Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kinerja DPRD Kota Depok Periode dalam Pelaksanaan Fungsi Legislasi

1

Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kinerja DPRD Kota Depok Periode 2009-2014 dalam Pelaksanaan Fungsi Legislasi Hilda Piska Randini dan Sri Budi Eko Wardani Program Studi Ilmu Politik, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Indonesia ABSTRAK Penelitian ini membahas tentang kinerja DPRD Kota Depok periode 2009-2012 dalam pelaksanakan fungsi legislasi. Lebih khusus, penelitian ini menjelaskan faktorfaktor apa saja yang menghambat kinerja DPRD tersebut. Untuk membahasnya, artikel ini menggunakan metode kualitatif dengan instrumen wawancara mendalam dan studi dokumen untuk pengumpulan data. Temuan dari penelitian ini adalah kinerja DPRD Kota Depok periode 2009-2014 dalam pelaksanaan fungsi legislasi masih rendah. Hal ini dapat dilihat dari pelaksanaan hak inisiatif DPRD secara kuantitas dalam membuat inisiatif Raperda masih sangat kurang. Secara kualitas pun, Perda hasil inisiatif DPRD Kota Depok yaitu Perda No. 8 Tahun 2010 pun masih belum efektif. Masih rendahnya kinerja DPRD disebabkan oleh empat faktor yang mempengaruhinya diantaranya, peraturan undang-undang dan tata tertib DPRD, hubungan antara DPRD dengan eksekutif, daya dukung sarana dan prasarana DPRD, dan kemampuan serta pola pikir anggota DPRD Kota Depok. Kata Kunci: DPRD, Fungsi, Legislasi, Faktor, Kinerja. ABSTRACT This research describes the performance of DPRD Kota Depok period 2009-2012 in the implementation of legislative function. More specifically, this research describes the factors that disturb the performance of DPRD Kota Depok. The method used in this research is qualitative with in-depth interview and document study as instruments to collect the data. This research founds that the performance of DPRD Kota Depok in the implementation of legislative function is still low. It can be seen from the quantity of the right initiative in DPRD for making the initiative draft is still lacking. In quality, the result of regulation initiative of DPRD Kota Depok by law Number eight of 2010 is still not effective. The low performance of parliament due to four factors that influence them, regulatory laws and rules of Parliament, the relationship between parliament and executive, infrastructure carrying capacity of Parliament, and the ability and mindset legislators of DPRD Kota Depok. Keywords: DPRD, Legislative Function, Performance, Factors.

Faktor-faktor yang mempengaruhi…, Hilda Piska Randini, FISIP UI, 2013

2

1.

Latar Belakang

DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat di daerah yang anggota-anggotanya dipilih oleh masyarakat merupakan tumpuan harapan masyarakat agar aspirasinya dapat terakomodasi. Peluang untuk itu dibuka lebar oleh UU No. 32/2004. Dalam pasal 45 butir b, d, dan e dinyatakan bahwa DPRD mempunyai kewajiban melaksanakan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; memperjuangkan peningkatan

kesejahteraan

rakyat

di

daerah;

dan

menyerap,

menampung,

menghimpun, dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat. Dengan kewenangan yang dimiliki ini, DPRD dapat mengontrol kinerja eksekutif sehingga good governance dapat terwujud sebagaimana yang diharapkan oleh rakyat. Namun, kenyataan menunjukkan bahwa di dalam praktik yang terjadi justru sebagian besar anggota DPRD kehilangan kepekaan dalam menyalurkan kepentingan publik yang lebih luas. Banyak faktor yang melemahkan kedudukan DPRD sehingga lembaga legislatif ini tidak sepenuhnya dapat menjalankan fungsinya. Seperti permasalahan yang terjadi di Kota Depok. Fakta lapangan menunjukkan bahwa kinerja anggota DPRD Kota Depok sangat minim. Selama kurun waktu 1999–2012, DPRD Kota Depok hanya bisa memberikan dua inisiatif Rancangan Peraturan Daerah yaitu pada tahun 2008 dan 2010.1 Tentu saja hal ini menjadi sebuah keprihatinan karena sebagai lembaga legislatif yang merupakan wakil rakyat seharusnya merekalah yang membuat karena mereka yang mengetahui secara tepat kebutuhan dan keinginan masyarakat Kota Depok. Dengan begitu seharusnya dapat melahirkan peraturan yang memihak pada rakyat dan tidak merugikan warganya. Selama dua periode masa pemerintahan Nur Mahmudi sebagai Walikota Depok, DPRD Kota Depok tidak menunjukkan perubahan yang cukup signifikan dalam melaksanakan tugasnya sebagai badan legislatif. Oleh karena itu, penulis mengambil kurun waktu periode 2009–2014 dimana inisiatif rancangan peraturan daerah (Raperda) yang dihasilkan oleh DPRD Kota Depok mengalami penurunan walaupun, 1

Wawancara pra-research yang dilakukan di DPRD Depok dengan Pak Steve Mada sebagai Kepala Subbagian Hubungan Masyarakat Sekretariat DPRD Kota Depok.


3

jumlah anggaran yang disediakan dalam APBD Kota Depok tahun 2011 dan 2012 cukup besar. Honorarium dan tunjangan DPRD masuk dalam bagian komponen belanja pegawai. Dalam APBD Kota Depok tahun 2011 mengalami perubahan yakni anggaran belanja pegawai mengalami peningkatan sebesar 17,35%. Dari sebelumnya anggaran belanja pegawai berjumlah Rp. 455 milyar menjadi Rp. 534 milyar.2 Dengan memperhatikan jumlah tersebut menunjukkan bahwa dari segi dana yang dianggarkan dalam APBD untuk DPRD Kota Depok bukan merupakan masalah. Dengan demikian dapat diasumsikan bahwa ketidakmampuan DPRD dalam melakukan usul inisiatif dan melakukan aktivitasnya dimungkinkan bukan karena ketidaktersediaan anggaran, melainkan karena faktor lain. Faktor-faktor yang mempengaruhi kinerja DPRD dalam pelaksanaan fungsi legislasi menjadi sebuah topik yang menarik untuk dijadikan suatu penelitian. Ketertarikan penulis mengangkat tema ini ialah untuk mengetahui sebenarnya apa yang menjadi kendala atau hambatan bagi anggota DPRD dalam melaksanakan fungsi legislasinya dan mengapa sampai begitu sedikit inisiatif Raperda yang dihasilkan oleh DPRD. 2.

