woningen in de loop der jaren is verhoogd van 2.000 naar 2.400 woningen. Daarnaast de opgelopen vertraging als gevolg van de discussie omtrent de mogelijke aanleg van een HSL-tracé. Er waren indertijd namelijk plannen om dit tracé langs de A4-A13 te leggen, wat zeer van invloed zou zijn geweest op het masterplan. 6.6.4. Rolverdeling

Aangezien Emerald-Delfgauw een project betreft van geringe omvang, wordt voor de rolverdeling geen afbakening gemaakt naar een deelgebied. Onderstaande rolverdeling heeft dan ook betrekking op het totale plangebied. Gehanteerde rolverdeling In onderstaande matrix wordt weergegeven welke partij in welke mate verantwoordelijk is geweest voor een bepaald aspect bij Emerald-Delfgauw. Hierbij worden de volgende partijen onderscheiden: • hogere overheden (H), bestaande uit de rijksoverheid en de provincie; • gemeentelijke overheid (G); • marktpartijen (M). De mate van arcering neemt toe al naar gelang de mate van beïnvloeding; een volledige arcering komt dus overeen met een zeer sterke invloed en geen arcering met geen enkele invloed van de desbetreffende partij. Per aspect is de som van de arceringen in de drie kolommen gelijk aan een volledig zwarte cel. Het profiel voor het Emerald-Delfgauw is tevens weergegeven in bijlage 14. Beleid rijksoverheid Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Aanwijzing globale locaties

H

G

M

H

G

M

Provinciaal streekplan Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Opstellen vlekkenplannen 2. Ontsluiting infrastructuur 3. Aanwijzing woongebieden 4. Aanwijzing groengebieden


91

Stedenbouwkundig structuurplan Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Stedenbouwkundig PvE 2. Programma (globaal) 3. Hoofdinfrastructuur 4. Planning, fasering en exploitatie 5. Inrichting openbare ruimte 6. Percentage sociale woningbouw 7. Woonmilieus

H

G

M

Ad 5.) Voor de inrichting van de openbare ruimte heeft de gemeente Pijnacker op basis van het masterplan een set (civiele) randvoorwaarden aan de marktpartijen meegegeven. Door een omschrijving van het kwaliteitsniveau aan de marktpartijen mee te geven, hield de gemeente de regierol ten aanzien van de openbare ruimte goed in handen. De marktpartijen waren dientengevolge verantwoordelijk voor de aanleg van de openbare ruimte, daar waar de gemeente in de toekomst verantwoordelijk zal zijn voor het onderhoud ervan. Stedenbouwkundige deelplanuitwerking Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Stedenbouwkundig plan 2. Dichtheid 3. Welstand 4. Woningtypen 5. Bouwhoogte woningen 6. Structuurbepalende elementen

H

G

M

Ad 1.) De gemeente Pijnacker was verantwoordelijk voor het stedenbouwkundige masterplan en bepaalde dientengevolge in hoofdlijnen hoe dit plan eruit diende te zien. Dit plan is vervolgens gezamenlijk door de marktpartijen en de gemeente uitgewerkt. Programmering woningen en voorzieningen Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Programmering woningbouw 2. Programmering voorzieningen 3. Doelgroepen 4. Architectonische beeldkwaliteit 5. Duurzaam bouwen 6. Parkeernormen 7. Verkaveling 8. Aantal woningen 9. Grootte woningen 10. Verdiepinghoogte woningen

H

G

M

Ad 5.) Er was een checklist voor de kwaliteit van milieuaspecten; het niveau van duurzaam bouwen was dus bepaald. Voor de materialisatie mocht men echter zelf alternatieven aandragen, waar vervolgens in gezamenlijkheid met de gemeente een selectie uit gemaakt werd.


92

Ontwikkeling woningen en voorzieningen Aspecten gebiedsontwikkeling 1. Verkoopprijzen 2. Keuze architect 3. Materiaalgebruik 4. Politiekeurmerk 5. Flexibiliteit indeling woning 6. Parkeeroplossing

H

G

M

Ad 1.) De gemeente Pijnacker gaf de bandbreedten aan (duur, middelduur en goedkoop); de marktpartijen waren vrij om binnen deze bandbreedten de verkoopprijzen te bepalen. Ad 2.) Er is gezamenlijk een lijst van architecten (bestaande uit 45 architecten) opgesteld. Bij de ontwikkeling van de deelplannen waren de marktpartijen vervolgens vrij om daaruit een geschikte architect te kiezen die paste bij het overeengekomen kwaliteitsniveau. 6.6.5. Inzet sturingsmechanismen

