MASARYKOVA UNIVERZITA FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ
Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií Obor : Mezinárodní vztahy
Evropská unie a její role v globální ochraně životního prostředí Bakalářská práce
Petra Spáčilová
Vedoucí práce: PhDr. et Mgr. David Müller UČO: 144486 Obor: Mezinárodní vztahy-Sociologie Imatrikulační ročník: 2004
Brno, 2007
Prohlašuji, že jsem tuto práci zpracovala samostatně pouze na základě uvedené literatury.
V Brně 29. 4. 2007
..................................
2
Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu své práce PhDr. et Mgr. Davidu Müllerovi za trpělivé vedení páce, odborné rady a cenné připomínky, které mi byly užitečnou pomocí i inspirací při psaní této práce.
3
Obsah
1. Úvod..................................................................................................................5 2. Vymezení základních konceptů.....................................................................7 2.1. Životní prostředí.........................................................................................7 2.2. Oblasti spadající do rámce enviromentální politiky....................................8 2.3. Obchod a životní prostředí.........................................................................9 2.4. Ekonomické nástroje................................................................................11 3. Základy vnější dimenze politiky ochrany životního prostředí EU..............12 3.1. EU jako globální aktér..............................................................................12 3.2. Instituce EU zabývající se životním prostředím, míry kompetencí...........16 3.3. Právní základy evropské enviromentální politiky......................................18 3.4. Vývoj evropské politiky ochrany životního prostředí v mezinárodním kontextu....................................................................................................19 3. 4. 1. Politika ochrany životního prostředí v počátečních fázích evropského integračního vývoje...................................................20 3. 4. 2. Počátky vývoje evropské enviromentální politiky.........................20 3. 4. 3. Vývoj evropské enviromentální politiky na mezinárodní scéně....21 3. 4. 4. EU a upevňování postavení v globální ochraně životního prostředí.......................................................................................22 4. EU a vnější prosazování politiky ochrany životního prostředí....................24 4.1. EU a WTO................................................................................................24 4.2. Zelená diplomacie....................................................................................26 4.3. Rozvojová pomoc.....................................................................................30 4.4. EU a jednostranné užití ekonomických nástrojů při podpoře pravidel ochrany životního prostředí......................................................................31 5. Klimatické změny............................................................................................32 5.1. Problematika globálního oteplování.........................................................32 5.2. Politická dimenze globálního oteplování..................................................33 5.3. Vývoj evropské politiky v oblasti globálních klimatických změn...............34 6. Závěr ...............................................................................................................37 7. Použité zdroje.................................................................................................40
4
1. Úvod Evropská unie (EU)1 prochází od dob svých počátků výrazným vývojem jak na vnitřní úrovni, směrem ke svým členským států, tak i v oblasti mezinárodních vztahů na globální úrovni. Z především ekonomického subjektu se tak pomalu stává aktérem, majícím snahu prosazovat a hájit své zájmy a politické cíle po celém světě. Jednou z dílčích oblastí, ve které lze zaznamenat výrazně dynamický vývoj, je oblast ochrany životního prostředí. Evropská unie zde hraje velmi výraznou roli a aspiruje na pozici světového vůdce. Spolu se snahou o celosvětovou ochranu lidských práv, podporou demokracie a rozvojovou pomocí se ochrana životního prostředí řadí mezi primární oblasti zájmu Evropské unie v mezinárodním prostředí. Stejně jako ostatní politiky Evropské unie má i ta, zabývající se enviromentálními tématy, svoji vnitřní a vnější dimenzi. Obecně lze říci, že prosazování ochrany životního prostředí navenek, směrem ke třetím stranám, je obtížnější než ve vnitrounijní dimenzi. Určitá problematičnost souvisí s povahou Evropské unie jakožto globálního aktéra v mezinárodní politice. Tato práce se bude zabývat Evropskou unií a její rolí v globální ochraně životního prostředí. Bude se věnovat vnější dimenzi ochrany životního prostředí s důrazem na způsob jejího prosazování a vymáhání. Politika ochrany životního prostředí směrem navenek může být prosazována různými způsoby, skrze nejrozličnější nástroje. Tato práce se zaměří na tyto prostředky a bude analyzovat, který z nich je největší měrou v praxi uplatňován. Pro EU, jakožto uznanou ekonomickou supervelmoc, se dá předpokládat dominantní využití ekonomických nástrojů ve srovnání s ostatními. Cílem této práce je potvrdit či vyvrátit hypotézu, podle které Evropská unie používá při prosazování svých cílů v globální ochraně životního prostředí zejména ekonomických nástrojů. Proto bude věnována pozornost nejen způsobu, jakým EU vyjednává v konkrétních politických oblastech, ale zejména její politické kapacitě. Bude zkoumáno, jaké jsou její hlavní nástroje a jak účinné jsou její enviromentální politiky navenek, směrem ke třetím stranám. Pro potvrzování hypotézy budu sledovat činnost EU v jednotlivých úrovních její vnější aktivity. Metodou pro splnění požadavků této práce je kombinovaná 1
Nadále budu po přehlednost používat pouze výraz EU, i když právní subjektivita i řízení konkrétních orgánů náleží Evropskému společenství (ES).
5
deskriptivní metoda rozebírající dokumenty a legislativní akty vážící se k předložené problematice a analýza hlavních nástrojů evropské enviromentální politiky. Jelikož problematika vnější evropské politiky ochrany životního prostředí je relativně novým tématem mezinárodní politické scény, není toto téma prozatím na odborné úrovni příliš zpracováno. I přes veškerou nesnadnost při vyhledávání relevantních informačních zdrojů je tato práce snahou o plnocenné zachycení vnější enviromentální politiky EU v jejích klíčových aspektech. Protože se zabývá dosud řádně neprozkoumanou oblastí vnějších vztahů EU , mohla by být přínosem pro poskytnutí základní orientace v této oblasti, tzn. pro roli EU v globální ochraně životního prostředí. EU vytváří a prosazuje politiku ochrany životního prostředí jak prostřednictvím samostatných akcí, tak v rámci mezinárodních organizacích. Velmi aktivně se prosazuje v rámci WTO (Světové obchodní organizace), kde se snaží o začlenění enviromentálních standardů do obchodních vyjednávání. Pro komplexní pochopení vnější enviromentální politiky EU je důležité věnovat pozornost i institucím zabývajících se cíleně touto tématikou, Jmenovitě se jedná o Zelenou diplomacii (Green Diplomacy Network), která sama o sobě je jedním z hlavních nástrojů evropské politiky ochrany životního prostředí. Aby bylo možné zkoumat navrženou problematiku, bude nejprve věnován prostor důkladnému vymezení konceptů a pojmů, s nimiž bude pracováno v průběhu celé práce, a které budou používány při samotném naplňování cílů práce. Samostatný prostor bude věnován i objasnění konceptu EU jako globálního aktéra, tedy působení EU v mezinárodních vztazích. Chceme-li se zabývat politickou, diplomatickou a hospodářskou aktivitou směrem ke třetím stranám, určení jakým způsobem a zda vůbec může EU samostatně jednat na mezinárodní politické scéně je klíčové. Rozbor konceptu globální aktér je nezbytný pro zkoumání vnějších aktivit EU. Součástí práce je také nástin vývoje politiky ochrany životního prostředí EU od počáteční naprosté absence této problematiky v evropském integračním projektu až po současnost, kdy je EU nejaktivnějším hráčem na poli globální zelené diplomacie. Klíčovou částí této práce je čtvrtá kapitola, která se bude zabývat samotným prosazováním vnější enviromentální politiky. Pojem „životní prostředí“ je těžko uchopitelný a vymezitelný. Tato nejasnost ve vymezení pramení z podstaty samotného pojmu nejen ve svém původním smyslu, ale ještě více je tato nejednoznačnost patrná v politické dimenzi konceptu životního 6
prostředí. Je to koncept mezioborový, zasahující do celé škály ostatních oblastí. Při snaze analyzovat vnější vztahy EU právě v této oblasti je klíčové co možná nejdůkladnější vymezení toho, co je nazýváno politikou ochrany životního prostředí s veškerými jejími atributy. Neostré hranice této politické oblasti jsou do určité míry také způsobeny nedlouhou mezinárodně - politickou tradicí v jednáních a řešeních otázek týkajících se ochrany životního prostředí. První kapitola je proto věnována jednak nadefinování konceptu životního prostředí a jednak
vymezení politiky
ochrany životního prostředí způsobem, jakým jej pojímá EU. Závěrečná část práce představuje případovou studii. Budu se v ní podrobněji zabývat konkrétním enviromentálním problémem, kterým je globální oteplování, jinak též známo jako klimatické změny či skleníkový efekt. Tuto případovou studii jsem si zvolila z více důvodů. Jednak je to téma z oblasti ochrany životního prostředí, které dominuje globální enviromentální diplomacii již od počátku devadesátých let a v současnosti se diskuze kolem něj ještě více vyhrocují. Také z důvodu toho, že se jedná o téma na více rovinách diskutabilní a nesoucí v sobě tedy potenciálně konfliktní charakter. Lze na něm rovněž dobře demonstrovat vývoj postavení EU v globální ochraně životního prostředí a v neposlední řadě pro způsob, jakým je tento problém řešen.
2. Vymezení základních konceptů
Tato práce se zabývá politikou ochrany životního prostředí a (zejména ekonomickými) nástroji jejího prosazování, proto považuji za velmi důležité přesné vymezení konceptů vážících se k tomuto tématu. Jedná se o koncepty: „životní prostředí“ a „ekonomické nástroje“, dále také vymezení enviromentální politiky a propojení ochodu s oblastí životního prostředí.
2.1. Životní prostředí
Životní prostředí je pojem, který se v současné době používá ve dvojím významu. V užším slova smyslu, z ekologického hlediska, jde o určení podmínek, které potřebuje určitý druh živého organismu ke svému plnému životu. V obecnějším 7
významu jde o označení celého souboru poznatků z mnoha vědních oborů, jež jsou nutné k ochraně a tvorbě těchto životních podmínek (Remtová 1996: 11). Životní prostředí v prvním popisovaném významu spadá spíše do oblasti biologie, proto účelům této práce mnohem lépe vyhovuje definice životního prostředí ve svém druhém, celistvějším a obecnějším významu. I tato definice v sobě do určité míry zahrnuje biologické znalosti, ale rovněž tak poznatky z jiných vědních oborů, ať už věd společenských (sociologie, psychologie, ekonomie), technických (průmyslové technologie) a věd přírodních (kromě ekologie spadající do biologie sem patří ještě např. chemie a geologie) (Remtová 1996: 12). Význam takovéhoto komplexního přístupu spočívá zejména v přínosu při řešení problémů životního prostředí. V poslední době je stále patrnější přesun spíše na vědy společenské, především na ekonomii, protože zdravé životní prostředí se stává stále omezenějším statkem a tedy bezesporu předmětem ekonomického zájmu (Remtová 1996: 13). Hlavním zájmem činností souvisejících se životním prostředím, tak jak je pojímáno ve svém nebiologickém významu, je hledání a vytváření podmínek pro tzv. trvale udržitelný rozvoj. Trvale udržitelný rozvoj je také zastřešujícím konceptem pro veškerou činnost EU v oblasti ochrany životního prostředí. Trvale udržitelný rozvoj2 je takový, který naplňuje potřeby stávajících generací, aniž by ohrozil možnosti generací budoucích uspokojovat jejich vlastní potřeby (Mátr 2005:11).
2. 2. Oblasti spadající do rámce enviromentální politiky
Pro definování a analýzu evropské politiky ochrany životního prostředí je na úplném počátku důležité si uvědomit, co sama EU považuje za politiku ochrany životního prostředí. Zde se hned samo nabízí, že za enviromentální politiku EU může být označeno vše, co spadá do kompetencí Generálního ředitelství životního prostředí. Velké množství dílčích oblastí, obecně považovaných za enviromentální však spadá pod jiný subjekt3 a naopak Generální ředitelství životního prostředí řídí
2
Tento koncept byl poprvé definován ve zprávě komise OSN vedené G. H. Brundtlandovou uveřejněné v roce 1987 pod názvem: Naše společná budoucnost (Mátr 2005: 48). 3 Např. znečišťování ovzduší a vod a řízení odpadu spadá pod Generální ředitelství rybolovu a námořní dopravy. Nezabývá se ani řízením bio-zemědělství, které spadá pod Generální ředitelství zdraví a ochrany spotřebitele, ani řízením v oblasti lesnictví nebo kontroly pesticidů, které spadá do kompetencí Generálního ředitelství zemědělství a rozvoje venkova (McCormick 2001:19).
