Gebiedsgebonden politie; maatschappelijke integratie en het organiseren van politiewerk

Andersson Elffers Felix Politieacademie

Gebiedsgebonden politie; maatschappelijke integratie en het organiseren van politiewerk Utrecht, 2214 juli 2008 EP10/050r. eindrapport

auteurs M. A. Straver R. Ulrich I. van Duijneveldt

Andersson Elffers Felix & Politieacademie

Inhoud

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Inleiding 4 Aanleiding 4 Doelstelling 4 Vraagstelling 5 Verantwoording 5 Leeswijzer 7

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

Maatschappelijke integratie en legitimiteit 8 Inleiding 8 Maatschappelijke integratie als basis voor legitimiteit 8 Legitimiteit van politiehandelen 9 De actuele waarde van maatschappelijke integratie 10 Maatschappelijke integratie organiseren 11 Twee ideaaltypen voor de organisatie van GGP 12 Maatschappelijke integratie als vertrekpunt voor doorontwikkeling van GGP 13

3 Facetten van GGP 15 3.1 Negen facetten van GGP 16 3.1.1 Breedte basispolitiezorg 16 3.1.2 Schaalgrootte van de basiseenheid 16 3.1.3 Positionering van de wijkagent 16 3.1.4 Sturing 17 3.1.5 Procesgericht werken 18 3.1.6 Planning en control 18 3.1.7 Informatie 19 3.1.8 Integrale veiligheid 19 3.1.9 Leiderschapsstijl 20 3.2 Samenhang tussen de facetten 20 4 GGP in de praktijk 23 4.1 Beelden uit de praktijk 23 4.1.1 Grootstedelijke korpsen 23 4.1.2 Niet-grootstedelijke korpsen 26 4.2 Conclusies op basis van de korpsbeelden 31 5 Doorontwikkeling van GGP 35 5.1 Conclusies 35 5.2 GGP als opgave: omgaan met dilemma’s en risico’s bij ‘GGP als concept’ 36 5.2.1. ‘Vrijheid, blijheid’ 37 5.2.2 Flexibiliteit 38 5.2.3 Kwaliteit van de uitvoering 40 5.2.4 Workload en waan van de dag 41 5.2.5 Kleinschaligheid versus efficiënte bedrijfsvoering 42 5.2.6 Frontlijnsturing 43 5.3 Ontwikkelen van een visie op de doorontwikkeling van ‘GGP als concept’ 44 5.4 Centrale opgaven bij doorontwikkeling van GGP 45 5.4.1 Geen blauwdruk, wel gedeelde visie op ‘GGP organiseren’ 45


5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5

Werken aan een krachtig gedecentraliseerd sturingsconcept 46 Professionalisering wijkagent 46 Informatiegestuurde politie 47 Bewust positie kiezen bij integrale veiligheid 47

Geraadpleegde bronnen 48 Interviews 48 Literatuur 49 Samenstelling stuurgroep en onderzoeksteam 51 Bijlage: Enquête 52

p3 EP10/050r. eindrapport


1 Inleiding 1.1

Aanleiding

In juli 2006 heeft de Raad van Hoofdcommissarissen de hoofdlijnen van het Referentiekader Gebiedsgebonden Politie vastgesteld als professionele standaard voor de Nederlandse politie. Het Referentiekader is opgesteld om te voorzien in de behoefte van korpsen om te kunnen beschikken over heldere indicatoren voor gebiedsgebonden politie (GGP). De korpschefs van de korpsen Brabant-Noord en Brabant Zuid-Oost hebben zich aangemeld als voorhoedekorpsen om het Referentiekader verder te operationaliseren. Door beide korpsen is een plan van aanpak opgesteld om voor de jaren 2007 en 2008 experimentengelden van het ministerie van BZK aan te wenden voor de operationalisering van het Referentiekader. Voor de operationalisering van referentie 7 (Relatie tussen het team, specialisten en management) hebben de korpsen Brabant-Noord en Brabant Zuid-Oost een opdracht verleend aan de Politieacademie (PA) en Andersson Elffers Felix (AEF). Referentie 7 luidt als volgt: Ieder korps beschikt over een visie over interne verantwoordelijkheidsverdeling en samenwerking tussen basisteam, district en regio en tussen de teams en de specialistische onderdelen en hanteert deze visie bij haar korpsontwikkeling. Het gebiedsgebonden team geldt daarbij als kern van de organisatie. In de praktijk lijken de regiokorpsen echter uiteenlopende organiseerprincipes te hanteren bij de interne verantwoordelijkheidsverdeling en samenwerking en het inbedden van specifiek gebiedsgebonden elementen in de teams of territoriale basiseenheden. Deze verschillen en de bouwstenen voor een meer gedeelde visie daarop vormen het onderwerp van dit rapport. 1.2 Doelstelling

-

Het onderzoek is gericht op: het expliciet maken van de inrichtingsprincipes die regiokorpsen feitelijk hanteren vanuit het perspectief van gebiedsgebonden politie het expliciet maken van de verschillen tussen korpsen in de feitelijke inrichting van basiseenheden en de achterliggende inrichtingsprincipes het spiegelen van deze beelden aan de wenselijke inrichting van de basiseenheid vanuit GGPperspectief inzicht bieden in de voordelen en nadelen van de verschillende organiseerprincipes daardoor bijdragen aan de totstandkoming van een gedeeld beeld bij de Nederlandse politie over de sturing en organisatie van politiewerk vanuit het perspectief van gebiedsgebonden politie. De resultaten van het onderzoek worden ter beschikking gesteld van de Nederlandse politie.



1.3 Vraagstelling Uit de doelstelling van het onderzoek vloeien de volgende onderzoeksvragen voort: 1. Hoe is gebiedsgebonden politie feitelijk georganiseerd binnen de Nederlandse politie? Invalshoeken daarbij zijn de schaal van de basiseenheden, de breedte van de basispolitiezorg, de beleidsruimte van de basiseenheden en de sterkteverdeling tussen de basisteams en specialistische onderdelen. 2. Hoe geven korpsen invulling aan de rol van wijkagenten? Invalshoeken daarbij zijn de verantwoordelijkheid van wijkagenten, de inbedding in het team en de verhouding tussen inzet voor de eigen functie (onder andere het onderhouden van netwerken) in relatie tot andere taken, zoals handhaving en opsporing. 3. Hoe zijn sturing op GGP, de informatiehuishouding en de interne ketensamenwerking vormgegeven? 4. Welke organiseer- en sturingsprincipes liggen ten grondslag aan de wijze waarop korpsen GGP organiseren en hoe hangt de keuze voor een sturings- en organiseerprincipe samen met de keuze voor een bepaalde variant van GGP? 5. Wat zijn sterke en zwakke punten in de verschillende verschijningsvormen van GGP binnen de Nederlandse politie vanuit het perspectief van de visie op de politiefunctie uit ‘Politie in Ontwikkeling’? Bovenstaande vragen worden beantwoord op basis van een analyse van de feitelijke organisatie van GGP binnen de Nederlandse politie. De vragen worden getoetst aan de achterliggende doelstellingen van GGP uit ‘Politie in Ontwikkeling’: maatschappelijk integratie en legitimiteit. Op basis daarvan adviseren we de korpsen hoe ze de verdere ontwikkeling van gebiedsgebonden politie vorm kunnen geven. De verschillen tussen de korpsen en de diepgewortelde achterliggende opvattingen over leiderschap, sturing en organisatie van het politiewerk vormen een belangrijk aandachtspunt bij de beantwoording van deze onderzoeksvraag. In dit rapport is niet gekozen voor een benadering waarbij de modelorganisatie van GGP centraal staat, maar veel meer voor een procesbenadering die elk korps in staat stelt vanuit de eigen vertreksituatie de doorontwikkeling van GGP ter hand te nemen. 1.4

Verantwoording

Om greep te krijgen op de onderzoeksvragen is literatuuronderzoek verricht en zijn interviews gevoerd met leidinggevenden uit diverse politiekorpsen en met politiewetenschappers. Daarbij zijn 9 facetten geformuleerd die bepalend lijken te zijn voor de vormgeving van GGP. Deze negen facetten zijn getoetst in expertmeetings en zijn door de stuurgroep geaccordeerd.



-

De manier waarop de negen facetten worden ingevuld hangt samen met de dominante opvattingen over sturing van het politiewerk die de korpsleiding als architect van de organisatie hanteert. Dit werkt door in de wijze waarop GGP feitelijk wordt vormgegeven, die zich beweegt tussen twee ideaaltypen: GGP als functionaliteit, waarbij het gebiedsgebonden werken wordt georganiseerd als een functionaliteit binnen het korps GGP als concept , waarbij GGP als richtinggevend beginsel geldt voor de sturing en inrichting van het gehele korps. De invulling van de negen facetten en de feitelijke variant van GGP die daarvan het gevolg is, werkt door in de mate van maatschappelijke integratie van de politie en de basis voor legitimiteit van het politiewerk. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen verticale legitimering naar politiek en bestuur, waarbij de effecten van het werk centraal staan en horizontale legitimering naar het publiek, waarbij de symbolische waarde van het politiewerk centraal staat: het gevoel van burgers dat de politie hen ondersteunt en terzijde staat en bijdraagt aan een rechtvaardige maatschappij. De vraag waar de korpsleiding legitimering zoekt c.q. door externe omstandigheden moet zoeken werkt op zijn beurt weer door in de sturingsopvattingen die bepalend zijn voor de invulling van de negen facetten. Dit leidt tot het volgende analysekader: Figuur 1: Analysekader

horizontale legitimering

dominante sturingsopvattingen

verticale legitimering

9 facetten van GGP maatschappelijke integratie

GGP als concept

1. breedte BPZ 2. schaal basiseenheid 3. positionering wijkagent 4. sturingsconcept 5. procesgericht werken 6. planning en control 7. informatie 8. integrale veiligheid 9. leiderschapsstijl

maatschappelijke integratie

GGP als functie

Het bleek niet mogelijk om via deskresearch (onder meer visienota’s, beleidsplannen, organogrammen en formatieplannen van korpsen) een scherp beeld te krijgen van de wijze waarop korpsen deze negen facetten van GGP invullen. Daarom is door middel van een enquête, met als uitgangspunt de negen facetten, in beeld gebracht hoe de 25 regiokorpsen feitelijk vorm geven aan GGP. De enquête is via de GGP-coördinatoren uitgezet bij alle korpsen, 1 waar deze is beantwoord door GGP-coördinatoren, teamchefs en wijkagenten.

1

In dit rapport is gekozen voor de benaming teamchef voor het niveau van tactisch

leidinggevende.



De enquêteresultaten leverden voor elk korps een indicatief inzicht op in de feitelijke organisatie van GGP en de mate waarin invulling geven wordt aan het uitgangspunt dat de Nederlandse politie gebiedsgebonden werkt. De resultaten van dit deel van het onderzoek zijn tussentijds getoetst in expertmeetings. Een ingekorte versie van deze enquête is als bijlage bij dit rapport gevoegd en stelt korpsen in staat zelf meer inzicht te verkrijgen in de organisatie van GGP in hun korps. De tussentijdse resultaten van het onderzoek zijn voorgelegd aan de ‘Stuurgroep operationalisering referentiekader gebiedsgebonden politie’. 1.5

Leeswijzer

Dit rapport begint met een beschrijving van de ontwikkeling van gebiedsgebonden politie in Nederland waarbij het ‘waarom’ van GGP centraal staat. Maatschappelijke integratie van de politie als basis voor legitimiteit is daarbij het uitgangspunt. Vervolgens beschrijven we in hoofdstuk 3 9 facetten van GGP. Deze facetten hebben onder meer betrekking op de inrichting van de organisatie en de sturing binnen het korps, de informatiehuishouding en de aanpak van integrale veiligheid. Voor elk facet stellen we ons de vraag hoe het bijdraagt aan de invulling van GGP en vice versa. Na deze theoretische verkenning van verschillende facetten van GGP, volgt een beschrijving van de verschijningsvormen van GGP in de praktijk van de Nederlandse politie. Op basis van de resultaten van de enquête onder alle 25 regiokorpsen worden in hoofdstuk 4 de profielen beschreven van vijf geanonimiseerde korpsen, die onderling sterk blijken te verschillen in de wijze waarop GGP invulling krijgt. Hierbij is gekozen voor twee grootstedelijke korpsen en drie niet-grootstedelijke korpsen. In hoofdstuk 5 staat de doorontwikkeling van GGP centraal. We behandelen een aantal oplossingen die korpsen kunnen hanteren om de aan GGP als concept verbonden risico’s te ondervangen en doen aanbevelingen voor visieontwikkeling voor de Nederlandse politie, de kernopgaven waar de Nederlandse politie bij de doorontwikkeling van GGP voor staat en de randvoorwaarden die de Raad van Hoofdcommissarissen (RHC) en de individuele korpsleidingen daarvoor moeten creëren.



2 Maatschappelijke integratie en legitimiteit 2.1

Inleiding

De visies op en vormgeving van gebiedsgebonden politie in Nederland zijn voortdurend in ontwikkeling. Vanuit historisch perspectief bieden twee visies op de rol van de politie in de samenleving een kader om deze ontwikkeling te duiden: de visie die ten grondslag ligt aan het uit Engeland afkomstige model van community policing en de visie achter het van origine 1 Amerikaanse reform model. Beide modellen worden hieronder kort toegelicht. Het Engelse community policing model gaat uit van een preventieve, proactieve politie met een brede taakopvatting, gericht op probleemoplossing. De politie moet goed in een wijk zijn geïntegreerd en zoveel kennis bezitten dat zij de problemen kan aanpakken vóórdat die escaleren. De politie heeft in dit model een ruime discretionaire bevoegdheid. De politieagent is een professional. Sturing dient vooral gericht te zijn op leren en verder vervolmaken van de kwaliteit van het politiewerk. Het mensbeeld in dit model gaat uit van mondige burgers, die niet alleen aanspreekbaar zijn op het eigen gedrag, maar tevens bereid zijn verantwoordelijkheid te dragen voor maatschappelijke vraagstukken zoals veiligheid. Het Amerikaanse reform model gaat uit van een smalle taakopvatting van de politie: geen dienstverlening of preventie, maar wetshandhaving en criminaliteitsbestrijding. Dit moet gedaan worden door relatief laag opgeleide uitvoerders. De organisatie wordt in dit model centralistisch aangestuurd. Niet de politiemens, maar de organisatie is professioneel in de zin van een geoliede machine. Het mensbeeld in het reform model is pessimistischer. De burger wordt primair gezien als een structureel onwillig iemand die - wanneer er niet zichtbaar is wie er de baas is - een loopje met je neemt. In Nederland is sinds ‘Politie in Verandering’ het model van community policing dominant. Toch is het relevant te onderkennen dat in de discussie over de maatschappelijke rol van de politie ook het perspectief van reform politie een rol speelt, getuige de roep om harder en repressiever politieoptreden eind jaren negentig. De beschrijving van beide modellen vormt het vertrekpunt voor dit hoofdstuk, waarin het ‘waarom’ van gebiedsgebonden politie in een bredere context wordt geplaatst. Daarbij staat maatschappelijke integratie van de politie als basis voor legitimiteit centraal. 2.2

Maatschappelijke integratie als basis voor legitimiteit

Gebiedsgebonden politiezorg is geen doel op zich, maar een middel om maatschappelijke integratie van de politie te bereiken en zo bij te dragen aan de aanvaarding van politieoptreden en duurzame veiligheid. Deze denklijn is verwoord in het rapport ‘Politie in Verandering’ en door de Raad van Hoofdcommissarissen herbevestigd in de recente visienota ‘Politie in Ontwikkeling’. Gebiedsgebonden politiezorg draagt bij aan maatschappelijke integratie doordat wederzijds ‘kennen en gekend worden’ de afstand tussen politie en bevolking verkleint. De politie kan door kennis van mensen, problemen en achtergronden adequater handelen en hoeft minder snel 1

Deze benadering en de toelichting erop is ontleend aan K. van der Vijver: Legitimiteit,

gezag en politie. Een verkenning van de hedendaagse problematiek. in: De legitimiteit van de politie onder druk?, Politie en Wetenschap, 2006.



terug te grijpen op het gebruik van machtsmiddelen. De politie kan maatwerk leveren afgestemd op de specifieke situatie vanuit een breed handelingsrepertoire van hulpverlening tot opsporing en van weloverwogen tolerantie aan de ene kant tot onverbiddelijke repressie aan de andere kant. Maatschappelijke integratie is enerzijds een voorwaarde voor legitimiteit van de politie: het basale vertrouwen in de politie op grond waarvan haar functioneren in het algemeen breed wordt aanvaard. Anderzijds is maatschappelijke integratie ook een voorwaarde voor de effectiviteit van het politieoptreden. Door kennis van de lokale problematiek en het leveren van lokaal maatwerk kan de politie de goede dingen doen en deze dingen goed doen. Bij de doorontwikkeling van GGP gaat het primair om de vraag hoe politiekorpsen hun organisatie en werkwijze kunnen optimaliseren met het oog op maatschappelijke integratie en de effectiviteit en legitimiteit van hun optreden. Bij maatschappelijke integratie gaat het, zoals ‘Politie in Ontwikkeling’ terecht constateert, niet alleen om integratie in wijken en buurten. Er zijn ook andere gemeenschappen of doelgroepen (communities) met wie de politie samen moet werken op basis van intensieve contacten en kennis van mensen en problemen. Voorbeelden van dergelijke groepen zijn het bedrijfsleven (winkeliersverenigingen, bedrijvencentra, brancheorganisaties), maatschappelijke organisaties (zorginstellingen, scholen, culturele instellingen, sportverenigingen) en sociale groeperingen. 2.3

Legitimiteit van politiehandelen

De legitimiteit van politiehandelen is allereerst gebaseerd op het vertrouwen dat het optreden voldoet aan eisen van rechtmatigheid (legaal rationele legitimiteit). Sinds de jaren ‘60 wordt algemeen erkend dat dit alleen niet voldoende is, maar dat ook functionele legitimiteit bepalend is voor de legitimering van de politie. De maatschappelijke effecten van het functioneren van de politie moeten als juist en zinvol worden beoordeeld. Het gaat dan om de vraag wat de politie bijdraagt aan orde en veiligheid in de samenleving. De vraag waaraan dat moet worden afgemeten kan vanuit twee perspectieven benaderd worden. Enerzijds is er het verticale perspectief, dat gehanteerd wordt door politiek en bestuur, de (landelijke) media en de publieke opinie. Hierbij staan de resultaten van het werk en de daarmee bereikte effecten centraal; targets, oplossingspercentages, aanhoudingen, et cetera. Anderzijds is er het horizontale perspectief, dat gehanteerd wordt door bewoners en ondernemers bij de beoordeling van de politie in hun directe omgeving. Daarbij staat de symbolische waarde van het politiewerk centraal: het gevoel van burgers dat de politie hen ondersteunt en terzijde staat en bijdraagt aan een rechtvaardige maatschappij. Dat heeft te maken met het gevoel dat de politie de goede dingen doet, dat je op haar kunt rekenen, dat ze betrokken is bij orde en veiligheid in de buurt, actief rechercheert en een faire scheidsrechter is in het publieke domein. Beide perspectieven vullen elkaar aan. Maatschappelijke integratie vormt de basis voor horizontale legitimering. De functionele legitimiteit van de politie in beide betekenissen kwam in de loop van de jaren ‘90 sterk onder druk te staan. Onvrede over toegenomen onveiligheid leidde ertoe dat politiek, politie en justitie verweten werd de criminaliteit en onveiligheid onvoldoende aan te pakken. De roep in de samenleving om een hardere, daadkrachtige aanpak van onveiligheid nam toe. De vraag of de politie nog wel de goede dingen deed diende zich aan. In de politiek en de publieke opinie werd de vermaatschappelijking van de politie geassocieerd met een softe aanpak.



