FORUM KAJIAN PERTAHANAN DAN MARITIM
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
MENUJU MASYARAKAT INDONESIA BERKESADARAN MARITIM
K
alkulus FS (force structure) adalah seni yang dibungkus strategi & dokumen strategik nasional dan skenario (model) pelibatan militer dalam opsgab. Menhan selaku inisiator FS merangkap Lakshar WanKamNas dianggap memahami tingkat KamNas setiap saat; bertindak selaku “dirijen” orkestra strategi KamNas. Ketiadaan WanKamNas membuat isu KamNas lebih banyak di-tangani Polhukam. Proses interaksi dan kompromistik Presiden, Menhan, para Panglima, Parlemen dan Bappenas akan merangsang Industri pertahanan berinovasi dan berinisiatif merencanakan strategi & teknologi alut sista sesuai kebutuhan kapabilitas TNI---jangan biarkan industri HanNas menunggu bola. Basis skenario yang “most likely” merupakan gabungan teknik kuantitatif dan informasi kualitatif sangat dibutuhkan setiap tahun beserta updatingnya guna peramalan tempat pelibatan, jumlah kekuatan militer, waktu permainan serta perampingan kekuatan. Aplikasi skenario serta teknik modern yang transparan dibutuhkan dan dilakukan negara lain--tantangan pengetahuan (knowledge-based) personil Kemhan, Parlemen, Bapppenas, dan Industri pertahanan nasional plus perguruan tinggi di Republik tercinta ini. Tulisan berikut lebih bersifat laporan dibandingkan analisis, yakni perkembangan kehadiran “road-map” (model) PMD & TL NKRI yang sudah dicanangkan Presiden NKRI 2 tahun lalu. Begitu besarnya antusias publik setelah diingatkan Presiden betapa terlalu lama NKRI melupakan laut, selat, dll, dengan Yalesveva Jayamahenya. Antusias publik domestik bahkan pengamat luar negeri tentang ambisi dan keinginan “besar” yang mengharapkan muncul-nya demonstrasi proses utilisasi seluruh elemen domain maritim di negara kepulauan ini. Konon jumlah dan kualitas elemen domain maritim yang jauh sangat besar dibandingkan elemen domain yang dimiliki negara yang sudah menjadi “ikon” negara maritim dunia---jadi tunggu apa lagi? Pemimpin Redaksi : Robert Mangindaan Wakil Pemimpin Redaksi : Ir. Budiman D. Said, MM Sekretaris Redaksi : Willy F. Sumakul S.IP Staf Redaksi : Amelia Rahmawaty, S. H. Int Alamat Redaksi FKPM Jl. dr. Sutomo No. 10, Lt. 3 Jakarta Pusat 10710 Telp./Fax. : 021-34835435 www.fkpmaritim.org E-mail :
[email protected] Redaksi menerima tulisan dari luar sesuai dengan misi FKPM. Naskah yang dimuat merupakan pandangan pribadi dan tidak mencerminkan pandangan resmi institusi. Ti d a k d iju a l u n t u k u m u m
STRUKTUR KEKUATAN MILITER (FS/FORCE STRUCTURE)--SKENARIO DAN BEBERAPA PROBLEMA DIDALAM.1 Oleh : Budiman Djoko Said Pendahuluan Kalkulus FS2 menjadi bisnis utama manajemen pertahanan Kementerian pertahanan nasional umumnya. Tidak ada kerangka baku namun normanya adalah menurunkan struktur tersebut dari paket “policy”3 pertahanan nasional kedalam strategi berujung munculnya alternatif FS untuk operasi dilapangan berupa (paket) kekuatan gabungan yang digunakan, sedang atau di pelihara selama ini. Rencana jangka panjang ini selalu berbasis gabungan, mengingat opsgab adalah operasi yang paling effisien4. Tidak effisien kalau setiap Angkatan berhitung FS masing masing; baru di-linearkan sebagai kekuatan gabungan5. Bisa terjadi TNI-AL kapal-nya bisa berlebihan atau kekurangan, idem TNI-AD atau TNI-AU6. Hadirnya tetapan MEF apakah diartikan bagi satu (2), dua (2) Angkatan atau bagi kekuatan gabungan; tentu saja ketiganya berbeda artinya bukan? Meningkatnya ketidakpastian7, kaburnya batas ancaman, tebalnya “kabut peperangan” (fog of war), dan semakin terbatasnya sumber daya mendesak diperlukan mekanisme kalkulus FS yang kokoh dan konkrit sebagai basis pemilihan kekuatan yang transparan dan akuntabel. Mekanisme ini membantu terciptanya “road-map” transformasi keinginan militer dengan cakrawala waktu antara 151 Draft [1] dipaparkan didepan WanTimPres tanggal 13 April 2016, draft [2] sebagai materi diskusi di Seskoal, tanggal 19 & 22 April 2016. Makalah ini adalah penyempurnaan kedua draft itu. Untuk melengkapi penjelasan, periksa Budiman Djoko Said, Antara Skenario dan Rencana Pertahanan Nasional, QD, 2008. 2 Kent, Glenn. A, A Framework for Defense Planning, (RAND, Project Air Force, National Defense Research Institute, August 1989, Prepare for USAF and Office of the Secretary of the Defense), halaman 1.Perencanaan (pembangunan) kekuatan militer (force planning) adalah aspek dari perencanaan militer, termasuk organisasi, peralatan, perlengkapan, pelatihan, up-grade, pemeliharaan, modernisasi, dan dukungan berbagai elemen kekuatan (force elements) yang akan menjamin kapabilitas operasional yang spesifik/dibutuhkan. Sedangkan elemen kekuatan adalah unit organisasi yang terdiri dari personil dan peralatan besar (major
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... 20 tahun8. Produknya adalah rencana pengembangan; rincian Jangka Panjang sebagai turunannya, dan produk -nya berupa kapabilitas (capabilities) kekuatan militer. FS adalah perangkat hubungan sipil-militer KemHan dengan Parlemen. Kecenderungan menggunakan makalah lebih banyak skenario sebagai basis FS menyoroti skenario. Isu modernisasi9, biaya total (total life-cycle cost) & estimasi-nya10, elemen FS seperti personil & laju atrisinya baik aktif dan cadangan11, rekruiting, industri pertahanan nasional, QDR (quadrenials defense review), DDR (defense requirements review), dan FS portofolio diluar bahasan ini. QDR atau DDR merupakan kajian rutin12 KemHan untuk uji keabsahan pendekatan kalkulus FS dan evaluasi pengembangannya serta keandalan track “road-map”---perlu tidaknya koreksi (gambar no.13). Asumsi bahasan; semua problema yang muncul berangkat bersama-sama dari tahun ke-nol.
mana performa kinerja KemHan16. Strategi adalah pendekatan sistematik menuju perubahan dan aplikasi yang menjamin tercapainya obyektif (desired ends). Strategi fokus17 pada suatu obyektif jangka panjang guna mempertemukan prediksi suatu kondisi dengan realitas-nya. Kelangkaan strategi hampir pasti mengaburkan kejelasan arah; terhimpit krisis dan perubahan, antara politik dan kebijakan, tergerus hantaman kanan/kiri isu lingkungan dengan konsekuensi hilangnya energi atau kehilangan manfaat (benefit-loss) yang bisa saja tidak terukur dan tidak transparan. Untuk lebih mudah memahami persepsi policy dan strategy, dibuat algoritma pertanyaan seperti dibawah ini 18: · Obyektif “kebijakan”(policy)19 ----What do we want to do ? · Strategic execution ---- How do we plan to do it ? · Threats, vulnerabilities, challenges, opportunities ---- What we are up against? · Unilateral or multilateral choices, alliances or coalitions or alingments, internationalinstitutions, viable defense forces, economic or political or diplomatic or informational instruments ---- What is available to do it ? · Risks, deficiencies unforseen outcome, cultural blinders ---- What are the mismatches ?
Peran KemHan, strategi dan kebijakan dan interaksi dengan Parlemen13 KemHan sebaiknya memiliki tim ahli yang membangun konsep kebijakan pertahanan nasionalnya14, kebijakan & perencanaan, penganggaran (dalam total life-cycle cost), konsep kapabilitas, kaitan pengembangan kekuatan & teknologi & modernisasi serta seksi effektifitas – biaya dan isu kritis lainnya15. Inisiasi Menteri/Sekretaris pertahanan dengan format populer yakni “policy” dan di-ikuti dukungan konkrit subordinasi policy yakni “strategi” dan kata terakhir ini mencerminkan ajakan jelas kearah
3
4 5
6 7 8 9
10
11
12
Diawali dengan demonstrasi peran utama Menhan yang relatif umum dimana-mana, yakni membangun program pertahanan nasional (FS) melalui skema dibawah ini.
items equipments)---seperti tank, kapal, dan pesawat terbang, bersama-sama dengan elemen pendukung sumberdaya yang dibutuhkan agar melengkapi kapabilitas operasional yang dibutuhkan.Kapabilitas operasional spesifik yang diemban oleh elemen kekuatan spesifik akan ditentukan dalam penjumlahan linear dari penugasan (tasks) - penugasan operasional atau operasional militer individual. Kapabilitas spesifik sesuai dengan penugasan spesifik yang telah ditetapkan. Policy Kemhan memang dibutuhkan dan terdokumentasikan serta dikomunikasikan dengan Parlemen, periksa Todor Tagarev, The Art of Shaping Defense Policy: Scope , Components, Relationships (but no Algorithms), halaman 17, pengertian Defense Policy sebagai berikut:…..A course of action or conduct, as defined by senior executive leadership, intended to infuence and determine decisions, actions, and other matters relating to the conduct of military affairs, consistent with the nation security strategy. Ozturk, Yunus, Mayor Turkish Army, ICMSS (Turkish War Coll), Scenario-Based Perspectives on Jointness in an Era of Uncertainty: In Pursuit of the Ways for Fighting “Together”, ... halaman akhir… fighting in a joint manner is accepted as part of those requirements, enabling to use forces more efficiently even in uncertain environtment. Pengalaman McNamara (Menhan AS era perang Vietnam, tahun 60-an), dengan jargonnya … How Much Is Enough, menghadapi permintaan (apa maunya) masing-masing Kas Angkatan? Berapa sih cukupnya karena masing-masing Angkatan mengajukan sesuai ambisi masing-masing Angkatan. Masalahnya yang konkrit adalah seberapa jauh kapabilitas yang dibutuhkan menghadapi lawan, bukan duitnya? Waktu itu isu FS tidak memiliki framework yang baku. Menyerahkan kembali ke-masing-masing Angkatan, sama saja menimbulkan jargon…berapa sih cukupnya---how much is enough? Hari Bucur-Marcu, et-all, 3 person, Defence Management: An Introduction, (DCAF,2005), halaman 4… tanpa kerangka fikir hampir mustahil akan mudah mengevaluasi, memvalidasinya atau memverifikasinya, pen. RTO Studies, Analysis and Simulation Panel, Technical Report 69, Handbook on Long Term Defence Planning, (NATO,2013), halaman 4. Bond, Tim, cs; A Tool for Evaluating Force Modernization Options, (RAND, NDRI, 1998, Prepare for the Office of Sec Def), hal 19……Isu modernisasi karena mengikuti perkembangan teknologi dan timbulnya defisiensi dalam perjalanan usia sistem, Alut, SDM, dll (kelemahan-kelemahan karena usia tua, dll)---muncul problema modernisasi dan tuntutan ini lebih diorientasikan dan berbeda dengan formulasi strategi. Modernisasi lebih memikirkan ways dan means-nya dibandingkan end-statenya. Artinya end-state tidak berubah atau bergeser namun means dan ways yang berubah mengikuti perkembangan state-of art teknologi. Gotz, Glenn, et-all, A. Estimating the Costs of Changes on the Active/Reserve Balance (RAND, R-3748, Sept 1990) & Schank, John. F, et-all, Cost Element Handbook for Estimating Active and Reserve Costs, (RAND, R-3748, Sept 1990), serta Shanley, Michael, Active/Reserve Cost Methodology: Case Studies, (RAND, R-3748, 1991). Analisis biaya sudah menjadi bagian dari teknik mengoptimalkan (progdi Operations Research), dengan komponenkomponennya seperti cost analysis, cost effectiveness, cost estimating, dan cost estimate relationship, dll. Sebagai kekuatan cadangan---tetap menjadi bahasan didalam FS sebagai elemen sumber daya yang harus dihitung. Prokon istilah pengganda, bisa diartikan kalau diinjekkan maka kekuatan menjadi berlipat ganda, misal kekuatan pasukan 100 orang kalau digandakan menjadi 200 (digandakan dua kali) atau 300 (digandakan 3 x), artinya kekuatan pengganda akan merubah kekuatan awal (regular) jadi berlipat ganda ~ berbeda jauh dengan arti pengganti atau cadangan? Cadangan lebih menggantikan mereka yang jadi korban, rusak, dll, (kekuatan pokok/utama berkurang karena hadir laju atrisi ~ rate of attrition) jadi tidak sama dengan menggandakan artinya. Distribusi cadangan harus menjadi topik tersendiri berbasis policy yang jelas, misal untuk TNI-AD berapa alut/jumlah pasukan, dll, TNI-AL berupa kekuatan cadangan marinir saja atau kapal patrol dengan awaknya atau bentuk lainnya, analog dengan TNI-AU dan perlukah semuanya dilatih seperti pasukan darat sebagai basis pendidikan cadangan? Bisa jadi tidak cost effektif bukan? Meskipun terbangunnya struktur kekuatan memadai berbasis kapabilitas, namun dari sisi effektifitas perlu terus menerus dilakukan modernisasi,
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
2
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... Gambar no.1. Peran Menhan
proses keputusan23 Menhan, dilanjutkan proses keputusan antara parlemen (kongres) dengan Presiden, Menhan dan staf serta para Komandan lapangan. Proses pengambilan keputusan dengan agenda kalkulus FS gabungan berbasis kapabilitas di-ikuti konsekuensi anggaran per masing alternatif FS melalui skema dibawah ini : Gambar no.2.Proses interaksi FS Advises on and consents to policy and budget Submits national budget
President OMB Issues Referensi: Paul K Davis, Analytic Architecture for Capabilities-Based Planning Mission-System Analysis, and Transformation, (RAND, NDRI, guidance on strategy Office of the Secretary of the Defense,2005), halaman 6. Meski berbasis and fiscal paradigma lama, namun kerangka fikir ini masih bisa dipakai. Bagian constraints kiri merupakan muatan strategi pertahanan nasional, strategi militer nasional dan lingkungan strategik yang menjadi masukan proses keputusan ini. Bagian kanan merupakan arahan Presiden tentang penggunaan sumberdaya dan analisis ekonomiknya. Blok terahir (blok 4) dan sebelumnya banyak terjadi agenda yang ketat dan sejumlah iterasi (ulangan, turun naik). Di-antara blok kedua dan ketiga (dari atas) terjadi iterasi tentang kapabilitas yang dibutuhkan---Menteri memutuskan pilihan pembangunan kekuatan militer gabungan (blok 4).
