EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR. Zvláštní zpráva č. 10 ROZVOJOVÁ POMOC ES ZAMĚŘENÁ NA ZDRAVOTNICKÉ SLUŽBY V SUBSAHARSKÉ AFRICE

Zvláštní zpráva č. 10

2008

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

ROZVOJOVÁ POMOC ES ZAMĚŘENÁ NA ZDRAVOTNICKÉ SLUŽBY V SUBSAHARSKÉ AFRICE

CS

Zvláštní zpráva

č. 10

2008

ROZVOJOVÁ POMOC ES ZAMĚŘENÁ NA ZDRAVOTNICKÉ SLUŽBY V SUBSAHARSKÉ AFRICE

(podle čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce, ES)


2

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR 12, rue Alcide De Gasperi L – 1615 Luxembourg Tel.: +352 4398-45410 Fax: +352 4398-46430 E-mail: [email protected] Internet: http://www.eca.europa.eu

Zvláštní zpráva

č. 10

2008

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na evropském serveru (http://europa.eu). Katalogové údaje jsou uvedeny na konci této publikace. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, 2009 ISBN 978-92-9207-090-8 doi: 10.2865/19776 © Evropská společenství, 2009 Kopírování je povoleno pouze se souhlasem autora. Printed in Belgium Zvláštní zpráva č. 10/2008 – Rozvojová pomoc ES zaměřená na zdravotnické služby v subsaharské Africe

OBSAH

Body

SEZNAM ZKRATEK IVI

SHRNUTÍ

13

ÚVOD

46

ROZSAH A KONCEPCE AUDITU

729

PŘIPOMÍNKY K PŘIDĚLOVÁNÍ A VYPLÁCENÍ ZDROJŮ VE ZDRAVOTNICTVÍ

720 817 1820

ZDROJE, KTERÉ KOMISE PŘIDĚLILA NA ZDRAVOTNICTVÍ FINANČNÍ ZDROJE LIDSKÉ ZDROJE

2129 2223 2425 2629

RYCHLOST FINANCOVÁNÍ ZDRAVOTNICTVÍ ZE STRANY ES INTERVENČNÍ OPATŘENÍ VE ZDRAVOTNICTVÍ V RÁMCI ERF OBECNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA SVĚTOVÝ FOND

3072

ŘÍZENÍ A ÚČELNOST NÁSTROJŮ

3146 3134 3546

ROZPOČTOVÁ PODPORA VYUŽITÍ ROZPOČTOVÉ PODPORY ZE STRANY KOMISE ÚČELNOST OBECNÉ ROZPOČTOVÉ PODPORY PŘI ZLEPŠOVÁNÍ ZDRAVOTNICKÝCH SLUŽEB

4755 4849 50 5155

PROJEKTY PROJEKTY ERF PROJEKTY UVNITŘ SKUPINY ZEMÍ AKT PROJEKTY V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ FINANCOVANÉ Z POLOŽEK SOUHRNNÉHO ROZPOČTU

5662 5658 5962

SVĚTOVÝ FOND ŘÍZENÍ PODPORY, KTEROU KOMISE POSKYTUJE SVĚTOVÉMU FONDU ÚČELNOST SVĚTOVÉHO FONDU

6372 6467 6872

JEDNOTNÉ VYUŽITÍ NÁSTROJŮ A INTEGRACE DO CELOODVĚTVOVÝCH KONCEPCÍ JEDNOTNÉ ŘÍZENÍ NÁSTROJŮ ZE STRANY KOMISE ZAČLENĚNÍ INTERVENČNÍCH OPATŘENÍ DO CELOODVĚTVOVÝCH KONCEPCÍ

7383

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

7378 7983

ZDROJE ŘÍZENÍ A ÚČELNOST NÁSTROJŮ

PŘÍLOHA I  ROZVOJOVÉ CÍLE TISÍCILETÍ: HODNOCENÍ POKROKU V ROCE 2007 PŘÍLOHA II  VÝTAH Z BRUSELSKÉ DEKLARACE MINISTRŮ ZDRAVOTNICTVÍ ZEMÍ AKT, ŘÍJEN 2007 PŘÍLOHA III  SHRNUTÍ TÝKAJÍCÍ SE JEDNOTLIVÝCH ZEMÍ PŘÍLOHA IV  SEZNAM ZKOUMANÝCH PROJEKTŮ ODPOVĚDI KOMISE

Zvláštní zpráva č. 10/2008 – Rozvojová pomoc ES zaměřená na zdravotnické služby v subsaharské Africe


SEZNAM ZKRATEK

ACT: kombinovaná artemisininová terapie (pro léčení malárie) AKT: africké, karibské a tichomořské země ARV: antiretrovirální DOTS: přímo kontrolovaná krátkodobá terapie ECHO: Úřad pro humanitární pomoc ERF: evropské rozvojové fondy ES: Evropské společenství EuropeAid: Úřad pro spolupráci EuropeAid HIPC: vysoce zadlužené chudé země HIV/AIDS: virus lidské imunitní nedostatečnosti / syndrom získaného selhání imunity IPPF: Mezinárodní federace plánovaného rodičovství MMF: Mezinárodní měnový fond PEPFAR: Nouzový plán pomoci prezidenta USA v oblasti AIDS PRBS: rozpočtová podpora na snížení chudoby Světový fond: Světový fond boje proti AIDS, tuberkulóze a malárii UNFPA: Populační fond OSN WHO: Světová zdravotnická organizace


SHRNUTÍ I. Cílem auditu bylo posoudit, do jaké míry byla pomoc ES účelná při zlepšování zdravotnických služeb v subsaharské Africe v kontextu závazků ES v oblasti snižování chudoby a rozvojových cílů tisíciletí. Audit zkoumal, zda objem finančních a lidských zdrojů, které Komise přidělila na zdravotnictví, odrážel její závazky v této oblasti politiky a zda Komise zrychlila provádění této pomoci. Dále audit posuzoval, nakolik účelně využívala Komise různé nástroje k podpoře zdravotnictví, především rozpočtovou podporu, projekty a Světový fond boje proti AIDS, tuberkulóze a malárii (dále jen „Světový fond“).

II. Celkově se financování zdravotnictví ze strany ES jako podíl jeho celkové rozvojové pomoci od roku 2000 nezvýšilo navzdory závazkům Komise spojeným s rozvojovými cíli tisíciletí a zdravotní krizi v subsaharské Africe. Komise přispěla značnými prostředky k založení Světového fondu, ale nevěnovala stejnou pozornost posílení zdravotnických systémů, přestože to mělo být její prioritou (body 8 až 17). V Komisi chyběly dostatečné odborné znalosti k tomu, aby zajistila co nejúčelnější využití finančních prostředků poskytnutých na zdravotnictví (body 18 až 20).

III. Komise zrychlila pomoc v oblasti zdravotnictví, kterou sama řídí. Ze Světového fondu byl uvolněn značný objem finančních prostředků, ale míra vyplácení byla pomalejší než v případě evropských rozvojových fondů (ERF). Předvídatelnost toku financí ze všech nástrojů by mohla být lepší, což by zemím umožnilo lépe rozpočtovat prostředky, které mají k dispozici na zdravotnictví (body 22 až 29).


7

SHRNUTÍ IV.

VI.

Komise jen málo využívala odvětvovou rozpočtovou podporu ve zdravotnictví, přestože tento nástroj mohl výrazně přispět ke zlepšení zdravotnických služeb. V mnohem větším měřítku uplatňovala obecnou rozpočtovou podporu, jejíž vazba na odvětví zdravotnictví je však méně přímá, a Komise ji navíc nevyužívala příliš účelně (body 32 až 46). Projekty se celkově ukázaly jako přiměřeně účelné, i když udržitelnost je často problematická (body 47 až 55). Komise hrála klíčovou roli při zřízení Světového fondu, který již přinesl výrazné výstupy, ale větší zapojení Komise do činností Světového fondu v přijímajících zemích by mohlo jeho účelnost ještě zvýšit (body 56 až 62).

V této zprávě Účetní dvůr doporučuje, aby Komise především: –

zvážila zvýšení pomoci zdravotnictví při přezkumu v polovině období v rámci desátého ERF, podpořila tak svůj závazek týkající se rozvojových cílů tisíciletí v oblasti zdraví;

–

přezkoumala, jak se její pomoc pro zdravotnictví rozděluje, aby se ujistila, že směřuje do oblasti, která je prioritou její politiky, tj. na podporu zdravotnických systémů;

–

zajistila, aby každá delegace měla odpovídající odborné znalosti v oblasti zdravotnictví buď prostřednictvím zdrojů v delegaci samotné nebo zdrojů ostatních partnerů;

–

více využívala odvětvovou rozpočtovou podporu ve zdravotnictví a více zaměřila obecnou rozpočtovou podporu na zlepšení zdravotnických služeb;

–

nadále využívala projekty, zejména na podporu rozvoje politik a budování kapacit, pilotních intervenčních opatření a pomoci v chudších regionech;

–

těsněji spolupracovala se Světovým fondem v přijímajících zemích;

–

stanovila jasnější pokyny ohledně toho, kdy využít jaký nástroj a jak lze nástroje co nejvhodněji kombinovat;

–

více přispívat k rozvoji dobře definovaných politik v odvětví zdravotnictví v přijímajících zemích.

V. Komise nevěnovala dostatečnou pozornost tomu, aby se při využití více nástrojů společně postupovalo jednotně. Při rozhodování, které nástroje použít, mohla také více přihlížet k situaci v jednotlivých zemích a zejména k tomu, zda mají dobře definovanou politiku v odvětví zdravotnictví. Vzhledem k významu těchto politik pro účelnost jednotlivých nástrojů by Komise měla více přispívat k vytváření těchto politik a zajistit, aby do nich byla začleněna její intervenční opatření (body 63 až 72).


ÚVOD

1.

2.

Zdraví je důležitým faktorem hospodářského růstu a rozvoje, naopak špatný zdravotní stav je příčinou i důsledkem chudoby. Zásadní význam zdraví pro snižování chudoby uznávají také rozvojové cíle tisíciletí (Millennium Development Goals), na něž by se v období 2000–2015 měla zaměřit mezinárodní rozvojová spolupráce. Tři z osmi rozvojových cílů tisíciletí se proto přímo týkají zdraví: cíl 4: omezit dětskou úmrtnost, cíl 5: zlepšit zdraví matek, cíl 6: bojovat proti HIV/ AIDS, malárii a jiným nemocem. Podle zprávy Organizace spojených národů z roku 2007, která hodnotí pokrok při plnění rozvojových cílů tisíciletí v polovině období 1 , jsou předpokládané nedostatky pro splnění cílů nejhorší v subsaharské Africe, jak ukazuje příloha I. Ministři zdravotnictví zemí AKT vyjádřili na vrcholné schůzce v roce 2007 vážné znepokojení i v souvislosti s dalšími zdravotními problémy, které nejsou zahrnuty do rozvojových cílů tisíciletí, a obrovskými výzvami, kterým při jejich řešení čelí zdravotnické služby (viz příloha II).

1

Zpráva o plnění rozvojových

cílů tisíciletí za rok 2007 (The Millennium Development Goals Report 2007). OSN, New York 2007. 2

Prohlášení Rady a Komise

o rozvojové politice Evropského společenství, 13458/00 ze dne 16. listopadu 2000. 3

„Urychlená opatření zaměřená

na hlavní nakažlivé choroby v rámci snižování chudoby.“ Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu, KOM(2000) 585 v konečném znění ze dne

V roce 2000 Komise učinila snižování chudoby zastřešujícím cílem své rozvojové politiky2 a zavázala se pomáhat rozvojovým zemím při plnění rozvojových cílů tisíciletí. Tyto priority dále zdůraznil dokument s názvem „Evropský konsensus o rozvoji“ z roku 2005. Pokud jde o snižování chudoby a rozvojové cíle tisíciletí, politiku Komise v oblasti zdravotnictví stanovily dvě klíčové iniciativy: a) v roce 2000 zahájila politiku zaměřenou na urychlení boje proti HIV/AIDS, malárii a tuberkulóze 3 . Komise zdůraznila, že její hlavní dlouhodobou odpovědí v rámci zlepšování zdraví, včetně boje s uvedenými chorobami, je intenzivní podpora posílení zdravotnických systémů s cílem zajistit nejchudšímu obyvatelstvu lepší přístup k prevenci a léčení. Uvedla také, že globální i národní naléhavý stav, který tyto tři choroby vyvolaly, nebude čekat na zlepšení zdravotnických systémů a že je potřeba podnikat také společné kroky nad rámec tradičního zdravotnictví. Komise proto nabídla nová partnerství a rychlejší mechanismy poskytování pomoci a tato iniciativa přispěla k založení Světového fondu v roce 2001;


20. září 2000.

9

b) zatímco iniciativa z roku 2000 se soustředila na HIV/AIDS, malárii a tuberkulózu, v roce 2002 Komise stanovila novou celkovou politiku v oblasti zdravotnictví, v níž zohlednila cíle týkající se s n i ž o v á n í c h u d o b y s t a n o v e n é v j e j í r o z v o j o v é p o l i t i c e 4. K o m i s e v ní uvedla, že hlavním cílem investic ES do zdravotnictví budou i nadále programy pro jednotlivé země, a stanovila prioritu činností v oblasti podpory veřejného zdraví, posílení zdravotnických systémů, systémů financování zdravotní péče pro nejchudší obyvatelstvo, přenosných chorob a reprodukčního a sexuálního zdraví a práv; c) tyto dvě politiky jsou i nadále základem intervenčních opatření Komise ve zdravotnictví, přičemž sdělení z roku 2000 bylo v roce 2004 aktualizováno tak, aby zohlednilo období 2007–2011. Další hlavní iniciativou zaměřenou na posílení zdravotnických systémů bylo v roce 2005 vytvoření strategie EU, jejímž cílem je vyřešit krizi v oblasti lidských zdrojů ve zdravotnictví v rozvojových zemích.

3.

4

Sdělení Komise Radě

a Evropskému parlamentu „Zdraví a snižování chudoby v rozvojových zemích“, KOM(2002) 129 v konečném znění ze dne 22. března 2002.

Hlavní zdroje financování pomoci v oblasti zdravotnictví ze strany ES, způsoby financování a nástroje jeho provádění jsou znázorněny v tabulce 1.

Zdroj: EÚD


Zdroje

ZpĤsoby financování


Obecná rozpoþtová podpora

Programy pro jednotlivé zemČ vznikají mezi zemí AKT a Komisí na dobu trvání každého evropského rozvojového fondu. O celkové výši pĜidČlených prostĜedkĤ rozhoduje Komise a obvykle se vyberou dvČ klíþová odvČtví, na která se má pomoc zamČĜit.

Programy pro jednotlivé zemČ

OdvČtvová rozpoþtová podpora

Regionální programy fungují stejnČ jako programy pro jednotlivé zemČ, ale vztahují se na nČkolik zemí urþitého regionu. Poskytování pomoci v oblasti zdravotnictví prostĜednictvím regionálních programĤ je však zĜídkavé a omezuje se jen na financování projektĤ.

Regionální programy Pomoc v oblasti zdravotnictví

SvČtový fond

NaĜízení Rady (ES) þ.1658/98 o spoleþném financování akcí na pomoc rozvojovým zemím s evropskými nevládními organizacemi. Od 1998–2006 toto naĜízení financuje projekty v rĤzných odvČtvích vþetnČ zdravotnictví.

Spolufinancování s nevládními organizacemi

Položky souhrnného rozpoþtu

Zejména: NaĜízení (ES) þ. 1568/2003 ze dne 15. þervence 2003 o podpoĜe boje proti chorobám spojeným s chudobou (HIV/AIDS, tuberkulóze a malárii) v rozvojových zemích a naĜízení (ES) þ. 1567/2003 ze dne 15. þervence 2003 o podpoĜe politik a opatĜení, které se týkají reprodukþního a sexuálního zdraví.

Projekty

Financování v rámci zemí AKT je definováno dohodou z Cotonou (PĜíloha IV, þlánek 12) jako prostĜedky „vyþlenČné pro regionální operace, které budou vyhrazeny na operace prospČšné pro mnoho nebo všechny státy AKT“.

Financování v rámci zemí AKT

Evropské rozvojové fondy

PŘEHLED MECHANISMŮ FINANCOVÁNÍ POMOCI ES V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ

10

TABULKA 1

Nástroje

11

ROZSAH A KONCEPCE AUDITU

4.

Cílem auditu Účetního dvora bylo posoudit, do jaké míry byla pomoc ES od roku 2000 účelná při zlepšování zdravotnických služeb v subsaharské Africe v kontextu snižování chudoby. Audit se zaměřil na čtyři klíčové otázky:

5

Díky dobré spolupráci Komise

zaslalo odpovědi na dotazníky 37 ze 41 delegací Komise v subsaharské Africe.

a) Odrážel objem zdrojů, které Komise přidělila na zdravotnictví, její závazky v této oblasti politiky? b) Zrychlila Komise financování pomoci ve zdravotnictví? c) V y u ž í v a l a K o m i s e j e d n o t l i v é d o s t u p n é n á s t r o j e ú č e l n ě t a k , a b y přispěla ke zlepšení zdravotnických služeb? d) V y u ž í v a l a K o m i s e š k á l u d o s t u p n ý c h n á s t r o j ů j e d n o t n ě t a k , a b y účelně přispěla ke zlepšení zdravotnických služeb?

5.

Aby bylo možné odpovědět na tyto otázky, byly v rámci auditu provedeny následující hlavní činnosti: a) přezkum dokumentace o politice ES týkající se pomoci v oblasti zdravotnictví; b) přezkum závazků a vyplacených prostředků v oblasti zdravotnictví v rámci ERF, položky souhrnného rozpočtu a Světového fondu; c) audity na místě v Keni, Lesothu, Malawi, Mali a Svazijsku; d) dokumentární prověrky intervenčních opatření ve zdravotnictví v Burundi, Pobřeží slonoviny a Etiopii; e) průzkum ve všech 41 delegací ES v subsaharské Africe týkající se pomoci, kterou ES poskytuje ve zdravotnictví 5 .

6.

Audit byl omezen pouze na země subsaharské Afriky, které čerpají finanční prostředky z ERF, neboť v těchto zemích je zdravotní krize nejhorší. Audit nezkoumal, jak byla ke zlepšení zdraví využita jiná odvětví, např. odvětví týkající se vody a hygieny, ani jak byla zdravotní problematika začleněna do intervenčních opatření v jiných odvětvích. Nezahrnoval ani audit intervenčních opatření v oblasti zdravotnictví, které provádí Úřad pro humanitární pomoc Evropského společenství (dále také „úřad ECHO“).


PŘIPOMÍNKY K PŘIDĚLOVÁNÍ A VYPLÁCENÍ ZDROJŮ VE ZDRAVOTNICT VÍ ZDROJE, KTERÉ KOMISE PŘIDĚLILA NA ZDRAVOTNICTVÍ

7.

Tento oddíl se zabývá otázkou, zda finanční a lidské zdroje, které Komise přidělila na zdravotnictví, odrážejí její závazky v této oblasti politiky. Účetní dvůr prozkoumal prohlášení Komise o politice v dané oblasti a cíle Evropského parlamentu, výši přidělených prostředků a příčiny a důsledky míry přidělených prostředků.

6

Akční program: Urychlená

opatření proti HIV/AIDS, malárii a tuberkulóze v rámci snížení chudoby, KOM(2001) 96 v konečném znění ze dne 21. února 2001.

FINANČNÍ ZDROJE

7

Aktualizace akčního programu

ES: Urychlená opatření proti

Komise ve své politice vyjádřila pevné závazky týkající se zdravotnictví

8.

9.

HIV/AIDS, malárii a tuberkulóze v rámci snížení chudoby, KOM(2003) 93 v konečném znění

Ve svých politikách pomoci v oblasti zdravotnictví vyjádřila Komise pevné závazky ve vztahu k tomuto odvětví. Ve svém akčním programu souvisejícím s politikou „urychlených opatření“ z roku 2000 Komise prohlásila, že prioritou v rámci celkového rozpočtu na rozvojovou spolupráci budou v následujících pěti letech (2002–2006) intervenční opatření týkající se zdraví, AIDS a populace 6 . V roce 2003 pak ve zprávě o pokroku akčního programu 7 hovoří o cíli přidělit na zdravotnictví 15 % pomoci programované v rámci devátého ERF. Politika v oblasti zdraví a snižování chudoby z roku 2002 pak zdůraznila, že mezinárodní společenství musí na podporu zdravotnictví vynaložit mnohem větší úsilí a že ES hraje v této souvislosti důležitou roli.

ze dne 26. února 2003. 8

Souhrnný rozpočet Evropské

unie za rozpočtový rok 2004 (Úř. věst. C 105, 30.4.2004, s. 1169). 9

Sdělení Komise Evropskému

parlamentu týkající se společného postoje Rady k přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci.

Aby Evropský parlament zdůraznil, jakou váhu přikládá pomoci ES v oblasti plnění rozvojových cílů tisíciletí týkajících se zdraví a vzdělávání, stanovil ve svých rozpočtových poznámkách v roce 2004 konkrétní cíl týkající se přidělování prostředků pro všechny oblasti rozvojové spolupráce, včetně afrických, karibských a tichomořských zemí (zemí AKT): „(vzhledem k tomu, že) cílem rozvojové spolupráce podle této kapitoly je zejména přispět k dosažení rozvojových cílů tisíciletí … bude na činnosti v oblasti základní zdravotní péče a základního vzdělávání přiděleno minimálně 20 % celkových ročních závazků“ 8 . V roce 2006 se Komise formálně zavázala učinit tato odvětví v programech pro jednotlivé země, na něž se vztahuje nový nástroj pro rozvojovou spolupráci, prioritou a splnit uvedený 20 % cíl9 při zohlednění rozpočtové podpory v těchto odvětvích. Tento přístup se v kontextu ERF uplatňuje obtížně, neboť na rozdíl od kontextu nástrojů pro rozvojovou spolupráci se v tomto případě většina rozpočtové podpory poskytuje prostřednictvím obecné rozpočtové podpory, kde není stanovena žádná metoda pro přidělování pomoci konkrétním sektorům. V případě ERF Komise žádný podobný závazek neučinila, nicméně Parlament uvedl, že tento závazek „se musí vztahovat na všechny výdaje evropské rozvojové politiky, včetně ERF, aby byla zajištěna soudržnost“ 10 .


Příloha týkající se článku 5 nástroje rozvojové spolupráce, KOM(2006) 628 v konečném znění ze dne 24. října 2006. 10

Evropský parlament, „Zpráva

o plánu provádění 10. Evropského rozvojového fondu“. A6-0042/2008 z února 2008.

13

Celkové financování zdravotnictví ze strany Komise je navzdory výrazné nové podpoře Světového fondu pod úrovní závazků a referenčních hodnot v této oblasti politiky

10.

Jak je vidět z tabulky 2, pomoc z devátého ERF přidělená přímo 11 na zdravotnictví v subsaharské Africe představovala 5,5 % celkových závazků ERF, tj. ani zdaleka nedosahovala cíle 15 % (viz bod 8). Bylo tomu tak navzdory zvýšení ze 4,4 % v rámci osmého ERF, k němuž došlo díky značné výši nových prostředků přidělených na intervenční opatření ve zdravotnictví uvnitř skupiny zemí AKT, zejména v podobě příspěvku do Světového fondu.

11

Bez podpory ze souhrnného

rozpočtu (viz bod 12).

TABULKA 2

ZÁVAZKY V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ V RÁMCI OSMÉHO A DEVÁTÉHO ERF VYJÁDŘENÉ JAKO PROCENTO Z CELKOVÝCH ZÁVAZKŮ V RÁMCI ERF V SUBSAHARSKÉ AFRICE V MILIONECH EUR K 31. 12. 2007

Závazky v rámci ERF celkem

9. ERF

9 787,0

13 930,7

Výše závazků na zdravotnictví v rámci ERF

Typ podpory ve zdravotnictví Zdravotnictví v programech pro jednotlivé země

% z celkových závazků v rámci ERF

Výše závazků na zdravotnictví v rámci ERF

% z celkových závazků v rámci ERF

369,3

3,8 %

351,2

2,5 %

Zdravotnictví v regionálních programech

13,1

0,1 %

19,7

0,1 %

Zdravotnictví v rámci intervenčních opatření financovaných v rámci zemí AKT

47,6

0,5 %

399,7

2,9 %

430,0

4,4 %

770,6

5,5 %

Celkem

11.

8. ERF

Jak vyplývá z tabulky 3, závazky přímo pro odvětví zdravotnictví v programech pro jednotlivé země subsaharské Afriky byly ve srovnání s cílem stanoveným Evropským parlamentem (viz bod 9) velmi nízké – poklesly z 5,1 % v rámci osmého ERF na 3,6 % v rámci devátého ERF a v případě desátého ERF programované příděly činily pouze 3,5 %. Bylo tomu tak přesto, že politikou Komise bylo využít k poskytnutí pomoci ve zdravotnictví především programy pro jednotlivé země (viz bod 2). Nízké závazky v rámci zdravotnictví nebyly vykompenzovány vyššími závazky pro odvětví vzdělávání: celkové závazky v těchto dvou odvětvích společně se v programech pro jednotlivé země snížily ze 7,5 % u osmého ERF na 6,2 % v případě devátého ERF a byly programovány tak, aby zůstaly na této úrovni i u desátého ERF.


14

TABULKA 3

ZÁVAZKY V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ V RÁMCI OSMÉHO A DEVÁTÉHO ERF VYJÁDŘENÉ JAKO PROCENTO Z CELKOVÝCH ZÁVAZKŮ V PROGRAMECH PRO JEDNOTLIVÉ ZEMĚ V RÁMCI ERF V SUBSAHARSKÉ AFRICE V MILIONECH EUR K 31. 12. 2007

Programy pro jednotlivé země v rámci zemí ERF

12.