Tinjauan Teoritis

Arbi Sanit menguraikan bahwa terdapat empat faktor yang berpengaruh terhadap pelaksanaan fungsi legislatif di tingkat nasional maupun pada level daerah antara lain: pertama, integritas dan kemampuan atau keterampilan anggota badan legislatif. Kedua, hubungan anggota badan legislatif dengan anggota masyarakat yang mereka wakili yang tercermin di dalam sistem perwakilan yang berlaku. Ketiga, struktur organisasi badan legislatif yang merupakan kerangka formal bagi kegiatan anggota dalam bertindak sebagai wakil rakyat. Keempat, hubungan yang tercermin dalam pengaruh timbal balik antara badan legislatif dengan eksekutif dan lembaga-lembaga lainnya sebagai unit-unit di tingkat daerah, serta hubungan badan tersebut dengan lembaga-lembaga yang sama di tingkat yang lebih tinggi hirarkinya.3 2 3

Ringkasan Perubahan APBD Kota Depok Tahun Anggaran 2011 Arbi Sanit, Perwakilan Politik di Indonesia (Jakarta: CV Rajawali, 1985), hlm. 205.


4

Selain Arbi Sanit, James Lee pun yang dikutip oleh Priyatmoko berpendapat bahwa faktor-faktor yang mempengaruhi terhadap proses legislatif terbagi ke dalam tiga hal yaitu (1) Stimulasi eksternal, yang mencakup afiliasi partai politik, kepentingan pemilih, input-input eksekutif, dan aktivitas kelompok penekan; (2) Setting psikologis, yaitu predisposisi-predisposisi, sikap, peran-peran yang dijalankan para wakil rakyat, serta harapan-harapan mereka. Faktor-faktor ini cukup penting bukan saja karena kemungkinan efek independennya melainkan juga potensinya untuk menyaring dan mengubah pengaruh eksternal; dan (3) Komunikasi intra institusional, baik yang bersifat formal maupun informal, termasuk kemungkinan adanya hubungan-hubungan patronase di dalamnya. Bentuk-bentuk komunikasi ini mempunyai potensi untuk menggantikan atau memperbesar pengaruh-pengaruh faktor lain yang telah disebutkan.4 Faktor-faktor

yang

berpengaruh

terhadap

proses

legislatif

tersebut

dalam

aktualisasinya satu sama lain saling berinteraksi dan berpengaruh terhadap produk legislastif yang diputuskan oleh DPRD. Interaksi dapat terjadi pada setiap tahapan pembicaraan dalam perumusan inisiatif Raperda. Adanya saling pengaruh antara berbagai faktor tersebut menunjukkan betapa pelik dan rumitnya proses perumusan tersebut terjadi. Dengan melihat pada faktor-faktor tersebut, penulis kemudian melihat beberapa faktor tersebut cukup signifikan berpengaruh terhadap kinerja DPRD Kota Depok dalam melaksanakan fungsi legislasi. Dengan demikian, faktorfaktor tersebut akan dijadikan sebagai kerangka pikir dalam penelitian ini. Untuk memudahkan

dalam

melakukan

analisis

dan

pembahasan,

penulis

akan

menggabungkan dan menyederhanakan pendapat Arbi Sanit dan Lee tersebut menjadi beberapa faktor utama yang dapat mempengaruhi kinerja DPRD Kota Depok dalam pelaksanaan fungsi legislasi.

4

Priyatmoko, “Aktualisasi Fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah: Kerangka Analisis dan Beberapa Kasus”, dalam Miriam Budiardjo dan Ibrahim Ambong ,Fungsi Legislasi dalam Sistem Politik Indonesia (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 1995), hlm. 151-152.


5

Pertama, faktor mengenai peraturan undang-undang dan tata tertib tentang fungsi legislasi DPRD Kota Depok. Kedua, faktor daya dukung seperti sarana dan prasarana yang dapat meningkatkan kinerja DPRD dalam fungsi legislasi. Ketiga, hubungan antara DPRD dengan Pemerintah Kota Depok. Dan Keempat, faktor kemampuan anggota DPRD dalam melaksanakan fungsi legislasi yang dilihat dari latar belakang pendidikan serta pengalaman kerja anggota DPRD Kota Depok ditambah juga dengan pola pikir anggota DPRD Kota Depok itu sendiri. Keempat faktor inilah yang akan menjadi alat analisis dalam penelitian ini. 3.

Metode Penelitian

Jenis pendekatan ini adalah deskriptif dimana pendekatan yang digunakan untuk menjawab pertanyaan penelitian ini adalah pendekatan kualitatif yang memusatkan perhatian pada proses yang berlangsung dan juga produk atau hasil.5 Dalam penelitian kualitatif, penulis ditempatkan sebagai orang yang secara langsung mengobservasi di lapangan. Metode sampling yang digunakan adalah purposive sampling, dimana pemilihan sample sesuai dengan kriteria yang telah ditentukan. Teknik pengumpulan data dilakukan dengan dua cara, yaitu wawancara mendalam dengan para informan yang dipilih secara purposive, dan melakukan studi literatur, khususnya dalam hal pengkajian teori yang digunakan. Dalam proses pengumpulan data, penulis berhasil mewawancarai beberapa informan kunci, diantaranya: (1) beberapa Ketua Fraksi DPRD Kota Depok yaitu Muttaqin, Nurhasan, Nurhasyim, dan Siswanto, (2) Syafrizan sebagai Kepala Bagian Hukum Sekretaris Daerah Pemerintah Kota Depok, (3) Pramono sebagai wartawan sekaligus redaktur media lokal Kota Depok, Depoknews.com, dan (4) Syarifuddin selaku staff pendamping Komisi D DPRD Kota Depok.