Program pertahanan nasional sebenarnya berintikan alir fikir FS yang diinginkan. Alir fikir yang merepresentasikan aliran dari kepentingan nasional dan promosi sistem nilai, bermuara di-strategi keamanan nasional (KamNas) yang berperan mengawal promosi serta mensinergikan semua strategi instrumen nasional lainnya dalam orkestra yang kokoh20, dan lahir-nya FS yang mendemonstrasikan bukan dikarenakan ambisi21 elit militer. Berbasis (keputusan Menhan) kebutuhan kapabilitas kekuatan gabungan, dikompromikan keAngkatan untuk berhitung kekuatan masing-masing (dalam term kapabilitas) dengan alternatif kekuatan gabungan paling optimum. Semakin minim kekuatan yang dibangun semakin kecil peluang sukses dan semakin besar risiko yang dihadapinya22. Memahami
Present Submit national defense military plan strategies
States national security strategy
Congress
NSC States national security strategy
Provide annual report
Authorizes Justify programs and national appropriates defense funds plan and implementing budget
Secretary of Defense and Chairman of Joint Chiefts of Staff
Define regional military strategy, operational capabilities Provide Propose programs Decide programs to be Define national required, and assessments annual and implementing underwritten and capabilities military strategy of regional situation guidance budgets expected from force elements State operational capabilities required
DoD Components
Organize, equip, and train force elements to be assigned to theaters
Combatan Commands
Present programs at budget hearing
Referensi: Kent, Glenn. A; A Framework for Defense Planning, (RAND, R-3721-AF/OSD, PAF, August 1989), halaman 10. Hint: NSC (National Security Council~ WanKamNas), OMB (office of Management Budget/ semacam Bapenas). Dengan cara ini Kongress benar benar memahami bagaimana FS terbangun.
Algoritma proses sebagai berikut 24: 1. Presiden menetapkan obyektif strategi keamanan nasional dan memformulasikan strategi keamanan nasional (baca KamNas; bersama Menhan)25 dan diteruskan ke KaKasGab.
misal bagaimana menangkal serangan penembak jitu dengan teknologi inovasi agar bisa memindai pergerakan penembak jitu lawan pada jarak diluar effektif penembak jitu. 13 Jarang ditemui dalam literatur Barat kosa kata jakstra (kebijakan dan strategi jadi satu kosa kata), karena memang dua-duanya terpisah, tidak bisa disamakan atau disetarakan. Satunya lebih superior (policy) dan satunya adalah subordinasinya (strategy). Strategi tidak akan pernah muncul tanpa kehadiran policy, dan policy sama sekali tidak sama dengan regulasi atau uu atau aturan main (rule of the game). Alangkah anehnya strategi bisa hadir tanpa kehadiran kebijakan (policy), atau alangkah timpangnya policy yang hadir tanpa kehadiran strategi yang akan menjamin dukungan dan berlangsungnya road-map menuju tercapainya obyektif policy. UU atau aturan main atau regulasi bukanlah suatu kebijakan tetapi lebih condong sebagai driver atau menutup peluang terjadinya kegagalan dalam pelaksanaan strategy dan lebih menjamin agar policy dan proses dukungan yang dijalankan strategy bisa berjalan lebih mulus. 14 Dua(2) kata yang tidak bisa digabungkan menjadi satu (Polstra), mengingat policy maker dan strategy-maker orangnya berbeda. Policy lebih superior dibandingkan strategy. Dua duanya memiliki cakupan yang bebeda, namun strategy akan mendukung apa maunya policy. Jelasnya Policy, menjawab What (apa sebenarnya ujud fisik yang diinginkan pemangku kebijakan/pemerintah secara utuh dalam jangka panjang) dan mengarah tercapainya visi pemerintah yakni obyektif kepentingan nasional, dan strategi adalah pendukungnya yang akan menjawab atau menjamin dengan kata How (bagaimana) guna mendukung maunya “What” pemerintah (policy). Merujuk Fisher, Gene. H, Cost Considerations in System Analysis, (Riset kontrak RAND dengan Kemhan AS, Elsevier & Rand Pub,1971) --- ch4. Introduction to Military Cost Analysis, p. 67. Gambar bawah adalah ilustrasi tentang system total life cycle cost mulai dari R n D (kalau kontrak pembelian mulai dari sini) atau langsung beli (mulai dari investasi), dihitung dalam satu paket biaya, sehingga tahun kedua, ketiga dst, sehingga Komandan dilapangan tidak kebingungan lagi untuk mengais dana untuk pemeliharaan, operasional, perbaikan, modernisasi, dsb mulai tahun kedua sampai usia pakai selesai. Perlu dicatat bahwa biaya akan mengikuti time-frame atau future value, artinya meskipun dihitung mulai tahun nol namun biayanya (nilai uang) diperhitungan sampai akhir usia pakai (misal:5 rupiah sekarang tidak ekivalen 5 rupiah dalam 5 tahun kemudian---NPV(net present value)). Operation
System cost ($)
Investment Research and Development
Fiscal year
3
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... 2. Ka KasGab, berkonsultasi dengan para Panglima dilapangan, mengembangkan strategi militer nasional dan membuat penilaian risiko dengan berbagai alternatif fiskal yang tersedia. Berikut Menhan memaparkan strategi dan penilaian risikonya kepada Presiden. 3. Usai mengkaji strategi & penilaian risiko Presiden berkonsultasi dengan Kongres. Produknya: petunjuk konkrit Presiden tentang strategi yang disarankan dan arahan fiskal. 4. Dengan petunjuk ini, Angkatan mendefinisikan program dan implementasi anggaran untuk mengorganisir, melengkapi dan melatih serta mendukung elemen dibawah kegiatan tersebut. 5. Menhan menyiapkan seluruh perencanaan sekarang dan mendatang, konsekuensi anggaran, dan menyampaikan ke Presiden. 6. Setelah dikaji OMB dan disetujui Presiden, maka anggaran pertahanan nasional dimasukkan dalam anggaran nasional dan diserahkan ke Kongres. Menhan dan Ka KasGab menyiapkan laporan tahunan ke Kongres dengan implementasi anggaran. Dokumen ini harus tercipta sebelum Kongres menyetujui rancangan Presiden untuk melaksanakan pertahanan nasional di negeri ini. 7. Menhan & KaKasgab dan Angkatan memberikan jaminan keyakinan dan kebenaran rencananya serta implementasi anggaran. 8. Setelah kaji ulang dan interaksinya dengan KemHan, Kongress akan memberikan otorisasi program dan konsekuensi dukungan anggaran.
menempatkan kekuatan terpilih pada masingmasing Komandan tempur dilapangan dan mendeploikan kekuatan sesuai prioritas yang mengalir dari muatan strategi pertahanan nasional dan strategi militer serta penilaian strategi regional. 2. Komandan di-lapangan menyiapkan rencana sesuai arahan Presiden & Menhan27 dan mengemploikan kekuatan sesuai strategi operasional (bagaimana mengoperasionalkan muatan strategi dilapangan) dan rencana operasional (rincian operasional yang mengalir dari strategi operasional). Hint: berbeda antara perencanaan strategi dan rencana operasionalnya (periksa tabel dibawah ini) dilihat dari beberapa kriteria, misal tujuan, orientasi, input, output dan bias. Tabel 1. Opt Planning vs Force Planning
Referensi: Henry C Bartlet, et-all, The Art of Strategy and Force Planning, (Naval War Coll, Review, Spring 191995, volume XLVIII, no. 2), halaman 121.
Proses diatas juga membahas pengembangan kekuatan (force development)26, misalnya; membagibagi kekuatannya dan kapabilitas operasional. Seluruh rencana pertahanan nasional hasil diskusi dengan Parlemen dikembangkan menjadi perencanaan operasional, misal: deploi dan emploi kekuatan dengan algoritma sebagai berikut: 1. Presiden, melalui MenHan (dibantu KasGab)
Orkestra dan proses interaktif sesuai ilustrasi di-atas memberikan penekanan dan konsekuensi manajamenen bagi KemHan dan KaKasGab sebagai berikut28 : 1. MenHan dan KaKasGab mempertimbangkan dengan eksekutif, termasuk WanKamNas dan kantor OMB (office of management budget ~ semacam Bappenas) serta memaparkan strategi militer
15 Biaya bukan suatu kendala, melainkan konsekuensi setiap alternatif keputusan. Masalah krusial dan tidak mudah adalah bagaimana membuat alternatif solusi yang ketat dari urutan teratas (yg paling effektif) sampai kebawah dengan masing-masing konsekuensi biayanya. Biaya bisa dicarikan, tetapi membangun urutan alternatif solusi dengan bobot effektifitas itulah yang menjadi masalah yang cukup rumit---konsep yang dikenal sebagai cost effectiveness. Personil effektifitas-biaya di KemHan (disebut Comptroller) akan menjadi palang pintu setiap proposlal yang maju ke KemHan. Rumusannya sederhana apakah setiap proposal memiliki effektifitas tinggi dengan konsekuensi dukungan biaya rendah, bukan hanya merumuskan adakah anggaran untuk membeli itu? 16 No-Pol---No-Strat---No---Actions, artinya kelangkaan policy, mengakibatkan ketiadaan strategi dan kegiatan/operasi berikutnya. 17 P. H, Liota, Richmond. M Lloyd, From Here to There: The Strategy and Force Planning Framework, (Naval War Coll Review, Spring 2005, vol.58, no.2), halaman 121. 18 Ibid, halaman 122. 19 Policy tidaklah sama dengan regulasi atau UU atau aturan main---policy lebih menjawab “what”, apa sebenarnya secara fisik yang diinginkan pemerintah (atau institusi yang mengeluarkan kebijakan). 20 Hari Bucur-Marcu, et-all, 3 person, Defence Management: An Introduction, (DCAF, 2005), halaman 55. 21 Tingkatan ambisi akan ditentukan dengan pernyataan atau harapan yang ditunjukkan petinggi atau elit militernya, seperti tingkat modernisasi, tingkat kualitas (kelas “dunia”), arah negara misal :negara “maritim”, kelas Angkatan Lautnya, misal: Angk Laut perairan “biru” atau ”hijau”,dll . Atau seperti pernyataan NATO sanggup (belum tentu mampu) bertempur di dua mandala perang ( two MTW’s). Tentunya akan diikuti dengan policy, strategy, dan operasionalnya via program yang jelas dan konkrit dan “road-map”nya serta emploi dan deploinya, bukan sekedar keluar dalam bentuk pernyataan sederhana saja. Rincian tingkat ambisi beberapa negara NATO yang terdokumentasikan, periksa Hari Bucur - Marcu, et-all, 3 persons, Defence Management: An Introduction, (DCAF, 2005), halaman 59 sd 61. 22 Optimum atau esensial artinya harga yang pas disesuaikan dengan obyektif dan kriteria serta keterbatasan yang ada, jadi bukan maksimum atau minimum, tetapi diantaranya dan isu risiko tidaklah dibahas disini. 23 Paradigma lama lebih banyak berorientasi kepada penganggaran, namun paradigma baru dengan menggunakan cost effectiveness akan lebih banyak berorientasi kepada pilihan yang lebih effektif baru dirasio-kan dengan konsekuensi anggaran yang akan digunakan (anggaran bukan kendala, namun lebih pada konsekuensi dukungan setiap pilihan ~ cukup “fair” bukan?).
