Bijlage 1
1.
Amsterdam
Inleiding In Amsterdam werd deelgenomen aan “Verslavingszorg Herijkt” met een lopend project genaamd “Support”. Aanleiding voor dit project was de constatering dat er sprake was van een grote groep extreem problematische personen in de binnenstad van Amsterdam. Het ging om mensen die in het publieke domein chronische overlast veroorzaakten of een bedreiging vormden voor zichzelf of voor anderen (Uitvoeringsplan Support, 27 september 1999). Daarnaast werd regelmatig het Centraal Station leeg geveegd, terwijl de verslaafden nergens naar toe konden. De wethouder heeft vervolgens de partijen er toe aangezet om met elkaar samen te werken om zorg te leveren aan deze groep personen. In het kader van Support zijn er drie niveaus waarop de partijen elkaar tegen komen: het Platform Support, een overleg waarin alle partijen zijn vertegenwoordigd op directieniveau. Doelstelling van het Platform Support is: – monitoring van de uitvoering van de gemeentelijke beleidsdoelen; – verbeteren van de samenwerking en afstemming; – het creëren van een Platform waar concrete afspraken kunnen worden gemaakt; – daar waar nodig adviezen geven over het te voeren beleid in de stad. het klein overleg Support, met daarin afgevaardigden van – de instellingen die mentoren leveren (GG&GD, Regenboog, Mentrum en Jellinek); – de instellingen voor maatschappelijke opvang; – de politie (onder voorzitterschap van de Dienst Binnenstad Amsterdam). Doelstelling van het klein overleg Support is om met de kerninstellingen problemen die zijn voortgekomen uit het werkoverleg tussen instellingen nader te bespreken en om naar structurele oplossingen hiervoor te zoeken. De bevindingen van dit overleg worden besproken in het Platform Support. het werkoverleg op cliëntniveau met uitvoerenden. Naast deze drie niveaus is er nog een Dagelijks Bestuur waarin de Jellinek, de Regenboog en de GG&GD zijn vertegenwoordigd. Dit Dagelijks Bestuur functioneert als een soort agendacommissie en kent geen eigen vergadercyclus. Doelstelling van Support is om aan de groep op vijf domeinen zorg te leveren, te weten huisvesting, medische zorg, gebruiksruimte, inkomen en dagbesteding. Om dit te bereiken krijgt elke deelnemer een cliëntmentor toegewezen. Deze zet zich in om voor de betreffende deelnemer tot een goede invulling te komen van de genoemde vijf domeinen. Het aantal cliënten in zorg op de vijf domeinen wordt door de GG&GD elk kwartaal gemeten. De basis van het project was een lijst met 400 overlast veroorzakende personen, opgesteld door de politie in het kader van het Warmoesstraatproject (een project opgezet op initiatief van de politie met een min of meer soortgelijke doelstelling als Support) 1.
1
J.J.G. Bombeeck, Th.A. Sluys, G.H.A. van Brussel, E. Sanderse & D. Bossenbriek, Nulmeting “Support”, Een netwerk ten behoeve van mensen met een gecompliceerde zorgproblematiek in de binnenstad, 8 oktober 1999
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
1
Bijlage 1
Amsterdam
De volgende figuren geven de ontwikkelingen per domein in de tijd weer1.
Gebruikersruimte
met pr oblemen
Dagbesteding
met problemen
zonder pr oblemen
zonder problemen
aantal cliënten
sit uat ie onbekend
situatie onbekend
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
250 200 150 100 50 0
1ste 2de 1ste 2de 1ste 2de 3de 4de 2000 2000 2001 2001 2002 2002 2002 2002
1ste 2000
2de 2000
1ste 2001
2de 2001
1ste 2002
2de 2002
3de 2002
4de 2002
k wa r t a a l m e t i n g
kwartaalmeting
met problemen
Medische zorg
Huisvesting
met problemen
zonder problemen
200 150 100 50
situatie onbekend
250
aantal cliënten
aantal cliënten
zonder problemen
situatie onbekend
250
200 150 100 50
0
0 1ste 2000
2de 2000
1ste 2001
2de 2001
1ste 2002
2de 2002
3de 2002
4de 2002
1ste 2000
kwartaalmeting
Inkomen
2de 2000
1ste 2001
2de 2001
1ste 2002
2de 2002
3de 2002
4de 2002
kwartaalmeting
met problemen
Toew ijzen m entor en contact Ment or t oegewezen
zonder problemen situatie onbekend
aantal cliënten
250
500
200
400
150
300
100
200
Ment or t er ugmelding en f ace t o f ace
100
50
0
0 1ste 2de 1ste 2de 1ste 2de 3de 4de 2000 2000 2001 2001 2002 2002 2002 2002 kwartaalmeting
k wa r t a a l m e t i n g
1
GG&GD Amsterdam, “Support”, Een Amsterdam netwerk ten behoeve van mensen met gecompliceerde zorgproblematiek, kwartaalmetingen, Amsterdam
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
2
Bijlage 1
Amsterdam
Uit deze gegevens komen ontwikkelingen naar voren met betrekking tot het aantal personen dat zorg op een bepaald domein ontvangt of problemen ondervindt met betrekking tot het verkrijgen van zorg op een bepaald domein. Het aantal recidieven, mensen die voor een bepaald domein zorg ontvangen en terugvallen in het volgende kwartaal is klein. Het grootste aantal recidieven doet zich voor bij de dagbesteding, oplopend tot 13% van de groep in zorg in het tweede kwartaal van 2000. De betrokken organisaties worden regelmatig geïnformeerd over de kwantitatieve vorderingen op de domeinen. Op het domein dagbesteding worden met betrekking tot de invulling voor de doelgroep problemen ondervonden. Er zijn logistieke problemen: hoe krijg je een verslaafde naar zijn / haar werk, problemen omtrent het vinden van passende dagbesteding en men merkt dat de vraag naar dagbesteding niet komt vanuit de cliënten, maar vanuit de openbare orde. Ter verbetering van het domein financiën wordt een apart loket voor de daklozen, het CED (centrale eenheid daklozen) voor bijstandszaken en de Fibu (financieel beheer) voor budgettering en schuldhulpverlening opgezet. Volgens de Sociale Dienst zijn deze loketten per 1 januari 2003 van start gegaan, vanuit andere richtingen komen geluiden dat het loket nog niet draait, mogelijk pas in juli 2003. Daarnaast is er een nieuw gemeentelijk beleid dat mensen zo kort mogelijk een uitkering moeten ontvangen. De cliëntmentor organiseert voor de cliënten de vijf domeinen. Dit is een zich nog ontwikkelende functie. De kinderziektes zijn er momenteel uit, wel wordt aangegeven dat de verschillende instellingen de functie cliëntmentor anders invullen. Hiertoe wordt momenteel een onderzoek uitgevoerd naar de ontwikkeling van een methodiek van het cliëntmentoraat. Het outreachend werk dat de cliëntmentoren doen, verliep goed, maar lijkt nu terug te lopen. Hierdoor verloopt het contact met de cliënten minder goed evenals het contact met de politie. De politie en de hulpverlenende instellingen zijn elkaar in de loop van de jaren enkele malen tegengekomen. In de zomer van 2000 waren er door de politie van Amsterdam acties gehouden om verslaafden uit het centrum te verwijderen. De hulpverlenende instellingen hadden op de actie veel kritiek. In de zomer van 2001 heeft dit geleid tot het vastleggen van Richtlijnen en Afspraken tussen de hulpverlening en de politie van Amsterdam die gelden binnen Support. In 2003 heeft in overleg met diverse partijen een veegactie plaatsgevonden van het Centraal Station. Ten einde de gestelde doelen te bereiken is een belangrijk aspect dat alle relevante informatie aangaande een deelnemende cliënt aan het project integraal beschikbaar is voor de diverse deelnemende instellingen. Hiervoor wordt een cliëntvolgsysteem (CVS) ontwikkeld. Het CVS wordt gezien als een kritische succesfactor binnen Support. De stand van zaken ten aanzien van het CVS is dat het huidige ontwerp is ontwikkeld binnen de GG&GD en momenteel binnen de GG&GD wordt getest. Hiertoe wordt het niet alleen benut ten behoeve van de doelgroep van Support, maar tevens ten behoeve van overige doelgroepen. Men werkt momenteel aan standaardisatie van de op te nemen gegevens. De volgende fase zal de externe standaardisatie (met de overige partijen) zijn. Men werkt er naar toe om met ingang van volgend jaar het gebruik door derden van het CVS mogelijk te maken. Dit zal in eerste instantie om één organisatie gaan en ten behoeve van het project in Zuid-Oost. Uiteindelijk is het de bedoeling dat alle betrokken partijen bij Support op zijn/haar gebied geautoriseerd kunnen ‘inloggen’. Het jaar 2004 is gepland om hiermee ervaring op te doen. Naar verwachting zal het nog ongeveer 2 jaar duren voordat het CVS in zijn gewenste vorm zal functioneren.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
3
Bijlage 1
Amsterdam
Daarnaast zijn in de jaren onder andere de volgende onderwerpen behandeld in het Platform Support: opstellen specifiek op Support toegespitst privacyreglement; justitiële verslavingszorg; uitvoeren inventarisatie knelpunten Support; uitstroom Support; voorstellen voor cliëntsatisfactieonderzoek; voorstellen voor het oprichten van een cliëntenraad; omschrijven missie en visie Support; werkgroepen met betrekking tot de vijf domeinen. Support wordt momenteel uitgebreid naar Zuidoost. In Zuidoost is er veel sloop geweest van oude panden, waarin veel verslaafden woonden. Hierdoor kwam een grote groep zonder onderdak te zitten en deze groep leverde veel overlast. Er is toen besloten tot het opzetten van een vorm van Support. De uitgangspunten bij dit project zijn volgens Support, en er wordt gebruik gemaakt van de positieve kenmerken, maar het wordt niet uitgevoerd onder de vlag Support. Een aantal verschillen met Support zijn: de regie ligt alleen bij de GG&GD; het gaat om een andere doelgroep; er is sprake van meer dwang en drang; er komen meer vormen van begeleid wonen; er wordt meer gedaan aan dagbesteding en werkgerelateerde projecten; er komt een vrije verstrekking van middelen; er wordt een soort bejaardenhuis voor verslaafden ouder dan 65 jaar opgezet; Zuidoost is overzichtelijker en omvat meer structuur. Zuidoost bevindt zich momenteel in de fase van het in kaart brengen van de faciliteiten.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
4
Bijlage 1
2.
Amsterdam
Criteria “Verslavingszorg Herijkt” Amsterdam In de brief van het ministerie van VWS, juni 2000 aan de Tweede kamer zijn een aantal criteria genoemd waaraan de drie experimentregio’s gezamenlijk moeten voldoen. Dit betekent dat per regio niet aan alle criteria moet worden voldaan. Onderstaand wordt per criterium uitgewerkt in hoeverre Amsterdam eraan voldoet.
1. Vorming van een bestuurlijk platform van de relevante partijen (zorgkantoor AWBZ, centrumgemeente, justitie en andere belanghebbende partijen)
Het bestuurlijk platform komt vier keer per jaar bijeen. Hier hebben zich in de tijd geen wijzigingen voorgedaan. Er wordt in 2003 aangegeven dat deze vergaderfrequentie omlaag kan. De deelnemende organisaties zijn: aanbieders van de verslavingszorg; aanbieders van de maatschappelijke opvang; aanbieders van de GGZ; GG&GD; gemeente; politie; OM; belangenbehartigingsorganisaties verslaafden. Betreffende de deelnemende partijen aan het bestuurlijk platform hebben zich de volgende wijzigingen voorgedaan ten opzichte van 2000: Er is een nieuwe voorzitter gekomen omdat de vorige voorzitter een functie elders heeft aanvaard; Het sectorhoofd Welzijn van Stadsdeel Amsterdam Centrum neemt deel aan het Platform Support; AMOC neemt niet meer deel aan Support, alleen nog op papier. Daarnaast zijn er de nodige mutaties in de personen die een bepaalde organisatie vertegenwoordigen. Het zorgkantoor neemt, evenals in 2000 en 2001, geen deel aan het Platform Support, ondanks het feit dat meerdere van de betrokken organisaties uit de AWBZ worden gefinancierd. Er zijn een aantal partijen die zichzelf in een aparte positie vinden zitten in 2003. De Sociale Dienst omschrijft zichzelf als buitenstaander; Stichting Mainline heeft geen inspanningsverplichting en staat volgens zichzelf een beetje aan de zijkant; Streetcornerwork omschrijft zijn functie met name als adviserend en niet zo zeer uitvoerend; de reclassering heeft een specifieke kijk op Support. Binnen het Platform Support worden niet alle organisaties op directieniveau vertegenwoordigd. Hierdoor, zo wordt aangegeven, heeft het Platform Support minder slagkracht. In het Platform Support zouden alleen personen moeten zitten die ter plekke beslissingen kunnen nemen. Daarnaast neemt een aantal leden deel aan zowel het Platform Support als Klein Overleg Support, wat verwarring schept en leidt tot een ongelijkheid in informatie. De taak van het Platform Support is het spelen van een analyserende, informerende, afstemmende, adviserende en toetsende rol bij de uitvoering van het beleid ten aanzien van een groep extreem problematische personen in Amsterdam.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
5
Bijlage 1
Amsterdam
In 2003 is de functie van het Platform Support als aandachtspunt meegenomen en besproken in het bestuurlijk platform. Hieruit komen de volgende punten met betrekking tot het functioneren van het Platform Support naar voren: de functie wordt gezien als het signaleren van zaken en zo dat deze kunnen worden opgepakt door de relevante organisaties; er moeten meer inhoudelijke discussies plaatsvinden; de informatie en uitwisselingsfunctie is belangrijk; de wens bestaat tot meer concrete acties. 2. Formulering van een meerjarig regionaal beleidskader, door het bestuurlijk platform
Het oorspronkelijke projectplan geldt nog steeds als uitgangspunt voor het project. Hierin staan de doelstellingen en afspraken van het project benoemd en het fungeert als een soort regionaal beleidskader, maar in de vorm van een concreet samenwerkingsproject. De deelnemende partijen hebben verplicht zich in te zetten om de doelen van Support te behalen en duidelijk is dat zij allen deze zelfde doelen nastreven. De meningen zijn in 2003 verdeeld indien het gaat over de haalbaarheid van de in het projectplan geformuleerde doelstelling met betrekking tot het realiseren van de vijf domeinen voor de doelgroep. Het originele projectplan heeft geen wijzigingen ondergaan in de loop der jaren. Wel zijn door ontwikkelingen in de tijd onderwerpen besproken die verder gaan dan het originele projectplan, als de uitstroom van Support, het mogelijk meer individualiseren van de doelstelling en het verbreden van de doelgroep.