Gebiedsgebonden politie werd aangeduid als ‘wijkzorg’ en gesteld tegenover het ‘echte’ politiewerk van opsporing en handhaving. Na de beheerscrisis van 1993 (de reorganisatie) en de gezagscrisis van 1995 (Van Traa), dreigden de korpsen vast te lopen in een verhoging van de prestatiedruk, in overvraging en fragmentatie van de politiefunctie. In het visiedocument ‘Politie in Ontwikkeling’ werd door de Raad van Hoofdcommissarissen getracht hierop een antwoord te vinden. Veiligheid kwam weer centraal te staan, wat overigens niet betekende dat de politie weer overwegend repressief moest gaan functioneren. Gebiedsgebonden werken werd benoemd als blijvend leidend principe voor de Nederlandse politie om zo de politiefunctie dicht bij de burger te continueren en op die wijze vorm te blijven geven aan de basisveiligheidszorg van de overheid. Effectiviteit gaat hierbij boven efficiency. In de tijdgeest van prestatieconvenanten en aandacht voor bedrijfsvoering was dit een keuze tegen de stroom in. De lokale politie moest in staat zijn om sociale actie ter bevordering van veiligheid te organiseren en andere partijen zonodig te mobiliseren. Uitgangspunt daarbij was dat de gebiedsgebonden functie deel uitmaakt van territoriale eenheden van waaruit de politie de continue beschikbaarheid voor interventies, projectmatig werken en toezicht op de infrastructuur organiseert. Met deze benadering wilde de Nederlandse politie het schrikbeeld van de rellen in de Franse voorsteden buiten de deur houden. 2.4

De actuele waarde van maatschappelijke integratie

Maatschappelijke integratie van de politie is ook in 2008 actueel. In de eerste plaats omdat maatschappelijke integratie via gebiedsgebonden werken meer perspectief levert op bijdragen van de politie aan duurzame veiligheid dan een politie op afstand voor wie wetshandhaving doel in zich is. Opgave is de horizontale legitimiteit te versterken door maatschappelijke integratie, zonder dat dit ten koste gaat van de verticale legitimiteit. Het kleinschalig en in samenhang uitoefenen van de primaire processen handhaving, opsporing en noodhulp in combinatie met signalering en adviseren vormt daarbij het vertrekpunt. Veel criminaliteit begint immers in de wijk of speelt zich daar af. De betrokkenheid en lokale kennis van politiemensen, hun informatiepositie en hun ingangen in de wijk dragen bij aan succesvol rechercheren. Dit vormt de basis voor ‘maatwerk’, gebaseerd op een mix van rechercheren, dadergericht werken, toezicht en een oorzaakgerichte samenwerking met partners, burgers en ondernemers op wijken buurtniveau. Een integrale aanpak waarbij onveiligheid in de wijk wordt aangepakt op een voor burgers herkenbare wijze. Deze benadering draagt bij aan de horizontale legitimering. Aan de legitimiteit van de politie in de symbolische dimensie, het vertrouwen dat de politie de juiste 1 dingen doet in de ogen van het publiek. Maar ook in de verticale legitimering van politiewerk waarin resultaten op het gebied van veiligheid en hun effecten centraal staan is maatschappelijke integratie van de politie een conditio sine qua non. Veiligheid is immers zowel objectief als subjectief de resultante van een veelheid van maatschappelijke ontwikkelingen en van de activiteiten van veel actoren die 1

Dit sluit aan bij de ervaringen uit het Verenigd Koninkrijk waar Intelligence led policing

aanvankelijk werd beschouwd als een alternatief voor community policing. Dat resulteerde in een kloof tussen de feitelijke reductie van criminaliteit en de door het publiek ervaren onveiligheid. Die kloof vormde de aanleiding voor experimenten met vormen van community policing ‘nieuwe stijl’: reassurance policing, signal crime etc. De resultaten daarvan zijn veelbelovend: positieve effecten op het niveau van criminaliteit, gevoelens van onveiligheid en het vertrouwen in de politie. Zie in dit verband: R. Tuffin, J. Morris en A. Poole: An evaluation of the impact of the National Reassurance Policing Programme, Home Office Research Study 296, 2006 en Bas van Stokkom: Omstreden Orde, naar een gepolitiseerde lokale veiligheidszorg.

p 10 EP10/050r. eindrapport


daarop trachten in te werken. De politie is slechts één van deze actoren. Een gemeenschappelijk integrale aanpak samen met maatschappelijke partners onder regie van het (lokaal) bestuur is dan ook essentieel. Ook in ‘Politie in Ontwikkeling’ wordt daarvan uitgegaan: ‘De Nederlandse politie ziet het als haar verantwoordelijkheid de grootst mogelijke bijdrage te leveren aan de veiligheid van burgers. Haar bijdrage komt tot stand in wisselwerking met bestuur en samenleving.’ De politie kan deze bijdrage alleen leveren door maatschappelijke integratie in de lokale gemeenschap. Een laatste ontwikkeling die de actuele waarde van maatschappelijke integratie onderstreept zijn de maatschappelijke spanningen langs lijnen van ras, herkomst en religie, die zijn toegenomen na de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten. Het feit dat de politie dankzij het gebiedsgebonden werken dicht bij de bevolking staat, draagt ertoe bij dat de politie in Nederland met deze maatschappelijke spanningen om kan gaan, in staat is de vinger aan de pols te houden, naar alle kanten in gesprek te blijven en géén partij te worden. Door respectvol en beschermend optreden naar iedereen, in combinatie met het aangeven van wat voor gedrag van niemand getolereerd wordt en daar ook tegen optreden.. ‘Politie zijn voor 1 iedereen’ dus, zoals dat in de visienota over diversiteit wordt genoemd, of, in de woorden van ‘Politie in Ontwikkeling’: ‘De politie er is voor alle inwoners van Nederland en weegt de belangen van bepaalde groepen van burgers niet zwaarder dan die van andere’. Maatschappelijk integratie vormt dus de basis voor legitimiteit (rechtmatigheid, rechtvaardigheid en onpartijdigheid) en effectiviteit van het politieoptreden. Een maatschappelijk geïntegreerde politie is hier beter voor toegerust dan een afstandelijke 2 instrumentele politie. Uit internationaal onderzoek blijkt dat de politie spanningen en conflicten tussen een bovenliggende en onderliggende cultuur het beste tegemoet kan treden door te handelen vanuit de ‘rule of law’. 2.5

Maatschappelijke integratie organiseren

Maatschappelijke integratie van de politie staat niet op zich, maar komt alleen tot stand als de politie in haar relatie met externe partners en in haar eigen interne organisatie kiest voor organisatievormen die maatschappelijke integratie ondersteunen. Externe integratie: samenwerking en ketenaanpak Maatschappelijke integratie kan zich niet beperken tot de interactie tussen de politie en individuele burgers. Werken aan veiligheid vraagt een probleemgerichte aanpak met aandacht voor achtergronden, beïnvloedende factoren en oorzaken van criminaliteit. Daarbij is samenwerking en afstemming van beleid met maatschappelijke partners van belang. Traditionele partners zijn het lokale bestuur en het OM. Daarnaast zijn ook allerlei andere organisaties relevante partners vanwege de bijdrage die zij kunnen leveren aan veiligheid. Ook samenwerking met burgers, zowel individueel als gezamenlijk in (lokale) netwerken, om hun betrokkenheid en sociale zelfredzaamheid te vergroten, is een essentiële factor in het bevorderen van veiligheid. Over deze zienswijze bestaat zoveel overeenstemming dat de noodzaak van beleidsintegratie tussen politie en externe partners niet verder beargumenteerd hoeft te worden: zonder integrale aanpak en samenwerking geen effectief maatwerk.

1

Landelijk expertise centrum voor diversiteit: Politie voor een ieder. Een eigentijdse visie

op diversiteit. Apeldoorn, 2007. 2

D. Bailey: Policing hate. What can be done?, In: Policing en Society, Vol. 12, no 2, p 83 –

91.



Interne integratie Dit ligt anders bij de interne organisatie van de politie. Als de politie in de wijken maatwerk wil bieden, zijn discretionaire bevoegdheden vereist op alle niveaus, inclusief de basis. Burgers moeten voor de gangbare dagelijkse problemen op het gebied van veiligheid en overlast bij de eigen gebiedsgebonden politie terecht kunnen. De gebiedsgebonden politie moet daarop kunnen reageren vanuit haar lokale kennis. De politie moet kunnen beschikken over een breed repertoire aan handelingsalternatieven, van hulpverlening tot opsporing, zonder dat interne schotten tussen taken, processen of organisatieonderdelen daarbij in de weg staan. Dat veronderstelt brede basispolitiezorg en het beperken van de specialistische taakuitvoering tot die taken die verdiepte kennis vragen, verkregen door gedegen opleiding en/of langdurige ervaring. Dit sluit aan bij het uitgangspunt van ‘brede samenhangende taakuitvoering’ waarvoor in ‘Politie in Ontwikkeling’ gekozen is. Handhaving, opsporing, noodhulp en intake (en in het verlengde daarvan signalering en advisering) moeten in hun onderlinge samenhang worden uitgevoerd. Taakintegratie alleen is echter niet voldoende. Ook beleid en uitvoering in het politiewerk moeten geïntegreerd zijn. Ervaring uit de uitvoering moet doorwerken in de aanpak en het beleid van de politie. Dat is een voorwaarde voor horizontale legitimering. Anderzijds moet ook beleid van het bevoegde gezag op lokaal en rijksniveau zijn vertaling krijgen in de uitvoering van het politiewerk aan de basis. Dat is een voorwaarde voor verticale legitimering. Het gaat dus om het creëren van beleidsruimte binnen kaders, om vrijheid in gebondenheid. Interne integratie van de korpsen als conditie voor maatschappelijke integratie van de politie heeft dus consequenties voor de organisatie en werkwijze. In het rapport ‘Politie in Verandering’ zijn hiervoor als uitgangspunten onder meer geografische decentralisatie, teamvorming, spreiding van verantwoordelijkheden en een generale taakstelling benoemd. Onder invloed van dat rapport heeft de politie de klassieke bureaucratische organisatievorm gebaseerd op centrale beheersing geleidelijk verlaten. Zij is gaan werken met concepten als zelfbeheer en resultaatsverantwoordelijkheid. Bij de inrichting van de meeste regiokorpsen gold als motto ‘decentraal tenzij’. 2.6

Twee ideaaltypen voor de organisatie van GGP

In ‘Politie in Ontwikkeling’ is met nadruk gesteld dat gebiedsgebonden werken een leidend principe voor de Nederlandse politie is en blijft. Een gedeeld verhaal van de Nederlandse politie over de organisatorische vormgeving van het gebiedsgebonden werken ontbreekt echter. In de praktijk doen zich grote verschillen voor in de wijze waarop korpsen gebiedsgebonden politie organiseren. In sommige korpsen wordt GGP vooral opgehangen aan de wijkagent, in andere korpsen is GGP een inrichtingsprincipe voor de gehele korpsorganisatie. Ook in het Referentiekader GGP komt het ontbreken van overeenstemming over de organisatie van GGP tot uitdrukking. Enerzijds wordt in Referentie 7 het gebiedsgebonden team als kern van de organisatie benoemd. Daarmee wordt impliciet gekozen voor GGP als inrichtingsprincipe voor de hele korpsorganisatie. Anderzijds biedt de normering echter alle ruimte voor heel verschillende invullingen. In de toelichting wordt aangeven dat er landelijk nog geen overeenstemming is over de verantwoordelijkheidsverdeling en de samenwerkingsrelaties die daarmee samenhangen. In de praktijk zijn er veel modaliteiten van GGP. Ideaaltypisch kunnen twee basismodellen onderscheiden worden: GGP als concept en GGP als functionaliteit.



GGP als concept In dit model is GGP het basisconcept voor de organisatie en werkwijze van het korps als geheel met betrekkelijk kleinschalige teams als kern van de organisatie. Startpunt voor de toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden is dat het basisteam verantwoordelijk is voor de veiligheid in het gebied en voor de in beginsel integrale uitoefening van de politiefunctie in dat gebied. Opschaling van verantwoordelijkheden naar districts- of regioniveau vindt plaats als de schaal van een veiligheidsprobleem daarom vraagt dan wel de problematiek de capaciteit of deskundigheid van het team overstijgt. Binnen dit model worden specialistische taken zo veel mogelijk door de basiseenheden uitgevoerd. Gebiedsgebonden werken is in dit model verankerd in kleinschalige teams. De wijkagent zorgt voor fijnmazige verankering in de buurt en neemt als netwerker, informatiemakelaar en vooruitgeschoven post een specifieke positie in, maar is nadrukkelijk onderdeel van het team en dient bij te dragen aan de resultaten van het team. GGP als functionaliteit Binnen dit model is GGP een fijnmazige functie, complementair aan de op districtelijke schaal dan wel in grote teams georganiseerde basispolitiezorg, de recherche en andere specialistische diensten die verantwoordelijk zijn voor de hoofdprocessen intake, toezicht en handhaving, opsporing en noodhulp. Gebiedsgebonden werken is binnen dit model min of meer als een aparte functie verankerd in de wijkagent. Die fungeert als netwerker, informatiemakelaar en vooruitgeschoven post, realiseert de maatschappelijke verankering van de politie en het ‘kennen en gekend worden’ en zorgt ervoor dat de politie beschikt over een fijnmazige informatiepositie en is in staat maatwerk te leveren op microniveau. Binnen de beide basismodellen zijn er aanzienlijke verschillen tussen korpsen. In de benadering van GGP als concept bijvoorbeeld in de mate van beleidsruimte van de gebiedsgebonden basiseenheden en de taakverdeling tussen de generale politiezorg en specialismen. Dit speelt met name bij de opsporing. In de benadering van GGP als aparte functie is er enerzijds de variant waarbij de wijkagent de belangrijkste basispolitiemedewerker is die in zijn functioneren ondersteund wordt door centraal - regionaal of districtelijk - georganiseerde noodhulp, recherche en andere specialismen. Anderzijds is er de variant waarbij de wijkagent vooral het karakter heeft van een fijnmazige georganiseerde functie op het gebied van informatie, contacten met de bevolking en van netwerker in de integrale veiligheidsaanpak die zorgt dat het korps kan inspelen op verschillen in verwachtingen en problemen binnen de regio en de vinger aan de pols van de lokale samenleving houdt. 2.7

Maatschappelijke integratie als vertrekpunt voor doorontwikkeling van GGP

Met de herbevestiging van gebiedsgebonden politie als leidend beginsel door ‘Politie en Ontwikkeling’ en het ‘Referentiekader GGP’ is dit verschil in de benaderingen van GGP nog niet opgelost, getuige de voortdurende zoektocht van korpsen om GGP verder inhoud te geven. Een zoektocht die, zoals in hoofdsruk 4 zal blijken, in de praktijk resulteert in een grote mate van variatie in de wijze waarop de korpsen GGP vormgeven. De doorontwikkeling van GGP na ‘Politie in Ontwikkeling’ vraagt dus om een herbezinning van korpsen, individueel en gemeenschappelijk, op de wijze waarop zij vorm en inhoud geven aan GGP. In het voorgaande is beschreven dat maatschappelijke integratie als basis voor legitimiteit en effectiviteit de essentiële reden is waarom de Nederlandse politie voor gebiedsgebonden politie heeft gekozen. Voor de herbezinning op GGP leidt dat tot de vraag hoe maatschappelijke



integratie optimaal georganiseerd kan worden. Optimaal vanuit de, soms uiteenlopende, eisen die horizontale en verticale legitimering aan de politie stelt. In het volgende hoofdstuk werken wij de in paragraaf 2.5 al aangestipte voorwaarden voor maatschappelijke integratie van de politie (externe en interne integratie) verder uit aan de hand van negen facetten die de vormgeving bepalen van GGP.



3 Facetten van GGP 1

In dit hoofdstuk worden negen facetten van het organiseren van gebiedsgebonden politie nader belicht. Bij deze negen facetten gaat het om keuzes die gemaakt worden ten aanzien van de korpsorganisatie als geheel, maar die tevens in belangrijke mate bepalen hoe GGP gestalte krijgt. Ideaaltypisch kan daarbij gekozen worden voor een benadering van GGP als functionaliteit of voor een benadering van GGP als organisatieconcept voor de inrichting en sturing van het hele korps. Gelet op de in keuze die in ‘Politie in Ontwikkeling’ en in het ‘Referentiekader GGP’ is gemaakt voor GGP als concept, is dit ideaaltype gehanteerd als streefsituatie bij de doorontwikkeling van GGP.

-

-

De negen facetten zijn: breedte van de basispolitiezorg schaal van de basiseenheid positionering van de wijkagent sturing op de basiseenheid en de gebiedsgebonden politiezorg het procesgericht werken in het korps inzet van de planning en control functie de rol van informatie wijze waarop een korps bijdraagt aan integrale veiligheid leiderschap in het korps. Deze negen facetten zijn onder te verdelen in: drie structuurkenmerken: breedte basispolitiezorg, schaal en positionering wijkagent het sturingsconcept enkele met het sturingsconcept samenhangende facetten: planning en control, procesgericht werken en de informatieorganisatie integrale veiligheid leiderschapsstijl. De ‘omgeving’ van de politieorganisatie is niet benoemd als één van de conditionerende aspecten voor de vormgeving van gebiedsgebonden politie. Niet omdat de omgeving niet van invloed is, maar omdat omgevingsfactoren vooral van invloed lijken te zijn op de detailinvulling van GGP, wat zich bijvoorbeeld uit in de concrete schaal en grenzen van de basiseenheden, het aantal wijkagenten, de keuze voor specifieke contactpersonen voor bepaalde doelgroepen et cetera. Dit soort omgevingsspecifieke invullingen binnen de korpsen vullen als het ware de uitgewerkte bouwtekeningen van de organisatie in, terwijl het eerste schetsontwerp gebaseerd is op de keuzes die eerder zijn gemaakt ten aanzien van de hiervoor genoemde sturings- en inrichtingskenmerken.

1

Het VtS-document Inrichting, een samenspel van perspectieven onderscheidt vijf

perspectieven van waaruit de inrichting van de korpsen benaderd kan worden: producten en diensten, processen en organisatie, leiderschap en mensen en middelen. De hier beschreven facetten van GGP zijn met uitzondering van leiderschapstijl, integrale veiligheid en de rol van informatie verbijzonderingen van het perspectief ‘processen en organisatie’.



