Artikelen
Tijdschrift voor B o u w r e c h t
TBR 2010/8
Gebieds- en innovatie-expei in de Crisis- en herstelwet
®nt®\
Ir. A.R. Klijn en mr. H.A.H. Stam1
1. Inieiding In hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel Crisis- en herstelwet zijn de zogenaamde bijzondere voorzieningen opgenomen, zoals onder meer de mogelijkheid om bij wijze van experiment een milieuontwikkelingsgebied aan te wijzen waar tijdelijk van milieuwetgeving kan worden afgeweken en de mogelijkheid om bij wijze van experiment ten behoeve van innovatieve ontwikkelingen afte wijken van wetgeving op het gebied van wonen, milieu en ruimtelijke ordening. Op deze experimenteerartikelen betreffende (milieu)ontwikkelingsgebied en innovatieve ontwikkelingen zal in deze bijdrage nader worden ingegaan.2 Het wetsvoorstel beoogt met de introductie van het ontwikkelingsgebied bestuurders meer mogelijkheden te geven om milieuruimte voor gewenste ontwikkelingen vrij te maken in bepaalde specifiek aangewezen gebieden, mits hierdoor niet in strijd wordt gehandeld met Europese regelgeving, op basis van een zogenaamd gebiedsontwikkelingsplan, vast te stellen door degemeenteraad.3 In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat het gebiedsontwikkelingsplan zal worden ingezet bij de ontwikkeling van een gebied waar diverse belangen elkaar raken.4 Het gebiedsontwikkelingsplan dient dan ook een planmatig afwegingskader te vormen. Het gaat daarbij enerzijds om de maatregelen ter vermindering van de milieudruk en anderzijds om nieuwe mimtelijke ontwikkelingen. De vergrote bestuurlijke manoeuvreerruimte heeft tot gevolg dat bijvoorbeeld verdergaande milieueisen aan bedrijven kunnen worden gesteld (al dan niet met financiele compensatie), nieuwe normen van compensatie worden ontwikkeld of tijdelijk afwijking van de geldende milieunormen kan worden toege-
1 2 3 4 5 6
staan.5 Tegenover de vermiming van de wettelijke mogelijkheden staan echter ook plichten. Zo horen bestuurders bij hun afweging rekening te houden met aspecten als duurzame mimtelijke en economische ontwikkeling, een goede milieukwaliteit en uitvoerbaarheid. Ook innovatieve ontwikkelingen stuiten nu vaak op wettelijke grenzen. Wanneer een experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat de uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan de duurzaamheid (wetsvoorstel art. 2.4, lid 2) wordt daarom in de Crisis- en herstelwet de mogelijkheid geboden om afte wijken van de wet- en regelgeving op het beleidsterrein van het ministerie van VROM op een vergelijkbare manier als bij ontwikkelingsgebieden.
2. Ontwikkelingsgebieden en innovatie toepassing 2.1 Gebieden versus innovatieve toepassing Voor allebei de instrumenten geldt dat zij vallen onder de algemene aanhef van deze wet, namelijk dat het moet gaan om een 'versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van mimtelijke en infrastructurele projecten, teneinde bij te dragen aan de bestrijding van de economische crisis'. Er is echter wel een groot verschil tussen, hetgeen ook lijkt te volgen uit de aandacht die zich met name concentreert op de experimenten met ontwikkelingsgebieden. Het begrip ontwikkelingsgebied is niet nader gedefinieerd.6 Duidelijk is echter wel dat bij de aanwijzing van een ontwikkelingsgebied een specifiek gebied
Anne-Marie Klijn en Hiskia Stam zijn werkzaam als advocaten op de sectie Overheidspraktijk van Boekel De Neree N.V. Deze tekst is afgesloten op 23 november 2009. Art. 2.3 lid 1 wetsvoorstel Kamerstukken //2009/10, 32 127 nr. 2, p. 4 Kamerstukken //2009/10, 32 127 nr. 3, p. 12. Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 3, p. 12 Net zo min als 'andere projecten van maatschappelijke betekenis'dat bij eerste nota van wijziging is toegevoegd in art. 2.9 wetsontwerp mede n.a.v. aanbevelingen van onze hand; vgl ook Kamerstukken ll 2009/10, 32 127 nr. 5, p.18 en nr. 7, nr. 69.
nr. 1 - j a n u a r i 2010
Artikelen
wordt aangewezen7. Hiervoor kan overigens ook de Interimwet stad- en milieubenadering worden toegepast, echter in dat geval moeten wel de procedurele stappen uit de Interimwet stad- en milieubenadering worden doorlopen.8 Op die wet zal in dit artikel niet verder worden ingegaan gezien het beperkte karakter van deze bijdrage. Bij innovatieve ontwikkelingen gaat het niet om ontwikkelingen in een bepaald gebied maar om innovatieve toepassingen op zichzelf. Artikel 2.4 waarin het experimenteerartikel voor innovatieve toepassingen is opgenomen, is dan ook niet gekoppeld aan een bepaald gebied.9 Bij een experiment moet worden gedacht aan het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem.10
2.2
Procedure voor ontwikkelingsgebieden
De aanwijzing van een gebied als ontwikkelingsgebied vindt plaats bij amvb ." Bij amendement is een voorhangprocedure aanvaard.12 Hiertegen staat geen beroep open. Het daaropvolgend door de gemeenteraad hiervoor vast te stellen zogenaamd gebiedsontwikkelingsplan is echter wel appellabel bij de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State als eerste en enige instantie, en indien gelijktijdig vastgesteld met een bestemmingsplan, worden beide plannen als een besluit aangemerkt.13 Op de totstandkoming van een gebiedsontwikkelingsplan is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing (Afd. 3.4 Awb).