5

John W. Creswell, Desain Penelitian: Pendekatan Kuantitatif dan Kualitatif (Jakarta: KIK Press, 2002), hlm. 156.


6

4.

Kinerja DPRD Kota Depok

4.1

Minimnya Inisiatif Raperda DPRD Kota Depok

Untuk dapat melihat kinerja DPRD Kota Depok dalam melaksanakan fungsi legislasi, dapat dianalisis dari produk-produk hukum daerah yang telah dihasilkan. Dalam penelitian ini diambil periode 2009-2014 yang mana pada saat itu DPRD Kota Depok telah menjalankan tugasnya selama empat tahun. Untuk itu, fungsi legislasi dari DPRD yang akan dilihat meliputi tahun 2009, 2010, 2011, dan 2012. Tabel 1 Gambaran Jumlah Perda DPRD Kota Depok Periode 2009-2012 Tahun

Jumlah Perda

Inisiatif

2009

-

-

2010

10 Perda

Salah satu Perda berasal dari inisiatif DPRD Kota Depok yaitu Perda tentang Penyelenggaraan dan Pengelolaan Pendidikan.

2011

15 Perda

Eksekutif

2012

12 Perda

Eksekutif

Total

37 Perda

-

Sumber: http://www.jdih.setjen.kemendagri.go.id diakses pada tanggal 16 Februari 2013, pukul 14.25 WIB.

Berdasarkan data yang diperoleh, pada tahun 2009 tidak ada satu pun Perda yang telah dihasilkan oleh DPRD dan Pemerintah Kota Depok padahal Pemerintah Kota Depok telah membuat Program Legislasi Daerah (Prolegda) untuk tahun 2009 dan semua Raperda yang ada di dalam prolegda tersebut diajukan oleh pihak eksekutif. Raperda yang ada dalam prolegda tahun 2009 tersebut belum dapat disampaikan oleh Pemerintah Kota Depok kepada DPRD karena masa transisi peralihan DPRD Kota Depok Periode 2009-2014. Hal ini juga yang menjadi salah satu alasan mengapa


7

Raperda inisiatif DPRD pada tahun 2009 sama sekali tidak ada. Pada masa transisi tersebut, DPRD Kota Depok sibuk dalam usaha pencalonan Pemilu Legislatif. Sementara untuk tahun 2010, berdasarkan data yang diperoleh dalam prolegda Pemerintah Kota Depok, terdapat 20 Raperda yang mana 11 Raperda merupakan Raperda dari prolegda tahun 2009 yang belum dapat disampaikan oleh Pemerintah Kota Depok kepada DPRD, dan ditambah 9 Raperda baru yang diajukan dalam prolegda tahun 2010. Terdapat 9 Raperda yang dalam prosesnya akan dilanjutkan dalam prolegda berikutnya, dengan alasan: (1) ketidaksiapan dinas-dinas yang mengajukan Raperda tersebut. Alasan ketidaksiapan dinas-dinas itu berbagai macam misalnya adanya mutasi atau pemindahan PNS yang dijadikan alasan oleh dinas-dinas terkait untuk tidak dapat menyelesaikan Raperda beserta penjelasan dan naskah akademik, (2) adanya pertimbangan prioritas yang menyebabkan Raperda-Raperda tersebut tidak diproses pada tahun 2010. Pada tahun 2010, terdapat 5 Raperda yang berhasil menjadi Perda. Sisanya sebanyak 6 Raperda masih dalam proses belum diusulkan oleh unit kerja. Jika melihat pada hasil dari Perda yang dihasilkan oleh DPRD dan Pemerintah Kota Depok, terlihat bahwa terdapat 10 Perda yang dihasilkan, artinya hanya 50% Perda yang kemudian disahkan dan ditetapkan. Hanya satu inisiatif Raperda yang berasal dari DPRD Kota Depok yaitu Perda mengenai Pengelolaan dan Penyelenggaraan Pendidikan. Untuk tahun 2011, berdasarkan data yang diperoleh dalam prolegda Pemerintah Kota Depok tahun 2011, terdapat 30 Raperda yang ada di dalamnya dan hanya 7 Raperda dari Prolegda yang telah ditetapkan dan diundangkan menjadi Perda. Sementara sisanya masih dalam perkembangan atau belum diusulkan oleh dinas terkait. Jika dilihat dari hasil Perda yang dihasilkan di tahun 2011 ini, seluruhnya merupakan Raperda yang berasal dari eksekutif. Hal yang sama juga terjadi di tahun 2012. Sebanyak 10 Raperda dari Prolegda 2012 telah berhasil ditetapkan dan diundangkan menjadi Perda namun seluruhnya merupakan Raperda yang berasal dari eksekutif.


8

Secara umum, jika melihat pelaksanaan fungsi legislasi oleh DPRD Kota Depok, terlihat masih sangat kurang. Dapat dilihat dari jumlah Perda yang dihasilkan. Bila dibandingkan dengan Perda atas inisiatif Pemerintah Kota Depok, Perda-Perda yang dihasilkan oleh DPRD Kota Depok sangat jauh.

4.2 Perda Inisiatif DPRD Kota Depok Disamping analisis secara kuantitas, untuk mengetahui kinerja DPRD secara utuh pun harus dilihat dari segi substansi Perda yang telah dihasilkan oleh DPRD Kota Depok. Apakah Perda tersebut sudah sesuai dengan kebutuhan masyarakat atau belum dan apakah Perda tersebut bisa menyelesaikan masalah di dalam masyarakat atau tidak. Pada tahun 2010, DPRD dan Pemerintah Kota Depok telah mengesahkan Perda yang berkaitan dengan masalah pendidikan yang mana pendidikan ini merupakan salah satu permasalahan yang dianggap cukup mendesak untuk diselesaikan. Perda Pendidikan ini juga merupakan satu-satunya Perda inisiatif DPRD periode 20092014. Permasalahan kepadatan penduduk, jumlah angkatan kerja dan tingkat pendidikan tenaga kerja yang masih didominasi tingkat pendidikan rendah sehingga masalah kualitas dan kompetensi tenaga kerja yang tersedia juga merupakan satu permasalahan daerah yang perlu mendapat perhatian khusus dan lebih fokus dalam mencari solusinya.6 Materi muatan yang perlu diatur dalam regulasi tersebut adalah materi untuk mewujudkan peningkatan kualitas sarana dan prasarana pendidikan serta mutu lembaga pendidikan, peningkatan kualitas dan kuantitas tenaga pendidik dan kependidikan yang kompeten dan professional dengan cara meningkatkan standarisasi kualifikasi akademis kepada para tenaga pendidik serta sertifikasi guru dan terciptanya iklim dan kondisi pembelajaran yang bermutu dengan peningkatan kualitas kedua hal di atas serta ditunjang dengan penciptaan sistem regulasi yang sesuai. 6