3. Vorming van een operationeel overleg van budgethouders (zorgkantoor AWBZ, centrumgemeente, justitie)
Momenteel niet het geval. Er hebben zich op dit onderwerp geen opmerkelijke veranderingen voorgedaan ten opzichte van 2000.
4. Vorming van een rekenkundig financieel kader (opname 3 geldstromen, contractering o.b.v. afspraken in het operationeel overleg, gebaseerd op meerjarig beleidskader)
Momenteel niet het geval. Het project is gestart met gesloten beurzen en dit is zo gebleven en de verwachting is dat dat ook zo blijft. 5. Stand van zaken met betrekking tot de samenwerking op operationeel niveau
De operationele aanpak zoals omschreven in het projectplan is vanaf 1 januari 2000 in gang gezet. Over veel concrete onderwerpen werd er in 2001 gecommuniceerd en werd geprobeerd samenwerking tot stand te brengen. Er werden in die tijd weinig beperkingen opgelegd in welke onderwerpen werden behandeld. Dit had als gevolg dat veel werd besproken maar het lang niet altijd lukte synergie / samenwerking tot stand te brengen. Het Platform Support kreeg daardoor mogelijk soms een te vrijblijvend karakter. Binnen het Platform Support is in 2003 een groot aantal punten onderwerp van gesprek. Deze onderwerpen betreffen zowel samenwerkingsvormen als onderwerpen die binnen Support minder goed lopen.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
6
Bijlage 1
Amsterdam
Een voorbeeld van een samenwerkingsvorm op operationeel niveau in 2003 is de proef van de GG&GD waarbij wordt getracht personen die binnen de doelgroep van Support vallen en in detentie zitten niet te laten gaan zonder dat er contact is met een mentor. Daarnaast zijn er afspraken met de Sociale Dienst met betrekking tot het doorbetalen van de vaste lasten wanneer een Support cliënt is opgepakt. De Sociale Dienst is eveneens betrokken met betrekking tot het domein dagbesteding, op het gebied van de sociale activering. Op het niveau van samenwerking tussen mentoren en politie zijn er positieve geluiden, waarbij wordt aangegeven dat dit komt door het veldwerk dat wordt verricht. Dit outreachend werken liep aanvankelijk goed, maar lijkt nu terug te lopen. Het beeld bestaat dat men de neiging krijgt om weer van achter het bureau te gaan werken, en dit kan deze samenwerking weer bemoeilijken. 6. Formulering en meetbaarheid van de te bereiken doelen
Er zijn voor het project concrete doelen gesteld, namelijk het leveren van zorg aan de doelgroep. De resultaten zijn meetbaar en worden in de praktijk ook doorlopend gemeten. Over elk kwartaal wordt er door de GG&GD een rapportage uitgebracht over de inhoudelijke voortgang van het project en de mate waarin het project de beoogde doelen bereikt, zie inleiding. Het merendeel van de gegevens gaat over de deelnemers: kenmerken (leeftijd, nationaliteit, et cetera) plus de situatie aangaande huisvesting, medische zorg, gebruiksruimte, inkomen en dagbesteding. Het was aanvankelijk de bedoeling dat er in de toekomst verfijnder zou worden gemeten, bijvoorbeeld het aantal contacten dat een cliëntmentor heeft met zijn/haar cliënt in een bepaalde periode. Dit is anno 2003 nog niet gerealiseerd. Er wordt door de leden van het Platform Support in 2003 naar voren gebracht dat het nodig is om in de toekomst meer kwalitatieve gegevens te verzamelen omtrent de cliënten en meer te letten op de resultaten en de uitstroom. Daarnaast zijn voorstellen gedaan om de doelen meer te individualiseren naar de cliënt, aangezien niet voor elke cliënt de vijf domeinen in een zelfde mate zijn te bereiken. 7. Wat is de inbreng van de regio, in financiële zin
Er is binnen de regio geen specifieke financiering van het project. De activiteiten vinden plaats met gesloten beurzen. Het ministerie van VWS heeft een bijdrage geleverd aan de financiering van het cliëntvolgsysteem en aan de financiering van opleidingen voor de cliëntmentoren.
8. Hoe verhoudt het plan zich ten opzichte van bestaande wet- en regelgeving
Er zijn anno 2003 geen principiële tegenstrijdigheden met de wet- en regelgeving, evenals dat niet het geval was in 2000 en 2001. Er wordt wel aangegeven dat de politiek steeds sturender wordt en invloed heeft op de keuzes die moeten worden gemaakt en de vooruitgang van Support. Eén van de doelen van het project is dat de gedefinieerde doelgroep beschikt over een inkomen. Daar is veelal de Sociale Dienst bij betrokken.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
7
Bijlage 1
Amsterdam
Deze stelt bepaalde voorwaarden waaraan de doelgroep niet altijd voldoet. De Sociale Dienst is de uitvoerder van de wet en om deze reden kan hij niet zo flexibel zijn als hij binnen het Support project zou willen. Een voorbeeld uit 2003 is dat de overheidsprestatie moet worden gekoppeld aan de juiste GBA, dit leidt tot problemen zeker voor de minder ‘grijpbare’ groep die een inschrijfverplichting krijgt. Er wordt geprobeerd hier zo flexibel mogelijk mee om te gaan. Op andere gebieden werkt de wetgeving eveneens als een belemmering. De cliëntmentoren kunnen niet actief bezig zijn voor hun cliënt indien deze in de gevangenis terecht komt. Op dit gebied zijn enige activiteiten van start gegaan, waaronder een proef van de GG&GD waarbij er: een goede communicatie wordt bewerkstelligd tussen hulpverleners binnen en buiten de gevangenis; wordt aangekondigd wanneer een persoon wordt vrijgelaten, zodat er direct een contact met een mentor zal plaatsvinden. Uiteindelijk mag niemand de gevangenis verlaten zonder dat de 5 domeinen beschikbaar zijn. Daarnaast wordt er getracht de Amsterdamse gedetineerden zoveel mogelijk in en rond Amsterdam geplaatst te krijgen. Justitie moet hieraan meewerken. Ook wordt met de Sociale Dienst afgesproken dat de vaste lasten worden doorbetaald wanneer iemand is opgepakt. Op het gebied van het voorkomen van detentie wordt nagedacht over een afspraak hoe inkomensbeheer en boetes kunnen worden opgelost, oftewel dat de boetes worden betaald via inkomensbeheer. Indien dit niet goed is geregeld moet de cliënt de gevangenis in, en moeten er weer afspraken worden gemaakt met de hulpverleners daar, of de cliënt komt in de problemen. Dit is zeer arbeidsintensief. 9. Wordt vanuit de regio-indeling van de uitkering verslavingsbeleid gewerkt
Ja, gelijk aan 2000 en 2001. Alle in Amsterdam Centrum opererende partijen betreffende verslavingszorg zijn betrokken. Het werkgebied van diverse partijen stemt overeen met de regio-indeling. Momenteel is er naast Support een project in Amsterdam Zuidoost. Hierin nemen partijen deel die ook in Support aanwezig zijn, maar hun rollen binnen beide projecten kunnen variëren. De vraag die in 2003 wel bestaat is, hoe stedelijk Support moet zijn. Het project wordt gezien als een stedelijke voorziening. In hoeverre dit betekent dat alle personen die tot de doelgroep behoren uit verschillende stedelijke delen moeten deelnemen aan Support is niet duidelijk. Helder moet worden hoe stedelijk dit moet worden ingevuld. Moet de cliënt naar de binnenstad komen of moet de mentor naar het stadsdeel waar de verslaafde zich bevindt? Deze onbeantwoorde vragen leiden tot problemen met betrekking tot de communicatie met de politie.
10. Is er al sprake van een concreet projectplan en zo ja, is deze al in uitvoering
Ja, hetgeen is verwoord in het Uitvoeringsplan Support, zie inleiding. Dit projectplan is in uitvoering, en wordt eveneens steeds verder ontwikkeld.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
8
Bijlage 1
Amsterdam
De wethouder Zorg had zich in 2001 op een harde doelstelling vastgelegd, namelijk dat voor de gedefinieerde doelgroep op 1 januari 2001 was bereikt dat allen (die dat wilden) een dak boven hun hoofd zouden hebben (domein huisvesting). Dit is in 2003 nog niet bereikt.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
9
Bijlage 1
3.
Amsterdam
Resultaten interviews interorganisationele samenwerking in het kader van “Verslavingszorg Herijkt” in de regio Amsterdam Onderstaand worden de resultaten van de interviews met betrekking tot de interorganisationele samenwerking, per hoofdvraag weergegeven. Deze hoofdvragen hebben betrekking op factoren die invloed hebben op het al dan niet daadwerkelijk realiseren van interorganisationele samenwerking. Vanuit de factoren kan een conclusie worden getrokken over de mate van levensvatbaarheid van een interorganisationeel samenwerkingsverband. Tevens wordt inzicht geboden in de knelpunten binnen het project, waardoor handvatten ontstaan voor bijsturing.Per hoofdvraag wordt ingegaan op de resultaten van de nulmeting uit 2001 en de resultaten van de eindevaluatie uit 2003. Hierdoor kan gekeken worden in hoeverre samenwerkingsaspecten in de loop van de tijd zijn veranderd. In het kader van de metingen is gesproken met vertegenwoordigers van de volgende partijen: Hulpverlening verslavingszorg: – Jellinek – Jellinek verslavingsreclassering – Jellinek Circuit Complexe Zorg – Stichting de Regenboog – GG&GD – GGZ (Mentrum Crisisdienst) – AMOC – Stichting Streetcornerwork Aanbieders van Maatschappelijke Opvang: – HVO/Querido – Leger des Heils – Volksbond Openbare orde1: – Politie Amsterdam-Amstelland – Arrondissement Parket Amsterdam Gemeente: – Sectorhoofd Welzijn, Stadsdeel Amsterdam Centrum – Meldpunt extreme overlast, Stadsdeel Amsterdam Centrum – Sociale Dienst Amsterdam – Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Amsterdam Belangenbehartigingsorganisaties druggebruikers: – Stichting Mainline – Belangenvereniging druggebruikers MDHG. De meerderheid van de geïnterviewden neemt deel aan het Platform Support. Een deel van hen neemt alleen deel aan het Klein Overleg Support.
1
Hier genoemde partijen hebben een ruimer werkgebied dan “openbare orde”. De indeling is gemaakt met het oog op de doelgroep van Support..
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
10
Bijlage 1
Amsterdam
1. Strategische noodzaak als basis van het interorganisationele samenwerkingsverband Toelichting Het strategisch belang van het samenwerkingsproces is met name van invloed op het moment dat de betrokken organisaties voor de keuze staan al dan niet te participeren in de samenwerking en op welke wijze dit dan vorm krijgt. Hoe groter het strategisch belang, hoe groter de kans dat de samenwerking tot stand komt en goed zal verlopen. In latere fases van een samenwerkingsproces is het strategische belang van invloed op de mate waarin de betrokken organisaties zich inzetten voor de samenwerking.
