30 september 2010
Factsheet Kinderopvang en Arbeidsparticipatie van vrouwen.
INLEIDING
In 2009 ontvingen ruim 500.000 ouders kinderopvangtoeslag voor de formele opvang van één of meerdere kinderen tot 13 jaar (11% meer dan in 2007). Onder formele kinderopvang wordt verstaan: o dagopvang voor kinderen van 0-4 jaar (kinderdagverblijf) o buitenschoolse opvang voor basisschool kinderen (zowel voor als na schooltijd als in schoolvakanties) o opvang door gastouders via een gastouderbureau plus opvang door ouderparticipatiecrèches. Onder de kinderopvangtoeslag wordt verstaan: een overheidsbijdrage in de kosten voor kinderen. De hoogte is afhankelijk van het inkomen. Mensen met kinderen die werken of een opleiding volgen komen in aanmerking voor een kinderopvangtoeslag. In totaal ging in 2009 bijna één op de drie kinderen tot 13 jaar naar de formele opvang. Van de kinderen jonger dan 4 jaar werd ongeveer de helft in een kinderdagverblijf of door gastouders I opgevangen. Het ging in 2009 in totaal om meer dan 800.000 kinderen . De Belastingdienst keerde dat jaar 2,9 miljard euro aan kinderopvangtoeslag uit, ruim 5600 euro per aanvrager. Ouders betaalden zelf gemiddeld 20% van de totale kosten. Dit zijn getallen die twintig jaar daarvoor nog ondenkbaar waren. In Nederland is de formele kinderopvang laat op gang gekomen. Pas in 1989 kwam het eerste geld van de rijksoverheid beschikbaar voor formele kinderopvang. Ook zag het eerste regeringsstandpunt over kinderopvang in dat jaar het daglicht. In dit regeringsstandpunt werd gesteld dat kinderopvang niet alleen een verantwoordelijkheid van de overheid was, maar ook van ouders en werkgevers. Hiermee werd kinderopvang in de context van het arbeidsmarktbeleid geplaatst, met name om de arbeidsparticipatie van vrouwen te bevorderen. De eerste jaren ging de subsidie via de gemeenten naar het oprichten van opvangplaatsen. Dat was nodig omdat in het begin van de jaren negentig het aantal plaatsen op de wachtlijsten (40.000) het aantal beschikbare plaatsen (31.000) ruimschoots overtrof. In de loop van de jaren werden de wachtlijsten kleiner. Het ingewikkelde systeem (gesubsidieerde plaatsen, ingekochte bedrijfsplaatsen en particuliere plaatsen, allemaal met verschillende tarieven) werd in 2005 vervangen door de Wet Kinderopvang waar het systeem en de tarieven gestroomlijnd werden. Sindsdien is het gebruik van de formele kinderopvang en de gastouderopvang nog sterker gestegen dan in de voorafgaande periode. Budgetten werden overschreden en de eerste bezuinigingen kondigden zich aan. Zo is er al op de gastouderopvang en de buitenschoolse opvang bezuinigd. Naast overschrijding van de budgetten wordt als argument voor bezuinigingen vaak gebruikt dat de subsidie voor kinderopvang vooral gaat naar het verruilen van informele door formele opvang en daarmee de arbeidsparticipatie van vrouwen niet wordt bevorderd.