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
4
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa...
2.
3.
4.
5. 6.
7.
8. Setelah Presiden setuju, MenHan dan KaKasgab mengirimkan laporan tahunan ke-Kongres dengan lampiran rinci anggaran. Dalam perencanaan ini, Menhan dan Ketua selalu membuat penyesuaian antara rencana dan kenyataan dilapangan.
nasional kepada kongres dan tingkat konsekuensi kebutuhan anggaran. KaKasgab berdiskusi dengan komandan lapangan tentang strategi dan obyektif strategi setiap regional, kriteria suksesnya operasi dan kapabilitas spesifik dan kelemahan-kelemahan besar lainnya guna mencapai sukses. Peran sentra KaKasGab mempertimbangkan prioritas regional dan keseimbangan tuntutan antar komandan dilapangan pada saat beberapa elemen kekuatan yang dideploikan komit untuk melaksanakan kapabilitasnya untuk beberapa regional. KaKasgab mendengarkan usulan kapabilitas spesifik yang diperlukan bagi berbagai elemen kekuatan yang dideploikan dalam batas tingkatan (level) sumber daya yang digunakan sampai dengan 5 tahun mendatang. Dia membina langsung kegiatan Angkatan seperti mengorganisir pelatihan, melengkapi dan mendukung berbagai elemen kekuatan didalam agar tercapai kapabilitas operasional. MenHan & KaKasgab adalah kunci prioritas distribusi alokasi sumber daya keseluruh elemen kekuatan yang dideploikan. Terpenting adalah penilaian baik global maupun regional dan korelasi antara obyektif strategi dengan operasional, dan tercapainya kapabilitas operasional oleh KaKasgab. Konsekuensi penilaian ini memberikan munculnya alternatif fiskal baik untuk sekarang maupun mendatang. MenHan dan KaKasgab menggantungkan jawaban ini semua pada analis fisibilitas teknik, kelangsungan operasional, dan konsekuensi “biaya” yang dikeluarkan dan telah diformulasikan sebelumnya. Saat yang sama, MenHan dan Ketua menyarankan Kongress lebih flexibel menggunakan anggaran guna memenuhi kebutuhan elemen-elemen kekuatan pertahanan nasional.
MenHan dianggap paling paham penggunaan kekuatan milter setiap saat mengingat setiap harinya menggeluti kalkulus FS serta peran lain yang tidak kalah pentingnya yakni memonitor tingkat (level) kondisi keamanan nasional yang disebut NatSecCon (National Security Condition)----KemHan adalah satusatunya corong suara isu keamanan nasional, melalui model dibawah: Gambar no.3. Model keputusan NatSecCon
Referensi: Hari Bucur-Marcu, et-all, 3 person, Defence Management: An Introduction, (DCAF, Geneva, 2009), hal 39. Monitoring dan level NatSecCon (level 2,3, dan 4 bisa di predelegated-kan Menhan, level 1 veto Presiden) akan selalu dilaporkan Presiden, dan menjadi bahan pertimbangan muatan Skenario.
Dalam model ini dimensi eskalasi keamanan nasional29 amat mempengaruhi tingkat keamanan nasional. Ekskalasi yang memenuhi tiga (3) dimensi, yakni horizontal, vertikal dan politikal, periksa ilustrasi dibawah ini,
24 Kent, Glenn.A, A Framework for Defense Planning, (RAND, Project Air Force, National Defense Research Institute, August 1989, Prepare for USAF and Office of the Secretary of the Defense), halaman 10-11. 25 Justru strategi keamanan nasional diharapkan perkesempatan pertama sudah dikomunikasikan dengan Parlemen. Presiden biasanya didampingi Menhan untuk mendiskusikan draft strategi KamNas-nya,mengingat Menhan juga berperan sebagai Lakshar WanKamNas dan bisa memutuskan derajad (level) KamNas (predelegated) kecuali derajad 1, milik Presiden. Bisnis KamNas lebih ke “outward” looking ‘tuk amankan TingNas (national interest), sedangkan urusan “inward” looking lebih ke Homeland Security (Kamdagri/Kamtibmas), ‘tuk amankan TingPublik (public interest). 26 Kent, Glenn. A, A Framework for Defense Planning, (RAND, Project Air Force, National Defense Research Institute, August 1989, Prepare for USAF and Office of the Secretary of the Defense), halaman 11. 27 Kata Menhan dalam proses perencanaan ini termasuk KaKasgab termasuk didalamnya adalah masing-masing Menteri Angkatan dan anggota staf gabungan. 28 Kent, Glenn. A, A Framework for Defense Planning, (RAND, Project Air Force, National Defense Research Institute, August 1989, Prepare for USAF and Office of the Secretary of the Defense), halaman 12. 29 Definisi keamanan nasional akan lebih berorientasi kepada kawalan tercapainya obyektif kepentingan nasional (jadi kepentingan nasional haruslah didefinisikan terlebih dahulu dan dikomunikasikan kepada Parlemen---bagaimana bisa negara bergiat tanpa kepentingan nasional?). 30 JCIDS, Capabilities-Based Assesment (CBA), User’s Guide, (JCS, March 2009), halaman 16. Di dalam staf gabungan pertahanan AS beberapa dokumen yang terdokumentasikan dan diupdate, adalah NSS = National Security Strategy, NDS = National Defense Strategy, NMS = National Military Strategy, QDR = Quadrennial Defense Review, GEF = guidance employment of the Force, GDF = guidance on development of the Force, dan JOC (joint operating concepts) terdiri dari JSCP = joint strategic capabilities plan, dan JPG = joint programming guidance, serta FG = fiscal guidance. 31 System nilai…represent the legal, philosophical, and moral basis for continuation of a nation’s system and provide a sense of national purpose and are the basis for the development of national interests. 32 Model yang ditulis Bartlett, Liota, Lloyd, et-all, (mashab Naval War Coll), Bartholomes, Jr, dkk (mashab Army War Coll) , maupun mashab USAF War Coll (Andrew, Donald), relatif mirip. Didalamnya strategi nasional secara hirarkhis berada dalam ruang strategi raya (atau grand strategy atau national strategy atau national security strategy, sama artinya), periksa mulai kepentingan nasional s/d strategi militer nasional. Fundamental of national goals Padanan-nya bagi RI adalah muatan pembukaan UUD 45. 33 Lebih jelasnya tentang kepentingan nasional, periksa literatur US Army War Coll, ditulis oleh Prof Roskin, …kepentingan nasional adalah…apa saja yang terbaik bagi negara dan bangsa dimata dunia internasional, bahkan dikomentari….mengapa org AS bersedia mati,…..karena tuntutan obyektif kepentingan nasional. Relatif sama dengan komentar Henry Kissinger. Huntington mengatakan bahwa setiap kepala negara diawal pemerintahannya
5
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... Gambar no. 4. Tiga dimensi ekskalasi
Manajemen opsgab AS berbasis dok-strat yang terus menerus di-update yakni NDS, NMS, QDR, GEF, GDF, JSCP, JPG dan Fiscal Guidance (GEF menjadi petunjuk emploi kekuatan, GDF menjadi tuntutan pengembangan kapabilitas dilapangan per periodik periksa catatan kaki no.30). Begitu pentingnya dokstrat dilingkungan KemHan dan bagi Opsgab dan didemonstrasikan secara hirarkhis dalam model FS dalam gambar no.6 ini (bandingkan gbr no. 6 dengan gbr no. 5). Membuktikan bahwa sistem nilai nasional31 yang diturunkan ke-strategi-strategi nasional sangatlah diperlukan sebagai dukungan dan alasan kemunculan FS. Keseriusan ini diikuti penjabaran kurikulum dan metodologi FS sebagai domain di semua Sesko Angkatan AS (baik Naval War Coll, Army War Coll, dan USAF War Coll) dengan jantung kerangka fikir yang dikenal sebagai hirarki strategi nasional yang berawal dari fundamental of national goal32. Periksa ilustrasi mashab US Naval War Coll, dibawah ini :
Referensi: Forrest E. Morgan, et-all, (4 persons), Dangerous Treshold ; Managing Escalation in the 21 St Century, (RAND, Prepared for USAF, 2008), hal 20. Dimensi ekskalasi yang dibatasi masing-masing sumbu x, y, dan z.
Peran (hirakhis) strategi nasional dalam kerangka fikir FS
Gambar no.6. FS mashab US Naval War Coll.
Pentingnya hubungan strategi kunci yang terdokumentasikan dilingkungan Kemhan bagi kepentingan Opsgab dibawah ini---jamin terciptanya hirarkhis strategi nasional sebagai jantung model FS. Periksa gambar dibawah ini. Gambar no 5. Hubungan dokumen strategi kunci seperti NSS, NDS, NMS, JOC.30 National Interest, Goals Priorities Integrating Instruments of National Power National Security Directives Geo-political Geo-economcic Space
National Security Strategy America’s Current Position Persistent and Emerging Challenges Assumptions
National Defense Strategy Security Objectives How We Will Accomplish Objectives Implementation Guidelines
Key Operational Capabilities Size and Shape of the Force Defense Posture Operational Priorities Risk Assessments
Political-Military Space Operations Space
National Military Strategy Joint Attributes and Operations Principles Concepts Full-Spectrum Dominance Joint Capsions Operating Concept for Concepts Joint Joint Operations Enabling Concepts Joint Integrating Concepts
Referensi: P.H Liota & Richmond Lloyd, From Here toThere: The Strategy and Force Planning Framework, (US Naval War Coll Review, Spring 2005, vol 58, no.2), halaman 124. Muatan muatan strategi-strategi nasional benar-benar diisyaratkan dan dikomunikasikan ke parlemen artinya terdokumentasi, mulai dari kepentingan nasional sampai dengan strategi-strategi instrumen nasional.