http://www.depok.go.id/profil-kota/peta, diakses pada 27 Mei 2013 pukul 15.00


9

Proses pembahasan sampai kepada penetapan Perda tentang pendidikan pun segera dilakukan oleh DPRD Kota Depok. Dalam pembahasan hingga penetapan Perda ini dilakukan, memakan waktu kurang lebih selama enam bulan.7 Lamanya proses pembahasan Perda pendidikan ini disebabkan kegiatan public hearing yang dilakukan dengan mengundang berbagai kalangan (stake holder) pendidikan. Staf ahli yang diundang oleh DPRD pun berasal dari DPR RI, Kemendiknas, dan konsultan hukum. Setelah Perda ini dibuat dan disahkan, sosialisasi pun segera dilakukan. Kegiatan sosialisasi ini dilakukan oleh Dinas Pendidikan Kota Depok. Jika dilihat dari pasal dalam Perda tentang Pengelolaan dan Penyelenggaraan Pendidikan ini, ada beberapa hal yang mengundang pro dan kontra dari masyarakat Kota Depok khususnya. Pertama, mengenai Pasal 124 ayat (2) yang berbunyi: “Masyarakat berperan serta dalam menciptakan situasi yang kondusif bagi pengokohan budaya belajar khususnya untuk para pelajar di lingkungan masing-masing, dengan cara: a. Mematikan alat hiburan/permainan maupun sarana komunikasi yang dapat mengganggu efektifitas belajar pada pukul 18.00 hingga 20.00, kecuali pada hari libur; dan b. Penyediaan sumber-sumber belajar masyarakat.” Dalam pasal tersebut dinilai tidak efektif mengingat tidak ada sanksi yang diberikan jika melanggar Perda tersebut. Pengawasan yang dilakukan pun akan sangat sulit untuk dilakukan. Menteri Pendidikan Nasional, Mohammad Nuh, pun mengatakan bahwa peraturan daerah mesti efektif dengan cara diuji kembali kemampuan kerjanya apakah tepat sasaran untuk meningkatkan kualitas pendidikan atau tidak.8 Kedua, mengenai Pasal 40 ayat (2) yang berbunyi: “Kurikulum dalam penyelenggaraan pendidikan formal mengacu pada Standar Nasional Pendidikan ditambah muatan local pada setiap jenjang pendidikan formal yang memuat materi sejarah Depok dan kewirausahaan sesuai dengan Visi Kota Depok.” 7

Wawancara dengan Syarifuddin selaku staf pendamping Komisi D DPRD Kota Depok. http://www.jurnas.com/news/16984/Mendiknas:_Perda_Pendidikan_Harus_Efektif/7/Sosial_Budaya, diakses pada 27 Juni 2013 pukul 13.31 WIB. 8


10

Pasal ini menimbulkan berbagai pertentangan dari masyarakat. Seperti yang diutarakan oleh Sekretaris DPC Muslimat NU Kota Depok, Neni Argaeni yang menilai bahwa memasukkan sejarah kota Depok ke dalam kurikulum muatan lokal, tidak akan efektif karena sudah banyak materi pelajaran yang diberikan kepada anakanak. Sebaiknya sejarah lokal Kota Depok cukup diberitahu saja pada saat-saat tertentu.9 Sementara itu, salah satu anggota DPRD Kota Depok, Sri Rahayu Purwitaningsih mengatakan bahwa ia merasa prihatin dengan pengetahuan masyarakat Depok yang minim tentang sejarah kotanya. Apalagi generasi muda akan menjadi calon pemimpin Kota Depok.10 Adanya pro dan kontra mengenai Perda memang merupakan suatu hal yang wajar. Namun sebenarnya ketentuan mengenai pasal ini tidak begitu diperlukan adanya sejarah Kota Depok untuk dimasukkan pada kurikulum. Hal ini mengingat sudah banyaknya materi pelajaran yang diberikan kepada para siswa. Walaupun sebenarnya dilihat dari tujuannya sudah baik, namun di sisi lain pasal ini dirasa cukup memberatkan bagi para siswa di Kota Depok. Berdasarkan analisis terhadap Perda inisiatif DPRD Kota Depok di atas, DPRD dinilai masih kurang efektif dalam membuat Perda inisiatif. Terdapat pasal-pasal yang dianggap tidak perlu untuk dimasukkan. Walaupun begitu, Perda inisiatif dari DPRD memang harus diapresiasi, mengingat SDM dan fasilitas yang ada di DPRD tidak seperti di Pemerintah Kota. Penulis hanya mengambil satu Perda ini untuk dijadikan sebagai salah satu contoh dalam menilai fungsi legislasi DPRD Kota Depok periode 2009-2014.

9

http://www.republika.co.id/berita/pendidikan/berita/11/01/08/157172-Perda-pendidikan-di-depokdinilai-tak-efktif, diakses pada tanggal 27 Juni 2013 pukul 13.45 10 http://www.republika.co.id/berita/pendidikan/berita/11/01/03/155950-sejarah-depok-masukkurikulum-sekolah, diakses pada tanggal 27 Juni 2013 pukul 13.47


11

5.

Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kinerja DPRD Kota Depok

Pada bagian ini akan diuraikan analisis yang berkaitan dengan faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi kinerja DPRD Kota Depok periode 2009-2014 dalam pelaksanaan fungsi legislasi. Faktor-faktor itu secara rinci akan dijelaskan dalam beberapa bagian pembahasan.