www.e-quality.nl
Pagina 1
30 september 2010
In deze factsheet wordt aan de hand van economische onderzoeken nagegaan wat de relatie tussen subsidies voor formele kinderopvang en arbeidsparticipatie van vrouwen is en in hoeverre er substitutie van informele opvang door formele opvang plaatsvindt. Ook wordt een verklaring gegeven voor deze substitutie. Deze factsheet is bedoeld voor beleidsmakers, sociale partners en politici die betrokken zijn bij de subsidiëring van formele kinderopvang. FINANCIËLE ARBEIDSPARTICIPATIEREMMERS
Subsidie voor kinderopvang is één van de instrumenten om arbeidsparticipatie van vrouwen te bevorderen. In de afweging al dan niet (meer) betaald te werken spelen meer factoren een rol zoals de aantrekkelijkheid van (meer) betaalde arbeid, waarbij het belastingregime een belangrijke rol speelt. Inkomensafhankelijke regelingen kunnen de arbeidsparticipatie van de tweede verdiener en de alleenstaande ouder ontmoedigen. Er zijn verschillende toeslagen in Nederland, zoals de huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag. Deze toeslagen zijn inkomensafhankelijk. Door (meer) te gaan verdienen kunnen deze toeslagen verdwijnen, waardoor iemand minder kan overhouden dan voorheen. Een huishouden met een alleenverdiener of een alleenstaande ouder gaat er niet op vooruit als de toeslag verdwijnt omdat de tweede verdiener of de alleenstaande ouder (meer) gaat verdienen. De overdraagbare algemene heffingskorting heeft ook zo‟n effect. Er is een algemene heffingskorting in Nederland. Dat betekent dat je als je bijvoorbeeld 2000 euro belasting moet betalen er 1987 euro (niveau 2010) wordt afgetrokken. Als een partner niet werkt, kan de heffingskorting van de niet-werkende partner worden overgedragen aan de werkende partner. Dan heeft de werkende partner 2 x heffingskorting op de te betalen belasting. Als de niet werkende partner zelf gaat werken komt de heffingskorting terug bij de voorheen niet-werkende partner. Dat betekent dat het gaan werken fiscaal niets extra´s oplevert. Weliswaar wordt deze algemene heffingskorting vanaf 2009 in 15 jaar afgebouwd, maar de overdraagbaarheid blijft in stand als er kinderen onder de 6 jaar in het huishouden aanwezig zijn. Het effect van het afschaffen van de algemene heffingskorting (zonder uitzonderingen) is berekend door II het CPB . Vrouwen met een partner gaan 6,3% meer werken en alleenstaande ouders 1,2%. Afgezien van het beperkende effect van inkomensafhankelijke regelingen en het laten bestaan van de overdraagbare algemene heffingskorting voor huishoudens met kinderen onder de 6 jaar, is de introductie door dit kabinet van het inkomensafhankelijke kindgebonden budget ook zo‟n arbeidsparticipatieremmer van vrouwen. Het kindgebonden budget is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming van de overheid voor gezinnen met kinderen onder de 18 jaar. Hoe meer kinderen onder de 18 jaar des te hoger het kindgebonden budget. De regeling lijkt een keuzevrijheid te impliceren, omdat ouders natuurlijk kunnen kiezen of ze het budget aan kinderopvang besteden of toevoegen aan het huishoudinkomen zodat ze zelf voor het III kind kunnen zorgen. Vanuit participatieoogpunt is een kindgebonden budget geen goed idee . Een kindgebonden budget impliceert dat de prikkel om betaald te werken afneemt. Immers als voltijd zorgen ook financieel wordt beloond, zoals met de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting het geval is, neemt de relatieve aantrekkelijkheid van betaalde arbeid af. De inkomensafhankelijke regelingen en de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting, maken het niet aantrekkelijk voor met name laag opgeleide vrouwen, om (meer) te gaan werken. Afgezien van de financiële participatieremmers kunnen er ook andere redenen zijn om de keuze voor IV (meer) betaalde arbeid niet te maken. Zo lijkt er sprake te zijn van een typisch Hollands zorgideaal . Dat typisch Hollands zorgideaal houdt in: zelf zorgen. Dat blijkt in praktijk nogal plooibaar te zijn gezien het feit dat in twintig jaar tijd het aantal kinderen dat gebruik maakt van de formele kinderopvang is gestegen van 31.000 (in 1990) naar 800.000 in 2009. www.e-quality.nl
Pagina 2
30 september 2010
CIJFERS
In onderstaande grafiek wordt de groei van de formele kinderopvang van 1990-2008 zichtbaar gemaakt.