T i j d s c h r i f t voor B o u w r e c h t
met de betrokken gemeenten. Aanwijzing als ontwikkelingsgebied is bovendien slechts mogelijk wanneer dat met het oog op het versterken van de duurzame mimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied bijzonder aangewezen is.15Onduidelijk is nog hoeveel gebieden hiervoor in aanmerking komen, naar verwachting zal het aantal echter niet groot zijn vanwege het experimentele karakter. Het ministerie van VROM is ten tijde van het schrijven van dit artikel in overleg met de VNG over welke gebieden in aanmerking komen voor aanwijzing bij amvb . In elk geval moeten voor de behandeling van de Crisis- en herstelwet in de Tweede Kamer (12 november 2009) enkele locaties van ontwikkelingsgebieden duidelijk zijn. Daarbij zal gemotiveerd moeten worden waarom sprake is van "bij zonder aangewezen 'en hoe de ontwikkeling duurzaam wordt versterkt. Zie ook hierna bij 2.6. Een gebied wordt aangewezen als ontwikkelingsgebied voor de duur van maximaal tien jaren. Wat wordt bereikt met de aanwijzing van ontwikkelingsgebieden is dat de verantwoordelijkheid voor het (her)verdelen van de milieugebruiksmimte wordt teruggegeven aan bestuurders. Er kan dynamischer en meer gebiedsgericht met de geldende milieunormen worden omgegaan. Zo kan worden geanticipeerd en ruimte worden geboden voor nieuwe mimtelijk-economische ontwikkelingen, die op korte termijn weliswaar zullen leiden tot een verslechtering van de milieukwaliteit, maar welke ontwikkelingen op de lange termijn onontkoombaar tot een verbetering zullen moeten leiden. Op grond van het bepaalde in artikel 2.2 lid 2 dient het experiment na beeindiging op korte termijn te worden geevalueerd.
Bij nota van wijziging is ook afdeling 2 van toepassing verklaard.14 Het ligt dan ook voor de hand dat de aanwijzing als ontwikkelingsgebied niet plaatsvindt dan na overleg en in overeenstemming
9 10 11
12
13
14 15
Bij amendement van Wiegman-Van Meppelen Scheppink en Samson is aanvaard dat het via art. 2.2 wetsvoorstel aan te wijzen 'gebied' wordt ingeperkt tot 'bestaand stedelijk gebied of bestaand bedrijventerrein'. Dit amendement beoogt duidelijk te maken dat het bij aanwijzing moet gaan om vastgelopen situaties rond milieuvergunningen vlot te trekken, in gebieden, niet in het buitengebied gelegen, omdat daarvoor in het wetsvoorstel andere voorstellen zijn geregeld: Kamerstukken II2009/10, 32 127, nr. 40, onderdeel I. Kamerstukken 112009/10, 32 127 nr. 3, p. 14 Kamerstukken 112009/10, 32127 nr. 3, p. 14 Kamerstukken II2009/10, 32 127, nr. 5, p. 51 en aanwijzingen voorde regelgeving 10B en de toelichting daarop. Aanwijzing geschiedt op voordracht van de Minister-president in overeenstemming met de ministers die het aangaat. Welke minister dat betreft is afhankelijk van het gebied dat het betreft. In gebieden waar archeoiogische belangen spelen, bij beschermde stads- en dorpsgezichten of Werelderfgoedgebieden zal de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een van de ministers zijn die het mede aangaat. Bij amendement van Wiegman-Van Meppelen Scheppink c.s. is aanvaard dat onder meer bij aanwijzing of uitbreiding van Bijiage I, II en III en van ontwikkelingsgebieden en innovatieprojecten, een voorhangprocedure nodig is bij beide Kamers der Staten-Generaal, conform art. 21.6, lid 4 Wm (korte zienswijzenprocedure van 4 weken) : Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 27. Art. 2.3 lid 2 wetsvoorstel Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 2, p. 4; Bij gewijzigd amendement van Wiegman-Van Meppelen Scheppink is aanvaard dat wanneer een gebiedsontwikkelingsplan een (boven)regionaal schaalniveau kent, en een provinciaal inpassingsplan wordt vastgesteld, provinciale staten het gebiedsontwikkelingsplan vaststellem/CamersfuWren // 2009/10, 32 127, nr. 131 en zie ook art. 2.3a Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr.139. Kamerstukken 112009/10, 32127, nr. 5, p. 1. Kamerstukken 112009/10, 32 127 nr. 3, p. 53.
nr. 1 - januari 2010
Tijdschrift voor B o u w r e c h t
2.3 Waarvan is afwijking mogelijk na aanwijzing tot ontwikkelingsgebied Het bevoegd gezag16kan binnen het ontwikkelingsgebied waarvoor een gebiedsontwikkelingsplan is vastgesteld, besluiten nemen die voor zover nodig afwijken van bij AMvB aangegeven bepalingen krachtens onder andere de Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet, de Wet bodem-bescherming, Wet geluidhinder en de Wet milieubeheer (artikel 2.3 lid 6 wetsvoorstel). De mogelijkheid om te kunnen afwijken wordt verder ingevuld bij algemene maatregel van bestuur. Het is de bedoeling dat er een amvb komt, die tegelijk met de Crisis- en herstelwet op 1 januari 2010 in werking treedt.17Op het moment van het schrijven van deze bijdrage is nog geen ontwerptekst voor een amvb beschikbaar. Afwijking kan echter worden verwacht