5.1 Faktor Peraturan UU dan Tata Tertib Salah satu hal yang dianggap sebagai faktor yang mempengaruhi kinerja DPRD Kota Depok adalah peraturan UU dan tata tertib karena dari peraturan UU dan tata tertib itulah yang menjadi pedoman untuk DPRD dalam menjalankan tugasnya. Ada beberapa hal yang menjadi catatan penulis terkait dengan faktor ini. Pertama, jika dilihat dari tata tertib yang ada, aturan mengenai pengajuan Raperda inisiatif DPRD Kota Depok dapat dikatakan lebih mudah karena syarat yang ada hanya memerlukan satu anggota DPRD saja untuk dapat mengajukan inisiatif Raperda. Berbeda dengan peraturan tata tertib sebelumnya, pengajuan inisiatif Raperda hanya bisa dilakukan oleh minimal lima anggota DPRD. Kedua, fungsi legislasi yang lebih kuat seharusnya berada di tangan DPRD. Hal ini ditunjukkan dengan peraturan UU No. 32/2004 yang menyatakan bahwa usulan Raperda dari DPRD lebih diprioritaskan jika dibandingkan dengan usulan Pemda. Dengan melihat ketentuan-ketentuan tersebut, faktor UU dan tata tertib justru terbukti lebih memudahkan DPRD dalam meningkatkan kinerja fungsi legislasinya.

5.2 Hubungan antara DPRD Kota Depok dan Pemerintah Kota Depok Dinamika internal DPRD Kota Depok tidak sendirian dalam mempengaruhi kinerja legislasi DPRD Kota Depok. Sebagai sebuah institusi politik, DPRD niscaya akan mengalami tarik menarik kepentingan dengan lembaga-lembaga politik lain di


12

sekitarnya.11 Baik yang berkaitan secara langsung maupun tidak langsung dengan proses legislasi. Pada bagian ini akan dilihat hubungan antara DPRD dengan eksekutif. Hal pertama yang dilihat dari hubungan kedua lembaga ini adalah interaksi yang dilakukan. Komunikasi yang berlangsung tersebut dianalisis berdasarkan jalur formal yaitu komunikasi yang dilakukan oleh anggota DPRD berdasarkan prosedur yang diatur secara resmi dalam peraturan tata tertib DPRD Kota Depok dan jalur tidak formal berupa lobbying, kontak pribadi dan berbagai pertemuan tidak resmi lainnya. Berdasarkan wawancara dengan para informan, komunikasi yang sudah berlangsung diantara DPRD dengan Pemerintah Kota Depok sudah berjalan dengan cukup baik. Adanya pertentangan-pertentangan dalam rapat hanya sebatas perbedaan pendapat dan bukan sebagai perlawanan yang serius atau frontal. Dari segi pengawasan terhadap eksekutif, DPRD diberikan berbagai macam hak yang meliputi hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. Dalam perjalanan pemerintahan Nur Mahmudi (Walikota Depok) periode kedua ini, terlihat bahwa selama kurun waktu empat tahun, DPRD Kota Depok belum pernah mengajukan berbagai hak fungsi pengawasan. Hal ini jelas berbeda dengan pemerintahan Nur Mahmudi pada periode yang pertama (2005-2010). Ketika baru memasuki satu tahun masa jabatan saja, pemerintahan Nur Mahmudi mulai memasuki konflik dengan DPRD Kota Depok. Pada saat itu, fraksifraksi non-PKS di DPRD mulai mempermasalahkan beberapa kebijakan walikota, mulai dari usulan pergantian Sekda hingga enam kebijakan yang dianggap telah melanggar peraturan perundang-undangan. Konflik diantara keduanya menjadi semakin mendalam ketika kebijakan-kebijakan tersebut disikapi dengan penggunaan

11

Bivitri Susanti, et.al, Catatan PSHK: Tentang Kinerja Legislasi DPR 2005 (Jakarta: Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia (PSHK) 2006), hlm. 26.


13

hak DPRD yang sebenarnya sangat berpotensi dapat memberhentikan Walikota sebelum masa jabatannya berakhir.12 Di masa pemerintahan Nur Mahmudi yang kedua ini, jika dilihat dari programprogram yang telah dibuat oleh Pemerintah Kota Depok, terlihat bahwa sebagian besar telah disahkan oleh DPRD. Informasi tersebut didapatkan dari anggota DPRD Kota Depok dari Fraksi PKS yang menyebutkan bahwa: “Hubungan antara DPRD Kota Depok dengan Pemerintah Daerah biasa-biasa saja. Terlihat dari hampir semua program-program yang diajukan oleh pemerintah disahkan oleh DPRD.”13 Hal senada juga diutarakan oleh pejabat Pemerintah Kota Depok, Pak Syafrizan yang mengungkapkan bahwa: “Hubungan antara DPRD Kota Depok dengan Pemerintah Kota dapat dinilai harmonis saja sampai saat ini. Memang sering kali, adu perdebatan dan adu kepentingan selalu mengisi hubungan di antara keduanya. Akan tetapi, perdebatan seperti itu tidak sampai membuat hubungan di antara keduanya menjadi lebih buruk, itu tidak. Tetapi masing-masing lembaga kan mempunyai kepentingan-kepentingan yang berbeda. Nah, bagaimana menggabungkan keduanya inilah yang biasanya memakan waktu. Tapi sejauh ini hubungan DPRD dan Pemerintah Kota Depok berjalan normal.” Berdasarkan wawancara yang telah dilakukan oleh penulis, hampir seluruh informan menunjukkan bahwa untuk saat ini hubungan yang terjalin antara DPRD dengan Pemerintah Kota Depok tidak mengalami konflik seperti yang terjadi pada tahun 2006-2007.