Hieronder wordt voor elk van de negen facetten van GGP beschreven wat de uitwerking is op GGP in het ideaaltypisch model ‘GGP als concept’. Daarbij is voortgebouwd op het Referentiekader Gebiedsgebonden Politie. Aansluitend wordt ingegaan op de samenhang tussen de facetten. 3.1

Negen facetten van GGP

3.1.1 Breedte basispolitiezorg In het ideaaltypisch model kent de basiseenheid de verantwoordelijkheid voor alle politiezorg in het gebied. De taken van de basiseenheden liggen op gebied van handhaven, noodhulp verlenen, intake en opsporen van veel voorkomende en middelzware criminaliteit. Zij voeren zelfstandig hun taken uit en krijgen daarbij ondersteuning van functionele en gespecialiseerde diensten. De grens tussen de brede basispolitiefunctie die basiseenheden zelf verzorgen en specialistische functies waarvoor zij ondersteuning van anderen krijgen, wordt bepaald door de mate waarin het gaat om een functie die verdiepte kennis vereist, verkregen door gedegen opleiding en/of langdurige ervaring. Het criterium is hier dus letterlijk ‘een vak apart’. 3.1.2 Schaalgrootte van de basiseenheid In het ideaaltypische model wordt uitgegaan van kleinschalige uitoefening van de basispolitiezorg. De omvang van het geografisch gebied en de omvang van de basiseenheid moet klein genoeg zijn, om te waarborgen dat alle medewerkers basispolitiezorg werken in een overzichtelijk, samenhangend gebied met een schaal die betrokkenheid bij hun gebied en werken vanuit kennis van mensen, problemen en achtergronden mogelijk maakt. Anderzijds moet de basiseenheid groot genoeg zijn, om te waarborgen dat de basispolitiezorg in volle breedte kan worden uitgevoerd. Bij deze inrichting spelen geografische, sociale en identiteitsfactoren een rol. Een voorbeeld van een geografische factor is een natuurlijke grens. Bij sociale factoren kan gedacht worden aan het belang van samenwerkingsverbanden. Een voorbeeld van een identiteitsfactor zijn probleemgebieden. In het ‘Referentiekader GGP’ wordt geen uitspraak gedaan over de gewenste schaal van de basiseenheid. Wel wordt geconstateerd dat ‘meer en kleinschaliger basisteams betekent dat het gebiedsgebonden werken in sterkere mate gedragen kan worden door het gehele gebiedsgebonden team dan bij minder en grootschaliger teams. In dat laatste geval zijn voor de maatschappelijke verankering van het team meer wijkagenten als vooruitgeschoven post van het team noodzakelijk.’ Het Referentiekader spreekt zich wel uit over de schaal van de ‘wijkagentenwijk’: ‘In elk korps is de grootte van het team, het aantal wijkagenten en het niveau van de functie van wijkagent gerelateerd aan de omvang en de complexiteit van de wijk’. Het Referentiekader hanteert een gemiddelde verhouding van één wijkagent per 5.000 inwoners. 3.1.3 Positionering van de wijkagent In het ideaaltype ‘GGP als concept’ leunt het gebiedsgebonden werken niet alleen op de wijkagent, maar op de kleinschalige gebiedsgebonden basiseenheden die de kern van de organisatie vormen en waarvan de wijkagenten deel uitmaken. De wijkagent wordt aangestuurd door de leiding van de basiseenheid en niet door een functionele chef. Het Referentiekader meldt hierover dat ‘ieder korps beschikt over de functionaliteit wijkagent met een bijbehorend mandaat’. De wijkagent maakt deel uit van een gebiedsgebonden basisteam. Vanuit zowel de organisatie als vanaf de straat gezien is de wijkagent de meest vooruitgeschoven post en is zijn of haar teamchef het verantwoordelijke aanspreekpunt. p 16 EP10/050r. eindrapport


De taakuitoefening van de wijkagent en van het basisteam waar deze deel van uit maakt, bestaat uit vier hoofdbestanddelen: handhaven, noodhulp verlenen, opsporen en intake. Dit zijn de vier hoofduitvoeringsprocessen van de politie conform het Referentiemodel Bedrijfsvoering Politie (RBP 2006). Vanuit deze positie participeert de wijkagent in netwerken van burgers, ondernemers, professionals - zoals scholen en gemeenten - en neemt hij of zij deel aan veiligheidsketens. Hierdoor verwerft de wijkagent kennis en inzicht en is deze bekend als betrouwbare vertegenwoordiger van de politie bij bewoners en sleutelfiguren in de wijk. Zo is de wijkagent in staat om aan partners en de politieorganisatie tijdig problemen te signaleren (en te alarmeren) en hen te adviseren over kwesties die de openbare orde en veiligheid raken. De wijkagent wordt hierin vanuit andere processen ondersteund.

-

-

Aan het adagium ‘kennen en gekend worden’ wordt door korpsen ideaaltypisch invulling gegeven door de volgende organisatorische maatregelen: korpsen hebben voor de wijkagent een minimale en maximale functieduur ingesteld die recht doet aan de wijkbinding de wijkagent is in principe de volledige diensttijd werkzaam in de wijk als de wijkagent op andere werkgebieden wordt ingezet, dan is dat gemotiveerd vanuit wijkbelang en niet vanuit interne bedrijfsvoeringaspecten. 3.1.4 Sturing In het ideaaltypische model ‘GGP als concept’ zijn de verantwoordelijkheden voor de uitvoering van het politiewerk en de veiligheid in sterke mate gedecentraliseerd en is er dus sprake van een in een beginsel gedecentraliseerd sturingsconcept. Dit uit zich in: beleidsruimte van de basiseenheid territoriale aansturing sturing op hoofdlijnen. Beleidsruimte van de basiseenheid De leiding van de basiseenheid heeft een grote vrijheid om binnen kaders van het algemene korpsbeleid samen met partners in te spelen op de specifieke lokale veiligheidsproblematiek. Binnen de basiseenheden hebben wijkagenten mandaat om binnen kaders van het beleid op het niveau van hun wijk met partners afspraken te maken over de veiligheidsaanpak. Hun afspraken en analyses werken door in het beleid van de basiseenheid. Territoriale aansturing ‘GGP als concept’ kenmerkt zich door territoriale aansturing van het politiewerk. Dit geldt zowel voor de keuzeverantwoordelijkheid (wat pakken we aan, wat heeft prioriteit) als voor de uitvoeringsverantwoordelijkheid (hoe pakken we het aan). Functionele aansturing vindt plaats ten aanzien van die taken waarvoor het adagium ‘vak apart’ geldt en beperkt zich in beginsel tot de uitvoeringsverantwoordelijkheid. Sturing op hoofdlijnen Bij een keuze voor ‘GGP als concept’ kenmerkt centrale sturing zich niet door sturing op details maar door sturing op hoofdlijnen. Het korpsbeleid wordt vormgegeven op basis van enerzijds beleid van bovenaf (landelijk beleid en beleid van het regionale bevoegde gezag) en anderzijds door decentrale analyses en wensen ten aanzien van het veiligheidsbeleid in de regio. Het aantal doelstellingen en prioriteiten op korpsniveau is beperkt. Er is ruimte om de korpsdoelstellingen en prioriteiten af te stemmen op de specifieke problematiek in het eigen gebied. Basiseenheden krijgen ruimte om eigen beleid te maken, gebaseerd op decentrale veiligheidsanalyses of afspraken met partners in het kader van de gemeenschappelijke veiligheidsaanpak onder regie van het lokale bestuur.



3.1.5 Procesgericht werken Het procesgericht werken wordt bij een keuze voor ‘GGP als concept’ gebruikt als middel om de professionaliteit van de uitvoeringsprocessen en keuzeprocessen op ieder niveau te ondersteunen en kwalitatief te verbeteren. Het geldt dus niet zozeer als middel om tot een strakkere sturing en beheersing van de uitvoering te komen. GGP is daarbij conform het Referentiemodel Bedrijfsprocessen geen apart proces maar het gebiedsgebonden uitvoeren van alle vijf hoofdprocessen (besturen, voorbereiden, uitvoeren, ondersteunen en verbeteren) uit het RBP 2006, zoals onderstaand figuur laat zien. 1

Figuur 2: RBP en GGP

-

Alle processen, inclusief noodhulp en opsporing, zijn zodanig ingericht dat het gebiedsgebonden werk professioneel kan worden uitgevoerd en ondersteund. Dit veronderstelt ook dat de verantwoordelijkheid tussen lijnchefs en proceseigenaren inhoud krijgt langs de volgende drie lijnen: beleids- en uitvoeringskeuzes en resultaatsverantwoordelijkheid zijn per definitie verankerd bij de territoriale lijnchefs (chef basiseenheid, districtschef, korpschef) de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de processen ligt bij de proceseigenaren proces- en resultaatverantwoordelijkheid komen binnen de basiseenheid bij elkaar. 3.1.6 Planning en control Bij een keuze voor ‘GGP als concept ’is planning en control een sturingsmiddel om te komen tot vaststelling van de beoogde en bereikte resultaten en effecten in de omgeving. Het planningsinstrument is gericht op een probleemgerichte aanpak in het gebied. Het controlinstrument geeft zicht op en inzicht in de behaalde resultaten. Deze transparantie maakt het mogelijk de eigen organisatie en externe partners af te rekenen op het behalen van de beoogde resultaten. Beide instrumenten zijn geografisch vormgegeven. De opeenstapeling van rapportages op buurt-, wijken gemeentelijk niveau vormt dan ook de basis voor plannings- en beheersingsrapportage voor het gehele korps. De functie van P&O wordt gedecentraliseerd of gedeconcentreerd vormgegeven en ondersteunt niet alleen de korpsleiding maar de leiding op alle organisatorische niveaus: basiseenheid, (district) en korps. 1

Uit: (Concept) Architectuur gebiedsgebonden politie. VtS, 2007.



-

3.1.7 Informatie Onder het concept van informatiegestuurde politie (IGP) wordt verstaan het verzamelen en analyseren van informatie voorafgaande aan elk moment van besluitvorming in het politiewerk op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Binnen ‘GGP als concept’ wordt IGP gehanteerd om de in het referentiekader genoemde hoekstenen van ‘GGP nieuwe stijl’ te ondersteunen: samenwerking met externe partners planmatig en methodisch werken resultaatgericht werken, en effectieve samenwerking binnen de basiseenheid en het korps. IGP wordt daarbij niet alleen top-down ingevuld. De informatieorganisatie is gedecentraliseerd of gedeconcentreerd naar het niveau van de basiseenheid en ondersteunt de sturing en uitvoering van de gebiedsgebonden politiezorg met informatie en analyse. De chef van de basiseenheid wordt voorzien van informatie over alle activiteiten die in zijn gebied plaatsvinden. Hetzelfde geldt voor de wijkagent. Anderzijds vindt de in het dagelijkse werk gegenereerde informatie uit de wijk, vertaling in de politieorganisatie en de netwerken met partners. De wijkagent is een actieve schakel op het gebied van IGP. Hij heeft een spilfunctie in het verzamelen van informatie. Door informatie uit verschillende bronnen bij elkaar te brengen en te analyseren kan de wijkagent effectief acteren binnen de buurt. Hij wordt vanuit het korps actief voorzien van informatie en wordt benaderd met informatievragen. Met zijn kennis over en zicht op het criminaliteits- en veiligheidsbeeld in de wijk en met zijn netwerken met de mensen in de wijk, draagt de wijkagent bij aan een gerichte aanpak van onveiligheid door zijn basiseenheid (briefing) en de andere diensten in het korps. In het kader van samenwerking met externe partners en burgers is actieve wederkerigheid de sleutel voor effectieve informatie-uitwisseling. Dat houdt in dat de politie niet alleen informatie uit het veld ontvangt, maar ook informatie verstrekt. Er vindt actieve consultatie van burgers plaats. Zij kunnen informatie verschaffen over locaties, delicten, overlast, daders en slachtoffers en over sterke en zwakke punten in de aanpak, die in het kader van de gebiedsgebonden veiligheidsaanpak een onmisbare aanvulling betekent op de traditionele informatiebronnen. 3.1.8 Integrale veiligheid Vanuit ‘GGP als concept’ levert gebiedsgebonden politiezorg een directe bijdrage aan de samenwerking binnen de gemeenschappelijke veiligheidsaanpak in het gebied. In de brede probleemoriëntatie die aan gebiedsgebonden politiezorg ten grondslag ligt werkt de politie aan veiligheid vanuit een probleemgerichte aanpak met aandacht voor achtergronden, beïnvloedende factoren en oorzaken van onveiligheid en overlast. Daarbij wordt het beleid van politie, lokaal bestuur en het openbaar ministerie afgestemd onder regie van het gemeentebestuur. In het verlengde hiervan wordt samengewerkt met maatschappelijke partners en burgers. Vanuit een gezamenlijke analyse van de veiligheidsproblematiek wordt gekeken waar aangrijpingspunten liggen voor een effectieve aanpak en wie daaraan welke bijdrage moet leveren: het bestuur, bewoners en ondernemers(organisaties), gemeentelijke diensten, de school, jongeren- en welzijnswerkers, de jeugdzorg, de woningbouwcorporatie, particuliere beveiliging et cetera. In deze samenwerkingsverbanden worden afspraken gemaakt zodat tot



de juiste mix van preventieve en repressieve maatregelen gekomen kan worden die toegesneden is op de specifieke lokale problematiek. De beginselen van programmasturing bieden goede aangrijpingspunten om deze samenwerking effectief gestalte te geven. Voorwaarde is dat gebiedsgebonden chefs en wijkagenten mandaat hebben om voor hun gebied afspraken met partners te maken. Ook samenwerking met burgers, zowel individueel als gezamenlijk in (lokale) netwerken, is een onderdeel van de integrale veiligheidsaanpak en van gerevitaliseerde gebiedsgebonden politiezorg. Het gaat daarbij om meer dan het stimuleren van informatieverstrekking door burgers naar aanleiding van delicten of incidenten. Een integrale veiligheidsaanpak vraagt actieve consultatie van burgers om de orde en veiligheidsproblemen in de wijk of buurt scherp te krijgen en als input voor een gerichte inzet en aanpak van de politie (GGP), de partners en burgers zelf. Burgers kunnen de concrete informatie over locaties, delicten, slachtoffers en daders verschaffen. Door herkenbaar gebruik te maken van deze informatie legt de politie de basis voor betrokkenheid van burgers bij (de veiligheid) in de wijk of buurt. 3.1.9 Leiderschapsstijl De stijlen van leiderschap en management bewegen zich in een continuüm tussen een faciliterende en disciplinerende leiderschapsstijl. Een tussenvorm is een leiderschapsstijl waarbij het gewenste gedrag en de beoogde resultaten inhoud krijgen op basis van afspraken tussen leiding en uitvoering. De leiderschapsstijl die past bij GGP als concept vraagt een mengvorm van faciliterende leiderschapsstijl en leiderschap op basis van afspraken. De lijnchefs op strategisch, tactisch en operationeel niveau hebben daarbij een voorwaardenscheppende en coachende stijl van leidinggeven. Via afspraken over aanpak en resultaten, krijgt het principe van ‘vrijheid in gebondenheid’ inhoud. Een belangrijk aanvullend element in de stijl van leiding geven van de lijnchefs van gebiedsgebonden eenheden is samenwerkingsbereidheid. Immers, decentralisatie van verantwoordelijkheden werkt alleen goed als lijnchefs zich niet alleen verantwoordelijk weten voor de eigen eenheid en de veiligheid in het eigen gebied maar ook een medeverantwoordelijkheid voelen voor de problemen waarmee het district of het korps als geheel wordt geconfronteerd. De leiderschapsstijl van de korpsleiding is door diens rol als ‘architect van de organisatie’ van grote invloed voor de dominante sturingsopvattingen in het korps. Daarmee is de leiderschapsstijl van de korpsleiding een verklarende factor voor de keuzen die in korpsen gemaakt worden ten aanzien van de negen aspecten van sturing en inrichting die bepalend zijn 1 voor de vormgeving van gebiedsgebonden politie. 3.2

Samenhang tussen de facetten

De genoemde negen conditionerende aspecten voor de vormgeving van gebiedsgebonden politie hangen onderling samen. Zij beïnvloeden elkaar onderling en kunnen het gebiedsgebonden werken in de zin van ‘GGP als concept’ versterken of verzwakken en meer doen opschuiven naar ‘GGP als functionaliteit’.

1

Zie in dit verband R.A. Boin, E.J van der Torre en P ’t Hart: Blauwe bazen. Het

leiderschap van de korpschefs. Politie en wetenschap / Uitgeverij Kerckebosch, Zeist, 2003.



Zoals in het analysekader voor dit onderzoek schematisch is weergegeven, worden de facetten mede bepaald door de dominante sturingsopvattingen in een korps, die op hun beurt weer beïnvloed worden door opvattingen over de functionele legitimering van de politie. Figuur 3: Analysekader: samenhang facetten

horizontale legitimering

dominante sturingsopvattingen

verticale legitimering

9 facetten van GGP maatschappelijke integratie

GGP als concept

1. breedte BPZ 2. schaal basiseenheid 3. positionering wijkagent 4. sturingsconcept 5. procesgericht werken 6. planning en control 7. informatie 8. integrale veiligheid 9. leiderschapsstijl

maatschappelijke integratie

GGP als functie

Gerichtheid op horizontale legitimering sluit aan bij de probleemgerichte en proactieve functieopvatting die de Nederlandse politie nastreeft. Maatschappelijke verankering is daarbij het uitgangspunt. Hierbij past een overwegend decentraal sturingsconcept dat ruimte biedt voor professionele beleidsruimte. Qua inrichting vraagt het een organisatie die een samenhangende taakuitvoering mogelijk maakt via brede basispolitiezorg, uitgevoerd op een schaal die het optimum zoekt tussen kleinschaligheid en de mogelijkheid het politiewerk in de volle breedte te kunnen uitvoeren. De invulling van de negen facetten, zoals beschreven in de vorige paragraaf, draagt bij aan realisering van maatschappelijke integratie en horizontale legitimering. Bij gerichtheid op verticale legitimering staat de verantwoording naar het bevoegde gezag en naar de landelijke overheid, de politiek en de publieke opinie centraal. Daarbij gaat het vooral om kwantitatieve resultaten op het gebied van veiligheid, gedefinieerd in termen van output en outcome op het gebied van de klassieke politietaken handhaving en opsporing. De druk om de uitvoering van het politiewerk te sturen op van bovenaf verlangde prestaties kan ertoe leiden dat de leiderschapsstijl verschuift van voorwaardenscheppend naar disciplinerend. Dat impliceert een meer centralistisch sturingsconcept met minder ruimte voor het decentrale niveau en minder professionele beleidsruimte. Ook passen hierbij andere inrichtingskeuzen, zoals schaalvergroting en beperking van de breedte van de basispolitiezorg. In deze meer instrumentele functiebenadering worden de negen aspecten die conditionerend zijn voor de vormgeving van gebiedsgebonden politie ingevuld naar het ideaaltype ‘GGP als functionaliteit’ Realiteit voor de Nederlandse politie is dat zij te maken heeft met de noodzaak van zowel horizontale als verticale legitimering. Beide vormen van legitimering moeten met elkaar in balans zijn. In hoofdstuk 5 wordt nader ingegaan op de wijze waarop korpsen kunnen omgaan



met de spanningen tussen beide benaderingen. Een belangrijk principe daarbij is het realiseren van vrijheid in gebondenheid. De vraag hoe de Nederlandse politie in de praktijk vorm geeft aan de invulling van GGP via de negen facetten staat centraal in het volgende hoofdstuk.