ECONOMISCHE ONDERZOEKEN
In de afgelopen tien jaar heeft het Centraal Planbureau een aantal keer de relatie tussen subsidies op de kinderopvang en arbeidsparticipatie van vrouwen onderzocht. Ook zijn er in 1999 en 2009 Macro Economische Verkenningen (MEV) verschenen waarin speciale hoofdstukken aan kinderopvang zijn gewijd. De MEV is een jaarlijkse publicatie van het CPB en wordt vergezeld door de jaarlijks begroting van de regering. In het kort wordt een weergave van deze onderzoeken gegeven. Ook wordt ingegaan op een onderzoek van SEO (Economisch Onderzoek), een onderzoek van het SCP en een essay van E-Quality over de arbeidsparticipatie van Nederlandse vrouwen. Alle onderzoeken en de MEV‟s (met uitzondering van het onderzoek van het SCP) bevestigen dat subsidies op de kosten van kinderopvang de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen met kinderen bevorderen. V
In 1999 noemt het CPB een aantal specifieke positieve effecten. De werkloosheid onder gehuwde vrouwen vermindert omdat de kosten van kinderopvang een barrière kunnen vormen voor het accepteren van een baan. Bovendien stimuleert subsidie op kinderopvang loonmatiging. “Doordat ouders die gebruik maken van kinderopvang dan netto meer overhouden, kunnen werkgevers een VI lager loon bieden om werken aantrekkelijk te maken voor gehuwde vrouwen” Het CPB ziet ook een positieve relatie tussen subsidie op kinderopvang en de productiviteit van gehuwde vrouwen, omdat het investeringen in menselijk kapitaal aantrekkelijker maakt. Door al deze effecten neemt de werkgelegenheid op macro-economisch niveau meer toe dan bij algemene lastenverlichting.
www.e-quality.nl
Pagina 3
30 september 2010
De kosten van de extra subsidies worden gedekt door de extra belastingopbrengsten, zodat de subsidie zich terugverdient. VII
In de MEV 1999 is het CPB wat specifieker over de relatie tussen subsidie van formele kinderopvang en de arbeidsparticipatie van vrouwen. De beleidsvoornemens uit het regeerakkoord (1998-2004) om de subsidies te verhogen worden doorberekend. De extra subsidie op de kinderopvang levert een arbeidsaanbodeffect van ongeveer 30.000 personen (in formele arbeidsjaren 20.000) op. Bovendien daalt de werkgelegenheid in de zwarte sector met 10.000 arbeidsjaren. VIII
In 2008 verschijnt een notitie van het CPB waarin de groei van de kinderopvang in het verleden, heden en toekomst wordt geanalyseerd. Bij de groei van de kinderopvang in de periode 1994-2004 hebben vier factoren volgens het CPB een belangrijke rol gespeeld: de arbeidsparticipatie van vrouwen (1,7% per jaar), een daling van de prijs van kinderopvang, een daling van de wachtlijsten en een verschuiving in de voorkeur ten gunste van formele opvang. De sterke groei in de periode 2005-2007 laat zich door het CPB niet zo gemakkelijk door deze factoren verklaren. Zo stijgt de arbeidsparticipatie van vrouwen minder dan in de periode 1994-2004. Vooral incidentele factoren zijn volgens het CPB verantwoordelijk voor de stijging van het gebruik van de formele opvang. Bijvoorbeeld de halvering van de ouderbijdrage na inwerkingtreding van de Wet kinderopvang (2005) en de sterke groei van de gastouderopvang met name door het „witten van opa en oma‟. (Het witten van opa´s en oma´s is inmiddels aan banden gelegd). Een derde factor die een rol heeft gespeeld is het verplichten van de werkgeversbijdrage in 2007. Het CPB verwacht voor de periode 2008-2011 nog groei voor de kinderopvang o.a. door het gebrek aan informele opvang en het verschuiven van voorkeur naar formele opvang. De stijging van de kosten van gastouderopvang zal zich gedeeltelijk zelf terugbetalen. Gastouders gaan immers belasting betalen over het verdiende geld. Het CPB berekent in deze notitie ook wat er zou gebeuren als de overheid generiek de ouderbijdrage met 25% verhoogt: de werkgelegenheid zou in arbeidsjaren dan 0,2% lager zijn. IX