8
oblasti, které nemají se životním prostředím jako takovým příliš společného4 (McCormick 2001: 19). Nesnadná vymezitelnost a definovatelnost politiky ochrany životního prostředí vychází z mezisektorálního, holistického charakteru dané oblasti, kdy v případě EU nehovoříme o jedné „velké“ enviromentální politice, ale o soustavě dílčích enviromentálních politik, které jsou součástí jiných politických oblastí. John McCormick definuje životní prostředí jako „přírodní prostředí, ve kterém lidé žijí a ve kterém se vyskytují zdroje, na kterých jsou závislí“, jako enviromentální záležitosti to, „co odkazuje ke vlivu lidské činnosti na toto prostředí, tyto zdroje a samotné lidi“ a jako enviromentální politiku „veškeré aktivity mající za cíl řídit lidskou činnost tak, aby nedocházelo k působení škodlivých efektů na přírodu a přírodní zdroje a naopak aby bylo dosaženo jistoty, že lidská aktivita na přírodu nebude mít zpětně škodlivý vliv na lidi“ (McCormick 2001: 21). Politika ochrany životního prostředí se rovněž musí vypořádat s regionální i globální dimenzí dané oblasti. Povahou mnoha problematik náležejícím k ochraně životního prostředí je jejich přeshraniční charakter. Enviromentální politika se nesnadno územně definuje, nelze ji zastavit na hranici a proto se lehce stává globální záležitostí (Eeckhout 2004: 119). Ke klíčovým oblastem nepochybně náležejícím pod politiku ochrany životního prostředí patří: kvalita ovduší a vody, odpady, obnovitelné zdroje, energie a biodiversita (McCormick 2001: 22). EU se zabývá oblastmi kvality ovzduší (jmenovitě globálním oteplováním a ozonovou vrstvou), kvality vody, vypořádávání se s odpady a chemikáliemi a oblastí biodiversity.
2. 3. Obchod a životní prostředí
Střety obchodních zájmů a pravidel s oblastí ochrany životního prostředí nejsou vůbec výjimečné a obecně lze říci, že tyto dvě oblasti v sobě mají mezi jinými tématickými oblastmi největší potenciál se vzájemně prolínat. Existují různé způsoby, 4
Generální ředitelství životního prostředí se zabývá např. šířením nadměrného hluku nebo civilní ochranou. Kompetence, které by pod Generální ředitelství pro životní prostředí neměly spadat mají svůj původ v historickém vývoji tohoto orgánu. V minulosti bylo zodpovědné i za spotřebitelskou oblast a ochranu veřejného zdraví. Z té doby zde zůstalo pověření řídit např. prevenci rakoviny nebo kontrolu narkotik (McCormick 2001: 19).
9
kterými může dojít k propojení mezinárodního obchodu s oblastí ochrany životního prostředí. Často dochází ke střetu zájmů obchodní a enviromentální politiky (spory např. tuňáko-delfíní) nebo k případům, kdy jsou enviromentální standardy nepřínosné pro obchod. Mezinárodní aktéři, kteří nejsou smluvní stranou určité mezinárodní dohody zavazující své smluvní strany k dodržování přísnějších enviromentálních nařízení, mohou své zboží vyrábět levněji. Pokud toto zboží potom exportují do zemí, které se musí řídit přísnějšími enviromentálními standardy, je jejich zboží v porovnání s tím, vyrobeným dražšími „zelenějšími“ metodami levnější a tudíž na trhu více konkurence schopné. Státy dodržující při své hospodářské činnosti určitá enviromentální opatření potom z čistě obchodního hlediska ztrácejí (Steinberg 1997: 239). Hospodářská činnost může být však na druhé straně pro životní prostředí v mnohém přínosná. Ekonomické nástroje mohou být efektivně využity při prosazování politiky ochrany životního prostředí skrze tržně - enviromentální podmíněnost. Pro země či jiné mezinárodní aktéry s vysokými enviromentálními standardy je hospodářská politika jedním z prostředků, jak přimět jiné aktéry k zajištění rovněž vyšších standardů vázajících se k životnímu prostředí. Využití ekonomických nástrojů je účinným prostředkem pro dosažení cílů v oblasti ochrany životního prostředí a pro jejich donucovací potenciál jich je často používáno. Může se tak dít prostřednictvím autonomních akcí, tzn. bilaterálních dohod, nebo v rámci mezinárodních dohod o ochraně životního prostředí, tzn. na multilaterální úrovni (Eeckhout 2004: 39). EU např. udržuje smluvní vztahy s Ruskem v oblasti energetiky a klimatických změn, které jsou řízeny jednak prostřednictvím rámcové Dohody o energetice a také ve všeobecném rámci Rusko-unijních bilaterálních vztahů (WWF 2007). Integraci enviromentální podoblasti klimatických změn a energetiky do bilaterálních vztahů EU můžeme nalézt ještě s Brazílii, Čínou, Indií nebo s africkými zeměmi (WWF 2007). Obecně lze identifikovat tři úrovně, na kterých dochází ke spojení hospodářské činnosti s oblastí životního prostředí. První z nich je dopad hospodářské činnosti a hospodářské politiky na životní prostředí, další úrovní je způsob, jakým mohou enviromnetální opatření ovlivňovat ekonomické toky a třetí možnost představuje užití hospodářských opatření k dosažení cílů v politice ochrany životního prostředí (European Commission 2007: Trade and Environment). Vztah výše jmenovaných oblastí tedy může nabývat negativního i pozitivního charakteru. Negativního 10
v případech, kdy jedna oblast škodí či je překážkou pro druhou, pozitivního charakteru ve smyslu existence ve vzájemné harmonii, či vzájemné podpory. EU má v současnosti vůdčí roli v těchto tématech v takto komplexně pojatém přístupu na světové úrovni, jak na multilaterálním tak i autonomním základě, zejména na půdě WTO. V organizacích typu WTO je však sdruženo velké množství národních států s různými obchodními i enviromentálními standardy. Je proto velmi obtížné dojít zde ke konsenzu. Velkého sblížení v politice ochrany životního prostředí a hospodářství lze dosáhnou v celcích, které jsou složeny ze subjektů se stejnými či velmi podobnými pravidly, jako je to právě v případě EU, kde je dodržování určitých enviromentálních norem snazší nejen po formální, ale i praktické stránce tzn. nedodržování může být lépe kontrolováno a postihováno a je zároveň snazší se přiblížit nastaveným limitům. Proto například ve WTO nemůže dojít k nastavení velmi rozvinutých a zároveň životnímu prostředí přátelských nařízení, protože vztah životního prostředí a hospodářských mechanismů je udržován a řízen především rozvinutými, bohatými státy. Bohatší země jsou zároveň mocnější, jelikož v kontextu mezinárodních obchodních vztahů moc znamená, nebo může být spatřována v ekonomické síle (Steinberg 1997: 232). Bohatší a tudíž často i více enviromentálně zaměřené subjekty užívají svoji moc za cílem tlačit na lepší integraci pravidel podporující životní prostředí do mezinárodních obchodních vztahů a nucení chudších zemí akceptovat takováto „zelenější“ pravidla. Obvykle se tak děje pod pohrůžkou omezení vlastního trhu pro zboží z těchto zemí, kompenzace, pokud pravidla přijmou (zachování otevřenosti nebo příslib dalšího otevírání trhu) (Steinberg 1997: 232) .
2. 4. Ekonomické nástroje
Vnější obchodní vztahy jsou základním pilířem veškerých vztahů EU v globální aréně, podílí se většinově na celkovém množství veškerých vnějších vztahů. Vnější obchodní vztahy zahrnují všechny hlavní oblasti obchodu se zbožím a službami. Vzhledem k celkovému objemu obchodních vztahů ve srovnání se vztahy jiného charakteru je zřejmé, že hospodářská oblast posiluje celkovou pozici EU a fakticky je i zdrojem politické moci a proto je využívána k prosazování politických cílů EU. Vnější obchodní vztahy jsou součástí aktivit EU již od samotného počátku a jsou rovněž i vnějšími vztahy s nejdelší tradicí a de facto jedním z dominantních prvků vztahů v ostatních oblastech. V rámci společné vnější obchodní politiky využívá EU 11
veškerých klasických nástrojů mezinárodní obchodní politiky. Tyto nástroje mohou být klasifikovány z různých hledisek. Obecně mohou být veškeré ekonomické nástroje užívané EU rozděleny do dvou skupin: nástroje negativní (sankce) a nástroje pozitivního charakteru (reciproční výhody či snižování cel). Pozitivní opatření zahrnují rovněž uzavírání dohod různého typu (obchodní, kooperační, asociační), snižování tarifů, zvyšování kvót, všeobecný systém preferencí, poskytnutí pomoci, ať už technické či finanční a poskytnutí úvěrů a půjček. Ekonomické nástroje využívané EU můžeme rovněž rozčlenit podle povahy, resp. cíle použitého nástroje a podle subjektu přijímajícího opatření. Podle povahy, resp. cíle použitého nástroje se jedná o omezení tarifní (cla a dávky s rovnocenným účinkem) a o omezení netarifní, resp. kvantitaviní (kvóty a dávky s rovnocenným účinkem). U zboží zatíženého tarifním omezením je na rozhodnutí dovozce, zda clo či dávku zaplatí či nikoliv a tím umožní dovoz do země určení. U zboží zatíženého kvantitavním omezením je dovoz zboží nad povolený strop zakázán. Podle subjektu přijímajícího opatření jde o unilaterální a smluvní opatření. Unilaterální opatření je opatření jednostranně přijaté za strany EU, které má dopad na třetí zemi. Jmenovitě jsou to autonomní cla a dávky s rovnocenným účinkem, autonomní kvóty a dávky s rovnocenným účinkem, embargo. Smluvní opatření vyplývají ze společného smluvního aktu, na kterém se dohodly zainteresované strany. Mezi smluvní opatření patří smluvní cla a kvóty, obchodní dohody, autolimitační dohody, dohody o zaručeném importu, multilaterální komoditní dohody a pod. (Cihelková a kol. 2003: 63).
3. Základy vnější dimenze politiky ochrany životního prostředí EU
3. 1. EU jako globální aktér
Jak již bylo zmíněno v úvodu, Evropská unie prodělala od dob svého založení výrazné změny a oblast své činnosti rozšířila ze zejména ekonomických zájmů na celé spektrum problematik z různých politických či společenských oblastí. Aby mohla EU působit v tak specifické oblasti, jakou je životní prostředí, musí být schopna fungovat obecně jako globální aktér v mezinárodní politické aréně.