Battle Space
Referensi: JICDS, Capability-Based Assesment (CBA), User’s Guide , (JCS, March 2009), hal 16. Interseksi NSS, NDS dan NMS serta JOC dari perspektif Geo-pol-ekon, Politiko-Militer, Ruang Operasi Militer dan Ruang Tempur (battle space).
harus mengumumkan dan mengkomunikasikan keinginannya dalam pemerintahannya dalam bentuk kepentingan nasional. Kumulatif semua kepentingan nasional sebenarnya merupakan ”road-map” menuju muara atau muatan the fundamental of national goals. Kent mendefinisikan bahwa kepentingan nasional sangatlah penting---a comprehensive statement of national goals and objectives exists at the national security planning level, periksa, Kent, Glenn. A, A Framework for Defense Planning, (RAND, Project Air Force, National Defense Research Institute, August 1989, Prepare for USAF and Office of the Secretary of the Defense), halaman 9. 34 Sering goals dan obyektif digunakan bergantian seolah-olah relatif sama artinya, padahal berbeda tipis. Goal(s), secara alami lebih ambisius, openended, sulit dan tidak mungkin diukur, atau Goal(s) mewakili keinginan status masa depan organisasi yang mungkin sulit diujudkan. Beda dengan obyektif---lebih jelas, konkrit, dan mudah diukur. Obyektif begitu gamblangnya menjelaskan bagaimana, apa dan berapa jauh kedalaman yang diinginkannya serta ….kapan waktunya? 35 TBP = threat-based planning dan CBP = capabilities-based planning. Berbasis CBP bukan berarti meninggalkan kehadiran ancaman sama sekali. Hari Bucur-Marcu, et-all, 3 person, Defence Management: An Introduction, (DCAF, Geneva, 2009), hal 61, ….kapabilitas (kemampuan) dapat diterjemahkan sebagai suatu jaminan sekumpulan peralatan disertai kesanggupan (abilities) untuk mencapai hasil yang terukur (relatif dampaknya terhadap lawan~MOE) dalam menjalankan tugas (task) dengan kondisi tertentu dan standar performa tertentu. Kapabilitas tidak sama dengan harapan desain pabrik (by design) seperti kecepatan tembak per menit, kecepatan jelajah, jarak capai/tempuh,dll yang kesemuanya tidak memberikan dampak
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
6
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... Model ini menggunakan injeks (blok sebelah kiri) threat, challenge, vulnerabilities dan opportunities, sumber daya, dan (sebelah kanan) teknologi serta kemitraan. Hirarkhi strategi nasional dalam model ini diawali dari The Fundamental of National Goal33 (tidak tergambarkan---TingNas langsung terus kebawah). (Hint: beda pengertian goal dengan obyektif34). Cukup beralasan mengingat peran salah satu hirakhis strategi nasional yakni kepentingan nasional bisa membantu mengalirkan terciptanya pandangan “dunia masa depan” (future world), dalam ilustrasi dibawah ini.
ke national security objectives (tujuan KamNas yang dapat di-capai) to attain, mengalir dan seterusnya sehingga menghasilkan functions to be perform, produk ini menjadi injeks kalkukus setiap pilihan kekuatan gabungan, periksa ujung bawah sebagai produk akhir model ini dalam ilustrasi dibawah ini. Gambar no.8. Alur menemukan performa yang harus ditampilkan.
Gambar no 7. Penilaian lingkungan strategik (dunia strategik kedepan seperti apa?) dihadapkan dengan kepentingan nasional.
Referensi: Kent, Glenn A., et-all, A Framework for Enhancing Operational Capabilities, (RAND, Project to USAF, 1990), halaman 11, perhatikan …. functions to be performed … itulah kapabilitas yang harus didemonstrasikan dengan hadirnya kekuatan yang terbangun. Referensi: Dejan Stojkovic & Bjorn Robert Dahl, Methodology for Long Term Defence Planning (LTDP), (Norwegian Defence Research Establishment, Feb 2007), halaman 18. “Future worlds” yang dialirkan dari kepentingan nasional (prasyarat kehadiran kepentingan nasional) yang terdokumentasikan. Kata Dejan, model yang digambarkan didalam naskahnya banyak dianut negara NATO. Produk model ini (future world) akan menjadi masukan utama dalam skenario yang dikembangkan (development scenarios).
Mengait model diatas juga menelorkan enam (6) kegiatan kepakaran untuk mendukung formulasi kapabilitas mliter yang dibutuhkan, periksa ilustrasi dibawah ini. Gambar no.9. Enam (6) kegiatan menemukan formulasi kapabilitas yang dibutuhkan.
Hirarkhi tersebut (gambar no.6) mengalir turun ke-strategi militer nasional dan penilaian dan kalkulus risiko & kelemahan-kelemahan. Turun menjadi kapabilitas yang dibutuhkan35 dan berakhir pada beberapa alternatif FS gabungan. Terpilihnya alternatif FS gabungan36 dengan kapabilitas yang diharapkan berbasis cost-effectiveness akan diprogramkan (programmed forces) bila disetujui Parlemen. Model ini bisa dipakai bahkan bisa dikembangkan sebagai bentuk performa penugasan yang konkrit (perform to functions). Caranya, antara National Military Strategy dengan blok assesment dibelokkan menjadi sub model baru seperti ilustrasi dibawah ini guna menampilkan kekuatan berikut penugasan dengan performa sesungguhnya yang di-inginkan (specific task accomplish~model seperti ini dalam literatur lain bisa disebut model from strategy-to-task yang berharap menemukan apa penugasan sesungguhnya setelah diturunkan dari strategi militer nasional). Berawal dari fundamental goals (fundamental of national goals)
Referensi: Kent, Glen.A & Thaler, David.E, A New Concept for Streamlining Up-Front Planning, (RAND, PAF, 1993), halaman 3. Blok kiri adalah blok hirarkhis strategi nasional yang mengalir mulai fundamental of national goals (relatif sama dgn muatan dalam pembukaan UUD 45). Hirarkis dibuat guna mengerucutkan penugasan (mlitary tasks), periksa blok kiri. Kelompok aktor tim formulasi kapabilitas (ruang sebelah kanan) yang dibutuhkan adalah the worriers (yang prihatin), conceiver (memiliki talenta untuk menjabarkan suatu ide), acquirers (yang memerlukan), technologist (Pakar teknologi masa depan), dan deciders (yang memutuskan).
kerusakan apa-apa terhadap musuh. Bedakan misalnya dengan CEP (circular error probability ~ kesalahan dalam lingkaran jatuhnya bomb, atau kapabilitas yang memberikan dampak riil terhadap lawan. Kapabilitas menurut MORS contoh lain:probabilita deteksi given jarak tertentu, dll) (military operations research society) --- kapabilitas (kemampuan) = abilitas (ability) + ” outcome ”. 36 Cost Effectiveness (CE) berbeda dengan saudaranya yakni Cost Benefit(CB), yang terakhir ini lebih sesuai bagi kegiatan bisnis. Effectiveness adalah besar-nya dampak sista atau serangan terhadap musuh, sdgkan CB atau Benefit lebih banyak memikirkan dampak bisnis terhadap pelaku usaha (untung/rugi).
7
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... Berikut ilustrasi Canada membangun National Security Strategy (periksa blok tengah) yang bermuara di-kekuatan gabungan dalam paket doktrin (doctrine adalah how to use the force bila di tambah concepts FS)37.
adalah hirarkhis strategi nasional yang berawal dari national interest, dst. Hirarkhis strategi nasional diciptakan guna mempertanggung jawabkan produk FS sebagai pengawal dan penjamin tercapainya obyektif kepentingan nasional. Skenario bukanlah ramalan, bukan impian (visi), tetapi lebih harapan kedepan. Pendekatan ini melibatkan tim pemikir rencana jangka panjang di-tahap awal menciptakan “pembangunan skenario” (scenario building), dan dikembangkan tajam dan fokus lagi setelah terjadi interaksi mendalam dengan para pakar dan praktisi serta pemangku kepentingan yang memahami benar-benar skenario yang dikembangkan (scenario development). Keduaduanya menyatu dalam ruang skenario (scenario space) periksa gambar dibawah ini.
Gambar no.10. FS Canada
Gambar no.11. Model konseptual dari sistem skenario.
Hint: Perhatikan dibagian tengah (jantung) blok national security strategy, semuanya di-injek atau jadi masukan yang mempengaruhi terciptanya National Security Strategy (National Security Strategy/ KamNas berisikan strategi instrumen kekuatan nasional), semuanya selalu berawal dari National Value dan National interest yang terdefinisikan, dst. Didalam model strategi, semua negara NATO atau Eropah atau negara lain selalu menggunakan kata National didalam ruang strategi raya (misal: kepentingan nasional, strategi pertahanan nasional, keamanan nasional, dll) bukan dengan kata Negara seperti strategi pertahanan negara, strategi keamanan negara,dll, (Nasional = Negara (phisik) + system nilai).
Referensi: Thomas.J Chermack, Scenario Planning in Organizations: How to Create, Use, and Asses Scenarios, (BK Pubs, 2011), hal 66. Corong seb kiri muncul pelebaran (banyak muncul alternatif skenario) & membuka diri untuk diskusi lebih dalam, berikut mulai fokus dan mengerucut dengan jumlah tim pemikir menjadi lebih besar, ujung corong seb kanan adalah skenario-nya.
Model diatas menggambarkan bangunan skenario; meski belum menjawab cara-nya baik diawal skenario atau pengembangannya (scenario development). Bisa saja muncul skenario yang berkembang liar (tak terkontrol)---isu darurat disebut skenario kartu liar (wild-card)39. Kahane menawarkan lima langkah (dibawah ini) sampai terbentuknya suatu skenario oleh tim pakar.
Rencana jangka panjang dan pendekatan Skenario RPjP FS adalah perangkat kontrol tentang besaran instrumen kekuatan militer dengan menggandeng sumber daya yang akan digunakan. FS yang tercipta akan mencapai sasaran yakni mengamankan obyektif kepentingan nasional38. Sepantasnya jantung FS
37 Stojkovic & Bjorn Robert Dahl, Methodology for long term defence planning, (Norwegian Defence Research Estabishment/FFI, Feb 2007) , halaman 37. Perhatikan meskipun diberi sebutan doktrin, namun melalui muatan doktrin didalamnya terbangun kapabilitas yang dibutuhkan (doktrin adalah …. How to use the force). 38 Barlett, Henry. C, et-all, 3 persons, The Art of Strategy and Force Planning, dalam Strategy and Force Planning, 4 th edition (Newport, R.I, Naval War Coll, 2004), hal 114. Perhatikan; national value sama dengan fundamental of national goals, diturunkan menjadi kepentingan nasional, dst. National policy menjawab What maunya pemerintah dan Strategi akan menjawab How terhadap dukungan tercapainya maunya Policy. Gambaran ini menjamin bahwa strategi militer nasional akan mendukung kepentingan nasional. 39 Valeri Ratchev, Context Scenarios In Long-Term Defense Planning, (Journal Information & Security, ProConPub, vol 23, no.1,2009), hal 66. 40 Disarankan label nama per setiap skenario dberi nama (isyarat) yang menarik sesuai dgn situasi sebenarnya. 41 Adam Kahane, Transformative Scenario Planning Together To Change The Future: Working Together To Change The Future, (Reos Partner Pubs, 2012), 42 Strategi Keamanan Nasional atau lebih dikenal sebagai KamNas saja. 43 Bagaimana mungkin tanpa masukan strategi pertahanan dan strategi militer nasional (Peran guidance Presiden dan Menhan, serta KaKasgab penting sebagai injek/masukan) tiba-tiba bisa memunculkan sejumlah kapal perang, pesawat terbang, jumlah pasukan dan sumda yang akan dibangun, atau dipelihara atau dipertahankan ? 44 Barlett, Henry. C, et-all,3 persons, The Art of Strategy and Force Planning, dalam Strategy and Force Planning, 4 th edition (Newport, R.I, Naval War Coll, 2004),… hal 116. Strategi ekonomi nasional menjelaskan misalnya: bagaimana capaian pertumbuhan ekonomi nasionalnya atau perannya dalam pasar internasional. Sedangkan strategi diplomasinya menjelaskan bagaimana bangsa itu mengharapkan capaian komunikasi terbaiknya dengan bangsa lainnya, dengan mitranya, dengan sahabatnya, dengan koalisinya, dll. Sedangkan strategi militer nasionalnya berkomitmen untuk mendukung strategi instrumen kekuatan nasional lainnya melalui pengaruh, penangkalan, pertahanan atau melakukan kompel (compellence). Strategi keamanan nasional akan mengawal semua program nasional yang dikontrol oleh kepentingan nasional (kepentingan nasional adalah penggalan visi pemerintah per periode pemerintahan baru, sedangkan ujung semua kepentingan nasional/visi akan berakhir pada tujuan nasional yang fundamental). Kepentingan nasional ini akan lebih banyak berorientasi ke luar. Wajar kalau ancaman terhadap kepentingan nasional akan mengganggu staabilitas keamanan
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
8
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... Gambar no.12. Lima (5) langkah transformasi terbentuknya skenario.
nasional, strategi politik, strategi diplomasi, dan strategi militer nasional) di-orkestrakan paralel mendukung capaian obyektif kepentingan nasional. Beberapa negara membangun langsung model FS dengan injek Defense Policy Guidelines yang berisikan kerangka fikir tentang misi dan tugas (tasks) yang harus dilaksanakan militer dengan pendekatan strategi keamanan nasional. Didalamnya memuat obyektif keamanan dan obyektif kepentingan nasional45 dalam bentangan cakrawala waktu panjang dan proses besar ini dilakukan di-kantor KemHan/DepHan. Bisa saja terjadi pergeseran arah pembangunan dikarenakan faktor yang tidak dikehendaki (pertumbuhan ekonomi melambat, APBN berkurang dari asusmi, dll) misal; dari AF 2020 kearah AF 2025, seperti ilustrasi dibawah ini. Gambar no.13. Plot implementasi pembangunan FS.