5.3 Daya Dukung Sarana dan Prasarana DPRD Kota Depok Di dalam peraturan undang-undang yang ada dijelaskan bagaimana daya dukung DPRD seperti sarana dan prasarana bagi DPRD untuk menjalankan fungsinya dengan 12

Wawan Ichwanuddin, Konflik Antara Walikota dan DPRD Kota Depok 2006-2007: Analisis Terhadap Faktor-faktor Penyebab, Tesis Pada Program Pascasarjana Ilmu Politik FISIP UI, 2006, hlm 1. 13 Wawancara dengan Muttaqin selaku anggota DPRD dari Fraksi PKS pada tanggal 16 April 2013


14

baik. Seperti dalam pasal 352 UU No. 27/2009 yang menyebutkan bahwa sekretariat DPRD Kabupaten/Kota menyediakan sarana, anggaran, dan tenaga ahli guna kelancaran pelaksanaan tugas fraksi sesuai dengan kebutuhan dan dengan memperhatikan kemampuan APBD. Dengan demikian, jika melihat pada peraturan yang ada, DPRD seharusnya dapat melaksanakan fungsi legislasinya dengan baik. Adanya sarana, anggaran, dan tenaga ahli yang tersedia seharusnya bisa lebih meningkatkan kinerja DPRD terutama dalam pelaksanaan fungsi legislasi. Namun, apa yang terjadi di DPRD Kota Depok berbeda dengan apa yang ada dalam peraturan undang-undang. Dari sebagian besar informan yang telah penulis wawancarai, keterbatasan anggota DPRD dalam membuat dan merumuskan Raperda yang disertai dengan penjelasan atau naskah akademik menjadi alasan mengapa Raperda yang dihasilkan oleh DPRD Kota Depok sangat sedikit jumlahnya. Berdasarkan informasi-informasi tersebut, penulis menyimpulkan bahwa faktor yang mempengaruhi kinerja DPRD Kota Depok dalam membuat inisiatif Raperda ialah keterbatasan yang dimiliki oleh anggota DPRD Kota Depok itu sendiri. Seperti contohnya dalam pembuatan legal drafting. Selama ini pun DPRD Kota Depok hanya menyewa tenaga-tenaga ahli untuk waktu yang sementara dalam melakukan tugastugas tersebut. Tenaga ahli yang disewa pun berasal dari kalangan akademisi dan profesional. Tidak tersedianya tenaga ahli tersebut membuat mereka kesulitan dalam merumuskan Raperda yang harus disertai dengan penjelasan dan/atau naskah akademik.

5.4 Kemampuan dan Pola Pikir Anggota DPRD Kota Depok Kaitannya dengan faktor-faktor yang mempengaruhi kemampuan DPRD dalam menjalankan fungsi legislasi tidak akan terlepas dari kemampuan anggota DPRD-nya sendiri. Kemampuan dewan yang hanya memberi ide, masukan, pendapat, dan usul


15

kepada eksekutif akan jauh lebih baik jika dewan sendiri yang mempunyai prakarsa dan inisiatif untuk menghasilkan sebuah Perda atau kebijakan di daerah. Anggota DPRD memang dituntut untuk bisa membagi waktu antara pekerjaan sebagai anggota dari alat-alat kelengkapan di DPRD dan sebagai wakil rakyat yang harus mendengar keluhan-keluhan dari masyarakat pemilihnya. Ada saatnya ketika turun langsung ke masyarakat untuk mendengar aspirasi dan ada saatnya ia bekerja untuk mengartikulasikan kepentingan-kepentingan masyarakat tersebut ke dalam bentuk peraturan daerah. Hal inilah yang harus selalu diperhatikan oleh tiap-tiap anggota dewan. Arbi Sanit pun menguraikan bahwa kemampuan anggota DPRD untuk memahami masyarakat serta kepentingan-kepentingan yang terbentuk di dalam masyarakat, dilandasi oleh proses sosialisasi dan pengalaman mereka.14 Dua landasan yang dikemukakan oleh Arbi Sanit tersebut menjadi dasar analisis untuk melihat kemampuan anggota DPRD dalam menjalankan peran dan fungsinya sebagai wakil rakyat. Kemampuan tersebut dapat diteliti melalui latar belakang pendidikan formal dan pengalaman mereka sebelum menjadi anggota DPRD. Anggota DPRD Kota Depok periode 2009–2014 merupakan hasil Pemilu ketiga setelah Pemilu tahun 1999 dan 2004. Berdasarkan data yang diperoleh menunjukkan bahwa sebanyak 21 orang atau 42% anggota DPRD Kota Depok memiliki jenjang pendidikan setingkat Sarjana. Bahkan, Ada 6 orang atau 12% yang memiliki pendidikan setingkat S2 (Pasca Sarjana). Kondisi ini menunjukkan keadaan yang cukup baik untuk ukuran anggota DPRD di tingkat daerah. Kualitas Sumber Daya Manusia (SDM) yang baik turut ditentukan oleh tingkat pendidikan yang ia miliki. Demikian juga halnya dengan anggota DPRD Kota Depok. Tingginya tingkat pendidikan yang dimiliki oleh anggota DPRD akan membantu proses dan tahapan kerja yang dijalankan oleh lembaga tersebut sebagai penentu garis-garis politik di Kota Depok. Kondisi tersebut merupakan modal dasar yang dapat diandalkan oleh 14

Arbi Sanit, op.cit., hlm. 207


16

DPRD Kota Depok untuk menghasilkan kebijakan-kebijakan yang berkualitas seperti yang diharapkan oleh masyarakat. Disamping pendidikan formal yang dimiliki oleh anggota DPRD, pengalaman sebelum menjadi anggota DPRD dapat menjadi landasan bagi pemahaman anggota DPRD dalam menjalankan fungsinya sebagai anggota lembaga legislatif di daerah. Pemahaman yang dimaksud adalah seberapa besar anggota DPRD dapat mengerti dan memahami berbagai permasalahan, kebutuhan, dan berbagai opini yang berkembang di masyarakat. Berdasarkan temuan data di lapangan, hanya terdapat sepuluh anggota DPRD Kota yang incumbent artinya hanya 20% dari 50 anggota DPRD Kota Depok yang dapat dikatakan memiliki pengalaman sebagai anggota legislatif. Selain itu, data di lapangan pun menunjukkan bahwa dari aspek pengalaman anggota DPRD Kota Depok sebelum mereka menjadi anggota DPRD menunjukkan bahwa sebagian besar dari anggota DPRD memiliki latar belakang pekerjaan wiraswasta dan/atau pegawai swasta, selebihnya adalah sebagai PNS dan akademisi.15 Memperhatikan data tersebut dapat dikatakan bahwa mayoritas anggota DPRD memiliki pengalaman yang relatif tidak bersentuhan dengan masalah-masalah kemasyarakatan, pemerintahan, politik, maupun tentang DPRD. Hal tersebut dapat diartikan bahwa dari segi latar belakang pengalaman yang bersentuhan dengan politik dan pemerintahan sangat kurang. Atas dasar kondisi tersebut menunjukkan bahwa mayoritas dari anggota DPRD Kota Depok dapat dipastikan kurang memiliki kemampuan dalam memahami dan mengartikulasikan berbagai permasalahan dan opini yang berkembang di masyarakat. Akan tetapi, keterbatasan seperti itu seharusnya bisa saja diatasi. Seperti yang dijelaskan sebelumnya bahwa DPRD biasanya mengundang secara tidak terikat beberapa tenaga legal drafting untuk membantu mereka dalam membuat Raperda 15