8. ERF

9. ERF

7 268,6

9 793,8

Zdravotnictví v programech pro jednotlivé země

369,3

5,1 %

351,2

3,6 %

Vzdělávání v programech pro jednotlivé země

175,5

2,4 %

255,8

2,6 %

Celkem zdravotnictví a vzdělávání v programech pro jednotlivé země

544,8

7,5 %

607

6,2 %

Kromě přímého financování zdravotnictví by mělo posouzení podpory Komise v tomto odvětví v subsaharské Africe brát v úvahu také obecnou rozpočtovou podporu, přestože v praxi je velmi obtížné ji vyčíslit: a) v rámci sedmého a osmého ERF Komise přidělila na závazek u programů rozpočtové podpory 3 240 milionů EUR. Až do roku 2000 se finanční prostředky protistran v rámci programů přidělovaly přímo vnitrostátním rozpočtům na zdravotnictví a vzdělávání, přičemž v období 1990–1999 bylo na zdravotnictví poskytnuto přibližně 800 milionů EUR (80 milionů ročně, 35 % finančních prostředků protistran); b) v rámci devátého ERF dosáhly závazky týkající se obecné rozpočtové podpory přibližně 2 000 milionů EUR, ale již nebyly vyčleněny na konkrétní odvětví. Přestože není možné stanovit, kolik finančních prostředků připadlo na zdravotnictví, odhaduje se, že to bylo méně než u předchozích dvou ERF. Za předpokladu, že země vynakládají obdrženou obecnou rozpočtovou podporu podle poměrného podílu rozpočtů jednotlivých odvětví, se přibližně 200 milionů EUR vynaložilo na zdravotnictví (33 milionů EUR ročně), neboť rozpočty na zdravotnictví v zemích subsaharské Afriky v průměru představují 9–10 % celkových vnitrostátních rozpočtů. Tento podíl je mnohem menší než 35 %, která na tuto oblast dříve vyčlenila Komise. Jak také vyplývá z hodnocení rozpočtové podpory zemím subsaharské Afriky, které provedl Mezinárodní měnový fond (MMF) v roce 2007, státy v průměru ušetří až 70 % takové pomoci ke snížení svých rozpočtových deficitů 12 . To naznačuje, že obecná rozpočtová podpora z devátého ERF skutečně použitá pro vnitrostátní rozpočty na zdravotnictví zřejmě nedosahovala 200 milionů EUR; c) pro desátý ERF byla programována obecná rozpočtová podpora v přibližné výši 3 300 milionů EUR. Ačkoli se ve srovnání s devátým ERF jedná o zvýšení, je nepravděpodobné, že by vedlo k přidělení tolika zdrojů na zdravotnictví jako v rámci sedmého a osmého ERF.


12

MMF a pomoc subsaharské

Africe. Nezávislý hodnotící orgán MMF, 2007.

15

13.

14.

Dalším zdrojem financování pomoci v oblasti zdravotnictví jsou položky souhrnného rozpočtu (viz tabulka 1). Během období 2003–2006 se přidělené prostředky výrazně zvýšily – v průměru šlo o 109 milionů EUR ročně, z čehož přibližně jedna třetina byla přidělena na závazek přímo pro subsaharskou Afriku. Ve srovnání s ročními příděly ve výši 22 milionů EUR v období 1997–2002 to byl velmi příznivý stav, avšak pro období 2007–2013 se rozpočet opět snížil na 84 milionů EUR ročně.

13

Evropská komise je jedním z pěti

největších dárců v subsaharské Africe spolu s Francií, Spojeným královstvím, Spojenými státy a Světovou bankou. 14

Usnesení Evropského

parlamentu ze dne 24. dubna 2007 obsahující připomínky, které jsou

Ačkoli je velmi náročné vypočítat přesnou částku a také s ohledem na omezení přístupu založeného výhradně na vstupech, analýza Účetního dvora celkově dospěla k orientační částce 1 100 milionů EUR až 1 200 milionů EUR (včetně obecné rozpočtové podpory a financování z položek souhrnného rozpočtu), které byly přiděleny na zdravotnictví v subsaharské Africe během období, na které se vztahoval devátý ERF. Odhaduje se, že v absolutním vyjádření se ve srovnání s obdobím, na něž se vztahoval osmý ERF, jedná až o 30 % zvýšení. Nicméně vzhledem k více než 40 % nárůstu celkových závazků devátého ERF ve srovnání s osmým ERF se podíl finančních prostředků, které ES poskytlo na zdravotnictví v subsaharské Africe, snížil. V rámci desátého ERF sice došlo ve srovnání devátým ERF k 60 % zvýšení finančních přídělů, ale objem prostředků přidělených na zdravotnictví v subsaharské Africe je dle odhadů přibližně na stejné úrovni jako v rámci devátého ERF. Nízký objem přídělů v programech pro jednotlivé země na přímá intervenční opatření ve zdravotnictví v subsaharské Africe je v ostrém kontrastu s prostředky, které ES přidělilo zemím v Asii, kde v rámci orientačního víceletého programu na období 2007–2010 bylo 14 % prostředků vyčleněno na základní zdravotní péči, přestože asijské země jsou při plnění rozvojových cílů tisíciletí v oblasti zdraví mnohem dále.

nedílnou součástí rozhodnutí o udělení absolutoria za plnění rozpočtu šestého, sedmého, osmého a devátého Evropského rozvojového fondu za rozpočtový rok 2005. Bod 29.

Nedostatečná mezinárodní pomoc pro posílení zdravotnických systémů

15.

Počínaje devátým ERF se Komise a členské státy EU snažily nalézt vhodnou dělbu práce mezi sebou na základě svých tradičních odborných znalostí a vnímané srovnatelné výhody. Dělba práce mezi dárci sice patří k zásadám řádného řízení, avšak nezajišťuje, že zemím subsaharské Afriky budou přiděleny přiměřené zdroje, které jim umožní dosáhnout minimální úrovně zdravotnických služeb a výraznějšího pokroku při plnění rozvojových cílů tisíciletí v oblasti zdraví. Analýzy Komise, členských států EU a Světové zdravotnické organizace (WHO) identifikovaly hlavní nedostatky týkající se celkové míry a rozdělování finančních prostředků na zdravotnictví, jimiž se musí mezinárodní společenství zabývat (viz rámeček 1). K těmto nedostatkům přispěla také relativní absence tak velkého dárce v daném odvětví, jakým je K o m i s e 13, a E v r o p s k ý p a r l a m e n t s e d o m n í v á , ž e z á s a d a d ě l b y p r á c e není dostatečným důvodem k tomu, aby Komise nehrála klíčovou roli v odvětví zdravotnictví 14 .


16

16.

Kodex chování EU pro doplňkovost a dělbu práce v rozvojové politice 15 z roku 2007 zdůrazňuje potřebu zabývat se problémem zemí, které jsou ze strany dárců pomoci zanedbávány. Často se jedná o křehké státy, v nichž právě skončila krize. Srovnatelná výhoda ES, o které se zmiňují i rozvojové politiky z roku 2000 i 2005, spočívá v roli, kterou může v těchto zemích hrát díky tomu, že je v nich zastoupeno častěji než členské státy EU a také díky své úloze při podpoře obnovy a rozvoje po skončení operací na poskytnutí okamžité pomoci, které řídí úřad ECHO. Jelikož se velká část intervenčních opatření úřadu ECHO týká zdraví, návazná intervenční opatření v této oblasti jsou obzvláště důležitá. Zdravotnictví bylo zvoleno za klíčové odvětví v rámci ERF pouze v malém počtu takových zemí (Angola, Burundi, Pobřeží slonoviny, Demokratická republika Kongo, Libérie a Zimbabwe).

15

Oznámení Rady Evropské unie

č. 9558/07, Brusel, 15. května 2007.

RÁMEČEK 1

HLAVNÍ NEDOSTATKY V CELKOVÉ MÍŘE A ROZDĚLOVÁNÍ FINANČNÍCH PROSTŘEDKŮ NA ZDRAVOTNICTVÍ V roce 2006 dospěli odborníci na zdravotnictví z členských států EU a z Komise k závěru, že podíl zdravotnictví na celkové zahraniční rozvojové pomoci EU ve výši 6,6 % je nedostatečný a že pomoc EU v oblasti zdravotnictví neodpovídá tomu, kolik prostředků země potřebují na pokrytí nedostatku financí ve zdravotnictví. Generální ředitelství pro rozvoj odhadlo, že na poskytování minimálních zdravotnických služeb16 by 32 zemí subsaharské Afriky potřebovalo 9 767 milionů EUR, a to i kdyby splnily cíl přidělit na zdravotnictví 15 % svých vnitrostátních rozpočtů, který stanovily africké hlavy států na vrcholné schůzce v Abuje v roce 2001. Světová zdravotnická organizace ve své studii o pomoci v oblasti zdravotnictví uvedla, že některé země zůstávají při poskytování pomoci stranou zájmu dárců (tzv. „sirotci“, health donor orphans), a dospěla k závěru, že mezi zdravotní situací země a výší podpory, kterou dostává na zdravotnictví, neexistuje žádná jednoznačná souvislost. Více podpory na zdravotnictví se poskytuje zemím s vysokou mírou výskytu HIV/AIDS, přestože celková zdravotní situace v jiných zemích může být stejně špatná nebo i horší17. 16

Podle Komise pro makroekonomiku a zdraví z roku 2001 je na poskytování minimálních zdravotnických služeb potřeba 30 USD

na hlavu ročně. Tato částka nezahrnuje klíčové prvky jako plánování rodiny, terciární nemocnice a naléhavé situace. 17

Země subsaharské Afriky označené ve zprávě WHO za „sirotky“: Středoafrická republika, Pobřeží slonoviny, Demokratická

republika Kongo, Etiopie, Nigérie, Súdán, Togo a Zimbabwe.


17

17.

Poměrně velký objem prostředků Komise na intervenční opatření týkající se konkrétních chorob ve srovnání s prostředky na zdravotnické systémy (viz bod 10) odrážel skutečnost, že během let 2000–2005 Komise věnovala značné úsilí přípravě a realizaci akčních programů v rámci iniciativy politiky boje proti HIV/AIDS, malárii a tuberkulóze, avšak méně se soustředila na provádění své širší politiky v oblasti zdravotnictví. Pokles pomoci Komise v rámci programů pro jednotlivé země (viz bod 11) od roku 2000 souvisí s obecnější tendencí mezinárodního společenství zaměřovat se na intervenční opatření týkající se konkrétních chorob na úkor posilování zdravotnických systémů 18 . Podle průzkumu v delegacích Komise v subsaharské Africe, který provedl Účetní dvůr, se 23 z 27 delegací domnívalo, že finanční prostředky na boj s konkrétními chorobami jsou příliš vysoké. V případě Etiopie a Mali Účetní dvůr zjistil, že navzdory poměrně nízké míře výskytu HIV 19 tyto země obdržely vnější pomoc na boj s HIV/AIDS, která byla vyšší než celý jejich vnitrostátní rozpočet na zdravotnictví. Zpráva Rozvojového programu OSN (UNDP) z roku 2007 o pokroku rozvojových cílů tisíciletí v polovině období zdůraznila, že slabé zdravotnické systémy jsou vážnou překážkou pro dosažení těchto cílů.

18

Konkrétně v roce 2003 byl

zahájen Program boje proti AIDS prezidenta Spojených států (the United States President’s Emergency Plan for AIDS Relief, PEPFAR) s cílem poskytnout 15 miliard USD během pětiletého období na pomoc v boji proti HIV/AIDS. Program byl zaměřen na 15 států, z nichž 12 spadá do subsaharské Afriky (včetně Jihoafrické republiky). 19

Podle demografického

a zdravotního průzkumu z roku 2005 je míra výskytu HIV v Etiopii 1,4 % a v Mali 1,9 %. 20

Druhá zpráva o pokroku akčního

programu ES, SEK(2004) 1326 v konečném znění ze dne

LIDSKÉ ZDROJE

26. října 2004.

Komise nemá odpovídající odborné znalosti v oblasti zdravotnictví

18.

21

Čtyři stálí úředníci, pět místních

zaměstnanců, sedm smluvních

Přestože v roce 2004 samotná Komise uznala, že jí chybějí odborné znalosti v oblasti zdravotnictví, a označila tuto skutečnost za důvod nízkých finančních přídělů pro toto odvětví 20 , Účetní dvůr zjistil, že tento problém stále přetrvává a že personální strategie na jeho řešení zatím nebyla vytvořena. Ze 37 delegací v subsaharské Africe, které v průzkumu Účetního dvora odpověděly, má 13 delegací celkem 18 zaměstnanců s vysokoškolským vzděláním v oborech spojených se zdravotnictvím 21 . Z toho pouze čtyři jsou stálými úředníky a problematikou zdravotnictví se na plný úvazek zabývá pouze jeden z nich 22 . Během svého auditu na místě zaznamenal Účetní dvůr několik problémů (viz rámeček 2). Jednak je nezbytně nutné, aby delegace v zemích, kde je zdravotnictví klíčovým odvětvím pro ERF, měly odborné znalosti v této oblasti, a jednak aby tyto znalosti měly k dispozici také ostatní delegace, aby bylo možné:

zaměstnanců a dva odborníci na nižších pozicích. 22

Kromě toho se otázkám

zdravotnictví věnuje pět místních zaměstnanců (na plný úvazek), sedm smluvních zaměstnanců (tři na plný úvazek a čtyři na částečný) a dva odborníci na nižších pozicích.

a) řídit zdravotnické aspekty programů financovaných v rámci obecné rozpočtové podpory; b) podpořit a monitorovat operace Světového fondu v dané zemi; c) lépe dohlížet na zdravotnické projekty financované z položky souhrnného rozpočtu a projekty uvnitř skupiny zemí AKT; d) zajistit, aby byla problematika HIV/AIDS začleněna do všech intervenčních opatření ES.

RÁMEČEK 2

PROBLÉMY S PERSONÁLNÍM OBSAZENÍM PRACOVNÍCH MÍST ZJIŠTĚNÉ BĚHEM AUDITŮ ÚČETNÍHO DVORA Přestože v Burundi bylo zdravotnictví důležitým odvětvím v rámci devátého ERF a klíčovým odvětvím v rámci desátého ERF, tamní delegace neměla pro oblast zdravotnictví žádného odborníka. Delegace v Keni nemohla po odchodu národního experta na zdravotnictví z jednoho členského státu v srpnu 2006 hledat náhradu, protože nebylo k dispozici volné pracovní místo. V delegaci ve Svazijsku sice pracoval úředník s patřičným vzděláním, ale měl na starosti jiná odvětví, protože zdravotnictví nebylo ve Svazijsku v rámci devátého ERF klíčovým odvětvím. Zvláštní zpráva č. 10/2008 – Rozvojová pomoc ES zaměřená na zdravotnické služby v subsaharské Africe

18

19.

Ústředí Komise nemá dostatečné odborné znalosti k tomu, aby mohlo delegacím v subsaharské Africe poskytovat odpovídající podporu. V generálním ředitelství pro rozvoj se problematikou zdravotnické politiky ve všech rozvojových zemích a programováním v oblasti zdravotnictví v zemích AKT zabývají tři úředníci (pouze jeden z nich má vzdělání v tomto oboru) a tři dočasně přidělení národní experti / multilaterální experti. Úřad EuropeAid má pouze dva odborníky na zdravotnictví, a ti odpovídají za poskytování podpory všem 41 delegacím v subsaharské Africe.

20.

Jedním z pozitivních opatření, která Komise nedávno přijala k řešení nedostatku odborných znalostí týkajících se zdravotnictví na úrovni delegací, bylo jmenování regionálního poradce pro HIV/AIDS pro Jižní Afriku, který spadá pod tamní delegaci v Pretorii; jedná se však o ojedinělý případ. Delegace mají také v zemích, kde právě skončil konflikt, prostor k užší spolupráci s regionálními poradci úřadu ECHO pro oblast zdravotnictví. Některé delegace se snažily využít odborné znalosti jiných dárců v oblasti zdravotnictví, včetně členských států EU, ale taková spolupráce je stále omezená a není nijak formálně zakotvena, takže mandáty, které Komise uděluje členským státům, nejsou náležitě definovány a nezajišťují, aby si Komise ponechala svou odpovědnost.

RYCHLOST FINANCOVÁNÍ ZDRAVOTNICTVÍ ZE STRANY ES

21.

Jedním z důležitých aspektů politiky Komise v oblasti zdravotnictví od roku 2000 je její závazek zrychlit poskytování pomoci v této oblasti, především pak na boj s chorobami spojenými s chudobou (viz bod 2). Klíčovou záležitostí je také předvídatelnost financování, pokud mají přijímající země zlepšit rozpočtování a provádění vnější pomoci. Tento oddíl zkoumá míru vyplácení různých nástrojů a identifikuje faktory, které ovlivňují jejich rychlost a předvídatelnost.

INTERVENČNÍ OPATŘENÍ VE ZDRAVOTNICTVÍ V RÁMCI ERF Poskytování pomoci na zdravotnictví z ERF se v rámci devátého ERF zrychlilo

22.

Rychlost plnění intervenčních opatření ve zdravotnictví v subsaharské Africe v rámci devátého ERF se v porovnání s osmým ERF výrazně zvýšila (viz tabulka 4). Za rychlejším vyplácením finančních prostředků stojí zejména převedení pravomocí. Podle průzkumu Účetního dvora se 77 % delegací domnívalo, že převod pravomocí urychlil realizaci projektů ERF.


19

TABULKA 4

POROVNÁNÍ PROCENTUÁLNÍHO PODÍLU INTERVENČNÍCH OPATŘENÍ V RÁMCI ERF V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ V SUBSAHARSKÉ AFRICE VYPLACENÝCH BĚHEM PRVNÍCH PĚTI LET 8. A 9. ERF Kumulativní procentuální podíl závazků v oblasti zdravotnictví v rámci ERF vyplacených během prvních pěti let trvání ERF

1

23.

8. ERF

9. ERF1

Rok 1

0%

0%

Rok 2

1%

3%

Rok 3

3%

13 %

Rok 4

8%

25 %

Rok 5

18 %

39 %

Bez převodů do Světového fondu (viz bod 26).

Vzhledem k tomu, že Komise přiděluje prostředky na celé období, k němuž se vztahují strategické dokumenty zemí, je financování dobře předvídatelné. Účetní dvůr však zjistil, že navzdory převodu pravomocí snižují složité postupy při získávání vstupů (práce, služby, dodávky) a schvalování a plnění pracovních programů jak rychlost, tak předvídatelnost toku finančních prostředků na intervenční opatření ERF ve zdravotnictví.

OBECNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA Vyplácení prostředků Komisí je rychlé, ale předvídatelnost je problematická

24.

V rámci osmého i devátého ERF se obecná rozpočtová podpora osvědčila jako nástroj rychlého vyplácení prostředků, jak ukazuje tabulka 5. K předvídatelnosti přispívá také skutečnost, že programy zpravidla trvají tři roky a orientační výše přidělených prostředků je stanovena ve strategických dokumentech zemí na šest let.

TABULKA 5

ZÁVAZKY V RÁMCI OBECNÉ ROZPOČTOVÉ PODPORY VYPLACENÉ BĚHEM PRVNÍCH PĚTI LET 8. A 9. ERF Kumulativní procentuální podíl závazků v rámci obecné rozpočtové podpory vyplacených během prvních pěti let trvání ERF 8. ERF

9. ERF

Rok 1

12 %

5%

Rok 2

22 %

18 %

Rok 3

31 %

38 %

Rok 4

55 %

57 %

Rok 5

71 %

74 %


20

25.

Účetní dvůr však zjistil, že rychlost a předvídatelnost se snižují v důsledku: a) zpoždění zemí při podávání způsobilých žádostí o platbu, zejména kvůli problémům se shromažďováním údajů pro ukazatele výkonnosti (např. Burundi, Keňa, Mali); b) skutečnosti, že některé země ztratily způsobilost k získání obecné rozpočtové podpory, což vedlo k jejímu pozastavení. Tím se snížila výše pomoci, která byla k určena pro rozpočty na zdravotnictví. Tento případ se týkal čtyř ze šesti zemí, v nichž Účetní dvůr uskutečnil audit na místě a dokumentární prověrky (Etiopie, Keňa, Lesotho, Malawi), nicméně Účetní dvůr zjistil, že v případě Etiopie našlo mezinárodní společenství účelný alternativní mechanismus umožňující zajistit nepřetržitý tok finančních prostředků do zdravotnictví a dalších klíčových odvětví (viz rámeček 3). Jednou z výhod uplatnění odvětvové rozpočtové podpory zároveň s obecnou rozpočtovou podporou je skutečnost, že za určitých okolností lze i v případě pozastavení obecné rozpočtové podpory nadále využívat odvětvovou rozpočtovou podporu.

SVĚTOVÝ FOND Ze Světového fondu byl vyplacen velký objem finančních prostředků, ale míra vyplácení je pomalejší než v případě ERF

26.

Jedním z cílů založení Světového fondu bylo vytvořit rychlejší mechanismus poskytování pomoci (viz bod 2). Přestože příspěvky Komise do Světového fondu, zahájené v rámci devátého ERF, zrychlily tempo vyplácení prostředků v souvislosti s celkovými závazky na zdravotnictví v rámci ERF ze strany Komise (viz tabulka 6), vyplácení do Světového fondu je jen prvním krokem v nasměrování této pomoci konečnému příjemci.

RÁMEČEK 3

ROZPOČTOVÁ PODPORA PRO ETIOPII V Etiopii byla obecná rozpočtová podpora pozastavena v roce 2005 kvůli politické situaci. Aby však bylo možné i nadále poskytovat vnější pomoc na klíčové služby, včetně zdravotnictví, zavedlo mezinárodní společenství nový víceodvětvový program na ochranu základních služeb, a takto poskytuje podporu přímo regionálním úřadům. Tento přístup umožňuje snížit riziko, že pozastavení obecné rozpočtové podpory naruší dlouhodobou snahu o zlepšení zdravotnických služeb.


21

TABULKA 6

DOPAD VYPLÁCENÍ PROSTŘEDKŮ ZE SVĚTOVÉHO FONDU NA MÍRU VYPLÁCENÍ V SOUVISLOSTI SE ZÁVAZKY NA ZDRAVOTNICTVÍ V RÁMCI ERF Kumulativní procentuální podíl závazků v oblasti zdravotnictví v rámci ERF vyplacených během prvních pěti let trvání ERF

27.

9. ERF

9. ERF

8. ERF

(bez Světového fondu)

(včetně Světového fondu)

Rok 1

0%

0%

22 %

Rok 2

1%

3%

24 %

Rok 3

3%

13 %

31 %

Rok 4

8%

25 %

46 %

Rok 5

18 %

39 %

55 %

Pokud jde o zvýšení celkového objemu vyplacených prostředků na boj s HIV/AIDS, malárií a tuberkulózou, byl Světový fond účelný; vyplacené prostředky v subsaharské Africe v období 2002–2007 dosáhly celkové výše 2 931 milionů USD. Jak je však vidět z tabulky 7, míra vyplácení prostředků ze Světového fondu v zemích subsaharské Afriky je v porovnání s intervenčními opatřeními v oblasti zdravotnictví v rámci ERF nižší. U prvního kola grantů, zahájeného v roce 2002, bylo na konci jejich pětiletého prováděcího období vyplaceno pouze 73 % rozpočtu. Podle analýzy Účetního dvora nedošlo v míře vyplácení grantů ze Světového fondu schválených v následujících letech k žádnému zlepšení.


22

TABULKA 7

SROVNÁNÍ KUMULATIVNÍ MÍRY VYPLÁCENÍ PROSTŘEDKŮ NA INTERVENČNÍ OPATŘENÍ V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ V SUBSAHARSKÉ AFRICE ZE SVĚTOVÉHO FONDU A Z ERF

28.

Světový fond

Intervenční opatření v rámci ERF

Rok 1

2%

1%

Rok 2

13 %

25 %

Rok 3

26 %

36 %

Kromě toho, že Světový fond oprávněně klade důraz na financování založené na výkonnosti, čímž se omezuje vyplácení prostředků na méně účelné granty, ovlivnily míru vyplácení dva další faktory: a) o b t í ž e n ě k t e r ý c h r e c i p i e n t ů p o d p o r y z e S v ě t o v é h o f o n d u z ř í d i t finanční systémy a systémy zadávání veřejných zakázek a monitorování v souladu se standardem, který požaduje Světový fond, a také s rychlým vyplácením prostředků; b) vstup nových zdrojů financování, jako je např. PEPFAR, do země během provádění grantů ze Světového fondu, což snížilo absorpční kapacitu zemí.

29.

Na rozdíl od ERF se granty ze Světového fondu schvalují na základě ročních kol financování. Žádná země neví, zda bude její žádost o financování schválena a v jaké výši. Během prvních šesti let existence Světového fondu bylo k financování schváleno pouze 39 % předložených žádostí o grant.


23

ŘÍZENÍ A ÚČELNOST NÁSTROJŮ

30.

Účetní dvůr prozkoumal tři hlavní nástroje ke zlepšení zdravotnických služeb, a to rozpočtovou podporu, projekty a Světový fond. Tento oddíl posuzuje, zda Komise tyto nástroje dobře řídila, nakolik byly účelné a nakolik jednotně je Komise využívala dohromady. Příloha III obsahuje přehled intervenčních opatření v pěti zemích navštívených Účetním dvorem.

23

Pokyny Evropské komise

k podpoře souhrnného rozpočtu v roce 2007 (strana 10). 24

Oznámení o odvětvové

rozpočtové podpoře z dublinského pracovního semináře skupiny bilaterálních a multilaterálních

ROZPOČTOVÁ PODPORA

dárců o strategickém partnerství pro Afriku v listopadu 2005.

VYUŽITÍ ROZPOČTOVÉ PODPORY ZE STRANY KOMISE Rozpočtová podpora může při zlepšování zdravotnických služeb hrát klíčovou roli

31.

Rozpočtová podpora může hrát při zlepšování zdravotnických služeb klíčovou roli, neboť umožňuje navýšit prostředky, které mají jednotlivé vlády k dispozici pro rozpočet na zdravotnictví. Díky tomu pak mohou rozšířit služby, což je nezbytným předpokladem pro dosažení rozvojových cílů tisíciletí. Kromě toho může prostřednictvím dialogu a technické pomoci v tomto odvětví posílit rámec politiky a institucionální rámec ve zdravotnictví. Komise, která je jedním z největších poskytovatelů rozpočtové podpory, ji definuje jako převod finančních zdrojů externí financující agentury do vnitrostátního rozpočtu partnerské z e m ě p o t é , c o t a t o z e m ě s p l n í d o h o d n u t é p o d m í n k y p r o p l a t b u 23. Přestože rozpočtovou podporu dělí na obecnou rozpočtovou podporu a odvětvovou rozpočtovou podporu, v praxi je rozdíl méně zřetelný: „Rozpočtovou podporu lze nejlépe popsat jako určité spektrum. Na jednom konci je obecná rozpočtová podpora, kdy se dialog a podmínky zaměřují na makroekonomické a meziodvětvové záležitosti. Na druhém konci je pak odvětvová rozpočtová podpora, zaměřená pouze na specifické otázky daného odvětví. Mezi nimi stojí obecná rozpočtová podpora s odvětvovými podmínkami a dialogem a těmi operacemi v rámci odvětvové rozpočtové podpory, které zahrnují některé makroekonomické podmínky a průřezové podmínky a dialog“ 24 . Odvětvová rozpočtová podpora se používala málo a role obecné rozpočtové podpory při zlepšování zdravotnických služeb nebyla jasná

32.