Referensi: Adam Kahane, Transformative Scenario Planning Together To Change The Future:Working Together To Change The Future, (Reos Partner Pubs, 2012),
Skenario yang terpilih ditandai dengan isu yang mudah diingat. Bagi RI misalnya: skenario pelibatan di-laut Tiongkok selatan diberi nama “Hukum laut internasional versus sejarah”, dan skenario pelibatan di wilayah timur diberi nama “Insurgency yang berkembang”,40 dll. Transformasi perencanaan skenario dialamatkan bagi problematik yang berkembang pelan dan dinamik dari dalam keluar. Dalam lima (5) langkah ini; anggota tim pelan-pelan mengembangkan transformasi pengetahuan, hubungannya, intensinya dan keseluruhan dalam aksi secara terbuka. Melalui seluruh proses ini41, transformasi bergerak turun naik dari anggota terbawah sampai ketua tim, organisasi yang memerlukan skenario tersebut, pemangku kepentingan lainnya serta sistem yang lebih luas lagi. Konteknya dengan FS---skenario berperan sebagai peta jalan strategi pertahanan nasional. Strategi militer nasional sebagai subordinasi strategi pertahanan bersama-sama strategi instrumen kekuatan nasional lain adalah komponen strategi raya/strategi nasional/ strategi keamanan nasional42 dan semuanya menjadi masukan kalkulus RPjP kekuatan militer43. Strategi keamanan nasional (atas saran WanKamNas) adalah kejelasan konsep bagaimana strategi instrumen kekuatan nasional didalamnya44 (strategi ekonomi
45 46 47 48 49 50 51 52
Hint:Ibid, hal 52. AF 2025 adalah obyektif perbaikan dari AF 2020 (AF=Armed Force Structure), perhatikan garis merah sebagai ilustrasi aktual-nya.
Usai perang dingin, hampir semua negara menggunakan pendekatan lebih fleksibel dan murah, yakni skenario46. Skenario adalah basis semua perencanaan militer, pelatihan, olah-main (wargaming), dan eksplorasi ruang lebar permainan geo-politik. Skenario diperkenalkan Herman Kahn (RAND) ditahun 1969 sebagai basis perencanaan kekuatan militer. Aplikasi dilingkungan swasta pernah dilakukan perusahaan Shell Belanda di-tahun 1970 menghadapi “shock” perminyakan. Skenario47
nasional. Oleh karena itu kepentingan nasional dan pengawalnya yakni strategi keamanan nasional dikontrol oleh Presiden dan sehari hari akan dikontrol dan dimonitor oleh Menhan (dalam Wan Kam Nas) biasanya (memiliki pradelegasi kewenangan sd derajad-2 keamanan nasional, derajad-1 (keputusan) milik Presiden)). German Govt, Defence Policy Guidelines, (Berlin, May, 2011), hal 1. Basisnya penilaian (assessment) sekarang dan yang akan datang (most likely), dan per beberapa periode tertentu di evaluasi ulang.…. Jangka menengah menurut beberapa pakar lebih flexible dan lebih realistik dibandingkan jangka panjang dengan pendekatan sekuriti dan kepentingan nasional yang diperkirakan sulit diprediksi dan penuh dengan ketidakpastian skala tinggi (pen). Hari Bucur-Marcu,et-all, 3 person, Defence Management: An Introduction, hal 53. E S Quade & W. I Boucher, System Analysis and Policy Planning: Application in Defense, Seyom Brown, Scenario in System Analysis, bab 16 , (RAND, 1967, Part-IV), halaman 299-300,….They all refer to description of the conditions under which the system they are analyzing, designing, or operating are assumed to be performing. JCIDS, Capabilities-Based Assesment (CBA), User’s Guide, (JCS, March 2009), halaman 29. Ibid, hal 37. Ibid, hal 37. Bahkan kabarnya RAND telah mengembangkan perangkat simulasi maupun wargaming untuk tes dan uji serta meyakinkan scenario yang dibangun mendekati kenyataan. Periksa Strategi Pertahanan Nasional AS, tahun 2005, penjelasan dalam 4 kwadran tantangan diperjelas dengan tambahan 5 obyektif strategi pertahanan nasional terbitan tahun 2008. E S Quade & W. I Boucher, System Analysis and Policy Planning: Application in Defense, (RAND,1967), Seyom Brown, Scenario in System Analysis, (RAND, 1967, Part-IV, bab-16), halaman 299-300,….They all refer to description of the conditions under which the system they are analyzing, designing, or operating are assumed to be performing.
9
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... merupakan model yang bisa menggantikan thesa yang meragukan atau prediksi atau asumsi namun bisa dikondisikan (hipotetik) dengan analogik yang lebih meyakinkan. Skenario dihadirkan sebagai perangkat tes versus kehadiran lawan (sampel) dan kondisi pelibatan operasional. Skenario48 sanggup menjelaskan kedalaman, keluasan dan kejelasan perilaku lingkungan dampaknya bagi kekuatan sendiri dan lawan. Skenario dikaitkan dengan kapabilitas yang dibutuhkan sangatlah relevan sekali. Bila kapabilitas adalah abilitas (kesanggupan) untuk mencapai obyektif suatu operasi, bagaimana bisa mendefinisikan obyektif operasional dan kapabilitas yang diperlukan tanpa skenario. Skenario adalah produk ramalan pelibatan mendatang yang terbaik. AS-pun menggunakannya meskipun berawal dengan definisi…a scenario agnostic assessment49. Pandangan ini nyatanya tidak berhasil dan tidak digunakan lagi. Akhirnya balik pada skenario riil (bukan agnostik) bermuatan ancaman terhadap mereka-mereka yang menghambat kepentingan nasional, dan KemHan AS terus menerus memproses himpunan skenario yang semakin komprehensif, semakin disetujui, semakin dikoordinasikan dan dipenuhi (populated) dengan data baik teman, maupun lawan50. Alternatif skenario semakin dipermudah tercipta dengan bantuan kehadiran tantangan seperti tradisional, ireguler, katastropik dan disruptif51. Disimpulkan skenario mampu mengakses kapabilitas yang dibutuhkan versus turbulensi lingkungan dengan men-test konsep operasional maupun strategi militer. Berbagai inovasi menciptakan skenario52 sebagai tiruan situasi mendatang, dan timbulnya keragaman menuntut suatu teknik atau cara bagaimana menilai bahwa skenario tersebut benar pantas digunakan53. Perancang yang menggunakan pendekatan ini mengelaborasikan ruang skenario dari paling memungkinkan (most likely) sampai dengan yang tidak memungkinkan (least likely)---May Yunus Ozturk54 dari AD Turki mengatakan himpunan tersebut berada dalam ruang skenario (scenario-space),…dari ruang tersebut dipilih skenario titik mana yang paling memungkinkan dan seterusnya. Contoh penggunaan skenario sekaligus solusi mempertajam (reshaping) kekuatan NATO ditunjukkan dengan orientasi skenario titik (point scenarios) atau ancaman yang dikonsentrasikan (bounding threat). Tercatat penajaman skenario hanya di-dua (2) MTW
(Major Theatre War/mandala perang), yakni [1] perbatasan Jerman dengan Eropah dan [2] samodra Pasifik sebagai dua (2) skenario pelibatan yang “most likely” era perang dingin55. Usai perang dingin skenario bergeser hanya 2 SSC (small scale conflict; realistik bukan?) yang “most likely” dengan sentranya [1] diTimur tengah dan [2] semenanjung Korea56. Skenario bisa merepresentasikan ruang situasi--diwakili masing-masing alternatif skenario yang menggambarkan alternatif emploi (penggunaan) kekuatan militer gabungan. Skenario juga menjadi basis definisi tugas (task) apa yang akan diberikan pada unit kekuatan militer yang dideploikan di dalam skenario tersebut agar mencapai tujuan (obyektif) yang telah ditetapkan (from strategy-to-task). Bisa saja terjadi sesuai skenario yang berjalan, unit yang dideploikan tersebut memiliki obyektif (misi) yang berbeda dan berubah dan memiliki kapabilitas57 yang berbeda dibandingkan sebelumnya (antara shaping dan transformasi~hasilnya penghematan belanja negara). Ide mempertajam kekuatan mulai perang dingin, pasca dan era kontemporer sudah bergeser banyak. Militer lebih diarahkan mengamankan kekuatan ekonomi nasional. Penghematan biaya memaksakan upaya perampingan (reshaping) kekuatan militer dengan tidak mengurangi kapabilitas dalam ops gabungan--karena itu QDR atau DDR penting kehadirannya. Dewasa ini tumbuh teknik analisis skenario modern guna membangun skenario. Analisis skenario adalah perangkat yang digunakan dalam perencanaan strategik58 dengan ide masa mendatang yang penuh dengan ketidakpastian, kompleks melalui sinthesa kuantitatif dan informasi kualitatif (soft engineering) dengan membangun kontruksi skenario majemuk atau potret alternatif masa depan. Singkatnya analisis skenario terbagi dalam tiga (3) bagian analisis59 yakni: analisis problema; analisis sistem; dan proses sinthesa. Proses terakhir berupaya menetapkan cara yang logik dan sistematik untuk mencermati bentangan alternatif skenario yang paling memungkinkan. Analisis problema dan analisis sistem bisa saja menggunakan pendekatan atau method seperti brainstorming, round table discussion, Delphi Technique atau semuanya. Dua (2) rujukan pendekatan yang digunakan seperti analisis system dan proses sinthesa (utama) adalah: [1] Non-Bayesian (Morphological Analysis,
53 Whitworth, Ian. R, et-all, How Do We Know That A Scenario is “Appropriate”?, ( Crankfield Univ, UK, Def Academy of UK, DMSO, 2006, 11th ICCRTS), halaman 1, Abstract. 54 Ozturk, Yunus, May Turkish Army, ICMSS (Turkish War Coll), Scenario-Based Perspectives on Jointness in an Era of Uncertainty: In pursuit of the Ways for Fighting “Together”, … scenario-space method helped to choose the most plausible and relevant scenario, Then it could be to draw conslusions on how to gain joint capabilities and fight together (dalam operasi gabungan). 55 John F Troxell, Force Planning in an Era of Uncertainy : Two MRC’s as a Force Sizing Framework, (US Army War Coll, 1997), halaman 6……Setelah invasi Soviet ke Afghanistan , Des 1979, …perencanaan FS dialihkan ke Iran sebagai skenario yang most likely dalam aksinya di Teluk Persi. 56 Hint: MTW (major theatre war) dan degradasinya yakni SSC (small scale conflict), konsekuensinya mungkin jabatan panglima (commander-in-chief) menjadi (cukup) komandan (commander) saja—effisien bukan? Jumlah asset tempur dan kekuatan menjadi berkurang, penghematan yang luar biasa bukan? Meskipun kategorinya adalah SSC namun bisa saja masing-masing SSC muncul beberapa alternatif scenario. RI pernah menggunakan terminologi ini dengan menyebut dua (2) trouble-spot, meskipun belum jelas spot seperti apa dan dimana ? 57 Hari Bucur-Marcu,et-all, 3 person, Defence Management: An Introduction, hal 53. 58 MT Nguyen & M Dunn, Some Methods for Scenario Analysis in Defence Strategic Planning, (DSTO/ Defence Science and Technology Organisation, Australia Govt, DSTO-TR-2242, Feb 2009), halaman 1. 59 Ibid, halaman 1, 2 60 Ibid, halaman 2.