4 GGP in de praktijk Dit hoofdstuk beantwoordt de vraag in hoeverre korpsen voldoen aan het ideaalbeeld van ‘GGP als concept’. Voor vijf geanonimiseerde korpsen waarvan er werken in een grootstedelijke omgeving, wordt beschreven hoe zij in de praktijk vorm geven aan de negen facetten van GGP. Hiervoor is gebruik gemaakt van de uitkomsten van de enquête die in het kader van dit onderzoek is uitgezet onder alle 25 regiokorpsen. De vijf korpsbeelden zijn getoetst in gesprekken en bijeenkomsten met experts uit de wetenschap en de praktijk. Op basis van de korpsbeelden worden conclusies geformuleerd over de mate waarin ‘GGP als concept’ in de praktijk is vormgegeven. 4.1

Beelden uit de praktijk

4.1.1 Grootstedelijke korpsen Korps 1 Het werkgebied van korps 1 omvat één grote stad en een aantal kleinere gemeenten. Er wonen in het gebied circa één miljoen mensen. Het betreft hier een korps met meer dan 5.000 politiemensen. Korps 1 Breedte BPZ Schaal gebiedsgebonden BPZ Positionering van de wijkagent Sturing Procesoriëntatie Planning en control Informatie Integrale veiligheid Leiderschap GGP als concept minimaal ontwikkeld

GGP als concept maximaal ontwikkeld

Breedte basispolitiezorg Door de relatief grote basiseenheden wordt de basispolitiezorg breed opgepakt. De basiseenheid doet de 6-uurszaken, veel voorkomende criminaliteit en alle aanrijdingen. De basiseenheid is niet verantwoordelijk voor de afhandeling van middelzware criminaliteit; dat gebeurt door de districtsrecherche. De basiseenheden voorzien wel zelf in de noodhulp. De meldkamer stuurt de inzet op meldingen met prio-1 en prio-2 aan. Overige meldingen worden ter afhandeling aan de basiseenheid doorgegeven. Schaal gebiedsgebonden basispolitiezorg De gebiedsgebonden basispolitiezorg wordt verzorgd op het niveau van de basiseenheid. De gemiddelde basiseenheid omvat 70 fte. Positionering van de wijkagent In dit korps maken de wijkagenten onderdeel uit van de basiseenheid. Aansturing van de wijkagenten vindt plaats door de leiding van de basiseenheid. De invloed van wijkagenten op beleid, hun rol in briefings en hun informatiepositie wordt positief beoordeeld. Wijkagenten



hebben geen mandaat om bindende afspraken te maken. Wijkagenten besteden hun werktijd als volgt: 20% noodhulp, 20% intake, 20% opsporing, 30% handhaving, 10% overig. Sturing De beelden over sturing in dit korps zijn wisselend. Wijkagenten beschrijven de sturing als sturing op hoofdlijnen, teamchefs als gedetailleerde sturing. De sturing is territoriaal met uitzondering van middelzware en zware criminaliteit. Vooralsnog worden meldingen van lagere prio’s doorgegeven aan de basiseenheden ter afhandeling. De afhandeling van middelzware criminaliteit is geen zaak voor de basiseenheden. Procesgericht werken GGP wordt niet als een proces beschouwd in dit korps. Proceseigenaarschap wordt gezien als verantwoordelijkheid voor de inrichting en kwaliteit van het hoofdproces. Afstemming tussen de processen vindt plaats op districtelijk niveau. Planning en control Wijkagenten beschouwen planning en control als ondersteunend, terwijl teamchefs het als leidend beschouwen. Wel ondersteunt planning en control alle niveaus. Informatie De informatieorganisatie is decentraal ingericht. De informatie is vooral gericht op veiligheidsproblemen. Geanalyseerde informatie is breed beschikbaar, ook voor de wijkagent. Integrale veiligheid Het beleid is in ruime mate afgestemd met het lokale veiligheidsbeleid. Basiseenheden participeren in de lokale veiligheidsplanning. De chef basiseenheid is verantwoordelijk voor afspraken met partners in het kader van een integrale veiligheidsaanpak, voor zover die binnen zijn gebied valt. Leiderschap Respondenten beschouwen de leiderschaps- en managementstijl als redelijk beheersingsgericht. Korps 2 Het werkgebied van korps 2 omvat één grote stad en een aantal kleinere gemeenten. Er wonen in het gebied ruim één miljoen mensen. Het betreft hier een korps met meer dan 5.000 politiemensen. Korps 2 Breedte BPZ Schaal gebiedsgebonden BPZ Positionering van de wijkagent Sturing Procesoriëntatie Planning en control Informatie Integrale veiligheid Leiderschap GGP als concept maximaal ontwikkeld

GGP als concept minimaal ontwikkeld



Breedte basispolitiezorg Noodhulp wordt verzorgd door een aparte organisatie in het district. Binnen de basiseenheden worden alleen 6-uurszaken, aanrijdingen en veel voorkomende criminaliteit opgepakt. De rest van de basispolitiezorg wordt op districtsniveau uitgevoerd. De respondenten zijn niet van mening dat basispolitiezorg het hart van het korps vormt. Schaal gebiedsgebonden basispolitiezorg De gebiedsgebonden basispolitiezorg wordt verzorgd op het niveau van het district. Het korps kent geen basiseenheden maar aparte eenheden binnen de districten specifiek belast met het proces GGP. De gemiddelde omvang van die eenheden is 15 fte. Positionering van de wijkagent Wijkagenten opereren in aparte eenheden. Deze eenheden worden aangestuurd door de gebiedsgebonden lijnchef. Binnen deze kleine eenheid heeft de wijkagent wel invloed op beleid en een rol in de briefings. Wijkagenten hebben geen echt mandaat om bindende afspraken te maken. Verder zijn wijkagenten ook niet echt geïnformeerd over activiteiten van andere diensten in de wijk. De werktijd van de wijkagent kan als volgt onderverdeeld worden: 0% 1 noodhulp, 0% intake, 10% opsporing, 30% handhaving, 60% overig. Sturing Doelen en prioriteiten worden op korpsen districtelijk niveau gesteld, niet op het niveau van de basiseenheid. De chef basiseenheid heeft voldoende ruimte om in te spelen op de problemen in zijn gebied. De meldkamer bepaalt de inzet op meldingen met prio-1 en prio-2, de overige meldingen worden doorgespeeld naar de operationele lijn van de basiseenheden. Inzet op veel voorkomende criminaliteit wordt bepaald door de recherchechef, de middelzware criminaliteit door een weegploeg, of - als er sprake is van een bovenwijks karakter - een stuurploeg. De teamchef ervaart detailsturing, de wijkagent ervaart sturing op hoofdlijnen. Procesgericht werken GGP is door dit korps als een apart proces gedefinieerd. De verantwoordelijkheid voor de afstemming van de processen in de uitvoering ligt op districtelijk niveau. Planning en control Planning en control is volgens de respondenten leidend. Informatie Naast een Regionaal Informatie Knooppunt kent het korps ook Districtelijke Informatie Knooppunten. De analyses zijn vooral gericht op korpsprestaties en opsporing. Deze analyses zijn voor zowel de wijkagent als de chef basiseenheid beschikbaar. De Informatie Gerichte Politiezorg (IGP) is probleemgericht. Volgens de respondenten wordt er nog niet maximaal gebruik gemaakt van de kennis in de wijk.

1

Deze sterk afwijkende tijdsbesteding van de wijkagent komt mede doordat dit korps de

processen noodhulp en intake bij aparte organisatieonderdelen heeft belegd. Ook voor de meeste opsporingsactiviteiten is een apart organisatieonderdeel.



Integrale veiligheid Het beleid van de basiseenheid is sterk afgestemd op het lokale veiligheidsbeleid. Alle basiseenheden participeren in de lokale veiligheidsplanning. De chef basiseenheid is verantwoordelijk voor de afspraken in het kader van de integrale veiligheidsaanpak voor zover die zijn binnen zijn gebied valt. Leiderschap Het leiderschap in dit korps is volgens respondenten redelijk sterk gericht op beheersing. 4.1.2 Niet-grootstedelijke korpsen Korps 3 Het werkgebied van korps 3 omvat ruim 20 gemeenten met in totaal ruim 700.000 inwoners. 2 De totale oppervlakte is ongeveer 1.400 km . Het korps beschikt over ruim 2.200 politiemensen. Korps 3 Breedte BPZ Schaal gebiedsgebonden BPZ Positionering van de wijkagent Sturing Procesoriëntatie Planning en control Informatie Integrale veiligheid Leiderschap GGP als concept minimaal ontwikkeld


Breedte basispolitiezorg Noodhulp wordt door (samenwerking tussen) de basiseenheden verzorgd. In de basiseenheden worden de 6-uurszaken en veel voorkomende criminaliteit opgenomen en afgehandeld. Middelzware criminaliteit wordt wel opgenomen, maar niet afgehandeld in de basiseenheid. Alle aanrijdingen - van licht tot dodelijke afloop - worden afgehandeld door de basiseenheden. Schaal gebiedsgebonden basispolitiezorg De basiseenheden verzorgen de gebiedsgebonden basispolitiezorg. De kleinste basiseenheid is 40 fte groot, de grootste 65 fte. Gemiddeld omvat een basiseenheid 50 fte, wat door de respondenten als ‘aan de kleine kant’ wordt beschouwd. Positionering van de wijkagent Wijkagenten maken onderdeel uit van de basiseenheid. De wijkagenten worden aangestuurd door de leiding van hun basiseenheid. De wijkagent heeft volgens alle respondenten invloed op het beleid van de basiseenheid en speelt een belangrijke rol in briefings van de basiseenheid. In de basiseenheden zijn er naast de wijkagenten, die vooral uitvoerende werkzaamheden verrichten, ook netwerkinspecteurs werkzaam, die op beleidsniveau de contacten met veiligheidspartners onderhouden. Wijkagenten hebben geen mandaat om bindende afspraken te maken. Ze hebben wel mandaat om uitvoeringsafspraken te maken. Deze afspraken worden opgevolgd door de basiseenheid. De werktijd van de wijkagent is als volgt opgebouwd: 15% noodhulp, 10% intake, 20% opsporing, 35% handhaving, 20% overig.



Sturing Doelen worden gesteld op het niveau van het korps en de basiseenheid. Er is volgens de respondenten beperkte tot voldoende ruimte om in te spelen op problemen in gebied door de chef basiseenheid. De meldkamer bepaalt de inzet op meldingen met prio-1 en prio-2. De overige meldingen worden voor afhandeling doorgegeven aan de operationele lijn van de basiseenheden. De teamchef bepaalt de inzet op veel voorkomende criminaliteit. De inzet op middelzware criminaliteit wordt bepaald door een Samenwerkingsverband/Stuurgroep Gezamenlijke Recherche, ook als er geen sprake is van een bovenwijks karakter. Er is sprake van territoriale sturing. Procesgericht werken De proceseigenaar is verantwoordelijk voor de inrichting en kwaliteit van de processen. GGP is bij dit korps geen apart proces. De chef basiseenheid is verantwoordelijk voor de aansturing van het gebiedsgebonden politiewerk. De afstemming van de hoofdprocessen in de uitvoering met uitzondering van de opsporing gebeurt op het niveau van de basiseenheid. Planning en control Planning en control wordt als ondersteunend beschouwd. Planning en control ondersteunt alle niveaus binnen het korps. . Informatie Dit korps heeft alleen een Regionaal Informatie Knooppunt. Analyses zijn vooral gericht op opsporing en in mindere mate op veiligheidsbeleid. Geanalyseerde informatie is beschikbaar voor de chef basiseenheid en de wijkagent. Informatie Gerichte Politie is probleemgericht. Men is het unaniem eens dat er nog niet optimaal gebruik wordt gemaakt van de informatie uit de wijk. Integrale veiligheid Het beleid van de basiseenheden is sterk afgestemd op het lokale veiligheidsbeleid. Alle basiseenheden participeren in de planning van dit lokale veiligheidsbeleid. De stelling dat de chef basiseenheid verantwoordelijk is voor het maken van afspraken in het kader van een integrale veiligheidsaanpak met partners in het gebied wordt onderschreven, waarbij sommige respondenten een uitzondering maken voor gebiedsoverstijgende afspraken. Leiderschap De leiderschapsstijl in dit korps wordt beschouwd als redelijk faciliterend. Korps 4 Het werkgebied van korps 4 omvat ruim 20 gemeenten met in totaal meer dan 600.000 2 inwoners. De totale oppervlakte is ongeveer 1.400 km . Het korps heeft 1.650 politiemensen in dienst.



Korps 4 Breedte BPZ Schaal gebiedsgebonden BPZ Positionering van de wijkagent Sturing Procesoriëntatie Planning en control Informatie Integrale veiligheid Leiderschap GGP als concept minimaal ontwikkeld


Breedte basispolitiezorg Noodhulp wordt door de basiseenheden zelf verzorgd. De 6-uurszaken en veel voorkomende criminaliteit worden zowel opgenomen en afgehandeld door de basiseenheden. Middelzware criminaliteit wordt wel opgenomen, maar niet afgehandeld binnen de basiseenheid. Alle aanrijdingen van licht tot dodelijke afloop worden afgehandeld door de basiseenheden. Schaal gebiedsgebonden basispolitiezorg Basiseenheden verzorgen de basispolitiezorg. De kleinste basiseenheid omvat 30 fte, de grootste 70 fte. Gemiddeld is een basiseenheid 45 fte groot. Dit wordt als een goede maat beschouwd voor de basiseenheid. Positionering van de wijkagent Wijkagenten zijn onderdeel van de basiseenheid. De wijkagenten worden aangestuurd door de chef/leiding van de basiseenheid. De wijkagent heeft invloed op het beleid van de basiseenheid. De wijkagent speelt een belangrijke rol in briefings van de basiseenheid, maar heeft geen mandaat om bindende afspraken te maken. De wijkagent heeft ook geen echt mandaat om uitvoeringsafspraken te maken. De respondenten geven aan dat de opvolging van afspraken van de wijkagent binnen de basiseenheid nog wel eens uitblijft. De werktijd van de wijkagent is als volgt verdeeld: 25% noodhulp, 10% intake, 10% opsporing, 25% handhaving, 30% overig. Sturing Doelen worden voornamelijk op korpsniveau en districtelijk niveau gesteld. Er is volgens respondenten beperkte tot voldoende ruimte voor de chef basiseenheid om in te spelen op problemen in zijn gebied. De meldkamer bepaalt de inzet op meldingen met prio-1 en prio-2. De overige meldingen worden voor afhandeling doorgegeven aan de operationele lijn van de basiseenheden. De chef basiseenheid bepaalt de inzet op veel voorkomende criminaliteit. Inzet op middelzware criminaliteit wordt bepaald door het Districtelijk MT, ook als er sprake is van een niet-bovenwijks karakter. Er is in dit korps territoriale sturing. Procesgericht werken De proceseigenaar is verantwoordelijk voor de inrichting en kwaliteit van het proces. GGP is in dit korps geen apart proces. De chef basiseenheid is verantwoordelijk voor de aansturing van het gebiedsgebonden politiewerk. De afstemming van de hoofdprocessen in de uitvoering vindt plaats op het niveau van het korps dan wel het district.



Planning en control Planning en control wordt voornamelijk als ondersteunend beschouwd. Toch zijn er een aantal teamchefs die planning en control als leidend beschouwen. Planning en control ondersteunt vooral de korpsleiding, in mindere mate de districten en de basiseenheden. Informatie Dit korps kent zowel Regionale Informatie Knooppunten als Districtelijke Informatie Knooppunten. Informatieanalyse is vooral gericht op korpsprestaties en in mindere mate op opsporing, maar niet op veiligheidsbeleid. Geanalyseerde informatie is beschikbaar voor de chef basiseenheid en de wijkagent. Informatie Gerichte Politie is probleemgericht. De meeste respondenten vinden dat er nog niet optimaal gebruik wordt gemaakt van informatie uit de wijk, sommigen vinden dat dit wel al het geval is. Integrale veiligheid Het beleid van de basiseenheden is redelijk afgestemd op het lokale veiligheidsbeleid. Alle basiseenheden participeren in de planning van het lokale veiligheidsbeleid. De stelling dat de chef basiseenheid verantwoordelijk is voor het maken van afspraken met veiligheidspartners in het kader van een integrale veiligheidsaanpak wordt onderschreven, voor zover het zijn gebied betreft. . Leiderschap De leiderschapstijl wordt beschouwd als licht beheersingsgericht. Korps 5 Het werkgebied van korps 5 omvat bijna 30 gemeenten met in totaal 750.000 inwoners. De 2 totale oppervlakte is 875 km . Het korps heeft 2.200 politiemensen in dienst. Korps 5 Breedte BPZ Schaal gebiedsgebonden BPZ Positionering van de wijkagent Sturing Procesoriëntatie Planning en control Informatie Integrale veiligheid Leiderschap GGP als concept minimaal ontwikkeld


Breedte basispolitiezorg Noodhulp wordt door de basiseenheden zelf verzorgd. 6-uurszaken en veel voorkomende criminaliteit worden door de basiseenheden afgehandeld. Aangiften van middelzware criminaliteit worden door de basiseenheden gedaan, de afhandeling vindt vrijwel altijd buiten de basiseenheden plaats. Aanrijdingen - behalve die met dodelijke afloop - worden door basiseenheden afgehandeld. . Schaal gebiedsgebonden basispolitiezorg Basispolitiezorg wordt verzorgd op het niveau van de basiseenheden. De basiseenheden variëren in grootte van 35 fte tot 125 fte. De gemiddelde basiseenheid beschouwt men met 60 fte als voldoende groot. Een aantal teamchefs en wijkagenten vinden de schaal van de basiseenheden aan de kleine kant. p 29 EP10/050r. eindrapport


Positionering van de wijkagent Wijkagenten maken onderdeel uit van de basiseenheid. De aansturing van de wijkagent vindt plaats door de leiding van de basiseenheid. De wijkagent heeft invloed op het beleid van de basiseenheid en speelt een belangrijke rol bij briefings van de basiseenheid. De wijkagent heeft geen mandaat om bindende beleidsafspraken te maken, wel voor uitvoeringsafspraken. De afspraken die de wijkagent maakt worden niet altijd door de basiseenheid gevolgd. De werktijd van de wijkagent is als volgt opgebouwd: 25% noodhulp, 15% intake, 10% opsporing, 25% handhaving, 25% overig. Sturing Doelen en prioriteiten worden op alle niveaus gesteld tot en met de basiseenheden. De chef basiseenheid heeft voldoende ruimte om in te spelen op de problemen in zijn gebied. De meldkamer bepaalt de inzet op meldingen met prio-1 en prio-2. De overige meldingen worden voor afhandeling doorgegeven aan de operationele lijn van de basiseenheden. De inzet voor veel voorkomende criminaliteit wordt afgehandeld door de leiding van de basiseenheid. De afhandeling van de inzet voor middelzware criminaliteit hangt af van het karakter. Nietbovenwijkse criminaliteit wordt afgehandeld door de chef basiseenheid, terwijl bovenwijkse criminaliteit een zaak is voor het districtelijk veiligheidsoverleg, waaraan alle teamchefs en de chef recherche deelnemen. De keuzeverantwoordelijkheid voor het stellen van prioriteiten is gelegd in de territoriale lijn. Sturing van het korps wordt voornamelijk gezien als sturing op hoofdlijnen. Gebiedsgebonden werken wordt aangestuurd door de chef basiseenheid. Procesgericht werken De procesoriëntatie is gericht op de inrichting en kwaliteit van de processen. GGP is geen apart proces in dit korps. Afstemming van de hoofdprocessen in de uitvoering gebeurd op het niveau van de basiseenheid. De wijkagenten hebben echter de indruk dat die afstemming op districtelijk niveau plaatsvindt. Planning en control Planning en control is vooral ondersteunend van karakter. Planning en control ondersteunt de korpsleiding, het districtelijk niveau en in iets mindere mate de basiseenheden. Informatie De teamchefs beoordelen Informatie Gerichte Politie als probleemgericht. De wijkagenten zien het meer als beleidsgericht. Niet alle respondenten vinden dat voldoende gebruik wordt gemaakt van de kennis van de wijk. Het korps kent een Regionaal Informatie Knooppunt en Districtelijke Informatie Knooppunten. Analyse is vooral gericht op veiligheidsproblemen en daarnaast ook op opsporing. De geanalyseerde informatie is beschikbaar voor de wijkagent en de chef basiseenheid. Integrale veiligheid Het beleid van de basiseenheden is sterk afgestemd op het lokale veiligheidsbeleid. Alle basiseenheden participeren in processen van lokale veiligheidsplanning. Voor zover het zijn gebied betreft is de chef basiseenheid verantwoordelijk voor de afspraken die over integraal veiligheidsbeleid worden gemaakt. Leiderschap Het oordeel over de leiderschapsstijl vertoont een wisselend beeld. Een deel van de respondenten ziet die als faciliterend, maar er zijn ook een even groot aantal respondenten die de leiderschapsstijl als op beheersing gericht beschouwen.