van milieukwaliteitseisen, welke zijn gesteld bij of krachtens de in artikel 2.3 lid 6 van het wetsvoorstel genoemde wetgeving. Op die manier worden immers de bevoegdheden van het lokale bestuur verruimd om op een verantwoorde manier ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken.18 Bij toepassing van dit artikel gaat het dus niet om het totaal loslaten van milieunormen, aangezien het plan moet leiden tot een eindresultaat waarbij de geldende milieunormen in acht worden genomen.19Wel is het denkbaar dat in de fase waarin nog niet alle maatregelen zijn getroffen sprake is van een tijdelijke overschrijding van de milieunormen, voor zover dat Europees- en nationaalrechtelijk geoorloofd is. Er mag immers geen strijd ontstaan met Europeesrechtelijke regelgeving. De vraag blijft natuurlijk wel hoe dat vorm gegeven zal moeten worden. Uiteindelijk zal het eindre-
Artikelen
sultaat alsnog in overeenstemming met de norm moeten zijn aan het einde van de planperiode van maximaal 10 jaar of bij verlenging 15 jaar. Indien een gemeente vaststelt dat zij voor het gebied nog een aantal jaren nodig heeft om de gestelde doelen te behalen, kan namelijk worden verzocht om de planperiode met maximaal vijf jaar te verlengen.20 Indien er dan uiteindelijk na de planperiode niet wordt voldaan aan een milieukwaliteitsnorm, dient het bevoegd gezag aan te geven hoe alsnog aan die norm zal worden voldaan, waarbij we ons natuurlijk de vraag moeten stellen hoe tijdelijk de afwijking dan uiteindelijk is.21 In artikel 2.3 lid 6 onder i wordt expliciet bepaald dat van bepalingen bij of krachtens titel 5.2 Wm niet mag worden afgeweken. Dit gaat om luchtkwaliteitseisen en het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit(hiema: NSL).22 Het NSL is in principe al een tijdelijke afwijking van de luchtkwaliteit regels. De mogelijkheid om in het kader van de Crisis- en herstelwet ook nog eens afte wijken van titel 5.2 Wm wordt niet passend geacht. Daarnaast verbiedt artikel 2.3 lid 6 expliciet de afwijking van artikel 5.2b Wm van titel 5.1 Wm (kaderrichtlijn water/ milieukwaliteitseisen.23
2.4 Onderdeien gebiedsontwikkelingsplan De wet (artikel 2.3 lid 3 wetsvoorstel) geeft aan wat het gebiedsontwikkelingsplan dient te bevatten24, te weten: a. de vanwege het optimaliseren van de milieugebmiksmimte door de gemeenteraad voorgenomen mimtelijke plannen en projecten in het ontwikkelingsgebied;
16 Burgemeester en wethouders zijn in het kader van de regeling met betrekking tot de ontwikkelingsgebieden het bevoegd gezag. Dit volgt uit art. 2.3 lid 6 van het wetsvoorstel alsmede uit de nota van wijziging. Vgl. Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 2, p.5 en Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 5, p. 2. Wanneer echter besluiten nodig zijn van andere bestuursorganen dan burgemeester en wethouders, dient van het aanvankelijk bevoegde gezag een verklaring van geen bezwaar worden gevraagd, welke slechts mag worden geweigerd met het oog op het belang dat de wet waarop de verklaring betrekking heeft, beoogt te beschermen. Voor de verdere uitwerking van dit alles zijn de relevante bepalingen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van overeenkomstige toepassing verklaard [Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 5, p.17), ervan uitgaande dat die per 1 januari 2010 in werking trad, hetgeen niet is geschied. Hier zal dus nog mogelijk een nadere wijziging moeten plaatsvinden. 17 Zie ook Kamerstukken II2009/10, 32 127, nr. 7, p. 5 bovenaan. 18 Kamerstukken 112009/10, 32 127, nr. 3, p. 55. 19 Overigens zal compensatie buiten het plangebied van het ontwikkelingsplan niet mee mogen tellen: Kamerstukken II 2009/10,32 127 nr. 7, p.58 20 Dit volgt uit art. 2.3 lid 6 van het wetsvoorstel alsmede uit de nota van wijziging is gewijzigd op dit punt. vgl. Kamerstukken 112009/10, 32 127 nr. 2, p.5 en Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 5, p. 2 21 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 5, p. 16 22 Kamerstukken 112009/10, 32 127, nr. 4, p. 49. 23 Art. 5.2b Wm regelt de plicht die rust op provinciale staten om ter uitvoering van de kaderrichtlijn water milieukwaliteitseisen op te nemen in een provinciale milieuverordening, voor zover deze milieukwaliteitseisen niet zijn vastgesteld bij amvb op grond van art. 5.1 Wm. Bij het vaststellen van de plannen op grond van de Waterwet (nationaal waterplan, regionaal waterplan en beheerplannen) moet rekening worden gehouden met de richtwaarden van die amvb. Deze aanpak lijkt veel op die van het NSL. Om dezelfde redenen als voor het NSL, zou daarom afwijking van de krachtens artikel 5.2bWm gestelde eisen niet mogelijk moeten z\\n;Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 3, p.55. 24 Art. 2.3 lid 3 wetsvoorstel Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 2, p. 4.