Díky svému zaměření na jedno odvětví má odvětvová rozpočtová podpora obzvláště velký potenciál pomoci zdravotnictví. Přestože od roku 2000 bylo politikou Komise zvýšit její využívání, v praxi obdržely rozpočtovou podporu na zdravotnictví z devátého ERF pouze dvě země subsaharské Afriky (Mosambik a Zambie). Jedním z důvodů je skutečnost, že Komise většinou používala rozpočtovou podporu na zdravotnictví pouze v zemi, kde je zdravotnictví klíčovým odvětvím, což je však případ jen malého počtu zemí. Druhým důvodem je pak jedno z kritérií způsobilosti, kterým je existence dobře definované politiky v oblasti zdravotnictví – ta však v některých zemích stále chybí.


24

33.

Komise používala obecnou rozpočtovou podporu v mnohem větší míře než odvětvovou rozpočtovou podporu – v rámci devátého ERF ji získalo 21 zemí subsaharské Afriky. Komise tuto formu podpory upřednostňovala a na rozdíl od odvětvové rozpočtové podpory umožňuje její použití spolu s financováním pro dvě klíčová odvětví. K čerpání obecné rozpočtové podpory je navíc způsobilých více zemí, neboť požadavkem způsobilosti je celková vnitrostátní politika, nikoli konkrétní odvětvová politika, přestože účelnost vnitrostátní politiky do značné míry závisí na kvalitě odvětvových politik. Obecná rozpočtová podpora má sice širší okruh cílů než odvětvová rozpočtová podpora, ale pokud je v její koncepci zahrnuta i odvětvová dimenze, může i ona přispět ke zlepšení zdravotnických služeb (viz bod 31). To byl tradičně případ programů Komise financovaných prostřednictvím obecné rozpočtové podpory, v nichž Komise za prioritu označila odvětví zdravotnictví a vzdělávání a do nichž zahrnula podmíněnost týkající se zdravotnictví a dialog s vládami o politice v oblasti zdravotnictví.

34.

Účetní dvůr nicméně zjistil, že názory makroekonomů a odborníků na zdravotnictví z útvarů Komise na to, jak velkou odvětvovou dimenzi by obecná rozpočtová podpora měla mít, se liší. Podle průzkumu Účetního dvora většina delegací považuje zlepšování zdravotnických služeb za klíčový cíl daného nástroje (viz tabulka 8). Na druhou stranu revidovaný manuál k obecné rozpočtové podpoře z roku 2007 výrazně snížil odvětvovou dimenzi tohoto nástroje oproti předchozímu manuálu z roku 2002, čímž se zmenšilo zaměření obecné rozpočtové podpory na zlepšování zdravotnických služeb.

TABULKA 8

VNÍMÁNÍ DŮLEŽITOSTI CÍLŮ V RÁMCI OBECNÉ ROZPOČTOVÉ PODPORY ZE STRANY DELEGACÍ Cíle v rámci obecné rozpočtové podpory

1

2

3

4

5

N

Průměr

1

1

1

7 18

2

4,43

Snížení chudoby

1

0

1 10 16

2

4,43

Zlepšení řízení veřejných financí

1

1

3 11 12

2

4,14

Přispění k makroekonomické stabilitě

1

2

4 14 7

2

3,86

Harmonizace postupů poskytování pomoci

1

0

8 12 7

2

3,86

Zvýšení předvídatelnosti financování

1

4

5

8 10

2

3,79

Zlepšení služeb v oblasti zdravotnictví

1

4

6

8

9

2

3,71

Zlepšení služeb v oblasti vzdělávání

3

5

0

9 10

3

3,67

Snížení nákladů operací na poskytování pomoci

(1 = nedůležité, 5 = velmi důležité, N = nevím)


25

ÚČELNOST OBECNÉ ROZPOČTOVÉ PODPORY PŘI ZLEPŠOVÁNÍ ZDRAVOTNICKÝCH SLUŽEB

35.

Všeobecně se má za to, že účelnost obecné rozpočtové podpory se posuzuje velmi obtížné. V roce 2006 bylo vydáno společné hodnocení dárců o obecné rozpočtové podpoře, které sice představovalo důležitý krok při hodnocení tohoto nástroje, ale nebylo bez omezení, a Komise stále pracuje na vytvoření vhodné hodnotící metodologie. Ve svém posouzení účelnosti nástroje se Účetní dvůr zaměřil na následující hlediska 25 :

25

Posouzení Účetního dvora

vychází především z programů v Burundi, Etiopii, Keni, Lesothu, Malawi a Mali. Dále bere v úvahu relevantní audity provedené v jiných zemích v souvislosti s prohlášením o věrohodnosti týkajícím se ERF (šlo o audity

a) zda byly poskytnuté finanční vstupy spojeny s vyššími příděly do vnitrostátních rozpočtů na zdravotnictví a výplatou prostředků z těchto rozpočtů a zda využití pro plánovaný účel bylo u těchto vstupů pravděpodobné; b) zda rámec politiky ve zdravotnictví a institucionální rámec umožňoval účelné poskytování služeb; c) zda se delegace zapojily do dialogů o zdravotnické politice, které by přispěly k účelnějšímu využití obecné rozpočtové podpory; d) zda byly splněny cíle ukazatelů výkonnosti v oblasti zdravotnictví zvolené v rámci podmínek obecné rozpočtové podpory a zda byly přiměřené.

týkající se Ghany, Guiney-Bissau, Madagaskaru, Mosambiku, Nigeru a Sierry Leone).

Finanční vstupy: ve většině prověřovaných zemí nebyla obecná rozpočtová podpora spojena se zvýšením rozpočtových zdrojů ve zdravotnictví

36.

Účetní dvůr zjistil, že ve většině prověřovaných zemí obecná rozpočtová podpora nevedla k poskytnutí více zdrojů prostřednictvím vnitrostátního rozpočtu na zdravotnictví (viz rámeček 4). Jedním z významných důvodů je skutečnost, že v některých případech se přijímající země rozhodnou nezvyšovat rozpočtové výdaje v daném hospodářském roce o částku ve výši obdržené rozpočtové podpory, ale využijí tyto prostředky na snížení svého hospodářského deficitu (viz bod 12 b)). Komise se navíc nesnažila systematicky podpořit země ve zvyšování vnitrostátních rozpočtů na zdravotnictví, což mohla učinit stanovením ukazatelů výkonnosti zaměřených na taková zvýšení v dohodách o financování v rámci obecné rozpočtové podpory. Prostředky přidělené do rozpočtů na zdravotnictví byly součástí ukazatelů výkonnosti pouze v pěti z dvanácti prověřovaných zemí.


26

„Dynamická interpretace“ Komise ve vztahu ke způsobilosti k získání obecné rozpočtové podpory ohrožuje účelné využití finančních prostředků na zlepšení zdravotnických služeb

37.

Účelnost obecné rozpočtové podpory při zlepšování zdravotnických služeb závisí nejen na tom, kolik pomoci se poskytne na výdaje ve zdravotnictví, ale také na řádnosti systémů řízení veřejných financí, v rámci nichž jsou používány. V důsledku toho, co Komise označuje „dynamickou interpretací“ způsobilosti, mohou být země subsaharské Afriky způsobilé k získání obecné rozpočtové podpory i přesto, že jejich schopnost řídit veřejné finance je většinou malá. Vzniká tak vysoké riziko neúčelného a neefektivního vynaložení veřejných výdajů. Toto riziko se týká zejména finančních prostředků poskytnutých na zdravotnictví, protože tok zdrojů pro poskytovatele primární péče je složitý a většinou probíhá přes několik administrativních úrovní. Účetní dvůr zjistil, že kontroly veřejných výdajů nebo audity sledující vynakládání veřejných výdajů, byť málokdy prováděné, zjistily rozsáhlé úniky veřejných financí v souvislosti s nemzdovými výdaji na zdravotnictví, což může mít závažné důsledky pro poskytování zdravotnických služeb 26 . Za vysoce rizikovou oblast se také všeobecně považuje nákup léčiv prostřednictvím centrálních farmaceutických skladů.

26

Viz např. „Kontroly veřejných

výdajů – kvantitativní průzkumy o poskytování služeb v subsaharské Africe: hodnotící studie“ („Public Expenditure Tracking Surveys – Quantitative Service Delivery Surveys in Sub-Saharan Africa: A Stocktaking Study“). Bernard Gauthier, HEC Montreal, září 2006, zadáno Světovou bankou.

RÁMEČEK 4

OBECNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA A JEJÍ DOPAD NA ROZPOČTY NA ZDRAVOTNICTVÍ Přestože národní plán rozvoje zdravotnictví v Burundi počítal pro období 2006–2010 se zvýšením vnitrostátního rozpočtu na zdravotnictví ze 3,6 % na 15 % v roce 2010, v roce 2007 klesly prostředky přidělené na tento rozpočet na pouhá 2 %. V Etiopii zůstaly přidělené rozpočtové prostředky a výdaje na zdravotnictví v prověřovaném období (2002–2007) nízké a zdravotnické služby následně trpěly značným nedostatkem finančních zdrojů. Cílem programu rozpočtové podpory na snížení chudoby PRBS 2 (z angl. Poverty Reduction Budgetary Support 2) sice bylo zvýšit rozpočet na zdravotnictví z 6,8 % v roce 2003 na 7,3 % v roce 2004, ve skutečnosti však podíl rozpočtu na zdravotnictví klesl na 6,5 %. Přestože celkově se běžné výdaje na snížení chudoby v Etiopii po roce 2000 výrazně zvýšily, v případě zdravotnictví tomu tak nebylo a jejich podíl zde činil pouze 15 %. V Mali sice dohoda o financování v rámci obecné rozpočtové podpory požadovala, aby se během období 2002–2005 podíl zdravotnictví na běžném vnitrostátním rozpočtu zvýšil z 10,5 % na 11,5 %, avšak nestalo se tak a v roce 2005 tento podíl klesl na 10,2 %. V Keni se přidělené rozpočtové prostředky na zdravotnictví v období 2005–2006 zvýšily na 9 % oproti 7 %–7,5 % v předcházejících letech. Výdaje v období 2005–2006 však po každoročním poklesu od období 2001–2002, kdy činily 9 % celkových vládních výdajů, dosáhly pouze 5,7 %. V Malawi se během prvních dvou let (2005–2007) poté, co bylo obnoveno poskytování obecné rozpočtové podpory, stalo vládní prioritou splacení vnitřního dluhu a rozpočet na zdravotnictví byl ponechán jen na úrovni 10,7 %, tj. nižší než v některých předchozích letech. Výrazné zvýšení rozpočtu se však plánovalo pro období 2007–2008. V Lesothu zůstaly výdaje na zdravotnictví bez ohledu na rostoucí zdravotní krizi v zemi na předchozí úrovni.


27

38.

Programy týkající se obecné rozpočtové podpory se těmito riziky v odpovídající míře nezabývaly. Manuál k obecné rozpočtové podpoře z roku 2002 počítal během provádění programu kromě úvodního hodnocení kvality řízení veřejných financí také s finančními audity a testováním souladu, zejména v sociálních odvětvích. Tyto kontroly jsou nutné zejména tam, kde je kapacita vnitrostátních nejvyšších kontrolních institucí nízká, a to je ve většině případů. V praxi však kontroly tohoto druhu neproběhly a v manuálu z roku 2007 Komise vypustila požadavek je provádět. Manuál uvádí, že jakmile Komise převede zdroje do vnitrostátního rozpočtu, jejich použití již dále nesleduje. Tato skutečnost je v rozporu s politikou Komise v oblasti odvětvové rozpočtové podpory kontrolovat použití vstupů a mnohem více „věnovat pozornost sledu výsledků od ‚vstupů‘ přes ‚výstupy‘ až po ‚výsledky / důsledky‘“ 27 . Účetní dvůr sdílí s Evropským parlamentem stanovisko, že toto je z hlediska potenciální účelnosti další výhodou odvětvové rozpočtové podpory ve srovnání s obecnou rozpočtovou podporou 28 .

27

Pokyny k podpoře Evropské

komise pro odvětvové programy, červenec 2007. 28

Usnesení Evropského parlamentu

ze dne 22. dubna 2008 obsahující připomínky, které je nedílnou součástí rozhodnutí o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu Evropské unie za rozpočtový rok 2006, oddíl III – Komise, bod 225. 29

„Podpora Společenství pro

programy hospodářských reforem a strukturálních změn: hodnocení a vyhlídky“.

Při využívání obecné rozpočtové podpory pro zlepšení zdravotnických systémů se posílení rámce politiky a institucionálního rámce nevěnovala dostatečná pozornost

39.

Ve dvou navštívených zemích, Malawi a Mali, Účetní dvůr zjistil, že účelnost obecné rozpočtové podpory poskytnuté na zdravotnictví by se zvýšila existencí propracované politiky v oblasti zdravotnictví, kterou by dárci podpořili prostřednictvím celoodvětvové koncepce. Podle průzkumu v rámci auditu však přibližně v polovině zemí, které obdržely obecnou rozpočtovou podporu z devátého ERF nebo ji měly na základě programování získat z desátého ERF, nebyla celoodvětvová koncepce ve zdravotnictví zatím vytvořena. Svědčí to o tom, že Komise neklade dostatečný důraz na vytvoření celoodvětvové koncepce, která by napomohla účelnosti obecné rozpočtové podpory při zlepšování zdravotnických služeb.

40.

Ministerstva zdravotnictví patří spíše mezi slabší ministerstva, zejména na regionální a okresní úrovni (v některých zemích došlo k rozsáhlé decentralizaci). Tato omezená institucionální kapacita je překážkou vytvoření i zavedení propracovaných politik v oblasti zdravotnictví. Politikou Komise je poskytovat technickou podporu k posílení prioritních odvětvových ministerstev a ministerstva financí, přičemž na tento účel je vyčleněno přibližně 10 % obecné rozpočtové podpory 29 . Ve dvanácti zemích, kde Účetní dvůr kontroloval využití obecné rozpočtové podpory, byly prostředky pouze v jednom případě (Niger) přiděleny na specifickou technickou pomoc ministerstvu zdravotnictví. Manuál k obecné rozpočtové podpoře v roce 2007 s využitím technické pomoci pro ministerstva jednotlivých odvětví už nepočítá.

KOM(2000) 58 v konečném znění. Brusel 4. 2. 2000.


28

Komise plně nevyužila příležitosti k dialogu ve zdravotnictví ke zlepšení účelnosti obecné rozpočtové podpory

41.

Jednou z potenciálních výhod rozpočtové podpory je, že v dané oblasti politiky dává příležitost zlepšit účelnost prostřednictvím dialogu mezi dárci a přijímajícími vládami. Dle průzkumu Účetního dvora se valná většina delegací do dialogu ve zdravotnictví přímo zapojila, avšak Účetní dvůr zjistil nedostatky v kvalitě a hloubce tohoto dialogu: a) o m e z e n é o d b o r n é z n a l o s t i d e l e g a c í v o b l a s t i z d r a v o t n i c t v í ( v i z bod 18) nijak nemohou přispět k vyšší kvalitě dialogu. Komise se pokusila nalézt ekonomické odborníky, kteří by se zabývali obecnou rozpočtovou podporou, ale nevytvořila pro programy širší týmy, které by zahrnovaly i odborníky z oblasti zdravotnictví (a vzdělávání). Za určitých okolností lze využít odborných znalostí zástupců ostatních dárců, ale učinily tak pouze dvě delegace a navíc bez formálního písemného mandátu (viz bod 20); b) pokud jde o odvětvový dialog, není jasné, jaká hloubka dialogu se v kontextu obecné rozpočtové podpory od delegací očekává (viz bod 34); c) diskuse o dosažení cílů souvisejících s ukazateli výkonnosti mají být prostředkem k rozšíření odvětvového dialogu; Účetní dvůr však zjistil, že dialog se často až příliš zaměřoval na konkrétní ukazatele na úkor širších zdravotnických otázek, a dále na výši variabilní platby, která má být vyplacena na základě jednotlivých ukazatelů, a nikoli na související faktory, které ovlivňují výkonnost. Byla splněna pouze polovina cílů souvisejících s ukazateli výkonnosti a v mechanismech jejich použití existují nedostatky

42.

Od roku 2000 se politika Komise v oblasti obecné rozpočtové podpory z velké části zaměřovala na výsledky. Proto se přibližně 30 % obecné rozpočtové podpory vyplácí formou tzv. variabilních plateb v závislosti na splnění cílů daných ukazateli výkonnosti. Ukazatele se stále častěji volí na základě dokumentů přijímajících vlád o strategii na snižování chudoby, aby se zvýšila relevantnost ukazatelů a vnitrostátní vlastnická odpovědnost. Potřeba měřit výsledky vedla také k výrazné snaze posílit vnitrostátní statistické systémy.

43.

Účetní dvůr zkoumal, nakolik byly splněny cíle spojené s ukazateli výkonnosti ve zdravotnictví, které jsou obsaženy v dohodách Komise o financování. Zjistil, že celkově bylo splněno pouze 50 % těchto cílů. Účelnost programů obecné rozpočtové podpory při zlepšování zdravotnických služeb je tedy problematická.


29

44.

Pokud jde o způsob použití ukazatelů výkonnosti ve zdravotnictví, Účetní dvůr zjistil několik dalších faktorů, které snížily účelnost obecné rozpočtové podpory při zlepšování zdravotnických služeb: a) pobídkovou hodnotu výkonnostních cílů mohou snižovat jednak poměrně malé částky vázané na každý ukazatel a jednak politika Komise použít nevyčerpané prostředky na jinou pomoc z ERF v dané zemi v případech, kdy variabilní platby nebyly kvůli nesplnění cílů vyplaceny; b) motivaci vlády a vazbu na obecnou rozpočtovou podporu snižovaly také ukazatele, nad nimiž vlády neměly dostatečnou kontrolu; c) používané údaje byly často nespolehlivé, takže někdy bylo těžké mít jistotu, zda bylo cíle dosaženo či nikoli, a to zejména pokud se ukazatele měřily během poměrně krátkého období dvanácti měsíců, kdy bylo obtížné zjistit případné změny; d) některé cíle byly málo nebo naopak příliš ambiciózní; e) ukazatele dostatečně nebraly v úvahu kvalitativními aspekty zdravotní péče.

45.

Účetní dvůr rovněž zkoumal, zda byla obecná rozpočtová podpora zvláště účelná při zlepšování zdravotnických služeb pro chudší vrstvy populace. Analýza politik ve zdravotnictví v dokumentech o strategii na snižování chudoby, provedená Světovou zdravotnickou organizací, ukázala, že vnitrostátní politiky v oblasti zdravotnictví se na chudobu zaměřují zpravidla jen v omezené míře. Potvrzují to také další důkazy shromážděné Účetním dvorem, z nichž vyplývá vysoká koncentrace zdravotnického personálu a zdravotnických služeb v městských oblastech. Ukazatele výkonnosti ve zdravotnictví stanovené Komisí navíc málokdy zahrnovaly aspekt chudoby, který by umožňoval zaměřit zlepšení zdravotnických služeb na chudší části populace a/nebo chudší regiony země.

46.

Průzkum Účetního dvora se delegací dotazoval, jak vnímají účelnost obecné rozpočtové podpory při zlepšování zdravotnických služeb a plnění dalších cílů. Pokud jde o zlepšování zdravotnických služeb, odpovědi delegací potvrdily obavy Účetního dvora ohledně účelnosti obecné rozpočtové podpory v současné podobě. Na stupnici od 1 (nízká) do 5 (vysoká) delegace označily účelnost této podpory při zlepšování zdravotnických služeb pouze známkou 2,77, což je nejnižší hodnocení z osmi cílů obecné rozpočtové podpory (viz tabulka 9).


30

TABULKA 9

VNÍMÁNÍ ÚČELNOSTI OBECNÉ ROZPOČTOVÉ PODPORY PŘI ZLEPŠOVÁNÍ ZDRAVOTNICKÝCH SLUŽEB ZE STRANY DELEGACÍ KOMISE V SUBSAHARSKÉ AFRICE 1

2

3

4

5

N

Průměr Cíle v oblasti rozpočtové podpory

1

1

5

8

9

5

3,96

Přispění k makroekonomické stabilitě

0

0

6

15

3

5

3,88

Zlepšení řízení veřejných financí

1

1

5

13

5

4

3,80

Harmonizace postupů poskytování pomoci

2

1

6

10

5

5

3,63

Snížení nákladů operací na poskytování pomoci

1

5

7

9

3

4

3,32

Zvýšení předvídatelnosti financování

1

7

6

6

2

7

3,05

Snížení chudoby

1

7

8

4

2

7

2,95

Zlepšení služeb v oblasti vzdělávání

3

8

4

5

2

7

2,77

Zlepšení služeb v oblasti zdravotnictví

(1 = nedůležité, 5 = velmi důležité, N = nevím)

PROJEKTY

47.

Projekt je tradičně hlavním nástrojem, který Komise používá pro provádění své rozvojové pomoci. Od roku 2000 Komise upřednostňuje provádění pomoci prostřednictvím rozpočtové podpory. Proto ve svých manuálech týkajících se poskytování podpory zaujala stanovisko, podle kterého se mají projekty použít jako nástroj v podstatě jen v nejnutnějším případě, kdy není možné použít žádné jiné nástroje. Účetní dvůr zkoumal vzorek projektů s cílem posoudit jejich účelnost z hlediska toho, zda splnily nebo je pravděpodobné, že splní své cíle. Účelnost projektů byla označena za „uspokojivou“, pokud se podařilo splnit cíle anebo je pravděpodobné, že se to podaří, za „částečně uspokojivou“, pokud se objevily určité problémy a cíle byly splněny jen částečně, a „neuspokojivou“, pokud se objevily výrazné problémy a bylo nebo je pravděpodobné, že bude dosaženo málo plánovaných cílů. Příloha III stručně představuje projekty zkoumané během auditů na místě a příloha IV obsahuje úplný seznam projektů, jichž se audit týkal.

PROJEKTY ERF Celkově byly projekty ERF přiměřeně účelné, ale ve většině případů panují pochybnosti o jejich udržitelnosti

48.

Při realizaci projektů ERF lze kombinovat poskytování technické pomoci, infrastruktury a vybavení. Účetní dvůr prověřoval účelnost dvanácti projektů ERF v oblasti zdravotnictví ve dvanácti zemích. Účelnost projektů byla označena za uspokojivou nebo částečně uspokojivou ve dvou třetinách zemí i přes relativně složitou povahu intervenčních opatření ve zdravotnictví. Posouzení Účetního dvora týkající se účelnosti projektů ERF do značné míry odpovídalo názoru delegací Komise. V průzkumu Účetního dvora delegace vyhodnotily jejich účelnost na stupnici od 1 (nízká) do 5 (vysoká) známkou 3,11. Kladným rysem projektů ERF bylo jejich přispění ke zvýšení kvality politik a poskyto-


31

vání služeb. Na druhou stranu projektům, které Účetní dvůr prověřoval, většinou chybělo konkrétní zaměření na chudší vrstvy populace, přestože měly potenciál mít dopad na regionální a okresní úrovni. U většiny projektů nebyly dobré ani vyhlídky na jejich udržitelnost.

49.

Za hlavní faktory, které negativně ovlivnily výkonnost projektů ERF v oblasti zdravotnictví a z nichž některé jsou společné s projekty ERF v jiných odvětvích, byly při auditu Účetního dvora označeny následující: a) příliš ambiciózní projekty, zejména v zemích, kde právě skončil konflikt, neboť některé projekty zahrnovaly značnou škálu aktivit a zeměpisných oblastí a navíc nemohly bez podpory z jiných nástrojů splnit vysoká očekávání; b) časový rámec realizace projektu byl vesměs příliš krátký, a to jednak kvůli zdlouhavému výběrovému a schvalovacímu řízení (viz bod 23) a jednak kvůli času potřebnému k tomu, aby se změny zavedené v rámci projektu v přijímajících organizacích staly běžnou součástí praxe a staly se udržitelnými; c) kvalita technické pomoci sjednané pro tyto projekty se výrazně lišila, což výrazně ovlivnilo jejich výsledky; d) kapacita poskytovat zdravotnické služby a pracovat s projekty ERF se rovněž lišila, zejména na úrovni provincií a okresů; e) absence propracované vnitrostátní politiky v oblasti zdravotnictví snižovala účelnost projektů a zejména vyhlídky na dosažení udržitelnosti; f) delegace často neměly v oblasti zdravotnictví příslušné odborné znalosti a obecně byly vystaveny příliš velkému tlaku, než aby zajistily nezbytnou úroveň dohledu, která je nutná k zajištění co nejlepších vyhlídek projektu na úspěch. PROJEKTY UVNITŘ SKUPINY ZEMÍ AKT Účelnost projektů uvnitř skupiny zemí AKT je v důsledku složité koncepce a realizace nižší než u jiných typů projektů

50.

Každý projekt uvnitř skupiny zemí AKT zahrnuje několik zemí v různých regionech subsaharské Afriky a v rámci devátého ERF je nejčastěji realizovaly agentury OSN. Účelnost pěti auditovaných projektů byla v jednom případě označena za uspokojivou, ve dvou případech za částečně uspokojivou a ve dvou případech za neuspokojivou. Pokud jde o řízení tohoto typu projektů, mezi faktory vedoucí k jejich převážně nízké výkonnosti patřily: a) koncepce projektů, které se většinou týkaly mnoha zemí, přičemž každá z nich obdržela na poměrně velký počet činností poměrně málo přidělených prostředků. To snížilo potenciální dopad projektů; b) malé zapojení delegací Komise do těchto centrálně řízených projektů a obtíže ústředí Komise zajistit odpovídající monitorování projektů, které se mnohdy týkají několika zemí; c) k o m p l i k o v a n é d o j e d n á v á n í z p ů s o b u p l á n o v á n í a p ř e d k l á d á n í zpráv mezi Komisí a orgány OSN a následné problémy orgánů OSN dohodnuté způsoby dodržovat.


32

PROJEKTY V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ FINANCOVANÉ Z POLOŽEK SOUHRNNÉHO ROZPOČTU Projekty financované z položek souhrnného rozpočtu byly převážně účelné s výjimkou centrálně řízených projektů, avšak jejich udržitelnost je často problematická

51.

52.