4.2

Conclusies op basis van de korpsbeelden

Uit bovenstaande vijf korpsbeelden blijkt duidelijk dat vanuit het perspectief ‘GGP als concept’ alle vijf korpsen nog ontwikkelingspotentieel hebben op meerdere facetten. Hieronder worden op basis van de korpsbeelden per facet de belangrijkste conclusies samengevat. Breedte basispolitiezorg Het facet ‘breedte basispolitiezorg’ heeft betrekking op de vraag welke taken op het niveau van de basiseenheid uitgevoerd worden. Als het ideaaltypische model ‘GGP als concept’ maximaal ontwikkeld zou zijn, zouden zoveel mogelijk zaken opgepakt worden door de basiseenheden: 6-uurszaken, aanrijdingen (ook die met dodelijke afloop), veel voorkomende criminaliteit, middelzware criminaliteit en noodhulp. Uit de korpsbeelden blijkt dat geen van de vijf korpsen al deze taken volledig op het niveau van de basiseenheid heeft ondergebracht. In alle korpsen behoren naast toezicht en handhaving, de behandeling van aanrijdingen (in één korps met uitzondering van dodelijke en gecompliceerde aanrijdingen) het opnemen van 6-uurszaken en de veel voorkomende criminaliteit tot het takenpakket van de basiseenheden. Ten aanzien van de middelzware criminaliteit is het beeld dat deze in twee korpsen geheel buiten de basispolitiezorg valt en in de andere korpsen wel binnen de basiseenheden wordt opgenomen, maar dat de afhandeling veelal buiten de basiseenheden plaats vindt door de (districts)recherche of in projectmatige samenwerking In vier van de vijf korpsen is de noodhulp een taak van de basiseenheden die daarin zelfstandig of in samenwerking in voorzien. Eén korps heeft een aparte noodhulporganisatie op districtelijk niveau buiten de basiseenheden. In één korps zijn de respondenten het niet eens met de stelling dat basispolitiezorg het hart van het korps vormt. Schaalgrootte van de basiseenheid Het tweede facet betreft de schaalgrootte van de basiseenheden. Hierbij geldt dat vanuit het perspectief van ‘GGP als concept’ een groter aantal kleinere basiseenheden de voorkeur geniet boven een kleiner aantal grotere basiseenheden. Uit de korpsbeelden blijkt dat vier van de vijf korpsen hun gehele basispolitiezorg hebben ondergebracht bij de basiseenheden. De omvang van de basiseenheden bij deze korpsen, loopt uiteen van 30 tot 125 fte. De gemiddelde omvang van de basiseenheden is respectievelijk 70, 50, 45 en 60 fte. Deze variatie in omvang van de basiseenheden tussen en binnen de afzonderlijke korpsen kan grotendeels verklaard worden door geografische, sociale factoren en de breedte van de basispolitiezorg met de daarbij behorende workload. De verschillen in de scores bij deze korpsen worden verklaard door de wijze waarop de respondenten de omvang van de basiseenheden hebben beoordeeld. Alleen bij korps 2 is de basispolitiezorg georganiseerd op het de schaal van het district. Dat verklaart de score ‘0’ voor dit korps op dit facet. De gemiddelde omvang van de eenheden wijkpolitie die in dit korps een deel van de basispolitiezorg gebiedsgebonden uitvoeren is 15 fte. Positionering van de wijkagent Bij het facet ‘positionering van de wijkagent’ gaat het om de tijdsbesteding van de wijkagent en om de vraag of de wijkagent deel uitmaakt van de basiseenheid en of de wijkagent aangestuurd wordt door de chef van de basiseenheid dan wel door een functioneel leidinggevende. Daarnaast is invloed van de wijkagent van belang. In hoeverre heeft hij invloed op beleid, kan hij bindende afspraken maken, neemt hij deel aan briefings en heeft hij een goed ontwikkelde informatiepositie?



De tijdsbesteding van de wijkagenten loopt uiteen, zoals uit onderstaande tabel blijkt: Tabel 1: 1 : Werkzaamheden wijkagenten

noodhulp Korps 1 Korps 2 Korps 3 Korps 4 Korps 5

intake 20% 0% 15% 25% 25%

opsporing 20% 0% 10% 10% 15%

20% 10% 20% 10% 10%

handhaving overig 30% 30% 35% 25% 25%

10% 60% 20% 30% 25%

Uit de korpsbeelden blijkt dat in 4 van de 5 korpsen de wijkagenten deel uitmaken van de basiseenheden en worden aangestuurd door de leiding van de basiseenheid. Voor korps 2 geldt dat de wijkagent deel uitmaakt van aparte eenheden wijkpolitie met eigen leiding. De invloed van de wijkagenten op het beleid van de basiseenheid en hun rol tijdens de briefings wordt positief beoordeeld. Verschillen zijn er in het mandaat van de wijkagent om bindende afspraken te maken variërend van geen mandaat tot mandaat voor uitvoeringsafspraken. Ook de follow-up van afspraken van wijkagenten door de basiseenheid verschilt. Korps 3 kent naast de wijkagenten, die vooral uitvoerend werkzaam zijn, ook netwerkinspecteurs, die op beleidsniveau de contacten met veiligheidspartners onderhouden en daarmee bindende afspraken kunnen maken. Sturing Bij het facet sturing gaat het om de vraag in welke mate een gedecentraliseerd sturingsconcept is toegepast. Invalshoeken daarbij zijn de mate van beleidsruimte op het niveau van de basiseenheden, de keuze voor territoriale of functionele sturing en de keuze voor sturing op hoofdlijnen of voor detailsturing. Vanuit het perspectief van ‘GGP als concept’ is een keuze voor een decentraal sturingsmodel gewenst, waarbij basiseenheden veel beleidsruimte hebben, er sprake is van territoriale sturing en van sturing op hoofdlijnen. Uit de korpsbeelden blijkt dat alle vijf de korpsen zich op het facet sturing verder kunnen ontwikkelen. Hierbij gaat het vooral om de beleidsruimte van de basiseenheden: in twee van de vijf korpsen worden doelen en prioriteiten hoofdzakelijk op korps- of districtelijk niveau bepaald en niet op het niveau van de basiseenheden. De ruimte van de chef van de basiseenheid om in te spelen op de problemen in zijn gebied wordt wisselend beoordeeld, van voldoende tot beperkt. Veel keuzes blijken te worden gemaakt op korpsniveau of op districtelijk niveau. De keuzeverantwoordelijkheid (welke zaken worden wel/niet aangepakt) bij veel voorkomende criminaliteit ligt in de meeste korpsen bij de leiding van de basiseenheid maar ín één korps bij de recherchechef. Ten aanzien van de middelzware criminaliteit ligt in één korps bij zaken met een niet bovenwijks karakter de keuzeverantwoordelijkheid bij de leiding van de basiseenheid en bij bovenwijkse criminaliteit bij het districtelijke veiligheidsoverleg. In twee korpsen geldt voor alle middelzware criminaliteit dat de keuzeverantwoordelijkheid bij een districtelijk overleg is belegd en in twee korpsen ligt de keuzeverantwoordelijkheid ten aanzien van middelzware criminaliteit geheel buiten de basiseenheden. In één korps is functionele (proces)sturing dominant, in de andere korpsen territoriale sturing. De mate daarvan loopt uiteen, met name voor criminaliteit. De beelden met betrekking tot sturing op hoofdlijnen dan wel op details lopen uiteen. Algemeen beeld is wel dat chefs van basiseenheden meer sturing op details ervaren dan wijkagenten. Procesgericht werken Het procesgericht werken wordt bij een keuze voor ‘GGP als concept’ gebruikt als middel om de professionaliteit van de uitvoeringsprocessen en keuzeprocessen op ieder niveau te p 32 EP10/050r. eindrapport


ondersteunen en kwalitatief te verbeteren en niet zozeer als middel om tot een strakkere sturing en beheersing van de uitvoering te komen. (Territoriale) lijnchefs zijn bij ‘GGP als concept’ verantwoordelijk voor de resultaten en de beleids- en uitvoeringskeuzes, proceseigenaren voor de kwaliteit van de processen. Proces en resultaatverantwoordelijkheid komen op het niveau van de basiseenheid bij elkaar. In vier korpsen is de verantwoordelijkheidsverdeling tussen lijnchefs en proceseigenaren conform het voorgaande. Korps 2 daarentegen kent een procesgeoriënteerde organisatie waar de aansturing van de processen bij proceseigenaren is belegd. In dit korps wordt GGP in afwijking van het RBP ook gedefinieerd als apart proces. Voor meerdere korpsen geldt dat de afstemming tussen processen op resultaten niet plaatsvindt op het niveau van de basiseenheid maar op districtelijk niveau of korpsniveau. Ontwikkelingspotentieel ligt dus in het vergroten van de mogelijkheden van de basiseenheden om afstemming tussen de processen in de uitvoering mede te bepalen. Planning en control Voor het facet planning en control geldt dat ontwikkeling van het model ‘GGP als concept’ een keuze impliceert voor een planning- en controlinstrumentarium dat een probleemgerichte en gebiedsgerichte aanpak faciliteert en dat de P&C functie alle organisatorische niveaus, ook dat van de basiseenheden ondersteunt. De vijf korpsen blijken op dit aspect uiteenlopend te scoren. In twee korpsen wordt P&C als leidend ervaren, in drie korpsen als ondersteunend. In twee korpsen ondersteunt P&C vooral het korps en districtsniveau; in drie korpsen ook in mindere of meerdere mate het niveau van de basiseenheden. Voor alle vijf de korpsen geldt dat zij zich verder in de richting van ‘GGP als concept’ kunnen ontwikkelen door hun P&C-instrumentarium meer ondersteunend te maken aan de basis van het korps. Informatie Het facet informatie krijgt bij ‘GGP als concept’ invulling door informatiegestuurde politie (IGP) breed te richten op veiligheidsproblemen en niet alleen op opsporing of korpsprestaties. De informatieorganisatie werkt zowel top-down als bottom-up en benut informatie uit de wijk. Door informatie van externen te benutten, actief burgers te consulteren en door de informatieorganisatie tot op het niveau van de basiseenheden te organiseren, kan dit invulling krijgen. De wijkagent is daarbij een belangrijke spil. Uit de korpsbeelden blijkt dat de mate waarin IGP breed gericht is op veiligheidsproblemen wisselt, evenals de mate waarin de informatieorganisatie is gedeconcentreerd tot op het niveau van de basiseenheden. In alle korpsen is geanalyseerde informatie beschikbaar voor de chef van de basiseenheid. In alle korpsen is men van oordeel dat er beter gebruik kan worden gemaakt van informatie uit de wijk. Hier ligt dus nog het nodige ontwikkelingspotentieel. Integrale veiligheid Bij het facet integrale veiligheid draait het om de vragen in hoeverre beleid afgestemd wordt op het lokale veiligheidsbeleid, of de basiseenheden participeren in de lokale veiligheidsplanning en of de chef basiseenheid een duidelijke eigen verantwoordelijkheid draagt voor de afspraken met partners die in het kader van de integrale veiligheidsaanpak zijn gemaakt. Uit de korpsbeelden blijkt dat in alle vijf korpsen het beleid is afgestemd op het lokale veiligheidsbeleid, variërend van in redelijke mate tot in sterke mate en dat alle basiseenheden participeren in de lokale veiligheidsplanning. Het algemene beeld is voorts dat de chef basiseenheid in de meeste korpsen alleen verantwoordelijk is voor de afspraken in het kader van integrale veiligheid, voor zover deze afspraken het werkgebied van de basiseenheid niet overstijgen. Toch lijkt er ook op het gebied van integrale veiligheid nog het nodige ontwikkelingspotentieel te zijn. De enquête heeft zich beperkt tot genoemde formele



kenmerken en ging niet in op de kwaliteit van de integrale veiligheidsaanpak, de kwaliteit van 1 de samenwerking met partners daarbij en burgerparticipatie. Uit andere onderzoeken blijkt dat op die terreinen nog veel ontwikkeling wenselijk is. Leiderschapsstijl Het laatste facet heeft betrekking op leiderschap. Een faciliterende leiderschapsstijl is het vertrekpunt voor het model ‘GGP al concept’. Uit de korpsbeelden blijkt dat alle vijf de korpsen zich op dit facet nog volop kunnen ontwikkelen. Veel respondenten kwalificeren de leiderschapsstijl in hun korps als ‘gericht op beheersing’. Bij korps 3 wordt de leiderschapsstijl als ‘redelijk faciliterend’ gekwalificeerd, terwijl bij korps 5 de respondenten wisselend antwoorden. Het adagium ‘vrijheid in gebondenheid’ kan als uitgangspunt dienen om een meer faciliterende leiderschapsstijl te laten groeien, zonder in vrijblijvendheid te vervallen. Omgeving als factor Tot besluit van dit hoofdstuk keren we nogmaals terug naar de omgeving van de korpsen. In hoofdstuk 3 gaven we al aan dat ‘omgeving’ als facet expliciet buiten beschouwing is gelaten. De korpsbeelden bevestigen dat de omgeving geen dominant element is voor de vormgeving van GGP. Korps 1 en korps 2 opereren in een grootstedelijke omgeving en scoren op de negen facetten zeer verschillend. Ook tussen de korpsen 3, 4 en 5, die allen werken in een matig stedelijke omgeving, zijn er aanzienlijke verschillen. De conclusie lijkt dus gerechtvaardigd dat de omgeving niet een overheersende invloed op de verschijningsvorm van GGP heeft.

1

Zie in dit verband o.a. Politieacademie, Lectoraat GVK en AEF: Maatschappelijke

integratie van de politie, (publicatie 2008) en Bas van Stokkom: Omstreden Orde. Naar een gepolitiseerde lokale veiligheidszorg.



5 Doorontwikkeling van GGP 5.1

Conclusies

Op basis van de voorgaande hoofdstukken kunnen de volgende conclusies getrokken worden: GGP is het centrale central e uitgangspunt voor de Nederlandse politie GGP is een centraal uitgangspunt voor de Nederlandse politie, waarmee het belang van maatschappelijke integratie in wijken, communities, professionele netwerken en in het lokale bestuur tot uitdrukking komt als basis voor de legitimiteit van de politie. Dit uitgangspunt is recent in ‘Politie in Ontwikkeling’ opnieuw bevestigd. Met het ‘Referentiekader GGP’ is gekozen voor ‘GGP als concept’ als de streefsituatie voor de Nederlandse politie. Keuzes individuele korpsen bepalend voor invulling GGP De wijze waarop gebiedsgebonden politiezorg vorm kan krijgen, beweegt zich ideaaltypisch tussen de modaliteiten ‘GGP als concept’ en ‘GGP als functie’. Hoe GGP in een korps feitelijk gestalte krijgt, hangt nauw samen met keuzen die gemaakt worden ten aanzien van de negen in dit onderzoek behandelde facetten van GGP. Die keuzen worden in belangrijke mate bepaald door de dominante sturingskenmerken en managementstijl in het korps (van faciliterend tot disciplinerend). Maatschappelijke integratie en horizontale legitimering gebaat bij ‘GGP als concept’ Horizontale legitimering van de politie staat of valt met maatschappelijke integratie. ‘GGP als concept’ biedt daarvoor de beste basis, door lokaal maatwerk, een probleemgerichte benadering en ‘kennen en gekend worden’. Dat vormt de basis voor het vertrouwen van burgers dat de politie hen in hun woon- en werkomgeving ondersteunt, terzijde staat en bijdraagt aan een rechtvaardige maatschappij. Natuurlijke spanning tussen verticale legitimering politie en ‘GGP als concept’ De politie heeft evenwel ook te maken met verticale legitimering naar de publieke opinie, het bevoegde gezag en de politiek, die de politie vooral beoordelen op de resultaten van het werk. Verticale legitimering tendeert naar centrale sturing binnen het korps, om de resultaten van de uitvoering te beheersen. Er is dus sprake van een ’natuurlijke spanning’ tussen een benadering van ‘GGP als concept’ en de verticale legitimering van de politie. Het realiseren van ‘vrijheid in gebondenheid’ is essentieel om in die spanning de balans tussen horizontale en verticale legitimering te vinden. Korpsen combineren: ‘GGP als concept’ en ‘GGP als functie’ Het zoeken naar de juiste balans in het geschetste dilemma tussen horizontale en verticale legitimering weerspiegelt zich in de duidelijke verschillen in de wijze waarop korpsen vormgeven aan GGP. In veel korpsen wordt GGP beschouwd als concept én als functionaliteit die is ondergebracht bij de territoriale basiseenheden. De mate waarin de basiseenheden taken vervullen op het gebied van opsporing, noodhulp en intake en service loopt uiteen en hangt af van de schaal van de basiseenheden, de omvang van de problematiek en de organisatieprincipes van het korps (gebieds- of procesgericht, centraal of decentraal). Naarmate basiseenheden kleiner zijn en de aard en omvang van de problematiek ernstiger is, worden opsporingstaken meer buiten de basiseenheden georganiseerd.



Korpsen ervaren spanning tussen noodhulp en GGP Noodhulp is in de meeste korpsen onderdeel van de taak van de (samenwerkende) basiseenheden. Vaak is noodhulp dominant in de planning en de beleving van het werk in de basiseenheden, waardoor de ruimte voor en betrokkenheid op het gebiedsgebonden werken beperkt wordt. Dat is voor sommige korpsen een reden om noodhulp buiten de basiseenheden 1 te organiseren. Uit onderzoek blijkt echter dat dit de verschillen in de oriëntatie op het werk tussen de noodhulp en de gebiedsgebonden medewerkers in de hand werkt en eenduidig optreden in de wijk belemmert. Een keuze voor een aparte noodhulporganisatie is niet efficiënt als het aantal meldingen beperkt is c.q. het gebied erg groot is. Indien voor bepaalde gebieden toch gekozen wordt voor een aparte noodhulporganisatie, kunnen de nadelen worden verminderd door deze roulerend te laten bemensen door medewerkers van de basiseenheden en de medewerkers die zich bezig houden met noodhulp ook te laten deelnemen aan de briefings van de basiseenheden. Invloed basisteams en taakinvulling wijkagent verschilt per korps Er zijn grote verschillen in de invloed van het basisteam op taken die elders in het korps zijn ondergebracht. Hierbij gaat het om de vraag wie bepaalt welke zaken worden opgepakt en op grond van welke criteria en om de vraag of maatschappelijke impact daarbij wel of niet een rol speelt. De taakinvulling van de wijkagent loopt uiteen. Soms ligt de nadruk op het optreden als informatiemakelaar en netwerken, in andere korpsen veel meer op optreden op straat (inclusief afhandelen van 6-uurszaken). Ook zijn er duidelijke verschillen met betrekking tot de positie en rol in het wijkteam (wel of geen invloed op de prioriteiten en inzet van het team) en in de mate waarin de wijkagenten zijn vrijgesteld van andere taken. De functiebeschrijvingen zijn in het algemeen zeer breed, in de taakinvulling en -uitvoering is sprake van grote verschillen, mede door het ontbreken van standaarden voor de taakinvulling. GGP brengt samenhang tussen processen en is zelf geen werkproces Vrijwel alle korpsen beschouwen GGP als een concept dat een kader vormt voor het tot stand brengen van samenhang tussen de verschillende processen. Bij de inrichting van de processen dient de gebiedsgebonden oriëntatie leidend te zijn. Werkprocessen moeten zo georganiseerd worden dat ze bijdragen aan maatschappelijke integratie. Bij de inrichting van de werkprocessen en de organisatie van het korps worden keuzes gemaakt, waarbij verschillende overwegingen een rol spelen. Korpsen zoeken naar een optimaal evenwicht tussen GGP, efficiency, professionalisering, informatiesturing en optimalisering van de afzonderlijke werkprocessen. Verdere ontwikkeling ontwikkeling van ‘GGP als concept’ is voor alle korpsen een opgave Als de feitelijke inrichting van de korpsen wordt vergeleken met de in hoofdstuk 3 genoemde facetten van ‘GGP als concept’ blijkt dat in geen enkel korps alle facetten volledig zijn gerealiseerd. Ontwikkeling van ‘GGP als concept’ blijft voor alle korpsen een opgave.