Hasil wawancara dengan Steve Mada selaku Kepala Subbag Hubungan Masyarakat DPRD Kota Depok


17

inisiatif. Namun, jika ditelusuri lebih jauh faktor keterbatasan dari anggota DPRD hanyalah sebatas alasan untuk mereka tidak menjalankan fungsi legislasinya secara maksimal. Dengan demikian, yang perlu digarisbawahi adalah faktor pola pikir dari para anggota dewan juga turut mempengaruhi kinerja DPRD sebagai lembaga legislatif. Pola pikir seperti itu diperlihatkan oleh kebanyakan dari anggota DPRD Kota Depok dan staf pendamping di Komisi-komisi DPRD Kota Depok yang mengungkapkan bahwa walaupun Perda-Perda tersebut dirumuskan oleh eksekutif, namun pendapat, usul, saran, dan kritik berasal dari pihak legislatif atau DPRD Kota Depok. Pola pikir seperti ini seharusnya dihindari oleh anggota DPRD karena sebagai lembaga independen yang terpisah dari pemerintah daerah, DPRD seharusnya memiliki prinsip untuk lebih mengedepankan aspirasi-aspirasi rakyat yang diwakilinya. Berarti sebagai lembaga yang independen, pada kenyataannya DPRD masih dibayang-bayangi oleh dominasi eksekutif dalam hal pembuatan Perda-perda. Selain itu, adanya sikap kehati-hatian dari para anggota DPRD dalam membuat Raperda inisiatif juga membuat kinerja DPRD kurang maksimal. Kehati-hatian ini didasari oleh rasa kekhawatiran akan Raperda yang berlawanan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Hal ini seperti yang diutarakan oleh anggota DPRD Kota Depok dari Fraksi PAN, menyatakan bahwa: “Perda ini juga kan merupakan turunan dari pusat. Jadi dari pusat diturunkan menjadi Perda provinsi diturunkan lagi menjadi Perda kabupaten/kota, makanya banyak dari eksekutif yang mengusulkan. Kenapa kita tidak? Isi Perda dilihat dari segi kepentingan dan budaya. Adanya kekhawatiran juga berlawanan dengan peraturan pusat seperti contoh di Perda Aceh yang melarang perempuan menaiki motor, artinya, kita disini memperhatikan kehati-hatian dan kekhawatiran bertentangan dengan undang-undang atau tidak?”16 Hal yang sama pun diutarakan oleh anggota dewan yang lain yaitu Nurhasyim dari Fraksi Golkar mengungkapkan bahwa: 16

Wawancara dengan Nurhasan selaku anggota DPRD Fraksi PAN pada 16 April 2013


18

“Inisiatif Raperda yang dihasilkan oleh DPRD hanya sedikit jumlahnya disebabkan oleh pertama, karena adanya perubahanperubahan dari undang-undang di pusat, sehingga harus berubah juga Perda-perda yang ada di daerah dengan adanya revisi-revisi Perda. Mengenai hal tersebut maka yang paling mengerti dengan situasi seperti itu adalah pemerintah daerah sehingga pemerintah daerah lah yang lebih banyak menghasilkan Raperda. Kedua, kita melihat urgensinya apakah Perda ini perlu diterapkan di Kota Depok atau tidak. Kita juga kan harus memperhatikan bahwa Perda di kota-kota lain apakah sesuai atau tidak dengan di Kota Depok. Kita kan juga harus paham mengenai situasi dan kondisi masyarakat Kota Depok untuk saat ini.”17 Jika dilihat dari kedua pernyataan di atas, tampak bahwa para anggota DPRD Kota Depok tidak berani untuk mengambil keputusan sendiri, artinya anggota DPRD Kota Depok hanya bisa mengikuti keputusan-keputusan yang dibuat oleh Pemerintah Kota Depok. Ketidakberanian DPRD Kota Depok ini didasari oleh rasa kekhawatiran mereka jika Raperda inisiatif yang diajukan bertentangan dengan peraturan undangundang yang lebih tinggi. Namun, sangat disayangkan jika hanya karena sikap kehati-hatian dari anggota DPRD ini yang membuat kinerjanya sangat buruk dalam melaksanakan fungsi legislasi. Padahal, bisa saja terdapat aspirasi-aspirasi dari masyarakat yang tertampung di DPRD Kota Depok yang seharusnya bisa diolah dan dibuat menjadi peraturan daerah yang bermanfaat bagi masyarakat Kota Depok itu sendiri. 7.