Projekty v oblasti zdravotnictví financované z položek souhrnného rozpočtu realizují zejména nevládní organizace a jiné nestátní subjekty. Účetní dvůr zkoumal devět takových projektů v Keni, Malawi a Mali. Účelnost tří projektů byla označena za uspokojivou a u zbylých šesti projektů za částečně uspokojivou. Také delegace Komise vnímaly tyto projekty poměrně kladně – v průzkumu Účetního dvora označily jejich účelnost na stupnici od 1 (nízká) do 5 (vysoká) známkou 3,52. Podobně účelné byly i čtyři prověřované projekty spolufinancované nevládními organizacemi v Lesothu, Malawi, Mali a Svazijsku: v jednom případě byla účelnost projektu označena za uspokojivou, v ostatních třech případech za částečně uspokojivou. Tyto projekty měly několik velmi kladných rysů: a) zaměřovaly se na otázky spojené s chudobou a často poskytovaly základní služby v odlehlejších oblastech, kde byly veřejné služby zdravotní péče zastoupeny méně; b) v c i t l i v ý c h o b l a s t e c h , j a k o j e n a p ř í k l a d H I V / A I D S , s e ř a d a l i d í , zejména mládež, raději obracela s žádostí o pomoc na nevládní organizaci než na veřejnou zdravotnickou službu; c) pro Komisi byl dohled nad těmito projekty snazší než v případě větších projektů ERF. Proto nedocházelo k tolika zpožděním, neboť všechny projektové činnosti probíhaly na základě jedné smlouvy s nevládní organizací; d) projekty umožňovaly za poměrně málo peněz velké zviditelnění EU.

53.

Jak se uvádí v nedávném hodnocení rozpočtových položek na zdravotnictví 30 , slabou stránkou těchto projektů je jejich udržitelnost a nepříliš široký dopad, protože: a) i když nařízení, která se týkají položek souhrnného rozpočtu na zdravotnictví, měla původně podporovat inovativní projekty, skutečnost, že postupy Komise nepočítají se zapojením vnitrostátních úředníků odpovědných za zdravotnictví, snížila pravděpodobnost začlenění projektů do vnitrostátních politik; b) Komise nevytvořila systém, jehož prostřednictvím by se ponaučení z úspěšných projektů systematicky předávala dál; c) ú s p ě š n é p r o j e k t y m o h l y b ý t r o z š í ř e n y p o m o c í f i n a n č n í c h p r o středků ERF za předpokladu, že zdravotnictví bude zvoleno za klíčové odvětví a delegace a vnitrostátní úředníci budou v době programování dobře o projektech informováni. Většinou však tyto předpoklady nebyly splněny.

54.

Další věcí je skutečnost, že ačkoli jsou samotné projekty zaměřeny na chudobu, výběr projektů k financování dostatečně nezohledňuje úroveň chudoby v jednotlivých zemích. V souvislosti s nařízením o spolufi-


30

Hodnocení dvou právních

základů v oblasti zdraví, AIDS a populace (Appraisal of the Two Legal Bases on Health, AIDS and Population), Ecorys Research and Consulting, listopad 2006.

33

nancování s nevládními organizacemi se tato záležitost stále častěji řešila snižováním počtu způsobilých zemí.

55.

Účetní dvůr rovněž posoudil pět centrálně řízených projektů ve zdravotnictví financovaných z položek souhrnného rozpočtu. Každý z těchto projektů se týkal alespoň dvou, ale často i více zemí, které spolu nesousedily. Pokud jde o projekty uvnitř skupiny zemí AKT, jejich výsledky byly vyhodnoceny jako horší než výsledky projektů v jedné zemi. Na těchto projektech se negativně podepsaly obtíže nevládních organizací při realizaci často složitých projektů v několika zemích z různých regionů a také problémy ústředí Komise při monitorování těchto projektů.

SVĚTOVÝ FOND ŘÍZENÍ PODPORY, KTEROU KOMISE POSKYTUJE SVĚTOVÉMU FONDU Komise hrála důležitou roli při založení Světového fondu, ale málo přispěla k podpoře nebo monitorování fondu na úrovni jednotlivých zemí

56.

V souvislosti s politikou „urychlených opatření“ (viz bod 2) Komise významně přispěla k založení Světového fondu. Je zastoupena v radě Světového fondu a z této pozice tak může ovlivňovat celkové zásady jeho fungování (viz rámeček 5). Světový fond se rychle stal hlavním subjektem v boji proti HIV/AIDS, tuberkulóze a malárii a do roku 2007 byly v jeho rámci schváleny granty ve výši 8 947 milionů USD pro 136 zemí, z čehož téměř 60 % připadlo na subsaharskou Afriku.

RÁMEČEK 5

ZÁSADY FUNGOVÁNÍ SVĚTOVÉHO FONDU •

Fungovat jako finanční nástroj, nikoli prováděcí subjekt.

•

Zpřístupnit a využívat dodatečné finanční zdroje.

•

Podporovat programy, které odrážejí vnitrostátní vlastnickou odpovědnost.

•

Fungovat ve vztahu k různým regionům, chorobám a intervenčním opatřením vyrovnaným způsobem.

•

Uplatňovat integrovaný a vyrovnaný přístup k prevenci a léčbě.

•

Hodnotit návrhy v rámci nezávislého procesu přezkumu.

•

Vytvořit zjednodušený, rychlý a inovativní proces udělování grantů, fungovat transparentně a v souladu se svou odpovědností.


34

57.

58.

Během období 2001–2007 Komise vyplatila ve prospěch Světového fondu celkem 622,5 milionu EUR z finančních prostředků ERF na projekty uvnitř skupiny zemí AKT (330 milionů EUR) a položek souhrnného rozpočtu na zdravotnictví (292,5 milionu EUR). Tato částka představuje 8,1 % celkových příspěvků do Světového fondu, což z Komise činí čtvrtého největšího přispěvatele. V nedávném hodnocení řízení Světového fondu se však uvádí, že Světový fond může mít potíže s absorpcí větších příspěvků, které dárci přislíbili 31 . Svědčí to o nedostatečné kapacitě některých zemí převést své potřeby pomoci do žádostí o grant přijatelné úrovně a také jejich následné neschopnosti obdržené prostředky vyčerpat. Výrazná úloha ústředí Komise při zřízení Světového fondu a značné zdroje, které Komise fondu přidělila, jsou v rozporu s omezenou rolí, kterou má ve vztahu ke Světovému fondu většina delegací Komise. Ústředí Komise ve svých pokynech pro delegace nenařídilo, ale pouze „povzbudilo“ delegace v tom, aby podporovaly operace Světového fondu. Delegace nehrály aktivní roli ani v jedné ze tří hlavních oblastí, které ústředí Komise označilo jako oblasti zapojení delegací: a) a k t i v n í ú č a s t n a k o o r d i n a č n í c h m e c h a n i s m e c h S v ě t o v é h o f o n d u v jednotlivých zemích a pomoc při jejich posilování: podle průzkumu Účetního dvora se na těchto mechanismech podílelo pouze 35 % delegací. Nejčastěji uváděnými důvody neúčasti byl nedostatek personálu v delegacích a skutečnost, že zdravotnictví nebylo pro Komisi klíčovým odvětvím; b) předkládání zpráv o aspektech fungování Světového fondu v jednotlivých zemích: podle průzkumu Účetního dvora pouze 8 % delegací předkládalo Komisi pravidelné zprávy, 59 % tak činilo příležitostně a jedna třetina vůbec. Komise je sice zastoupena v radě Světového fondu, ale od delegací nedostává o jeho operacích zpětnou vazbu, což snižuje její schopnost jednat na této úrovni a zlepšit účelnost operací; c) p o s k y t o v á n í t e c h n i c k é p o m o c i n a v y p r a c o v á n í ž á d o s t í o g r a n t a pomoc při jejich implementaci: s ohledem na nedostatek kapacity vnitrostátních orgánů vypracovat žádosti o grant a následně granty implementovat (viz bod 57) Světový fond zvláště zdůraznil, že mezinárodní společenství musí na řešení tohoto problému v subsaharské Africe poskytnout technickou pomoc. Komise však na tuto potřebu nereagovala.


31

Hodnocení organizační účelnosti

a efektivnosti Světového fondu v boji proti AIDS, tuberkulóze a malárii (Evaluation of the Organisational Effectiveness and Efficiency of the Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria), říjen 2007 (Macro Consultancy).

35

ÚČELNOST SVĚTOVÉHO FONDU Světový fond výrazně přispěl k boji proti HIV/AIDS, malárii a tuberkulóze, ale pro zvýšení své účelnosti se neobejde bez doplňkové dlouhodobé podpory dárců v oblasti zdravotnických systémů

59.

Jedním z klíčových měřítek účelnosti Světového fondu jsou ukazatele výstupů, které Světový fond používá v souvislosti s tzv. „programy podporovanými ze Světového fondu“. Tyto ukazatele zahrnují výstupy nejen z programů financovaných výhradně Světovým fondem, ale také z programů, které Světový fond spolufinancuje spolu s národními vládami a další vnější pomocí. Proto je obtížné určit, které výstupy lze přičíst konkrétně Světovému fondu 32 . Nicméně je jasné, že Světový fond výrazně přispěl k výstupům uvedeným níže v tabulce 10. V pěti navštívených zemích Účetní dvůr zjistil, že Světový fond přispěl zejména k rozšíření antiretrovirální terapie a poradenství a testování v souvislosti s HIV. Prevence přenosu viru HIV z matky na dítě byla však kvůli nedostatku personálu a kulturním rozdílům obtížná. U některých grantů na boj proti malárii docházelo ke zpožděním u zadávání veřejných zakázek týkajících se insekticidem ošetřených sítí proti hmyzu a terapie ACT. Podrobnosti o intervenčních opatřeních Světového fondu, které byly předmětem auditu, uvádí příloha III.

32

Stejně složité je na základě zpráv

o výsledcích grantů, zveřejněných na internetových stránkách Světového fondu, u každého financovaného grantu určit, jak se Světový fond konkrétně podílel na vykázaných výstupech.

TABULKA 10

UKAZATELE VÝKONNOSTI SVĚTOVÉHO FONDU VE TŘECH REGIONECH SUBSAHARSKÉ AFRIKY K 31. PROSINCI 2007 HIV/AIDS

% z cíle

Činnosti

Antiretrovirální terapie

93 %

1 100 000 osob užívajících antiretrovirální terapii

Poradenství a testování v souvislosti s HIV

101 %

16 milionů klientů

Prevence přenosu viru HIV z matky na dítě

64 %

100 000 HIV pozitivních těhotných žen absolvovalo celý kurz o prevenci přenosu viru z matky na dítě

Poskytování podpory sirotkům

116 %

péče a podpora poskytnuty dvěma milionům sirotků

86 %

800 000 osob s touto léčbou

Insekticidem ošetřené sítě proti hmyzu

63 %

distribuováno 35 milionů sítí

Léčba malárie (terapie ACT)

43 %

poskytnuto 37 milionů terapií ACT

Péče a podpora

107 %

péče a podpora poskytnuty 1,7 milionu osob

Školený personál

105 %

1,8 milionu osob vyškoleno k poskytování služeb

Tuberkulóza Léčba terapií DOTS Malárie

Ostatní ukazatele

Zdroj: Světový fond


36

60.

Světový fond se potýkal s otázkou, zda má postupovat v souladu s úzkou interpretací svého mandátu a zaměřit se výhradně na dané tři nemoci, nebo zda má zaujmout širší stanovisko a financovat také podporu zdravotnických systémů. V roce 2007 zaujal v rámci své politiky novou pozici, a to poskytovat finanční prostředky na posílení zdravotnických systémů v rámci celkového financování technicky dobrých návrhů zaměřených na příslušné tři choroby 33 . Zatím však není jasné, jak se bude tato koncepce realizovat v praxi, protože izolovat konkrétní části zdravotnického systému je obtížné. Světový fond však zdůraznil, že hlavní podpora na posílení zdravotnických systémů by měla přijít od ostatních dárců, když uvedl, že je naléhavě potřeba, aby strategie dárců upřednostnily výrazné dlouhodobé posílení zdravotnických systémů a infrastruktury prostřednictvím dodatečných finančních prostředků 34 . Takové prostředky jsou důležité jak pro dosažení lepší rovnováhy mezi zdravotnickými systémy a intervenčními opatřeními zaměřenými na konkrétní choroby, tak pro zvýšení účelnosti podpory Světového fondu, protože slabší zdravotnické systémy mohou omezovat kapacitu země absorbovat granty Světového fondu.

61.

Jelikož má Světový fond mandát k boji s danými třemi chorobami, výše jeho podpory konkrétním zemím odráží spíše výskyt těchto chorob v daných oblastech než celkovou úroveň chudoby těchto zemí. Přesto se Světový fond snižováním chudoby v těchto zemích zabýval. Snažil se zasahovat, často prostřednictvím místních organizací, v chudších regionech zemí, kde dostupnost veřejných zdravotnických služeb byla menší.

62.

Role Světového fondu v posilování zdravotnických systémů a snižování chudoby jsou záležitostmi, kterým se Komise dostatečně nevěnovala ani na úrovni rady Světového fondu ani na úrovni jednotlivých zemí. Odráží to celkově malé zapojení delegací do operací Světového fondu a nízkou prioritu, kterou ústředí Komise účasti delegací přikládá (viz bod 58).

JEDNOTNÉ VYUŽITÍ NÁSTROJŮ A INTEGRACE DO CELOODVĚTVOVÝCH KONCEPCÍ

63.

Ve své celkové politice v oblasti zdravotnictví Komise přiřadila rozpočtové podpoře vedoucí úlohu v rámci své strategie na pomoc zdravotnictví a zároveň zdůraznila, že ostatní nástroje zůstávají i nadále relevantní. Připomněla také význam propracovaného rámce vnitrostátní politiky v oblasti zdravotnictví a jeho dodržování: „Rozpočtová podpora, podpora v sociálních odvětvích a podpora programů a projektů se mohou doplňovat, pokud podporují rámec politiky definovaný na vnitrostátní úrovni. Pokud využití rozpočtové podpory není vhodné, prostředky Společenství se použijí na podporu programů a projektů v kontextu vnitrostátního rámce a zaměří se na budování kapacit. Tam, kde není vnitrostátní rámec zaveden, Společenství přispěje k vytvoření celoodvětvového přístupu. Ve většině rozvojových zemí bude Společenství během období budování kapacit a důvěry uplatňovat smíšené portfolio“ 35 .


33

Zápis z jednání rady Světového

fondu z listopadu 2007. 34

Zpráva Světového fondu Partners

in Impact – Results Report 2007. 35

Sdělení Komise Radě

a Evropskému parlamentu: Zdraví a snižování chudoby v rozvojových zemích, KOM(2002) 129 v konečném znění ze dne 22. března 2002.

37

JEDNOTNÉ ŘÍZENÍ NÁSTROJŮ ZE STRANY KOMISE Komise nevypracovala pokyny pro jednotné řízení různých nástrojů ve zdravotnictví

64.

Komise nevypracovala žádné pokyny ohledně toho, kdy je vhodnější využít obecnou a kdy odvětvovou rozpočtovou podporu, příp. kombinaci obou dvou, aby bylo možné co nejúčelněji reagovat na situaci v dané zemi. Manuál Komise k odvětvové podpoře sice hovoří o přínosech kombinace obecné rozpočtové podpory s odvětvovou rozpočtovou podporou, avšak velmi malý počet programů v oblasti zdravotnictví, které Komise financovala v rámci odvětvové rozpočtové podpory v subsaharské Africe, účelnost její obecné rozpočtové podpory snížil (viz body 36–46).

65.

Chybějí také pokyny ohledně toho, jak by bylo možné provázat projekty v jednotlivých odvětvích s obecnou rozpočtovou podporou, aby intervenční opatření Komise byla účelnější. Účetní dvůr zjistil případy, kdy projekty ERF posílily programy financované z obecné rozpočtové podpory i tehdy, když tato dvě intervenční opatření nebyla koordinována, a také případy, kdy by lepší koordinace s projekty ERF pomohla intervenčním opatřením v rámci obecné rozpočtové podpory (viz rámeček 6).

66.

Politika v oblasti zdravotnictví v roce 2002 sice klade důraz na doplňkovou roli různých nástrojů, ale v podstatě nijak nepoukazuje na vazby mezi Světovým fondem a nástroji řízenými Komisí. Účetní dvůr zjistil, že v důsledku nedostatečného zapojení delegací do operací Světového fondu (viz bod 58) Komise i nadále financovala projekty ERF v oblasti HIV/AIDS. Pokud by financování těchto projektů bylo plně přenecháno Světovému fondu, mohla by Komise přidělit prostředky na širší okruh záležitostí spojených se zdravotnickými systémy, které jsou mimo mandát Světového fondu.

67.

Obecná rozpočtová podpora Komise a Světový fond mají některé společné oblasti zájmu, především využití ukazatelů výkonnosti ve zdravotnictví a zlepšování souvisejících systémů monitorování a hodnocení, ale také ve vztahu k systémům finanční podpory a zadávání veřejných zakázek. Přesto nebyla obecná rozpočtová podpora a Světový fond v těchto oblastech v součinnosti a dohody o financování v rámci obecné rozpočtové podpory zpravidla na Světový fond neodkazují.

RÁMEČEK 6

VAZBY MEZI PROJEKTY ERF V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ A OBECNOU ROZPOČTOVOU PODPOROU Účetní dvůr zjistil, že program podpory zdravotnictví v rámci osmého ERF v Mali zvýšil účelnost obecné rozpočtové podpory, neboť posílil kapacitu ministerstva zdravotnictví, přestože původně nebyl tento projekt koncipován jako doplněk obecné rozpočtové podpory. Na druhou stranu kvůli chybějící koordinaci mezi těmito dvěma nástroji Komise neprodloužila v Lesothu projekt v rámci osmého ERF, týkající se informačních systémů pro řízení zdravotnictví; nedostatky v údajích v oblasti zdravotnictví byly přitom jedním z důvodů pozastavení obecné rozpočtové podpory pro Lesotho v rámci osmého a devátého ERF.


38

ZAČLENĚNÍ INTERVENČNÍCH OPATŘENÍ DO CELOODVĚTVOVÝCH KONCEPCÍ Začlenění intervenčních opatření Komise do celoodvětvových koncepcí je klíčovým faktorem pro jejich účelnost, ale Komise celoodvětvové koncepce dostatečně nepodpořila

68.

Při rozhodování o tom, která kombinace nástrojů bude pro konkrétní zemi nejvhodnější, je důležitým faktorem to, zda má daná země dobře definovanou odvětvovou politiku. Průzkum Účetního dvora zjistil, že situace se lišila stát od státu: deset zemí již celoodvětvové koncepce mělo, deset zemí je připravovalo a ve 14 zemích byly politiky v oblasti zdravotnictví dle zjištění delegací nedostatečné.

69.

Nehledě na význam celoodvětvových koncepcí při zvyšování účelnosti obecné rozpočtové podpory (viz bod 39) a coby jednoho z kritérií způsobilosti pro čerpání odvětvové rozpočtové podpory (viz bod 32) Komise nepovažovala pomoc s jejich přípravou za prioritu. Podle průzkumu Účetního dvora se pouze v osmi delegacích (22 %) projekty technické pomoci z devátého ERF použily k tomu, aby přispěly k přípravě celoodvětvových koncepcí ve zdravotnictví.

70.

Země, které mají celoodvětvovou koncepci, jsou stále v menšině, ale jejich počet od roku 2000 stoupl. V případě desátého ERF se tak nabízí více příležitostí poskytnout odvětvovou rozpočtovou podporu v rámci celoodvětvové koncepce než u devátého ERF, avšak nevedlo to k výrazně vyššímu programování odvětvové rozpočtové podpory pro toto období.

71.

Hlavním problémem u projektového přístupu je udržitelnost projektů (viz body 48–53). Jelikož udržitelnost závisí na integraci projektů do dobře definovaných a přiměřeně financovaných odvětvových politik, měla by Komise napomoci k vytvoření těchto politik tím, že projekty týkající se budování kapacit prostřednictvím ERF označí za prioritu.

72.

Hlavní výzvou ve vztahu ke Světovému fondu je sjednotit jeho postupy, zejména u financování založeného na výkonnosti, s vnitrostátními postupy. Koncem roku 2007 se Světový fond podílel na celoodvětvových koncepcích ve zdravotnictví pouze ve dvou zemích, Malawi a Mosambiku, nicméně jeho strategie z roku 2007 naznačila záměr zapojit se do tohoto financování více, pokud má země přiměřené vnitrostátní strategie ve zdravotnictví. Jak často lze tento přístup uplatnit, závisí na tom, jak je definován pojem „přiměřené“, a na pomoci poskytnuté mezinárodním společenstvím, včetně Komise, na vypracování takových strategií v příslušných zemích.


39

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

ZDROJE MÍRA A ROVNOVÁHA FINANČNÍCH ZDROJŮ PŘIDĚLENÝCH NA ZDRAVOTNICTVÍ ODPOVÍDAJÍCÍM ZPŮSOBEM NEODRÁŽÍ ZÁVAZKY KOMISE V TÉTO OBLASTI POLITIKY, ODBORNÉ ZNALOSTI V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ JSOU NEDOSTATEČNÉ

73.

Navzdory závazkům Komise týkajícím se rozvojových cílů tisíciletí a zdravotní krizi v subsaharské Africe se podíl finančních přídělů na zdravotnictví v subsaharské Africe na celkové rozvojové pomoci Komise od roku 2000 nezvýšil. Nedosahoval ani referenční hodnoty Evropského parlamentu v programech pro jednotlivé země, totiž přidělit 20 % na základní zdravotní péči a základní a střední vzdělávání.

74.

Komise uvolnila dodatečné prostředky ve výrazné výši, aby přispěla do Světového fondu proti AIDS, tuberkulóze a malárii. Místo na podporu zdravotnických systémů, která je prioritou její politiky, se však zaměřila na boj s těmito třemi chorobami.

75.

Komise nedisponuje dostatečnými odbornými znalostmi v oblasti zdravotnictví, které by jí umožňovaly odpovídajícím způsobem provádět svou politiku v této oblasti, a nezavedla systematická opatření k využívání alternativních zdrojů znalostí.


40

DOPORUČENÍ K PŘIDĚLOVÁNÍ ZDROJŮ

Č. 1: V kontextu své politiky podporovat splnění rozvojových cílů tisíciletí by Komise měla během přezkumu desátého ERF v polovině období uvažovat o zvýšení své podpory pro odvětví zdravotnictví, a to zejména: a) b)

c)

v zemích s křehkou stabilitou, neboť v těchto zemích je Komise považována za subjekt se srovnatelnou výhodou; v zemích, kde úřad ECHO prováděl činnosti s cílem posílit vazby mezi fází poskytování okamžité pomoci a fází obnovy a rozvoje v těchto zemích; v zemích, které jsou z hlediska poskytování pomoci ve zdravotnictví považovány za „sirotky“.

Č. 2: Komise by měla prověřit rovnováhu svého financování, aby zajistila, že odráží prioritu její politiky, tj. zaměření na podporu zdravotnických systémů. Č. 3: Komise by měla zajistit dostatečné odborné znalosti v oblasti zdravotnictví, aby mohla odpovídajícím způsobem provádět své politiky a intervenční opatření ve zdravotnictví a účelně se podílet na dialogu v tomto odvětví. K dosažení tohoto cíle by měla minimálně zajistit, aby ve všech delegacích, v nichž je zdravotnictví klíčovým odvětvím, působili odborníci na tuto oblast. Dále by měla posoudit, nakolik jsou pro zajištění odpovídající podpory ostatním delegacím proveditelné následující možnosti: a)

b) c) d)

poskytnout odborné znalosti v oblasti zdravotnictví regionálním delegacím s cílem podpořit delegace bez odborníků v tomto odvětví; více spolupracovat s poradci na zdravotnictví z úřadu ECHO v zemích, kde právě skončil konflikt; vytvořit těsnější partnerství s kancelářemi WHO v jednotlivých zemích a využívat jejich odborných znalostí; uzavřít formální dohody s členskými státy EU o využití jejich odborníků. Tyto dohody by měly být založeny na mandátu, který zajišťuje, že odpovědnost zůstává na straně Komise, a který jasně definuje způsoby fungování.


41

RYCHLOST PROVÁDĚNÍ ZDROJŮ ERF V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ SE ZVÝŠILA. ZE SVĚTOVÉHO FONDU BYLY VYPLACENY PROSTŘEDKY ZNAČNÉHO OBJEMU, ALE TEMPO JEJICH VYPLÁCENÍ JE POMĚRNĚ POMALÉ. PŘEDVÍDATELNOST TOKU POMOCI ZŮSTÁVÁ U VŠECH NÁSTROJŮ SLOŽITÁ

76.

V míře provádění intervenčních opatření v rámci ERF došlo k zásadnímu zlepšení; částečně se tak stalo díky převodu pravomocí.

77.

Světový fond úspěšně vyplatil velký objem finančních prostředků, ale míra vyplácení byla poměrně pomalá, zejména kvůli nízké absorpční kapacitě většiny přijímajících zemí.

78.

Předvídatelnost financování zůstává problémem u všech nástrojů, včetně obecné rozpočtové podpory, protože země, u nichž bylo čerpání z důvodu pozbytí způsobilosti pozastaveno, mají k dispozici méně zdrojů pro své rozpočty na zdravotnictví.

DOPORUČENÍ K RYCHLOSTI A PŘEDVÍDATELNOSTI

Č. 4: Komise by měla těsněji spolupracovat se Světovým fondem, aby urychlila provádění svých programů poskytováním technické pomoci přijímajícím zemím jak při přípravě žádostí o grant, tak při provádění smluv o grantech.

Č. 5: Komise by měla zlepšit předvídatelnost své rozpočtové podpory na zdravotnictví s tím, že zajistí, aby byla připravena zasáhnout alternativními nástroji v případech, kdy daná země pozbude způsobilosti čerpat rozpočtovou podporu.


42

ŘÍZENÍ A ÚČELNOST NÁSTROJŮ ROZPOČTOVÁ PODPORA ZATÍM ÚČELNĚ NEPŘISPĚLA KE ZLEPŠENÍ ZDRAVOTNICKÝCH SLUŽEB; PROJEKTY MOHOU HRÁT PŘI PODPOŘE VE ZDRAVOTNICTVÍ DŮLEŽITOU ROLI A SVĚTOVÝ FOND PŘINESL VÝRAZNÉ VÝSLEDKY

79.

Stávající koncepce obecné rozpočtové podpory sice zahrnuje vazby na zdravotnické odvětví, ale při jejím provádění se tyto vazby dostatečně nevyužívají. Přestože má tedy obecná rozpočtová podpora potenciál být důležitým nástrojem při zlepšování zdravotnických služeb, v současnosti tento účel nesplňuje a ani se nezaměřuje na řešení potřeb chudší části populace. V subsaharské Africe využívala Komise odvětvovou rozpočtovou podporu, která se zaměřuje na zdravotnictví, jen v malé míře.