12
Novou dimenzi získala EU zejména po podpisu Jednotného evropského aktu, kterým došlo ke koordinaci politik ochrany životního prostředí členských států na evropské úrovni (McCormick 2001: 262). Dochází k postupnému posilování role Evropské unie
na mezinárodní politické scéně. Nezpochybnitelným faktem však
zůstává, že to, co z ní činí subjekt schopný jednat na této scéně, je především její ekonomický potenciál. Často a právem je označovaná za ekonomickou supervelmoc a v této otázce není příliš prostoru pro diskuze či pochybnosti. Vypracovala se na post jedné z největších měnových unií schopné konkurovat USA. Postavení EU ve světovém hospodářství je tedy zřejmé a jasné, což však může být předmětem mnohých debat a diskuzí je její postavení na světové politické scéně. EU se vyznačuje v mnohém hybridní povahou, je více než volným sdružením států a méně než státem. Proto i její politická moc vychází z rozdílných zdrojů, než jak je tomu u suverénních států. Dokáže se prosadit na světové politické scéně a aktivně jednat, avšak tato její schopnost není vůbec ničím samozřejmým. Existuje velké množství různých definic a podmínek, podle kterých může být EU považována za globálního aktéra. Všechny z nich, ačkoliv jakkoliv odlišné, spojuje jeden fakt a to sice ten, že právní subjektivitu v mezinárodním prostředí může mít pouze ES a nikoliv EU. Jak je tedy možné uvažovat o EU a její roli v globální ochraně životního prostředí a ve vnějších mezinárodních vztazích vůbec? Podle mezinárodního práva veřejného může být EU považována za globálního aktéra v souvislosti s narůstajícím významem nestátních aktérů (nevládních organizací) po roce 1948. Z hlediska teorií mezinárodních vztahů je pohled na kapacitu EU jakožto globálního aktéra nejednotný v souvislosti s rozdílnými paradigmaty jednotlivých teoretických přístupů. Pro tuto práci však bude klíčové postavení EU v mezinárodních vztazích na základě splnění jednotlivých dílčích podmínek určujících
toto postavení a také analýzy těchto
prerekvizit v souvislosti s vnější enviromentální politikou. Stejně jako ostatní mezinárodní instituce, musí EU splňovat základní podmínky pro vystupování v multilaterálních vyjednáváních a pro možnost stát se smluvní stranou v mezinárodních smlouvách. Nejzákladnější podmínkou je mít mezinárodní právní subjektivitu, nezbytnou pro uzavírání mezinárodních dohod. Jupille a Caporaso uvádí čtyři kritéria, podle kterých je možno považovat EU za globálního aktéra v mezinárodních vztazích. Mezi tato kritéria patří rozeznatelnost, autorita, autonomie a jednotnost (koheze). Všechna výše jmenovaná kritéria se
13
v praxi uplatňují ve vnější politice ochrany životního prostředí EU (Jupille a Caporaso 1998: 214). Rozeznatelnost ve smyslu uznání ostatními aktéry může být považována za minimální podmínku aktivní existence a účasti na globální politické scéně. Někteří autoři (Jackson v dle Jupille a Caporaso 1998: 215) dokonce tvrdí, že tato podmínka samotná je naprosto dostačující pro „globální aktérství“. Plná rozeznatelnost může být totiž v některých případech pojímána jako negativní suverenita (Jackson v dle Jupille a Caporasso 1998: 215). EU je rozpoznatelná jak „de jure“ tak i „de facto“. Právní
rozpoznatelnost
vychází
buď
z diplomatické
rozpoznatelnosti
podle
mezinárodního práva, což EU splňuje a nebo z formálního členství v mezinárodních organizacích (Jupille a Caporaso 1998: 215). Základy diplomatické rozpoznatelnosti EU v globální ochraně životního prostředí byly položeny během vyjednávání o Konvenci o přeshraničním znečišťování vzduchu na dlouhé vzdálenosti (Long Range Transboundary Air Pollution, LRTAP) z roku 1979. Pro EU to znamenalo vstup na mezinárodní enviromentální scénu. V tomto případě šlo o účast Komise spolu se členskými státy a i přes počáteční nesouhlas SSSR s jakoukoliv účastí Společenství o zisk nového mezinárodního postavení regionální ekonomické integrační organizace (Regional Economic Integration Organization, REIO) (Brethertone, Vogler 1999: 90). EU plní i druhou podmínku konceptu rozeznatelnost, ať už např. svým členstvím ve WTO (World Trade Organization) nebo pozorovatelským statusem při OSN. EU však není suverénním aktérem a nemůže tak využívat automatické rozpoznatelnosti jako je tomu v případě suverénních států. Je proto důležité si uvědomit, že z praktického hlediska je naplnění této podmínky založeno na určité nahodilosti ve smyslu případ od případu. Plnému členství se EU těší pouze ve FAO (Food and Agriculture Organization), EBRD (European Bank for Reconstruction and Developement) a ve WTO. Rozpoznatelnost je důležitou, avšak ne nezbytnou složkou pro uznání za globálního politického aktéra. Často totiž (zdánlivá) rozpoznatelnost není tím, co přiměje ostatní aktéry k uznání jinou entitu za globálního aktéra, ale produktem vyplývajícím z interakce mezi aktéry. Nicméně ani vytváření vnějších vztahů nemůže být dostatečným kritériem pro splnění požadavku rozpoznatelnosti. Autorita jednat navenek je další z prerekvizit uznání statusu globálního aktéra. Autoritou je zde myšlena kompetence jednat právně v určité dané oblasti. Schopnost prosazovat se v globální aréně je klíčovou podmínkou (Bretherton, Vogler 2006: 99). Jelikož se v případě EU jedná o instituci složenou z členských států, má i toto právní 14
pověření jednat navenek svůj původ právě v autoritě členských národních států a prostřednictvím institucí EU je přenášeno na EU. Nárůst významu autority ve vnějších vztazích (tzn. nárůst kompetencí EU ve vnějších vztazích) v určitých konkrétních oblastech úzce souvisí s integrací a legislativním vývojem EU, což bude podrobněji popsáno v následujících částech práce. Obecně získala EU schopnost jednat navenek v oblasti ochrany životního prostředí pomocí tří faktorů. Jedná se o přelévání kompetencí z jedné oblasti do jiné, v tomto případě jmenovitě o rozšíření hospodářské politiky o enviromentální témata a aplikaci enviromentálních měřítek v praxi. Dále prostřednictvím tzv. paralelismu, což je spojení mezi rozvojem vnější a vnitřní dimenzí politiky ochrany životního prostředí, kde se rozvoj směrem ke členským státům stává zároveň impulsem pro rozvoj této oblasti směrem ke třetím stranám. Toto spojení bylo ustaveno Evropským soudním dvorem (ESD) rozsudkem z roku 1970 z případu o Evropské dohodě o silniční dopravě (European Road Transport Agreement, ERTA). Soud tímto rozsudkem ustanovil, že v případě, kdy jsou jednou stanoveny vnitřní kompetence Společenství skrze přijetí společných pravidel v konkrétní oblasti, automaticky dochází k jejich rozšíření do vnějších vztahů (Jupille a Caporaso 1998: 217, Vogler 2003: 66). Tohle ustanovení potom mělo významný a trvající dopad na vývoj vnější politiky ochrany životního prostředí EU. Třetí a zřejmě nejvýznamnějším faktorem je Jednotný evropský akt (JEA), který znamenal opravdový průlom v evropské politice ochrany životního prostředí. Schopnost prosazovat se navenek prostřednictvím rozličných nástrojů a politik je úhelnou součástí této práce a proto se tomuto dílčímu konceptu,vztahujícímu se ke globálnímu aktérství, budu věnovat podrobněji v dalších kapitolách práce. Další složkou konceptu globální aktér je autonomie implikující odstup a do značné míry i nezávislost od ostatních aktéru, zejména národních států. Odstupem je zde míněn odstup na institucionální úrovni. Aby mohla být mezinárodní instituce (organizace) považována za mezinárodního aktéra, musí si udržovat vlastní institucionální zřízení, i když je určitým způsobem postavena na institucích jednotlivých domácích politik. Nezávislosti je v tomto případě myšlena rozdílnost takovýchto institucí v porovnání s očekáváními státního systému pracujícího na základě moci a zájmu. S otázkou odlišnosti institucí EU a národních členských států souvisí problematika výlučných a smíšených kompetencích, o kterých bude pojednáno v další kapitole práce.
15
K poslední dílčí vlastnosti globálního aktéra patří politická koheze alespoň na určité minimální úrovni. Tento koncept je však poměrně komplikovaný a ne snadno zachytitelný, protože se jedná o koncept mající čtyři dimenze, tzn. čtyři různé úrovně, na kterých má být dosaženo shody v procesu politického rozhodování. Jsou to hodnotová shoda či shoda v plánovaném cíli, taktická, procedurální a konečně i shoda ve výsledku. Všechny tyto úrovně se v praxi mezinárodní enviromentální diplomacie EU musí uplatňovat, pokud si EU nárokuje postavení světového vůdce v této oblasti. První z jmenovaných úrovní jednoduše znamená kompatibilitu nebo alespoň podobnost základních cílů. Pokud se tyto cíle liší, ale v zásadě je možné najít souvislost a spojení v daných oblastech a tudíž je i možné společné financování, hovoříme o kohezi taktické. Procedurální koheze vyžaduje konsenzus v otázkách základních pravidel a procedur, podle kterých jsou uskutečňovány politické cíle. Poslední z dimenzí koheze je ve velké míře závislá na předchozích třech. Pouze při dosažení úspěchu procedurálně starších dimenzí je možné předpokládat i úspěch poslední dimenze (Jupille a Caporaso 1998: 219, 220). Všechny podmínky, za kterých je možné považovat subjekt za mezinárodního aktéra, jsou spolu navzájem úzce propojeny. Formují ucelený soubor vlastností, ve kterém by jedna bez druhé ztrácela na významu a které jen společně mohou smysluplně podporovat status globálního aktéra.
3. 2. Instituce EU zabývající se životním prostředím, míry kompetencí.
EU
disponuje kompetencemi k vykonávání vnější politiky ochrany životního
prostředí. Jejich povaha však závisí na jejich exkluzivitě, tzn. zda náleží pouze Unii jako celku, či zda se o ně musí dělit se svými členskými státy. Srdcem mezinárodní enviromentální politiky jsou multilaterální vyjednávání a stojí tedy za pozornost zamyslet se nad schopností EU jednat na globální scéně pod smíšenými kompetencemi. Při vyjednáváních, ve kterých je Unie zahrnuta, jedná v jejím jménu a zájmu Komise, která k takovému konání dostává pověření od Rady. Existují však případy, ve kterých by Společenství postrádalo kompetence jednat a Komise by se tím pádem stala neaktivní (Vogler 2006: 97).
16
Pokud mandát k vyjednávání nedrží Komise přesunuje se formální zodpovědnost na členský stát, který v té době předsedá Radě (Vogler 2006: 97). V multilaterálních jednáních se tedy patrně ukazuje exkluzivita či neexkluzivita kompetencí. V politických oblastech, ve kterých má Společenství exkluzivní kompetence, nemají členské státy nadále povolení jednat, protože v této oblasti již autonomně jedná pouze EU. Kompetence, které nejsou exkluzivní, jsou sdíleny mezi společenstvím a jeho členskými státy. Společenství i jednotliví členové zde tedy mohou souběžně jednat (Delreux 2006: 235). V oblasti vnější politiky ochrany životního prostředí jsou kompetence EU většinou sdílené, tedy neexkluzivní. Dva články Smlouvy o Evropském společenství garantují, že členské státy si zachovají nezbytnou minimální kompetenci jednat v mezinárodní oblasti ochrany životního prostředí. Prvním z nich je článek 174§4 Smlouvy o Evropském společenství, který ustanovuje, že EU a členské státy mohou mezinárodně jednat ve svých sférách kompetencí, aniž by členské státy měly výsadní právo kompetencí vyjednávat v mezinárodních vztazích a uzavírat mezinárodní dohody. Druhým je článek 176 Smlouvy o Evropském společenství, který říká, že politické standardy přijaté Společenstvím nebudou bránit členským státům v udržování či vytváření vlastních, přísnějších enviromentálních standardů. Produktem smíšených kompetencí jsou potom i smíšené dohody. Z pohledu EU tedy existují dva způsoby dosáhnutí mezinárodních dohod. Exkluzivní kompetence EU vedou k exkluzivním dohodám a sdílené kompetence vedou ke smíšeným dohodám. Jasné vymezení vnějších kompetencí v EU je poněkud komplikované a sdílené kompetence by tedy měly být pojímány spíše jako pravidlo, než jako výjimka. Produktem sdílené kompetence je smíšená dohoda, tzn. dohoda, kde jsou smluvními stranami jak EU tak i jeden či více jeho členů (Delreux 2006: 237). I v případě, kdy EU či členský stát jsou součástí vyjednávání, ale pouze EU či členský stát jsou smluvní stranou dohody je dohoda brána jako smíšená. Dohoda je rovněž považována za smíšenou i v případě kdy dohoda spadá výlučně do kompetencí EU, ale má rozpočtový dopad na členské státy. Jako smíšené jsou dohody hodnoceny i v případě, kdy projednávaná oblast spadá výlučně do kompetencí EU, ale třetí vyjednávací strana usiluje rovněž o samostatnou účast členského státu. Členské státy mohou rovněž usilovat o samostatnou účast ve vyjednávání za účelem posílení svého postavení na mezinárodní scéně v dané oblasti. EU může mít rovněž zájem na
17
zapojení svých členských států z právních důvodů, aby nedošlo k rozdílné implementaci přijatých regulí v každé jednotlivé zemi (Delreux 2006: 237). Smíšený charakter dohod je jedním z rysů hybridní povahy EU, jak již bylo zmíněno v předchozí části této práce.