nr. 1 - j a n u a r i 2010
Artikelen
b. de voorgenomen maatregelen en werken in het gebied ten behoeve van een goede milieukwaliteit; c. de in het gebied noodzakelijke maatregelen en werken ter compensatie van het beslag op milieugebmiksruimte door de in het plan voorziene ruimtelijke ontwikkelingen; d. zo nodig een fasering en koppeling bij de tenuitvoeriegging van de in de onderdeien a, b en c bedoelde plannen, projecten, maatregelen en werken; e. een raming van de kosten van uitvoering van het plan, een beschrijving van de wijze waarop daarin zal worden voorzien, en een beschrijving van de wijze waarop het bereiken van de met het plan beoogde resultaten zal worden nagestreefd.25
2.4.1 Onderdeel b en c Voorbeelden van maatregelen zijn het plaatsen van een geluidsscherm, het plaatsen van een overkapping bij een laad- en losplaats, het aanbrengen van geluidwerende voorzieningen aan een gebouw, het treffen van voorzieningen waardoor het externe veiligheidsrisico vermindert of juridischemaatregelen zoals het aanpassen van een vergunning. Door het miliengebruik van bestaande activiteiten temg te dringen, komt milieugebmiksmimte vrij, hetgeen uiteindelijk leidt tot een verbetering van de milieukwaliteit. De vrijgekomen ruimte kan vervolgens ook worden gebruikt voor nieuwe activiteiten die in het plan zijn voorzien (artikel 2.3 lid 3 onder b en onder c wetsvoorstel - onderdeien b en c gebiedsontwikkelingsplan).26 Niet geregeld in de Crisis- en herstelwet is de afdwingbare mogelijkheid om strengere eisen te stellen aan een bouwplan dan op basis van het Bouwbesluit 2003 mogelijk is. Hierdoor strandt vaak de ambitie van gemeenten om duurzaam te bouwen,wat uiteindelijk ook weer gevolgen heeft voor de beschikbare milieugebmiksmimte. Dit is een omissie, gezien de eis dat zowel bij ontwikke-
T i j d s c h r i f t voor B o u w r e c h t
lingsgebieden als bij innovatieve toepassingen, de duurzaamheid dient te worden versterkt.27 Hier tegenover staat dat, - in het verlengde van de Crisis- en herstelwet - met het oog op knelpunten die nu in de bouwpraktijk vaak ervaren worden bij verbouw of renovatie doordat wordt vastgehouden aan de eisen die gelden voor nieuwbouwactiviteiten, wel een voorstel wordt gedaan tot wijziging van de ontheffingsmogelijkheid die is opgenomen in artikel 1.11 Bouwbesluit 2003.28Op grond van artikel 1.11 Bouwbesluit 2003 kan een ontheffing worden verleend tot het niveau bestaande bouw. Hiervan maken gemeenten in dergelijke gevallen echter veelal geen gebruik. Doel is nu om artikel 1.11 van het Bouwbesluit 2003 zodanig te wijzigen dat het niveau bestaande bouw van toepassing zal zijn op verbouwactiviteiten. De vraag werpt zich overigens op, hoe deze wel beoogde wijziging van het Bouwbesluit (normverlichting in geval van renovatie/verbouw) zich verhoudt tot de mogelijkheid om in een ontwikkelingsgebied maatregelen te nemen/strengere eisen te stellen op grond van de Crisis- en herstelwet en de ambitie van duurzaam bouwen. 2.4.2 Onderdeel a en onderdeel d In onderdeel a van het gebiedsontwikkelingsplan (artikel 2.3 lid 3 onder a wetsvoorstel) zijn de bestemmingen opgenomen die afhankelijk zijn van de in het gebiedsontwikkelingsplan voorziene maatregelen. Om de maatregelen en ontwikkelingen op elkaar afte stemmen is fasering mogelijk en kan koppeling tussen de gewenste planonderdelen wenselijk zijn (artikel 2.3 lid 3 onder d wetsvoorstel - onderdeel d gebiedsontwikkelingsplan. 2.4.3 Onderdeel e Onderdeel e (artikel 2.3 lid 3 onder e wetsvoorstel) bevat ten slotte een kostenraming. De uitvoerbaarheid van het plan dient te worden aangetoond en de financiele consequenties van het plan dienen
25 Kamerstukken //2009/10, nr 8, p. 2 en 11 : bijTweede nota van wijziging is een aantal wijzigingen doorgevoerd in lid 3, i.v.m. het overnemen van de suggestie om het gebiedsontwikkelingsplan vast te kunnen stellen tegelijk met en als onderdeel van het bestemmingsplan. 26 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 3, p. 54. Het betreffen aldus veelal maatregelen/strengere eisen aan bestaande situaties om nieuwe activiteiten mogelijk te maken en te kunnen verantwoorden. 27 Vgl. ook R.M. Fieten, Duurzaam bouwen en het Bouwbesluit: de (her)ontdekking van art. 7 en 7a van de Woningwet (BR 2008/295).Tot heden is in het Bouwbesluit geen afzonderlijk hoofdstuk aan bouwtechnische voorschriften vanwege het milieu gewijd. Wel is hiernaar een onderzoek gestart en is het kennelijk de bedoeling van het ministerie van VROM om normen vast te Ieggen ter beperking van de negatieve milieueffecten die aan het bouwen van bouwwerken kunnen zijn verbonden. 28 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 3, p.7
nr. 1 -januari 2010
Tijdschrift voor B o u w r e c h t
inzichtelijk te worden gemaakt.29 In dit kader dient te worden aangegeven hoe de maatregelen zullen worden betaald, welke subsidiemogelijkheden worden opengesteld, in hoeverre maatregelen door bedrijven zelf dienen te worden betaald en welke opbrengsten worden verwacht.30
2.5 Afstemming bestemmingsplan/ beheersverordening op gebiedsontwikkelingsplan Het plangebied van een gebiedsontwikkelingsplan bevat alle gronden waarop maatregelen zijn voorzien en alle gronden die een bestemming bevatten die afhankelijk is van de te treffen maatregelen.31 Het gebiedsontwikkelingsplan was eigenlijk bedoeld als eigen, nieuwe planfiguur (artikel 2.3 lid 2 wetsvoorstel). Wanneer het bestemmingsplan of de beheersverordening niet in overeenstemming was met het gebiedsontwikkelingsplan, diende een en ander te worden vertaald in dat bestemmingsplan/ die beheersverordening. Dit laatste zal vermoedelijk niet of slechts partieel aan de orde kunnen zijn, omdat een beheersverordening alleen ziet op gebieden waar geen ruimtelijk relevante veranderingen worden voorzien. Voor zover dat het geval is, wordt in het gebiedsontwikkelingsplan voor wat betreft die strijdige onderdeien aangegeven hoe en binnen welke termijn het bestemmingsplan ofde beheersverordening met het gebiedsontwikkelingsplan in overeenstemming worden gebracht. Het was niet onmiddellijk duidelijk waarom niet ook een aanpassingsplicht was opgenomen voor een projectbesluit, dat immers een bestemmingsplan opzij zet, zij het dat wellicht was gerekend op inwerkingtreding van de Wabo per 1 januari 2010, waar het projectbesluit weer verdwijnt en plaats maakt voor een omgevingsvergunning met daarin een ontheffing van het bestemmingsplan met eenmalig gebruik.32Bij Tweede Nota van Wijziging echter is naar aanleiding van vragen van de vaste Kamercommissie alsnog besloten, om het gebiedsontwikkelingsplan deel te laten uitmaken van het bestemmingsplan. Het gebiedsontwikkelingsplan kan afzonderlijk worden vastgesteld maar gaat met vaststelling onlosmakelijk deel uit maken van het bestemmingsplan.33