Bevindingen 2001
Deelname aan Support vond mede plaats onder druk van de verantwoordelijke wethouder. Desondanks werd door vrijwel alle partijen die in 2001 waren geïnterviewd onderkend dat de doelgroep van Support een dermate grote en complexe doelgroep was, dat de noodzaak bestond om samen te werken. Wanneer er niet zou worden samengewerkt, zou deze groep buiten de boot vallen. Goede zorg aan deze doelgroep zou tevens kunnen leiden tot vermindering van overlast en draaideurcriminaliteit. Gevraagd naar de eigen belangen om mee te doen aan dit project waren de organisaties minder unaniem: Voor een deel van de instellingen voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg betekende Support dat er specifieke aandacht was voor een zeer moeilijke doelgroep en dat je hier samen met andere organisaties voor zou kunnen staan. Voor sommige organisaties behoorden de cliënten van Support al tot hun eigen doelgroep. Voor anderen gold dat deelname aan Support er toe kon leiden dat zij door Support zwaardere cliënten zouden krijgen en dat zou remmend kunnen gaan werken op hun inzet voor het project, omdat zij daarvoor geen extra financiering zouden krijgen. Voor een aantal instellingen gold dat het project voor hen een meer vrijblijvend karakter had. Deelname aan het project zou bij hen niet hoeven te leiden tot een andere werkwijze dan wel het stellen van andere prioriteiten binnen de instelling. De organisaties voor openbare orde en de gemeente waren gebaat bij vermindering van overlast in de binnenstad. Voor de politie betekende het project tevens dat er minder druk op hen zou liggen onder meer door betere verwijsmogelijkheden. De belangenorganisaties namens cliënten zaten vanuit hun kritische rol als luis in de pels van de hulpverlening. Ten dele gaven zij zelf aan dat zij feitelijk niet het geluid van cliënten konden vertolken, maar dat cliënten dit zelf zouden moeten doen. Via het project probeerden ze onder meer aandacht te vragen voor hun visie dat hulpverlening niet zou mogen worden ingeschakeld ten bate van overlastbestrijding en streefden zij er naar om het leven van de gebruiker te optimaliseren. Bevindingen 2003
In 2003 wordt de strategische noodzaak, met betrekking tot samenwerking, wederom door alle geïnterviewden onderschreven. Samenwerking wordt als noodzakelijk omschreven om de doelstellingen van het project te behalen. Daarnaast is samenwerking van groot belang in verband met het uitwisselen van informatie, het delen van inzichten en het begrijpen van elkaars posities. Op deze manier kan de zorgketen vorm krijgen. Als positief effect van de samenwerking binnen Support wordt genoemd dat ook in de wijken buiten het centrum de samenwerking met de verschillende partijen wordt vergemakkelijkt door de reeds bestaande samenwerking binnen Support. Inmiddels is ook in Zuidoost een (enigszins) vergelijkbaar project opgestart. Door een klein aantal personen wordt aangegeven dat de strategische noodzaak anno 2003 groter is geworden.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
11
Bijlage 1
Amsterdam
Dit zou onder meer worden veroorzaakt doordat men het gevoel heeft dat de problemen ingewikkelder zijn geworden, dat “de geldkraan steeds verder dicht gaat” en dat de druk ten aanzien van veiligheid en leefbaarheid groter is. Een en ander neemt niet weg dat ook in 2003 voor een aantal instellingen geldt dat het project voor hen een meer vrijblijvend karakter heeft. 2. Duidelijke afspraken over domein en de intensiteit van de samenwerking (vooronderzoek / haalbaarheidsonderzoek) Toelichting Wanneer het voor alle betrokkenen helder is hoe groot de strekking is van de samenwerking, zal het proces soepeler verlopen. Het is daarom gewenst in een vroeg stadium van het proces duidelijkheid te scheppen omtrent de periode waarvoor formele afspraken worden gemaakt, welke onderwerpen in de samenwerking zullen worden betrokken en in welke mate de instellingen autonomie inleveren ten behoeve van de samenwerking.
Bevindingen 2001
De doelstelling van het Support project is helder en concreet: een grote groep ernstig problematische personen moet zorg ontvangen op de 5 geformuleerde domeinen door onder meer een lange trajectbegeleiding van mentoren. Deze doelstelling was in 2001 bij alle partijen bekend. Minder helder was in 2001 hoe deze doelstelling precies moest worden gerealiseerd. Als kritiekpunten werden genoemd: De communicatiestructuur: de agenda en vergaderstukken kwamen veelal erg laat en de kwartaalrapportages gaven niet alle gewenste informatie. De invulling van de agenda van het Platform Support: het ging niet altijd over de doelstelling. De mate waarin het Platform Support richting gaf aan de niveaus daaronder, in het bijzonder de werkgroepen. Er was afgesproken om het project Support met gesloten beurzen te laten plaatsvinden. Instellingen hadden zich wel verplicht om menskracht beschikbaar te stellen (secretariaat van het project, zorgcoördinatie, cliëntmentoren et cetera). In deze zin was er op voorhand duidelijkheid geschapen dat vooralsnog niemand (financiële) autonomie hoefde in te leveren, hetgeen de samenwerking gunstig kon beïnvloeden. In het algemeen leefde wel het gevoel dat de instellingen voor verslavingszorg zich zouden moeten bewijzen in dit project. Of er op andere wijze autonomie zou moeten worden ingeleverd was vooralsnog niet bekend. Er was in het kader van Support voorafgaand aan de start van het project geen haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd. Door enkele organisaties werd er op gewezen dat het uitvoeren van zo'n onderzoek wellicht in een eerder stadium knelpunten had kunnen blootleggen (bijvoorbeeld de capaciteit voor wat betreft mentoren en opvangmogelijkheden). Er waren wel verschillende vooronderzoeken uitgevoerd, zoals de analyses in het rapport AEF (die onder meer over de omvang van de doelgroep handelden). Vooralsnog hoefde het achterwege laten van een haalbaarheidsonderzoek geen directe bedreiging te vormen voor de samenwerking. Het was van belang dat de aanwezige knelpunten voortdurend zouden worden geïnventariseerd en, indien mogelijk, aangepakt. Bevindingen 2003
Gevraagd naar de situatie in 2003 geven de respondenten aan de doelstellingen van Support nog steeds helder en concreet te vinden.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
12
Bijlage 1
Amsterdam
Met betrekking tot de wijze waarop de doelstelling moet worden gerealiseerd, speelt de kritiek uit 2001 in mindere mate. Slechts door een enkeling wordt nog genoemd dat bijvoorbeeld stukken voor de vergadering niet op tijd komen om een goede voorbereiding te treffen. De afspraak om een en ander met gesloten beurzen te laten plaatsvinden geldt nog steeds. In concreto betekent dit dat partijen nog steeds geen financiële autonomie hebben hoeven inleveren. Voor de bereidheid tot samenwerking kan dit gunstig zijn, maar dit draagt tevens het risico van vrijblijvendheid in zich. Dit wordt ook door een enkeling onderkend: er is geen sanctiemogelijkheid op het moment dat mensen zich niet houden aan de afspraken. De afspraken rondom het beschikbaar stellen van menskracht zijn in de tijd nader uitgewerkt. In de praktijk bestaat echter het beeld dat de instellingen een verschillende invulling geven aan het mentoraat, vooral ten aanzien van de mate waarin outreachend wordt gewerkt. Momenteel loopt er een onderzoek naar de cliëntmentoren, om inzicht te krijgen in de werkwijze van de cliëntmentoren in de verslavingszorg (doel is te zorgen voor betere afstemming domeinen waarop druggebruikers zorg nodig hebben) en of er sprake is van standaardisatie. Indien dit niet het geval is, zal de vraag actueel worden of instellingen bereid zijn om tot standaardisatie te komen. 3. Reële doelstellingen en een procesmatige aanpak Toelichting Indien de doelstellingen door alle betrokkenen worden onderschreven en realiseerbaar worden geacht, zal er meer motiverende werking van deze doelstellingen uitgaan. Hierbij is een procesmatige aanpak bij het verwezenlijken van de doelstellingen gewenst. Door een procesmatige aanpak krijgen betrokkenen de kans aan de plannen te wennen. Problemen kunnen in gedeelten worden opgelost en het proces blijft overzichtelijk.
Bevindingen 2001
Bij de meerderheid van alle deelnemende organisaties was er draagvlak voor de doelstelling hoewel men de lat hoog vond liggen. De aanpak om hiervoor cliëntmentoren in te zetten had eveneens draagvlak; enkele organisaties waren hier zelfs zeer positief over. Dit wilde niet zeggen dat men de doelstelling volledig realiseerbaar achtte. De cliëntmentoren werden gezien als kritische succesfactor, terwijl deze op dat moment in kwantitatieve en kwalitatieve zin onvoldoende voorhanden waren. Niet alle mentoren hadden ervaring met het leggen van contacten met deze doelgroep en het ontwikkelen van een methodiek hiervoor werd als lastig ervaren. Ook het aanbod van voorzieningen was van invloed op het welslagen van het project. In 2001 was dagbesteding een zwakke schakel en waren er onvoldoende mogelijkheden voor opvang. Het succes van het domein dagbesteding was het meest zichtbaar in termen van overlast. Door één van de geïnterviewden werd overigens opgemerkt dat er voldoende voorzieningen waren voor dagbesteding, maar dat de knelpunten vooral nog lagen in de onderlinge afstemming. Naast draagvlak voor de doelstellingen waren er destijds ook kritische geluiden te beluisteren: Pragmatischer was geweest om te onderzoeken hoe vaak nee wordt verkocht door dak- en thuislozeninstellingen en waarom. Een deel van de doelgroep is zodanig gesocialiseerd dat ze niet meer van de straat is af te halen; er zou gekeken moeten worden hoe het probleem in elkaar steekt en daar cliënten bij betrekken; dan zou er meer haalbaar zijn. De aanvankelijke doelgroep wordt niet benaderd omdat mensen moeten tekenen voor deelname; een kenmerk van deze groep is juist dat ze dit niet doet.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
13
Bijlage 1
Amsterdam
Er moest voor worden gewaakt dat er door de Supportcliënten groepen worden verdrongen, zoals bijvoorbeeld schizofrene cliënten. Zal de gemeente wel kunnen voldoen aan de eis om iedereen een inkomen te verschaffen? Bevindingen 2003
Anno 2003 bestaat bij de meerderheid nog steeds draagvlak voor de doelstelling, maar wederom wordt aangegeven dat de lat hoog ligt. Het zal niet mogelijk zijn om voor de gehele doelgroep op de 5 domeinen zorg te leveren. Dit wordt enerzijds niet als probleem ervaren voor het project. Het behalen van de doelstelling wordt ook wel omschreven als een ambitie of als een beweging (“je moet ergens beginnen”). “De kracht van de beweging is transparantie en controleerbaarheid”. In dit verband worden bijvoorbeeld de afspraken genoemd die gemaakt zijn rondom cliënten in detentie (voorwerk voor zorg op domeinen gebeurt reeds in detentie): men signaleert een probleem en probeert dit werkende weg aan te pakken. Anderzijds zijn er knelpunten die wel als problematisch worden ervaren. In het bijzonder worden genoemd de mogelijkheden om cliënten van zorg te voorzien op het domein dagbesteding. Dit is door veel respondenten aangegeven. Er zijn weliswaar activiteiten ontwikkeld om het domein dagbesteding te versterken (De Balie, De Omslag, sociale activering), maar dit blijkt vooralsnog niet voldoende. Als redenen waarom het domein dagbesteding achterloopt, worden onder meer genoemd: Er is geen beloning voor verrichte werkzaamheden geregeld. Er heeft in het begin geen inventarisatie plaatsgevonden van het beschikbare aanbod en de te verwachten vraag. Er zijn logistieke problemen aan de orde (het vervoer van een druggebruiker naar de activiteit / het werk). Het organiseren van de dagbesteding op de kenmerken van de cliënt is zeer lastig en kan worden gezien als maatwerk tot in de puntjes. Het beeld bestaat dat er te weinig aan veldwerk wordt gedaan: er wordt aangegeven dat het zonder regelmatig contact niet lukt om cliënten te activeren. Het beeld bestaat dat de vraag naar dagbesteding niet zozeer bij cliënten zelf leeft (het beeld bestaat dat deze vraag voornamelijk wordt gesteld vanuit de openbare orde-problematiek). Naast het domein dagbesteding worden er andere kanttekeningen geplaatst: Aangegeven wordt dat er op mentorniveau sprake is van 8 domeinen, waarbij naast de bekende 5 domeinen aandacht wordt geschonken aan het justitiële, psychosociale en psychiatrische aspect. Op Platform niveau wordt er echter nog gesproken over 5 domeinen, waardoor er op de overige drie domeinen een gebrek is aan aansturing. Met betrekking tot het justitiële domein wordt wel aangegeven dat dit weliswaar van belang is, maar dat dit geen onderwerp van bespreking kan zijn binnen Support, omdat het gaat om wettelijke bepalingen volgens welke het OM te werk gaat. Een enkeling geeft aan dat een aantal cliënten ondanks dat ze hebben getekend voor Support niet zijn gekoppeld aan een mentor. Daarnaast is er een groep die eveneens heeft getekend maar niet vaker dan éénmaal contact heeft gehad met een mentor. De ontwikkelingen rondom het Cliënt Volg Systeem worden kritisch afgewacht. Men vraagt zich af in hoeverre een en ander zal aansluiten op bestaande registratiesystemen en in hoeverre de discipline zal worden opgebracht om dit systeem actueel te houden.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
14
Bijlage 1
Amsterdam
In de periode tot 2003 speelden er tevens problemen op het domein inkomen; inmiddels is hier een aantal initiatieven voor aangedragen, zoals de CED en Fibu; door een deel van de respondenten wordt echter aangegeven dat dit nog niet naar wens functioneert. De volgende aanbevelingen om de doelstelling van Support realiseerbaar te maken zijn uit de interviews naar voren gekomen: De doelstelling zou meer moeten worden geïndividualiseerd; in dit verband wordt bijvoorbeeld genoemd dat niet voor iedere cliënt alle domeinen gerealiseerd hoeven te worden; verder wordt genoemd dat verschillende aanpakken (zoals Support) zouden moeten worden afgezet tegen verschillende cliëntenprofielen ten behoeve van protocollering. Er zou een beter PR beleid moeten komen, om de cliënten uit de doelgroep bekend te maken met Support. Er wordt te weinig aandacht besteed aan de uitstroom op de 5 domeinen en er is te weinig bekend over de resultaten. Er zou meer aandacht moeten komen voor de harde kern van druggebruikers die niet of nauwelijks gebruik maakt van de zorg. Er zou moeten worden onderzocht waarom mensen uitvallen. 4. De juiste sleutelfiguren en de aanwezigheid van een sturende en controlerende partij Toelichting Aangezien het samenwerkingsverband bestaat uit op zich zelf autonome organisaties en er altijd een zekere mate van belangentegenstelling zal bestaan tussen deze organisaties, is de aanwezigheid van een krachtige, sturende partij noodzakelijk voor de voortgang van het proces. In een polaire situatie is een onafhankelijke partij essentieel.