3. 3. Právní základy evropské enviromentální politiky
Politika životního prostředí se vyznačuje výrazně mezisektorální povahou. Jde daleko za legislativní rámec témat Generálního ředitelství pro životní prostředí a zahrnuje v sobě témata i z jiných oblastí jako je hospodářství, zemědělství, průmysl, daňová systém, energetika, doprava, rozvojová pomoc a vědecký výzkum (Vogler 1999: 82). Na formování evropské politiky ochrany životního prostředí se podílí Komise, Rada ministrů, Evropský parlament, Evropský soudní dvůr a Evropská rada. Evropská rada je tradičně orgánem EU nejméně zapojeným do detailních politik. Jejím úkolem je formování základních politických cílů a deklarací. Nejvíce se zabývá oblastmi zemědělství, rozpočtu, jednotného trhu a s tím spojenými ekonomickými tématy. Není však pravda, že by opomínala jiné oblasti, jako je právě např. oblast životního prostředí (Johnston 1994: 46 v dle McCormick 2001: 97). Zejména v 80. a 90. letech položila základy směřování evropské enviromentální politiky. Na základě činnosti Rady byl v roce 1973 vytvořen základ prvního enviromentálního akčního programu. Její aktivita v oblasti ochrany životního prostředí určuje a vyjasňuje cíle EU v této politické tématice. Největší pozornost věnuje konkrétně suboblasti globálního oteplování (Mc Cormick 2001: 97, 98). Fungování Komise, vedené předsedou a ministerstva
s vymezenými
oblastmi
zájmů
komisaři, lze přirovnat k činnosti a
spravující
tyto
oblasti
přes
specializovaná generální ředitelství. Za oblast životního prostředí je nejvíce, ale ne výlučně odpovědno Generální ředitelství pro životní prostředí, jak již bylo dříve zmíněno. Komise je tvůrcem legislativních návrhů a zároveň dohlíží na implementace již schválených nařízení. Návrh Komise putuje k Radě ministrů, která jej schvaluje (Vogler 2003: 66). Rada je složená z ministrů po jednom z každé země a každých šest měsíců jí předsedá jiný členský stát. Její struktura rovněž zahrnuje pracovní skupiny a COREPER (Výbor stálých reprezentantů). Evropský parlament, jako jediná instituce 18
tvořená volenými zástupci, nese rovněž svůj díl na procesu tvoření evropské enviromentální politiky. Může zablokovat schválení legislativy, pokud se na tomto shodne většina jeho členů. Poslední institucí je Evropský soudní dvůr, který dbá na dodržování smluv a práva EU (Vogler 2003: 66). V některých klíčových oblastech mělo Společenství exkluzivní vnější kompetence již od počátku, od jejich založení. Jedná se o společnou hospodářskou politiku, zemědělskou politiku a později i o společnou rybolovnou politiku. V oblastech, ve kterých však teprve docházelo k vytváření vnějších pravidel byla jejich implikace v počátcích nejasná a náročná. V roce 1970 vyřešil problém pravidel vnějších implikací Evropský soudní dvůr a zavedl pravidlo, podle kterého se schválené pravidlo automaticky přesunulo i na vnější úroveň, což představuje již zmíněné pravidlo paralelismu.
3. 4. Vývoj evropské politiky ochrany životního prostředí v mezinárodním kontextu
Hospodářská činnost EU má obrovský negativní dopad na životní prostředí ať už na globální či regionální úrovni. Jakožto ekonomická supervelmoc se řadí mezi největší znečišťovatele i největší spotřebitele. V dobách, kdy byly položeny základy EU, nebyl o enviromentální tématiku zájem nejen na úrovni Společenství, ale jednalo se o celosvětový trend, který přetrvával celá 50. a 60. léta až do počátku let 70. Obrat v myšlení přišel až se změnou situace v mezinárodních vztazích a otevřením se prostoru pro nová témata. V téže době se k veřejnosti dostávají první vědecké poznatky o vlivu hospodářské činnosti na životní prostředí. Každá jednotlivá smlouva evropské
integrace
znamenala
také
určitý
stupínek
ve
vývoji
evropské
enviromentální politiky, i když její počátky mohou být označeny za lehce rozpačité. Spolu s legislativním vývojem evropské politiky ochrany životního prostředí dochází i k externalizaci této oblasti. Impulsy rozvíjející politiku ochrany životního prostředí směrem dovnitř jsou zároveň impulsy pro rozvoj na globální úrovni. Vychází to ze samotné povahy dané oblasti a jmenovitě snahám účinně se vypořádat s přeshraničním znečišťováním. Důvodem pro externalizaci enviromentální politiky je i snaha řešit globální změny životního prostředí v oblastech, ve kterých už EU tak jako tak je zapojena z důvodů svých legislativních kompetencí. Dalším z řady důvodů je provázanost politiky ochrany životního prostředí s ostatními oblastmi, jmenovitě 19
často problematické střety zásad ochrany životního prostředí se zásadami ekonomickými. Svůj podíl na dynamickém rozvoji evropské enviromentální politiky má i tlak ze strany veřejnosti a rozličných zájmových skupin (Vogler 2006: 91).
3. 4. 1. Politika ochrany životního prostředí v počátečních fázích evropského integračního vývoje
Římská smlouva, podepsaná v březnu 1957 a zakládající Evropské hospodářské společenství, se vůbec nezmiňuje o ochraně životního prostředí a spolu s tím ani nedochází k jakékoliv reálné úvaze o roli ES v ochraně životního prostředí v mezinárodním systému. Toto období, tedy mezi podpisem Římské smlouvy a rokem 1972, patří do první fáze vývoje evropské enviromentální politiky tak, jak jej rozčlenil John McCormick (McCormick 2001: 50). Následuje fáze enviormentální revoluce (1973 – 1986). Ve třetí fázi vývoje evropské enviromentální politiky dochází k ustanovení právních kompetencí EU v dané oblasti (1987 – 1992) a poslední fáze je fází upevňující a posilující vybudované postavení EU v oblasti ochrany životního prostředí (od roku 1993) (McCormick 2001: 42, 45, 55, 61). Pro první fází je klíčový zájem o obchod a rozvoj bez uvažování nad možnými dopady agresivní hospodářské činnosti.
Politika
ochrany
životního
prostředí
se
vyznačovala
marginálním
charakterem, pokud vůbec existovala. Rok 1972 byl významný nejen pro evropskou politiku ochrany životního prostředí, ale pro politiku životního prostředí vůbec. V červnu toho roku
pořádala OSN ve
Stockholmu „Konferenci o lidském prostředí“ a nejen že se tak globální enviromentální politika stala předmětem mezinárodních jednání, ale rovněž se tím dostalo impulsu Společenství pro vývoj vlastní enviromentální politiky (Juppile a Caporaso 1998: 221). V návaznosti na tuto událost totiž Evropská rada na summitu v Paříži (říjen 1972) vyjádřila svůj zájem na řešení otázek týkajících se životního prostředí a Rada vyzvala Komisi k vypracování plánů konkrétních opatření (Fiala, Pitrová 2003: 433).
20
3. 4. 2. Počátky vývoje evropské enviromentální politiky
Období mezi lety 1973 a 1986 popisuje McCormick jako enviromentální revoluci. Pod vlivem světového vývoje
Evropské společenství podniká první
kroky na cestě
k jednotné enviromentální politice. Dochází ke schválení prvních tří akčních plánů a definici základních zásad enviromentální politiky (McCormick 2001:22). V roce 1973 je vytvořeno vůbec první Generální ředitelství
se zabývající nějakým způsobem
otázkou životního prostředí. Skutečným průlomem na evropské úrovni se stal však až Jednotný evropský akt podepsaný 17. února 1986. K původní Římské smlouvě přidává dodatek o životním prostředí (hlava VII) a posiluje tak evropskou enviromentální politiku, které se konečně dostává explicitního zakotvení do legislativní struktury ES. Stále se však nejedná o ucelenou politiku, ale pouze o soubor činností v oblasti ochrany životního prostředí. Kromě ostatních, dílčích zásad evropské politiky v této oblasti (udržení, ochrana a zlepšení kvality životního prostředí, zajištění rozumného užívání přírodních zdrojů a zajištění prostředí prospěšné pro lidské zdraví, principu prevence a zásady, že znečišťovatel platí) je zde poprvé vyjádřena snaha o to, aby cíle v enviromentální oblasti se staly součástí i ostatních politik společenství (Vogler 1999: 81). Tento cíl je nyní naplněn, expanzivní charakter a zasahování do ostatních tématických celků je jednou z hlavních charakteristik politiky v oblasti ochrany životního prostředí. Stručně shrnuto, Jednotný evropský akt formálně zakládá politiku životního prostředí ES. Ve stejné fázi jsou rovněž přijaty další dva akční plány řešící evropskou politiku životního prostředí až do roku 1993.
3. 4. 3. Vývoj evropské enviromentální politiky na mezinárodní scéně
Přelomovou událostí pro postavení EU na scéně globální ochrany životního prostředí byla její účast na Zemském summitu v Riu de Janeiru pořádaného OSN v roce 1992. Konference sama o sobě byla velmi významná z formálního i obsahového hlediska5, o to větší váhu měla pro EU příležitost účastnit se jí (Jupille a
5
Konference byla výsledkem dvou jiných událostí. První z nich byla již jmenovaná Stockholmská konference a druhou v pořadí zpráva komise vedené Brundtlandovou a její definice trvale udržitelného rozvoje. Z formálního
21
Caporaso 1998: 220). Byla to pro Evropu jedinečná příležitost dokázat schopnost prosadit se v ochraně životního prostředí na globální úrovni, v nově se otevírající diplomatické oblasti (Vogler 2006: 91). Z toho důvodu bylo nutné řádně vymezit účastnický status ES. Na toto téma byla vedena rozsáhlá jednání, až se Rada ministrů ES v roce 1992 shodla, že navzdory svému pouze pozorovacímu statutu při OSN by ES mělo být uznáno jako plnoprávný účastník summitu. To se nakonec zdařilo jen zčásti - ES bylo uznáno jako plnoprávný, ale neplnoprávný účastník summitu6. Na summitu v Riu de Janeiru došlo k odsouhlasení Agendy 21, detailně vypracovaného plánu pro prosazování konceptu trvale udržitelného rozvoje v praxi. Na témže shromáždění došlo ke schválení dvou rámcových konvencí: Konvenci o klimatických změnách7 a Konvenci o biodiversitě8. Pro ES to znamenalo možnost rozvoje vlastní politické identity v nově a dynamicky se rozvíjející diplomatické oblasti (Vogler 2006: 90). Zemský summit v Riu de Janeiru byl velmi významný také ještě z jiného důvodu a to proto, že zde byl poprvé diskutován komplexní vztah mezi hospodářstvím a životním prostředím (European Union 2007: Environment). Prozatím poslední dokončený akční program pro období 1993 až 2000 ustanovil koncepci trvale udržitelného rozvoje.