Artikelen
In eerste instantie was aldus sprake van twee verschillende planprocedures met elk eigen beroepsmogelijkheden. Ook tegen het op een gebiedsontwikkelingsplan volgend bestemmingsplan stond immers beroep open. Dat geldt overigens niet bij de beheersverordening (art. 8:2 sub a Awb). De vraag die toen rees was wat de reikwijdte kon zijn van het in te dienen beroep tegen het bestemmingsplan gezien het bepaalde in artikel 2.3 lid 10 van het wetsvoorstel (na hernurnrnering zie eerste nota van wijziging - artikel 2.3 lid 14). Op grond van artikel 2.3 lid 10 (14) kunnen de gronden van beroep tegen een gebiedsontwikkelingsplan immers geen betrekking hebben tegen besluiten als bedoeld in artikel 2.3 lid 6 wetsvoorstel.Met de aanpassing in de Tweede Nota van Wijziging is dit niet gewijzigd maar is evenmin aangegeven waarop het beroep dan betrekking heeft, en of nog separaat beroep tegen het gebiedsontwikkelingsplan mogelijk is, of dat zich dat oplost in een beroep tegen het gewijzigde/ vastgestelde bestemmingsplan, conform artikel 2.3 lid 5 wetsontwerp. Op grond van artikel 2.3 lid 6 kunnen B en W besluiten dat voor de uitvoering van de in het gebiedsontwikkelingsplan opgenomen maatregelen (artikel 2.3 lid 3 onder b en c wetsvoorstel) mag worden afgeweken van bij amvb aangegeven bepalingen bij of krachtens bijvoorbeeld de Flora- en faunawet of de Wet inzake luchtverontreiniging.34 Voor zover als gevolg van die besluiten op grond van artikel 2.3 lid 6 wetsvoorstel ook in het bestemmingsplan wordt afgeweken van milieunormen, moet ons inziens worden geconcludeerd dat beroepgronden in de bestemmingsplanprocedure geen betrekking kunnen hebben op die afwijking. De afwijkingen vinden immers hun grondslag in het gebiedsontwikkelingsplan en ook in dat kader kunnen ingevolge artikel 2.3 lid 10 (na nota van wijziging artikel 2.3 lid 14) beroepsgronden immers geen betrekking hebben op die afwijkingen. Dit volgt tevens uit artikel 2.3 lid 5 op grond waarvan een bestemmingsplan en een gebiedsontwikkelingsplan die gelijktijdig worden vastgesteld, voor de behandeling en uitspraak op een beroep daartegen worden aangemerkt als een besluit. Artikel 20 lid 11 van de Tracewet kent een soortgelijke bepaling. Doel is om herhaling van de-
29 Mocht er schade optreden ten gevolge van benodigde herzieningen van het bestemmingsplan dan is de planschaderegeling in de Wro daarop van toepassing. Onder de Interimwet stad- en milieubenadering geldt ook dat burgers die menen dat zij onevenredig nadelige gevolgen van het stap 3-besluit ondervinden, een beroep kunnen doen op de planschaderegeling in deWro of bij de burgerlijke rechter een actie uit onrechtmatige daad instellen tegen de gemeente. (Kamerstukken //2009/10, 32 127 nr. 3, p.57)Voor zover in verband met de ten gevolge van de aanwijzing als ontwikkelingsgebied te nemen maatregelen een gedoogplicht bestaat wordt aangeknoopt bij de Belemmeringenwet Privaatrecht, welke wet in een adequate regeling van de vergoeding van mogelijke schade voorziet 30 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 3, p. 54 31 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 3, p. 53. 32 Art.2.1 lid 1 onder c. van deWabo art. 2.12 lid 1, onder a. onder 3? Wabo; er zal wel een overgangregime nodig zijn nu alle projectbesluiten automatisch omgevingsvergunning gaan heten. 33 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 7, p. 54; beroep tegen een gebiedsontwikkelingsplan heeft geen betrekking op ongewijzigde delen van het bestemmingsplan. 34 Vgl. artikel 2.3 lid 6 aanhef en onder a-i van het wetsvoorstel.
nr. 1 - j a n u a r i 2010
Artikelen
T i j d s c h r i f t voor B o u w r e c h t
zelfde zienswijzen te voorkomen. Verwezen wordt ook naar de vergelijkbare anticumulatiebepaling ten aanzien van beroep in artikel 25c Tracewet.
beschermingfase verder gestroomlijnd door onder meer de veiplichte toepassing van de gemeentelijke coordinatieregehng.39
De vraag was overigens of afstemming achteraf van het bestemmingsplan/de beheersverordening op het gebiedsontwikkelingsplan wenselijk moest worden geacht, met name nu de tijdelijke afwijkende (wellicht salderende) situatie niet de definitieve eindsituatie zal zijn. Die moet immers uiteindelijk weer in overeenstemming zijn met de milieunormen (op dat moment geldend, naar wij aannemen). Die vraag bestaat nog steeds, ook na wijziging van artikel 2.3 wets ontwerp.35 De vraag werpt zich bovendien op waarom niet ook gewerkt zou kunnen worden met het projectuitvoeringsbesluit, zoals opgenomen voor woningbouwprojecten, en dat kan worden gezien als projectbesluit (wetsvoorstel artikel 2.12). Het is bovendien niet duidelijk waarom het gebiedsontwikkelingsplan niet zou kunnen worden gezien als omgevingsvergunning, indien nodig.
Anders dan bij de aanwijzingen als ontwikkelingsgebied is dan ook geen sprake van het mogen afwijken van bij of krachtens bepaalde wetgeving geldende normen, maar zijn de in het kader van de Crisis- en herstelwet voorgenomen maatregelen voor lokale projecten van nationaal belang meer procedureel/praktisch van aard.