Bevindingen 2001
Bij Support was het een bewuste keuze om het samenwerkingsproces en het realiseren van de doelstelling om de doelgroep zorg te bieden op de 5 domeinen aan de partijen over te laten. De wethouder wilde de partijen kunnen afrekenen op deze concrete doelstelling. Vanuit die invalshoek was er tevens voor gekozen om de voorzitter van het Platform Support, i.c. de directeur van de Jellinek, uit de hoek van de instellingen te laten komen. Voor sommige andere instellingen was dit lastig, omdat het in hun ogen leidde tot een dominante positie van de Jellinek. Mochten er zich “boven de instellingen uitstijgende” gemeentelijke problemen voordoen, dan kon dat bij de wethouder worden gemeld die dat dan in zou brengen in het BOPP, het Bestuurlijk Overleg Problematische Personen (wethouder Zorg, burgemeester, korpschef van politie en officier van Justitie). Het idee hierbij was dat de betrokken instellingen zelf hun maatschappelijke verantwoordelijkheid moesten nemen en dat men hierdoor problemen wist op te lossen. In de praktijk in 2001 lag de sturende rol volgens de meeste geïnterviewden bij: de Jellinek; door sommigen werd aangegeven dat zij niet de affiniteit en ervaring met de doelgroep hebben, die voor zo'n project wellicht wenselijk zou zijn. In het bijzonder werd daarbij gewezen op de noodzaak om outreachend te werken voor deze doelgroep; GG&GD; dit werd door de meeste organisaties als een logische keuze gezien, mede gezien de ervaringen van de GG&GD met methadonverstrekking. de politie; zij had een belangrijke rol voor wat betreft de instroom van cliënten. Zelf gaven ze aan er de voorkeur voor te hebben dit zo veel mogelijk bij de hulpverlening neer te leggen.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
15
Bijlage 1
Amsterdam
Door een enkele organisatie werd opgemerkt dat het wenselijk was geweest om de sturing in handen te geven van een onafhankelijke partij, die geen instellingsbelangen vertegenwoordigde. Bevindingen 2003
In 2003 worden door bijna alle geïnterviewden de Jellinek, GG&GD en de overige instellingen die mentoren leveren (de Regenboog en Mentrum) als sleutelorganisaties aangewezen. Daarnaast worden door een vijfde van de geïnterviewden de politie en de maatschappelijke opvang als “sleutelorganisaties” gezien. Door enkele partijen wordt aangegeven dat hier een mogelijke spanning bestaat tussen de Jellinek en de GG&GD, met name ten aanzien van de vraag wie nu dé drugsorganisatie in Amsterdam is. Dit wordt overigens niet door de betrokken organisaties zelf genoemd. De voorzitter van het Platform Support is nog steeds de directeur van de Jellinek. Vanaf januari 2003 is er een nieuwe directeur aangetreden. Uit de interviews blijkt deze nieuwe directeur draagvlak te hebben bij de partijen en men geeft aan positieve resultaten van haar te verwachten. Vanuit enkele organisaties in de MO wordt aangegeven dat men van mening is dat er te weinig gebruik wordt gemaakt van de kennis die er in de MO is. Ten aanzien van instellingen voor GGZ wordt door enkelen opgemerkt dat men meer commitment zou moeten tonen. 5. Top-down benadering / bottom-up benadering Toelichting Om efficiënt te kunnen werken en om voldoende draagvlak te kunnen creëren, is het gewenst dat de grote lijnen op managementniveau worden uitgezet en dat deze worden uitgewerkt op uitvoerend niveau. Anderzijds moet op het managementniveau rekening worden gehouden met de wensen en ideeën die er op het uitvoerend niveau aanwezig zijn.
Bevindingen 2001
Het idee voor het project Support is ontstaan aan de tafel van de wethouder Zorg van de gemeente Amsterdam. Het Supportproject was hiermee duidelijk top-down neergezet. Door één van de geïnterviewden werd in 2001 aangegeven dat het Platform Support meer richtinggevend zou moeten zijn, zodat men op werkgroepenniveau concreet aan de slag zou kunnen. Doordat binnen het Platform Support sterk werd uitgegaan van een consensusmodel, waarin bepaalde organisaties domineerden, ontbrak veelal een eenduidig kader. Bottom-up zou eveneens het een en ander moeten groeien. Er was een structuur ontworpen, waarin van beneden af knelpunten konden worden gemeld door werkgroepen aan het Klein Overleg Support. Deze werkgroepen konden zo nodig bijeen worden geroepen (het waren geen permanente werkgroepen).
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
16
Bijlage 1
Amsterdam
Deze structuur zou zich nog verder moeten ontwikkelen. Voor wat betreft de informatievoorziening naar medewerkers gold voor vrijwel alle organisaties dat de relevante personen waren geïnformeerd over het Supportproject. Bevindingen 2003
In 2003 wordt er nog voornamelijk top-down gewerkt, waarbij initiatieven, zo wordt door ruim eenderde van de geïnterviewden aangegeven, grotendeels vanuit de GG&GD komen of worden opgepakt en doorgevoerd. In de nabije toekomst, zo wordt door een enkeling aangegeven, is het mogelijk dat er meer initiatieven worden aangedragen door andere partijen door de personele verandering van de voorzitter. De aanvankelijke bedoeling dat boven de instellingen uitstijgende problemen worden teruggemeld in het Platform Support of in het BOPP, zodat zaken bestuurlijk kunnen worden opgelost, is niet goed gerealiseerd. Het bottom-up proces verloopt in die zin minder goed. Voor zover er vanuit de werkgroepen en de mentoren initiatieven bottom-up komen, wordt door een klein deel van de geïnterviewden aangegeven dat er niet altijd ruimte is om deze initiatieven uit te werken. Een voorbeeld is de prijs die Support heeft gewonnen (de Golden Helix Award), waaraan een geldbedrag was gekoppeld. Dit bedrag van 10.000 gulden zou worden besteed aan het voorzien in reservelegitimatie, zodat leden van de doelgroep zonder legitimatie in ieder geval bij de instellingen naar binnen konden. Dit initiatief was aangedragen vanuit de werkgroepen en het prijsgeld zou hieraan worden besteed, maar de werkgroep heeft de middelen nooit in handen gekregen. Desgevraagd wordt vanuit de projectleiding hier tegen ingebracht dat de geldprijs nog steeds ter beschikking staat van de uitvoerders, maar dat tot op heden hiervoor geen goede bestemming is gevonden. 6. Onderhandelingssfeer Toelichting Ook de onderhandelingssfeer is met name van belang in de eerste fase van het samenwerkingsproces, als er nog veel beslissingen open liggen en de definitieve vorm van samenwerking nog niet is bepaald. De kans dat onderhandelingen goed verlopen en er een optimale uitkomst ontstaat, neemt toe naarmate er sprake is van openheid, vertrouwen, een zeker machtsevenwicht en er wordt gezocht naar win-win situaties. Bevindingen 2001
De onderhandelingssfeer in het Platform Support werd in 2001 zeer verschillend beoordeeld: Ongeveer een derde van alle geïnterviewden was positief. Het principiële commitment was er. Men vond de sfeer open en was van mening dat het vertrouwen groeide, hoewel ook werd opgemerkt dat het stadium waarin het moeilijk zou kunnen worden nog niet was bereikt; Ongeveer een derde vond dat de sfeer nog wat afwachtend was. Men was nog niet oplossingsgericht bezig. Deze kritiek werd voor een groot deel ingegeven door het feit dat men de omvang van het Platform Support wel erg groot vond en men elkaar slechts weinig trof. Hierdoor was er geen ruimte voor discussie en kon er dus feitelijk niet worden onderhandeld; Een groep van organisaties vond de sfeer niet goed. Men zou teveel bezig zijn met het verdedigen van instellingsbelangen en men signaleerde wantrouwen tussen bepaalde organisaties.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
17
Bijlage 1
Amsterdam
Degenen die de sfeer in het Klein Overleg Support konden beoordelen, uitten vergelijkbare geluiden als ten aanzien van het Platform Support. Kritiekpunt was dat er in eerste instantie veel was geprobeerd gehoor te vinden voor de eigen problemen van organisaties. Later verliep een en ander constructiever. Voor zover bekend speelden er op het uitvoerende niveau vooral problemen tussen mentoren en politie. Zij hadden soms, uit de aard van hun taken, tegengestelde doelstellingen en daarnaast verkeerde verwachtingen van elkaar. Opgemerkt werd daarenboven dat de gekozen structuur met drie niveaus in de praktijk onvoldoende als zodanig werkte: detailzaken en algemene lijnen werden door elkaar besproken, mede door de omvang van het Platform Support; sommige organisaties hadden op elk niveau dezelfde vertegenwoordigers zitten. Bevindingen 2003
In 2003 worden er door de geïnterviewden wederom een aantal kritische kanttekeningen geplaatst bij de onderhandelingssfeer in het Platform Support: Veel partijen zijn vaak niet aanwezig; inmiddels lijkt dit overigens wel te verbeteren. Binnen het Platform Support zijn mensen betrokken van verschillend niveau. Hierdoor heeft het Platform niet veel slagkracht. In het Platform zouden alleen mensen moeten zitten die ter plekke beslissingen kunnen nemen (dus feitelijk op directieniveau). Er nemen te veel partijen deel aan het Platform Support. Het Platform Support en het Klein Overleg Support werken langs elkaar heen; Binnen het Platform Support heerst het gevoel dat men niet verder komt (stagnatie); er moet worden gezocht naar de oorzaak; Het is niet altijd duidelijk wie nu waarvoor verantwoordelijk is; bijvoorbeeld ten aanzien van punten als het gebrek aan mentoren en de verschillende werkwijze die de mentoren hanteren. Binnen Support spreekt men elkaar hierop aan maar het is niet duidelijk wie er nu daadwerkelijk iets mee gaat doen. Sommige deelnemers zitten zowel in het Klein Overleg Support als in het Platform Support, wat niet altijd als plezierig wordt ervaren. Het leidt tot een grote informatievoorsprong van de betreffende deelnemers. Dit was in 2001 reeds opgemerkt, maar hier hebben zich geen veranderingen voorgedaan. Met betrekking tot het Klein Overleg Support klinken er verder voornamelijk positieve geluiden. Het gevoel bestaat dat er reeds diverse positieve uitkomsten zijn geboekt (relatie politie-cliëntmentor, 24-uurszorg en dergelijke). Men is momenteel bezig te evalueren hoe het Klein Overleg Support verder gaat. Hierbij wordt onder meer gekeken naar de rol van de verschillende personen, de inbreng die ze hebben en wat eventueel de rol zou kunnen zijn van het overleg in de toekomst (mogelijke verbreding werkwijze andere groepen). Zoals aangegeven neemt de meerderheid van de geïnterviewden deel aan het Platform Support. Een deel van hen neemt alleen deel aan het Klein Overleg Support. Er is niet gesproken met deelnemers op het uitvoerende niveau. Voor zover bekend op basis van de interviews speelt er in 2003 op het uitvoerende niveau de beeldvorming ten aanzien van de mate van outreachend werken (zie eerder).