5.2 GGP als opgave: omgaan met dilemma’s en risico’s bij ‘GGP als concept’ ‘Het gebiedsgebonden werken blijft een leidend principe voor de Nederlandse politie’, aldus PiO. Toch blijkt uit ons onderzoek dat in de praktijk geen enkel korps de streefsituatie die daarbij het beste past, namelijk ‘GGP als concept’ naar alle negen facetten volledig heeft gerealiseerd. 1

Zie in dit verband o.a. Politieacademie, Lectoraat GVK en AEF: Maatschappelijke integratie van de politie, (publicatie 2008)



Verklaarbaar is dat wel. Community policing of neighbourhood policing als uitgangspunt nemen voor de organisatie en werkwijze van een korps, is de keuze voor een moeizame en veeleisende weg. De historie en de literatuur leren dat dit zeer hoge eisen stelt aan het 1 veranderingsvermogen van korpsen. Bovendien kent deze benadering uit oogpunt van beheersing van kwaliteit en resultaten in de uitvoering een aantal risico’s waarmee bij de implementatie van ‘GGP als concept’ rekening moet worden gehouden. In gesprekken met experts zijn die risico’s verkend en is tevens gekeken naar de antwoorden die korpsen hebben gevonden om die risico’s te beheersen

-

In deze paragraaf bespreken we enkele dilemma’s en risico’s, waar korpsen bij de doorontwikkeling van GGP onvermijdelijk een antwoord op zullen moeten formuleren. Achtereenvolgens gaan we in op: het risico van ‘vrijheid, blijheid’ bij een keuze voor een decentraal sturingsconcept de spanning tussen het organiseren van capaciteit in de basisteams en de wens op korpsniveau over flexibele capaciteit te kunnen beschikken de spanning tussen een decentrale organisatievorm en de benodigde kwaliteit voor met name specialistische werkzaamheden te hoge workload en de focus op korte termijndoelen als bedreigingen voor gebiedsgebonden werken kleinschaligheid versus efficiënte bedrijfsvoering betekenisvolle invulling geven aan frontlijnsturing. 5.2.1. ‘Vrijheid, blijheid’ De verantwoordelijkheid van basiseenheden voor veiligheid en leefbaarheid in hun gebied en de beleidsruimte die zij krijgen om hun activiteiten daar op af te stemmen, kunnen er toe leiden dat onveiligheid op korpsniveau gefragmenteerd aangepakt wordt. Anders gezegd: ‘eilandgedrag’ van basiseenheden kan er toe leiden dat zij onvoldoende bijdragen aan doelstellingen of korpsresultaten die op regionaal niveau zijn afgesproken en die in het kader van verticale legitimering belangrijk zijn. De schaarse capaciteit binnen de basiseenheden vormt een risico voor de bereidheid tot investeren in informatie-uitwisseling en samenwerking bij criminaliteit die zich niet aan wijkgrenzen houdt en een gezamenlijke aanpak vraagt en om bij te dragen aan korpsdoelstellingen die geen directe relatie hebben met de orde en veiligheid in de eigen wijk en de aanpak van criminaliteit die niet van invloed is op de veiligheid in de eigen wijk. Gedetailleerde aspectsturing op regioniveau is niet het juiste antwoord op dit risico van ‘vrijheid, blijheid’. Niet alleen leidt dat tot schijnrationaliteit, maar ook tot onvoldoende maatwerk. Immers, de meeste vormen van criminaliteit en onveiligheid hebben een duidelijke lokale component. Vaak gaat het om lokale daders en slachtoffers en spelen omgevingsfactoren, zoals de bebouwde omgeving en de bevolkingssamenstelling en sociale binding, een belangrijke rol. Mogelijke beheersingsmaatregelen om het risico van eilandgedrag te ondervangen zijn: Sturing op hoofdlijnen Probleemgericht en resultaatgericht werken vraagt in de eerste plaats decentrale analyse en sturing dicht bij het betrokken criminaliteitsprobleem en de keuze van een op de concrete 1

Zie in dit verband o.a.: A.A. Braga en D.L. Weisburd: Police Innovation and Crime

Prevention. Lessons learned from Police Research over the past 20 years, Washington, 2007; G.L. Kelling; Police field services and crime. The presumed effects of Capacity, Crime and Delinquency, 1978, p 177 e.v. en M.A. Straver: Politie en afnemende criminaliteitsbeheersing; helpt niets echt of is er nog perspectief op het herstel, Tijdschrift voor de Politie,1985, p. 369 e.v.



problematiek toegesneden mix van maatregelen van de politie - primair de basiseenheid - en de lokale veiligheidspartners. Op lokaal niveau kan sturing gecombineerd worden met betrokkenheid bij en beleving van concrete ontwikkelingen in onveiligheid. Om daaraan recht te doen en toch te kunnen sturen op de resultaten van het korps als geheel, is de eerste stap dat het korpsbeleid - ook rekening houdend met landelijk beleid - zich beperkt tot hoofdlijnen. Dit door een beperkt aantal ‘korpsbrede’ prioriteiten vast te stellen en deze te vertalen in doelstellingen in toetsbare termen die in het beleid van de decentrale eenheden moeten worden meegenomen. De korpsleiding dient vervolgens stevig te sturen op realisatie van deze doelen. Het maken van gezamenlijke afspraken vooraf over bijdragen aan resultaten De tweede stap is dat dit beleid vertaald wordt naar afspraken met districten en daarbinnen met basiseenheden over het realiseren van hun bijdrage aan deze korpsbrede doelstellingen. Afspraken op basis van maatwerk verdienen daarbij de voorkeur boven een strakke proportionele verdeling van de korpsdoelstellingen over de districten en basiseenheden omdat dat meer ruimte biedt om deze regionale doelstellingen verder te verbijzonderen naar de eigen veiligheidsproblematiek van districten en/of basiseenheden. Managementteams op korpsen districtelijk niveau spelen in dit proces een cruciale rol; hier gaat het immers om de vraag; wie draagt gelet op enerzijds de medeverantwoordelijkheid voor de resultaten van het geheel en anderzijds op zijn specifieke veiligheidssituatie en mogelijkheden, wat bij aan welke korpsbrede doelstelling. Het gebruik van een goed performance control system De derde stap is het realiseren en hanteren van een perfomance control system, dat territoriale chefs op alle niveaus in staat stelt om de ontwikkeling van zowel de prestaties als de ontwikkeling van de veiligheidssituatie actueel te volgen en op basis daarvan zo nodig bij te sturen. Verantwoording vragen aan basiseenheden De vierde stap is dat lijnchefs moeten niet alleen beleidsruimte krijgen, maar ook verplicht worden om verantwoording af te leggen over hun prestaties en hun bijdragen aan de korpsdoelstellingen en aan de veiligheid in het eigen gebied. Aandachtspunt is dat dit niet-vrijblijvende, participatieve sturingsmodel ook binnen de basiseenheden wordt toegepast. Door deze beheersingsmaatregelen krijgt de noodzakelijke beleidsruimte en discretionaire bevoegdheid van basiseenheden niet het karakter van ‘vrijheid blijheid’ maar van ‘vrijheid in gebondenheid’. Gebonden aan het regionale beleid en gebonden ook aan de plicht om verantwoording af te leggen. Daarmee wordt ruimte gecreëerd voor een lokale invulling van regionale prioriteiten, die recht doet aan de specifieke lokale omstandigheden. 5.2.2 Flexibiliteit Een tweede dilemma betreft flexibele inzet van capaciteit. Veiligheidsproblematiek is vaak gebiedsoverschrijdend. Hoewel het specifieke karakter van een gebied of wijk een belangrijke factor is, is dit niet allesbepalend. Problemen kunnen zich in een wijk voordoen maar een oorzaak hebben buiten de grenzen van de wijk, en daarnaast kunnen zich ‘pieken’ in onveiligheid en werklast voordoen die niet binnen de capaciteit van één basiseenheid kunnen worden opgevangen. De omgeving is dynamisch, dus moet gewaarborgd zijn dat capaciteit ook flexibel ingezet kan worden. Vooral bij de kortcyclische planning van onderzoeken en de aanpak van (onvoorziene) evenementen of ordeproblemen moet flexibiliteit georganiseerd worden. Dit



vraagt om duidelijkheid over de vragen welke zaken aangepakt worden en welke niet, waar bijstand gewenst en wie daarover beslist. Om het risico van inflexibiliteit in de inzet van capaciteit te beperken kunnen de volgende beheersingsmaatregelen worden genomen: Beleggen verantwoordelijkheden, opschalingsmodel Uitgangspunt hierbij is het beleggen van de keuzeverantwoordelijkheid bij een gebiedsgebonden lijnchef: de chef basiseenheid, de districtschef of de (plv.) korpschef. Dit kan als volgt worden uitgewerkt.

-

-

De primaire keuzeverantwoordelijkheid ligt bij de chef basiseenheid, met uitzondering van: georganiseerde en zware criminaliteit openbare ordeproblemen die een SGBO vergen eventuele andere limitatief aangegeven zaken. De keuzeverantwoordelijkheid van de chef basiseenheid houdt op: als onderzoeken of problemen de schaal van de basiseenheid overschrijden, bijvoorbeeld bij een inbraakdossier van een dadergroep die in meerdere basiseenheden actief is als onderzoeken de capaciteit of de deskundigheid van de basiseenheid - ook met kwalitatieve ondersteuning van de districtsrecherche - te boven gaan. In deze gevallen wordt de keuzeverantwoordelijkheid opgeschaald naar het districtelijke niveau. Daar wordt op basis van een inventarisatie van deze onderzoeken bij alle basiseenheden bepaald welke onderzoeken opgepakt worden en in welk samenwerkingsverband. Wanneer er sprake is van districtsoverschrijdende criminaliteit of onderzoeken waarvoor de capaciteit van het district ontoereikend is, dan wordt de keuzeverantwoordelijkheid opgeschaald naar het korpsniveau, i.c. de (plv.) korpschef. Om dit model te laten werken moeten er afspraken gemaakt worden over het percentage van de capaciteit die basiseenheden c.q. districten en de regionale recherche beschikbaar moeten houden voor de aanpak onder regionale verantwoordelijkheid. Flexibele capaciteit is in deze benadering beschikbaar, doordat er afspraken zijn gemaakt in het kader van de regeling van opschaling van verantwoordelijkheden.

-

Flexibele capaciteit organiseren Een andere mogelijkheid is dat flexibele capaciteit (min of meer) permanent wordt vrijgemaakt. Hiervoor zijn er verschillende opties mogelijk: inrichten van flexteams voor gebiedsoverschrijdende en/of middelzware criminaliteit. Deze flexteams kunnen worden bemand vanuit de basiseenheden en de recherche niet toekennen van een deel van de korpscapaciteit aan districten en basiseenheden Twee of drielagenstructuur Voorgaande beheersingsmaatregelen gaan uit van het drielagenmodel (basiseenheid, district, korps). Bij de vraag hoe flexibiliteit georganiseerd dient te worden, moet ook de trend naar een tweelagenmodel genoemd worden. Een aantal korpsen hebben de districtslaag weg gehaald en vervangen de districtschef door een procesdirecteur die afgerekend wordt op het faciliteren van de basiseenheden. In dit twee lagenmodel ligt de keuzeverantwoordelijkheid voor opsporing (welke zaken worden aangepakt?) bij de gebiedsgebonden eenheden, in overleg met de procesdirecteur. Als het gaat om het organiseren van flexibele capaciteit heeft de procesdirecteur in dit model doorzettingsmacht.



Een onderzoek naar de voor en nadelen van de beide modellen vanuit het perspectief van GGP heeft nog niet plaatsgevonden. Dit zou in het kader van het ‘Programma ontwikkeling gebiedsgebonden politie’ kunnen worden gedaan. Tevens zou daarin op basis van best practices in korpsen bekeken kunnen worden op welke wijze de toegevoegde waarde van districten dan wel de procesdirecteuren kan worden geoptimaliseerd. 5.2.3 Kwaliteit van de uitvoering Een keuze voor brede basispolitiezorg, zoals de benadering ‘GGP als concept’ voorstaat, brengt het risico met zich mee dat er binnen de basiseenheden onvoldoende expertise beschikbaar is om een professionele afwikkeling van zaken te garanderen. Daarbij vraagt met name de relatie tussen GGP en opsporing aandacht Om dit risico te ondervangen kunnen de volgende beheersingsmaatregelen worden genomen:

-

-

Het inbrengen van specialistische ervaring en deskundigheid in de basiseenheden Het is van belang te onderkennen dat niet iedere individuele medewerker basispolitiezorg de basispolitiefunctie in zijn volle breedte hoeft te kunnen vervullen, maar dat de basiseenheid als geheel daarin binnen zijn gebied moet kunnen voorzien. Binnen de basiseenheid is wel degelijk taakdifferentiatie mogelijk. Om te zorgen dat basiseenheden over voldoende expertise beschikken kunnen de volgende maatregelen worden getroffen: het terugleiden van specialistische ervaring en deskundigheid naar de basiseenheden in het kader van loopbaanbeleid. Zo kunnen rechercheurs als onderdeel van hun loopbaan een tijd werken als meewerkend voorman in een basiseenheid, om daar rechercheonderzoeken te coördineren, collega’s te begeleiden en kennis over te dragen. het aanstellen van wijkrechercheurs binnen de basiseenheden. Het verplichtstellen van het consultateren van specialisten Een andere mogelijkheid is om in het stelsel van toedeling van keuze- en uitvoeringsverantwoordelijkheden de keuzeverantwoordelijkheid te laten bij de chef van de basiseenheid maar voor de uitvoering van bepaalde zaken verplichte consultatie van specialisten voor te schrijven. Uitvoeringsverantwoordelijkheid beleggen bij specialisten Ook is het mogelijk om de (mede-)uitvoering c.q. de coördinatie van de uitvoering van onderzoeken te laten plaatsvinden door specialisten. De chef van de specialistische afdeling is dan verantwoordelijk voor de kwaliteit van de uitvoering. Een verdergaande variant is dat een deel van de opsporingsactiviteiten wordt overgedragen van de basiseenheden naar de (districts) recherche. Daarbij is het van belang dat de keuzeverantwoordelijkheid - welke zaken worden wel/niet aangepakt en welke prioritering wordt daarbij gehanteerd - blijft liggen bij de chefs van de basiseenheden. De chef van de recherche is uitvoeringsverantwoordelijk. Bij verschillen van mening tussen beiden hakt de districtschef de knoop door. In het tweelagenmodel ligt deze uitvoeringsverantwoordelijkheid en doorzettingsmacht bij de procesdirecteur. Procesmatig werken Het protocolleren van werkprocessen is tenslotte een belangrijk hulpmiddel om de kwaliteit te bevorderen van die werkzaamheden en onderzoeken waar medewerkers basispolitiezorg niet dagelijks mee geconfronteerd worden. De uitvoering kan worden ondersteund door werkprocessen te voorzien van makkelijk toegankelijke hulpmiddelen zoals formats, checklisten et cetera.



5.2.4 Workload en waan van de dag Een keuze voor de benadering ‘GGP als concept’ is een keuze voor een arbeidsintensieve werkwijze. Basiseenheden met een breed takenpakket blijken in de praktijk goed te functioneren zolang zij de workload redelijkerwijs aan kunnen. Als de workload te groot wordt, stapelen plankzaken zich op en verengt politiewerk tot noodhulp, handhavingsprojecten en opsporing. De planning wordt dan beheerst door het invullen van de bureauopenstelling, noodhulp en het regelen van capaciteit voor onderzoeken. Er is minder ruimte voor ‘maatwerk’ afgestemd op de specifieke problematiek van het eigen gebied. De contacten in de wijk verschralen. Het onderhouden van structurele contacten met sleutelpersonen en partners in de wijk neemt af door de druk op wijkagenten om bij te dragen aan noodhulp of ander politiewerk buiten zijn wijk. Kortom: als de workload te groot is, komt het gebiedsgebonden politiewerk dus onder druk te staan. Dat uit zich vooral in de taken van de wijkagent. Een tweede risico is dat GGP ondersneeuwt in ‘de waan van de dag’. Doelstellingen voor de korte termijn en het actuele werkaanbod krijgen dan prioriteit boven diepte-investeringen voor de langere termijn. Symptomatisch hiervoor is de klacht van wijkagenten dat problemen en thema’s die zij agenderen te veel op de lange baan worden geschoven. Om deze twee risico’s te ondervangen, kunnen de volgende beheersingsmaatregelen getroffen worden: Sterkte- en vacatureverdeling Een keuze voor ‘GGP als concept’ heeft gevolgen voor de interne sterkteverdeling. Iedere toedeling van sterkte aan specialistische en ondersteunende functies vraagt een bewuste afweging om suboptimalisatie op deelfuncties ten koste van het de integrale politiefunctie te voorkomen. Het hanteren van een meerjaren-norm voor de procentuele verdeling van sterkte over primaire functies versus leiding en ondersteuning en binnen de primaire functies voor de basispolitiefunctie versus specialistische functies kan daarbij helpen. Ook voor de verdeling van vacatures over het korps moeten normen bestaan om te voorkomen dat deze uitsluitend op de basiseenheden drukken.

-

-

Capaciteitsmanagement Om de beschikbare capaciteit van basiseenheid optimaal in te zetten is capaciteitmanagement nodig. Dat vereist: gedetailleerd inzicht in het werkaanbod (incidenten, aangiften, evenementen et cetera) en in interne verplichtingen het normeren van die incidenten en aangiften die procentueel het meest voorkomen en volgens de 80/20-regel het grootste beslag op de capaciteit leggen inzicht in de voor het werkaanbod en interne verplichtingen noodzakelijke capaciteit naar maand, week, dag en uur en in de beschikbare capaciteit het plannen van de inzet van personeel op korte en lange termijn. Herziening rolverdeling binnen basiseenheden (kwalitatieve formatie) Hierbij gaat het om het scherp definiëren van de rolverdeling binnen de basiseenheden. Wie beslist? Wie bereidt voor? Wie voert uit? In de praktijk lopen deze rollen vaak door elkaar heen. Dat leidt tot ondoelmatig gebruik van capaciteit van ervaren politiemedewerkers (met name brigadiers). Bij de rolverdeling dienen de volgende uitgangspunten gehanteerd te worden: de chef basiseenheid neemt besluiten over prioriteiten en inzet van de basiseenheid de uitvoerend teamchefs gaan over de werkvoorbereiding en worden bijgestaan door coördinatoren van dienst en procescoördinatoren



-

de overige brigadiers hebben als seniormedewerkers een coachende rol naar jongere collega’s bij de uitvoering in complexe situaties medewerkers basispolitiezorg voeren opdrachten uit en geven vervolgens terugkoppeling op basis waarvan de werkplanning weer kan worden bijgesteld de wijkagenten brengen voorstellen voor activiteiten in hun wijk in bij de chef basiseenheid, die besluit over prioriteiten. De vastgestelde prioriteiten worden in de werkvoorbereiding opgenomen en door het team en de betrokken wijkagent uitgevoerd. 5.2.5 Kleinschaligheid versus efficiënte bedrijfsvoering De exacte schaal van een basiseenheid is niet in zijn algemeenheid aan te geven. De indeling van gebieden van basiseenheden moet worden bepaald door onder meer fysieke grenzen, demografische en sociale samenhang en samenhang met gebiedsindelingen van bestuur en partners et cetera. De omvang (sterkte) van de basiseenheid die in het gebied werkt, wordt vervolgens bepaald door factoren als beschikbaarheid en workload. Als bovengrens geldt dat het gebied qua oppervlakte en aantal inwoners zo klein is dat de medewerkers van de basiseenheid zich bij het gebied en de bevolking betrokken kunnen voelen en de problemen, achtergronden en relevante mensen kunnen kennen. Als ondergrens geldt dat het gebied qua oppervlakte en inwonertal zo groot is dat de 7 x 24 uur beschikbaarheid gewaarborgd is en de basiseenheid zoveel formatie heeft dat het werkaanbod in al zijn variëteit redelijk zelfstandig kan worden uitgevoerd. Deze uitgangspunten kunnen leiden tot grote verschillen in de sterkte van basiseenheden, variërend bijvoorbeeld van een basiseenheid met een sterkte van 80 tot 100 medewerkers in een klein compact stadsdeel met 40.000 inwoners en forse grootstedelijke problematiek tot een basiseenheid met een sterkte van 35 à 40 medewerkers in een uitgestrekt gebied op het platteland met 30.000 inwoners, meerdere kernen en een gunstige veiligheidssituatie. Met betrekking tot de gewenste schaal en omvang van basiseenheden is de volgende beweging zichtbaar. Vanuit het uitgangspunt ‘kennen en gekend worden’, dat een kleinschalige uitoefening van de gebiedsgebonden basispolitiezorg vraagt, is gestart met vrij kleine basiseenheden. In de loop van de tijd heeft het streven naar efficiëntere bedrijfsvoering geleid tot schaalvergroting en samenvoeging van basiseenheden.