In de Macro Economische Verkenning 2009 gaat het CPB dieper in op de 18% stijging van het gebruik van de formele opvang (kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang) na inwerkingtreding van de Wet kinderopvang. De helft van de stijging is toe te rekenen aan de hogere arbeidsparticipatie vrouwen, met name tweede verdieners en alleenstaande ouders. De andere helft komt voor rekening van de ruil tussen informele en formele opvang. Het CPB is minder stellig over de relatie van de subsidies voor gastouderopvang en participatie van vrouwen. De subsidies op gastouderopvang hangen minder samen met arbeidsparticipatie dan subsidies op kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang. X
In 2010 heeft het CPB zich opnieuw beziggehouden met de subsidies voor kinderopvang. Weer wordt geconcludeerd dat hogere kinderopvangsubsidies de werkgelegenheid hebben verhoogd. Voor een verdere verhoging gaat dat volgens het CPB niet op. Als door een verder subsidieverhoging de formele ouderbijdrage nog eens verlaagd met 25% wordt, kost dat de overheid een kleine 400 miljoen euro maar levert dat minder dan 0.1% extra werkgelegenheid op. Dat komt volgens het CPB weer voornamelijk door het vervangen van informele door formele opvang. Overigens erkent het CPB dat de huidige overheidsuitgaven aan kinderopvang een effectieve bijdrage aan de arbeidsparticipatie hebben geleverd. Sterker nog, bij een grote bezuiniging loopt het verlies werkgelegenheid per euro subsidie aanzienlijk op. XI
Het onderzoek van SEO Economisch onderzoek naar de participatie-effecten van de kinderopvangtoeslag vertoont eenzelfde beeld. De daling van de kinderopvangkosten van 50% heeft in de periode 2004-2008 geleid tot een stijging van 5% in het aantal gewerkte uren van moeders met 0-4 jarige kinderen en voor moeders met kinderen van 4 jaar en ouder zelfs met een stijging tot 9%.
www.e-quality.nl
Pagina 4
30 september 2010
Ook in dit onderzoek wordt geconcludeerd dat een verdere verhoging van de subsidie vanuit participatie-effect weinig effectief is omdat er dan nog verdere substitutie van informele door formele opvang plaatsvindt. XII
Uit onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau naar de beslissingen van vrouwen om al dan niet (meer) te gaan werken blijkt dat de invloed van kosten en aanbod van formele kinderopvang klein is. Opvattingen, normen en waarden zijn veel belangrijker. „Slechts een minderheid van de XIII Nederlanders is voor de 'formele' kinderopvang voor jonge kinderen‟. XIV De bovengenoemde onderzoeken en de cijfers van het CBS wijzen echter op het tegendeel, de helft van de kinderen jonger dan 4 jaar wordt in een kinderdagverblijf of door gastouders opgevangen. De opvattingen die in de onderzoeken van het Sociaal Cultureel Planbureau naar voren komen lijken niet in overeenstemming te zijn met het gedrag van mensen. Keuzes worden - gezien de cijfers blijkbaar wel gemaakt op basis van beschikbare en betaalbare formele kinderopvang. Dat er door dit aanbod van betaalbare formele kinderopvang een enorme cultuuromslag heeft plaatsgevonden is duidelijk. In 1990 werden 31.000 kinderen en in 2009 800.000 kinderen in de formele opvang opgevangen. SUBSTITUTIE VAN INFORMELE DOOR FORMELE KINDEROPVANG