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
18
Bijlage 1
Amsterdam
7. Aandacht voor eventuele belangentegenstellingen tussen de participerende organisaties en verwerven van steun en medewerking van verschillende betrokken partijen Toelichting Voor het verwerven van medewerking en steun van de betrokkenen is het van belang dat de verschillen in perceptie worden weggenomen. Tevens dient er te worden gestreefd naar duidelijkheid en openheid over de verschillende belangen die er kunnen zijn.
Bevindingen 2001
Bij Support dreigde de spanning tussen de hulpverlening en de zorg voor individuele cliënten aan de ene kant en de overlastbestrijding aan de andere kant één van de grootste belangentegenstellingen te worden. Vanuit sommige hulpverleningsinstanties bestond er wantrouwen naar de vertegenwoordigers van de openbare orde, die zich voornamelijk concentreerde op de politie. Dit wantrouwen werd soms ingegeven doordat men het ten principale niet juist vond om met zorg openbare ordeproblematiek te willen oplossen of dat men niet verwachtte met zorg openbare ordeproblematiek te kunnen oplossen, maar vaker nog door de beeldvorming die hulpverleners hadden van de politie. Omgekeerd leefde er bij de politie eveneens een zekere beeldvorming. De politie gaf aan het project te steunen. Er werd door de doelgroep veelvuldig een beroep op hen gedaan en men had in het verleden een actieve rol gespeeld (project Warmoesstraat) bij het in kaart brengen van de problematiek. Men wilde echter van de verantwoordelijkheid voor de doelgroep af omdat hulpverlening niet de eigenlijke taak was van de politie. Hiervoor wilde men cliënten eenvoudiger kunnen overdragen naar de hulpverlening. Men begreep de kritische geluiden van de hulpverleners, maar men had rekening te houden met de gevoelens in de buurt. Vanuit een van de gemeentelijke diensten werd echter aangegeven dat de betrokkenheid van de politie bij de doelgroep werd onderschat. Voor een deel was deze spanning dus niet oplosbaar, maar voor een deel werd deze veroorzaakt door beeldvorming. Voor het project was van belang dat duidelijkheid werd verschaft over elkaars mogelijkheden, onmogelijkheden en primaire aandachtsgebieden om helderheid te verkrijgen over de juistheid van bepaalde beeldvorming. Dit gold eveneens voor de overige belangentegenstellingen die waren genoemd: De taken van de maatschappelijke opvang versus de financiering hiervan alsmede de wetgeving op dit gebied: men wilde taken bij de maatschappelijke opvang neerleggen, omdat men constateerde dat de cliënten van de maatschappelijke opvang zorg nodig hadden. De maatschappelijke opvang signaleerde dit ook maar vroeg zich af of zij die zorg moesten bieden, omdat ze woonfuncties boden en geen zorginstelling waren. Bovendien vielen zij niet onder de wet- en regelgeving van de zorginstellingen en kregen zij minder financiële middelen dan die zorginstellingen. De discussie over hoe ver je als maatschappelijke opvang hierin moest gaan speelde zowel binnen als buiten de maatschappelijke opvang. Met de Support doelgroep werd een lastiger cliëntengroep in huis gehaald, en dit kon voor sommige organisaties leiden tot verdringing van de reguliere groep. De verschillende instellingsbelangen konden tegengesteld zijn, omdat men elkaars concurrent was en de instellingsbelangen konden tegenover die van de subsidieverstrekker komen te staan. Het commitment dat men voelde ten aanzien van Support verschilde. De vraag of men voldoende outreachend zou kunnen werken: de werkwijze die men was gewend versus de benodigde werkwijze ten aanzien van deze doelgroep. Het belang voor directies om zich te bewijzen in Support versus het belang van hulpverleners op het uitvoerende niveau om geen verdringing van overige cliënten plaats te laten vinden.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
19
Bijlage 1
Amsterdam
Bevindingen 2003
In 2003 lijkt het thema belangtegenstellingen duidelijk anders te worden ervaren. De tegenstelling tussen zorg en overlast uit 2001 is er nog steeds, zo wordt door ruim eenderde van de geïnterviewden aangegeven, maar dit wordt in veel mindere mate als belemmerend ervaren. Tevens wordt aangegeven dat het geen belangentegenstelling is die specifiek voor Support geldt. Door een kwart van de geïnterviewden wordt aangegeven dat er zelfs geen wezenlijke belangentegenstellingen meer bestaan dan wel dat deze worden besproken in het overleg. Er is een gezamenlijke wil om verder te komen. De belangentegenstellingen die door de overige geïnterviewden zijn aangegeven, zijn: Instellingen onderling: de instellingen opereren vanuit hun kerntaken en kunnen verschillende belangen hebben. Om faciliteiten te creëren moet iedereen een beroep doen op dezelfde gemeenschapsgelden: als de ene partij geld krijgt, krijgt de andere partij minder. Cliëntenbelangenorganisaties versus reguliere hulpverlening. Dit wordt inmiddels door de deelnemende partijen geaccepteerd. Kaders wetgeving – benodigde flexibiliteit voor deze doelgroep (mentoren willen bijvoorbeeld graag dat de Sociale Dienst zich flexibeler opstelt, terwijl de Sociale Dienst zich moet houden aan de wet; het OM dat gehouden is om cliënten, na het aanbieden van een dwang- of drangtraject, te vervolgen, et cetera.). De verdringing van de “reguliere” doelgroep door Supportklanten wordt wederom genoemd. Het beeld bestaat dat cliënten een keuze moeten maken tussen bijvoorbeeld de SOV en Support; dit verhoudt zich volgens een enkeling niet tot de vrijwilligheid waarvan sprake zou moeten zijn bij Support; het beleid van de gemeente in deze is om het volledige scala (van vrijwilligheid tot bemoeizorg tot drang tot dwang) af te dekken. 8. Aandacht voor de verschillen in organisatiecultuur en technologieverschillen Toelichting Verschillen in organisatiecultuur, procedures en werkwijzen kunnen zware conflicten veroorzaken die het samenwerkingsproces frustreren. Door aan deze zaken aandacht te besteden kan dit worden voorkomen.
Bevindingen 2001
Door de geïnterviewden werden in 2001 diverse cultuurverschillen benoemd. De belangrijkste daarvan waren: Het verschil tussen vertegenwoordigers van zorg en de (pragmatische, op het oplossen van actuele problemen gerichte aanpak van) vertegenwoordigers van de openbare orde. Visieverschillen over de aanpak van verslaving (sociale verslavingszorg versus behandelgerichte verslavingszorg en outreachende versus naar binnen gerichte aanpak). Visieverschillen ten aanzien van verslaving op zich zelf en de mate waarin verslaving als probleem wordt gezien. Door een aantal organisaties werd benadrukt dat de grootste cultuurverschillen zich voordeden op het directieniveau: “op uitvoeringsniveau heb je allemaal met dezelfde dak- en thuislozen te maken”. Overige cultuurverschillen waren voor een deel inherent aan de primaire taakgebieden van de betrokkenen. Mits voldoende bekend en naar elkaar uitgesproken, hoefden deze niet negatief te zijn voor het samenwerkingsproject.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
20
Bijlage 1
Amsterdam
Bevindingen 2003
In 2003 zijn de in 2001 gesignaleerde cultuurverschillen / aanpakverschillen niet weg, maar deze zijn volgens een kwart van de geïnterviewden makkelijker te accepteren door de samenwerking. Naast de in 2001 genoemde verschillen wordt nu nog genoemd de praktische aanpak van problemen vanuit de MO en de GG&GD versus de wat meer beschouwende/ analyserende aanpak vanuit de Regenboog en de Jellinek. Overigens werd hierbij aangegeven dat er niet één juiste manier van werken is, maar dat beide goed kunnen zijn. 9. Rekening houden met de algemene kenmerken van de omgeving Toelichting In de omgeving kunnen factoren zijn die van invloed zijn op het welslagen van het samenwerkingsverband. Het is van belang om hier bij voorbaat rekening mee te houden.
Bevindingen 2001
Als factoren die van invloed konden zijn op het welslagen van het project waren in 2001 genoemd: Het draagvlak voor het project in de buurt en de invloed van de buurt. De reacties in de buurt hadden recentelijk geleid tot veegacties door de politie. Aan de buurt werd wel veel aandacht besteed door middel van voorlichting bij bijvoorbeeld de opening van een nieuwe gebruikersruimte. De veegacties leidden voor gebruikers tot meer stress, waardoor men nog meer zou gaan gebruiken en waardoor dus meer overlast zou ontstaan. De werkwijze van de politie ten aanzien van gebruikers (bijvoorbeeld de dijkverboden). Het gegeven dat gebruikers zouden blijven zoeken naar middelen, zolang men verslaafd zou zijn. Door een enkeling werd opgemerkt dat 5 domeinen niet gelijk zijn aan de eerste 5 prioriteiten voor gebruikers. De eerste prioriteit zal altijd drugs zijn, waarna de 5 domeinen op de tweede tot en met de zesde plaats komen. De keuze van locatie van de doelgroep: op de Dam werd iets eerder als overlast ervaren dan in bijvoorbeeld het havengebied. De binnenstad bracht eigen problemen met zich mee: in andere wijken was het voor hulpverleningsinstanties soms gemakkelijker opereren. De mate waarin men zou slagen om aan te sluiten bij het leefgebied van gebruikers. Het tempo waarin de benodigde faciliteiten konden worden gecreëerd en de mate waarin concurrerende projecten, zoals de te ontwikkelen Strafrechterlijke Opvang Verslaafden, hier ook gebruik van zouden maken. Politieke instabiliteit of gemeenteraads- dan wel landelijke verkiezingen. In hoeverre is Support een PvdA-aangelegenheid? De reactie van de politiek op maatschappelijke intolerantie. De reactie van de media: volgens de deelnemende instellingen was Support er in de media niet goed uitgekomen. Volgens sommigen werd dit veroorzaakt doordat het project met te veel pretenties van start was gegaan. Vanuit diverse organisaties werd aangegeven dat de PR rondom Support veel meer aandacht verdiende. De mate waarin de nieuwe privacywetgeving uitwisseling van gegevens mogelijk maakte. Bevindingen 2003
De factoren uit de omgeving die in 2003 worden aangegeven als hebbende invloed op het welslagen van het project zijn:
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
21
Bijlage 1
Amsterdam
De politiek heeft veel invloed op keuzes die moeten worden gemaakt en de vooruitgang; het beeld bestaat dat de politiek steeds sturender wordt en dat dit niet positief doorwerkt op het project. De wisseling van de wethouder, dit heeft de bestuurlijke communicatie niet bevorderd. Diverse wetgeving, hierbij valt onder meer te denken aan de nieuwe bijstandswet en de noodzaak tot verplichte inschrijving indien een persoon een uitkering wil ontvangen. De huidige bezuinigingen, onder meer in de verslavingsreclassering, worden als bedreigend ervaren. De roep vanuit de maatschappij om meer transparantie/zakelijkheid; deze maakt de noodzaak voor projecten als Support groter. De modernisering van de AWBZ maakt het mogelijk dat ook de instellingen voor MO als AWBZ-aanbieder kunnen toetreden; dit draagt het risico in zich dat de samenwerkende instellingen elkaar in mindere mate nodig zullen hebben. De onbekendheid van Support bij de doelgroep. De verandering van de doelgroep qua omvang (bijvoorbeeld door extramuralisering van de zorg wordt de doelgroep groter) en samenstelling (veranderingen met betrekking tot de nationaliteit van de personen). 10. Rekening houden met en steun verwerven uit de omgeving Toelichting Aangezien er altijd een zekere afhankelijkheid bestaat van de omgeving, zal er binnen het samenwerkingsverband rekening moeten worden gehouden met de eisen en wensen van deze omgeving. Anderzijds kan vanuit de samenwerking ook actief worden gewerkt aan het verwerven van steun van de omgeving.