3. 4. 4. EU a upevňování postavení v globální ochraně životního prostředí
Období následující po Zemském summitu se nese v duchu aspirací EU na světové vůdcovství v této oblasti (Sbragia, Damro 1999 v Vogel 2003 ve Zito 2005: 363). Maastrichtská smlouva uzavřená roku 1992 určuje ochranu životního prostředí jako jeden z primárních politických cílů EU. Pro toto období je typické zaměření se na témata mající globální charakter, jako jsou klimatické změny, biodiverzita, acidifikace,
hlediska se jednalo o ůdalost významnou z důvodu vysoké účasti významných mezinárodních činitelů (Jupille a Caporasso 1998: 221). 6 Žádost o uznání plnoprávného statutu ES byla přijata na „ad hoc“ základě, tzn. nevytváří precedent do budoucna pro postavení ES v OSN. I nadále nebude mít hlasovací právo jak v samotné OSN, tak ani v rámci Zemského summitu (Jupille a Caporaso 1998: 222, 223). 7 Tato konvence si klade za cíl stabilizovat koncentraci skleníkových plynů na takové úrovni, jako by nebyla nijak ovlivněna lidskou činností. Pro svůj cíl vyžaduje precizní a pravidelné inovace vypořádávání se se skleníkovými plyny ze stran průmyslových zemí. Smluvní strany se zavazují vyvinout národní programy na zpomalení globálního oteplování (The United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) 2007). 8 Hlavními cíly rámcové Konvence o biodiversitě je zachování biodiversity, trvale uržitelný rozvoj jejich složek a spravedlivé a rovné sdílení benefitů z využívání zdrojů (Acting Together- a common commitment to the global environment (2007)).
22
dezertifikace a znečišťování vod ve vztahu k průmyslu, energetice, dopravě, zemědělství a turismu, tedy k hospodářským oblastem, které na ně mají vliv (McCormick 2001:62). Amsterdamská smlouva, přijatá v březnu 1997, neměla pro vývoj evropské enviromentální politiky tak výrazný vliv, jako akty předchozí, ať už Jednotný evropský akt, nebo Maastrichtská smlouva, ale ani ona není úplně bez významu. Jejím hlavním přínosem je pozvednutí a posunutí principu trvale udržitelného rozvoje do samotného jádra veškerých smluv, vázajících se k Unii (McCormick 2001: 62). Životní prostředí je třetím pilířem trvale udržitelného rozvoje spolu s ekonomickou a sociální dimenzí. Zodpovědné chování a zacházení se životním prostředím je jeden z klíčových aspektů politiky a mezinárodních iniciativ EU (European Union 2007: Environment and Trade and External Relations). Na podporu tohoto přístupu a v souvislosti se stávajícím vývojem evropské politiky ochrany životní prostředí začíná být na evropské úrovni patrná potřeba po zlepšení stávající přístupu k politice ochrany životního prostředí. V červnu 1998 proto dochází při setkání členů evropské rady v Cardiffu ke přijetí efektivního a intenzivnějšího postupu prosazování trvale udržitelného rozvoje a enviromentální politiky jako takové skrze ostatní vnější politiky unie. V roce 2001 byl zahájen zatím poslední akční program „Životní prostředí 2010: naše budoucnost, naše volba“, jehož hlavními tématy jsou reakce na klimatické změny, péče o přírodu, biodiverzitu, péče o zdraví, přírodní zdroje a také nakládání s odpady. Enviromentální politika se má vázat na obchod (Fiala, Pitrová 2003: 437). Dalším krokem pro zefektivnění vnější dimenze evropské enviromentální politiky je přijetí: „Strategie integrace enviromentální politiky do vnějších politik“ Radou ministrů v Barceloně 2002. Hlavním cílem této nově přijaté strategie není redefinovat či měnit stávající evropské cíle a zájmy v této oblasti, ale spíše vytvořit způsob, jak jich lépe dosahovat prostřednictvím každodenních vnějších vztahů. Klíčová je tedy snaha vytvořit koherentní politiku ochrany životního prostředí. Poté, co po přijetí této strategie Komisí a členskými státy došlo k velkému zintenzivnění aktivit, objevují se záhy první úspěchy. Jedním z nich je i vytvoření „Green Diplomatic Network“ (GDN), neboli „Zelené diplomacie“ (ZD) (Fiala, Pitrová 2003: 437). I přes nejasnosti v kompetencích se EU stala vůdčím aktérem v oblasti životního prostředí jak na regionální, tak i globální úrovni a své postavení si v dnešní době stále potvrzuje a upevňuje (Vogler 2006: 89). Vysvětlení nárůstu významu a dosáhnutí vůdcovského postavení na poli mezinárodní enviromentální diplomacie 23
může být podáno z různých hledisek a jako souběh několika na sobě nezávisejících událostí. Zejména je možné hovořit o převzetí primárního postavení po USA, poté co tyto na svoji roli rezignovaly. Spolu s otevřením se prostoru pro nová politická témata po ukončení studené války, vlivu politiky ochrany životního prostředí na hospodářskou oblast a konečně s vlastní aktivitou dochází ke zformování zcela nové globální role EU (Vogler 2006: 93). Stává se propagátorem přísnějších norem, prosazuje strategie trvale udržitelného rozvoje, hraje hlavní roli v politických debatách na téma klimatických změn. Poslední jmenované spolu s energetikou a hledáním řešení na otázku „co s odpady?“ je primární oblastí evropské politiky ochrany životního prostředí. V 90. letech se dominantním tématem mezinárodní enviromentální diplomacie stává řešení globálních klimatických změn a s tím spojeným tzv. skleníkovým efektem. Je téměř nemyslitelné, aby EU, jakožto reprezentant velmi rozvinutých států nebyla v této oblasti vysoce zainteresovaná už od samotných počátků (Vogler 2006: 92).
4. EU a vnější prosazování politiky ochrany životního prostředí
Ve snaze prosadit zásadu trvale udržitelného rozvoje v praxi na globální úrovni jde EU cestou postupného začleňování této politiky do svých vnějších vztahů a do vnější hospodářské politiky. Jmenovitě se jedná o začlenění témat týkajících se životního prostředí do procesu rozšiřování skrze přístupové normy, rozvoje globální spolupráce v těchto otázkách na půdě OSN a o hledání lepší rovnováhy mezi liberálními obchodními pravidly a multilaterálními dohodami o životním prostředí (Europen Union 2007: Environment and Trade and External Relations). EU využívá veškerých tradičně dostupných a všeobecně uznávaných nástrojů mezinárodní politiky. Ze své ekonomické podstaty se pro ni nejefektivněji jeví využití hospodářské politiky coby prostředku dosažení cílů v oblasti ochrany životního prostředí
24
4. 1. EU a WTO
EU se díky své velké ekonomické síle řadí mezi klíčové hráče ve WTO, kde Evropská komise jedná z pověření 27 členských států (European Commission 2007: EU and the WTO). EU na její půdě prosazuje, aby byla projednávána témata nejen čistě obchodní, ale i ta, která mají vztah se životním prostředím. Tato hospodářsko – enviromentální debata se stala součástí mezinárodní diplomacie po již zmiňovaném summitu v Riu a stala se také součástí vyjednávání v rámci WTO. Pro tuto oblast byla v dubnu 1994 při zřízena speciální instituce: Výbor WTO pro obchod a životní prostředí. EU byla od samého počátku aktivním účastníkem. Obecně se vývoj ve WTO za výrazného přispění iniciativ ES a později EU ubíral směrem pro vytvoření rovnováhy a vzájemné kooperace mezi oblastí životního prostředí a hospodářstvím. Na prvním setkání ministrů WTO v roce 1996 v Singapuru sice ještě nedošlo k plné shodě ohledně toho jak formovat vztah mezi těmito dvěma oblastmi, ale alespoň na zformování jakéhosi společného rámcového postupu ve smyslu „vystavění konstruktivního politického vztahu mezi obchodem, životním prostředím a trvale udržitelným rozvojem.“ Silným impulsem pro vývoj této oblasti se stala až konference v Dohá z únoru 2001 (Trade and Environment 2007:2). Z hlediska samotné WTO se stalo klíčové vymezení vzájemného souladu mezi tržními pravidly a multilaterálními dohodami o životním prostředí, za důležité označila vysokou informovanost v konkrétních enviromentálních oblastech a odstranění tarifů i netarifních bariér na enviromentální zboží a služby (Trade and Environment 2007: 3). Z pohledu EU ja právě poslední jmenované klíčovým prostředkem pro dosažení trvale udržitelného rozvoje. EU prosazuje inkluzi témat životního prostředí do standardů ve WTO i přes to, že velká část ostatních členů je proti takovému jednání a proti zavádění enviromentálně podmíněných obchodních pravidel. Je těžké najít rovnováhu mezi oblastí obchodu a oblastí životního prostředí tak, aby nedocházelo k vzájemnému poškozování a proto je vztah multilaterálních úmluv o životním prostředí a pravidel WTO velmi diskutovaným tématem na půdě WTO. Kritickým tématem vztahu životního prostředí a obchodu je vztah obchodních pravidel a mezinárodních dohod o životním prostředí jako jsou Kjótský protokol, Konvence o biodiversitě nebo Konvence o ohrožených živočišných druzích (Euractive 10. 11. 2006). EU naprosto podporuje vytváření mezinárodně-obchodních standardů ve spojitosti s úmluvami o životním prostředí. 25
Na půdě WTO EU prosazuje princip preventivních opatření chránících životní prostředí a jasná pravidla označování, úplnou redukci tarifů na zboží a služby přátelské životnímu prostředí, eco labelling a zejména posuzování dopadu obchodu v konkrétní oblasti na trvale udržitelný rozvoj v dané oblasti ((Euractive 10. 11. 2006). Poslední jmenované je chápáno jako nástroj pro zajištění trvale udržitelného rozvoje. Trvale udržitelný rozvoj klade stejný důraz na ekonomickou, sociální i enviromentální oblast, ale nesmí se stát bariérou obchodu (Euractive 10. 11. 2006).
4. 2. Zelená diplomacie
Tato síť je zřejmým důkazem o narůstající snaze zapojit diplomatické a politické prostředky při prosazování cílů ve vnější ochraně životního prostředí. Zelená diplomacie je neformální institucí zřízenou v červnu 2003 po zasedání Evropské rady v Soluni v souladu s jejím požadavkem na lepší integraci témat týkajících se problematiky životního prostředí do vnějších vztahů EU. Zelená diplomacie má být jedním ze zprostředkovatelů tohoto konzistentního přístupu. Zformování této instituce je specifickou iniciativou mající za cíl lepší využívání diplomatické sítě EU v nečlenských zemích a lepší informovanost členských zemí navzájem v oblasti ochrany životního prostředí. Veškeré její deklarované aktivity a cílené programy lze rozdělit podle tří úrovní působení na politické, strukturální a operační. Hlavními cíly GDN na politické úrovni jsou: řešit nejdůležitější stávající i budoucí témata jednání a zlepšit komunikaci EU směrem ke svým hlavním partnerům a pozicím, které tito partneři zaujímají, efektivně zachytit propojení životního prostředí s bezpečností (na úrovni prevence i rekonstrukce), dát dohromady analýzy členských států na téma bezpečnosti a životního prostředí z jednotlivých konkrétních regionů. Deklarovanými úkoly GDN na operační úrovni jsou: pomoc třetím stranám (státy, mezinárodní organizace) s pochopením pozice a zájmů EU v globální ochraně životního prostředí, hledání efektivnějších způsobů využití evropských delegací a misí za účelem představování evropské pozice v tématech životního prostředí a trvale udržitelného rozvoje, podpora diplomatických misí EU ve třetích zemích v aktivním zapojování se do již existujících bilaterálních dohod, nebo v iniciaci uzavírání dohod nových, pokud v dané oblasti ještě uzavřeny nebyly. Za cíle na strukturální úrovni si Zelená diplomacie klade: asistence vedení v získávání veškerých důležitých informací za 26
účelem formulace názoru v tématech, které se vážou k trvale udržitelnému rozvoji, posilovat kapacity na úrovni ministerstev zahraničí, posuzovat úrovně integrace enviromentálních témat do činnosti ministerstev zahraničí členských států, vytvořit informační kanál pro představení vnější dimenze evropské strategie pro šíření konceptu trvale udržitelného rozvoje (Action plan 15. 7. 2003). Instituce GDN se skládá z všeobecných vztahů a aktivit v oblasti životního prostředí a témat vztahujících se k trvale udržitelnému rozvoji na úrovni ministerstev životního prostředí v rámci EU a jejích zahraničních diplomatických misích. Do určité míry se na její činnosti jakožto administrativní komponent mezinárodních multilaterálních vyjednávání podílí i ministerstva zahraničních věcí členských států. Spolupráce se zaměřuje zejména na témata, která jsou obzvláště relevantní pro vnější enviromentální vztahy EU, jako jsou změny klimatu, desertifikace, obnovitelné zdroje energie a zachovávání biodiverzity. Její hlavní význam spočívá v prohlubování koherence, konzistentnosti a zvyšování efektivity evropské enviromentální politiky. Koordinace sítě probíhá v souladu s předsednictvím EU a její činnost je plně asociována s Komisí a jmenovitě s Generálním ředitelstvím pro vnější vztahy. První organizační setkání proběhlo v rámci řeckého předsednictví v Aténách 25. června 2003. Na tomto setkání byl „Sítí diplomatů a expertů evropské diplomacie na životní prostředí a trvale udržitelný rozvoj schválen akční plán z 15. června 2003. Druhé setkání, tentokrát pod italským předsednictvím, se konalo v Římě 3. listopadu 2003. Proběhly zde konkrétnější diskuze o roli zelené diplomacie a za její hlavní nástroj byly označeny diplomatické mise a rozvojová spolupráce (Working Guedelines for the Green Diplomacy Network 2003). V souvislosti s tímto dokumentem se základ činnosti Zelené diplomacie odvíjí od odsouhlasené a oficiálně deklarované pozice EU a reflektuje jednotnost její akce. Zejména dobrá komunikace s relevantními pracovními skupinami Rady je klíčová. Třetí setkání se uskutečnilo pod záštitou irského předsednictví v Dublinu. Dochází ke zformování prvních dvou formálních koncepcí řešících problémy životního prostředí s plánovaným termínem spuštění do desáté OSN rámcové konference o klimatických změnách v Buenos Aires. Během nizozemského předsednictví dochází k zavedení této koncepce ve 34 zvolených zemích třetího světa. Činnost GDN je v této fázi hodnocena velmi kladně, je považována
za
úspěšnou
aktivitu
s dobrými
zpětnými
vazbami.