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
10
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... pendekatan Battele, dan Field Anomaly Relaxation), dan [2] Bayesian method (Cross-Impact Analysis, Goal Programming)60. Berikut contoh produk skenario yang paling memungkinkan terjadi di Bulgaria.
strategi yang merupakan pesan elit militer kepada elit sipil dan publik bahwa inilah konsep kekuatan gabungan yang diperlukan dengan kapabilitas yang dibutuhkan sebagai basis kekuatan militer yang di produksi kedepan dengan empat (4) konsentrasi, yakni bidang teknologi, proses, organisasi dan sumberdaya manusia yang terdefinisi dengan jelas. Konsentrasi-konsentrasi berbasis gabungan inilah yang dikembangkan dalam pembangunan kekuatan mendatang. Antara Joint Concepts dan Capabilities bisa di-sisipkan blok skenario yang dibangun (bandingkan gbr 15,16 dan 17 dan logika terciptanya skenario). Gambar no.16 adalah ilustrasi sederhana yang mengalir dari hirarkhis strategi nasional (value and interest) digabungkan dengan penilaian dan tantangan terhadap stabilisasi sekuriti, menghasilkan Security objectives & ambitions yang bisa menghasilkan Security Strategy (‘tuk mengamankan TingNas), diturunkan Defence mission & levels of ambitions, muncul alternatif skenario dan output FS62. Ilustrasi dibawah lebih banyak menggambarkan cara singkat dan langsung dari ambisi nasional (TingNas, dst) dan berakhir di FS yang terpilih.
Gambar no. 14. Contoh Skenario61 dari risiko rendah sampai tinggi (mendatar)
Berikut adalah contoh model FS sederhana secara umum berbasis gabungan dan kapabilitas yang dibutuhkan:
Gambar no.16. Bagan FS Gambar no.15. Kapabilitas gabungan sebagai basis kalkulus kekuatan
Catatan : Proses kapabilities dalam empat (4) konsentrasi (technology, process, organisasi, personil) diterjemahkan dalam jumlah, kualitas, organisasinya,dll. Berbasis konsep gabungan (Joint Concepts) dan kapabilitas (Capabilities) lahirlah FS. Mengetahui kekuatan gabungan & kebutuhan kapabilitas baru diperhitungkan jumlah dan kapabilitas Angkatan yang akan disumbangkan kedalamnya---Angkatan tidak berhitung sendiri dengan alasan apapun juga.
Referensi: Hari Bucur-Marcu,et-all, 3 person, Defence Management: An Introduction, (Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces/DCAF, 2009), halaman 55. Antara FS dan Defence Missions & levels of Ambitions bila digambarkan satu skenario yang akan lebih mengkokohkan (robust) model.
Bisa juga melalui injek misi pertahanan nasional (defense mission) dan keamanan lingkungan menghasilkan skenario kedepan. Skenario yang muncul akan menuntut kapabilitas apa sebenarnya yang diharapkan. Singkatnya mulai blok Defense Missions & Level of ambitions plus analisis lingkungan keamanan bisa dialirkan (baca: diciptakan) skenario yang terbangun dan menghasilkan kapabilitas yang dibutuhkan, dengan ilustrasi dibawah ini.
Hampir semua model relatif mirip perilakunya (lihat gbr 15), seperti strategic imperative berisikan masukan dari hirarkhis strategi nasional. Threat imperative merupakan rangkuman ancaman yang diinjek kedalam blok compelling need, idem dengan Technology dan risk imperative di-injek dalam blok compelling need. Dari blok inilah lahir transformasi
61 Ratchev,Valeri, Context Scenarios in Long Term Defense Planning, (Information & Security, International Journal, vol 23, no.1209, 62-72). 62 Hari Bucur-Marcu,et-all, 3 person, Defence Management: An Introduction, (Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces/DCAF,2009), halaman 55. 63 Ukuran manfaat yang sangat sederhana, misal beli computer seharga x rupiah, umur effisiensi adalah 5 tahun (atau = sekian hari), jadi unit cost perhari bisa dihitung total harganya dibagi total hari dalam 5 tahun. Asumsinya harus digunakan sepanjang usia pakai, apabila digunakan dalam setahun hanya beberapa hari (bisa dihitung unit cost dalam beberapa hari dibandingkan seharusnya digunakan---sangat-sangat tidak bermanfaat, mungkin lebih baik sewa, atau beli yang bekas, dll). 64 Ibid, halaman 87. 65 Ibid, halaman 66. 66 Stojkovic & Bjorn Robert Dahl, Methodology for long term defence planning, (Norwegian Defence Research Estabishment/FFI, Feb 2007), halaman 34.
11
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... Gambar no.17. Menemukan kapabilitas yang diharapkan.
memberikan sumbangan manfaat63 nyata hari demi hari dan per tahun ~ ineffisiensi). Ilustrasi dibawah64 ini menunjukkan berapa dampak akibat terpilihnya satu force structure---unit yang dihapus dan unit yang di tingkatkan. Gambar no. 19. Retrukturisasi AD-AS dalam program 2004-2009.
Referensi: Ibid, halaman 59.
Tidak semudah itu mendefinisikan kapabilitas, namun ilustrasi dibawah ini bisa membantu mengalirkan temuan kapabilitas yang dibutuhkan. Gambar no 18. Pertimbangan kebutuhan kapabilitas.
Produk FS setelah dihadapkan kriteria kapabilitas memunculkan beberapa alternatif FS (misal: Force Structure-1/FS-1,dst) dan masing-masing konsekuensi biayanya (cost analysis), periksa gambar dibawah ini65. Gambar no.20. Alternatif FS1, 2, dst plus konsekuensi biayanya masing-masing.
Referensi: Dejan Stojkovic, Bjorn Robert Dahl, Methodology for long term defence planning, (Norwegian Defence Research Establishment, Feb 2007), halaman 23. Empat langkah (4) menghasilkan kapabilitas yang di-sarankan pak Dejan.
Penjelasan gbr no. 18; dengan injek risiko dan ancaman, konsep operasional, situasi perencanaan dan teknologi, dibangun area kapabilitas (apa saja & buat list), diturunkan dalam struktur kapabilitas-nya, baru bisa dihasilkan kapabilitas yang dikehendaki. Secara umum beberapa model di-atas memberikan peluang munculnya alternatif FS yang memberikan peluang sumbangan penghematan anggaran belanja yang sangatlah luar biasa besarnya (misal program BRAC di AS, yang menutup sejumlah sejumlah besar pangkalan baik milik Angkatan Darat, Laut dan Udara, serta fasilitas darat lainnya yang diangggap jelas-jelas tidak
Hint:Alternatif inipun masih perlu dihadapkan dengan konsekuensi biaya masing-masing dan diuji keandalan dan validasi melalui teknik cost-effectiveness atau cost-benefit atau cost-efficient (effisien ~ effektivitas maksimum dan cost minimum).
Ilustrasi berikut adalah kerangka fikir FS yang dibuat NATO, dkk, (best practice model)66 berbasis skenario. Policy formulation akan berawal dari sistem nilai (atau fundamental of national goals), sedangkan environtmental assement adalah isu lingkungan, ancaman, dll.
67 CBA lebih sesuai untuk kepentingan bisnis, dimana manfaat/benefit dilihat relatif terhadap aktor itu sendiri, berbeda dengan CEA yang relatif dilihat dampaknya (effektifitas) terhadap musuh atau lawan. 68 Kalau kuat cadangan merupakan bagian dari penilaian risiko (risk assesment) tentunya akan menjadi bagian kalkulus FS dan tidak terpisah karena kemunculan even kekuatan cadangan paralel kemunculan kekuatan regular ( # kek total = # kek regular + # kek cadangan), keduanya muncul sebagai konsekuensi even perang. Konsekuensinya UU antara regular dan cadangan mestinya satu, mengingat dua-duanya merupakan konsekuensi kalkulus kekuatan yang akan dibangun dalam opsgab dan menghadapi ancaman yang sama dan dalam even pelibatan serta skenario yang sama. Arti-nya even kemunculan kuat cadangan merupakan akibat laju atrisi kuat regular dan tidak bisa dianggap berdiri sendiri sehingga dipertanyakan haruskah diperlukan RUU tersendiri. 69 Pengertian kapabilitas sendiri memerlukan bahasan cukup panjang, makalah ini lebih menitik beratkan orientasi kepada pemahaman untuk membangun model FS berbasis skenario. 70 Hirarkhis ini tentu saja menuntut hadirnya dokumen strategi yang konfidensial (bukan “bukuputih”), terdokumentasi artinya ada dan disetujui muatannya oleh Parlemen, misal muatan yang mengalir dari Fundamental of national goal(s) sampai dengan kepentingan nasional dan strategi keamanan nasional. Perhatikan dalam ruang strategi raya, kosa kata dibelakangnya selalu diikuti kata nasional, misal strategi militer nasional, strategi pertahanan nasional, kepentingan nasional, strategi keamanan nasional, fundamental of national goals,dll, bukan negara (negara lebih berperilaku phisikal, bila ditambah system nilai akan lebih berperilaku nasional). 71 Essensial bisa diartikan krusial, penting, harus, ekstrim, sangat (kuat) di-rekomendasikan, bila dikaitkan dengan besaran minimum bisa saja menimbulkan hal yang ambigu ~ misal MEF. Mengingat minimum bisa diartikan sekecil kecilnya atau minimum atau kecil, atau bahkan tidak penting sama sekali, kontras bukan dengan artian minimum essential forces ?
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
12
Struktur Kekuatan Militer (FS/Force Structure)---Skenario dan Beberapa... perancang FS dan monitoring NatSecCon sangatlah penting dan satu-satunya “dirigen” orkestra keamanan nasional dinegeri tercinta ini. FS adalah komposisi POLICY SCENARIO ENVIRONMENTAL FORMULATION DEVELOPMENT ASSESSMENT (1a) (1b) (1c) dan disposisi jumlah kekuatan (termasuk SDM dan cadangan68) dalam rangka menjamin CAMPAIGN OPTION DEVELOPMENT terselenggaranya strategi keamanan nasional (2) (KamNas) bersama instrumen kekuatan nasional CURRENT/FUTURE COST/EFFECTIVENESS FORCE FORCE ESTIMATION TESTING PROPOSING lainnya69. FS merangsang industri pertahanan (1d) (4) (3) nasional mengembangkan program inovasi dan CONCURRENCY FORCE TOTAL FORCE modernisasi serta kontrol kualitas. Wajar kalau TESTING STRUCTURING COSTING (5) (6) (7) hirarkhis strategi nasional menjadi jantung model COST/RISC TRADEOFF FS selain menginjek model FS70. Model diatas ANALYSIS (8) (sampai dengan best patrctice NATO) bisa diadop bagi kepentingan TNI guna menelorkan produk STRUCTURE DEVELOPMENT ASSESSMENT (9) FS, dalam cakrawala waktu panjang, berorientasi gabungan, tidak tergoyahkan dengan tawaran Hint: langkah ke (8) tertulis cost/risk trade-off analysis relatif sama murah ditengah jalan (tawaran murah bisa saja lebih dengan teknik CBA (cost benefit analysis) atau CEA (cost effectiveness analysis)67. mahal dalam total biaya). Model kekuatan militer nasional selalu mengacu kepada otoritas dokumen atau Sebagai penutup sesi ditampilkan ilustrasi model FS petunjuk yang lebih atas yakni strategi-strategi nasional Australia dalam cakrawala waktu 20 tahun. dan kepentingan nasional. Definisi kunci seperti kapabilitas dikaitkan dengan kekuatan esensi (MEF) Gambar no.22. Model FS Australia mungkin perlu diselaraskan71. Presiden, Menhan, para dalam cakrawala waktu 20 tahun Panglima, otoritas manajemen budgeting (Bappenas?), industri pertahanan benar-benar terlibat penuh Strategic Assessment 99 Strategic Assessment 98 Conceptual Model for Strategic Planning (v.3.1) beserta Parlemen berinteraksi dalam proses ini Australia’s Strategic plus kehadiran dokumen strategi dan petunjuk Alternate Policy 97 Futures lain. Teknik modern CBA, CEA, CE adalah teknik Strategic yang lebih transparans dan sudah diberlakukan Military Military Objectives di-negara NATO 30 tahun lamanya dan berbasis Strategics & Strategic Doctrine kalkulus “total life-cycle cost” selalu digunakan Future Warfare dalam proses FS. Concepts Capability Capability Resources Cakrawala waktu (time-horizon) panjang Delivery Definition Assessment Resouce (CPD, Concepts, & Development Report Outlook membentuk “total cost” menjadi sangat mahal. Doctrine etc) Perhitungan ini hanyalah sebagai alat kontrol Capability Planning (Analysis of Balance-of-Capability Preparedness Force Structure dan tidak dikeluarkan dalam tahun pertama. Expressed in DFDP) Current Teknik yang memudahkan kontrol ditahun kedua Programmed Force Force dan berikutnya---tidak menyulitkan komandan/ Future panglima dilapangan ditahun berikutnya Force Options Capability Assessment Reports untuk memelihara, memodernisasi, melatih, suku cadang, dll. FS akan memperhitungkan 0-1 years 3-7 years 15-20+ years konsekuensi biaya guna mempertahankan tingkat Kesimpulan kesiagaan. Hanya komponen biaya yang mendukung kesiagaan bisa disebut biaya relevan (misal: RPjP kekuatan militer (defense planning) modern biaya investasi awal, pemeliharaan, suku cadang, berbasis skenario adalah area studi yang sangat komplek modernisasi, renovasi, rehabilitasi, latihan, uji & test, dan amat mempengaruhi efektifitas pertahanan dll---bukan termasuk gaji, belanja pegawai, dll). Tanpa nasional mendatang. Proses dibuat dalam rangka perencanaan jangka panjang pengadaan hanyalah meyakinkan bangsa ini betapa pentingnya kehadiran sebatas segudang isu investasi72 kumulatif. Evaluasi FS kekuatan militer, aset, fasilitas dan kapabilitas untuk periode berikutnya sebaik-nya diikuti dengan Defense memenuhi keinginan pemerintah via penugasan yang Review di-KemHan untuk menguji apakah produk FS diberikan. Representasi model FS ini adalah respons benar benar terpakai agar konsekuensi anggaran yang lingkungan yang semakin tidak menentu dan keinginan digunakan lebih terkontrol (apakah effektifitas yang membaca dan mengukur unit mana yang sebenarnya dihasilkan selama ini sebanding dengan konsekuensi perlu dibangun. Peran KemHan umumnya selaku anggaran yang dikeluarkan?). Semoga bermanfaat. Gambar no.21. Best practice model FS NATO
Non-linear iterative processes
72 Definisi pengadaan (acquisitions) dimulai dari investasi sd system tersebut rusak atau disposal~menggunakan konsep total life-cycle cost.