2.6
Lokale projecten van nationaal belang versus aanwijzing ontwikkelingsgebieden
Daarnaast is bij de eerste nota van wijziging een extra afdeling 7 toegevoegd aangaande de versnelde invoering van lokale projecten met nationale betekenis teneinde de bouwnijverheid, die als gevolg van de economische crisis met name harde klappen krijgt, een extra stimulans te geven. In die afdeling wordt de versnelde uitvoering van zogenaamde lokale projecten met nationale betekenis mogelijk gemaakt.36Bij lokale projecten met nationale betekenis kan worden gedacht aan grootschalige stadsvemieuwing, de herontwikkeling van stationsgebieden, grote woningbouwprojecten en renovatie van bedrijventerreinen. De regering zal deze projecten aanwijzen bij amvb .37 Bij amendement is een provinciale variant aanvaard van dit type projecten.38 Doel is om bij deze projecten de te onderscheiden fasen: de initiatieffase, de uitvoeringsfase en de rechtsbescherming fase, sneller en gestroomlijnder te laten verlopen middels een verplicht op te stellen structuurvisie, die moet worden beschouwd als integraal richtinggevend principebesluit,waardoor een project reeds in de initiatieffase politiek breed wordt gedragen. Door deze structuurvisie wordt voorts de besluitvorming in de uitvoeringsfase en de rechts-
Daarbij valt op dat tegen de structuurvisie geen beroep openstaat en evenmin dus kan gelden dat de gronden in het beroep tegen de gecoordineerde besluitvorming geen betrekking mogen hebben op wat al in de structuurvisie is afgekaart. Zie artikel 2.3 lid 10 van het wetsvoorstel. De vraag is dan ook wat deze nieuwe categorie oplevert, nu alles wat hiervoor is geregeld al wettelijk mogelijk was, inclusief de gemeentelijke coordinatieprocedure, die ook zonder deze wet, geen appellabel besluit was. Ook hier had wellicht beter de stmctuur van het projectuitvoeringsbesluit kunnen worden toegepast. Positief beoordelen wij de projectcommissie, indien daar voldoende daadkrachtige, deskundige professionals met helikopterview in zitten, en het niet blijft bij een vertegenwoordiging van alle betrokken bestuursorganen. Naar onze ervaring kunnen slechts onder leiding van een team van (super)deskundigen dit soort projecten vlot getrokken worden, deelnemers geenthousiasmeerd en aangespoord worden, zodanig dat er tijdig en kwalitatief juiste resultaten uit komen rollen.
2.7
Combinatiemogelijkheid hoofdstuk 2 afdeling 1 met de afdelingen 6 en 7
In de nota van wijziging wordt opgemerkt dat de toepassing van de procedure voor ontwikkelingsgebiedengroot kan zijn, omdat deze afdeling ook ingezet kan worden in combinatie met afdeling6 en 7 betreffende de versnelde uitvoering van woningbouwprojecten en de versnelde uitvoering van lokale projecten met nationale betekenis. Opgemerkt wordt dat het geenszins is uitgesloten dat projecten die op basis van andere afdelingen van de voorgestelde Crisis- en herstelwet tot stand worden gebracht - met name wordt gedacht aan de afdelingen
35 Vgl. ook Kamerstukken 112009/10, 32 127 nr. 6, p. 41. 36 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 5, p.23. Deze nieuwe afdeling bouwt voort op het voorstel van VNG 'Versnelling van gemeentelijke projectprocedures.Tempo maken, nieuw samenspel tussen overheden', dat op 10 September 2009 aan de minister-president is aangeboden. 37 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 5, p. 23 38 Bij gewijzigd amendement van Wiegman-Van Meppelen Schurink c.s. is een categorie ingevoegd inzake (boven) regionale projecten met nationale betekenis, waarvoor provinciale staten een structuurvisie vaststellen ex artikel 2.2 Wro. Kamerstukken II 2009/10,32 127, nr. 122 I en II; zie ook art 2.19a Kamerstukken II 2009/10,32 127 nr.139. 39 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 5, p.23.
nr. 1 - j a n u a r i 2010
Artikelen
Tijdschrift voor B o u w r e c h t
6 en 7 van hoofdstuk 2 - op enig moment baat blijken te kunnen hebben bij de experimenteemiimte die hoofdstuk 2, afdeling 1, van die wet biedt. De voorgestelde Crisis- en herstelwet staat er niet aan in de weg dat voor dergelijke projecten gebruik gemaakt wordt van de regeling met betrekking tot de ontwikkelingsgebieden. Het gebruik van de procedure van hoofdstuk 2, afdeling 1, zal aansluiten bij de behoefte uit de praktijk.40
2.8
Voor aanwijzing als ontwikkelingsgebied in aanmerking komende gebieden
Zoals in het voorgaande reeds is opgemerkt is aanwijzing als ontwikkelingsgebied slechts mogelijk wanneer dat met het oog op het versterken van de duurzame mimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied bijzonder aangewezen is. Dat bij nota van wijziging hier geen projectcommissie is voorgeschreven, is een gemiste kans. Immers, die kan voorzien in een mentaliteitsverandering (mits voorzien van de juiste personele invulling) gericht op actie, in plaats van - zoals in de praktijk vaak voorkomend - excuses en uitvluchten waarom bepaalde problemen niet zijn uitgezocht of opgepakt, vaak vanwege hoge werkdruk, de bemoeienis van te veel afdelingen/organen of juist weer te weinig betrokkenheid hetgeen kennelijk te wijten is aan een falende integrale beleidsstmctuur.41
kan wellicht worden gevonden in het nationaal ruimtelijk beleid (Nota Ruimte) en in de doelen die in dat kader zijn gesteld. De wens hierbij is het om de economische, ecologische en sociaal-culturele waarden van de mimte te versterken en duurzaam te ontwikkelen. Dit past bij de drie dimensies 'people, planet en profit' die gelden als waarden voor duurzame ontwikkeling. Van duurzame mimtelijke ontwiklceling is sprake als aan elk van de waarden gelijkwaardig en in onderlinge samenhang recht wordt gedaan en daarmee de aantrekkelijkheid van de ruimte voor bewoners, bezoekers en ondernemers toeneemt.43 Wanneer een ontwikkeling in een bepaald gebied ID ij zonder aangewezen' is,is ook niet nader uitgewerkt in het wetsvoorstel, noch wordt dit nader toegelicht in de wetsgeschiedenis. In het kader van de toetsing ofde aanwijzing als ontwikkelingsgebied terecht heeft plaatsgevonden zal echter in ieder geval moeten worden vastgesteld dat het aannemelijk is dat de duurzame mimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied erdoor zal versterken. Wanneer daarvan sprake is, zal hoogstwaarschijnlijk al snel kunnen worden aangenomen dat ook aan het criterium 'bijzonder aangewezen' wordt voldaan.44
2.9
Experimentenregeling innovatieve ontwikkelingen
De Raad van State merkt in zijn advies op dat het wetsvoorstel niet voorziet in een beperking van het aantal wijzigingen en dat ook de toelichting geen indicatie geeft van het aantal milieuontwikkelingsgebieden en hun omvang. Verder wordt ook opengelaten welk minimumaantal nodig is om het experiment, uit een oogpunt van het ermee beoogde doel, zinvol te doen zijn.42 Onduidelijk blijft dan ook wat precies is beoogd en wanneer precies aan het in artikel 2.2 lid 1 van het wetsvoorstel gestelde criterium moet worden geacht te worden voldaan.