Kesimpulan

Berdasarkan pada hasil temuan lapangan dan analisis yang telah dilakukan, penulis mendapatkan beberapa kesimpulan yang merupakan jawaban dari pertanyaan penelitian. Pertama, kinerja DPRD Kota Depok dinilai rendah terkait dengan pelaksanaan fungsi legislasinya. Hal tersebut dapat dilihat dari jumlah Perda inisiatif yang dihasilkan dan substansi dari Perda yang dibuat oleh DPRD Kota Depok. Seperti yang terjadi di tahun 2009, 2011, dan 2012, DPRD Kota Depok sama sekali 17

Wawancara dengan Nurhasyim selaku anggota DPRD Fraksi Golkar pada 16 April 2013


19

tidak mengajukan Raperda inisiatif. Selain itu, mengenai substansi Perda inisiatif DPRD Kota Depok, contohnya Perda No. 8 Tahun 2010 tentang Pengelolaan dan Penyelenggaraan Pendidikan, masih terdapat pasal-pasal yang dinilai kurang efektif. Kedua, dengan melihat rendahnya kinerja DPRD Kota Depok dalam pelaksanaan fungsi legislasi, terdapat empat faktor yang mempengaruhi kinerja DPRD Kota Depok. Faktor-faktor tersebut terdiri dari pertama, peraturan undangundang dan tata tertib DPRD yang mengatur pelaksanaan fungsi legislasi DPRD dimana penulis menemukan bahwa dari segi peraturan undang-undang dan tata tertib yang ada, faktor peraturan UU dan tata tertib justru terbukti lebih memudahkan DPRD dalam meningkatkan kinerja fungsi legislasinya. Kedua, hubungan antara DPRD dengan eksekutif (Pemerintah Kota Depok). Komunikasi yang sudah berlangsung diantara DPRD dengan Pemerintah Kota Depok sudah berjalan dengan cukup baik dan terlihat bahwa selama kurun waktu empat tahun, DPRD Kota Depok belum pernah mengajukan berbagai hak fungsi pengawasan. Selain itu, jika dilihat dari program-program yang telah dibuat oleh Pemerintah Kota Depok, terlihat bahwa sebagian besar telah disahkan oleh DPRD. Dengan demikian, hubungan antara Pemerintah Kota dan DPRD Kota Depok periode 2009-2014 terkesan tidak mengalami konflik seperti yang terjadi pada 2006-2007. Ketiga, daya dukung seperti sarana dan prasarana DPRD. Keterbatasan yang dimiliki oleh anggota DPRD Kota Depok seperti dalam pembuatan legal drafting membuat DPRD berinisiatif untuk menyewa tenaga-tenaga ahli secara tidak mengikat untuk melakukan tugas-tugas tersebut. Tidak tersedianya tenaga ahli tersebut membuat mereka kesulitan dalam merumuskan Raperda yang harus disertai dengan penjelasan dan/atau naskah akademik. Padahal dalam peraturan undang-undang yang ada, sekretariat DPRD Kota Depok seharusnya memiliki tenaga ahli. Keempat, faktor kemampuan anggota DPRD Kota Depok yang dilihat dari latar belakang pendidikan serta pengalaman sebelum menjadi anggota DPRD Kota Depok dan pola pikir yang mereka miliki dalam melaksanakan fungsi legislasi.


20

Berdasarkan data yang diperoleh, kondisi latar belakang pendidikan dari anggota DPRD Kota Depok menunjukkan keadaan yang cukup baik untuk ukuran anggota DPRD di tingkat daerah. Namun, dari segi pengalaman kerja, mayoritas anggota DPRD memiliki pengalaman yang relatif tidak bersentuhan dengan masalah-masalah kemasyarakatan, pemerintahan, politik, maupun tentang DPRD. Artinya, anggota DPRD Kota Depok masih kurang memiliki kemampuan dalam memahami dan mengartikulasikan berbagai permasalahan dan opini yang berkembang di masyarakat. Berdasarkan temuan dan analisis di atas, konsep Arbi Sanit yang dijadikan alat analisis terbukti. Dikatakan demikian karena salah satu faktor yang mempengaruhi kinerja legislative adalah hubungan antara legislative dan eksekutif. Akan tetapi, terdapat faktor lain yang seharusnya juga turut andil dalam mempengaruhi kinerja DPRD dalam melaksanakan fungsi legislasi yaitu peraturan undang-undang dan tata tertib yang mengatur tentang fungsi legislasi DPRD dan daya dukung DPRD seperti sarana dan prasarana yang mendorong pelaksanaan fungsi legislasi.


21

Daftar Pustaka Sumber Buku dan Tesis Budiardjo, Miriam dan Ibrahim Ambong. Fungsi Legislasi dalam Sistem Politik Indonesia. Jakarta: Raja Grafindo Persada. 1995. Creswell, John W. Desain Penelitian: Pendekatan Kuantitatif dan Kualitatif. Jakarta: KIK Press. 2002. Ichwanuddin, Wawan. Konflik Antara Walikota dan DPRD Kota Depok 2006-2007: Analisis Terhadap Faktor-faktor Penyebab. Tesis Pada Program Pascasarjana Ilmu Politik FISIP UI. 2006. Jones, Charles O. The US Congress, People, Place, and Policy. New York: Dorsey Press. 1982. Sanit, Arbi. Perwakilan Politik di Indonesia. Jakarta: CV Rajawali. 1985 Susanti, Bivitri et.al. Catatan PSHK: Tentang Kinerja Legislasi DPR 2005. Jakarta: Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia (PSHK). 2006. Sumber Website “Mendiknas:

Perda

Pendidikan

Harus

Efektif”,

diakses

dari

http://www.jurnas.com/news/16984/Mendiknas:_Perda_Pendidikan_Harus_Ef ektif/7/Sosial_Budaya, pada tanggal 27 Juni 2013 pukul 13.31 WIB. “Perda

Pendidikan

di

Depok

Dinilai

Tak

Efektif”,

diakses

dari

http://www.republika.co.id/berita/pendidikan/berita/11/01/08/157172-perdapendidikan-di-depok-dinilai-tak-efktif, pada tanggal 27 Juni 2013 pukul 13.45 WIB. “Sejarah

Depok

Masuk

Kurikulum”,

diakses

dari

http://www.republika.co.id/berita/pendidikan/berita/11/01/03/155950-sejarahdepok-masuk-kurikulum-sekolah, pada tanggal 27 Juni 2013 pukul 13.47 WIB. http://www.depok.go.id/profil-kota/peta, diakses pada 27 Mei 2013 pukul 15.00


Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kinerja DPRD Kota Depok Periode dalam Pelaksanaan Fungsi Legislasi

Recommend Documents