Během
lucemburského předsednictví jsou vytvořeny další tři koncepce a následujících obdobích britského, rakouského a finského dochází ke zformování celkem osmi 27
koncepcí,. V současnosti probíhá předsednictví německé (Report to the Eurpoean Council 2005). Podle hodnotící zprávy, kterou podala GDN Evropské radě (Report to the European Council 2005), jsou hlavními funkcemi sítě podpora využívání evropských extenzivních diplomatických zdrojů (diplomatické mise členských států, delegace Komise, rozvojová spolupráce) na podporu cílů v oblasti ochrany životního prostředí, kampaní a koncepcí. Záměrem je jejich využití pro doručení vzkazu třetím stranám ohledně směřování evropské enviromentální politiky a rovněž poznat, zvážit a obohatit se o stanovisko partnerské strany. Výměna pohledů na situaci a sdílení zkušeností a způsob, jakým členské země integrují tématiku ochrany životního prostředí do své diplomatické činnosti jsou zase spíš záležitosti odehrávající se na vnitřní, evropské úrovni. Úkolem Zelené diplomacie je zprostředkování informací mezi členskými státy Unie, institucemi EU a jejich zahraničními misemi navzájem. Její vnější informační role je klíčová a je proto Evropskou unií považována za evropský nástroj aktivního naslouchání (Report to the European Council 2005). Jak již sám termín „aktivní naslouchání“ napovídá, její činnost jde mnohem dále za hranice pasivního pozorování, které by samo o sobě nemělo význam pro dynamickou podporu vnější enviromentální politiky. Prostřednictvím svých zahraničních9 misí vyhledává tato síť informace o pozicích třetích stran, zaměřuje se na palčivá témata a své poznatky předává dále Radě a vyjednávačům EU. Tím může dojít k lepšímu a účelnějšímu vymezení pozice EU a spolu s tím také k větší efektivitě během vyjednávacích procesů EU s těmito třetími stranami (Report to the European Council 2005). Nástroje GDN jsou zcela závislé na existujících kapacitách a dynamikách EU. Síť zelené diplomacie se realizuje v tématických oblastech životního prostředí skrze konkrétní regionální programy. Díky své aktivní informovanosti dokáže efektivně připravit rozvojový program tak, aby dobře reflektoval podmínky, ve kterých bude uplatňován. Příkladem takovýchto programů z oblasti zachování biodiverzity je program MIKE (Monitoring the Illegal Killing of Animals) vycházející z CITES (Convention on International Trade in Endangered Species), konvence o mezinárodním obchodu dotýkající se ohrožených živočišných druhů. Cílem tohoto programu, probíhajícího v Africe a Asii, je zabránit nelegálnímu vybíjení slonů a obchodu se slonovinou. Program je založen na monitorovacím systému a
9
V nečlenských zemích EU.
28
přeshraniční spolupráci v dané oblasti. EU se zde realizuje finanční, technickou a odbornou činností a přispívá tak ke komplexnímu řešení problému. Dalším příkladem aktivity GDN v oblasti biodiverzity je rozvojová kooperace se zeměmi Latinské Ameriky. GDN zde zavedla takový systém infrastruktury, který na jedné straně ulehčuje manuální práci domorodému obyvatelstvu a na straně druhé nemá nepříznivý dopad na místní ekosystém (Acting together – a common commitment to the environment 2007). Tento aspekt, tedy propojení rozvojové spolupráce s oblastí ochrany životního prostředí je typické pro činnost GDN. V tématické oblasti klimatických změn se EU, respektive GDN, angažuje např. v regionech západní Afriky, Brazílii, Číně, Indii a jižní Americe. Zprostředkovává zde výzkumné projekty , zaměřuje se na zkoumání domácích prostředí a podmínek, které v konkrétní oblasti panují a zabývá se sběrem informací. Na tuto výzkumnou činnost potom navazuje tréninkovými a učebními programy, vytvářením informačních sítí a poznáváním místní situace prostřednictvím konkrétních příležitostí. Veškerá tato aktivita si klade za cíl jediné, a to sice vytvořit takové domácí zázemí, které by bylo schopno vytvořit vlastní způsob řešení problému globálního oteplování (Acting together-a common commitment to the global environment 2007). Obecně lze říct, že GDN pracuje na jiném principu než ostatní, čistě politické nástroje. Jedná se o flexibilní, neformální, inovativní nástroj, pracující směrem k lepší integraci evropské politiky životního prostředí ve dvou jejích aspektech: životní prostředí a rozvoj. Tyto dvě oblasti spolu velmi úzce souvisí. Zelená diplomacie působí buď na regionálním základě, anebo globálně v konkrétních tématických oblastech. Jejími charakteristickými rysy je dobrovolnost, spolupráce, chybí zde tedy donucovací faktor. Nemá reálnou moc, může být považována za svým způsobem pomocný a doprovodný nástroj prosazování. Její hlavní přínos spočívá v tom, že se pokouší vytvořit světovou enviromentální kulturu, ať už na multilaterální či bilaterální bázi a téma ochrany životního prostředí nepojímá jako nadstavbu nad ekonomikou u vysoce rozvinutých zemí, ale klade si za cíl její integraci již do základů politik také u rozvojových zemích. I když se na první pohled nejeví jako klasický tržní nástroj (ve smyslu tržní podmíněnosti nějaké činnosti), ekonomický aspekt je v činnosti zelené diplomacie neopomenutelně přítomen. Programy GDN probíhají prostřednictvím přímé i nepřímé finanční pomoci, která se ze své podstaty řadí mezi ekonomické nástroje tak, jak bylo nadefinováno v kapitole věnované ekonomickým nástrojům.
29
Užívá tedy pozitivních ekonomických nástrojů a celá je založena na pozitivistickém, vstřícném a dobrovolném přístupu.
4. 3. Rozvojová pomoc
Rozvojová pomoc EU má mnoho společného s činností GDN, je dokonce považována za její nejefektivnější nástroj. Společným rysem jejich aktivit je reflektování propojenosti a prolínání se některých tématických oblastí a tím pádem i spojitosti snah na řešení takovýchto problémů. Rozvojová pomoc je obecně jedním z nejsilnějších nástrojů prosazování rozvojové politiky.
Zároveň se však jedná o jednu z nejsložitějších a nejméně
přehledných politik EU. Evropský program rozvojové pomoci je řízen Generálním ředitelstvím pro rozvoj, Generálním ředitelstvím pro vnější vztahy a rozvojovým projektem Europe Aid10. EU je největším dárcem rozvojové pomoci na zemi, ročně vydá na vnější rozvojovou pomoc přes 7 miliard eur, které jsou adresovány do více než 160 zemí (Europe Aid Co-operation Office 2007). V rámci Komise je vnější rozvojová pomoc živena ze dvou hlavních proudů: generálním rozpočtem řízeným Generálním ředitelstvím pro vnější vztahy a evropským rozvojovým fondem řízeným Generálním ředitelstvím pro rozvoj. Vně Komise se na její činnosti podílejí Rada a Parlament, které rozhodují o rozpočtu pro rozvojovou pomoc (Europe Aid Cooperation Office 2007). Rozvojová pomoc EU jde ruku v ruce s prosazováním trvale udržitelného rozvoje. Kromě prosazování tohoto konceptu klade EU i velký důraz na důležitý aspekt životního prostředí, kterým je jeho propojení s chudobou. Ničení životního prostředí je pro rozvojové země velmi závažným problémem. Ve svém důsledku je totiž překážkou všeobecného rozvoje. Nejcitelněji se to přirozeně dotýká chudých zemědělských oblastí, které jsou vysoce závislé na přírodních zdrojích a tím pádem i nejvíce vystavené dopadům enviromentálních katastrof a znečišťování životního prostředí. Investice do životního prostředí tak přináší ekonomické a sociální zisky v dlouhodobé perspektivě. Tento vztah je reflektován v kooperačních programech s rozvojovými zeměmi a zeměmi v tranzici. Aby mohlo být dosaženo dlouhodobé 10
Europe Aid je mechanismem Komise na distribuci veškeré mezinárodní pomoci EU, kromě té, která spadá pod humanitární a bezpečnostní programy (Europe Aid Co-operation office 2007).
30
redukce chudoby, musí být počítáno s integrací tématiky životního prostředí do rozvojových programů. Cílem Evropské komise je chránit a zlepšovat životní prostředí v rozvojových zemích – rozvíjet enviromentálně trvale udržitelné programy (European Commission 2007: Environment, sustainable management of natural resources). Jmenovitě nejvíce rozvinutá spolupráce se zeměmi ACP (Afrika, Karibik, Pacifik), dále se zeměmi MEDA (středomořské státy), TACIS (nově nezávislé státy a Mongolsko), se zeměmi Latinské Ameriky a asijskými státy. Evropská rozvojová pomoc s enviromentální tématikou se konkrétně realizuje v oblastech udržitelného užívání lesů, zajišťování dostatečných zdrojů pitné vody11, prosazování trvale udržitelného rozvoje, biodiversity, energetiky a rybolovu (European Commission 2007: Environment, sustainable management of natural resources ).
4. 4. EU a jednostranné užití tržních nástrojů při podpoře pravidel ochrany životního prostředí
Společný evropský trh je jedním z klíčových zdrojů politické moci EU. Hrozbu vyloučení přístupu na tento trh využívá EU k přesvědčení ostatních aktérů při vyjednáváních o globálních pravidlech ochrany životního prostředí. Proto například vzbudilo v letech 2004-2005 takový rozruch vnitrounijní vyjednávání o pravidlech zacházení s chemikáliemi. Některé země jako např. Austrálie měly enormní zájem o přesunutí těchto vnitřních vyjednávání na celosvětovou úroveň, aby se tak dosáhlo přijatelného konsenzu a nemusely tak čelit obavám z uzavření evropské trhu v případě nedodržení přísných evropských limitů (Zito 2006: 371). Pravidla EU specificky povolují zákaz dovozu zboží (negativní, kvantitativní opatření) ze zemí, které mají nedostatečně vyvinuté povědomí o ochraně životního prostředí, nebo jejichž normy jsou pro evropské prostředí nepřijatelné. Od členských zemí je požadováno, aby odmítaly dovoz12 zboží jakýmkoliv způsobem obsahujícího části těl živočichů uvedených na seznamu CITES, všech druhů delfínů a kytovců. Z roku
11
Na Světovém summitu trvale udržitelného rozvoje v Johanesburgu z roku 2002 formulovala EU svoji iniciativu vody (EU Water Initiative) (European Commission 2007: The EU Water Initiative). 12 Dovoz jak v rámci unie, tak zejména mimo Unii.