Bevindingen 2001
In 2001 gaven de meeste organisaties aan dat er geen organisaties werden gemist in het Supportoverleg. Vrijwel alle relevante organisaties waren vertegenwoordigd. Wel zouden volgens enkele betrokkenen woningbouwverenigingen kunnen worden betrokken, aangezien huisvesting één van de domeinen is, waarop zorg zou moeten worden geleverd. Eveneens werd door een enkeling genoemd dat het cliëntenperspectief wellicht meer aan bod zou kunnen komen en dat er vertegenwoordigers van het bedrijfsleven zouden kunnen worden betrokken. Wanneer het ging om het verwerven van steun uit de omgeving, was met name de buurt van belang. Support informeerde de bewoners een paar keer per jaar over de voortgang van het project. De bijeenkomsten hiervoor werden georganiseerd door wijkcentrum d’ Oude Stadt. Van de partijen die participeerden in Support werd opgemerkt dat een zwaardere rol voor justitie wenselijk zou kunnen zijn in de sfeer van de drang en dwangmogelijkheden. Bevindingen 2003
Anno 2003 lijken in bovenstaande geen veranderingen te zijn opgetreden.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
22
Bijlage 2
Limburg
1. Inleiding Algemeen
In Limburg is sprake van twee pilots. Eén in WZV-regio 26 (aangeduid als regio Noord(en Midden-) Limburg) en één in WZV-regio 27 (aangeduid als regio Zuid-Limburg). Er bestonden in Limburg reeds diverse overlegorganen betreffende de verslavingszorg en men wilde naar één of een zeer beperkt aantal bestuurlijke overlegorganen. De twee WZV regio’s hadden besloten om wel gezamenlijk op te trekken, maar met gescheiden agenda’s en elk een eigen bestuurlijk overleg ‘regiegroep genaamd’. In Noord- en Midden-Limburg is medio 2000 een nieuwe regiegroep opgericht onder voorzitterschap van de portefeuillehoudende wethouder van de centrumgemeente Venlo. In Zuid-Limburg is in eerste instantie een bestaand overleg (Stuurgroep Regionaal Integraal Drugsoverleg: SRID) omgevormd tot regiegroep met als voorzitter de wethouder van de centrumgemeente Heerlen. Het SRID functioneerde onder voorzitterschap van de burgemeester van deze centrumgemeente. Op initiatief van de provincie is in februari 2001, een projectplan opgesteld door een extern adviesbureau in het kader van “Verslavingszorg Herijkt”. Bij de opstelling van het projectplan was een groot deel van de partijen gerelateerd aan de verslavingszorg betrokken. Dit projectplan is de basis voor de uit te voeren werkzaamheden van de regiegroepen, projectteams en projectleider. Er was besloten om voor beide regio’s samen één projectleider aan te trekken. Het heeft bijna een jaar geduurd voordat men daadwerkelijk een projectleider heeft kunnen aanstellen. In de tussentijd is de voortgang minimaal geweest. Men heeft dan ook de besteding van de projectgelden ten behoeve van “Verslavingszorg Herijkt” een jaar moeten opschuiven. In Limburg hebben de ontwikkelde activiteiten in het kader van het project “Verslavingszorg Herijkt” geleid tot een verbetering in de afstemming op bestuurlijk niveau betreffende de verslavingszorg. Het komen tot een verbetering van de bestuurlijke afstemming is echter wel een proces geweest met een relatief lange doorlooptijd. Een deel van deze doorlooptijd is verloren gegaan door het niet tijdig kunnen aanstellen van een projectleider. Ook heeft in het zuidelijk deel van Limburg de overgang van één naar twee centrumgemeenten de nodige tijd gevergd. In 2002 is namelijk naast Heerlen ook Maastricht centrumgemeente geworden. Er was daardoor tijd nodig voor het vinden van een nieuwe balans. Het voortgangsverschil tussen Noord en Midden enerzijds en Zuid anderzijds heeft onder andere te maken met bestuurlijke eenheid. In Noord en Midden is er sprake van één centrumgemeente en in Zuid zijn er twee. Ook blijkt dat de problematiek in het zuidelijk deel van Limburg bij de twee centrumgemeenten en een derde grote gemeente onderling sterk verschilt. Uiteindelijk is midden 2003 besloten om in het zuidelijk deel van Limburg de hoofdzaak van de regie per WGR regio te concentreren. Dit leidt tot de conclusie dat het vormen van regie over verslavingszorg niet op te hoog niveau moet worden gelegd. “Verslavingszorg Herijkt” in 2001
Alhoewel in zowel Noord-Midden als Zuid-Limburg reeds diverse samenwerkingsverbanden en overlegstructuren bestonden in relatie tot de verslavingsproblematiek, was de grootschalige samenwerking in het kader van “Verslavingszorg Herijkt” betrekkelijk nieuw. Alle partijen voelden een strategische noodzaak tot samenwerking die echter in groot verband nog op één lijn moest worden gebracht en in concrete details uitgewerkt. De partijen waren in harmonie begonnen aan een traject waarvan ze verwachtten dat er successen zouden worden behaald.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
23
Bijlage 2
Limburg
De eerste stappen zouden zijn: prioriteiten stellen qua inhoudelijke doelen en het opzetten van de projectstructuur. Projecten onafhankelijk van “Verslavingszorg Herijkt” opgestart voor of tijdens dit project
De reeds bestaande samenwerkingsverbanden en overlegstructuren die zijn aangegeven tijdens de interviews en die betrekking hadden/hebben op het verbeteren van de samenwerking binnen de verslavingszorg zijn hieronder weergegeven. Noord-Midden Drie overlegorganen die hadden besloten één keer in de maand een gezamenlijk overleg te houden; een regionaal centrum waarin RIAGG, polikliniek en PAAZ samenwerken.
Zuid Het project Vangnet OGGZ (Heerlen en omstreken), met als deelnemers: Mondriaan (Welterhof), RIAGG, RIBW, CAD, GGD, Rimo Parkstad en AMW. Met dit project ontstaat er een totale ontschotting tussen de betrokken organen; initiatieven gericht op beleid, met als deelnemers: RIMO, CAD, psychiatrie, Welland, Maatschappelijk Werk, cliëntengroepen en de GGD. Dit project is gericht op betere aansluiting van de ketenzorg; initiatieven gericht op inhoud op cliëntniveau, met als deelnemers: politie, justitie, CAD reclassering en psychiatrie. Dit project is eveneens gericht op betere aansluiting van de ketenzorg; stuurgroep OGGZ regio Maastricht, met als deelnemers: GGZ, politie, CAD, gemeente, GGD, maatschappelijke opvang, vrouwenopvang. Deze stuurgroep is weer onderverdeeld in werkgroepen; overleg tussen uitvoerenden (alle betrokkenen GGZ, GGD, CAD, maatschappelijke opvang) betreffende bemoeizorg.
Op de vraag of het project “Verslavingszorg Herijkt” wel invloed heeft gehad op deze projecten, kwamen er zowel positieve als ontkennende antwoorden naar voren. “Verslavingszorg Herijkt” in 2003
Het project “Verslavingszorg Herijkt” is opgestart met een hoog verwachtingspatroon en heeft zowel in Noord-Midden als in Zuid-Limburg een trage start gekend. Van invloed hierop was onder andere het lange traject van het vinden van een projectleider. In december 2001 is uiteindelijk een projectleider aangesteld. In de periode voor december 2001 werd vooral gesproken over structuur en geld en weinig over de inhoud gerelateerd aan het projectplan. Nu de projectleider was aangesteld is het project daadwerkelijk van start gegaan. Iedereen met wie is gesproken, is tevreden over de projectleiding. De projectleiding wordt als volgt omschreven: de bindende factor; degene die de mensen motiveert en stimuleert; degene die de neuzen in dezelfde richting laat wijzen; degene die de kar trekt; degene die zorgt dat iedereen aan bod komt; degene die de projecten moet doorvoeren; degene die zorgt dat de focus blijft gehandhaafd. Er wordt aangegeven dat het jammer is, dat de functie van projectleider niet als full time functie is gewaardeerd.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
24
Bijlage 2
Limburg
In Zuid-Limburg is nog een andere reden voor de vertraging aangegeven. Het project is namelijk te lang blijven hangen op het beleid van de ambulante verslavingszorg als aparte eenheid. Anno 2003 wordt door de meeste geïnterviewden aangegeven dat er nog weinig resultaten zijn te zien in Zuid, maar dat deze regio binnenkort zijn start gaat maken. In week 12 is een groep van 22 mensen uit de regio Zuid in de School van de Toekomst bijeengekomen. Daar is besproken welke thema’s op regionaal of beter op subregionaal niveau kunnen worden uitgevoerd. Gedurende deze bijeenkomst bleek dat 80% het eens was met de stelling dat men een aantal onderwerpen beter op subregionaal niveau kan organiseren. Ook uit de interviews onder de betrokkenen bij Zuid-Limburg bleek reeds dezelfde mening. In totaal zijn 48 thema’s besproken en uiteindelijk zijn er 5 thema’s over gebleven die regionaal worden aangepakt. In Noord-Midden is reeds geïnventariseerd welke projecten er zijn, wie de aanbieders zijn met welk aanbod en hoe de financieringsstromen lopen. Binnen de regiegroep in Noord-Midden wordt aangegeven dat het project “Verslavingszorg Herijkt” momenteel zelfs vlot loopt. Van de zeven thema’s1 is er slechts één niet behandeld, namelijk de herkenning van de verslavingsproblematiek bij de eerstelijn. Bekend is wel, dat het CAD-Limburg in beide regio’s consultatieprojecten voor huisartsen uitvoert met als thema “herkenning van de verslavingsproblematiek door de huisarts”. Projecten binnen “Verslavingszorg Herijkt” opgestart
Binnen “Verslavingszorg Herijkt” zijn een aantal projecten besproken en van start gegaan. Hieronder volgt een overzicht van de projecten waarvan is aangegeven dat men ermee bezig is. Er zit verschil in de vordering van de projecten. Noord-Midden een structuurdiscussie betreffende maatschappelijke opvang, vrouwenopvang, verslavingszorg en OGGZ. Er moet één orgaan komen dat deze beleidsvelden gaat “coveren”. Deze discussie bevindt zich momenteel in de afrondende fase; ontwikkeling Centraal meldpunt; ontwikkeling Centrale indicatiestelling; inventarisatie aanbod en financieringsstromen; cliëntvolgsysteem binnen CAD, Vincent van Gogh en Mondriaan; project ‘Korte Lijnen’ (samenwerking eerstelijn in de GGZ); creëren van draagvlak bij alle gemeenten binnen de regio Noord-Midden, om tot een totaalpakket te komen van voorzieningen waarbij de maatschappelijke opvang onder dezelfde financier valt als de verslavingszorg; preventie als speerpunt; alcohol en drugmonitor.
1
Zuid financiële stromen boven water krijgen en afstemmen tussen OGGZ, CAD, gemeenten en zorgverzekeraar; afstemming financiële stromen: lokale overheid / AWBZ; dubbele diagnoseproblematiek; cliëntvolgsysteem binnen CAD, Vincent van Gogh en Mondriaan; afstemming sociale kaart MO en verslavingszorg; zelfhulpgroepen Dianova; Hartslag (Heerlen): mensen tekenen voor een zorgpas en geven zo toestemming voor uitwisseling van gegevens. Op deze manier is het mogelijk te zien wie hoeveel en welke soort zorg krijgt. Zonder zorgpas is het niet mogelijk zorg te krijgen; sociale kaart.