13
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
Pengertian Strategik (Strategic Insight) Tentang Poros Maritim
PENGERTIAN STRATEGIK (STRATEGIC INSIGHT) TENTANG POROS MARITIM Oleh: Tim FKPM Pendahuluan Keprihatinan FKPM dengan belum hadirnya “long long road-map” NKRI sebagai PMD & TL1, merupakan kesan dan kesimpulan dari beberapa kali pertemuan, diskusi maupun FGD dikalangan terbatas, meski PMD & TL sudah dideklarasikan kl 2 tahun ini. FKPM sebenarnya sudah mengupayakan dengan menayangkan draft model outcome negara maritim seperti gambar di-bawah ini.
sudah diberlakukan lama oleh negara maritim lainnya--mengapa harus menunggu lama? Disadari bahwa tidak ada negara lain yang memiliki elemen domain maritim selengkap dan sebanyak RI. Bahasan model Model sederhana mencoba menangkap bahwa outcome negara maritim terbentuk setelah sukses mengutilisasikan semua elemen domain maritim bagi kepentingan bangsa. Model ini bisa menangkap pertanyaan besar yang menghambat dan konsekuensi lain-lain. Asumsi yang dibuat; model ini berjalan kontinyu, meskipun berganti-ganti pemerintahan. Bahasa keinginan Presiden sebagai poros maritim dunia dan tol laut sudah diterjemahkan model dalam teori pengambilan keputusan (decision theory) yakni NKRI menuju negara Maritim (outcome optimalisasi seluruh elemen domain maritim sebagai produk negara maritim) (periksa gambar). Kata/kalimat poros maritim dunia bahkan negara maritim sepantasnya dipromosikan ke-masyrakat global dan wajar meletakkan-nya dalam tatanan kepentingan nasional. Dari model tersebut tergambarkan kandidat isu, problem, konflik, organisasi dan berbagai peluang yang akan muncul dalam pertanyaan besar; a.l: siapa kontroler kebijakan7 (policy controller ~ Ktr Polhukam atau Ktr Menkomaritim) didomain ini, adakah strategi pertahanan maritim (atau strategi maritim saja---bagi TNI-AL), adakah strategi nasional untuk keamanan maritim (bagi---Bakamla dan atau KPLP), mengapa perlu national policy, strategi, bagaimana harmonis-nya instansi terkait, dll8. Masih seabreg pertanyaan dari model yang sangat sederhana ini. Bila semua elemen domain berjumlah n variabel dan masing variabel ada k kategori (misal, untuk variabel kelautan saja, ada kategori permukaan, kedalaman, dasar laut, dst dan ada sekian l indeks aspek (pertahanan, ekonomi, energi, perikanan, riset, turisme, dll), maka akan muncul matrik dengan dimensi n, k, dan l. Bisa dibayangkan akan muncul berapa sel kegiatan
Gambar Model keputusan membangun negara maritim atau model poros maritim.
Perhatikan : bahwa semua elemen domain maritim yang begitu banyaknya, harus diutilisasikan pemerintah bagi sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat dinegara maritim dan dapat dinikmati oleh seluruh rakyat (sebagai outcome negara maritim).
Meskipun sudah ada arahan positif tentang PMD & TL oleh Presiden2, namun “road-map” tersebut sebagai puncak harapan wajar publik terhadap keseriusan pemerintah nyatanya masih belum pernah hadir---peta petunjuk pelaksanaan melalui poros maritim dunia dan tol laut menuju negara maritim. Bahkan3 pubik diluarpun masih mempertanyakan kejelasan agenda ini. Bisa saja timbul prokon definisi maritim4 (literatur asing dimana-mana selalu menyebut “maritime domain”5); namun masih perlukah (?) diatur pemerintah, mestinya dengan “rule of thumb”6 bisa mengadop definisi yang
1 Meskipun sudah dicanangkan semenjak Presiden Jokowi dilantik sebagai Presiden. 2 Nawa Cita sepertinya masih filosofis, belum membayangkan kesulitan, kelemahan, hambatan, dan tantangan dari sisi sasaran (objektif/ends-state), policy, strategy dan actions, konsekuensi anggaran, orioritas, dan cakarawala waktu untuk mencapainya. 3 Natalie Sambhi, Jokowi’s Global Maritime Axis’: Smooth Sailing or Rocky Seas Ahead ? (Security Challenges, vol # 11, no # 2, 2015), p 39,…However Jokowi’s vision for Indonesia as a ‘global maritime nexus’, let alone ‘maritime nation’, remain incomplete. While it’s visionary, it’s piecemeal. What kind of maritime nation will Indonesia be?,….How will Jokowi’s component maritime policies work toward this vision? Dst…. 4 Definisi Maritim (domain) berbunyi:… all area or things of, on, under, relating to, adjacent to, or bordering on a sea, ocean, river, straits, estuary, gulf, delta, or other navigable waterways, including all maritime related activities, infrastructure, people, cargo, and vessel and other conveyances (definisi yang tersebar luas di doktrin atau konsep operasi atau dokumen strategik NATO, AS atau RAN). Selama ini kita terjebak dengan pengertian yang lebih sempit bahwa maritim adalah sekedar (hanya) bahari, kelautan (arti kelautan adalah sesuatu tentang laut saja), budi-daya ikan, pelabuhan-pelabuhan saja. Bandingkan elemen domain maritim dalam pidato resmi Presiden Jokowi dalam paper karya Prof. Geoffrey Till, Indonesia as a Growing Maritime Power: Possible Implications for Australia, (Commonwealth of Australia, Sea-Power Centre, Royal Australian Navy, 2015), halaman 4 yang berbunyi: …outmost to regain Indonesia’s status a maritime state. Oceans, seas, straits, and peninsulas are the future of our civilisations. We have long been neglecting the sea, ocean, strait and peninsula. Now it’s the time for us to regain all so that the motto of our predecessors Jalesveva Jayamahe, that in sea we will be glorious, will echo again again (tanpa disadari bahwa kata yang diberi warna biru adalah sebagian kecil dari seluruh elemen domain maritim, bandingkan dgn definisi domain maritime diatas-nya). Presiden sebenarnya sudah mengisyaratkan bahwa poros maritim dunia adalah kepentingan nasional RI era sekarang yang harus dipromosikan kemasyarakat global ~ dipertajam lagi bahwa NKRI adalah negara maritim, tidak salah dan lebih baik bukan? 5 Natalie Sambhi, Jokowi’s global Maritime Axis’: Smooth Sailing or Rocky Seas Ahead ? (Journal, Security Challenges, vol # 11, no # 2, 2015), p.39…….As a
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
14
Pengertian Strategik (Strategic Insight) Tentang Poros Maritim dengan n, k, l tertentu per masing masing time horizon dan cost benefit-nya? Tanpa perhitungan ini semua, sulit untuk memilah-milah mana yang akan diprioritaskan, yang lebih sensitif untuk segera digarap (segera bisa menguntungkan dan besar rupiahnya), mana yang akan dibiarkan tumbuh alami, dll. Setiap variabel dengan kategori dan indeks diperhitungkan berbasis cost-benefit akan didapat urutan kegiatan dalam domain maritim yang bisa dilakukan, diprioritaskan, dll. Setiap kegiatan ini akan dibungkus dalam time-horizon yang berbedabeda tentunya, secara kumulatif menunjukkan total waktu yang digunakan sehingga tercapai realitas sebagai negara maritim RI (expected time-horizon) dipenghujung waktu. Komplikasi bukan? Perhitungan secara teknis bisa diserahkan ke-Perguruan tinggi dari progdi Engineering dan Economic untuk menyelesaikannya.