-

Onmiskenbaar heeft schaalvergroting vanuit het perspectief van efficiëntie voordelen: de roosterplanning is makkelijker rond te krijgen er is minder overhead er is minder capaciteit nodig voor intake (bureauopenstelling) er zijn mogelijkheden voor kostenbesparingen door het afstoten van bureaus. Vanuit het perspectief van GGP en maatschappelijke integratie is deze ontwikkeling echter ongewenst. Risico is dat maatschappelijke integratie ondergeschikt wordt gemaakt aan de interne bedrijfsvoering. Als medewerkers basispolitiezorg niet werken in een overzichtelijk, samenhangend gebied met een schaal die betrokkenheid bij hun gebied en werken vanuit kennis van mensen, problemen en achtergronden mogelijk maakt, verslechteren de condities voor de basiseenheid om ‘maatwerk’ te leveren afgestemd op de specifieke orde en veiligheidsproblematiek in het gebied. De kritische grens is moeilijk aan te geven, maar als in een stad van 80.000 inwoners basiseenheden van circa 50 en 60 fte worden samengevoegd, dan weegt de winst op het



gebied van efficiëntie en flexibele inzet van personeel niet op tegen de schade voor gebiedsgebonden politie vanuit het oogpunt van maatschappelijke integratie.

-

Er zou alleen tot schaalvergroting moeten worden overgegaan als de eerder in dit hoofdstuk genoemde maatregelen niet toereikend zijn. Als gekozen wordt voor schaalvergroting of als er reeds sprake is van grote basiseenheden, dan moeten er maatregelen genomen worden om de schade voor maatschappelijke integratie en horizontale legitimering te beperken. Daarbij kan gedacht worden aan: het handhaven van meerdere bureaus of steunpunten binnen het gebied, omdat de nabijheid van een politiebureau bijdraagt aan het gevoel dat de politie burgers ondersteunt alle medewerkers van de basiseenheid als taakaccent te geven het gebiedsgebonden werken in een specifieke wijk en hen daar een deel van hun tijd samen met de wijkagent te laten opereren. Daarmee wordt het risico van verschillen in de oriëntatie tussen e wijkagent en medewerkers BPZ verkleind. 5.2.6 Frontlijnsturing Een laatste dilemma betreft de invulling van frontlijnsturing. Deze vorm van sturing is onlosmakelijk verbonden aan de politie als frontlijnorganisatie, ongeacht de organisatievorm. Bij ‘GGP als concept’ is goede frontlijnsturing een belangrijke randvoorwaarde voor resultaatgerichte sturing van het korps als geheel. In feite hebben de meeste hiervoor vermelde dilemma’s en risico’s met de invulling van frontlijnsturing te maken. Een specifiek aspect van frontlijnsturing betreft de aansturing van de wijkagenten. 1 Uit recente studies blijkt dat de invulling van de functie van de wijkagent sterk verschilt. De mate waarin wijkagenten optreden als handhaver op straat of opereren als informatiemakelaar of vertegenwoordiger van de politie in netwerken loopt uiteen. Verschillen tussen wijken kunnen deze verschillen in de invulling van de functie van wijkagent slechts ten dele verklaren. De invulling van de functie blijkt sterk persoonsgebonden. Wijkagenten bepalen (te) sterk hun eigen werkzaamheden. Er is weinig sturing op hun handelen, hun functieoriëntatie, hun rol in de netwerken en de prioriteiten in hun werk. Het voert te ver om in het kader van dit rapport uiteen te zetten hoe de frontlijnsturing bij de politie, vanuit het perspectief van ‘GGP als concept’ verbeterd kan worden. Een belangrijke voorwaarde is professionalisering van de leiding van basiseenheden, gericht op ‘sturing geven aan zelfsturing’. De Politieacademie kan daar met haar opleiding een belangrijke rol in spelen, zowel in de leergangen voor operationeel leidinggevenden als door bijscholing van de huidige leidinggevenden. Het is dan wel zaak dat daaraan door een bedrijfsvoeringsmodel voor gebiedsgebonden basiseenheden richting wordt gegeven. Een dergelijk model is er nog niet. In het kader van het ‘Programma ontwikkeling gebiedsgebonden politie’ kunnen de elementen voor dit model worden ontwikkeld, samen met het veld en met gebruikmaking van best practices. De frontlijnsturing ten aanzien van de wijkagenten kan worden verbeterd door een meer expliciet functieprofiel, aandacht voor dit aspect in de opleiding van wijkagenten en coaching en intervisie van wijkagenten binnen de korpsen.

1

Zie: Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde en Andersson Elffers Felix:

Maatschappelijke integratie van de politie, Apeldoorn, 2008 en J.B. Terpstra, Wijkagenten en hun dagelijks werk,. Een onderzoek naar de uitvoering van het gebiedsgebonden politiewerk, Den Haag, 2008.



5.3

Ontwikkelen van een visie op de doorontwikkeling van ‘GGP als concept’

Bij de doorontwikkeling van gebiedsgebonden politiezorg gaat het om de vraag hoe de politie invulling kan geven aan maatschappelijke integratie als voorwaarde voor legitimiteit en effectiviteit op het gebied van openbare orde en veiligheid.

-

-

Daarbij staan twee vragen centraal: hoe kan gebiedsgebonden politiezorg inhoudelijk worden verbeterd. Daarbij gaat het om zaken als de integrale veiligheidsaanpak, netwerken, reassurance policing, signal crime, burgerparticipatie en consultatie hoe kan gebiedsgebonden politie het beste organisatorisch vorm worden gegeven. In dit rapport concentreren we ons op de tweede vraag. Omgaan met dilemma’s In de vorige paragraaf is aangegeven dat de ontwikkeling van ‘GGP als concept’ korpsen voor dilemma’s plaatst. Daarbij is ook ingegaan op de maatregelen die korpsen kunnen nemen om risico’s te beheersen. . Dilemma’s doen zich vooral daar voor waar horizontale en verticale legitimering en in het verlengde daarvan beleidsruimte en beheersing met elkaar op gespannen voet staan. Kleinschalige gebiedsgebonden brede basispolitiezorg is niet altijd de meest efficiënte organisatievorm en evenmin de makkelijkste organisatievorm om korte termijn resultaten te realiseren, maar is vanuit het perspectief van horizontale legitimering en maatschappelijke integratie wel gewenst. Het formuleren van een antwoord op dit soort dilemma’s vormt de kern van de opgave waarvoor de korpsen zich gesteld zien bij de doorontwikkeling van GGP. Korpsen moeten een visie ontwikkelen op GGP waarbij horizontale én verticale legitimering beide een plaats krijgen. Horizontale en verticale legitimering zijn beiden noodzakelijk en kunnen elkaar versterken als GGP minder vrijblijvend wordt georganiseerd en als korpsen werken vanuit een visie waarbij gebiedsgebonden werk leidend is bij de invulling van de werkzaamheden en de verticale legitimering van daaruit wordt gevoed. Minder vrijblijvendheid De ontwikkeling naar minder vrijblijvende vormen van GGP is al breed in gang gezet. Meer en meer wordt binnen korpsen de vraag gesteld wat mensen in de basis doen en wat zij tot stand brengen. Legitimatie betekent hier dus vooral aanspreekbaar zijn op wat je doet en op het effect van je handelen. Dit is relevant voor verticale legitimatie, zowel binnen het korps als naar bestuur en politiek, maar ook voor de horizontale legitimatie, waar wijkagenten aanspreekbaar moeten zijn door mondige burgers. Wat de wijkagent doet moet ook echt aantoonbaar bijdragen aan de veiligheid in de buurt en de burger mag de wijkagent daarop aanspreken. Legitimatie vraagt ook dat wijkagenten als handhavers optreden. Politie dicht bij burgers organiseren alleen is niet voldoende voor maatschappelijke integratie en legitimiteit. Gezag uitoefenen door op te treden als handhaver draagt evenzeer bij aan het vertrouwen van burgers in de politie. Het afgelopen decennium heeft sterk de nadruk gelegen op verticale legitimering. De politiekbestuurlijke druk op de politie om bij te dragen aan een veiliger samenleving was groot. Binnen de korpsen is veel nadruk gelegd op het sturen op output en processen. Maatschappelijke integratie van de politie was veel minder een issue. Nu het veiligheidsprobleem minder groot is,



ontstaat er ruimte om de focus weer te verleggen, zonder verticale legitimering te veronachtzamen. Visie op GGP: de kern van een integrale visie op korpsontwikkeling In het ‘Referentiekader GGP’ is gesteld dat elk korps een visie heeft op gebiedsgebonden politiezorg. In de praktijk zijn deze visies nog vaak te weinig doorleefd, expliciet en onvoldoende richtinggevend voor de ontwikkeling van het korps. Dit kan ertoe leiden dat korpsen bij vraagstukken rond inrichting en sturing keuzes maken die haaks staan op de uitgangspunten van gebiedsgebonden politiezorg. Belangrijk is dat korpsen op dit punt bewuste keuzes maken en de consequenties voor GGP expliciet betrekken bij de aanpak van problemen in organisatie en bedrijfsvoering of het implementeren van nieuwe ontwikkelingen. Dit vereist een visie op GGP die richting geeft aan de ontwikkeling van het korps, waarbij de vormgeving van de organisatie nadrukkelijk betrokken wordt en waarin andere nieuwe, veelbelovende ontwikkelingen zoals procesgericht werken, informatiegestuurde politiezorg en de vele landelijke verbeterprogramma’s die invloed hebben op de organisatie-inrichting, kunnen worden geïntegreerd. Een scherpe visie van de korpsleiding op de invulling van gebiedsgebonden werken als leidend beginsel voor het functioneren van het korps, is essentieel om tot bewuste keuzes te kunnen komen. Deze visie moet het korps niet beperken in het maken van keuzes rond inrichting- en sturingsvraagstukken, maar juist als richtinggevend kader dienen om bewust in te spelen op de voortdurende veranderende eisen die de omgeving aan het korps stelt en waar het bij horizontale en verticale legitimatie in essentie om draait. 5.4

Centrale opgaven bij doorontwikkeling van GGP

Hieronder beschrijven wij in de vorm van aanbevelingen een aantal centrale opgaven waar de Nederlandse politie bij de doorontwikkeling van GGP voor staat. 5.4.1 Geen blauwdruk, wel gedeelde visie op ‘GGP organiseren’ Wij adviseren om bij de doorontwikkeling van GGP uit te gaan van de opgave maatschappelijke integratie te realiseren als voorwaarde voor legitimiteit en effectiviteit op langere termijn ten aanzien van veiligheid in de samenleving. Ingang voor een visie op de doorontwikkeling van GGP wordt dan ‘hoe kan maatschappelijke integratie van de politie optimaal georganiseerd worden’. Optimaal vanuit de soms tegenstrijdige eisen die horizontale en verticale legitimering aan de politie stellen. Daarbij zou het ideaaltype ‘GGP als concept’ in zijn uitwerking naar de negen facetten niet als ‘blauwdruk’ gehanteerd moeten worden. Het is niet te verwachten dat vanuit de uiteenlopende dominante sturingsopvattingen die de 25 korpsen hanteren c.q. moeten hanteren, een eenduidige opvatting is af te leiden over de invulling van de korpsorganisatie op basis van de facetten van ‘GGP als concept’. Wel is het wenselijk dat alle korpsen ’GGP als concept’ in zijn uitwerking naar de negen facetten gebruiken als richtinggevend toetsingskader bij de doorontwikkeling van het korps om verbetering of borging van maatschappelijke integratie te bewerkstelligen en de balans tussen horizontale en verticale legitimering te vinden. Op termijn zal daarvan een convergerende werking uitgaan. Ieder korps zal daarin zijn eigen weg moeten gaan, gegeven de externe omstandigheden, de huidige organisatie, de historie en het veranderingsvermogen.



5.4.2 Werken aan een krachtig gedecentraliseerd sturingsconcept Een in beginsel gedecentraliseerd sturingsconcept dat zich kenmerkt door een ruime mate van beleidsruimte van de basiseenheid, territoriale aansturing en sturing op hoofdlijnen, vraagt specifieke maatregelen om op korpsniveau op veiligheidsresultaten en kwaliteit van de uitvoering te kunnen sturen. ‘GGP als concept’ is immers niet houdbaar als gebiedsgebonden werken en resultaatgericht werken niet hand in hand gaan. Bij de uitwerking van dit sturingsconcept kan worden aangesloten bij de in paragraaf 5.2. genoemde beheersingsmaatregelen.

-

-

-

-

-

-

-

Het verdient aanbeveling om in het kader van het Programma Ontwikkeling Gebiedsgebonden Politie de volgende activiteiten in gang te zetten: het inventariseren van best practices met betrekking tot sturing van en binnen redelijke autonome basiseenheden en deze na validatie door de Strategische Begeleidingsgroep GGP (SBG) ter beschikking te stellen aan de korpsen de ontwikkeling in enkele pilots van een sturings- en bedrijfsvoeringconcept voor basiseenheden, waarbij gebruik gemaakt wordt van deze ‘best practices’ (geen blauwdruk maar een handleiding) een onderzoek naar de voor en nadelen van de tweelagenstructuur en de drielagenstructuur vanuit het perspectief van sturing van gebiedsgebonden werken waarin tevens op basis van verkenning van ‘best practices’ in korpsen onderzocht wordt op welke wijze de toegevoegde waarde van districten dan wel procesdirecteuren kan worden geoptimaliseerd de ontwikkeling van een programma voor professionalisering van de leiding van basiseenheden, in samenwerking met de Politieacademie. 5.4.3 Professionalisering wijkagent De wijkagent vervult een sleutelrol binnen GGP. Professionalisering en een duidelijke positionering van de wijkagent, zowel binnen het korps als naar de buitenwereld, zijn belangrijke opgaven bij de verdere ontwikkeling van GGP. Dat vereist aanscherping van de invulling van de rol van de wijkagent en een gedeeld beeld van de wijze waarop de wijkagenten hun rol invullen, aansluitend bij het Referentiekader GGP. Daarbij passen de volgende maatregelen: aanscherping van het functieprofiel. Daarbij gaat het om het verhelderen van de taken van de wijkagent en van de balans tussen taken als netwerker en informatiemakelaar enerzijds en de handhavende taken anderzijds professionalisering van de werkwijze van wijkagenten, inclusief het tot stand brengen van meer uniformiteit daarin door het hanteren van referenties en standaarden. Aandachtspunten daarbij zijn onder andere scanning van de omgeving, de rol van de wijkagent in informatiegestuurde politie, het opbouwen van netwerken op wijkniveau en het werken in operationele samenwerkingsketens coaching en intervisie richting geven aan de regelruimte van wijkagenten door expliciete aansturing op standaarden en prioriteiten door de leiding van de basiseenheid de inbedding van de wijkagent in de basiseenheid (landelijk beschikbare) opleidingen. Het verdient aanbeveling om het kader van het Programma Ontwikkeling Gebiedsgebonden Politie in samenwerking met de SBG GGP, het lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde en de Politieacademie (postinitieel onderwijs) een programma te ontwikkelen voor professionalisering van de wijkagenten.



5.4.4 Informatiegestuurde politie GGP vraagt een informatieorganisatie die gedecentraliseerd of gedeconcentreerd is naar wijkniveau en die zowel top-down als bottom-up werkt. De gebiedsgebonden politiezorg wordt daarbij ondersteund met informatie en analyse. Anderzijds vindt de in het dagelijkse werk gegenereerde informatie uit de wijk, vertaling in de politieorganisatie en de netwerken met partners. De wijkagent is daarbij de actieve schakel ten aanzien van Informatie Gestuurde Politie (IGP). Hij wordt vanuit het korps actief voorzien van informatie en wordt benaderd met informatievragen. Met zijn kennis van en zicht op het criminaliteits- en veiligheidsbeeld in de wijk en met zijn netwerken met de mensen in de wijk, draagt de wijkagent bij aan een gerichte aanpak van onveiligheid door zijn basiseenheid (briefing) en de andere diensten in het korps. Er moet via de wijkagenten meer werk gemaakt worden van actieve consultatie van burgers, die beter benut kunnen worden als ogen en oren van de politie. Zij weten wat er fout gaat in de wijk en wat aangepakt zou moeten worden. Zij kunnen informatie verschaffen over locaties, delicten, overlast, daders en slachtoffers die in het kader van gebiedsgebonden veiligheidsaanpak een onmisbare aanvulling betekenen op de traditionele informatiebronnen. Het verdient aanbeveling om in het kader van het Programma Ontwikkeling Gebiedsgebonden Politie activiteiten te ontwikkelen om bij de implementatie van het Nationale Intelligence Model de ondersteuning vanuit het IGP-concept aan het gebiedsgebonden werken en de integrale veiligheidheidsaanpak te versterken. 5.4.5 Bewust positie kiezen bij integrale veiligheid Integraal veiligheidsbeleid sluit goed aan bij de brede probleemoriëntatie die aan gebiedsgebonden politie ten grondslag ligt. De politie werkt aan veiligheid vanuit een probleemgerichte aanpak, met aandacht voor achtergronden, beïnvloedende factoren en oorzaken van onveiligheid en overlast. De gebiedsgebonden politie levert een directe bijdrage aan de samenwerking binnen de gemeenschappelijke veiligheidsaanpak in het gebied. Uitgangspunt bij integraal veiligheidsbeleid is het afstemmen van het beleid van politie, lokaal bestuur en het openbaar ministerie onder regie van het gemeentebestuur. In het verlengde hiervan wordt samengewerkt met maatschappelijke partners, bewoners en ondernemers. Gemeenten geven op heel verschillende wijze invulling aan hun regierol voor het integrale veiligheidsbeleid. In sommige gevallen is de regie zeer krachtig en opereren politie en andere veiligheidspartners binnen een duidelijk kader onder regie van het lokaal bestuur. Als de regie minder krachtig is of zelfs afwezig lijkt, past een meer agenderende rol voor de politie. Een dergelijke agenderende rol dient erop gericht te zijn te zorgen dat lokale veiligheidsproblematiek scherp in beeld komt en dat de regierol van de gemeente invulling krijgt in de vorm van het ontwikkelen en uitvoeren van een integrale veiligheidsaanpak in samenspraak met de meest betrokken veiligheidspartners. De politie treedt dan de facto op als trekker voor het integrale veiligheidsbeleid. De centrale opgave rond integrale veiligheid is er voor de politie in gelegen bewust positie te kiezen. Soms zal het nodig zijn tijdelijk een meer agenderende rol op te pakken in het lokale veiligheidsbeleid en een trekkersrol te vervullen. Als dit niet nodig is, past een volgende rol. Dat is geen passieve rol, omdat de politie vanuit haar eigen verantwoordelijkheid actief uitvoering geeft aan het integrale veiligheidsbeleid.