80.

Přestože mají projekty určité nedostatky, zejména v souvislosti s udržitelností, jsou nástrojem, který užitečně přispěl k podpoře ve zdravotnickém odvětví. Obecně mezi problematičtější projekty patřily ty, které zahrnovaly několik zemí, protože řízení takových projektů je obtížné.

81.

Světový fond výrazně přispěl k boji proti AIDS, tuberkulóze a malárii. Nicméně i přes důležitou roli při zakládání Světového fondu Komise učinila jen málo pro to, aby přispěla k jeho účelnosti na úrovni jednotlivých zemí.


43

DOPORUČENÍ K ŘÍZENÍ A ÚČELNOSTI NÁSTROJŮ

Č. 6: Odvětvová rozpočtová podpora by se měla využívat více. Obecný požadavek využívat ji pouze tehdy, pokud je zdravotnictví klíčovým odvětvím, by se měl přezkoumat, a Komise by měla přehodnotit své stávající rozdělení zdrojů mezi odvětvovou rozpočtovou podporu a obecnou rozpočtovou podporu. Č. 7: Odvětvovou dimenzi obecné rozpočtové podpory je třeba posílit: a)

b)

c)

d)

e)

uplatněním ukazatelů výkonnosti a dialogu ve zdravotnictví, což by podpořilo země v dodržování jejich závazku přidělit 15 % vnitrostátního rozpočtu na zdravotnictví a zajistit úplné plnění vnitrostátního rozpočtu na zdravotnictví; provedením provozních a finančních přezkumů a zjistit tak, zda se rozpočtové zdroje na zdravotnictví využívají v souladu se zamýšleným účelem; financováním technické pomoci z rozpočtové podpory k posílení politiky a institucionální kapacity v oblasti zdravotnictví a vyřešit specifické nedostatky v řízení veřejných financí a při zadávání veřejných zakázek ve zdravotnictví; zlepšením kvality vstupů do dialogu ve zdravotnictví zvýšením úrovně odborných znalostí v této oblasti v útvarech Komise nebo využitím znalostí ostatních dárců na základě jasných písemných mandátů; věnováním více pozornosti zajištění toho, aby ukazatele výkonnosti vycházely z náležitých statistických systémů, odrážely kapacitu vlády ovlivnit výkonnost a braly v úvahu snižování chudoby a cíle v oblasti kvality.

Č. 8: V rámci Světového fondu by Komise měla převzít větší vlastnickou odpovědnost na úrovni zemí. Delegace by měly přijímajícím zemím poskytovat větší podporu při přípravě a provádění grantů Světového fondu a také předkládat zprávy ústředí, aby Komise mohla účelněji zasahovat na úrovni rady Světového fondu.

Č. 9: Komise by měla více využívat projekty jako nástroje k poskytování podpory v oblasti politiky a technické pomoci a poradenství (projekty ERF), financování pilotních intervenčních opatření (projekty ve zdravotnictví financované z položek souhrnného rozpočtu) a poskytování zdravotnické péče v chudších regionech, kde zdravotnické služby nejsou dostupné v odpovídající míře (projekty financované z rozpočtové položky týkající se spolufinancování s nevládními organizacemi). Roli projektů financovaných z položek souhrnného rozpočtu, které zahrnují několik řadu zemí, a projektů uvnitř skupiny zemí AKT je třeba přehodnotit.


44

KOMISE NEVYPRACOVALA POKYNY PRO ZAJIŠTĚNÍ JEDNOTNÉHO UPLATŇOVÁNÍ RŮZNÝCH NÁSTROJŮ NA PODPORU ZDRAVOTNICTVÍ ANI DOSTATEČNĚ NEZAČLENILA SVÁ INTERVENČNÍ OPATŘENÍ DO CELOODVĚTVOVÝCH KONCEPCÍ

82.

Komise odpovídajícím způsobem nedefinovala úlohu, kterou mohou jednotlivé nástroje plnit ve zdravotnictví, ani jak by se tyto nástroje měly kombinovat, aby bylo dosaženo maximální synergie.

83.

Vzhledem k důležitosti propracovaných celoodvětvových koncepcí pro účelnost všech nástrojů je potřeba, aby se více podporovalo přispívání k vypracování a zavedení těchto koncepcí.

DOPORUČENÍ K JEDNOTNÉMU VYUŽITÍ NÁSTROJŮ

Č. 10: Komise by měla vypracovat a rozšířit jasné pokyny k tomu, kdy použít jaký nástroj a jak nástroje zkombinovat pro dosažení maximální synergie. V rámci toho by měla: a) b)

c)

definovat okolnosti, kdy lze použít obecnou a odvětvovou rozpočtovou podporu a kdy lze využít oba nástroje společně; zajistit větší a účelnější využití projektů jako nástroje k posílení rozpočtové podpory a intervenčních opatření Světového fondu ve zdravotnictví; zohlednit operace Světového fondu, kdykoli plánuje provést intervenční opatření ve zdravotnictví, a to i v rámci obecné rozpočtové podpory.

Č. 11: Výběr nástrojů, které se použijí, by měl konkrétněji přihlížet k situaci dané země a zejména skutečnosti, zda má dobře definovanou odvětvovou politiku. Č. 12: Komise by měla těsněji provázat svá intervenční opatření ve zdravotnictví, včetně intervencí Světového fondu, s celoodvětvovými politikami. V zemích, kde celoodvětvové politiky zatím neexistují, by měla napomáhat k jejich vytvoření.

Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 19. listopadu 2008. Za Účetní dvůr

Vítor Manuel da Silva Caldeira předseda


45

Zdroj: EÚD


46

PŘÍLOHA I

ROZVOJOVÉ CÍLE TISÍCILETÍ: HODNOCENÍ POKROKU V ROCE 2007 Afrika

Asie

Cíle severní

subsaharská

východní

jihovýchodní

jižní

západní

nízká chudoba

velmi vysoká chudoba

mírná chudoba

mírná chudoba

velmi vysoká chudoba

nízká chudoba

velmi nízký počet hladovějících

velmi vysoký počet hladovějících

mírný počet hladovějících


vysoký počet hladovějících


malý počet zápisů do školy

velký počet zápisů do školy



střední počet zápisů do školy

CÍL 1 | Odstranit extrémní chudobu a hlad Na polovinu snížit počet extrémně chudých osob Na polovinu snížit počet hladovějících

CÍL 2 | Zpřístupnit základní vzdělání pro všechny Poskytnout základní vzdělání pro všechny


CÍL 3 | Prosazovat rovnost mužů a žen a posílit postavení žen Rovné zastoupení dívek a chlapců při zápisu do základní školy

blíží se rovnováze

téměř se blíží rovnováze

rovnováha

rovnováha



Podíl žen na placeném zaměstnání

nízký podíl

střední podíl

vysoký podíl

střední podíl

nízký podíl

nízký podíl

Rovné zastoupení žen v národních parlamentech

velmi nízké zastoupení

nízké zastoupení

mírné zastoupení

nízké zastoupení

nízké zastoupení


O dvě třetiny snížit úmrtnost dětí do pěti let

nízká úmrtnost

nízká úmrtnost

nízká úmrtnost

mírná úmrtnost

vysoká úmrtnost

mírná úmrtnost

Očkování proti spalničkám

vysoké pokrytí

nízké pokrytí

mírné pokrytí

mírné pokrytí

nízké pokrytí

vysoké pokrytí

mírná úmrtnost

nízká úmrtnost

nízká úmrtnost

vysoká úmrtnost

nízká úmrtnost

mírná úmrtnost

CÍL 4 | Snížit dětskou úmrtnost

CÍL 5 | Zlepšit zdraví matek O tři čtvrtiny snížit úmrtnost rodiček

CÍL 6 | Bojovat proti HIV/AIDS, malárii a dalším nemocem Zastavit šíření HIV/AIDS a snižovat procento nově nakažených

nízký výskyt

velmi vysoký výskyt

nízký výskyt

nízký výskyt

mírný výskyt

nízký výskyt

Zastavit šíření malárie a snižovat procento nově nakažených

nízké riziko

vysoké riziko

mírné riziko

mírné riziko

mírné riziko

nízké riziko

nízká úmrtnost

vysoká úmrtnost

mírná úmrtnost

mírná úmrtnost

mírná úmrtnost

nízká úmrtnost

nízká zalesněnost

střední zalesněnost


vysoká zalesněnost



O polovinu snížit podíl osob bez přístupu k nezávadné pitné vodě

vysoké pokrytí

nízké pokrytí

mírné pokrytí

mírné pokrytí

mírné pokrytí

vysoké pokrytí

O polovinu snížit podíl osob bez přístupu k hygienickým zařízením

mírné pokrytí

velmi nízké pokrytí


nízké pokrytí


mírné pokrytí

mírný podíl obyvatel slumů

velmi vysoký podíl obyvatel slumů

vysoký podíl obyvatel slumů


vysoký podíl obyvatel slumů


velmi vysoká nezaměstnanost

vysoká nezaměstnanost

nízká nezaměstnanost


mírná nezaměstnanost

velmi vysoká nezaměstnanost

mírný přístup k internetu

velmi malý přístup k internetu



malý přístup k internetu


Zastavit šíření tuberkulózy a snižovat procento nově nakažených

CÍL 7 | Zajistit trvalou udržitelnost životního prostředí Zvrátit proces úbytku lesů

Zlepšit životní podmínky obyvatel chudinských předměstí (slumů)

CÍL 8 | Vybudovat globální partnerství pro rozvoj Nezaměstnanost mládeže Uživatelé internetu

Zdroj: OSN Cíl byl splněn nebo je téměř splněn. Splnění cíle se očekává do roku 2015 za předpokladu, že bude pokračovat současný trend nebo že problém, k němuž se daný cíl vztahuje, není v daném regionu závažný. Splnění cíle do roku 2015 se nepředpokládá. Žádný pokrok, popř. zhoršení či zvrat stavu.


47

Cíle

Oceánie

Latinská Amerika a karibské země

Společenství nezávislých států Evropa

Asie

CÍL 1 | Odstranit extrémní chudobu a hlad Na polovinu snížit počet extrémně chudých osob Na polovinu snížit počet hladovějících

—

mírná chudoba

nízká chudoba

nízká chudoba



velmi nízký počet hladovějících

vysoký počet hladovějících




CÍL 2 | Zpřístupnit základní vzdělání pro všechny Poskytnout základní vzdělání pro všechny

střední počet zápisů do školy

CÍL 3 | Prosazovat rovnost mužů a žen a posílit postavení žen Rovné zastoupení dívek a chlapců při zápisu do základní školy


rovnováha

rovnováha

rovnováha

Podíl žen na placeném zaměstnání

střední podíl

vysoký podíl

vysoký podíl

vysoký podíl

Rovné zastoupení žen v národních parlamentech


mírné zastoupení

nízké zastoupení

nízké zastoupení

mírná úmrtnost

nízká úmrtnost

nízká úmrtnost

mírná úmrtnost

nízké pokrytí

vysoké pokrytí

vysoké pokrytí

vysoké pokrytí

vysoká úmrtnost

mírná úmrtnost

nízká úmrtnost

nízká úmrtnost

CÍL 4 | Snížit dětskou úmrtnost O dvě třetiny snížit úmrtnost dětí do pěti let Očkování proti spalničkám

CÍL 5 | Zlepšit zdraví matek O tři čtvrtiny snížit úmrtnost rodiček

CÍL 6 | Bojovat proti HIV/AIDS, malárii a dalším nemocem Zastavit šíření HIV/AIDS a snižovat procento nově nakažených

mírný výskyt

mírný výskyt

mírný výskyt

nízký výskyt

Zastavit šíření malárie a snižovat procento nově nakažených

nízké riziko

mírné riziko

nízké riziko

nízké riziko

mírná úmrtnost

nízká úmrtnost

mírná úmrtnost

mírná úmrtnost





O polovinu snížit podíl osob bez přístupu k nezávadné pitné vodě

nízké pokrytí

vysoké pokrytí

vysoké pokrytí

mírné pokrytí

O polovinu snížit podíl osob bez přístupu k hygienickým zařízením

nízké pokrytí

mírné pokrytí

mírné pokrytí

mírné pokrytí



nízký podíl obyvatel slumů


nízká nezaměstnanost




malý přístup k internetu

vysoký přístup k internetu



Zastavit šíření tuberkulózy a snižovat procento nově nakažených

CÍL 7 | Zajistit trvalou udržitelnost životního prostředí Zvrátit proces úbytku lesů

Zlepšit životní podmínky obyvatel chudinských předměstí (slumů)

CÍL 8 | Vybudovat globální partnerství pro rozvoj Nezaměstnanost mládeže Uživatelé internetu


48

PŘÍLOHA II

VÝTAH Z BRUSELSKÉ DEKLARACE MINISTRŮ ZDRAVOTNICTVÍ ZEMÍ AKT, ŘÍJEN 2007

„N. Vědomi si současných výzev v oblasti řízení zdravotnictví v zemích AKT včetně nedostatku lidských zdrojů; nedostatků v syst é me c h vč asné ho var ován í a e pidemiologickéh o doh ledu; nedos t at e č nýc h systé m ů ř í ze ní i nfor m ací v oblas t i zdravot nict ví pro účely rozhodování; špatné kvality lékařské péče, zejména pokud jde o všeobecná preventivní opatření, krevní transfúze a laboratorní kapacity; nízké úrovně domácího/provozního výzkumu a vývoje týkajícího se endemických a přenosných chorob jako HIV a AIDS, tuberkulóza a malárie, chronických nemocí jako cukrovka, vysoký krevní tlak a astma a také nemocí v důsledku násilí, traumatu a nehod; omezené připravenosti a řízení v souvislosti s epidemiemi, jako je např. Ebola; enormních cen léků a farmaceutických výrobků a potřeby o dpoví d aj í c í m způsob e m fi nancovat zdravot nický s ekt or z ročních r o z poč tů;

O . Zd ůr a z ňuj íce d ůle ži tost zd ravot nických s ys t émů v zemích AKT z a úč e le m pr e ve nc e , lé č e ní a ř ízení t ropických nemocí zanedbávaných v epidemiologickém kontextu, jako je např. trypanosomiáza u lidí (spavá nemoc), horečka dengue, lepra, filarióza, onchocerkóza (říční slepota), schistosomiáza (bilharziáza) a trachom, dále chronických nemocí a nemocí spojených s životním stylem, např. vysokého krevního tlaku, rakoviny, srpkovité anémie a cukrovky, dále nově a znovu se objevujících nemocí, jako je např. vřed Buruli, hemoragická horečka, opičí neštovice, mor a vzteklina, či duševních chorob, neurologických nemocí, meningitidy, střevních parazitů, p r ůj m u u d ě tí a d alší c h; “


49

PŘÍLOHA III

SHRNUTÍ TÝKAJÍCÍ SE JEDNOTLIVÝCH ZEMÍ

SVAZI JSKO PŘEHLED ZDRAVOTNÍ SITUACE S v azi j sk o m á ne j vyšší m í r u výs kyt u HIV/AIDS na s vět ě, nakaženo j e 3 4 % populac e . S tí m úzc e souvis í t aké nejvyš š í výs kyt t uberkulózy, který stoupl z 856 případů na 100 000 obyvatel v roce 2000 n a 1 182 př í pad ů na 100 000 obyvat el v roce 2006. Průměrná délka života klesla ze 60 let v roce 1998 na 31 let v roce 2004. Z celkového počtu milionu obyvatel se počet sirotků a zranitelných dětí o dhad uj e n a 130 000.

Úmr tnost k oj e nc ů a d ě tí d o pět i let s e od roku 1997 zvýš ila ze 78, resp. 106 na 1 000 živě narozených dětí v roce 1997 na 85, resp. 1 2 0 v r oc e 2006. H I V/ AI D S j e p říčinou 47 % úmrt í dět í do pět i let . P r ud c e stoupla úm r tn ost r od i ček, a t o z 230 na 100 000 živě narozených dětí v roce 1999 na 370 v roce 2006, přičemž hlavní příčinou není jen HIV/AIDS, ale také nedostatky zdravotnického systému. P r o zd r avotni c k é služb y j e stá le t ěžš í vypořádat s e s zát ěží způs obenou novými nemocemi, zhoršenou navíc nárůstem nepřenosných c h or ob , j i m ž se vě n uj e m n ohe m méně pozornos t i.

PROJEKTY ERF P r o gr a m pr ev ence a l éčby HIV/ AID S (H APAC) Program HAPAC I (2001–2005; 2,25 milionu EUR) vesměs splnil své cíle týkající se zavedení nových služeb dobrovolného poradenství a testování, vytvoření sítě domácí péče v jednom ze čtyř svazijských r e g i on ů a pod por y opatř e ní k e zlepš ení léčby poh lavně přenos ných infekcí. Program HAPAC II (2006–2008; 2 miliony EUR) především umožnil zachovat služby zavedené v rámci HAPAC I. Zároveň počítal i s jejich mírným rozšířením, avšak tohoto cíle bylo dosaženo jen v o me ze né m í ř e . D ůvod e m k fi nancování programu HAPAC II byla n e j istá ud r ži te lnost pr og r am u HAPAC I, avš ak t a i nadále zůs t ává h l a vní m pr ob lé m e m ; po sk onč ení programu v roce 2008 s e očekává uzavření některých středisek dobrovolného poradenství a testování. Kdyby Komise lépe koordinovala postup se Světovým fondem, mohl Světový fond pokračovat v operacích realizovaných v rámci HAPAC I i p o sk on č e n í tohoto pr oj e k tu.


50

PŘÍLOHA III

POLOŽKA SOUHRNNÉHO ROZPOČTU TÝKAJÍCÍ SE SPOLUFINANCOVÁNÍ S NEVLÁDNÍMI ORGANIZACEMI I n t egr ov a ný pr oj ekt t ý ka j ící se H IV/ AID S a rozvoje živob ytí Cílem tohoto projektu je poskytovat osobám žijícím s HIV/AIDS a s ir otk ům a zr ani te lným d ě te m s lužby domácí péče a pomoci jim při zajišťování výživy pěstováním vlastních potravin. Projekt se zatím nacházel v rané fázi. Je sice velmi potřebný, ale jeho cíle se ukázaly na projekt trvající jen o trochu déle než tři roky příliš a m bi c i ózní .

SVĚTOVÝ FOND Ze Světového fondu byla prozatím Svazijsku vyplacena nejvyšší podpora na obyvatele na světě (105 milionů USD, přibližně 100 USD na obyvatele). Valná většina těchto finančních prostředků byla určena n a b oj s H I V/ AI D S . Ní zk ý ob j em pros t ředků na boj s t uberkulózou n e od poví d á závažn osti pr ob lé mu, kt erý t at o nemoc předs t avuje.

Výsledky programů podpořených ze Světového fondu jsou poněkud smíšené. Vcelku příznivý pokrok byl zaznamenán v případě péče a p od por y v r od i n ác h a k om unit ách zas ažených HIV/AIDS, dobrovolného poradenství a testování a domácí péče. Avšak pokud jde o antiretrovirální terapii a monitorování, zlepšování prevence přenosu viru HIV z matky na dítě a preventivní činnosti mezi mládeží, účelnost byla nižší. Požadavky Světového fondu týkající se předk l á dání zpr áv pom ohly zle pši t s ys t émy monit orování a h odnocení a spole hli vost úd aj ů.


51

PŘÍLOHA III

LE SO T HO PŘEHLED ZDRAVOTNÍ SITUACE L e s otho m á 23 % m í r u výsk ytu HIV/AIDS, kt erá pat ří k nejvyš š ím. S tím je těsně spojen extrémně vysoký výskyt tuberkulózy. HIV/ AIDS a tuberkulóza jsou hlavní příčinou snížení průměrné délky ž iv ota od polovi ny d e vad e sátých let z 60 na pouh ých 41 let . V zemi ž ij e od had e m 180 000 si r otk ů a zranit elných dět í, což je přibližně 1 0 % populac e . Malár i e se v L es ot h u nevys kyt uje, ale znepokojení b u d í r ostouc í m í r a n e př e nosných nemocí.

Kojenecká úmrtnost se výrazně zvýšila (částečně také v důsledku HIV/AIDS) z průměrně 75 případů na 1 000 živě narozených dětí v o b d ob í 1995–99 n a 91 v ob d obí 2000–2004. Zároveň dramat icky st o upla úm r tnost r od i č e k , a to z 282 případů na 100 000 živě narozených dětí v roce 1993 na 762 v roce 2004. Na zhoršení zdravotních ukazatelů se podepisuje také úpadek zdravotnických služeb, které j e n ve lm i ob tí žn ě b oj uj í s r ostoucím výs kyt em ch orob. Rozpočt ové p r ostř e d k y se ne zvýši ly, ab y b y lo možné t ut o s it uaci řeš it , a nepoměrně velká část se přiděluje na sekundární a terciární péči a do m ě s tsk ýc h ob lastí . Poč e t zd r avot nickéh o pers onálu s e navíc zmenšu j e v d ůsle d k u od c hod u zd r avot níků do jiných zemí a t aké úmrt í v s ouvi slosti s H I V/ AI D S.

OBECNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA Obecná rozpočtová podpora nebyla účelným nástrojem pro zlepšení zdravotnických služeb. Program v rámci osmého ERF byl Komisí pozastaven kvůli nedostatečnému závazku vlády provést reformu ř íz ení ve ř e j nýc h fi nanc í . J ak o dalš í problém s e v rámci t oh ot o programu ukázalo získat spolehlivé údaje pro ukazatele výkonnosti. Z těchto důvodů nebyla ani poskytnuta pomoc z devátého ERF, p ř e stože se s tí m původ n ě poč ít alo.


52

PŘÍLOHA III

PROJEKTY ERF Projekt podpory reformy zdravotnictví v rámci osmého ERF (1,8 milionu EUR) významně přispěl k procesu decentralizace zdravotnict v í v L e sothu: um ožn i l pod pořit celkové plánování t oh ot o proces u a z aháj i t d e c e n tr ali zac i ve tř e ch okres ech , byť pilot ní fáze v délce de ví ti m ě sí c ů b yla př í li š k r átk á. Les ot h s ká vláda nás ledně rozš ířila de c e ntr ali zac i n a vše c h d e se t okres ů, a t o navzdory značným omez e ní m v ob lasti k apac i ty a zd r ojů.

PROJEKT SPOLUFINANCOVANÝ NEVLÁDNÍ ORGANIZACÍ: DOMÁCÍ PÉČE O OSOBY TRPÍCÍ HIV/AIDS NEBO NEVYLÉČITELNOU NEMOCÍ A O SIROTKY A ZRANITELNÉ DĚTI C e lk ově se j e d ná o úspě šný pr ojekt . Bylo vyš koleno 600 os ob jako p e čovate lů, př i č e m ž k ažd ý m á v průměru na s t aros t i des et klient ů; sir otk ům a zr an i te ln ým d ě te m s e vš ak pos kyt uje pomoc jen v omezené míře. V zájmu zajištění udržitelnosti projektu byl zahájen návazný projekt, zaměřený na problematiku zajišťování potravin a výdělečnou činnost, ale projektové období tří let nemusí na dosaž e ní tě c hto c í lů stač i t.

SVĚTOVÝ FOND V r ám c i pr ozatí m hlavní ho g r a nt u ( HIV/AIDS, 2. kolo) , kt erý přib l ižn ě ste j n ou m ě r ou fi n an c oval Svět ový fond a vláda, s e více než 1 5 000 osob opr oti plánovan ým 12 500 podrobuje ant iret rovirální léčbě. Je však možné, že systém monitorování zahrnuje i osoby, které s léčbou přestaly nebo během ní zemřely. Antiretrovirální terapii dostává jen přibližně 30 % nemocných, kteří ji potřebují. V z ni k lo si c e m n oho n ovýc h mís t dobrovolnéh o poradens t ví a t es tování, ale počet osob testovaných na HIV je oproti plánu o 20 % nižší. Odráží to obecné problémy v provádění lesothské kampaně Know Your Status („Zjisti svůj stav“). U péče a podpory pro sirotky a zranitelné děti nebylo nikde jasně definováno, co všechno má tato p o dpor a zahr n ovat, a ob tí žn ě se určovalo, kt eré přes ně s lužby byly sirotkům a zranitelným dětem poskytnuty. Cíle týkající se distrib u c e k ond om ů d o zd r avotni c k ých cent er byly překročeny ( Svět ový fond se na financování podílel jen částečně), ale bylo nutné zajistit, aby mládež kondomy skutečně používala. Pokud jde o vzdělávání m l ád e že o pr e ve nc i př e nosu H IV/AIDS, doš lo k určit ému pokroku. Podpora prevence přenosu viru HIV z matky na dítě byla nejproblematičtější – dosaženo bylo pouze jednoho cíle ukazatelů ze šesti. D ů vod e m j e č áste č ně tak é ne d os t at ek zdravot nickéh o pers onálu.


53

PŘÍLOHA III

KEŇ A P Ř E HLE D ZDRA VO T NÍ S IT UACE V še c hny hlavní zd r avotn í uk az at ele s e běh em devades át ých let s nížily a klesající trend pokračoval i během realizace prvního národního strategického plánu ve zdravotnictví (1999–2004). Úmrtnost dětí do p ě t i le t se zvýši la z 11, 2 % na 11,5 %. Úmrt nos t rodiček je obt ížné st a novi t, ni c m é n ě uk azate le nes vědčí o žádném pozit ivním vývoji. Jedinou oblastí, kde došlo k jasnému zlepšení, je míra výskytu HIV, k t e rá k le sla ze 13 % v r oc e 1994 na 6 % v roce 2005.

Na zhoršení nejdůležitějších zdravotních ukazatelů se podepsalo menší využívání služeb veřejných zdravotnických zařízení, nedostatek zdravotnického personálu a jeho nerovnoměrné rozmístění v m ě stsk ýc h a ve nk ovsk ýc h oblas t ech a ve veřejném a s oukromém sektoru a také skutečnost, že vnitrostátní příspěvky na zdravotnictví zůstávají stále na stejné úrovni. Druhý národní strategický p l á n ve zd r avotni c tví (2005–2010) , na nějž dárci přis pívají v rámci programu společného plánování práce a financování, se pokouší t o t o zhor še n í zvr áti t.

OBECNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA Vzhledem ke stále poměrně nízkým výdajům na zdravotnictví, nedostatkům v systému zdravotnictví a řízení veřejných financí a skutečnosti, že byl splněn pouze jeden ze čtyř ukazatelů výkonnosti, nelze o b e c nou r ozpoč tovou pod por u v Keni považovat za příliš účelnou p ř i zle pšován í zd r avotni c k ýc h s lužeb.