31
1983 pochází nařízení o zákazu přístupu výrobků z tulení kůže a v roce 1981 byl přijat zákaz dovozu velrybích produktů (Steinberg 1997: 231). Podle jiných nařízení je od členů EU vyžadováno, aby na svůj trh nevpouštěli zboží, vyrobeno mimo území unie způsobem, který
není v souladu se specifickými nařízeními EU, jako je
například evropské nařízení o testování kosmetiky na zvířatech. Evropský trh by tedy neměl přijímat zboží takových firem, které toto pravidlo nerespektují a své produkty na zvířatech testují. Kromě negativních opatření tzn. uzavření evropského trhu při nedodržení určitých principů se zde vyskytuje i využití pozitivních tržně - založených opatřeních. Jedná se jmenovitě o schopnost EU prorazit na ostatní trhy a vynutit si komptabilitu s evropským enviromentálními normami a praktikami (Steinberg 1997: 231). Vytvoření společných standardů, včetně těch, které se týkají životního prostředí, nutí ostatní aktéry se s nimi nějakým způsobem vyrovnat, ať už na bilaterálním či multilaterálním základě. Evropské firmy rovněž disponují potenciálem vynutit si dodržování unijních enviromentálních norem
i v ostatních jednotlivých
regionech a i na celosvětové úrovni. Síla jednotného evropské trhu je tedy nezpochybnitelná, má nejen možnost ovlivnit jednání ostatních aktérů čistě donucovacími prostředky (nevpuštění zboží na vlastní trh), ale jeho potenciál je natolik silný, že dokáže změnit i mezinárodní normy. Této své vlastnosti využívá jak v rámci autonomních akcí, tak i na multilaterálních fórech, z nichž nejvýznamnější z této oblasti je WTO.
5. Změny klimatu
Tuhle podoblast životního prostředí jsem si pro případovou studii vybrala, protože se v současnosti jedná o nejvíce diskutované enviromentální téma, nesoucí v sobě konfliktní potenciál na mnoha svých úrovních. Je to téma, na kterém lze dobře reflektovat vývoj EU a její snahy o řešení konkrétního problému v globální ochraně životního prostředí.
5. 1. Problematika globálního oteplování
Klimatické změny, jinak též nazývány globální oteplování či skleníkový efekt je jedna z dílčích a pravděpodobně v současnosti nejvíce diskutovaná podoblast 32
evropské i globální enviromentální politiky. Tato oblast je charakteristická nejasnostmi na mnoha svých úrovních: vědecké, ekonomické a v neposlední řadě i v oblasti politické. Její zásadní vlastností je mezisektorovost a proto je dobrým, ale zároveň nejkomplikovanějším příkladem koordinací politik z různých oblastí. Klimatické změny jsou způsobovány téměř veškerou hospodářskou činností i spotřebou a řešení tohoto problému proto vyžaduje mezinárodní spolupráci. (Helm 2005: 11). Pro tuto práci přijmeme tvrzení, podle kterého má zvyšující se koncentrace tzv. skleníkových plynů výrazný vliv na klimatické podmínky planety. Celá tahle kapitola vychází z ideového přístupu EU k předkládané problematice. Hlavním cílem při snahách zlepšit stávající situaci a nastolit zcela nový globální klimatický režim je snižování množství tří hlavních tzv. skleníkových plynů (oxid uhličitý, metan a oxid dusný) v ovzduší. Tyto plyny vytvoří nad zemskou atmosférou vrstvu, která nedovolí uniknout teplu uvolněnému ze slunečního záření, čímž dochází ke zvyšování teploty. Za hlavní příčinu globálního oteplování je považován
oxid
uhličitý. Oxid uhličitý je přirozenou složkou atmosféry, ovšem v několikanásobně menším množství. Jeho nadbytek v ovzduší je způsobován pálením fosilních paliv (uhlí a ropné produkty), jehož nechtěným vedlejším produktem je oxid uhličitý. V současnosti neexistuje způsob, jakým snížit stávající stav, je proto nutné zaměřit se na prevenci do budoucna a postupné snižování emisí v ovzduší. Nejjednodušším způsobem je omezení užíváni fosilních paliv. Problémem však je, že právě na těchto palivech stojí moderní průmyslová společnost (Vogler 2006: 106).
5. 2. Politická dimenze globálního oteplování
Mezinárodní enviromentální scéně dominuje tato problematika již patnáct let, od podpisu rámcové Konvence o klimatických změnách roku 1992, přes podpis Kjótského protokolu v roce 1997, jeho vstup v platnost v roce 2005 až po současnost. EU byla a je hlavním aktérem podílejícím se na řešení tohoto problému od okamžiku, kdy se objevil. Prvními kroky k vypořádání se s globálním problémem skleníkového efektu bylo podepsání Rámcové konvence o klimatických změnách na Zemském summitu v Riu (UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate change) (European 33
Union 2007: Implementation of the European Climate Change Programme (2000 – 2001)). která deklarovala nutnost cíleného přístupu k omezení emisí skleníkových plynů v atmosféře. Za tímto účelem byl v roce 1997 podepsán Kjótský protokol, který obsahuje cílové hodnoty skleníkových plynů v atmosféře, kterých by průmyslové společnosti měly dosáhnout v období mezi lety 2008 a 2012 (Böhringer, Finus 2005: 253). Kjótský protokol je hodnocen pozitivně i negativně, pozitivně pro svůj potenciál řešit globální enviromentální problém skrze tržní mechanismus a negativně pro svou ekonomickou neefektivnost a politickou nepraktičnost. Protokol je zaměřen na stanovení kvantitativních redukčních emisních cílů smluvních států a způsoby jejich dosažení. Státům ukládá, aby do prvního kontrolního období (2008 – 2012) snížily emise skleníkových plynů nejméně o 5,2% v porovnání se stavem v roce 1990. Ke splnění redukčních cílů lze využívat i tzv. společně přijímaných opatření ve formě realizace společných projektů, které vycházejí z možností, aby redukční aktivity byly směřovány do těch zemí, ve kterých jsou náklady na snížení emisí nižší. Protokol rovněž připouští obchodování s emisemi mezi státy, na které se emisní snížení podle Protokolu vztahuje (Kjótský protokol k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu 2007). Oblast klimatických změn je ve své politické dimenzi předmětem rozporu mezi EU a světovými mocnostmi jako je Čína a zejména USA. I když EU i USA jsou velmi silní globální aktéři a z důvodu své ekonomické vyspělosti by se dalo čekat, že budou mít o oblast ochrany životního prostředí stejný zájem, není tomu tak. Spíše než oblastí vzájemné spolupráce je oblastí neshody.
5. 3. Vývoj evropské politiky v oblasti globálních klimatických změn
Teorie skleníkového efektu je známa již od devadesátých let devatenáctého století, předmětem zájmu mezinárodní politické scény však začala být až o téměř sto let později. První zmínkou EU o potřebě vytvoření politiky zabývající se touto problematikou bylo prohlášení Komise z roku 1985 a později byla předmětem rezoluce evropského parlamentu z roku 1986. Ve čtvrtém akčním plánu však není vůbec zmiňována. V červnu 1990 na setkání evropské rady v Dublinu zaznívají první konkrétnější návrhy řešení ve formě přijetí strategií a cílů vedoucích ke snižování emisí skleníkových plynů v ovzduší. Zatím se však jedná pouze o strategie směřující směrem dovnitř, ke členským státům (McCormick 2001: 281). Později Komise 34
(jmenovitě komisař pro životní prostředí Carlo Ripa di Meana) rozhodla, že ES by se měla chopit vůdcovské role v oblasti diskuzí o dané oblasti na celosvětové úrovni, směřující a koncentrující se na Zemském summitu v Riu. V současnosti se strategie EU na řešení problému globálního oteplování řídí rámcovým Akčním plánem o klimatických změnách a rozvoji z listopadu 2004 (Europen Union 2007: Greenhouse gas emission allowance trading scheme). Tento akční program je zaměřen zejména na prosazování implementace Konvence o klimatických změnách a Kjótského protokolu. Podle EU by jakákoliv akce proti klimatickým změnám měla obsahovat tyto dílčí strategie: rozšiřování akcí proti globálnímu oteplování proti všem znečišťovatelským zemím a se zahrnutím veškerých sektorů, dosahování inovací, což zahrnuje lepší využívání stávajících technologií a vývoj technologií nových, užití a rozvoj tržně založených nástrojů, jako je obchodování s emisemi, představené EU a v neposlední řadě preventivní opatření vedoucí k lepší adaptaci na změny v souvislosti s programy na řešení klimatických změn u nejvíce zasažených sektorů (European Union 2007: Strategy on Climate Change 2007). Zároveň by, jak vyplývá ze samé podstaty řešeného problému, měla pojímat řešení komplexně, ve všech jejích horizontálních dimenzích, kterými jsou doprava, průmysl a energetika (European union 2007: Kyoto protocol on climate change). Podle limitů uvedených v Kjótském protokolu by EU měla snížit hladinu emisí v ovzduší o 8% vzhledem k jejich stavu v roce 1990. Toto snížení by mělo proběhnout do roku 2012 a jako nástroj dosažení tohoto cíle byl vyvinut systém obchodování s emisemi. Toto řešení je sice nové a neotřelé, ale nese s sebou velmi výrazný negativní aspekt a sice to, že USA jej odmítá přijmout, takže veškerá evropská snaha je tak znehodnocena. Tomuto tržnímu systému se rovněž dostává ostré kritiky ze stran zástupců evropských obchodních společností, protože se jím v situaci, kdy ostatní aktéři se nemusí podřizovat jeho normám, cítí z hospodářského hlediska značně znevýhodněni a diskriminováni. Podniky ve členských státech EU musí dodržovat konkrétní stanovené limity, nebo platit vysoké pokuty. Pokud USA, jeden z největších znečišťovatelů, nemusí plnit stejné podmínky jako EU, evropské hospodářství se tak musí, stejně jako ostatní země, které přijaly Kjótský protokol, prosazovat v podmínkách nerovné soutěže, kdy jiné země nejsou pod žádným ekonomickým tlakem. 35
S postupným vyhrocováním problematiky globálního oteplování ve své politické dimenzi jsou evropští politici pod stále větším tlakem, jak se s tímto závažným problémem životního prostředí vyrovnat, aniž by došlo k přílišnému zatížení evropské ekonomiky. Návrhy na řešení jsou však do určité míry nejednotné i v samotné EU jak na unijní úrovni, resp. v Komisi, tak i na úrovni jednotlivých členských států. Komisař pro obchod Peter Mandelson, vidí možné řešení v odstranění veškerých tarifů na zboží, které je vyrobeno technologií přátelskou k životnímu prostředí jako součást Dohá vyjednávacího kola ve WTO. Podle jeho názoru by taková dohoda mohla pomoci vyřešit problém globálního oteplování (Euractive 24. 4. 2007). Eliminace tarifů na zboží vyrobeného pomocí „zelených technologií“ a energii šetřících zařízení by tak mohl být klíč k nalezení řešení, které by jednak bylo účinné ve své enviromentální dimenzi a zároveň by nijak nepřekáželo v obchodu. Konkrétně tohle řešení by bylo velmi výhodné pro EU, protože ta je v současnosti největším producentem solárních panelů, větrných turbín a jiného zboží z kategorie alternativních energetických technologií. Günter Verheugen, místopředseda Komise a komisař pro podnikání a průmysl, je pro zavádění ekologických daní. Členové EU podle něj mají právo uvalit „zelené daně“ na zboží ze země, které bylo vyrobeno v zemi, jež není součástí Kjótského protokolu. Peter Mandelson je naproti tomu ohledně takového řešení značně skeptický, stejně jako kolem celého „kjótského systému“. Z jednotlivých členské zemí je aktivní Francie, která rozhodně podporuje systém zelených daní a nebránila by dokonce ani využití dumpingových metod pro podporu zboží vyrobeného „zelenými metodami“. I z rozhovoru s komisařem pro životní prostředí Stavrosem Dimasem (Euractive 12. 2. 2007) vyplývá, že evropská pozice ohledně „uhlíkových daní“ zatím není úplně vyjasněná. Momentálně je jejich případné zavedení předmětem odborné studie. Systém obchodování s emisemi je ukázkovým
příkladem
tržního
mechanismu
vytvořeného
za
účelem
řešení
konkrétního problému životního prostředí. Jediným problémem je jeho problematická uplatnitelnost v praxi a nabízí se tedy otázka, jaký smysl má unilaterální akce EU pro zlepšení stávající situace na globální úrovni.