In eerste instantie is men met het basisbestemmingsplan gaan werken, een globaal bestemmingsplan met woningbouwbestemming en een uitwerkingsbevoegdheid. Na verloop van tijd is daar een uitwerkingsplan van gemaakt, dat vervolgens ook in procedure is gebracht. Dit werd echter wel getoetst door de overheid; het diende te voldoen aan de randvoorwaarden van het masterplan. De gemeente beschikte daar dan ook over een belangrijk sturingsmechanisme; als het uitwerkingsplan niet goedgekeurd zou worden, kon men immers ook geen bouwvergunning aanvragen. Dit was in feite het enige instrument dat de gemeente in handen had om het publieke belang te dienen. De contracten waren in beginsel redelijk gedetailleerd; met name op het civiele vlak was dit het geval. Deze contracten waren namelijk heel erg op kosten gebaseerd en ruimte voor alternatieven bij de materialisatie werd nauwelijks geboden. Bijstelling van de realisatieovereenkomst leidde ertoe dat de flexibiliteit werd verhoogd. Dit uitte zich in het bieden van meer onderhandelingsruimte bij de uitwerking van het stedenbouwkundige masterplan. 6.6.6. Interactie

De interactie tussen de gemeentelijke overheid en de marktpartijen bij dit project was goed te noemen. Omdat er een gezamenlijk doel nagestreefd werd, was men vaak eerder geneigd om voor de gulden middenweg te kiezen. Er werd dientengevolge genoeg openheid betracht. Zoals hierboven beschreven, waren er slechts op het gebied van de toepassing van materialen tegenstellingen tussen de partijen. Daarbij was vanzelfsprekend sprake van een bepaalde mate van gezond wantrouwen tussen Delfgauw Beheer B.V. en de gemeente Pijnacker. 6.6.7. Evaluatie

Conform het concessiemodel, zijn marktpartijen reeds in een vroegtijdig stadium betrokken bij de ontwikkeling van Emerald-Delfgauw. Dit beeld wordt eens te meer bevestigd door het profiel in paragraaf 6.6.4.; reeds vanaf het stedenbouwkundige structuurplan zijn marktpartijen nauw betrokken bij het project. De gemeente Pijnacker stelde slechts op hoofdlijnen de randvoorwaarden vast; marktpartijen kregen binnen dit kader de vrijheid om er hun eigen invulling aan te geven. Zij dienden zich daarbij echter wel te conformeren aan het vooraf overeengekomen stedenbouwkundige masterplan. Deze manier van werken heeft er uiteindelijk toe geleid dat processen efficiënter werden ingericht en marktpartijen tot in een laat stadium hun plannen


93

flexibel konden invullen, waardoor de optimalisatie van deelplannen goed is verlopen. Dit is wellicht dan ook een van de redenen dat de locatie uiteindelijk goed is aangeslagen. De samenwerking tussen de gemeente Pijnacker en de marktpartijen is goed verlopen. Er was sprake van gezamenlijke besluitvorming, waarbij de basisprincipes van tevoren goed zijn vastgelegd. Vanaf het begin was duidelijk wat het programma was en welk kwaliteitsniveau nagestreefd diende te worden. Desondanks is de besluitvorming op beleidsniveau in sommige gevallen te traag verlopen. De oorzaak hiervan het feit dat er overlegstructuren waren op verschillende niveaus. Het feit dat het voor beide partijen een onnatuurlijk proces was, speelde hierin vanzelfsprekend een grote rol. Men wilde te vaak teruggrijpen naar de klassieke opdrachtgeverrol. Dit is gaande de rit echter steeds beter gegaan; de marktpartijen leerden als gevolg van voortschrijdend inzicht steeds meer procesmatig te denken in plaats van projectmatig. 6.6.8. Bronnen

• • • • • • •

Projectinterview dhr. P.H. van Hemmen (Volker Wessels Vastgoed), manager stedelijke vernieuwing en grote locaties Projectinterview dhr. M. de Ruiter (Delfgauw Beheer B.V.), projectsecretaris Projectinterview dhr. A. Wesenhagen (BAM Woningbouw), projectontwikkelaar Projectinterview dhr. C. Konings (Gemeente Pijnacker-Nootdorp), projectleider Delfgauw Scoreformulier dhr. F. Thunnissen (Rabo Vastgoed), regiomanager Zuid-Holland - Zuid Scoreformulier dhr. A. Swank (Rondom Wonen), hoofd vastgoed Internetsite www.delfgauw.nl


94

7.