Zoals in het voorgaande reeds opgemerkt gaat het bij imiovatieve ontwikkelingen niet om ontwikkelingen in een bepaald gebied maar om innovatieve toepassingen op zichzelf. In het wetsvoorstel (artikel 2.4) wordt de tijdelijke mogelijkheid gecreeerd om bij experimenten, waarbij innovaties, crisisbestrijding en bevordering van de duurzaamheid hand in hand gaan, afte wijken van wettelijke grenzen.45 Voorwaarde voor afwijking is dat deze dient bij te dragen aan innovatieve ontwikkelingen en aan de bestrijding van de economische crisis. Tenslotte moeten de afwijkingen worden gerechtvaardigd door de bevordering van de duurzaamheid.
Een antwoord op de vraag wat nu onder een duurzame ruimtelijke ontwikkeling moet worden verstaan
In het wetsvoorstel is expliciet geregeld van welke regelgeving in dit kader (bij amvb ) kan worden
40 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 5, p.16. 41 Problemen zijn veelal procesmatig van aard. Vgl. Evaluatiecommissie Stad & Milieu, Slotdocument 'De doeltreffendheid en effecten van de Experimentenwet Stad en Milieu in de praktijk', 22 maart 2004, p. 8. 42 Kamerstukken II 2009/10, 32 127 nr. 4, p. 50. 43 Kamerstukken //2006/07, 29 435 nr 3. 193, p. 2. 44 Het criterium 'bijzonder aangewezen' kwam bijvoorbeeld ook voor in artikel 5 lid 1 onder b van het Besluit bouw- en houtbedrijven milieubeheer. Daarin was bepaald dat het bevoegd gezag nadere eisen kon stellen onder meer ter zake van geluid, trilling, energie, afvalstoffen, indien dat bijzonder was aangewezen in het belang van de bescherming van het milieu. Uit de toelichting op dit besluit blijkt dat de mogelijkheid om maatwerk te leveren (door het stellen van nadere eisen) mogelijk is als locatiespecifieke omstandigheden daartoe nopen. Daarbij valt op dat moet worden bepaald of de nadere eis kan of moet worden gesteld 'in het belang van de bescherming van het milieu'. Het criterium 'bijzonder aangewezen' lijkt daarmee in ieder geval niet verder te gaan dan 'het belang van de bescherming van het milieu' en in casu zal het criterium waarschijnlijk ook niet verder gaan dan dat moet worden aangetoond (aannemelijk is dat de) dat de duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied er door zal versterken. 45 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 3, p. 14.
nr. 1 -januari 2010
:
7
Artikelen
T i j d s c h r i f t voor B o u w r e c h t
afgeweken. Het gaat daarbij om afwijking van het bepaalde bij of krachtens de volgende wetten: a. de Wet ammoniak en veehouderij; b. de Wet bodembescherming; c. de Wet geluidhinder; d. de Wet geurhinder en veehouderij; e. de Wet inzake de luchtverontreiniging; f. de Wet milieubeheer met uitzondering van artikel 5.2b en titel 5.2; g. de Wet mimtelijke ordening, of h. de Woningwet.46
dat in de experimenteergrondslag het doel en de functie van eventuele experimenten worden aangeduid en dat - indien noodzakelijk - duidelijk wordt vermeld van welke artikelen of onderdeien van de wet kan worden afgeweken. Deze criteria zijn in de voorgestelde regeling niet in acht genomen.Zo is het onderwerp waarop de vast te stellen experimentele regeling betrekking kan hebben, niet concreet en nauwkeurig begrensd. De toelichting vermeldt namelijk slechts dat het innovatieve toepassingen betreft.51
Bij amendement is hieraan toegevoegd: de Electriciteitswet en de Warmtewet.47 Net als dat het geval bij de toegestane afwijking van regelgeving in het kader van aangewezen ontwikkelingsgebieden is, is ook in het kader van innovatieve ontwikkelingen een uitzondering gemaakt voor wat betreft de mogelijkheid om afte wijken van de Wet milieubeheer. Om dezelfde redenen als in het voorgaande uiteengezet wordt afwijking van artikel 5.2b Wm en titel 5.2 Wm het kader van de Crisis- en herstelwet niet passend geacht en afwijking daarvan is dan ook uitgesloten.
Verder zijn ook het doel en de functie van de experimenten met het oog op de voorgeschreven evaluatie te algemeen omschreven. Er is immers enkel als voorwaarde gesteld dat het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en dat voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan de duurzaamheid (vgl. artikel 2.4 lid 2 wetsvoorstel). Dit biedt onvoldoende procedurele waarborg voor de vaststelling of een experiment geslaagd kan worden genoemd. Ook in dit opzicht wordt dan ook niet voldaan aan het gestelde in de aanwijzigingen voor de regelgeving en is het artikel onvoldoende concreet.