PROJEKTY ERF Projekt v rámci osmého ERF s názvem „Program rozvoje okresních zdravotnických služeb a systémů“, který se týkal centrálního a východního regionu, významně přispěl ke zlepšení přístupu k v eř e j n ým i souk r om ým službám a jejich kvalit y. T ent o projekt s e z a mě ř oval ze j m é n a n a ohr ože nějš í os oby a na komunit y. Pokud by byl časový rámec projektu delší než plánované tři roky a nedocházelo k e zpožd ě n í m , výsle d k y pr oj e kt u moh ly být ješ t ě lepš í.


54

PŘÍLOHA III

PROJEKTY FINANCOVANÉ Z POLOŽEK SO UHRNNÉHO ROZPOČTU I n i c ia t iv a t ý ka j íc í s e s exuá l ního a reprodu k čního zd ra v í ml á d ež e Tento projekt výrazně napomohl přístupu nejzranitelnější a marg in ali zovan é m lád e že k pr e ve nci HIV/AIDS a ke zdravot nické péči prostřednictvím pojízdné ambulance, která poskytovala mládeži služby dobrovolného poradenství a testování, a také zvyšováním in f or m ovan osti o té to i n i c i ati vě.

P ř í s t up ke kv a l it ní z á kl a dní a k omplexní porodnick é péči a j ej í v y už ív á ní C íl e m pr oj e k tu j e zle pši t př í stup žen a dět í k porodnické a novorozenecké péči v deseti cílových okresech. Projektové ukazatele svědčí o t om , že se v tě c hto ok r e se c h zvýš il podíl případů, kdy s e porodní komplikace řeší v pohotovostních porodnických zařízeních, a podíl p o rod ů za úč asti por od n í c h asis t ent ek.

K o mp l exní p ř ís t up ur č ený os ob ám nejvíce ohroženým a zas a ž ený m HIV/A IDS P r oj e k t usi luj e o posí le ní k apacit y organizace Marie St opes v Keni s cílem přispět ke strategickému plánu boje proti AIDS v Keni (2 0 05–2010). Poč áte č ní pok r ok je dobrý.

U za z i Bor a – S l už by p r o ma t k y a děti – činnosti týk ající se H IV Cílem projektu bylo zlepšit prevenci přenosu viru HIV z matky na dítě a zlepšit předporodní, porodní a poporodní péči ve dvou o k re se c h. Tě c hto c í lů b ylo č ástečně dos aženo, h lavní nedos t at ky s e t ý kaj í popor od n í pé č e .

SVĚTOVÝ FOND Keňa patří k hlavním příjemcům prostředků ze Světového fondu, avšak implementace grantů probíhala se značnými zpožděními. Většin y c í lů pr oto ne b ud e d osaže no a rozpočt y byly po fázi I s níženy.


55

PŘÍLOHA III

MA LAWI PŘEHLED ZDRAVOTNÍ SITUACE Míra výskytu HIV/AIDS v Malawi (přibližně 14 %) patří k nejvyšším n a svě tě . V j e j í m d ůsle d k u d oš lo mezi let y 1994 a 2004 k velkému n á růstu př í pad ů tub e r k ulózy, a t o na dvojnás obek. Značný je t aké v ý s k yt m alár i e , k te r á j e n e j č ast ěji h láš enou příčinou úmrt í dos pěl ý c h i d ě tí . Malaw i m á navzd ory zlepš ení od roku 2000 s t ále jednu z nejvyšších úmrtností rodiček na světě, 984 případů na 100 000 živě narozených dětí. Podobná situace panuje u úmrtnosti dětí – sice došlo k poklesu na 76 případů na 1 000 živě narozených dětí, ale stále jde o velmi znepokojující problém. Zdravotnické služby se p o t ýk aj í s k atastr ofáln í m ne d os t at kem financí k řeš ení uvedených problémů, a i tak velmi omezený počet zdravotnického personálu se výr azn ě k onc e ntr uj e v m ě stských oblas t ech .

OBECNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA Obecná rozpočtová podpora neměla do poloviny roku 2007 výraznější do pad n a zle pše n í služe b . O d roku 2005, kdy bylo znovu zah ájeno p o s k ytován í té to pod por y, se vláda zaměřila na využit í rozpočt ové podpory k zajištění řádných výsledků finančního řízení místo ke zvýšení rozpočtových výdajů na péči pro chudé. Nicméně díky vlivu obecné rozpočtové podpory Komise napomohla tomu, aby vláda zachovala příděly na zdravotnictví minimálně ve výši 10,7 % prostředků celkového vnitrostátního rozpočtu. Vzhledem k dosažení tzv. „bodu dokončení“ iniciativy na podporu vysoce zadlužených chudých zemí (iniciativa HIPC) bude možné zvýšit výdaje dle vlastn íh o uváže ní , vč e tně výd aj ů n a zdravot nict ví.

PROJEKTY ERF Během projektu v rámci osmého ERF byla vybudována národní transf ú z n í stani c e , k te r á pok r yla tř et inu až polovinu pot řeb země. Je t o sic e m é n ě , n e ž s č í m poč í tala doh oda o financování, ale s oh ledem na různé kulturní i organizační překážky, jež bylo nutné při projektu p ř e k onávat, j d e stále o výr azný pokrok.


56

PŘÍLOHA III

PROJEKTY FINANCOVANÉ Z POLOŽEK SO UHRNNÉHO ROZPOČTU Z le pš ení s exuá l níh o a r ep r od uk čního zdraví mládeže a slu žb y v o b l a s t i HIV/A IDS Tento projekt ve spolupráci s nevládními organizacemi a kluby p r o m lád e ž usi luj e o to, ab y mladí lidé začali více využívat s lužby zaměřené na oblast sexuálního a reprodukčního zdraví a praktiky bezpečného sexu. Kvůli počátečním zpožděním se nemusí podařit do sáhnout vše c h c í lů pr oj e k tu.

P o dpor a z měny c h ov á ní a z v ýšení přístu pu k e slu žb ám v ob lasti s e x uá l níh o a r epr odukčníh o zdraví v ok resu Thyolo Tento projekt v chudém okresu na jihu Malawi přinesl velmi c e nné výsle d k y. U m ožni l zle pšit přís t up ke kont inuální péči, podp o ře a lé č b ě v souvi slosti s H I V, ke s lužbám t ýkajícím s e prevence přenosu viru HIV z matky na dítě a k dobrovolnému poradenství a t e stování .

Z d r a v í dět í a ml á d ež e v c ent r álním a jižním reg ionu M alawi Projekt postupuje dobře – zvýšil se počet mladých lidí, kteří využívají dobrovolného poradenství a testování v příslušných centrech pro mládež a zdravotnických centrech, a snížil se počet matek školn íh o vě k u.

SVĚTOVÝ FOND Celkově Světový fond přináší výrazné výsledky. Umožnil zejména značně zvýšit poskytování antiretrovirální léčby, a to z pouhých několika tisíc případů v roce 2004 až na 110 000 v polovině roku 2007. Většina dalších složek v rámci prvního kola projektu HIV/ AIDS je po určitých zpožděních na dobré cestě k dosažení výsledků, a to včetně podpory zdravotnických systémů, která ve velké míře umožnila vyškolit personál, zejména komunitních zdravotnických služeb. Neproblematičtější složkou byla prevence přenosu viru HIV z matk y na d í tě .


57

PŘÍLOHA III

MA LI PŘEHLED ZDRAVOTNÍ SITUACE M a l i m á vysok ou úm r tnost r odiček ( 1 200 na 100 000 živě narozených dětí) a dětí (219 na 1 000 v roce 2004). Míra výskytu HIV/AIDS je relativně nízká (1,9 %), velmi rozšířená je naopak tuberkulóza (5 7 8 př í pad ů na 100 000 ob yvat el) . Jednou z h lavních příčin dět s ké ú mr tnosti n ad ále zůstává m alárie. K dalš ím rozš ířeným ch orobám patří infekce dýchacích cest, průjem, vlasovec medinský, schistoso mi áza a r ostouc í m pr ob lé m em js ou t aké ch ronické nemoci, jako j e c uk r ovk a a sr d e č ní c hor ob y.

Navzdory značným investicím do infrastruktury ve zdravotnictví a obecně lepšímu přístupu ke zdravotní péči stále přetrvávají závažné problémy. Mali nemá odpovídající politiku v oblasti lidských zdrojů, výsledkem čehož je nedostatek personálu, neodpovídající geograf ic ké pok r ytí a n e d ostate č n é znalos t i, mot ivace a et ické s t andardy personálu. Proces decentralizace nebyl doprovázen převodem dostatečného množství lidských a finančních zdrojů. Celkově kvalita zdrav o t ni c k ýc h služe b zůstává ní zká a pro nejch udš í obyvat els t vo s t ále n e dostupná.

OBECNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA V rozporu se závazkem stanoveným v dohodě o financování obecné rozpočtové podpory vláda nezvýšila podíl rozpočtu na zdravotnictví a v e ř e j né fi nanc e i n ad ále zůst ávají mezi regiony rozděleny nerovn o mě r n ě . K r om ě toho ř í ze n í veřejných financí je s labé, vyznačuje se vysok ým svě ř e ne c k ým r i zi k em a nízkou efekt ivnos t í a účelnos t í v e ře j n ýc h výd aj ů.


58

PŘÍLOHA III

PROJEKTY ERF Program podpory zdravotnictví v rámci osmého ERF splnil svůj cíl posílit kapacitu ministerstva zdravotnictví, ale zlepšit kvalitu zdravotnických služeb se nepodařilo. Projekt neumožňoval takového zlepšení dosáhnout, protože by to vyžadovalo přijetí podstatných st r uk tur áln í c h r e for e m .

PROJEKTY FINANCOVANÉ Z POLOŽEK SOUHRNNÉHO ROZPOČTU Z le pš ení r epr odukčníh o z dr a ví žen na severu M ali Projekt významně přispěl k lepšímu školení zdravotnických pracovn íků a posk ytování vyb ave ní , a le t rval příliš krát ce na t o, aby měl r e á lný d opad n a úm r tn ost m atek.

A k ce BioMa l i Tento projekt zaměřený na lepší odhalování případů HIV/AIDS, tuberkulózy a malárie v Mali vedl k vytvoření sítě laboratoří, avšak školení personálu o práci s poskytnutým zařízením neproběhla včas. Monitorování toho, zda se zvýšila míra odhalování nových případů, b y l o pr ob le m ati c k é .

P art ic ip a č ní p ř ís t up ke z l ep š ení přístu pu k e zdravotní péči pro p acient y s t uber kul óz ou Tento regionální projekt, který rovněž zahrnuje Benin, Burkinu Faso a S ene g al, př i spě l k e zle pše ní v odh alování a nás ledném s ledování p ř íp ad ů tub e r k ulózy.


59

PŘÍLOHA III

P o s íl ení mís t ní ka pa cit y pr o b oj s H IV/ AID S Te nto pr oj e k t j e stále ve své r a né fázi. Jeh o cílem je s nížit s ex uální p ř e nos H I V/ AI D S a př e n os z mat ky na dít ě v ch udých regionech na severu Mali prostřednictvím většího zapojení občanské společnosti a z le pše n í k vali ty zd r avotni c k ých s lužeb.

SVĚTOVÝ FOND Grant na boj s malárií přispěl k dodání sítí proti hmyzu a ke školení z dravotn í k ů. G r an t n a b oj s H IV/AIDS umožnil zvýš it počet os ob, které se podrobují antiretrovirální léčbě, ze 600 na 12 800 během období 2005–2007. V případě grantu na boj s tuberkulózou byla léčebná složka úspěšnější než preventivní. Složka určená k posílení zdravotnických systémů se potýkala s určitými problémy, především v s ouvi slosti s výstavb ou a vybavováním národní laborat oře.


60

PŘÍLOHA IV

SEZNAM ZKOUMANÝCH PROJEKTŮ

Země

Název projektu

Částka na projekt

Hodnocení

PROJEKTY ERF Angola

Program podpory zdravotnictví

25,0

Neuspokojivý

Benin

Podpora zdravotnictví

10,2

Částečně uspokojivý

Burundi

Přechodná podpora zdravotnictví (PATSBU)

Čad

4,1

Neuspokojivý

Podpora zdravotnické politiky

42,0

Neuspokojivý

Pobřeží slonoviny

Program v oblasti naléhavé pomoci a obnovy, fáze 1

34,0

Uspokojivý

Keňa

Rozvoj okresních zdravotnických služeb a systémů

15,0

Uspokojivý

Lesotho

Reforma v rámci podpory zdravotnictví

1,8


Malawi

Transfúzní stanice v Malawi

9,4


Mali


10,5


Sierra Leone


28,0

Neuspokojivý

Svazijsko

Program prevence a léčby HIV/AIDS

Uganda

Rozvoj lidských zdrojů ve zdravotnictví

4,3


17,0

Uspokojivý

PROJEKTY V RÁMCI AKT 8 zemí

Partnerství ES/AKT/WHO pro rozvojové cíle tisíciletí týkající se zdraví

25,0


14 zemí

Program WHO na vymýcení obrny

26,8


41 zemí

Partnerství ES/AKT/WHO v oblasti farmaceutické politiky

24,6

Neuspokojivý

22 zemí

Sexuální a reprodukční zdraví, ES/AKT/UNFPA/IPPF

32,0

Uspokojivý

3 země

Rozvoj multicentrického klinického testování vakcíny proti malárii


7,0

Neuspokojivý

61

PŘÍLOHA IV

Země

Název projektu

Částka na projekt

Hodnocení

PROJEKTY V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ FINANCOVANÉ Z POLOŽEK SOUHRNNÉHO ROZPOČTU Keňa

Iniciativa týkající se sexuálního a reprodukčního zdraví mládeže

2,6


Keňa

Větší přístup ke kvalitní základní a komplexní porodnické péči

2,2

Uspokojivý

Keňa

Komplexní přístup určený osobám nejvíce ohroženým a zasaženým HIV/AIDS

4,4


Keňa

Uzazi Bora – Služby pro matky a děti – činnosti týkající se HIV

1,3


Malawi

Zlepšení sexuálního a reprodukčního zdraví mládeže a služby v oblasti HIV/AIDS

2,25


Malawi

Podpora změny chování a zvýšení přístupu ke službám v oblasti sexuálního a reprodukčního zdraví

1,35

Uspokojivý

Mali

Zlepšení reprodukčního zdraví žen na severu Mali

1,6

Uspokojivý

Mali

Akce BioMali

3,6


Mali

Participační přístup ke zlepšení přístupu ke zdravotní péči pro pacienty s tuberkulózou

4,5


Burundi, Keňa, Mosambik

Program boje proti AIDS

2,0

Neuspokojivý

Burundi, Guinea, Haiti

Vzájemné posílení soukromých a veřejných aktérů v oblasti ochrany práv, prevence infekcí a poskytování kompletní zdravotnické péče, prevence infekcí a poskytování celkových zdravotnických služeb osobám trpícím HIV/AIDS

3,9


Benin, Dem. rep. Kongo

Program vytvoření integrované péče související s HIV pro pacienty s tuberkulózou, kteří trpí HIV/AIDS

4,3

Neuspokojivý

Zambie, JAR

Budování místních kapacit a vlastnické odpovědnosti týkající se vakcíny proti HIV v Jižní Africe

3,0

Neuspokojivý

Malawi, JAR

Zvýšení prevence a léčby tuberkulózy

4,5


PROJEKTY V OBLASTI ZDRAVOTNICTVÍ V RÁMCI ROZPOČTOVÉ POLOŽKY URČENÉ KE SPOLUFINANCOVÁNÍ S NEVLÁDNÍMI ORGANIZACEMI Lesotho

Domácí péče o osoby trpící HIV/AIDS nebo nevyléčitelnou nemocí a o sirotky a zranitelné děti

0,7


Mali

Posílení místních kapacit pro boj s HIV/AIDS

1,0


Malawi

Zdraví dětí a mládeže v centrálním a jižním regionu Malawi

0,75

Uspokojivý

Svazijsko

Integrovaný projekt týkající se HIV/AIDS a rozvoje živobytí

0,75



ODPOVĚDI KOMISE SHRNUTÍ I. Komise děkuje Evropskému účetnímu dvoru za jeho práci týkající se rozvojové pomoci ES zaměřené na zdravotnické služby v subsaharské Africe. Poskytuje zajímavou analýzu se zjištěními a získanými poznatky, která Komisi umožňuje objasnit řadu záležitostí vyplývajících z auditorské činnosti Účetního dvora.

II. Politika Komise uznává, že podpora pokroku směrem k lepším výsledkům v oblasti zdravotnictví vyžaduje ucelenou strategii, která se zabývá stávajícími omezeními, a to prostřednictvím nejvhodnějších nástrojů a dělby práce s ostatními dárci. Proto „na úrovni jednotlivých zemí Společenství použije celou škálu doplňujících se intervenčních opatření včetně: makroekonomické podpory spojené s lepšími výsledky v oblasti zdravotnictví; podpory pro odvětví, která mají širší dopad na výsledky v oblasti zdravotnictví, a přímé podpory zdravotnictví“ (sdělení o zdraví a snižování chudoby). [neověřený překlad] V souladu se svými politickými závazky Komise citlivě vnímá význam posilování zdravotních systémů, a proto zachovala přímé financování zdravotnictví na úrovni jednotlivých zemí, zvýšila obecnou rozpočtovou podporu a svůj příspěvek k celosvětovým iniciativám. Odborné znalosti v oblasti zdravotnictví jsou v Komisi udržovány v rámci limitů rozhodnutí o přidělení zdrojů. Avšak mechanismy, jako je například na úrovni jednotlivých zemí „fond pro technickou spolupráci“ nebo konkrétněji na ústřední úrovni „externí technické odborné znalosti“, mohou v případě specifických úkolů poskytnout útvarům Komise technickou podporu.


63

III. Komise nadále usiluje o zvýšení rychlosti a zlepšení předvídatelnosti pomoci v oblasti zdravotnictví: to zahrnuje upřednostňující celoodvětvovou koncepci, odvětvovou rozpočtovou podporu, pokud to umožní podmínky, avšak rovněž předvídatelnější dlouhodobější druh obecné rozpočtové podpory („smlouva o RCT“) v zemích, které dosahují dobrých výsledků.

Politický/strategický rámec v oblasti zdravotnictví se v posledním desetiletí v zemích subsaharské Afriky velmi zlepšil s podporou WHO (Světové zdravotnické organizace) a všech dalších významných rozvojových partnerů (včetně Komise). Tyto politiky je však nutno neustále přezkoumávat a zlepšovat. Například společné každoroční přezkumy zdravotnictví, na nichž se často podílí Komise, jsou opatřením, které zajišťuje nový vývoj v politice.

IV. Komise sdílí názor Účetního dvora na možnou úlohu odvětvové rozpočtové podpory, poměrně nového způsobu podpory, jejímž největším uživatelem v Africe je Komise, jak dokládají důkazy, které jsou k dispozici. Komise již využila odvětvovou rozpočtovou podporu na podporu zdravotnictví v Mosambiku, Zambii a Jižní Africe. Komise považuje obecnou rozpočtovou podporu za doplněk intervenčních opatření zaměřených na zdravotnictví nebo necílených intervenčních opatření a je odhodlána dále zvyšovat účelnost tohoto nástroje obecně a ve vztahu k odvětvovým záležitostem. Komise však podotýká, že účelnost obecné rozpočtové podpory se lépe posuzuje v dlouhodobějším horizontu, jelikož pokrok při dosahování výsledků na vnitrostátní úrovni vyžaduje určitý čas stejně jako velké zlepšení systémů, nemůže být proto porovnáván s pokrokem při dosahování výsledků u menších a cílových skupin obyvatelstva.

VI. Komise uváží odvětvové příděly podle pokynů, které budou vypracovány pro přezkum v polovině období v rámci desátého ERF. Ty vyzdvihnou cíle na úrovni jednotlivých zemí, dosažené výsledky a zásady vlastnické odpovědnosti země a dělby práce. Vezmou v úvahu rovněž skutečnost, že výsledků rozvojových cílů tisíciletí v oblasti zdravotnictví lze dosáhnout různými způsoby, včetně investic mimo zdravotnictví (voda a kanalizace, vzdělávání, rozvoj venkova, správa …), a nikoli výhradně přímou podporou zdravotnických služeb. Komise bude nadále podporovat zdravotnické systémy, pokud možno s podporou odvětvových programů. Rozvoj a zachování „lidských zdrojů pro zdravotnictví“, jakož i financování zdravotnického systému jsou záležitosti, které bude Komise pečlivě sledovat a napomáhat jim.

V. Ve strategickém dokumentu pro zemi, v níž je podporováno zdravotnictví, Komise formuluje různé druhy podpory předpokládané v její politice k zlepšení výsledků v oblasti zdravotnictví v reakci na zvláštnosti dané země. Komise bude nadále posilovat synergie mezi jednotlivými intervenčními opatřeními na úrovni jednotlivých zemí.


64

–

–

–

Komise souhlasí, že odpovídající odborné znalosti jsou důležité pro delegace, které mají aktivní dárcovskou úlohu v oblasti zdravotnictví. Je-li zdravotnictví cílovým odvětvím, Komise přezkoumá způsoby, jak delegacím poskytnout odpovídající odborné znalosti. V ostatních případech, včetně obecné odvětvové podpory, by bylo možno předpokládat tichá partnerství a svěření odpovědností ostatním dárcům v rámci dělby práce. Bylo by možno uvážit rovněž pragmatické způsoby, například spojení odborníků EU.

Budování kapacit podle „akčního programu z Akkry“ (září 2008) by mělo být v rostoucí míře prováděno prostřednictvím společných finančních prostředků s cílem posílit vnitrostátní kapacity a co nejvíce využít místních odborných znalostí. –

Na základě auditu Účetního dvora byla zřízena zvláštní meziútvarová skupina, aby stanovila, co by měla Komise učinit na úrovni jednotlivých zemí, aby bylo zajištěno účinné využití finančních zdrojů ze Světového fondu.

Odvětvová rozpočtová pomoc se ve všech odvětvích spolupráce zvýší z téměř 9 % v rámci 9. ERF na 16 % v rámci 10. ERF. Budou-li splněny podmínky, bude upřednostňovanou možností v zemích, které mají naplánovanou podporu v oblasti zdravotnictví. Komise bude dále usilovat o to, aby nástroj obecné rozpočtové pomoci byl účelnější při dosahování jejích cílů, včetně prostřednictvím smluv o RCT.

–

Tento pokyn týkající se konkrétního použití různých nástrojů ve vztahu k zdravotnictví, včetně jejich kombinovaného použití, bude přezkoumán v „pokynech pro programování v oblasti zdravotnictví“, které jsou v současnosti aktualizovány s cílem lépe zohlednit širší rozvoj nástrojů ES (např. smlouva o RCT).

–

Komise souhlasí s tím, že propracovaná politika v oblasti zdravotnictví a strategický rámec jsou vysoce žádoucí pro rozvoj účinných zdravotnických systémů, a je o tom přesvědčena. Bude nadále podporovat rozvoj a přijímání dobře definovaných politik v oblasti zdravotnictví se všemi doplňkovými intervenčními opatřeními, která její politika předpokládá.

Komise bude nadále využívat projekty s cílem rozvíjet a posilovat zdravotnické systémy, zejména v zemích s křehkou stabilitou.

V zemích, v nichž se využívá celoodvětvová koncepce, je podpora pro vypracování politiky poskytována rovněž prostřednictvím dialogu o odvětvové politice (účast ve specifických pracovních skupinách; účast ve společných přezkumech zdravotnictví prováděných vládou a dárci), jakož i prostřednictvím projektů.


65

ÚVOD 1. Subsaharská Afrika zaostává při plnění většiny rozvojových cílů tisíciletí, a zejména cílů souvisejících se zdravotnictvím. Pokrok v oblasti rozvojových cílů tisíciletí souvisejících se zdravotnictvím je spojen se zlepšením v různých oblastech (vzdělání, voda a kanalizace, bezpečnost potravin …). Podpora pokroku směrem k lepším výsledkům v oblasti zdravotnictví proto vyžaduje ucelenou strategii, která se zabývá stávajícími omezeními, a to prostřednictvím nejvhodnějších nástrojů a dělbou práce s ostatními dárci.

PŘIPOMÍNKY K PŘIDĚLOVÁNÍ A VYPLÁCENÍ ZDROJŮ VE ZDRAVOTNICTVÍ 7. Komise chce uvést audit rozvojové pomoci ES zaměřené na zdravotnické služby v subsaharské Africe do kontextu svého celkového přístupu k rozvojové pomoci. Politika Komise uznává, že podpora pokroku směrem k lepším výsledkům v oblasti zdravotnictví vyžaduje ucelenou strategii, která se zabývá stávajícími omezeními, a to prostřednictvím nejvhodnějších nástrojů a dělby práce s ostatními dárci. Proto „na úrovni jednotlivých zemí Společenství použije celou škálu doplňujících se intervenčních opatření včetně: makroekonomické podpory spojené s lepšími výsledky v oblasti zdravotnictví; podpory pro odvětví, která mají širší dopad na výsledky v oblasti zdravotnictví, a přímé podpory zdravotnictví“ (sdělení o zdraví a snižování chudoby). [neověřený překlad]

Ačkoli Komise skutečně přijala významné závazky v oblasti zdravotnictví, nikdy pro ERF formálně nestanovila cíl, pokud jde o procentní podíl zdrojů přidělených na zdravotnictví. Komise mimoto zastává názor, že cíle založené na finančních vstupech jsou v rostoucí míře nevhodné k tomu, aby odrážely stávající závazky v rámci programu účelnosti pomoci a skutečný dopad, který má Komise na politiky partnerských zemí. Základní přístup Komise k rozvoji se zaměřuje na snižování chudoby a v této souvislosti na zlepšení v rámci sociálních odvětví. Komise se proto soustředí na dosažení výsledků v oblasti rozvoje, které jsou měřeny ukazateli výkonnosti. To, zda je těchto výsledků/ ukazatelů dosaženo s vyššími či nižšími, přímými nebo nepřímými finančními vstupy, je vedlejší. Komise souhlasí s tím, že neexistuje žádný uznávaný způsob přidělování pomoci konkrétním odvětvím v rámci obecné rozpočtové podpory. Komise proto bere na vědomí metodologii auditu a výsledky, které z něj vyplývají. Komise by však chtěla vyzdvihnout, že kvůli zastupitelnosti fondů přispívá cílená i necílená rozpočtová podpora k financování celého rozpočtu, a nikoli výhradně jeho části. Její příspěvek určený na financování zdravotnictví by proto měl být stejný. S ohledem na neexistenci mezinárodně uznávaného způsobu přidělování pomoci konkrétním odvětvím v rámci obecné rozpočtové podpory Komise nereaguje na konkrétní zjištění o finančních zdrojích, ale hodlá pracovat na metodice podávání zpráv, jež se zaměří na ukazatele výkonnosti a účelnost pomoci v souladu s akčním programem z Akkry a pařížskými zásadami (angažovanost, sladění, harmonizace, řízení zaměřené na výsledky v oblasti rozvoje a vzájemná odpovědnost).