(1) Herkenning verslavingsproblematiek in de eerste lijn en dan met name alcoholproblematiek; (2) Zicht op vraag/ behoefte; (3) Sluitend aanbod; (4) Samenwerking verslavingszorg – maatschappelijke opvang; (5) Samenwerking verslavingszorg – jeugdzorg; (6) Aanbod voor ‘moeilijke’ en nieuwe doelgroepen; (7) Financieringssystematiek.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
25
Bijlage 2
Limburg
Noord-Midden en Zuid
In het begin van het project “Verslavingszorg Herijkt” liep Zuid-Limburg voor betreffende het aantal projecten aangaande verslavingszorg, momenteel heeft Noord-Midden echter het voortouw genomen. Er wordt door diverse geïnterviewden in Zuid aangegeven dat er problemen zijn betreffende het vertrouwen en de structuur, wat ertoe kan hebben geleid dat Zuid nu achter loopt. Daarnaast heeft Zuid-Limburg sinds 2002 twee centrumgemeenten, waardoor een nieuw evenwicht moet worden gevonden met betrekking tot de samenwerking. Naast het verschil in aantal centrumgemeenten is er eveneens een verschil tussen Noord-Midden enerzijds en Zuid anderzijds met betrekking tot de interpretatie van de gevolgen van de gemoderniseerde AWBZ voor de financiering van de ambulante verslavingszorg. Dit zou vanuit landelijk beleid moeten worden aangestuurd. Binnen regio Zuid worden eveneens verschillen geconstateerd met name tussen de drie gemeenten Maastricht, Heerlen en Sittard-Geleen: Sittard-Geleen leunt op Maastricht. Zij gaan er van uit dat Maastricht het beleid bepaalt voor de gezamenlijke regio, terwijl Maastricht vindt dat Sittard-Geleen hierin een eigen verantwoordelijkheid heeft en zelf beleid moet vaststellen; Vanaf september 2003 zal de gemeente Sittard-Geleen – op basis van nieuwe afspraken met Maastricht – zelf de regie in handen nemen. Heerlen heeft zich vooral toegelegd op de regievorming op cliëntniveau. Heerlen kent zeer veel mensen met een drugsverslavingsprobleem, Sittard-Geleen daarentegen hebben minder verslaafden; zij richtten zich bij regievoering op de hoofdlijnen en leggen de uitvoering bij de instellingen neer. In Heerlen doet het probleem van verslaafden zich veel meer op straat voor in de vorm van overlast, in Maastricht heeft men meer te maken met de zogenoemde zorgmijders. De afstemming tussen Noord-Midden en Zuid-Limburg wordt door de geïnterviewden als volgt omschreven: Er is twee keer per jaar overleg tussen Noord-Midden en Zuid, maar dit levert doorgaans niets op. Het zijn nu ook twee aparte projecten. Ook het aantal leermomenten tussen Noord-Midden en Zuid is miniem; In de regiegroepen Noord-Midden en Zuid wordt over elkaar verteld en gesproken. Ook worden mogelijke voorstellen gedaan om projecten over te nemen; Er is een goede afstemming tussen Noord-Midden en Zuid. Het is van belang dat geen dingen dubbel worden gedaan, en er wordt verwacht dat de grote lijnen zeker bij elkaar uit zullen komen, de afstemming vindt plaats via de projectleiding.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
26
Bijlage 2
Limburg
2. Criteria “Verslavingszorg Herijkt” In de brief van het ministerie van VWS, juni 2000 aan de Tweede kamer zijn een aantal criteria genoemd waaraan de drie experimentregio’s gezamenlijk moeten voldoen. Dit betekent dat per regio niet aan alle criteria moet worden voldaan. Onderstaand wordt per criterium uitgewerkt in hoeverre Limburg eraan voldoet. 1. Vorming van een bestuurlijk platform van de relevante partijen (zorgkantoor AWBZ, centrumgemeente, justitie en andere belanghebbende partijen)
In Limburg is er sprake van twee pilots, één in WZV-regio 26 (aangeduid als regio Noord- en Midden-Limburg) en één in WZV-regio 27 (aangeduid als regio ZuidLimburg). In september 2000 is in Noord- en Midden-Limburg besloten om een regiegroep (=bestuurlijk platform) in te stellen waarin (op wethouders en raden van bestuursniveau) vertegenwoordigers van aanbieders, maatschappelijke opvang, GGD, centrumgemeenten, provincie, zorgkantoor, cliënten en justitie plaats zouden nemen. Er is voorgesteld om een onafhankelijk voorzitter van deze regiegroep aan te stellen. In 2003 heeft Noord- en Midden-Limburg een eigen bestuurlijk platform, in de vorm van een regiegroep, met een projectleider die eveneens projectleider is voor Zuid-Limburg. De voorzitter van de regiegroep is de verantwoordelijke wethouder, de wethouder van Venlo. Aanwezig zijn de vertegenwoordigers op bestuurlijk niveau van de diverse betrokken en belanghebbende partijen. De regiegroep komt vier keer per jaar bij elkaar. De aan de regiegroep Noord- en Midden-Limburg deelnemende partijen zijn: Zorgkantoor Noord- en Midden-Limburg. Provincie Limburg. Regio Noord- en Midden-Limburg. Gemeente Venlo. Openbaar Ministerie. CAD Limburg. Vincent van Gogh Instituut. Stichting Zorgcircuits. RIAGG Midden Limburg. Cliëntvertegenwoordigers. Projectleider. In september 2000 is in Zuid-Limburg eveneens besloten om een regiegroep in te stellen met dien verstande dat de nadruk zou worden gelegd op het voortbouwen op bestaand overleg en met name het SRID (Stuurgroep Regionaal Integraal Drugsoverleg). Bovendien werd aangegeven dat er geen behoefte was aan een onafhankelijk voorzitter. Men wilde vasthouden aan het voorzitterschap van de centrumgemeente Heerlen in nauw overleg met Maastricht. In 2003 heeft Zuid-Limburg eveneens een eigen bestuurlijk platform in de vorm van een regiegroep, en een projectleider. De voorzitter van de regiegroep is de verantwoordelijke wethouder, de wethouder van Heerlen. Aanwezig zijn de vertegenwoordigers op bestuurlijk niveau van de diverse betrokken en belanghebbende partijen. De regiegroep komt vier keer per jaar bij elkaar. De aan de regiegroep Zuid-Limburg deelnemende partijen zijn: Zorgkantoor Zuid-Limburg. Provincie Limburg. Gemeente Heerlen.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
27
Bijlage 2
Limburg
Gemeente Maastricht. Gemeente Sittard-Geleen. Openbaar Ministerie. Verslavingskliniek Welland. CAD Limburg. Cliëntvertegenwoordigers. Projectleider. Betreffende de deelnemende partijen hebben zich ten opzichte van 2000 de volgende wijzigingen voorgedaan: er is in december 2001 één (part-time) projectleider aangenomen voor Noord, Midden en Zuid-Limburg samen; de politie neemt in beide regio’s niet meer deel aan de regiegroep; het deel van het CAD voor Noord- en Midden-Limburg en het Vincent van Gogh Instituut zullen met ingang van 1 januari 2004 samengegaan; het deel van het CAD voor Zuid-Limburg en Welland zullen met ingang van 1 januari 2004 samengegaan. Daarnaast zijn er de nodige mutaties in de personen die een bepaalde organisatie vertegenwoordigen.
2. Formulering van een meerjarig regionaal beleidskader, door het bestuurlijk platform
Het projectplan “Verslavingszorg Herijkt”: een pilot in de WZV-regio Zuid-Limburg en WZV-regio Noord-Limburg’ van februari 2001, opgesteld door Reinoud Adviesgroep en goedgekeurd door alle betrokken partijen, heeft als basis gediend voor de in 2002 uitgevoerde werkzaamheden van de regiegroep(en), de projectleider en de projectteams. In dit projectplan is de hoofddoelstelling vermeld: “Door middel van een nieuw besturingsmodel een kwaliteits- en effectiviteitsslag leveren op het terrein van de verslavingszorg in Limburg c.q. het bereiken van een samenhangend en integraal verslavingszorgcircuit”. Deze hoofddoelstelling is in de loop der tijd ongewijzigd gebleven. Ook staan in dit projectplan de thema’s die aan de orde moeten komen in het project. Door de regiegroepen is ervoor gekozen de thema´s maatschappelijke opvang en jeugdzorg als eerste op te pakken. 3. Vorming van een operationeel overleg van budgethouders (zorgkantoor AWBZ, centrumgemeente, justitie)
In 2002 is er zowel in Noord als in Zuid voorgesteld een overleg van budgethouders in te stellen. De vertegenwoordiger van justitie (OM) zou hieraan deelnemen maar zou geen directe partij zijn. Hierin was ook een plaats voor de Provincie opgenomen omdat er ook gelden voor het aanpalende jeugdzorg door de provincie werden ingebracht. Het ging hoofdzakelijk om structureel geld voor de verslavingszorg. Afgesproken is, dat de provincie zal worden betrokken in situaties waarin ook vanuit de provincie wordt medegefinancierd. In Zuid is eveneens afgesproken dat de provincie zal worden betrokken bij het budgethoudersoverleg zodra er sprake is van een relatie met jeugdzorg. In 2003 is er in Noord- en Midden-Limburg sprake van een budgethoudersoverleg waarin de centrumgemeente Venlo, de Regio Noord- en Midden-Limburg en het Zorgkantoor Noord- en Midden-Limburg zijn vertegenwoordigd. In dit overleg zijn de volgende onderdelen aan de orde geweest:
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
28
Bijlage 2
Limburg
men heeft een overzicht opgesteld van de bestaande financieringsstromen voor de diverse onderdelen van de verslavingszorg in Noord- en Midden-Limburg; het ontwerpen van een plan over de manier waarop de verschillende financieringsstromen meer op elkaar kunnen worden afgestemd. In Zuid-Limburg is er sprake van een budgethoudersoverleg waarin de centrumgemeenten Heerlen en Maastricht en het Zorgkantoor Zuid-Limburg zijn vertegenwoordigd. Dit overleg is begin 2003 voor het eerst keer bijeen geweest, om het overzicht van de financiering van de verslavingszorg in Zuid-Limburg, dat momenteel wordt opgesteld, te bespreken. Daarna gaan ook zij bezig met het ontwerpen van een plan over de manier waarop de verschillende financieringsstromen meer op elkaar kunnen worden afgestemd. Het openbaar ministerie neemt aan geen van beide budgethoudersoverleggen deel. Zij neemt wel deel aan de regiegroepen, maar zij heeft geen invloed op de besteding van de gelden van de justitiële verslavingszorg en is daarmee dan ook geen partij met bevoegdheden in het budgethoudersoverleg. 4. Vorming van een rekenkundig financieel kader (opname 3 geldstromen, contractering o.b.v. afspraken in het operationeel overleg, gebaseerd op meerjarig beleidskader)
Dit is nog niet aan de orde. 5. Stand van zaken met betrekking tot de samenwerking op operationeel niveau
Er zijn in 2003 in Noord- en Midden-Limburg twee projectteams reeds enige tijd werkzaam: Projectteam samenwerking verslavingszorg – OGGZ – MO/V. Het opgestelde voorstel ‘Naar een nieuwe regiestructuur voor de verslavingszorg, OGGZ, maatschappelijke opvang en vrouwenopvang in Noord- en Midden Limburg’ is door de regiegroep goedgekeurd en er wordt een projectplan opgesteld. Met ingang van 1 september 2003 is gestart met de implementatie van de nieuwe structuur; vooralsnog is de duur bepaald op 2 jaar, waarna evaluatie zal plaatsvinden.
Projectteam samenwerking verslavingszorg / jeugdzorg. De regiegroep heeft het opgestelde advies “Preventie als speerpunt” geaccordeerd. Dit advies behelst twee projecten: – Focus op hanggroepjongeren, wijkgericht werken en per support; – Focus op kinderen van verslaafde ouders. Vanwege het ontbreken van gemeentelijke co-financiering vervalt dit project; momenteel worden vanuit de projectleiding initiatieven ontplooid om dit project in Zuid-Limburg doorgang te laten vinden. In Zuid-Limburg is er één projectteam bezig: Projectteam samenwerking verslavingszorg – OOGZ – MO/V. In deze projectgroep is men nog bezig met de inventarisatie en prioriteitstelling van knelpunten. Daarnaast worden er andere projecten opgestart of lopen reeds, zoals het voorstel “Consultatieteam patiënten met een dubbele diagnose” en “Ontwikkeling cliëntvolgsysteem verslavingszorg”. Deze projecten leiden allen tot samenwerking op operationeel niveau tussen verschillende partijen binnen de verslavingszorg.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
29
Bijlage 2
Limburg
6. Formulering en meetbaarheid van de te bereiken doelen
De hoofddoelstelling van het project is: Door middel van een nieuw besturingsmodel een kwaliteits- en effectiviteitsslag leveren op het terrein van de verslavingszorg in Limburg c.q. het bereiken van een samenhangend en integraal verslavingszorgcircuit. In 2003 wordt deze hoofddoelstelling steeds met de betrokkenen in het project gecommuniceerd. De deelnemers geven aan dat zij met name het bevorderen van de samenwerking tussen de verschillende partijen en het transparanter maken van het financieringssysteem als doel zien van het project. Deze doelstellingen zijn niet kwantitatief meetbaar, en men is nog niet in het stadium om de kwalitatieve aspecten van deze doelstelling te evalueren. 7. Wat is de inbreng van de regio, in financiële zin
In de projectbegroting is een substantiële bijdrage van de regio (gemeenten en provincie) opgenomen. Het gaat hier om een bedrag van € 272.268,00 vanuit de gemeenten (GSB-middelen) op een totaalbedrag van € 802.205,00 gedurende 3 projectjaren. Verder komt € 121.535,00 provinciale middelen en € 408.402,00 rijksmiddelen. 8. Hoe verhoudt het plan zich ten opzichte van bestaande wet- en regelgeving
Het plan beweegt zich binnen de bestaande wet- en regelgeving. De diversiteit in de wetgeving maakt het project “Verslavingszorg Herijkt” complex. De modernisering AWBZ heeft eveneens een mogelijk effect op de financiering van de verslavingszorg. Bijvoorbeeld met betrekking tot de indicatie van verslaafden voor functies binnen de AWBZ waarbij de ambulante verslavingszorg in feite een voorliggende voorziening is. Het grensvlak tussen zorg voor de verslaafde die enerzijds door het zorgkantoor en anderzijds door de gemeente wordt gefinancierd wordt opnieuw beoordeeld. De zorgkantoren Noord- en Midden-Limburg en Zuid-Limburg hebben hier bijvoorbeeld een verschillende opvatting over. Een eenduidige landelijke afspraak met betrekking tot dit grensvlak zal uitkomst moeten bieden. 9. Wordt vanuit de regio-indeling van de uitkering verslavingsbeleid gewerkt
Ja, alle in Limburg opererende partijen betreffende verslavingszorg zijn betrokken. Het werkgebied van de diverse partijen stemt overeen met de regio-indeling. De gemeente Maastricht is tevens centrumgemeente voor de regio Westelijke Mijnstreek (Sittard-Geleen). Momenteel wordt door deze gemeente in samenspraak met de Provincie Limburg een verzoek aan het Ministerie van VWS voorbereid om als centrumgemeente aangemerkt te worden, daar de huidige situatie (via centrumgemeente Maastricht het beleid in Westelijke Mijnstreek inhoud geven) niet optimaal is.