Tot nu toe worden er in de onderzoeken weinig verklaringen gegeven voor het vervangen van XV informele door formele opvang. In een E-Quality essay geven Plantenga en Kok daarvoor wel een verklaring. Volgens hen laat de stijging van het gebruik van de formele opvang - na de halvering van de ouderbijdrage door de Wet kinderopvang – en de substitutie van informele door formele opvang een onderdrukte vraag naar betaalbare formele kinderopvang in Nederland zien. Het CPB geeft in de XVI notitie van 2008 ook een verklaring: „de eerste uren/dagen kunnen wellicht nog overbrugd worden door de uren af te stemmen met de partner (mits aanwezig) danwel door gebruik te maken van informele opvang door familie („opa en oma‟) of bekenden, maar op een gegeven moment komt de formele opvang …in beeld.‟ De groei in de kinderopvang zal volgens het CPB dan ook nog doorgaan door het gebrek aan informele opvang en het verschuiven van de voorkeur naar formele opvang. Het lijkt niet meer dan begrijpelijk dat ouders kiezen voor de zekerheid van formele opvang. Er is minder geregel en ouders zijn minder afhankelijk van de mogelijkheden en de bereidheid van familie, vrienden of kennissen. Grootouders wonen ver weg of werken zelf nog, hetzelfde geldt voor vrienden en kennissen. Daardoor zijn de mogelijkheden van informele opvang beperkter dan wel eens gesuggereerd wordt. Ouders hebben bovendien behoefte aan de zekerheid van continuïteit van opvang. Informele opvang door familie wordt achter de hand gehouden voor het geval dat er calamiteiten optreden zoals ziekte of vrije dagen van kinderen. Volgens Plantenga en De Kok gaat het bij beslissingen van vrouwen om (meer) te gaan werken om een afweging tussen de opbrengst van werken, de opbrengst van onbetaalde zorgarbeid en de opbrengst van vrije tijd. Alleen als de opbrengst van een uur betaalde arbeid per saldo groter blijkt te zijn dan de opbrengst van een uur zorgarbeid of vrije tijd zullen vrouwen de arbeidsmarkt betreden. Vrouwen (en mannen) maken als het ware een emotionele rekensom: ze tellen de totale opbrengst van zorgarbeid, vrije tijd en betaalde arbeid bij elkaar op en kiezen die combinatie die voor hen het meeste oplevert. Uit onderzoeken van het CPB blijkt dat vrouwen sterk reageren op wat zij na aftrek van de kosten van kinderopvang aan loon overhouden.
www.e-quality.nl
Pagina 5
30 september 2010
CONCLUSIES
Conclusies op basis van bovenstaande onderzoeken en essay: 1. Subsidies op de formele kinderopvang hebben de arbeidsparticipatie van vrouwen bevorderd. 2. De sterke stijging van de formele opvang toont aan dat er een onderdrukte vraag naar formele kinderopvang in Nederland was en is. 3. De halvering van de ouderbijdrage (door de Wet kinderopvang) heeft een extra stijging van het gebruik van formele kinderopvang als gevolg gehad. De helft van de stijging is toe te schrijven aan arbeidsparticipatie van vrouwen, met name van de tweede verdiener en de alleenstaande ouder. Dat bevestigt dat vrouwen sterk reageren op wat zij na aftrek van de kosten van kinderopvang aan loon overhouden. 4. De andere helft van de stijging van de formele opvang (na inwerkingtreding van de Wet kinderopvang) heeft geleid tot substitutie van informele door formele kinderopvang. Dit is geen„verspilling‟ van overheidsgeld, maar een bewuste keuze van ouders voor zekerheid en continuïteit van formele kinderopvang en een gevolg van het gebrek aan en onzekerheid over informele opvang. 5. De relatie tussen subsidies op de gastouderopvang en arbeidsparticipatie is minder duidelijk dan de relatie tussen subsidies op de kinderdagopvang en buitenschoolse opvang en arbeidsparticipatie. 7. Opvattingen over formele kinderopvang zijn niet in overeenstemming met het feitelijke gebruik van de formele kinderopvang.
AANBEVELINGEN
1. 2.
3. 4. 5.