Conclusies en aanbevelingen

7.1. Inleiding In dit hoofdstuk wordt puntsgewijs teruggeblikt op hetgeen eerder in dit verslag is besproken. Aan de hand van de geformuleerde probleemstelling worden de conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek uiteengezet. Er zal een antwoord worden gegeven op de vraag: Sluit de gehanteerde rolverdeling tussen gemeenten en marktpartijen bij gebiedsontwikkelingsprocessen op VINEX-locaties aan bij de wens van meer marktwerking op de woningmarkt?

In paragraaf 7.2. worden de belangrijkste conclusies van het onderzoek opgesomd. Hierbij wordt achtereenvolgens ingegaan op de conclusies met betrekking tot het ruimtelijk beleid van de overheid en de conclusies die op basis van het empirische onderzoek kunnen worden getrokken. In paragraaf 7.3. wordt teruggeblikt op het onderzoek en worden aanbevelingen gedaan voor het gebruik en voor vervolgonderzoek op het gebied van de rolverdeling tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen. Tot slot volgt een reflectie van het onderzoek. 7.2. Conclusies Gedurende het onderzoek is getracht een antwoord te vinden op de vier onderzoeksvragen. In deze paragraaf worden de belangrijkste resultaten uiteengezet. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de conclusies met betrekking tot het ruimtelijk beleid en de conclusies die op basis van het empirische onderzoek kunnen worden getrokken. 7.2.1. Conclusies beleid In hoofdstuk 3, Het ruimtelijk beleid, is aan de hand van verschillende beleidsdocumenten de ontwikkeling van het ruimtelijk beleid door de jaren heen geanalyseerd. Hierover kan het volgende worden geconcludeerd: Ruimtelijke ordeningsbeleid •

Op basis van de beschreven ontwikkelingen in het ruimtelijke ordeningsbeleid kan vastgesteld worden dat de ruimtelijke ordening op rijksniveau van oudsher een sterk regulerend karakter heeft gehad. De positie van de overheid is in de loop der jaren echter veranderd. Dit betreft zowel de verhouding tussen de rijksoverheid enerzijds en decentrale overheden anderzijds als die tussen overheid en marktpartijen.

•

Momenteel is duidelijk dat de rijksoverheid het ruimtelijk beleid slechts op hoofdlijnen vaststelt en er meer ruimte wordt geboden om op decentraal niveau (provincies, regionale overheden en gemeenten) afwegingen te maken. Deze omslag in beleid is onlangs in de Nota Ruimte naar voren gekomen. Het komt er in het kort op neer dat de rijksoverheid meer op hoofdlijnen stuurt, minder met geen verboden werkt en meer slimme financiële middelen (‘trigger money’) gebruikt.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

95

•

Daarnaast is de invloed van de markt in het ruimtelijke ontwikkelingsproces groeiende als gevolg van economische ontwikkelingen en maatschappelijke druk. Marktpartijen nemen een steeds prominentere positie in bij de invulling van het ruimtelijke ordeningsbeleid. De Nota Ruimte speelt hier op in door te streven naar ontwikkelingsplanologie.

Volkshuisvestingsbeleid •

De beschreven ontwikkelingen in het volkshuisvestingsbeleid tonen aan dat er in het afgelopen decennium een duidelijke kentering van kwantitatief naar kwalitatief beleid heeft plaatsgevonden. Ondanks het feit dat het nagenoeg verdwijnen van de kwantitatieve woningnood ruimte bood voor een meer vraaggestuurd beleid, heeft de overheid regelmatig verhinderd dat de marktwerking zich van de volkshuisvesting meester zou maken. Het accent van het huidige volkshuisvestingsbeleid ligt op het kwalitatieve aspect van de woningbouw in Nederland, alhoewel het kwantitatieve aspect de laatste jaren opnieuw aan belang heeft gewonnen.

•

Vanuit het oogpunt van de bescherming van collectieve waarden is overheidsinterventie op dit gebied gerechtvaardigd. Het is op dit moment echter niet duidelijk tot hoever de regierol van de overheid zich mag uitstrekken; in veel gevallen wordt afgegaan op de interpretatie die de gemeentelijke overheid aan haar wettelijke bevoegdheid geeft.

•

In de Nota Mensen, Wensen, Wonen is de burger centraal gesteld. De overheid streefde naar een grotere zeggenschap van de burger en ging daarbij uit van een betrokken overheid en een beheerste marktwerking. Hierdoor zou er meer ruimte moeten worden geboden aan marktpartijen om beter op de wensen van de consument in te spelen.