66

12. b) Komise uvádí, že se „70 % podíl“, který Účetní dvůr převzal ze studie Nezávislého hodnotícího orgánu MMF, vztahuje pouze k využití dodatečné pomoci, a to bez ohledu na její podrobnosti a na dotčená odvětví. Tento podíl proto nesouvisí s celkovou částkou rozpočtové pomoci nebo celkových toků pomoci. Rozpočtová pomoc se vždy zohledňuje při určování veřejných výdajů, včetně výdajů na zdravotnictví, a jejich nejlepšího financování. Pokud to představuje i snižování veřejného dluhu nebo zvyšování rezerv, pomoc, která není okamžitě využita, zvyšuje budoucí kupní sílu, a to i v oblasti zdravotnictví. 15. Komise podotýká, že mezinárodní pomoc pro rozvojové země, zejména subsaharskou Afriku, je nedostatečná. To se týká všech oblastí, včetně zdravotnických systémů. Volby dárců s ohledem na programování stále více odrážejí mezinárodně dohodnuté zásady účelnosti pomoci, například vlastnickou odpovědnost jednotlivých zemí a dělbu práce mezi dárci. Nadměrné roztříštění pomoci zvyšuje administrativní náklady tím, že řízení pomoci je zvlášť složité a narušuje systémy partnerských zemí. Komise a členské státy přijaly významné politické závazky týkající se dělby práce, jež se odrážejí v kodexu chování EU pro doplňkovost a dělbu práce v rozvojové politice z roku 2007.

Programování finančních prostředků z ERF se provádí společně s partnerskou zemí a po konzultaci s členskými státy: strategie pro jednotlivé země v rámci 10. ERF byly předloženy výboru ERF a členskými státy byly posouzeny příslušné reakce na problémy partnerských zemí s ohledem na podporu poskytovanou dalšími rozvojovými partnery. V rámci závěrů ze zasedání Evropské rady dne 24. června 2008 týkajících se programu EU pro rozvojové cíle tisíciletí se EU společně zavázala zvýšit – s ohledem na vyhlídky na vyšší oficiální rozvojovou pomoc EU – podporu EU v oblasti zdravotnictví (8 miliard EUR do roku 2010, 6 miliard EUR pro subsaharskou Afriku). V tomto ohledu bude rozhodující organizující úloha ES při dělbě práce v oblasti zdravotnictví. 16. Komise bude v rámci 10. ERF poskytovat přímou podporu v oblasti zdravotnictví 15 zemím subsaharské Afriky, přičemž 8 těchto zemí se potýká s nestabilní situací. Počet zemí, které dostávají přímou podporu Komise na zdravotnictví, se mírně zvýšil ze sedmi v rámci 9. ERF na osm v rámci 10. ERF. 17. Globální partnerství (např. Světový fond, GAVI / Světová aliance pro očkování a imunizaci) skutečně přilákala značné finanční prostředky, někdy na úkor posilování vnitrostátních zdravotnických systémů. Přispěla však k masivnímu poskytování léčiv, očkovacích látek a dalších preventivních/ léčivých přípravků pro boj proti AIDS i velmi často se vyskytujícím chorobám jako malárie, tuberkulóza nebo spalničky.


67

Kromě svého příspěvku do Světového fondu Komise podporovala posilování zdravotnických systémů rovněž prostřednictvím různých opatření ke zmírnění krize v souvislosti s lidskými zdroji pro zdravotnictví k zlepšení dosažitelnosti a cenové dostupnosti základních léčiv nebo ke zvýšení financování zdravotnictví. V zemích, v nichž je „zdravotnictví“ odvětvím podporovaným národním orientačním programem, je samozřejmě hlavním cílem podpory ES posilování zdravotnických systémů, přednostně prostřednictvím celoodvětvových koncepcí.

d) V zemích s velmi častým výskytem infekce HIV přijímají delegace opatření s cílem zajistit, aby všichni odborníci zabývající se projektem/programem byli schopni „začlenit“ HIV/AIDS do oblasti svých odborných znalostí i v případě, že nejsou lékařskými specialisty. Například delegace ES v Jižní Africe dokončují pokyny pro „začleňování HIV a AIDS do jednotlivých odvětví a programů“. Řada delegací (např. Botswana) již zajistila zvláštní školení svých zaměstnanců týkající se začleňování HIV/AIDS.

18. Pokud se Komise podílí na zdravotnictví nepřímo, zejména prostřednictvím obecné odvětvové podpory spojené se sociálními odvětvími nebo rozpočtovými položkami a financování v rámci zemí AKT, musí být s ostatními dárci (EU) dohodnuta tichá partnerství v duchu kodexu chování pro doplňkovost a dělbu práce a musí být zajištěna koordinace v rámci skupiny dárců poskytujících rozpočtovou podporu.

20. Komise zkoumá, nakolik dělba práce poskytne příležitosti pro společné využití odborných znalostí. Problémem je, že členské státy EU rovněž omezují své odvětvové odborné znalosti a že se mohou zdráhat uzavřít formální a závazné dohody.

Delegace mohou být podporovány rovněž ústředím. Útvary v rámci GŘ pro vnější vztahy (Relex) přeskupily své odborné znalosti v oblasti zdravotnictví okolo zdravotnických týmů v GŘ pro rozvoj (DEV) a Úřadu pro spolupráci EuropeAid (AIDCO). To významně přispělo k zlepšení technické podpory delegací při politickém dialogu s partnerskými zeměmi a rovněž při určování/formulování/provádění intervenčních opatření ve zdravotnictví. a) Nejen podporovat „operace“ Světového fondu, nýbrž rovněž fond vyzvat, aby začlenil své činnosti do vnitrostátních politik a posiloval zdravotnické systémy.

Ačkoli větší spolupráce s poradci úřadu ECHO pro oblast zdravotnictví je žádoucí, existují meze, pokud jde o jejich využití při vypracovávání politiky, jelikož jejich odborný profil od nich obvykle vyžaduje, aby řídili humanitární pomoc při mimořádných událostech, což se liší od odborného profilu analytika pro politiku v oblasti zdravotnictví a poradce pro podporu pro posilování zdravotnických systémů. 24. Komise vítá připomínku Účetního dvora ohledně rychlosti a předvídatelnosti finančních prostředků z obecné rozpočtové podpory v rámci 9. ERF. Podotýká, že v rámci 10. ERF se plánuje další zlepšení předvídatelnosti jejího nástroje obecné rozpočtové podpory prostřednictvím ustanovení „smluv o RCT“, pokud to umožní podmínky.


68

25. a) Komise bude nadále posilovat zdravotnické informační systémy v partnerských zemích (např. Zambie) ke zvýšení jejich kapacit při shromažďování údajů spojených s vyplácením podpory na základě výsledků. b) Podmínky způsobilosti mohou ovlivnit předvídatelnost rozpočtové podpory, poskytují však základní záruky, pokud jde o účelnost rozpočtové podpory. Vyplácení prostředků z odvětvové rozpočtové podpory v případě, že program v rámci obecné rozpočtové podpory je opožděn nebo dočasně pozastaven, je možné pouze tehdy, pokud zhoršení makroekonomického rámce představuje porušení způsobilosti pro obecnou rozpočtovou podporu, Komise se však nedomnívá, že ohrožuje odvětvové cíle. Prodlevami nebo pozastavením bylo dotčeno 19 % z celkem 26 programů v rámci obecné rozpočtové podpory financovaných z 9. ERF. 29. Skutečnost, že je vybrána pouze menšina žádostí předložených Světovému fondu, neusnadňuje koordinaci pomoci poskytované společenstvím dárců. Jak Účetní dvůr zjistil v Lesothu, Světový fond ve svém 7. kole poskytl 33 milionů USD na pomoc sirotkům a zranitelným dětem, přičemž značnou podporu na ně již vyčlenil strategický dokument pro Lesotho (v době, kdy neexistovala žádná záruka, že žádost předložená fondu bude úspěšná). 31. Komise vítá uznání Účetního dvora, že rozpočtová podpora může hrát při zlepšování zdravotnických služeb klíčovou roli.

Rozdíly mezi obecnou rozpočtovou podporou a odvětvovou rozpočtovou podporou jsou jednoznačně určeny ve stávající mezinárodní definici OECD (Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj) / DAC (Výbor pro rozvojovou pomoc). Ačkoli tato definice není vždy uplatňována jednotně všemi a všude 1 , pokyny ES a praxe jsou plně v souladu s touto definicí. 32. Poměrně nový způsob pomoci, odvětvová rozpočtová pomoc, byl zahájen v rámci 9. ERF s prvními závazky v roce 2003 po zveřejnění pokynů k podpoře souhrnného rozpočtu (2002) a k podpoře odvětvových programů (2003). Ačkoli je pravdou, že odvětvová rozpočtová podpora pro zdravotnictví je dosud omezena na malý počet zemí, z dostupných důkazů pro Afriku2 vyplývá, že Komise je ve všech odvětvích největším uživatelem odvětvové rozpočtové podpory. Vzhledem k rozsáhlému technickému zapojení při navrhování a provádění odvětvových politik v rámci cíleného dialogu se širokou škálou zúčastněných stran vyžadovanému odvětvovou rozpočtovou podporou se Komise domnívá, že cílová odvětví jsou odvětvími, na něž by se mělo zaměřit toto náročné úsilí o využití odvětvové rozpočtové podpory. Pokud však byly k dispozici zdroje, odvětvová rozpočtová podpora byla využita rovněž v necílových odvětvích (Ghana, Mosambik). 33. Obecná rozpočtová podpora může představovat doplňkovou podporu pro cílová odvětví, jelikož poskytuje jedinečnou příležitost k dialogu o celkových prioritách politiky partnerské země. Odvětvová rozpočtová podpora je způsobem provádění cílené nebo necílené odvětvové podpory.

1

Strategické partnerství s Afrikou, šetření týkající se

rozpočtové podpory z roku 2007. 2

Tamtéž.


69

34. Existuje jeden jednoznačný názor (a praxe) Komise, pokud jde o vztah mezi obecnou rozpočtovou podporou a podporou sociálního odvětví. To je jednoznačně uvedeno ve stávajících pokynech, které nesnižují význam dimenzí sociálního odvětví 3 . Komise podporuje větší informovanost pracovníků o vazbě mezi rozpočtovou podporou a sociálními službami. 35. Poté, co Komise přispěla k přístupu k hodnocení vypracovanému a používanému pro společné hodnocení DAC (2006), nyní pracuje s ostatními dárci poskytujícími rozpočtovou podporu v rámci DAC na vypracování lepší metodiky, která přihlíží k získaným poznatkům.

3

„V programu v rámci obecné rozpočtové podpory

určeném na podporu vnitrostátní politiky a strategie

36. V jakémkoli daném roce přihlížejí rozpočtová rozhodnutí, pokud jde o celkové výdaje, jejich přidělení pro jednotlivá odvětví, výši schodku a složení financování, ke stávajícím a budoucím makroekonomickým omezením a očekávané výši a distribuci všech toků pomoci. Proto obvykle v daném roce neexistuje, ani by neměl existovat individuální vztah mezi vyšší rozpočtovou podporou a vyššími výdaji na zdravotnictví. Časem však rozpočtové granty podporují vytvoření finančního prostoru nezbytného pro vyšší výdaje. Prostřednictvím dialogu a podmínek rozpočtová podpora ES často prosadila rovněž vyšší rozpočtové prostředky na zdravotnictví. To se však nepovažuje vždy za nejnaléhavější prioritu, například v případě, kdy by problémy s plněním rozpočtu narušily dopad vyšších přidělených částek. Z podobných důvodů Komise obvykle upřednostňuje zaměření se na ukazatele výsledků, které zachycují zlepšení na úrovni příjemců.

budou nicméně existovat hlavní odvětví nebo oblasti, jimž bude věnována zvláštní pozornost. Těmito odvětvími budou odvětví, o nichž se usuzuje, že mají zvláštní význam pro podporu vnitrostátní strategie. V zemích, v nichž je poskytována podpora pro strategický dokument o snižování chudoby, je běžné zaměřit se na sociální odvětví vzdělávání a zdravotnictví jako hlavní prvky ke snižování příjmové a jiné než příjmové chudoby“ (pokyny strana 50/51).

37. Podporou posilování systémů řízení veřejných financí podporuje „dynamická interpretace“ Komise týkající se způsobilosti, která se vztahuje na obecnou rozpočtovou podporu i odvětvovou rozpočtovou podporu, místní úsilí o zlepšení účinného využívání rozpočtových prostředků. Takto obecná rozpočtová podpora podporuje udržitelnou odpověď na neúčinné a neúčelné vynakládání veřejných výdajů (ve zdravotnictví stejně jako jinde), která přinese prospěch všem způsobům poskytování pomoci používaným v partnerské zemi. Průzkumy sledující vynakládání veřejných výdajů jsou velmi ilustrativní, ukázalo se však, že mají omezené použití coby nástroje pro zapojení orgánů dané země do programu reformy řízení veřejných financí.


70

38. Programy v rámci obecné rozpočtové podpory se zabývají riziky uvedenými Účetním dvorem řadou způsobů. Prvním z nich je pravidelné provádění diagnostiky veřejných výdajů a finanční odpovědnosti, která zahrnuje ukazatele pro výdaje na primární úrovni v oblasti zdravotnictví a vzdělávání (ukazatel výkonnosti č. 23). Druhým je postupné začleňování decentralizovaných a dekoncentrovaných výdajů do programů reformy řízení veřejných financí. Po dohodě s ostatními dárci poskytujícími rozpočtovou podporu je Komise připravena využít své finanční audity a ověřování shody, pokud se tyto považují za nejužitečnější nástroje pro podporu procesu reformy řízení veřejných financí. Každopádně musí být způsoby, jimiž Komise řídí tato rizika, slučitelné se skutečností, že jakmile jsou finanční prostředky Komise převedeny do státní pokladny, jsou spojeny s vnitrostátními zdroji, nemohou být proto sledovány a kontrolovány zvlášť. To platí jak pro obecnou rozpočtovou podporu, tak pro odvětvovou rozpočtovou podporu, které jsou obě necílené. V případě odvětvové rozpočtové podpory je pozornost věnována celému řetězci výsledků a přídělům a plnění odvětvového rozpočtu. To je možno podpořit dialogem nebo podmíněností podle kontextu a specifických cílů daného programu v rámci odvětvové rozpočtové podpory. 39. Obecná rozpočtová podpora podporuje posilování globální politiky a institucionálního rámce, které jsou nezbytné pro udržitelné a komplexní zlepšování poskytování zdravotnických služeb. Komise souhlasí s tím, že existence dobře definovaných politik v oblasti zdravotnictví zvyšuje účelnost všech druhů podpory poskytovaných odvětví a od 90. let minulého století aktivně podpořila vypracování politik v oblasti zdravotnictví (Senegal, Zambie, Ghana …).

Nelze však zaměňovat celoodvětvové koncepce, vnitrostátní politiky v oblasti zdravotnictví a jejich vztah s obecnou rozpočtovou podporou. Celoodvětvové koncepce jsou mechanismy, které harmonizují podporu dárců se stávající politikou v oblasti zdravotnictví. Ačkoli celoodvětvové koncepce nejsou obvykle plně sladěny se systémy země jako rozpočtová podpora, představují pozitivní vývoj, neměly by však být podmínkou pro obecnou rozpočtovou podporu. Ve skutečnosti může v případě sladění s přiměřeným politickým dialogem dříve uvedené vést k vytvoření celoodvětvových koncepcí (např. Madagaskar). Zaměřením se na úroveň strategického dokumentu o snižování chudoby obecná rozpočtová podpora podporuje pokrok směrem k rozvojovým cílům tisíciletí rovněž tím, že vytváří poptávku po lépe definovaných odvětvových politikách. Z celkem 22 zemí subsaharské Afriky, které pravidelně prováděly obecnou rozpočtovou podporu ES v rámci 9. ERF, provádí 14 zemí pravidelné společné přezkumy zdravotnictví, jejichž výsledky jsou poté brány v úvahu během společného ročního přezkumu obecné rozpočtové podpory. Ve zbývajících zemích se tyto přezkumy postupně rozvíjejí. 40. Pokyny k podpoře souhrnného rozpočtu z roku 2007 nezakazují využití obecné rozpočtové podpory v rámci rozvojových fondů na podporu odvětvových ministerstev. Avšak s cílem zamezit nadměrné roztříštěnosti se obecná rozpočtová podpora v rámci rozvojových fondů používá zejména k posílení systémů řízení veřejných financí a monitorovacích rámců strategického dokumentu o snižování chudoby. Co je však důležité, to může zahrnovat systémy decentralizovaného řízení veřejných financí, což je v mnoha zemích přímo důležité pro poskytování zdravotnických služeb. Širší technická pomoc je zdravotnictví poskytována v rámci odvětvových programů dárci, kteří působí v daném odvětví.


71

41. Komise vítá zjištění Účetního dvora, že se valná většina delegací přímo zapojila do dialogu ve zdravotnictví. a) Pokud se Komise podílí na zdravotnictví nepřímo, zejména prostřednictvím obecné rozpočtové podpory spojené se sociálními odvětvími, musí být dohodnuta s ostatními dárci (EU) tichá partnerství v duchu kodexu chování pro doplňkovost a dělbu práce a musí být zajištěna koordinace v rámci skupiny dárců poskytujících rozpočtovou podporu. Delegacím mohou poskytovat podporu rovněž zdravotničtí odborníci, kteří jsou k dispozici v ústředí. b) Rostoucí počet zemí řídí obecnou rozpočtovou pomoc prostřednictvím rámců pro hodnocení výkonu (8 v roce 2006, 12 v roce 2008). Tyto společně dohodnuté formy jednoznačně stanoví referenční hodnoty použité k posouzení výkonnosti země, včetně v oblasti zdravotnictví. Je na každé delegaci, aby rozhodla o hloubce a rozsahu svého zapojení do dialogu o odvětvových politikách. Viz rovněž bod 39, pokud jde o rozlišování mezi obecnou rozpočtovou podporou a odvětvovými přezkumy. c) Přidaná hodnota obecné rozpočtové podpory spočívá ve vybízení odvětvového dialogu, aby spojoval politické, technické a finanční vstupy s rozhodujícími výsledky odvětví. V souladu s tím bude Komise nadále vyvíjet úsilí s cílem zajistit, aby ukazatele výsledků v rámci obecné rozpočtové podpory byly náležitě začleněny do odvětvového dialogu a procesů. Diskuse o skutečných výsledcích však musí tento cíl uvážit s ohledem na potřebu zajistit důkladné ověření podmínek vyplácení.

43. Podle údajů Komise o 138 vyhodnocovaných cílech v oblasti zdravotnictví zahrnujících rozhodnutí o vyplácení za období 2003–2007 bylo plně dosaženo 83 cílů (tj. 60 %). Mimoto bylo dalších 15 % cílů splněno částečně. K těmto výsledkům mohly přispět rovněž příliš ambiciózní cíle. 44. a) Finanční váha, která je přikládána jednotlivým cílům, je pouze jedním ze způsobů, jimiž rozpočtová podpora usiluje o posílení větší výkonnosti, přičemž dalšími jsou monitorování, politický dialog a vnitrostátní odpovědnost. b) Komise používá některé ukazatele vstupů (typicky přidělení a využití finančních prostředků), zaměřuje se však především na ukazatele výsledků (asistované porody). Ačkoli ty nejsou pod přímou kontrolou vlád, jsou nadále pod jejich nepřímou kontrolou. Na rozdíl od ukazatelů vstupů nebo výstupů (počet nemocnic) zachycují cíle vládních politik a jejich dopady na obyvatelstvo, které je příjemcem pomoci. c) Ačkoli spolehlivost údajů představuje omezení, používáním existujících údajů Komise prosazuje a podporuje jejich zlepšení.


72

d) Stanovení ambiciózních a reálných cílů je obtížné a může ho být uspokojivě dosaženo až po několika letech praxe s řízením podle výsledků, kdy jsou odvětvové procesy náležitě zvládnuty. Zvýšení kapacit partnerských zemí, pokud jde o řízení podle výsledků v oblasti rozvoje, je jedním z cílů přístupu Komise k rozpočtové podpoře. e) Je vynakládáno úsilí o lepší zohlednění kvality zdravotní péče. Například ukazatel ošetření při porodu se postupně vyvíjel od „ústavních“ porodů (ačkoli ne všichni pracovníci zdravotnického centra byli vyškoleni v poskytování péče při porodu) směrem ke „kvalifikovanému“ ošetření. 45. Ačkoli Účetní dvůr právem uvádí, že se ukazatele nezaměřují přímo na ty nejchudší z chudých, je nutno poznamenat, že: – definice některých ukazatelů odráží rozměr chudoby (např. asistované porody v základních zdravotnických střediscích); – míry chudoby v zemích, které jsou příjemci rozpočtové podpory, jsou v rozmezí od 30 do 60 % obyvatelstva: cíle u většiny ukazatelů předstihují podíl obyvatel, kteří nejsou chudí. Mimoto se objevuje rostoucí tendence používat ukazatele členěné na úrovni nejchudších regionů, okrajových oblastí nebo podle pohlaví. 46. Je nutno zmínit, že cíle obecné rozpočtové podpory mohou mít na zdravotnictví kladný nepřímý dopad.

47. Ačkoli projekt (jako přístup nebo jako způsob provádění programu podpory odvětvové politiky) není upřednostňovanou formou provádění podpory ze strany ES, je zřejmé, že projekty jsou i nadále důležitým nástrojem pro provádění rozvojové pomoci. Z prvního posouzení počátečních přidělených částek na národní orientační programy / obálku A pro země subsaharské Afriky (vyjma Jižní Afriky) v rámci 10. ERF například vyplývá, že rozpočtová podpora (včetně obecné rozpočtové podpory a odvětvové rozpočtové podpory) představuje přibližně 48 % částek, které byly dosud přiděleny. Zbývajících 52 % je poté vydáno většinou prostřednictvím projektů. 48. S cílem sledovat financované projekty a vyvodit z nich ponaučení Komise kromě hodnocení v polovině období a konečného hodnocení vypracovala systém sledování zaměřený na výsledky, který zahrnuje všechny regiony a odvětví pomoci Společenství. Systém sledování zaměřený na výsledky se zaměřuje především na kvalitu návrhu, dosavadní účinnost a účelnost, vyhlídky na dopad a možnou udržitelnost. Výsledky získané prostřednictvím systému sledování zaměřeného na výsledky pro intervenční zásahy ERF v oblasti zdravotnictví na roky 2001–2007 skutečně vykazují nedostatečnou udržitelnost. 49. a) Situace se nyní zlepšuje, jelikož Komise se snaží zlepšit „vazbu mezi poskytnutím pomoci, obnovou a rozvojem“.


73

c) Na základě zvláštní zprávy Účetního dvora o „účelnosti technické pomoci v rámci rozvoje kapacit“ (2007) Komise do konce listopadu 2008 dokončí nové „pokyny k technické spolupráci a mechanismům provádění programů“; přičemž cílem je zajistit kvalitní technickou spolupráci, která podporuje programy vedené jednotlivými zeměmi, a rovněž podporu prostřednictvím prováděcích mechanismů pro projekty partnerů se značným omezením využití současných útvarů pro realizaci projektu. To by mělo přispět k vyšší kvalitě technické spolupráce, vlastnické odpovědnosti a vyšší kapacitě.

50. b) Delegace jsou informovány o centralizovaných projektech, které se týkají jejich zemí. To je užitečné v zájmu zefektivnění intervenčních opatření ES a zamezení možnému překrývání mezi opatřeními prováděnými na úrovni země nebo regionu a opatřeními prováděnými v rámci zemí AKT. Mimoto jsou delegace ES pravidelně informovány o centrálně řízených programech při pořádání regionálních seminářů. Pro více informací mají rovněž přístup k systému CRIS (informační systém úřadu EuropeAid) a intranetu úřadu EuropeAid.

e) Většina zemí v subsaharské Africe vypracovala vnitrostátní politiky v oblasti zdravotnictví s podporou WHO a celého společenství dárců, včetně ES. Často je však zapotřebí lepší sladění mezi politikami a zdroji (rozpočet přidělený na zdravotnictví, lidské zdroje pro zdravotnictví atd.).

c) Tyto potíže mají odstranit společné pokyny OSN a ES k předkládání zpráv.

Komise přispívá k zlepšení těchto politik v oblasti zdraví prostřednictvím projektů (např. „Programme de soutien au secteur de la santé“ v Angole s částkou ve výši 25 milionů), „programů podpory odvětvové politiky“ (např. rozpočtová podpora pro zdravotnictví v Zambii a Mosambiku), nebo dokonce prostřednictvím účasti ve „společných každoročních přezkumech zdravotnictví“ (např. Benin, Madagaskar, Mosambik, Zambie …). f) Viz odpovědi k bodům VI (3. odrážka) a 18.

53. a) Tyto projekty v oblasti zdravotnictví v rámci položek souhrnného rozpočtu, které jsou navrženy a prováděny nevládními organizacemi a jinými nestátními účastníky, jsou obvykle Komisí financovány pouze v případě, jsou-li dostatečně slučitelné s politikami a plány v oblasti zdravotnictví zemí, v nichž jsou realizovány. Tyto projekty se často uskutečňují ve spolupráci s místním zdravotnickým systémem. b) V období mezi roky 2004 a 2005 Komise uspořádala 4 tematické semináře (Addis Abeba, Dakar, Maputo a Bangkok) s příjemci, organizacemi občanské společnosti a ostatními partnery, například WHO, s cílem projednat a sdílet poznatky vyvozené z opatření financovaných v rámci tematických rozpočtových položek určených pro zdravotnictví. c) Inovační povaha a možnost větších intervenčních opatření se nevztahuje pouze na vnitrostátní programy v oblasti zdraví v dané zemi, nýbrž rovněž na ostatní země, které se potýkají s podobnými problémy, a celosvětové iniciativy financující intervenční opatření ve zdravotnictví v těchto oblastech.