Geraadpleegde bronnen Interviews De Jong, H. (Henk) Directeur Politie Politie Rotterdam-Rijmond Duivenbode, J. (John) Beleidsmedewerker Politie Holland Midden Heijsman, C. J. (Stoffel) Korpschef Politie Utrecht Kort, J. (Jan) Districtschef Den Bosch, Politie Brabant-Noord Kuijs, L.Th.C. (Leon) Korpschef Politie Brabant Zuid-Oost Lucas, R. (Reijer) Directeur Planning en Control en Beleidsontwikkeling Politie Hollands Midden Nas, J. (Jeanine) Voorziening tot Samenwerking Politie Nederland Paulissen, W. (Wilbert) Plv. korpschef Politie Brabant-Noord Roerink, M. (Machiel) Districtschef Heerlen, Politie Limburg-Zuid Schouten, D. (Dick) Districtschef Feijenoord, Politie Rotterdam-Rijnmond Stikvoort, J.J.M. (Jan) Korpschef Politie Hollands Midden Stol, W.Ph. (Wouter) Lector integrale veiligheid Noordelijke Hogeschool Leeuwarden Tops, P.E.W.M. (Pieter) Lid College van Bestuur Politieacademie Van den Brink, G.J.M. (Gabriël) Lector Gemeenschappelijke Veiligheidskunde, Politieacademie Van der Torre, E.J. (Edward) COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Van Eeuwijk, B. (Ben) Plv. koprschef Politie Gooi en Vechtstreek



Van Os, P. (Peter) Programmamanager Gebiedsgebonden Politie, Politieacademie Vissers, J.A.J.T. (Hans) Plv. Korpschef Politie Rotterdam-Rijnmond Woelders, W. (Willem) Chef recherche Politie Amsterdam Amstelland (thans plv. korpschef Politie Utrecht) Literatuur Bailey, D.: Policing hate. What can be done?, In: Policing en Society, Vol. 12, no 2, p 83 – 91. Braga, A.A. en Weisburd, D.L.: Police Innovation and Crime Prevention. Lessons learned from Police Research over the past 20 years. Washington, 2007. Blonk, G.: De link in veiligheidszorg. Managementbeginselen voor opsporing, onderzoek en rechtshandhaving bij informatiegestuurde veiligheidszorg, Elsevier Overheid, Den Haag, 2004. Boin, R.A., Torre, E.J. van der en ’t Hart, P.: Blauwe bazen. Het leiderschap van korpschefs. Politie en wetenschap / Uitgeverij Kerckebosch, Zeist, 2003. Bossert, J.: De organisatie van besturingsprocessen. Een exploratief onderzoek naar de vormgeving van besturingssystemen. Moret Ernst & Young management consultants, Utrecht, 1993. Cachet, A., Torre, E.J. van der, Natijne, W. van: De blijvende betekenis van Politie in verandering, Elsevier bedrijfsinformatie, Den Haag, 1998. Eeuwijk, B van: Cause oriented policing. Een antwoord op onveiligheid in een complexe samenleving. In: Het tijdschrift voor de Politie, januari 2005, p. 11-15. Fijnaut, C.J.C.F., Muller, E.R., Rosenthal, U.: Politie. Studies over haar werking en organisatie. Samsom, Alphen aan den Rijn, 1999. Innes, M. en Fielding, N.: From Community To Communicative Policing: 'Signal Crimes' And The Problem Of Public Reassurance. In: Sociological Research Online, vol. 7, no. 2, 2002, Kelling, G.L.: Police field services and crime. The presumed effects of Capacity. In: Crime and Delinquency, 1978, p. 177 e.v. Landelijk expertise centrum voor diversiteit: Politie voor een ieder. Een eigentijdse visie op diversiteit. Apeldoorn, 2007. Politieacademie / Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde en Andersson Elffers Felix: Maatschappelijke integratie van de politie, Apeldoorn, 2008. Projectgroep Organisatiestructuren: Politie in verandering, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1977. Raad van Hoofdcommissarissen: Politie in ontwikkeling. Visie op de politiefunctie, NPI, Den Haag, 2005.



Stol, W.Ph., e.a.: Politiestraatwerk in Nederland. Noodhulp en gebiedswerk: inhoud, samenhang, verandering en sturing. Politie en wetenschap / Uitgeverij Kerckebosch, Zeist, 2004. Straver, M.A.: Gebiedsgebonden politiezorg. Lessen voor de toekomst. In: Het tijdschrift voor de politie, september 2001, nummer 9. Straver M.A.: Politie en afnemende criminaliteitsbeheersing. Helpt niets echt of is er nog perspectief op het herstel? In: het Tijdschrift voor de politie,1985, p. 369 e.v. Straver, M.A.: Onveiligheid en de legitimiteit van de politie, In: De legitimiteit van de politie onder druk?, red. K van der Vijver en F. Vlek, Politie en Wetenschap, 2006. Terpstra, J.B.: Sturing van politiewerk. Een verkennend onderzoek tegen de achtergrond van een veranderende sturingscontext en sturingsstijl. Instituut voor maatschappelijke veiligheidsvraagstukken, Enschede, 2002. Terpstra, J.B.: Wijkagenten en hun dagelijkse werk. Een onderzoek naar de uitvoering van gebiedsgebonden politiewerk, Den Haag: Reed Business, 2008. Torre, E.J. van der: Politiewerk. Politiestijlen, community policing, professionalisme. Samsom, Alphen aan den Rijn, 1999. Tuffin, R., Morris, J. en Poole, A.: An evaluation of the impact of the National Reassurance Policing Programme, Home Office Research Study 296, London, 2006. Van Os, P.: Community policing: brug naar legitimiteit. In: Jaarboek School voor Politieleiderschap 2004, Politieacademie, 2004. Van Stokkom, B.: Omstreden orde: naar een gepolitiseerde lokale veiligheidszorg. In: Reassurance policing: concepten en receptie, pp. 153-183, Uitgeverij Politeia, Brussel, 2007. Voorziening tot Samenwerking: Inrichting, een samenspel van perspectieven, Bilthoven, 2007. Voorziening tot Samenwerking: (Concept) Architectuur gebiedsgebonden politie, Bilthoven, 2007 Van der Vijver, K.: Legitimiteit, gezag en politie. Een verkenning van de hedendaagse problematiek. In: De legitimiteit van de politie onder druk?, Red. K. van der Vijver en F. Vlek, Politie en Wetenschappen, 2006. Wiebrens, C.: Gebiedsgebonden politiezorg. Kennen en gekend worden. In: Justitiële verkenningen, jaargang 30, nummer 5, 2004. WRR: Vertrouwen in de buurt, Amsterdam University Press, Amsterdam, 2005. Zoomer, O., Geurts, P.A.T.M. en Van der Vijver, C.D.: De gebiedsgebonden politiezorg als uitdaging. In: Politia Nova, nr 1, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 2002. Zoomer, O.J., Vijver, C.D. van der: Evaluating community policing in the Netherlands, Enschede, IPIT, 2003.



Samenstelling stuurgroep en onderzoeksteam Stuurgroep J. Kort J. Donders G. v.d. Brink B. van Eeuwijk W. Gooren P. van Os J. Pattijn W. Paulissen M. Roerink M. Straver H. Tromp H. Schalken T. Valckx

politie Brabant-Noord, voorzitter secretaris politieacademie, lector gemeenschappelijke veiligheidskunde politie Gooi-en-Vechtstreek, voorzitter SBG Gebiedsgebonden Politie ministerie BZK / politie Limburg-Noord politieacademie, programmanager ontwikkeling GGP politie Hollands Midden (in verband met andere verplichting) politie Brabant-Noord, plaatsvervangend korpschef politie Limburg-Zuid politieacademie, lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde politie Brabant Zuid-Oost politie Brabant Zuid-Oost, plaatsvervangend korpschef politie Brabant Zuid-Oost projectleider programma operationalisering Referentiekader GGP

Onderzoeksteam Politieacademie / Lectoraat gemeenschappelijke veiligheidszorg M. Straver (projectleider) Andersson Elffers Felix R. Ulrich (projectleider) J. Haagsma I. van Duijneveldt T. Folmer E. Mantz In-Pact K. Stuive M. Haage



Bijlage: Enquête De wijze waarop de 25 regiokorpsen in Nederland vormgeven aan de negen facetten van GGP is getoetst door middel van een enquête. De enquête is nadrukkelijk niet bedoeld om een absoluut vergelijkbaar beeld tussen de korpsen in de vorm van een soort ‘ranglijst’ te maken, maar om inzichtelijk te maken dat elk korps zich voor haar eigen specifieke ontwikkelopgave gesteld ziet bij de invulling van GGP als concept. De resultaten van de enquête dienen dan ook op die manier te worden geïnterpreteerd. Om tot de gepresenteerde beelden per facet te komen zijn de volgende stappen gezet: Enquête De enquête is opgebouwd uit 32 vragen die gebruikt zijn voor het bepalen van de positie van de korpsen op de verschillende facetten. Per vraag is een puntenwaardering toegekend. Hierbij duiden positieve punten op GGP als concept en negatieve op GGP als functionaliteit. Deze puntenwaardering levert in combinatie met een wegingsfactor per vraag een totaalscore per facet op. Respondenten enquête Van elk van de 25 regiokorpsen is de GGP-coördinator aangeschreven. Deze is verzocht zelf de enquête in te vullen en binnen zijn korps twee wijkagenten en twee teamchefs te benaderen om de enquête ook in te vullen. Er is daarbij door herhaalde rappellering gestreefd naar een zo hoog mogelijke respons. De enquêteresultaten leverden per korps een indicatief inzicht op in de feitelijke organisatie van GGP en de mate waarin invulling geven wordt aan het uitgangspunt dat de Nederlandse politie gebiedsgebonden werkt. Deze resultaten zijn tussentijds getoetst in expertmeetings en werden in het algemeen herkend. Verbreding enquête in vijf specifieke korpsen Voor de vijf korpsen die in deze rapportage gepresenteerd worden (twee grootstedelijke en drie niet-grootstedelijke) is de enquête afgenomen bij een extra aantal wijkagenten en teamchefs. Dit bleek de uitslagen niet noemenswaardig te veranderen. Duiding resultaten enquête De beelden van deze vijf geanonimiseerde specifieke korpsen zijn met behulp van presentaties en gesprekken met experts getoetst. Daaruit bleek nogmaals dat de verschillen voor de experts herkenbaar zijn. Op de volgende pagina’s volgt een overzicht van de enquêtevragen, geordend per facet.



Breedte basispolitiezorg 1 Hieronder volgen enkele uitspraken over de manier waarop noodhulp in uw korps is georganiseerd. Kies de uitspraak die het meest van toepassing is op uw korps.

-

In ons korps: wordt noodhulp in beginsel door de basiseenheden zelf verzorgd wordt noodhulp in samenwerking tussen de teams verzorgd wordt noodhulp verzorgd door een aparte organisatie buiten de teams is er sprake van een combinatie van bovenstaande vormen. 2 Welk deel van de opsporing wordt in uw korps door de basiseenheden verzorgd? U kunt meerdere antwoorden aankruisen. Kies die antwoorden die in uw korps over het algemeen gesproken van toepassing zijn:

-

opnemen 6-uurs zaken onderzoek 6-uurs zaken opnemen alle aangiften veel voorkomende criminaliteit onderzoeken veelvoorkomende criminaliteit opnemen aangiften middelzware criminaliteit onderzoeken aangiften middelzware criminaliteit 3 En welk deel van de aanrijdingen wordt door de basiseenheden afgehandeld? U kunt opnieuw meerdere antwoorden kiezen. Kies die antwoorden die in uw korps over het algemeen gesproken van toepassing zijn

-

aanrijdingen met materiële schade aanrijdingen met licht lichamelijk letsel aanrijdingen met zwaar lichamelijk letsel aanrijdingen met dodelijke afloop gecompliceerde aanrijdingen. 4 Nu volgen enkele stellingen. Geef per stelling aan of u het met de stelling zeer eens, een beetje eens, niet eens en niet oneens, een beetje oneens of zeer oneens bent. Het gaat om uw persoonlijke mening. Zeer mee eens Basispolitiezorg is belangrijk, maar opsporing wordt in ons korps toch gezien als het ‘echte’ politiewerk. Basispolitiezorg is het hart van ons korps.


Beetje mee eens

Niet eens, niet oneens

Beetje mee oneens

Zeer mee oneens


Op papier zijn we één korps, maar in de praktijk zijn basispolitiezorg en opsporing gescheiden werelden.

Schaalgrootte van de basiseenheid 5 Op welk niveau wordt in uw korps de basispolitiezorg verzorgd? Onder basispolitiezorg verstaan we intake, noodhulp, opsporing en handhaving exclusief specialismen als zware criminaliteit, zeden, milieu etc. -

district basiseenheid. 6 Niet alle basiseenheden zijn even groot. Kunt u voor de basiseenheden in uw korps aangeven wat de uitersten zijn in formatie? En wat is bij benadering de gemiddelde omvang?

-

De kleinste basiseenheid heeft een omvang van De grootste basiseenheid heeft een omvang van Gemiddeld heeft een basiseenheid een omvang van

fte fte fte

Positionering van de wijkagent 7 Welke uitspraak over wijkagenten is het meest van toepassing op uw korps? -

wijkagenten zijn in ons korps onderdeel van een basiseenheid wijkagenten maken in ons korps deel uit van een apart georganiseerde wijkpolitie, bijvoorbeeld in de vorm van aparte ‘wijkteams’. 8 Wie stuurt de wijkagenten in uw korps aan?

-

de chef/leiding van de basiseenheid (gebiedsgebonden BPZ-lijnchef) een coördinator namens de leiding van de basiseenheid een eigen chef wijkagenten naast de leiding van de basiseenheid



9 Hieronder volgen enkele stellingen over de wijkagent. Geef voor elke stelling aan in hoeverre u het met de stelling eens bent. Zeer mee eens

Beetje mee eens

Niet eens, niet oneens

Beetje mee oneens

Zeer mee oneens

De wijkagent heeft invloed op het beleid van de basiseenheid. De wijkagent speelt een belangrijke rol tijdens de briefings van het basisteam. De wijkagent heeft mandaat om bindende afspraken te maken. De wijkagent heeft een beperkt mandaat; niet voor beleidsafspraken, wel voor uitvoeringsafspraken. Afspraken die een wijkagent maakt, worden in ons korps ook gevolgd door de basiseenheid. De wijkagent wordt geïnformeerd over activiteiten van de basiseenheid of andere diensten in zijn wijk.

Sturing 10 Hieronder staan twee stellingen. Geef aan welke stelling het meest van toepassing is voor uw korps: -

de meldkamer bepaalt de inzet bij alle meldingen de meldkamer bepaalt de inzet op meldingen met prio-1 en prio-2. De overige meldingen worden voor afhandeling doorgegeven aan de operationele lijn van de basiseenheden. 11 Wie bepaalt in uw korps bij veelvoorkomende criminaliteit welke zaken wel en welke zaken niet worden onderzocht?

-

de chef basiseenheid of de teamleiding de recherchechef anders, namelijk …



12 En wie bepaalt bij middelzware criminaliteit welke zaken wel of niet worden onderzocht? -

de chef basiseenheid of de teamleiding de recherchechef anders, namelijk … 13 Wie bepaalt bij veelvoorkomende of middelzware criminaliteit die een ‘ bovenwijks’ bovenwijks ’ karakter heeft welke zaken worden aangepakt en welke niet?

-

de districtschef de recherchechef het veiligheidsoverleg anders, namelijk … 14 Hoe worden in uw korps de prioriteiten voor het politiewerk gesteld? Anders gezegd: hoe is de keuzeverantwoordelijkheid geregeld?

-

territoriaal, bijvoorbeeld langs de lijn korpschef – districtschef – chef basiseenheid functioneel, langs de functionele lijnen van de hoofdprocessen of hoofdtaken. 15 Op welke organisatieniveaus worden er in uw korps over het algemeen genomen doelen en prioriteiten gesteld?

-

alleen op korpsniveau op korpsniveau en op districtelijk niveau op korpsniveau, districtelijk niveau en op het niveau van de basiseenheden. 16 Hoe zou u de sturing in uw korps typeren?

-

sturing op hoofdlijnen detailsturing 17 Hoeveel ruimte heeft een chef basiseenheid in uw korps om adequaat in te kunnen spelen op de problemen in zijn gebied?

-

meer dan voldoende ruimte genoeg ruimte voldoende ruimte beperkte ruimte te weinig ruimte



Procesoriëntatie 18 Wat houdt proceseigenaarschap in uw korps in? -

de verantwoordelijkheid voor de inrichting en kwaliteit van een (hoofd-)proces de verantwoordelijkheid voor de aansturing van een (hoofd- )proces beide. 19 Wordt in uw korps GGP als een apart proces beschouwd naast intake, noodhulp, opsporing en handhaving?

-

ja nee. 20 Wie is in uw korps primair verantwoordelijk voor de aansturing van het gebiedsgebonden politiewerk?

-

de proceseigenaren de chef van de basiseenheid. 21 Op welk niveau ligt in uw korps de verantwoordelijkheid voor de afstemming van de hoofdprocessen in de uitvoering?

-

op korpsniveau op districtelijk niveau op het niveau van de basiseenheid. Planning en control 22 Is Planning & Control in uw korps vooral leidend of vooral ondersteunend?

-

vooral leidend vooral ondersteunend. 23 Welke organisatieniveaus worden vooral door Planning & Control ondersteund?

-

vooral de korpsleiding vooral de korpsleiding en de leiding van districten en divisies alle niveaus, dus korpsleiding, districtsleiding/divisieleiding en de basiseenheden.



Informatie 24 Is informatiegestuurde politie in uw korps vooral probleemgericht (‘zaken oplossen’) of beleidsgericht (‘veiligheidsbeleid ontwikkelen’)? -

probleemgericht beleidsgericht. 25 Bent u het met deze stelling eens: ‘bij informatiegestuurde politie in ons korps wordt maximaal gebruik gemaakt van informatie uit de wijk’.

-

ja nee. 26 Geef aan of er in uw korps sprake is van:

-

alleen een Regionaal Informatiecentrum (RIC) naast een RIC ook Districtelijke informatieknooppunten (DIC) een RIC, DIC’s en Infomedewerkers voor de basiseenheden. 27 Geef aan welke van onderstaande stelling het meest overeenkomt met de situatie in uw korps.

-

analyse in ons korps is vooral gericht op de opsporing analyse in ons korps is vooral gericht op veiligheidsproblemen analyse in ons korps is vooral gericht op korpsprestaties. 28 Voor welke functionarissen is geanalyseerde informatie beschikbaar?

-

wel voor wijkagent niet voor wijkagent wel voor chef basiseenheid niet voor chef basiseenheid.



Integrale veiligheid 29 Geef aan op onderstaande schaal in hoeverre het beleid van de basiseenheden en, indien van toepassing, de districten is afgestemd op het lokale veiligheidsbeleid. Een 1 staat voor niet afgestemd en een 5 voor sterk afgestemd. niet afgestemd

sterk afgestemd

Basiseenheden 30 Geef aan op welke wijze de politie in uw korps op decentraal niveau participeert in processen van lokale veiligheidsplanning. -

dit geldt voor alle basiseenheden dit geldt alleen in (groot)stedelijke basiseenheden dit geldt in geen van de basiseenheden. 31 Lees onderstaande uitspraak: ‘De chef basiseenheid is er verantwoordelijk voor dat afspraken in het kader van een integrale veiligheidsaanpak met partners in zijn gebied gemaakt worden.’ Klopt deze uitspraak met de situatie in uw korps?

-

ja ja, maar niet als het gaat om afspraken die het gebied van de chef basiseenheid overstijgen nee, de chef basiseenheid gaat alleen over de afstemming van de uitvoering. Leiderschapsstijl 32 Globaal zijn er in de korpsen twee stijlen van leiderschap en management te onderkennen. Eén stijl kenmerkt zich door ‘faciliteren’. De leiding schept van voorwaarden waaronder uitvoerenden het beste uit zichzelf halen, zich betrokken weten bij de doelen en resultaten van de organisatie en zo werken aan optimale resultaten. De andere stijl kenmerkt door beheersing. De uitvoering wordt van bovenaf gestuurd om zo de optimale resultaten voor het korps te behalen. Alhoewel in de praktijk is dikwijls sprake van een mengvorm, blijkt één van beide stijlen meestal dominant. Hoe typeert u uw korps op onderstaande schaal, waarbij het cijfer 1 staat voor een sterke gerichtheid op faciliteren en een 7 voor een sterke gerichtheid op beheersing? Gericht op faciliteren 1 2

3

4


5

Gericht op beheersing 6 7

Gebiedsgebonden politie; maatschappelijke integratie en het organiseren van politiewerk

Recommend Documents