Grondbeleid •

De verhoudingen op de grondmarkt zijn het afgelopen decennium ingrijpend gewijzigd. De rollen werden omgedraaid; in ongeveer vijftien jaar tijd werd de min of meer monopolistische positie van gemeenten op nieuwbouwlocaties ingeruild voor een dominante rol van marktpartijen. Met name de komst van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) was hier debet aan. Marktpartijen werden in staat gesteld om op strategische posities grond aan te kopen – wat ook massaal is gebeurd – terwijl gemeenten tegelijkertijd de instrumenten en de financiële middelen moesten ontberen.

•

De beheersbaarheid van locatieontwikkeling door de gemeentelijke overheid is door de jaren heen afgenomen. Het is echter niet met zekerheid te zeggen of deze ontwikkeling inherent is aan het feit dat marktpartijen sterkere grondposities hebben ingenomen dan voorheen. Feit is echter wel dat gemeentelijke overheden op zoek zijn gegaan naar vormen van samenwerking met marktpartijen. Dit gebeurde bij de VINEX onder andere onder de noemer van Publiek Private Samenwerking.

•

Met de Nota Grondbeleid is vorm gegeven aan de modernisering van het instrumentarium van het grondbeleid. De nadelen van actief grondbeleid voor de gemeentelijke overheid tezamen met de trend naar een grotere rol van particuliere partijen waren een belangrijke reden om het instrumentarium van het faciliterend grondbeleid te versterken. Op korte termijn zal een wet inzake de grondexploitatie worden ingevoerd, waarmee de gemeente voorwaarden kan stellen ten aanzien van het kostenverhaal en de inrichting en uitvoering van het plan.


96

7.2.2. Conclusies praktijk In hoofdstuk 5, Praktische verkenning, is gezocht naar de ervaringen van betrokken actoren met het bovenstaande ruimtelijk beleid en in hoofdstuk 6, Case studies, is de gehanteerde rolverdeling tussen gemeentelijke overheden en marktpartijen op VINEX-locaties in kaart gebracht. Hierover kan het volgende worden geconcludeerd: Praktische verkenning Onder direct betrokkenen – zowel van publieke als private zijde – is een inventarisatie gehouden naar hun ervaringen met de implementatie van het ruimtelijk beleid. Dit heeft de volgende resultaten opgeleverd: •

Uit de expertinterviews komt naar voren dat er als gevolg van de groeiende invloed van marktpartijen op het ruimtelijke ontwikkelingsproces onduidelijkheid is opgetreden over de invulling van de regierol door de gemeentelijke overheid. De centrale vraag die hierbij aan de orde is, is tot hoever deze regierol van de overheid zich moet en mag uitstrekken. Het is op dit moment namelijk niet duidelijk waar gemeentelijke overheden de ultieme regie mogen voeren en waar ze het aan de markt dienen over te laten.

•

Respondenten van private zijde zijn van mening dat gemeentelijke overheden nog vaak te gedetailleerd sturen bij de invulling van een gebiedsontwikkeling. Met name met het bestemmingsplan heeft de gemeente een zwaar middel in haar bezit. Naast het feit dat het een probaat middel is, is het ook een eenzijdig middel; marktpartijen hebben er relatief weinig invloed op. Uit de expertinterviews kwam naar voren dat men er behoefte aan heeft dat de gemeentelijke overheid het ruimtelijk beleid meer op hoofdlijnen bepaalt, waarbij de invulling grotendeels aan de marktpartijen wordt overgelaten.

•

Er heerst verdeeldheid onder de respondenten over de wenselijkheid van bovenstaande ontwikkeling. Een belangrijk discussiepunt vormt daarbij de vraag of er daadwerkelijk een kwalitatief beter en flexibeler product voor de consument ontwikkeld zal worden indien er meer invloed wordt gegeven aan de marktpartijen.

•

De keuze voor meer marktwerking op de woningmarkt is volgens de respondenten van private zijde gerechtvaardigd. Het huidige sterke ingrijpen van gemeenten leidt namelijk niet alleen tot een andere verdeling van opbrengsten – voor een gedeelte ten nadele van de oorspronkelijke grondeigenaar – maar ook tot het in stand houden van een onevenwichtige markt en niet-marktconforme producten.

•

Gemeentelijke vertegenwoordigers plaatsen echter kanttekeningen bij de keuze voor meer marktwerking. Zij zijn bang dat de marktwerking doorslaat in een trend die alleen maar op productiviteit is gericht en dat er dientengevolge geen sociale samenhang in de omgeving meer is te bespeuren. Daarbij wijzen zij op het gevaar dat er te weinig aandacht zal worden besteed aan de duurzame kwaliteit van een wijk.