De experimenten waaraan hierbij moet worden gedacht kunnen een breed scala aan onderwerpen betreffen en zeer verstrekkend zijn. Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem.4SBinnen de kaders die in het artikel zijn neergelegd is niets uitgesloten.49 Hierbij kan de vraag worden opgewoipen, hetgeen ook de Raad van State in haar advies reeds deed maar welk advies niet is overgenomen, of dit allemaal wel duidelijk genoeg is. Voor experimentele regelgeving geldt namelijk een aantal algemene criteria. Deze zijn geregeld in de aanwijzingen 10A en 10B van de Aanwijzingen voor de regelgeving.50 Zo dient - zoals bij elke delegatiegrondslag - ook in een experimenteergrondslag het onderwerp waarop een vast te stellen experimentele regeling betrekking kan hebben, zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd. Daarbij is het van belang
Wel kan er echter kennelijk een commissie worden ingesteld die over de experimenten adviseert.52 Op basis waarvan dit kan gebeuren wordt echter uit de tekst van het wetsvoorstel niet duidelijk en ook of dit voldoende soelaas kan bieden voor wat betreft de gesignaleerde aan de wetgeving klevende gebreken moet worden betwijfeld. Onduidelijk is wat en waaraan die commissie dan precies nader toetst en bovendien is onduidelijk wat de samenstelling van die commissie dan dient te zijn. Afwijking van de genoemde wettelijke regelingen dient te geschieden bij amvb op voordracht van de minister-president, minister van Algemene Zaken, in overeenstemming met de ministers wie het mede aangaat (artikel 2.4 lid 1 wetsvoorstel). In lid 3 is voorts bepaald dat in geval van toepassing van dat artikel bij die amvb tevens wordt bepaald welke afwijkingen zijn toegestaan, wat de ten hoogste toegestane tijdsduur daarvan is en op welke wijze
46 Hetgeen overigens de vraag rechtvaardigt of in het kader van een experiment met een innovatieve toepassing, wel strengere eisen aan het Bouwbesluit gesteld kunnen worden, met het doel de duurzame ontwikkeling te versterken. Zie hiervoor ook noot 20. 47 Amendement van Koopmans en Samsom,Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 82: om nog meer innovatieve projecten mogelijk te maken, ook op het gebied van (duurzame) energie en warmte.Te denken valt aan zelflevering en hergebruik van restwarmte. 48 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 5, p. 51 en aanwijzingen voor de regelgeving 10B en de toelichting daarop. 49 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 3, p. 57. 50 Zie aanwijzingen 10A en 10B van de Aanwijzingen voor de regelgeving en de toelichting daarop. 51 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 3, p. 14. In de nota n.a.v. het verslag, Kamerstukken II2009/10, 32 127, nr. 7, p. 63 staat dat het kan gaan om het testen van een nieuwe milieuvriendelijke brandstof voor vliegtuigen middels een proefopstelling niet toegestaan door een milieuvergunning; het verminderen van de hoeveelheid drinkwater wordt gebruikt om het toilet door te spoelen, hetgeen niet zou overeenstemmen met het Bouwbesluit. 52 Kamerstukken II2009/10, 32 127 nr. 3, p. 58.
nr. 1 - januari 2010
Tijdschrift voor B o u w r e c h t
wordt vastgesteld of een afwijking aan haar doel beantwoordt, en ofde tijdsduur daaivan aanpassing behoeft. Tegen dit afwijkingsbesluit is geen beroep mogelijk. Dit lijkt te impliceren dat indien dit besluit doorwerkt in andere wel appellabele besluiten in die context, daartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, conform de procedure voor ontwikkelingsgebieden. In artikel 2.4 is hierover echter geen bepaling opgenomen, in tegenstelling tot artikel 2.3 van het wetsontwerp. Ook voor het experimenteerartikel voor innovatieve ontwikkelingen is in het laatste lid (art. 2.4 lid 4) een evaluatiebepaling opgenomen.
3. Conclusie Respect moet betoond worden voor de slagvaardigheid en de oplossingsgerichte aanpak van de wetgever. De toekomst zal moeten uitwijzen of de hier besproken grondslagen tot versnelling van de bouwproductie en het aanjagen van de economie hebben geleid. Naar onze stellige overtuiging zal dat alleen mogelijk zijn als ook de falende integrale beleidsstructuur wordt aangepakt. Wij blijven zitten met de vragen waarom de procedure voor een gebieds-
nr. 1 -januari 2010
Artikelen
ontwikkelingsplan afwijkt van die voor toepassing van een experimentele ontwikkeling (waarvoor in het geheel geen procedure geldt), en van de lokale projecten van nationaal belang. Het had de voorkeur gehad in alle gevallen te werken met een gei'ntegreerd projectuitvoeringsbesluit dat - conform het projectbesluit - het bestemmingsplan opzij zet of met een automatisch aangepast bestemmingsplan. Ook was in alle gevallen een projectcommissie geeigend geweest, mits ingevuld met professionele experts die de voortgang in een project weten te houden vanwege hun helikopterview. Het is de vraag hoe er tegenaan moet worden gekeken dat de automatische inpassing in een bestemmingsplan van een gebiedsontwikkelingsplan, strijdig lijkt met het tijdelijke karakter van de situatie. De totale grenzeloosheid van de experimentele toepassing lijkt in strijd met de rechtszekerheid. Het is een omissie dat niet is voorzien in afdwingbaarheid van strengere duurzaamheidseisen dan die uit het Bouwbesluit. Tot slot is het de vraag wat de (verlenging van de) Interimwet Stad en Milieu (tot 1 januari 2014 i.p.v. 1 januari 2011) toevoegt gezien de al hierboven geregistreerde mogelijkheden. Dat biedt echter wellicht genoeg stof voor een vervolgartikel.