-kenaapa dipermasalahkan lagi? Dari sisi teori/teknik pengambilan keputusan (membuat format keputusan) munculnya faktor atau indikasi keragu-raguan, semuanya bisa dikelompok-kan dalam hal-hal yang bersifat given, alami, diluar konteks, dll9. Yang paling penting adalah---apa sebenarnya yang sangat diinginkan pengambil keputusan, inilah yang harus dikejar terlebih dahulu (obyektif model pengambilan keputusan). Dapat dicontohkan bahwa Tiongkok secara alami jelas negara kontinen, negara pantai, namun kenyataan-nya PLA (Navy) tumbuh percaya diri sebagai negara maritim (obyektif Policy-nya) dan kekuatan lautnya berkategori “ocean going” dan “blue-water” Navy (obyektif Policy PLA-Navy). Meskipun mereka selalu mengembar-gemborkan dirinya sebagai pengguna strategi AA/AD, dan baru siap memasuki the second chain islands (obyektif PLA) tahun 2030 nanti---salahkah Policy Tiongkok, tidak bolehkah meninggalkan kodrat atau habitat sebagai bangsa (daratan) Tiongkok? Contoh lain, seandai-nya ada suatu negara entah pulau, kepulauan, kontinen, tertutup, dll, namun dengan teknologinya bisa menguasai ruang angkasa---air battle space dominance, apakah menyalahi kodrat? Bahwa antara given, amanah, alami, konteksnya, dll, bisa saja signifikan beda dengan keinginan atau harapan sebenarnya dari pemilik given, amanah, alami, atau konteks tersebut. Pertanyaan berikut [3], dengan pernyataan Presiden tentang poros maritim dunia dan tol laut merupakan amanat, sekaligus modal besar menuju negara maritim tentu saja tidak akan dirubah. Model diatas tidak akan merubah sama sekali arah kemauan Presiden justru menyempurnakan pernyataan Presiden termasuk didalamnya 5 pilar poros maritim dan apabila dibulatkan secara konkrit, jelas, kokoh (concrete, clear and robust) akan di-wadahi sebagai negara maritim. Semua yang telah dibicarakan diatas sangat membantu dan mendorong terciptanya road-
Tanya jawab dan reaksi Meski sudah dijelaskan dalam pemodelan, beberapa pertanyaan mendasar tetap muncul. Seperti [1] belum ada-nya kesepakatan definisi maritim, yang mestinya bisa saja dijawab mengapa tidak menggunakan definisi yang lebih luas dan atau sudah digunakan negara besar lainnya (universal atau “taken for granted” misal: domain maritim) dan mengapa harus menunggu fatwa pemerintah “hanya” soal definisi? Berikut; dengan ditetapkannya RI sebagai negara kepulauan [2], masih perlukah menggunakan definisi negara maritim? RI memang negara kepulauan, sangat alami, dan ada semangat bahwa Sang Pencipta mengamanahkan negara kepulauan ini kepada bangsa Indonesia untuk di-manfaatkan. Bangsa Indonesia memegang amanah ini dengan inovasi membuat lebih bermanfaat dan mempertajam negara kepulauan ini sebagai negara Maritim---memegang amanah yang diberikan dan lebih memaksimalkan amanah yang ada. Isu negara kepulauan bisa saja merupakan prasyarat (prerequisite) atau alasan sangat kuat menghantar NKRI sebagai negara Maritim--
6 7
8
9 10 11 12 13
presidential candidate, Jokowi opened a conversation about the importance of the nation’s maritime domain and how its people have turned their backs on their sea. Perkiraan kasar, kira-kira, logika mendasar saja. Dalam model memunculkan setumpuk pertanyaan besar, yang utama adalah siapa pemegang kebijakan (policy maker) di domain maritime sekaligus kontroler-nya? Siapa pemangku strategi strategi didalamnya, dst…? No-Pol, No-Strat, No-Act, artinya tanpa Policy (menjawab What), tidak akan muncul Strategy (menjawab How ‘tuk mendukung tercapainya What pemerintah), dan tanpa Strategy tidak ada muncul aksi (Acts). Policy sering disamakan dgn peraturan, UU, regulator, dll. Bahwa regulasi akan membantu memperlancar Policy, Strategy dan Aksi itu sangat benar. Regulasi-regulasi tersebut secara alami akan membaca kelemahan dan kesulitan menjalankan Policy, Strategy dan Act tersebut dan berusaha menutupinya. Strategi-lah yang kapabel membuat link antara means (sumber daya), ways (caranya) dan sasaran (end-states) yang ditentukan. Tingkat kerjasama bukanlah hasil koordinasi saja, sinergik akan nampak apabila masing-masing unsur sudah berkolaborasi menuju satu tujuan, contoh tingkat kolaborasi yang bagus adalah tim pasukan khusus (koordinasi barulah tingkat paling bawah bekerjasama). Slide # 9, Interest, Value , and Objectives, Lsn 2, disebut National policy adalah…a broad course of action or statements of guidance and objectives adopted by a government at the national level in pursuit of national interests, dan objectives are end-states (status akhir) that must be accomplished in order to advance national interests. Objektif kepentingan nasional akan dikawal oleh strategi keamanan nasional (baca KamNas) --- National security strategy (baca KamNas saja) adalah the art and science of using all the elements of national power (kumpulan strategi instrumen kekuatan nasional) during peace and war to secure national interests. Untuk memudahkan keputusan maka National terbagi dalam kategori seperti survival, vital, important, benign, dll (model Nuchterlein). Strategi ini sering disebut juga strategi nasional atau strategi raya (grand strategy) selain disebut strategi keamanan nasional dan output strategi ini adalah tingkat (level) keamanan nasional yang dicapai setiap saat. Kecuali hal-hal tersebut mengganggu, misalnya dengan adanya negara kepulauan akan menghambat tercapainya NKRI sebagai negara maritim---gangguan ini dijadikan variable kendala (constrain to) dalam model pengambilan keputusan. Kejelasan bagi actor lain, bisa saja merulakan perkembangan yang kurang menggembirakan bagi isu sekuriti mereka atau bisa juga menjadi kegembiraan mereka untuk berkooperasi. Geofferey Till, Indonesia as a growing maritime power: possible implications for Australia, (Commonwealth of Australia, Sea-Power Centre, 2015), hal 1. Padahal Presiden tidak pernah mengisyaratkan begitu gamblangnya definisi arah poros maritim dunia dan tol laut sebenarnya. Mungkin ini yang dimaksud Till, agenda Indonesia kedepan menjadi “being a maritime power” atau “being maritime” saja…(atau dua(2) nya, penulis). Bronson Percival, Senior Adviser, CNA (center for naval analysis) Corpt,US, Indonesia’s new Maritime Ambitions:Implications for US-Indonesia Engagement,… kesan mirip dengan analis lain ‘tuk mempertanyakan kesungguhannya disamping apresiasinya bahkan menyarankan tahap awal membangun infrastruktur negara maritime terlebih dahulu. Telah terjadi evolusi dalam matrik kepentingan nasional (model) David Nuechterlein, dengan tambahan kata extremely---exteremely survival, dll. Paper
15
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
Pengertian Strategik (Strategic Insight) Tentang Poros Maritim map yang semakin bisa memberikan kejelasan agenda Presiden Jokowi dan ambisi bangsa seperti yang diinginkan publik atau aktor negara lain10. Kalau pokokpokok konsep pengambilan keputusan menuju negara maritim sudah tertata baik (well-defined), serahkan hal ini ke perguruan tinggi untuk menyelesaikannya dalam bentuk road-map rinci yang akan digelar. Semestinya di-tahun kedua, road-map sudah tergelar dalam suatu rancangan jangka panjang sehingga mudah mengevalusinya.
penuh untuk mewujudkan kekuatan maritim (maritime force~jantungnya TNI-AL) berbeda dengan Presiden Xi sebagai ketua partai memiliki kekuatan besar untuk mendorong pemerintahannya segera menampilkan PLAN (Coast Guard dan kapal-kapal ikan Tiongkok disebut sebagai paramiliter atau sering disebut Phantom Fleet, pen)17 sebagai kekuatan strategik, modern dan berkelas dunia (realistik). Selama ini Tiongkok membanggakan tentaranya adalah tentara rakyat dan berjuang bersama rakyat (go public), kenyataan sekarang sudah jauh meninggalkan ini (go international) bahkan mengisyaratkan sebagai kekuatan yang “siap” defensif-aktif. Kesimpulan umum; definisi maritim tidak perlu dipermasalahkan, justru akan menghilangkan kesempatan (mengurangi) ambisi bangsa (baca: kepentingan nasional) yang terlupakan yakni menuju negara Maritim. Tidak dipahaminya hal ini mengakibatkan tidak disadari betapa perlunya kehadiran suatu tiruan sistem masalah (atau model) sebagai alat control: [1] menuju negara maritim dengan cara mengutilisasikan semua elemen domain marritim. [2] menjawab (a.l) siapa pengontrol kebijakan18 (policy controller) di-domain maritim dan bagaimana tata kelola didomain maritim yang baik (good maritime governance) yang di-pertanggung jawabkan ini semua ke-publik (dampak dan akses menuju berdirinya negara maritim seperti isu Keamanan Maritim, isu Pengawal pantai misal: coast guard, isu regulasi, dll), termasuk evaluasi per periodik sebagai National Maritime Review. [3] produk konsultan di kementerian (perhubungan?) menggambarkan secara garis besar sasaran yang bisa dicapai, misal tahun 2020, tahun 2030, dst. Masih sebatas muatan kemajuan pelabuhan, dan fasilitas-fasilitasnya, bagaimana dengan elemen domain maritim lainnya, duo (2) strategi besar, seperti strategi pertahanan maritim (dengan TNI-AL dan Armada niaga-nya) dan strategi nasional untuk keamanan maritim (dengan Coast Guard sebagai jantungnya) seyogja-nya sudah siap terlebih dahulu untuk mengamankan proses model diatas---periksa gambar diatas. Pekerjaan besar … apalagi yang ditunggu?
Kesimpulan Isyarat poros maritim dan tol laut sebenarnya sudah (dibantu) diterjemahkan dalam bahasa pengambilan keputusan sesuai model diatas (oleh FKPM), dan Geoffrey Till tegas-tegas menyebut RI menuju negara Maritim11 bahkan analisis CNA menyebut… Jokowi has proposed a fundamental revision of Indonesia’s traditional security perspectives. Since independence, this archipelagic nation’s focus has always been internal and ashore12. Mengikuti anjuran Huntington sebenarnya Presiden per kesempatan pertama (usai dilantik) melakukan komunikasi dengan Parlemen tentang harkat kuat (power) menuju negara maritim yang bisa diletakkan & diklasifikasikan sebagai kepentingan nasional yang berkategori extremely survival13 (menyangkut harkat hidup bangsa & negara)---kalau disetujui menjadi muatan kepentingan nasional14 yang menduduki derajat tertinggi dan sangat diprioritaskan dalam GBHN atau RPJP atau apapun juga namanya dan perlu diundangkan. Bila dituliskan kembali dengan hati-hati maka harkat kuat membangun negara maritim adalah kebijakan (baca: policy) yang didefinisikan sebagai berikut: …as a broad statement of guidelines in pursuit of national objectives, … a national maritime policy may be defined as: ” the policy formulated to achieve the co-ordinated rationalized use of the total maritime assets (semua elemen & instrumen di-domain domain maritim) of the state to the maximum benefit of national interests”.15
National objektif RI dalam hal ini adalah terciptanya negara maritim dan negara maritim adalah kepentingan nasional---persis seperti apa yang ditangkap Till. Till16 menyebut bahwa Jokowi tidak memiliki “power”
14 15 16
17 18
bebas menyebutkan definisi kepentingan nasional…dua (2) interest, [1] national interest in the context of international politics, meaning the interests of a nation state in a global arena---kepentingan nasional selalu dipromosikan keluar. [2] The other is state interest or interests of state as the highest level in domestic politics, meaning governmental interest or a government that represents the peoples’ interest atau public interest. Tidak dikomuniasikannya dengan pemerintah, akan membuat ide sangat bagus ini belum menjadi prioritas riil dan konsekuensi anggaran yang masih belum kokoh (robust), bisa juga dipertanyakan dengan time horizon yang panjang, akankah diteruskan sesudah era Presiden Jokowi terhenti---perlu di UU kan kepentinan nasional yang bermuatan menuju negara maritim ini ? Sayang, bukan ? VAdm Syndercombe, Chief of the South African Navy, The Need for a National Maritime Policy, (Scientia Militaria, South African Journal of Military Studies,vol 19, nr 2,1989, periksa http://scientiamilitaria.jurnals.ac.za), BeritaSatu.Com, 4 Maret 2015, TNI-AL Indonesia tertinggal dari AL Malaysia dan Singgapura ... Prof Till menambahkan bahwa tantangan terbesar kebijakan poros maritim Joko Widodo adalah kurangnya sentralisasi kewenangan.” Tiongkok adalah contoh sukses. Presiden Xi Jinping memiliki sentralisasi kekuasaan dalam Partai Komunis Tiongkok sehingga kebijakan bisa dilakukan untuk memprioritaskan secara serius perkembangan PLAN dan PLAAF. sedangkan Jokowi tidak memiliki itu,” kata Till. Meski demikian, Till mengatakan Indonesia berada di jalur yang benar dengan mengembangkan sisi komersial maritim (strategi nasional untuk keamanan maritim) dan pertahanan (strategi pertahanan maritim) secara paralel. Justru Tiongkok dengan cerdiknya memanfaatkan kapal Coast Guard dan kapal kapal ikan untuk mencegat kapal perang (+kapal riset) Angk Laut AS maupun Coast Guard negara lain bahkan kabarnya kapal niaga India hampir saja akan ditabrak mereka . Berdampak terhadap kehadiran Coast Guard (di RI berkembang menjadi sea and coast-guard, bandingkan dgn Australia dengan sebutan coast-watch, US dengan Coast-guard) menjawab tuntutan Hukum Laut International ttg hadirnya kapal yang ditunjuk pemerintah yg bisa beroperasi sampai di-regim ZEE---Bakorkamla atau Bakormar (?) Siapa kontroler kebijakan di domain maritim ---kepada siapa sebaiknya pemangku kepentingan strategi nasional ‘utk keamanan maritim (Menko Polhukam atau Menko Maritim), sekaligus pengendali Coast Guard RI dan siapa yang bertanggung jawab memonitor level keamanan maritim nasional setiap saat , ….. ambigu bukan? Bagaimana dgn 12 instansi yang semuanya merasa berperan di wilayah Maritim? Padahal waktu sdh berjalan 2 tahun sejak dicanangkan poros maritim .
Vol. 10, No. 3, Mei 2016
16