Case studies De accentverschuiving in de rijkssturing van het woonbeleid heeft zijn uitwerking op de verhouding tussen gemeenten en marktpartijen op lokaal niveau niet gemist. Bij de lokale uitvoering van VINEX-locaties wordt inmiddels met wisselend succes ervaring opgedaan met verschillende nieuwe samenwerkingsvormen.


97

Teneinde de resultaten van deze samenwerkingsvormen inzichtelijk te maken, is de gehanteerde rolverdeling op een viertal VINEX-locaties geanalyseerd. Het betreft de projecten IJburg (Amsterdam), Waalsprong (Nijmegen), Leidsche Rijn (Utrecht) en Emerald-Delfgauw (PijnackerNootdorp). De projecten onderscheiden zich van elkaar door het toegepaste grondexploitatiemodel. Een cross case analyse leverde de volgende eye-openers op: •

Wanneer de verschillende profielen met elkaar worden vergeleken, dan kan men concluderen dat zich gaandeweg het ruimtelijke ontwikkelingsproces een geleidelijke verschuiving voordoet in de verhouding tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen. In alle gevallen neemt de invloed van de marktpartijen toe naarmate men zich in de richting van de lagere schaalniveaus begeeft. Alhoewel dit niet verwonderlijk is, bevestigt het eens te meer het beeld dat hier reeds van bestaat.

•

Gezien het grootschalige karakter van de ontwikkelingen op VINEX-locaties is de betrokkenheid van de lokale overheid te rechtvaardigen. De zorg voor de ruimtelijke kwaliteit van nieuwe woonwijken en volkshuisvestingsoverwegingen motiveren dit gemeentelijke optreden. De profielen wijzen uit dat de gemeentelijke bemoeienis op een aantal gebiedsbepalende elementen (en dan met name op het lagere schaalniveau) wel erg groot is geweest. Uit de profielen kan men opmaken dat het daarbij met name om de volgende aspecten gaat: - duurzaam bouwen; - verkoopprijzen; - parkeeroplossing; - keuze architect; - materiaalgebruik.

•

Ondanks het feit dat veel marktpartijen grondposities hebben verworven op VINEX-locaties, ziet men dit in de procesvoering en het uiteindelijke product niet terug. Met name in het profiel van Leidsche Rijn komt dit duidelijk tot uitdrukking; dit profiel toont immers aan dat – ondanks het feit dat de marktpartijen over grondposities beschikken – de gemeentelijke regie nog steeds sterk aanwezig is, van stedenbouwkundig structuurplan tot de daadwerkelijke ontwikkeling van woningen. Hieruit kan worden geconcludeerd dat grondposities niet allesbepalend zijn voor de mate van invloed. De grondposities zijn wellicht wel van invloed geweest op de risico- en winstverdeling; dit valt echter niet binnen het onderzoeksgebied en hier worden dan ook geen uitspraken over gedaan.

•

De profielen wijzen uit dat het gehanteerde grondexploitatiemodel wel degelijk van invloed is op het moment dat marktpartijen bij het ruimtelijke inrichtingsproces worden betrokken. Zo toont het profiel van Emerald-Delfgauw duidelijk aan dat de marktpartijen reeds in een vroegtijdig stadium (stedenbouwkundig structuurplan) een behoorlijke invloed hebben gehad op de gebiedsontwikkeling. Dit is een belangrijk kenmerk van het concessiemodel. Voorts toont het profiel van de Waalsprong aan dat de gemeentelijke invloed erg groot is geweest op de hogere schaalniveaus, maar dat de inbreng van marktpartijen met name op de lagere schaalniveaus groot is geweest. Dit is kenmerkend voor het GEM-model; ieder dient datgene te doen waar hij of zij goed in is.

•

Hoewel er natuurlijk meerdere factoren van invloed zijn op het procesverloop, kan men concluderen dat de schaalgrootte van de locatie in dezen wel degelijk een relevante factor is. Daar waar de kleinere locaties vaak ruimte laten voor experimenteren, wil men bij de grotere locaties juist invloed houden op een aantal essentiële kenmerken. Het procesverloop bij Leidsche Rijn toont echter aan dat gemeentelijke overheden hier ook wel eens in kunnen doorschieten. Om deze reden zou men kunnen overwegen om projecten van een dergelijke