36
6. Závěr
Evropská unie staví vnější vztahy na svém ekonomickém potenciálu. Její ekonomická moc je totiž na rozdíl od její moci politické zcela nezpochybnitelná, ale i ve své politické dimenzi se EU stává stále silnějším globálním aktérem schopným se prosadit v mezinárodní politické aréně. Obzvláště výrazná je její snaha prosazovat se v globální ochraně životního prostředí. EU tedy je považována za globálního aktéra, i když její politická moc stojí na jiných základech než jak je tomu u státních aktérů. Vývoj evropské politiky ochrany životního prostředí až k dnešní pozici vůdčího aktéra v této oblasti na mezinárodní úrovni byl poměrně dlouhý a ve svých počátcích nejednoznačný. Byl započat v prostředí úplné absence reflektování hospodářských dopadů na životní prostředí a jen velmi pozvolna se v souvislosti s evropským integračním procesem stával předmětem zájmu EU jak na vnitřní, tak i vnější úrovni. Významnými milníky evropské enviromentální politiky byly: Konference OSN o lidském prostředí pořádaná roku 1972 ve Stockholmu, která byla impulsem jak světové, tak i evropské enviromentální politice, Jednotný evropský akt, který znamenal formální založení evropské enviromentální politiky a v neposlední řadě Zemský Summit v Riu de Janeiru pořádaný roku 1992, který přispěl ke zformování evropské identity v globální ochraně životního prostředí. Spolu s rozvojem vnitřních kompetencí dochází i k jejich rozvoji navenek po rozsudku ESD ustanovujícího tzv. paralelismus. Při prosazování své enviromentální politiky směrem navenek užívá EU veškerých dostupných politických nástrojů a činí tak jak samostatně, tak i prostřednictvím mezinárodních organizací. Do svých vnějších enviromentálnch aktivit integruje koncept trvale udržitelného rozvoje, stejně jako politiku ochrany životního prostředí integruje do ostatních vnějších politik. Na půdě WTO, nejvýznamnější mezinárodní obchodní organizace, je EU pro svou ekonomickou vyspělost silným hráčem. Nejaktivněji se zde zasazuje o integraci enviromentálních témat do obchodních vyjednávání. Od založení WTO Výboru obchodu a životního prostředí je v něm nejaktivnějším členem. I přes nesouhlas ostatních členů prosazuje inkluzi enviromentálních témat do standardů WTO. Prosazuje princip preventivních opatření, posuzování dopadu obchodu na životní prostředí, odstranění tarifů i netarifních bariér na enviromentální zboží a služby a tzv. eco-labelling. Využití současné nejvýznamnější mezinárodní obchodní organizace 37
jako prostředku dosahování cílů v globální ochraně životního prostředí je zřejmým využíváním ekonomických nástrojů. Zelená diplomacie je organizací zřízenou EU za účelem efektivního využívání diplomatických a politických nástrojů při prosazování cílů ve vnější ochraně životního prostředí. Sama o sobě je jedním z nástrojů EU v této oblasti a sama dále využívá hlavně diplomatické mise a rozvojovou spolupráci jako své klíčové nástroje. Není typickým příkladem ekonomického nástroje (ve smyslu enviromentální tržní podmíněnosti), ale ekonomický aspekt je v její činnosti neopomenutelně přítomen. Pro dosažení svých cílů využívá přímé i nepřímé finanční i technické pomoci, což podle definice ekonomických nástrojů mezi ekonomické nástroje spadá. Činnost Zelené diplomacie je úzce provázána s rozvojovou politikou. V zásadě tedy pro ně platí to samé, snad jen s tím rozdílem, že v rozvojové spolupráci je mnohem více akcentován finanční aspekt. Lze ji tedy považovat za ekonomický nástroj EU, což je ještě umocněno tím, že EU je největším dárcem rozvojové pomoci na
Zemi.
Ve
svých
rozvojových
s enviromentálními tématy.
politikách
A investici
akcentuje
propojení
do životního prostředí
chudoby
pojímá jako
dlouhodobou investici do ekonomického i sociálního růstu. Využití evropského trhu při autonomních akcích EU jako prostředku realizace plánů v mezinárodní ochraně životního prostředí je tím nejlepším příkladem užití ekonomického nástroje. V tomto případě se jedná o enviromentálně - tržní podmíněnost. Společný evropský trh je natolik silný a natolik atraktivní pro zahraniční společnosti, že pohrůžka jeho omezení je dostatečně přesvědčivým argumentem pro přizpůsobení se evropským enviromentálním standardům. I v řešení konkrétního enviromentálního tématu je patrná snaha EU o zapojení ekonomických nástrojů. Systém obchodovatelných povolení na emise je snahou jak se vypořádat s problematikou globálního oteplování a zároveň je dobrým příkladem užití ekonomického nástroje. Názory na to, jak se vyrovnat s tímto problémem nejsou úplně jednotné ani na unijní úrovni. Padají návrhy na odstranění veškerých tarifů na zboží vyrobené „zelenými technologiemi“ i na zavádění ekologické daně. účinnost takovýchto opatření v praxi zůstává otázkou, pro potřeby této práce je však zásadní to, že se jedná o ekonomické nástroje. Obecně lze tvrzení o dominatním užívání ekonomických nástrojů Evropskou unií založit na tom, že EU je ekonomická supervelmoc a tudíž je hospodářská politiky jejím nejúčinnějším nástrojem, jehož užívání i sama EU prosazuje (systém 38
obchodovatelných
emisí,
rozvojové
programy).
Podrobněji
tak
lze
učinit
vyhodnocením aktivity EU v konkrétních oblastech. Na základě analýzy činnosti EU v globální ochraně životního prostředí lze tedy potvrdit hypotézu, podle které Evropská unie používá při prosazování svých cílů v globální ochraně životního prostředí zejména ekonomických nástrojů.
39
Použité zdroje:
Böhringer, Ch. - Finus, M. (2005): The Kyoto Protocol: Success or Failure?, in Helm, D. (eds., 2005): Climate Change Policy, New York, Oxford University Press, pp. 253281.
Bretherton, Ch.-Vogler, J. (2006): The European Union as a Global Actor, New York, Routledge.
Bretherton, Ch.-Vogler, J. (1999): The European Union as a Global Actor, New York, Routledge.
Cihelková, E. a kol. (2003): Vnější ekonomické vztahy Evropské unie, Praha, C. H. Beck.
Delreux,
T.
(2006):
The
European
Union
in
international
environmental
negotiatiations: a legal perspective on the internal deciosion making process, Int Environ Agreements, pp. 231-248.
Helm, D. (eds., 2005):Climate change policy, New York, Oxford University Press.
Eeckhout, P. (2004): External Relations of the European Union, Legal and Constitutional Foundations, Oxford, University Press.
Fiala, P.-Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Brno, Centrum pro studium demokracie a kultury.
Guéguen, D. (2006): Nový praktický průvodce labyrintem EU, Brno, BMS Creative.
Jupille, J.-Caporaso, J. A. (1998):State, Agency and Rules: The European Union in Global Environmental Politics in: Rhodes (1998): The European Union in the World Community, London.
40
McCormick, J. (2001): Environmental Policy in the European Union, Palgrave.
Mátr, L. (2005): Rozvoj trvale neudržitelný, Praha, Karolinum.
Remtová, K. (1996): Trvale udržitelný rozvoj a strategie ochrany životního prostředí, Praha, Ministerstvo životního prostředí České republiky. Vogler, J. (2003): The External Environmental Policy of the European Union in: Stokke, O. S.-Thomessen D. B. (eds.), Yearbook of International Co-operation on Environment and Development 2003/04, London, Earthscan Publications, pp. 66-71.
Steinberg, R. H. (1997): Trade-Environment Negotiations in the EU, Nafta and WTO: Regional trajectries of Rule Developement, The American Journal of International Law,
Vol.
91,
No.
2,
April,
pp.
231-267,
on-line
verze
(http://links.jstor.org/sici?sici=00029300%281991%3A2%3C231%C231%3ATNITEN%E2.0.CO%3B2-2)
Zito, A. R. (2005): The European Union as an Environmental Leader in a Global Environment, Globalizations, Vol. 2, No. 3, December, pp. 363-375.
Acting Together- a common commitment to the global environment (2007), European Union – Environment, on-line text (thtp://ec.europa.eu/comm/external_relations/env/rio_posters/01_rio_flyers_en.pdf)
Action plan (15. 7. 2003), European Union – GDN, on-line text (http://ec.europa.eu/comm/external_relations/env/gd_action_plan.pdf)
Euractive (10. 11. 2006) (http://www.euractiv.com/en/socialeurope/sustainable-trade/article-117546)
41
Euractive (24. 4. 2007), Mandelson wants free trade in „green“ goods (http://www.euractiv.com/en/climate-change/mandelson-wants-free-trade-greengoods/article-161632)
Euractive (12. 2. 2007), Dimas on business attitudes to climate change (http://www.euractiv.com/en/climate-change/dimas-business-attitudes-climatechange/article-161586)
Euractive (24. 4. 2007), Sustainable trade (http://www.euractiv.com/en/sustainability/eu-climate-change-policies/article-117453)
European Commission : The EU and the WTO (2007) (http://ec.europa.eu/trade/issues/newround/index_en.htm)
Europe Aid Co-operation Office (2007) (http://ec.europa.eu/europeaid/promotionknow/knowlist_en.htm)
European Commission: Environment, sustainable management of natural resources (2007) (http://ec.europa.eu/development/Policies/9Interventionareas/Environment_en.cfm)
European Commission: The EU Water Initiatives (2007) (http://ec.europa.eu/development/Policies/9Interventionareas/WaterEnergy_en.cfm)
European Commission: Trade and Environment (2007) (http://ec.europa.eu/trade/issues/global/environment/index_en.htm)
European Commission: Trade and External Relations (2007) (http://ec.europa.eu/comm/external_relations/env/index.htm)
European Commission: Sustainability impact assesment (2007) (http://ec.europa.eu/trade/issues/global/sia/index_en.htm)
42
European Union: Greenhouse gas emission allowance trading scheme (2007) (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l28012.htm)
European Union: External relations (2007) (http://ec.europa.eu/environment/integration/trade_en.htm)
European Union: Environment (2007) (http://ec.europa.eu/environment/index_en.htm)
European Union: Green Diplomacy (2007) (http://ec.europa.eu/environment/international_issues/green_diplomacy_en.htm)
European Union: Kyoto protocol on climate change (2007) (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l28118.htm)
European Union: Strategy on climate change (2007) (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l28012.htm)
European Union: Implementation of the European Climate change Programme (2000-2001) (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l28060.htm)
Kjótský protokol k rámcové úmluvě OSN o změně klimatu (2007) (http://www.chmi.cz/cc/kjotprot.html)
Report to the European Council (2005), Europen Union – GDN, on-line text (http://ec.europa.eu/comm/external_relations/env/report_gdn_ecjune2005.pdf)
Trade and Environment (2007), Europen Union – Environment, on-line text (http://ec.europa.eu/environment/integration/pdf/trade_envt.pdf)
43
Working guedelines for the Green Diplomacy Network (2003), European Union – GDN, on-line text (http://ec.europa.eu/environment/international_issues/pdf/gd_working_guidelines.pdf)
WWF (2007), Panda, on-line text (http://panda.org/about_wwf/where_we_work/europe/what_we_do/epo/initiatives/clim ate/eu_foreign_policy/bilateral_relations/eu_russia/index.cf.)
44
45