74

54. Výzvy k předkládání návrhů v rámci tematických rozpočtových položek určených pro zdravotnictví jsou zaměřené na nejméně rozvinuté země, ostatní země s nízkými nebo nižšími středními příjmy a v rámci těchto zemí na nejvíce znevýhodněné skupiny obyvatel. Uznává se, že pomoc potřebují i chudé a opomíjené skupiny obyvatelstva ve vyspělejších rozvojových zemích; to platí zejména pro skupiny s HIV/AIDS a potřebami v oblasti reprodukčního zdraví, jako jsou uživatelé drog aplikovaných injekčně, migrující pracovníci, uprchlíci, osoby poskytující sexuální služby, muži, kteří mají sexuální styk s jinými muži atd. Proces hodnocení výzev k předkládání návrhů mimoto bere v úvahu význam navrhovaných opatření s ohledem na potřeby a omezení dotčené země/regionu/ obyvatelstva. 58. Na základě auditu Účetního dvora Komise rozhodla, že zřídí zvláštní meziútvarovou skupinu s těmito úkoly: – vymezit úlohu a povinnosti, které by delegace ES měla mít ve vztahu k Světovému fondu (např. účast na koordinačních mechanismech v jednotlivých zemích, podávání zpráv atd.). Bylo by možno určit různé druhy delegací podle kritérií jako například úroveň výskytu HIV v dané zemi, skutečnost, že „zdravotnictví“ není ve strategickém dokumentu pro danou zemi cílovým odvětvím, atd.; – zjistit, jak budou delegace plnit své nové úkoly s přihlédnutím k omezeným zdrojům, a – určit, jak mohou být delegace podporovány ústředím a jak budou GŘ DEV a úřad AIDCO spolupracovat při poskytování pomoci delegacím.

c) Schopnost zemí vypracovat kvalitní návrhy se obecně zlepšuje. V posledním kole výzev k předkládání návrhů (zahájeném dne 1. března 2008) byla požadována dosud nejvyšší částka (6,1 miliardy USD), toto kolo má však rovněž nejvyšší podíl návrhů doporučených skupinou pro technický přezkum: 54 %. Komise v současnosti zkoumá společně s UNAIDS způsoby budování kapacit zemí v boji proti AIDS (vypracování a provádění akčního plánu pro „budování kapacit“). 60. Účinné zdravotnické systémy jsou s to přeměnit podporu Světového fondu a PEPFAR (nouzový plán pomoci prezidenta USA v oblasti AIDS) na zdravotnické služby pro obyvatelstvo postižené HIV/AIDS, tuberkulózou a malárií. Komise rovněž podporuje hlavní prvky zdravotnických systémů, například „lidské zdroje pro zdravotnictví“: v rámci finančního nástroje pro rozvojovou spolupráci / „investice do lidských zdrojů“ bylo na lidské zdroje pro zdravotnictví vyčleněno 40 milionů EUR (2007–2013). ERF podporuje činnosti a programy v oblasti lidských zdrojů pro zdravotnictví v Angole, Mosambiku, Ugandě, Zambii a Zimbabwe a ukazatele pro lidské zdroje ve zdravotnictví se nyní používají ve variabilních platbách v rámci obecné a odvětvové rozpočtové podpory na zdravotnictví. Komise rovněž spolupracuje s WHO při podpoře farmaceutických politik (25 milionů EUR) a lepšího plánování a rozpočtování v oblasti zdravotnictví (25 milionů EUR) v zemích AKT. 62. Komise si je vědoma toho, že významné specifické programy pro jednotlivé choroby, například Světový fond, potřebují účinné zdravotnické systémy, aby přinesly výsledky. S cílem lépe pochopit tento vztah GŘ DEV v současnosti pracuje na strategických a technických pokynech, jak by tyto specifické programy pro jednotlivé choroby mohly posílit zdravotnické systémy.


75

64. Komise podotýká, že otázkou může být v prvé řadě to, kdy je nutná kombinace obecné rozpočtové podpory a cílového odvětví zdravotnictví, a za druhé, kdy je vhodným prováděcím nástrojem pro cílové (nebo necílové) odvětví zdravotnictví odvětvová rozpočtová podpora. Komise se domnívá, že k zlepšení účelnosti příspěvku obecné rozpočtové podpory k výsledkům v oblasti zdravotnictví jsou vhodné dobře definovaná politika v oblasti zdravotnictví a program pro zdravotnictví podporovaný dárci, nikoli nutně odvětvová rozpočtová podpora financovaná Komisí. 65. V souladu se svým přesvědčením, pokud jde o doplňkovost nástrojů, Komise souhlasí s Účetním dvorem, že projekty mohou posílit rozpočtovou podporu, podotýká však, že velmi pravděpodobný je rovněž opak. 66. Doplňkovost se Světovým fondem není snadná. Předvídatelnost je nedostatečná (podle Účetního dvora získalo grant fondu pouze 39 % návrhů pro 1.–7. kolo výzev k předkládání návrhů). Mimoto je časové měřítko pro naplánování a přípravu intervenčního opatření u Komise a Světového fondu zcela odlišné. 67. Komise souhlasí s tím, že existují možné synergie, jež by mohli dárci poskytující rozpočtovou podporu i Světový fond využít lépe. 68. V případě, že v dané zemi existuje odvětvový program 4 , a pokud se Komise podílí na zdravotnictví v této zemi, Komise podpoří jeho provádění.

4

V důsledku sledování celoodvětvové koncepce vláda

postupně rozvíjí odvětvový program. Odvětvový program má tři složky: odvětvovou politiku a strategii, odvětvový rozpočet a střednědobý výhled a odvětvový koordinační mechanismus.

K opětovnému potvrzení svého postoje Komise podepsala v září 2007 „mezinárodní partnerství v oblasti zdravotnictví“, které obnovilo celoodvětvovou koncepci ve zdravotnictví. Na základě toho delegace v Etiopii a Mosambiku nedávno podepsaly společně s vládami a rozvojovými partnery „dohodu o mezinárodním partnerství v oblasti zdravotnictví“ (podmínky pro uplatnění tohoto mezinárodního partnerství v konkrétní zemi). 69. Komise aktivně podporuje rozvoj a provádění odvětvového programu prostřednictvím celoodvětvové koncepce, zejména v zemích, v nichž podporuje zdravotnictví. Komise se dosud podílela na několika odvětvových programech (např. Ghana, Mosambik, Senegal, Uganda a Zambie). 70. Aby byla poskytnuta odvětvová rozpočtová podpora na zdravotnictví, musí být splněna tato kritéria: 1. Začlenění podpory zdravotnictví do strategického dokumentu pro danou zemi jako cílového nebo necílového odvětví v rámci vlastnické odpovědnosti země a dělby práce. 2. J s o u s p l n ě n y p o d m í n k y z p ů s o b i l o s t i pro odvětvovou rozpočtovou podporu (dobře definovaná odvětvová politika, odvětvový koordinační mechanismus, makroekonomická stabilita a zlepšení řízení veřejných financí). V mnoha zemích subsaharské Afriky však tyto podmínky v současnosti splněny nejsou. 72. Politický/strategický rámec se v posledním desetiletí v zemích subsaharské Afriky velmi zlepšil s podporou WHO a všech dalších významných rozvojových partnerů. Tyto politiky je však nutno neustále zlepšovat (např. lepší vazby mezi potřebami a zdroji ve zdravotnictví). Společné každoroční přezkumy zdravotnictví, na nichž se často podílí Komise, jsou opatřením, které často zajišťuje nový vývoj v politickém/strategickém rámci v oblasti zdravotnictví.


76

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 73. V souladu se svými politickými závazky Komise zachovala své přímé financování zdravotnictví na úrovni jednotlivých zemí, vyšší obecnou rozpočtovou podporu a svůj příspěvek pro celosvětové iniciativy. 20 % závazek („Komise bude usilovat o to, aby zaručila, že do roku 2009 (kdy bude provedeno hodnocení) bude 20 % prostředků, které jsou k dispozici v rámci programů pro jednotlivé země, směřovat ve formě projektové, programové nebo rozpočtové pomoci do oblastí základního a středoškolského vzdělávání a základní zdravotní péče, přičemž tento podíl se považuje za průměrnou hodnotu pro všechny zeměpisné oblasti …“ článek 5 nástroje pro rozvojovou spolupráci) se nevztahuje na země AKT. 74. Účinné zdravotnické systémy jsou s to přeměnit podporu Světového fondu a PEPFAR na zdravotnické služby poskytované obyvatelstvu postiženému HIV/AIDS, tuberkulózou a malárií. Komise podporuje rovněž hlavní prvky zdravotnických systémů, například „lidské zdroje pro zdravotnictví“: v rámci finančního nástroje pro rozvojovou spolupráci / „investice do lidských zdrojů“ bylo na lidské zdroje pro zdravotnictví vyčleněno 40 milionů EUR (2007–2013). ERF podporuje činnosti a programy v oblasti lidských zdrojů pro zdravotnictví v Angole, Mosambiku, Ugandě, Zambii a Zimbabwe. Ukazatele pro lidské zdroje ve zdravotnictví se nyní používají ve variabilních platbách v rámci obecné a odvětvové rozpočtové podpory na zdravotnictví. Komise rovněž spolupracuje s WHO při podpoře farmaceutických politik (25 milionů EUR) a lepšího plánování a rozpočtování v oblasti zdravotnictví (25 milionů EUR) v zemích AKT.

75. Komise bere na vědomí připomínku Účetního dvora a pokusí se najít řešení s cílem zajistit dodatečné odborné znalosti, a to buď interně, nebo prostřednictvím dohod například s úřady členských států pro pomoc, které jsou v těchto zemích přítomny.

DOPORUČENÍ K PŘIDĚLOVÁNÍ ZDROJŮ Č. 1: Komise uváží odvětvové příděly podle pokynů, které budou vypracovány pro přezkum v polovině období v rámci desátého ERF. Ty pravděpodobně vyzdvihnou cíle na úrovni jednotlivých zemí, dosažené výsledky a zásady vlastnické odpovědnosti země a dělby práce. Vezmou v úvahu rovněž skutečnost, že výsledků rozvojových cílů tisíciletí v oblasti zdravotnictví lze dosáhnout různými způsoby, včetně investic mimo zdravotnictví (voda a kanalizace, vzdělávání, rozvoj venkova, správa …), a nikoli výhradně přímou podporou zdravotnických služeb. a) Ačkoli Komise uznává prostor pro zvýšení pozornosti věnované zdravotnictví v zemích s křehkou stabilitou, často zemích, které jsou „sirotky“ z hlediska poskytování pomoci ve zdravotnictví, v rámci 10. ERF již poskytuje nebo bude poskytovat přímou podporu zdravotnictví pro 15 zemí subsaharské Afriky, přičemž 8 těchto zemí se potýká s nestabilní situací (Burundi, Čad, Kongo, Demokratická republika Kongo, Guinea, Pobřeží slonoviny, Libérie a Zimbabwe). Počet zemí s křehkou stabilitou, jejichž zdravotnictví Komise podporuje, se zvýšil ze 7 v rámci 9. ERF na 8 v rámci 10. ERF.


77

Č. 2: V průběhu přezkumu v polovině období v rámci 10. ERF Komise přezkoumá rovnováhu svého financování s cílem co nejlépe zohlednit priority své politiky ve zdravotnictví jako v ostatních odvětvích na základě prvních roků provádění 10. ERF. K jejím prioritám skutečně patří posilování zdravotnických systémů. Č. 3: Ačkoli Komise uznává omezení rozhodnutí o přidělení zdrojů, co se týká celkových pracovníků, zkoumá způsoby, jak v delegacích zajistit lepší přístup k odborným znalostem v oblasti veřejného zdraví. Pokud se Komise podílí na zdravotnictví nepřímo, zejména prostřednictvím obecné odvětvové podpory spojené se sociálními odvětvími nebo rozpočtovými položkami a financování v rámci zemí AKT, musí být s ostatními dárci (ES) dohodnuta tichá partnerství v duchu kodexu chování pro doplňkovost a dělbu práce a musí být zajištěna koordinace v rámci skupiny dárců poskytujících rozpočtovou pomoc. Je-li zdravotnictví cílovým odvětvím, Komise přezkoumá způsoby, jak poskytnout delegacím odpovídající odborné znalosti. a) Určitou dobu byla zvažována možnost poskytnutí odborných znalostí v oblasti zdravotnictví regionálním delegacím. Je nutné, aby Komise lépe uvážila výhody a nevýhody tohoto doporučení, než přijme rozhodnutí.

76. Komise vítá připomínku Účetního dvora týkající se zrychlení provádění intervenčních opatření v oblasti zdravotnictví v rámci 9. ERF a souhlasí s Účetním dvorem, že to je částečně zapříčiněno převodem pravomocí. 77. Výsledky prvního pětiletého průběžného hodnocení Světového fondu budou k dispozici koncem letošního roku. Tyto výsledky poskytnou podrobné informace a analýzu ohledně skutečného provádění návrhů financovaných fondem. Komise toto hodnocení pečlivě sleduje a vezme v úvahu jeho závěry. Komise přijme rovněž opatření v návaznosti na závěry auditu Účetního dvora. 78. Komise souhlasí s tím, že by větší předvídatelnost financování zvýšila účelnost pomoci. V souladu s tím EK počínaje 10. ERF vypracovala smlouvu o RCT ke zvýšení předvídatelnosti rozpočtové podpory v partnerských zemích, které dosahují dobrých výsledků. Komise však podotýká, že kolísavost pomoci je odůvodněná, pokud již neexistují předpoklady pro účelnost pomoci, například není-li nadále dosaženo způsobilosti pro rozpočtovou podporu.

c) Spolupráce s WHO, která je již nyní důležitá, by skutečně mohla být posílena s kancelářemi WHO v jednotlivých zemích, je-li to možné.


78

DOPORUČENÍ K RYCHLOSTI A PŘEDVÍDATELNOSTI Č. 4: Komise v současnosti zkoumá společně s UNAIDS způsoby budování kapacit zemí v boji proti AIDS (vypracování a provádění akčního plánu pro „budování kapacit“). Č. 5: V rámci 10. ERF Komise usiluje o to, aby její obecná rozpočtová podpora byla předvídatelnější, a to prostřednictvím smluv o RCT v zemích, které dosahují dobrých výsledků. Komise se domnívá, že hrozba pozastavení plateb je pobídkou pro zachování způsobilosti: to by bylo narušeno, pokud by se k zachování toku finančních prostředků automaticky použily alternativní nástroje. Nutnost zamezit zbytečnému postihování chudých lidí je však jedním z klíčových faktorů, které určují rozhodnutí Komise na základě tohoto individuálního přístupu.

79. Komise vítá uznání Účetního dvora, že obecná rozpočtová podpora může být důležitým nástrojem při podpoře lepších politik v oblasti zdravotnictví. Komise nicméně vyzdvihuje, že účelnost obecné rozpočtové podpory je lépe posouzena v dlouhodobějším horizontu, jelikož pokrok na vnitro státní úrovni s ohledem na výsledky vyžaduje určitý čas stejně jako velké zlepšení systémů, nemůže být proto porovnáván s pokrokem s ohledem na výsledky u menších a cílových skupin obyvatelstva. O další zlepšení se usiluje v rámci 10. ERF, a to díky zavedení smluv o RCT a upřednostňovanému využívání odvětvové rozpočtové podpory k provádění naplánované odvětvové podpory. Komise nadále usiluje o zvýšení účelnosti svých nástrojů v rámci rozpočtové podpory (včetně většího využívání ukazatelů členěných na úrovni nejchudších regionů, okrajových oblastí nebo podle pohlaví). 80. Projektový přístup – jako samostatný projekt nebo jako způsob provádění programů podpory odvětvové politiky – bude nadále důležitým prvkem podpory ES pro zdravotnictví. Komise trvale usiluje o zlepšení výběru projektů zahrnujících více zemí. 81. Zapojení delegací závisí rovněž na jejich kapacitě, pokud jde o odvětvové záležitosti. Na základě zprávy Účetního dvora byla zřízena zvláštní meziútvarová skupina, aby stanovila, co by měla Komise učinit na úrovni jednotlivých zemí, aby bylo zajištěno účinnější využití finančních zdrojů Světového fondu.


79

DOPORUČENÍ K ŘÍZENÍ A ÚČELNOSTI NÁSTROJŮ Č. 6: Komise je odhodlána využívat co nejvíce odvětvovou rozpočtovou podporu pro cílená a necílená intervenční opatření ve zdravotnictví, pokud to umožní podmínky. Podle svých pokynů k programování Komise považuje obecnou rozpočtovou podporu za doplněk intervenčních opatření v cílových odvětvích, včetně případů, kdy jsou tato opatření prováděna prostřednictvím odvětvové rozpočtové podpory. Č. 7 a): Komise bude pokračovat ve svém úsilí, pokud jde o uplatňování ukazatelů výkonnosti s ohledem na obecnou rozpočtovou podporu a vazby mezi obecnou rozpočtovou podporou a odvětvovým dialogem (včetně společných odvětvových přezkumů a probíhajícího dialogu, pokud již existuje celoodvětvová koncepce), aby země vybízela k dosažení jejich rozvojových cílů tisíciletí v oblasti zdravotnictví a ostatních cílů udržitelným způsobem. To bude znamenat použití toho, co se v každém jednotlivém případě považuje za nejvhodnější kombinaci ukazatelů výstupů a vstupů (např. rozpočtové podíly a míry plnění). Do operací v rámci obecné rozpočtové podpory by bylo možno zahrnout nástroj pro technickou pomoc s cílem reagovat na zvláštní potřeby odvětví s ukazateli v rámci obecné rozpočtové podpory (např. zdravotnické informační systémy). b) Na odvětvové úrovni se roční přezkumy typicky zaměřují na provádění odvětvové politiky a plnění odvětvového rozpočtu. Přihlíží se rovněž k výsledkům přezkumu veřejných výdajů a průzkumů sledování vynakládání výdajů, jsou-li k dispozici. Z celkem 22 zemí subsaharské Afriky, které pravidelně prováděly obecnou rozpočtovou podporu ES v rámci 9. ERF, provádí 14 těchto zemí pravidelné společné přezkumy zdravotnictví, jejichž výsledky jsou brány v úvahu během společných ročních přezkumů obecné rozpočtové podpory. Ve zbývajících zemích se tyto postupně rozvíjejí a jsou podporovány v rámci dialogu o obecné rozpočtové podpoře. Komise však bude obvykle upřednostňovat obecnou rozpočtovou podporu a případnou

připojenou záruku jako prostředek k posílení systematičtějších prvků řízení veřejných financí ze strany partnerů a rovněž budování kapacit v oblasti řízení lidských zdrojů. Upřednostnila by proto posílení kapacit vnitrostátních odpovědných subjektů, pokud jde o provádění přezkumů, jako jsou navrhované přezkumy, namísto jejich přímého provádění. Takovýto přístup může maximalizovat dopad obecné rozpočtové podpory, snižuje rizika nadměrného zatížení nástroje a zahrnuje návrh, který je přiměřenější rozmanitým cílům obecné rozpočtové podpory. c) Viz výše (písmeno b) v tomto rámečku). d) V rámci celkových mezí rozpočtu na lidské zdroje a vyvíjejícího se stavu dělby práce se Komise všemožně přičiní o zlepšení kvality vstupů pro dialog o zdravotnictví, jak je navrhováno výše. e) Zlepšování ukazatelů použitých v jejích operacích v rámci rozpočtové podpory je trvalým zájmem Komise. Č. 8: Komise se rozhodla zřídit zvláštní meziútvarovou skupinu s těmito úkoly: 1. vymezit úlohu a povinnosti, které by delegace ES měla mít ve vztahu k Světovému fondu (např. účast na koordinačních mechanismech v jednotlivých zemích, podávání zpráv atd.). Bylo by možno určit různé druhy delegací podle kritérií jako například úroveň výskytu HIV v dané zemi, skutečnost, že „zdravotnictví“ není ve strategickém dokumentu pro danou zemi cílovým odvětvím atd.; 2. zjistit, jak budou delegace plnit své nové úkoly s přihlédnutím k omezeným zdrojům, a 3. určit, jak mohou být delegace podporovány ústředím a jak budou GŘ DEV a úřad AIDCO spolupracovat při poskytování pomoci delegacím. Komise mimoto v současnosti zkoumá společně s UNAIDS způsoby budování kapacit zemí v boji proti AIDS (vypracování a provádění akčního plánu pro „budování kapacit“).


80

Č. 9: Ačkoli projekt (jako přístup nebo jako způsob provádění programu podpory odvětvové politiky) není upřednostňovanou formou provádění podpory ze strany ES, je zřejmé, že projekty jsou i nadále důležitým nástrojem pro provádění rozvojové pomoci. Z prvního posouzení počátečních přidělených částek na národní orientační programy / obálku A zemí subsaharské Afriky (vyjma Jižní Afriky) v rámci 10. ERF například vyplývá, že rozpočtová podpora (včetně obecné rozpočtové podpory a odvětvové rozpočtové podpory) představuje přibližně 48 % částek, které byly dosud přiděleny. Zbývajících 52 % je poté vydáno většinou prostřednictvím projektů a vyhrazených programů. Komise však nemůže souhlasit s doporučením používat podporu pro projekty k „poskytování zdravotnické péče v chudších regionech, kde zdravotnické služby nejsou dostupné v odpovídající míře“, jelikož v nejméně 30 rozvojových zemích je přístup k zdravotnickým službám omezený; přiměřenou reakcí na problém je však dostatečná, předvídatelná a přizpůsobená oficiální rozvojová pomoc v oblasti zdravotnictví místo navrhovaného spolufinancování s nevládními organizacemi.

82. Komise dále zlepší způsob, jehož prostřednictvím usiluje o využití synergií mezi jejími intervenčními opatřeními, a to počínaje probíhajícím přezkumem pokynů ke zdravotnictví. 83. Na podporu provádění odvětvových programů Komise v roce 2007 aktualizovala své pokyny k podpoře ES pro odvětvové programy z roku 2003 a uspořádala celou řadu školení souvisejících s tímto způsobem provádění. Spolu s Dánskem a Nizozemskem zahájila a řídila společný učební program týkající se celoodvětvových koncepcí, což je iniciativa, kterou společenství dárců vysoce oceňuje. Komise bude nadále podporovat vypracovávání a provádění odvětvových programů, a to přímo v zemích, v nichž je zdravotnictví součástí strategie v oblasti spolupráce, a nepřímo prostřednictvím posouzení výkonnosti obecné rozpočtové podpory a společných přezkumů jinde.

DOPORUČENÍ K JEDNOTNÉMU VYUŽITÍ NÁSTROJŮ Č. 10 a): Na základě hromadících se zkušeností Komise posoudí, zda je nutné přezkoumat údaje, kdy použít obecnou a kdy odvětvovou rozpočtovou podporu, a jak co nejlépe využít oba nástroje společně, které jsou v současnosti obsaženy v pokynech Komise pro programování, obecnou rozpočtovou podporu a odvětvovou rozpočtovou podporu. b) Pokyny ke konkrétnímu využití jednotlivých nástrojů ve zdravotnictví (včetně projektů), jakož i k jejich společnému využití budou přezkoumány v „pokynech pro programování v oblasti zdravotnictví“, které se v současnosti aktualizují, aby lépe zohledňovaly širší vývoj nástrojů ES (např. smlouva o RCT). c) Nová meziútvarová skupina Komise pro spolupráci se Světovým fondem se bude zabývat způsoby, jak dosáhnout větší doplňkovosti se Světovým fondem s přihlédnutím k otázkám předvídatelnosti ve vztahu k operacím Světového fondu a odlišným časovým rámcům pro operace Komise a operace 7. kola Světového fondu. Č. 11: Komise je odhodlána využívat odvětvovou rozpočtovou podporu jako upřednostňovaný způsob provádění intervenčních opatření ve zdravotnictví, pokud jsou splněny podmínky, mimo jiné například existence dobře definované odvětvové politiky. Č. 12: EK bude nadále podporovat vypracovávání a provádění odvětvových programů, a to přímo v zemích, v nichž je zdravotnictví součástí její strategie v oblasti spolupráce, a nepřímo prostřednictvím posouzení výkonnosti obecné rozpočtové podpory a společných přezkumů jinde.


Evropský účetní dvůr Zvláštní zpráva č. 10/2008 Rozvojová pomoc ES zaměřená na zdravotnické služby v subsaharské Africe Lucemburk: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství 2009 – 80 s. – 21 x 29,7 cm ISBN 978-92-9207-090-8 doi: 10.2865/19776

Jak získat publikace EU Publikace na prodej: •

prostřednictvím EU Bookshopu (http://bookshop.europa.eu);

•

u vašeho knihkupce – uveďte název, vydavatele a/nebo číslo ISBN;

•

obraťte se přímo na některého z našich obchodních zástupců. Jejich kontaktní údaje najdete na http://bookshop.europa.eu nebo je získáte zasláním faxu na číslo +352 2929-42758.

Bezplatné publikace: •

prostřednictvím EU Bookshopu (http://bookshop.europa.eu);

•

na zastoupeních nebo delegacích Evropské komise. Jejich kontaktní údaje najdete na http://ec.europa.eu/ nebo je získáte zasláním faxu na číslo +352 2929-42758.

V SUBSAHARSKÉ AFRICE“ ZKOUMÁ, ZDA OBJEM FINANČNÍCH A LIDSKÝCH ZDROJŮ, KTERÉ V TOMTO REGIONU KOMISE PŘIDĚLILA NA ZDRAVOTNICT VÍ, ODRÁŽEL JEJÍ ZÁVAZKY V TÉTO OBLASTI POLITIKY, A DÁLE ZDA KOMISE ZRYCHLILA PROVÁDĚNÍ

Q J - A B - 0 8 - 0 1 0 - C S- C

ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA „ROZVOJOVÁ POMOC ES ZAMĚŘENÁ NA ZDRAVOTNICKÉ SLUŽBY

TÉTO POMOCI A NAKOLIK ÚČELNĚ VYUŽÍVALA RŮZNÉ NÁSTROJE FINANCOVÁNÍ. V E Z P R ÁV Ě S E P Ř E D K L Á DÁ Ř A DA D O P O R U Č E N Í , J E J I C H Ž C Í L E M J E Z V ÝŠ I T ÚČELNOST POMOCI ES V RÁMCI PŘISPÍVÁNÍ KE ZLEPŠENÍ ZDRAVOTNICKÝCH SLUŽEB V SUBSAHARSKÉ AFRICE.


ISBN 978-92-9207-090-8

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR. Zvláštní zpráva č. 10 ROZVOJOVÁ POMOC ES ZAMĚŘENÁ NA ZDRAVOTNICKÉ SLUŽBY V SUBSAHARSKÉ AFRICE

Recommend Documents