98

omvang in het vervolg op te knippen in kleinere deelprojecten, die in een concessiestructuur worden gegoten. Het procesverloop bij Emerald-Delfgauw toont immers aan dat de concessiestructuur zich uitstekend leent voor projecten van een dergelijke omvang. 7.2.3. Slotconclusie De ‘turn-around’ in het rijksbeleid inzake de volkshuisvesting aan het begin van de jaren negentig heeft een ingrijpende betekenis gehad op de bestaande verhoudingen tussen de gemeentelijke overheid en marktpartijen. Met name de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra zette in op een ‘marktgerichte’ productie. Dit onderzoek toont echter aan dat er – ondanks de private grondverwervingen op VINEX-locaties – van het vergroten van de marktwerking bij gebiedsontwikkeling nog weinig terechtgekomen is. Gemeentelijke overheden blijken in veel gevallen nog steeds de dominante partij in het gehele ontwikkelingstraject te zijn, door zich krampachtig vast te houden aan hun publiek- en privaatrechtelijke bevoegdheden. Marktpartijen wordt weinig vrijheid geboden en de vrijheid die zij krijgen, wordt vaak ingeperkt en verankerd in alle regelgeving. Deze traditionele houding van gemeentelijke overheden is niet wenselijk. De gedetailleerde gemeentelijke bemoeienis vormt immers een belemmerende factor bij het laten aansluiten van het aanbod op de marktvraag. Voor de omslag naar de woning als consumentenproduct is het noodzakelijk dat de doorgeschoten gemeentelijke regelzucht sterk wordt ingedamd. Daarbij dient grote terughoudendheid te worden betracht bij de door gemeenten gehanteerde bovenwettelijke eisen, die al dan niet privaatrechtelijk geregeld zijn. Zeker bij de economische stagnatie van dit moment dient de overheid – ook de gemeentelijke – aanvullende (door de woonconsument vaak niet gevraagde) eisen die de bouwprijs verhogen zo veel mogelijk achterwege te laten. 7.3. Aanbevelingen Hiervoor zijn de belangrijkste conclusies omtrent het ruimtelijk beleid en de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties puntsgewijs op een rij gezet. In deze paragraaf worden aanbevelingen gedaan voor het gebruik en voor vervolgonderzoek op dit gebied. Tevens wordt kort teruggeblikt op de wijze van onderzoek. 7.3.1. Aanbevelingen voor gebruik De overheid dient op basis van het door haar voorgestane ruimtelijk beleid daadwerkelijk een terugtrekkende beweging te maken en meer aan de vrije marktwerking over te laten, teneinde te komen tot producten die veel beter aansluiten bij de wensen van de consument. Om dit te bewerkstelligen, dienen de gemeentelijke overheden met name op het laagste stedenbouwkundige niveau tot een abstracter niveau van regie over te gaan. Het verdient daarbij de voorkeur dat de gemeentelijke overheid algemene richtlijnen voor de ruimtelijke ordening opstelt en dat de specifieke invulling van een gebied aan de marktpartijen wordt overgelaten. Hiertoe dient een veranderingsproces in gang te worden gezet, waarbij een verschuiving van taken en verantwoordelijkheden noodzakelijk is. De decentralisatie van het rijksbeleid heeft er tot op heden nog niet toe geleid dat een heldere scheiding van verantwoordelijkheden is doorgevoerd tussen de onderdelen in het woningbouwproces. Het is echter van belang dat deze scheiding op korte termijn transparant wordt gemaakt. Daarbij hoeft de ordening van de volkshuisvesting niet fundamenteel te worden herzien; slechts daar waar de scheiding van verantwoordelijkheden niet helder is, is onderlinge afstemming noodzakelijk.


99

Dit afstudeerverslag dient in dat opzicht aanleiding te zijn voor een landelijke discussie, met als doel overeenstemming te bereiken omtrent de gewenste rolverdeling tussen gemeenten en marktpartijen bij gebiedsontwikkelingen. Het resultaat zou een handreiking kunnen zijn, waarin helder uiteen wordt gezet tot waar gemeenten bevoegd zijn om eisen aan locatie- en opstalontwikkeling te stellen. Dit zal uiteindelijk op de langere termijn moeten leiden tot een versoepeling van het samenwerkingsproces en het voorkomen van onnodige fricties, om zo het tempo en de kwaliteit van de ontwikkeling van woningbouwlocaties te verhogen. 7.3.2. Aanbevelingen voor vervolgonderzoek De problematiek waarover dit onderzoek gaat, is complex en niet in een enkel rapport uiteen te zetten. Reeds in het begin van dit onderzoek is dan ook gekozen voor een duidelijke afbakening. Dit impliceert echter tevens dat een groot aantal zaken niet is behandeld binnen dit afstudeeronderzoek. Zaken die wellicht een ander licht werpen op de conclusies die hiervoor zijn genoemd. De volgende aanbevelingen voor vervolgonderzoek kunnen dan ook worden gedaan: •

De case studies van dit onderzoek beperken zich slechts tot een viertal VINEX-locaties. Ter vergroting van de validiteit van het onderzoek verdient het aanbeveling om ook de gehanteerde rolverdeling bij de andere VINEX-locaties aan een nadere beschouwing te onderwerpen.