Betaalbare en kwalitatief goede formele opvang is van groot belang ter bevordering en behoud van de arbeidsparticipatie van vrouwen in Nederland. Bij een ouderbijdrage van maximaal 20% in de totale kosten van formele kinderopvang is een optimum bereikt. Bij een nog hogere subsidie zal het arbeidsparticipatie-effect meer optreden. Bij een substantieel lagere subsidie zal de werkgelegenheid wel fundamenteel afnemen. Lange termijn zekerheid voor ouders over betaalbare kwalitatief goede formele kinderopvang is belangrijk. Voor de bevordering van arbeidsparticipatie van vrouwen is een verandering van de huidige financiële maatregelen nodig. Kindregelingen zouden doorgelicht moeten worden op het effect op de arbeidsparticipatie van vrouwen.
www.e-quality.nl
Pagina 6
30 september 2010
BRONNEN
Macro Economische Verkenningen 1999, CPB 1998 Analyzing the macro economic impact of child care subsidies: An AGE Approach, onderzoeksmemorandum no 147, CPB 1999 Een analyse van de groei van kinderopvang in het verleden, heden en toekomst, CPB notitie 14 mei 2008 Macro Economische Verkenningen 2009, CPB 2008 Child care subsidies revisited, CPB document 200, 2010 Participatie-effect kinderopvangtoeslag, Carolien Berden, Kok Lucy, SEOEconomisch onderzoek, Amsterdam 2009 Nederland werkt en moeder ook, Janneke Plantenga (hoogleraar Economie van de Welvaartstaat Universiteit Utrecht), Kok Lucy (SEO Economisch Onderzoek), E-Quality 2007 Moeders, werk en kinderopvang in model, Analyse van de arbeidsparticipatie- en kinderopvangbeslissingen van moeders met jonge kinderen, I.Ooms, Eggink, E., Van Gameren, E., SCP 14 augustus 2007
I
Webmagazine, CBS, 4 maart 2009
II
Analyse van maatregelen gericht op arbeidsparticipatie vrouwen, gepubliceerd als bijlage in: Kok, L., P.&H. Pott-Buter
(2007), Kosten en baten van participatiebeleid, Amsterdam, SEO Economisch onderzoek III
Nederland werkt en moeder ook, Janneke Plantenga (hoogleraar Economie van de Welvaartstaat Universiteit
Utrecht), Kok Lucy (SEO Economisch Onderzoek), E-Quality 2007 IV
Nederland werkt en moeder ook, Janneke Plantenga (hoogleraar Economie van de Welvaartstaat Universiteit Utrecht),
Kok Lucy (SEO Economisch Onderzoek), E-Quality 2007 V
Analyzing the macro economic impact of child care subsidies: An AGE Approach, onderzoeksmemorandum no 147,
CPB 1999 VI
Het is niet helemaal duidelijk wat het CPB hiermee bedoelt, de Wet Algemene Behandeling laat een verschil in lonen
op basis van geslacht niet toe. VII
Macro Economische Verkenningen 1999, CPB 1998
VIII
Een analyse van de groei van kinderopvang in het verleden, heden en toekomst, CPB notitie 14 mei 2008
IX
Macro Economische Verkenningen 2009, CPB 2008
X
Child care subsidies revisited, CPB document 200, 2010
XI
Participatie-effect kinderopvangtoeslag, Carolien Berden, Kok Lucy, SEOEconomisch onderzoek, Amsterdam 2009
XII
Moeders, werk en kinderopvang in model, Analyse van arbeidsparticipatie- en kinderopvangbeslissingen van moeders
met jonge kinderen, I.Ooms, Eggink, E., Van Gameren, E., SCP 14 augustus 2007 XIII
Wil Portegijs, SCP, FD 25 september 2010
XIV
Zie noot 1
xv Nederland werkt en moeder ook, Janneke Plantenga (hoogleraar Economie van de Welvaartstaat Universiteit Utrecht), Kok Lucy (SEO Economisch Onderzoek), E-Quality 2007 XVI
Zie noot 7
www.e-quality.nl
Pagina 7