•

De decentralisatie van het rijksbeleid heeft er nochtans niet toe geleid dat er een heldere scheiding van verantwoordelijkheden is doorgevoerd tussen de verschillende onderdelen in het woningbouwproces. Als gevolg hiervan heerst op dit moment veel onduidelijkheid omtrent de regierol van de gemeentelijke overheid: waar begint deze en waar houdt deze op? Dit probleem wordt vooralsnog niet of nauwelijks opgepakt en het verdient dan ook zeker aanbeveling om hier een vervolgonderzoek aan te wijden.

•

In de komende jaren zal het accent in de woningbouw verschuiven van de nieuwbouw in de VINEX naar het opknappen van de naoorlogse woonwijken. In deze wijken zal op grote schaal sloop, nieuwbouw en renovatie van woningen plaatsvinden. Aangezien er daarbij vaak sprake zal zijn van kleinschalige woningbouwlocaties, is het aannemelijk dat marktpartijen daar een grote rol in zullen krijgen. Om dit proces soepel te laten verlopen, is het zaak om lessen te trekken uit de ervaringen met Publiek Private Samenwerking die bij VINEX-locaties zijn opgedaan. Vervolgonderzoek op dit gebied is dan ook aan te bevelen.

7.3.3. Reflectie Dit onderzoek is opgezet als een praktijkgericht onderzoek. Bewust is voor deze manier van onderzoek gekozen om op die manier in relatief korte tijd zowel een kwalitatief als kwantitatief onderzoek te kunnen verrichten naar de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties. Het gevolg is echter wel dat conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd op een subjectieve interpretatie van de onderzoeksgegevens. Meningen van deskundigen zijn met elkaar vergeleken en in het perspectief van de problematiek geplaatst. Hetzelfde geldt voor de analyse van de vier case studies en de daaropvolgende confrontatie met het beleid. Het verschil in perceptie zou mogelijk geleid kunnen hebben tot een onjuiste interpretatie of incorrecte analyse door de onderzoeker. Door dit verschil in perceptie zo veel mogelijk proberen te ondervangen, is uiteindelijk een weloverwogen oordeel gevormd over de in dit onderzoek aan de orde gestelde problematiek. Daarbij zijn de conclusies van het empirisch onderzoek gebaseerd op een beperkt aantal onderzoekseenheden; niet alle conclusies zijn dan ook per definitie in zijn algemeenheid van toepassing. Er valt te twisten over de vraag of deze manier van onderzoek de juiste is geweest voor een onderzoek naar de gehanteerde rolverdeling op VINEX-locaties. De krappe tijdspanne van dit afstudeeronderzoek verantwoordt echter deze keus.


100

Desalniettemin zijn de resultaten van dit onderzoek representatief. De uitkomsten bieden aanknopingspunten voor de rijksoverheid om relevante aspecten van haar ruimtelijk beleid aan te passen, te verbeteren of te intensiveren. Het onderzoek toont immers aan dat de feitelijke rolverdeling niet overeenkomt met het door haar voorgestane beleid. Bij de ontwikkeling van nieuwe instrumenten dient men dan ook te redeneren vanuit de feitelijke rolverdeling en niet alleen vanuit het bestaande instrumentarium. Het onderzoek kan aldus een bijdrage leveren aan een mogelijke interventie op dit gebied. Voor projectontwikkelaars en corporaties biedt het onderzoek met name inzicht in de feitelijke rolverdeling op een aantal VINEX-locaties. Het onderzoek draagt daarmee bij aan de bewustwording dat deze rolverdeling niet vanzelfsprekend is; om meer marktconform te ontwikkelen is het immers wenselijk dat marktpartijen grotere vrijheden krijgen dan tot op heden gebruikelijk is. Door de feitelijke rolverdeling in kaart te brengen zijn marktpartijen beter in staat om hierover te onderhandelen met gemeenten.


101

Literatuurlijst Geraadpleegde literatuur

Akro Consult, Daar sta je voor! Verslag van een onderzoek naar de regierol van gemeenten bij stedelijke vernieuwing. Den Haag: Akro Consult, 2002. Akro Consult, Grondbeleid onder de loep: voor- en nadelen van huidig en toekomstig instrumentarium voor het bouwbedrijfsleven. Den Haag: Akro Consult, 2000. Akro Consult en Instituut voor Bouwrecht, Publiek-private samenwerking als uitvoeringsinstrument van het VINEX-beleid. Den Haag: 1997. D.B. Needham e.a., Kwaliteit, winst en risico: De invloed van het VINEX-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van VINEX-locaties. Katholieke Universiteit Nijmegen en Universiteit Utrecht, 2000. De grondmarkt: een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid. Den Haag: Centraal Planbureau (B), 1999. Elling, R. e.a., Rapportagetechniek; schrijven voor lezers met weinig tijd. Groningen: Wolters-Noordhoff, 1994. Evaluatie Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. Den Haag: Ministerie van VROM, 1999. Fokkema, J., Syllabus Basisprincipes projectontwikkeling. Voorburg: NEPROM, 2003. Fokkema, J. en C. de Reus, ‘Gebiedsontwikkeling: naar een nieuwe taakverdeling tussen overheid en markt’. Building Business, september 2002. Grond voor beleid, Interdepartementaal Beleidsonderzoek Grondbeleid, 2000. Marlet, G.A., Grip op de grond. Breukelen: NYFER, 1999. Mensen, Wensen,Wonen: Wonen in de 21 e eeuw. Den Haag: Ministerie van VROM, 2000. Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. Den Haag: Ministerie van VROM, 1989. Nota Grondbeleid: Op grond van nieuw beleid. Den Haag: Ministerie van VROM, 2001. Nota Ruimte: Ruimte voor ontwikkeling. Den Haag: Ministeries van VROM, LNV, VenW en EZ, 2004. Organisatie van prestatie: Regie in de stedelijke ontwikkeling. Rotterdam: ECORYS-Kolpron, 2003. Ouwehand, A.L. en R. Verhage, Sturen of gestuurd worden: Tussentijdse evaluatie Leidsche Rijn Utrecht. Delft: Onderzoeksinstituut OTB, 2000. Overwater, P.S.A., Naar een sturend (gemeentelijk) grondbeleid: wie de grond heeft, die bouwt. Alphen aan den Rijn: Kluwer, 2002.

LITERATUURLIJST Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

102

Priemus, H., Mogelijkheden en grenzen van marktwerking in de volkshuisvesting. Utrecht: NETHUR, 2000. Reader Projectontwikkeling en Vastgoed. Enschede: Universiteit Twente, Civiele Technologie & Management, 2001. Rossum, H. van, Wijk, F. van en L. Baljon, De stad in uitersten; verkenningstocht naar VINEX-land. Rotterdam, 2001. Ruimte maken, ruimte delen: Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. Den Haag: Ministerie van VROM, 2001. Spanjaard, S., Naar vierdimensionale projectontwikkeling, afstudeerverslag TU Delft. Delft, 1999. Stec Groep, Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties. Nijmegen: 2002. Swanborn, P.G., Case-study's; Wat, wanneer en hoe? Meppel: Boom, 2003. Swanborn, P.G., Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek. Meppel: Boom, 1994. TNO Inro en HG&P, Overheid en markt op VINEX-locaties: op zoek naar een nieuwe samenwerking en rolverdeling. Delft: TNO, 1998. Verschuren, P. en H. Doorewaard, Het ontwerpen van een onderzoek. Utrecht: Lemma, 2000. Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra. Den Haag: Ministerie van VROM, 1994. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek. Den Haag: Sdu Uitgevers, 1998. Wikkerink, J.G., Gebiedsontwikkeling in uitbreidingsgebieden: “veranderende rolverdelingen”; een nadere beschouwing van het veranderende rollenspel tussen gemeente en marktpartij. ‘s-Hertogenbosch, 1997. Woningbouw: tussen markt en overheid. Den Haag: Centraal Planbureau (A), 1999. Zundert, J.W. van, Het bestemmingsplan; een juridische bestuurlijke inleiding in de ruimtelijke ordening. 9e druk. Alphen aan de Rijn: Samsom, 1999. Geraadpleegde internetsites

•

www.neprom.nl Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen

•

www.vng.nl Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

www.vrom.nl Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

•

www.asre.nl Amsterdam School of Real Estate


103

•

www.vinex-locaties.nl VINEX-locaties

•

www.ijburg.nl IJburg, Amsterdam

•

www.waalsprong.nl Waalsprong, Nijmegen

•

www.leidscherijn.nl Leidsche Rijn, Utrecht

•

www.delfgauw.nl Emerald-Delfgauw, Pijnacker-Nootdorp


104

Gebiedsuitbreiding voor de projectontwikkelaar?

Recommend Documents