10. Is er al sprake van een concreet projectplan en zo ja, is deze al in uitvoering
Er is het projectplan van Reinoud Adviesgroep, waarin de thema’s zijn benoemd die in het project aan de orde komen.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
30
Bijlage 2
Limburg
Het project “Verslavingszorg Herijkt” heeft in Limburg een trage start gekend, een van de redenen hiervoor was het lange traject van het vinden van een projectleider, deze is uiteindelijk in december 2001 aangesteld. In Noord- en Midden-Limburg is er momenteel een goede structuur ontworpen die op korte termijn in werking zal treden. In Zuid-Limburg is men pas kort geleden actief van start gegaan. In Zuid-Limburg was er enerzijds sprake van een diversiteit aan problemen en anderzijds van twee centrumgemeenten. Dit heeft de totstandkoming van een gezamenlijk beleid vertraagd. Er is uiteindelijk besloten dat in Zuid-Limburg een belangrijk deel van de problematiek op subregionaal niveau (Maastricht e.o., Heerlen/ Parkstad en Sittard-Geleen e.o.) moet worden aangepakt en slechts een beperkt deel op het niveau van de gehele regio. Dit is een belangrijk leerpunt geweest voor Zuid. De twee in Noord- en Midden-Limburg opgerichte projectgroepen hebben, na goedkeuring van het voorstel door de regiegroep, projectplannen opgesteld. Er is eveneens een werkplan 2003 opgesteld waarin de ontwikkelingen die in 2002 in gang zijn gezet, verder gestalte krijgen.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
31
Bijlage 2
Limburg
3. Resultaten interviews interorganisationele samenwerking in het kader van “Verslavingszorg Herijkt” in Limburg Onderstaand worden de resultaten van de interviews met betrekking tot de interorganisationele samenwerking, per hoofdvraag weergegeven. Deze hoofdvragen hebben betrekking op factoren die invloed hebben op het al dan niet daadwerkelijk realiseren van interorganisationele samenwerking. Vanuit de factoren kan een conclusie worden getrokken over de mate van levensvatbaarheid van een interorganisationeel samenwerkingsverband. Tevens wordt inzicht geboden in de knelpunten binnen het project, waardoor handvatten ontstaan voor bijsturing.Per hoofdvraag wordt ingegaan op de resultaten van de nulmeting uit 2001 en de resultaten van de eindevaluatie uit 2003. Hierdoor kan gekeken worden in hoeverre samenwerkingsaspecten in de loop van de tijd zijn veranderd. In het kader van de metingen is gesproken met vertegenwoordigers van de volgende partijen: Regiegroep Noord - en Midden Limburg - Een vertegenwoordiger van verslavingskliniek Paschalis; - De verantwoordelijke wethouder van de gemeente Venlo (centrumgemeente); - Een vertegenwoordiger van het CAD Limburg (tevens voor Zuid); - Twee vertegenwoordiger van de cliëntvertegenwoordiging (tevens voor Zuid); - Een vertegenwoordiger van het zorgkantoor Noord- en Midden-Limburg; - Een vertegenwoordiger van Regio Noord- en Midden-Limburg. Projectgroepen Noord - en Midden Limburg - Een beleidsmedewerker van de gemeente Venlo; - Een vertegenwoordiger van AMW; - Een vertegenwoordiger van Stichting Zorgcircuits / RIAGG Noord-Limburg; - Een vertegenwoordiger van de gemeenten Regio Noord- en Midden-Limburg; - Een vertegenwoordiger van RIAGG Midden-Limburg. Regiegroep Zuid Limburg - Een vertegenwoordiger van het zorgkantoor Zuid Limburg; - De verantwoordelijke wethouder van de gemeente Heerlen (centrumgemeente); - Een vertegenwoordiger van Verslavingskliniek Mondriaan; - Een beleidsmedewerker van de gemeente Heerlen; - Een beleidsmedewerker van de gemeente Maastricht (centrumgemeente). Projectgroep Zuid Limburg - Een vertegenwoordiger van project Vangnet OGGZ; - Een vertegenwoordiger van de regiopolitie; - Een vertegenwoordiger van RIMO Parkstad Limburg; - Een vertegenwoordiger van het CAD Oostelijk Limburg; - Een vertegenwoordiger van de GGD Westelijke mijnstreek; - Een vertegenwoordiger van Vijverdal; - Een vertegenwoordiger van de Stichting Xonar, Vrouwenopvang en hulpverlening. 1. Strategische noodzaak als basis van het interorganisationele samenwerkingsverband Toelichting Het strategisch belang van het samenwerkingsproces is met name van invloed op het moment dat de betrokken organisaties voor de keuze staan al dan niet te participeren in de samenwerking en op welke wijze dit dan vorm krijgt.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
32
Bijlage 2
Limburg
Hoe groter het strategisch belang, hoe groter de kans dat de samenwerking tot stand komt en goed zal verlopen. In latere fases van een samenwerkingsproces is het strategische belang van invloed op de mate waarin de betrokken organisaties zich inzetten voor de samenwerking.
Bevindingen 2001
Er was in 2001 één uniform strategisch belang namelijk dat samenwerking in de verslavingszorg gewenst is. In Noord- en Midden-Limburg had men graag willen samenwerken in groot verband (geheel Limburg) dit omdat de ervaringen met verslavingszorg op gemeentelijk niveau in Zuid uitgebreider waren en men daarvan in Noord en Midden meende te kunnen leren. Een aantal partijen vond samenwerking belangrijk om posities helder te maken en om van elkaar te weten welke zorgaanbieder verantwoordelijk is voor welke zorg. Dit had enerzijds te maken met de toenemende complexiteit van de verslavingzorg, waardoor afstemming met andere partners noodzakelijk zou worden. Anderzijds kon deze helderheid voorkómen dat men elkaar voor de voeten zou lopen. Bevindingen 2003
In 2003 is het uniform strategisch belang het bevorderen van de samenwerking en zo de ketenzorg vorm geven. Dit strategisch belang is niet veranderd in de tijd, er zijn wel andere strategische belangen bij gekomen: het transparanter maken en afstemmen van het financieringssysteem; het opzetten van een nieuw besturingsmodel; het oppikken van signalen uit het veld op maatschappelijk niveau zodat financiers en beleidsmakers kunnen kijken welke producten zijn gewenst; het hebben van één regie met macht. de duidelijkheid over de inhoud van de regiefunctie Daarnaast wordt in Noord- enMidden-Limburg aangegeven dat de strategische noodzaak aan het afnemen is gezien de bereikte resultaten. Noord- en Midden-Limburg loopt momenteel voor op Zuid-Limburg met betrekking tot de ontwikkelingen in het kader van “Verslavingszorg Herijkt”. 2. Duidelijke afspraken over domein en de intensiteit van de samenwerking (vooronderzoek / haalbaarheidsonderzoek) Toelichting Wanneer het voor alle betrokkenen helder is hoe groot de strekking is van de samenwerking, zal het proces soepeler verlopen. Het is daarom gewenst in een vroeg stadium van het proces duidelijkheid te scheppen omtrent de periode waarvoor formele afspraken worden gemaakt, welke onderwerpen in de samenwerking zullen worden betrokken en in welke mate de instellingen autonomie inleveren ten behoeve van de samenwerking.
Bevindingen 2001
In 2000 is er een vooronderzoek uitgevoerd door een extern bureau, de Reinoud Adviesgroep. Dit vooronderzoek heeft als basis gediend voor het huidige samenwerkingsproject. Het onderzoek richtte zich met name op het draagvlak voor samenwerking, en draagvlak voor samenwerking bleek er te zijn. Hier werden geen bedreigingen verwacht. Het ontbrak in 2001 wel aan duidelijke afspraken. Dit uitte zich in het feit dat enkele geïnterviewden aangaven dat er geen concrete afspraken waren over de aan te pakken zaken. Er waren weliswaar zeven belangrijke inhoudelijke onderwerpen benoemd voor de verslavingszorg in Limburg, maar er moest nog een keuze worden gemaakt waar de pilot zich inhoudelijk op moest gaan richten. De geformuleerde aandachtspunten voorzagen vooralsnog niet in te bereiken eindtermen. Ook was een enkeling van mening dat de invulling van de mensen nog niet helemaal zeker was. Het ontbreken van concrete afspraken was te zien als een risicopunt.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
33
Bijlage 2
Limburg
Bevindingen 2003
In 2003 wordt door de geïnterviewden aangegeven dat nog niet alle afspraken duidelijk zijn. Echter in Noord- en Midden-Limburg zijn van de zeven inhoudelijke onderwerpen er reeds zes behandeld, en is er een projectgroep opgericht voor de Samenwerking verslavingszorg – OGGZ – MO / V en de Samenwerking verslavingszorg - jeugdzorg. In Zuid-Limburg loopt het project minder snel, maar heeft men één projectgroep opgezet met betrekking tot de Samenwerking verslavingszorg – OGGZ – MO/V. Binnen de projectgroepen lijken de afspraken helder te zijn. 3. Reële doelstellingen en een procesmatige aanpak Toelichting Indien de doelstellingen door alle betrokkenen worden onderschreven en realiseerbaar worden geacht, zal er meer motiverende werking van deze doelstellingen uitgaan. Hierbij is een procesmatige aanpak bij het verwezenlijken van de doelstellingen gewenst. Door een procesmatige aanpak krijgen betrokkenen de kans aan de plannen te wennen. Problemen kunnen in gedeelten worden opgelost en het proces blijft overzichtelijk.
Bevindingen 2001
De hoofddoelstelling van het project “Verslavingszorg Herijkt” is samenwerking1 (voor een kwalitatief betere verslavingszorg inclusief overlastbestrijding) hetgeen alom duidelijk is. Met wie moest worden samengewerkt welk doel te bereiken was in 2001 niet voor alle participanten gelijk of duidelijk. Bevindingen 2003
In 2003 wordt aangegeven dat de doelstelling, die niet is veranderd in de tijd, in Noorden Midden-Limburg aardig is bereikt. De verschillende partijen geven aan dat er wordt samengewerkt en dat de vorming van één regie bijna is bereikt. In Zuid-Limburg is de doelstelling in mindere mate bereikt. De verschillende partijen zitten met elkaar om de tafel, maar een aantal geïnterviewden geeft aan dat zij op het punt stonden hun bijdrage aan de regiegroep te beëindigen en voor een aantal deelnemers had het project geen echte prioriteit en was de opkomst van deze deelnemers in de regiegroep relatief laag. Dit bevordert de samenwerking niet. Ook heeft het vinden van een nieuw evenwicht door de overgang van één naar twee centrumgemeenten, de voortgang vertraagd. Voor wat betreft de aanpak is er een projectstructuur beschreven, waarin twee regiegroepen verantwoordelijk zijn voor het bewaken van de pilot. Deze regiegroepen stellen het beleidskader vast en geven opdracht aan projectteams om een en ander inhoudelijk uit te werken. Vaststelling hiervan vindt wederom plaats in de regiegroep. Het hele proces moest in 3 jaar zijn doorlopen. Deze tijdspanne was in 2001 niet bij alle partijen bekend. Wel was men van mening dat de regiegroep op korte termijn concrete afspraken zou moeten maken. Dit werd temeer van belang als medewerkers vanuit de diverse partijen zouden worden ingezet voor de projectteams. Zij zouden zich met name willen inzetten voor concrete inhoudelijke projecten. De vertraging van het project door het niet kunnen aanstellen van een projectleider heeft het opstarten van projectteams vertraagd.
1
In het projectplan staat deze hoofddoelstelling als volgt gedefinieerd: “Door middel van een nieuw besturingsmodel een kwaliteits- en effectieiteitsslag leveren op het terrein van de verslavingszorg in Limburg c.q. het bereiken van een samenhangend en integraal verslavingszorgcircuit” (p. 25)
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
34
Bijlage 2
Limburg
4. De juiste sleutelfiguren en de aanwezigheid van een sturende en controlerende partij Toelichting Aangezien het samenwerkingsverband bestaat uit op zich zelf autonome organisaties en er altijd een zekere mate van belangentegenstelling zal bestaan tussen deze organisaties, is de aanwezigheid van een krachtige, sturende partij noodzakelijk voor de voortgang van het proces. In een polaire situatie is een onafhankelijke partij essentieel.
Bevindingen 2001 versus 2003
De initiatieven in 2001 waren tot dan toe uitgegaan van de provincie die echter niet door de partijen werd gezien als de juiste instantie om een leidende rol te spelen in het vervolg. De provincie wordt in 2003 niet meer door alle geïnterviewden als sleutelfiguur gezien. Onderstaand is aangegeven welke sleutelfiguren het meest zijn genoemd. Noord-Midden Projectleider Wethouder gemeente Venlo Vertegenwoordiger Regio Noord en Midden Provincie Gemeente Venlo Zorgkantoor CAD Bureau Jeugdzorg
Zuid Projectleider Mondriaan CAD Provincie Gemeente Heerlen Zorgkantoor Symbiose (namens cliënten) OGGZ
In eerste instantie was door Noord- en Midden-Limburg geopperd om één persoon als onafhankelijk voorzitter van beide regiegroepen aan te wijzen, om daarmee ook de samenhang tussen de twee subprojecten te garanderen. Door beide projecten werd de voorzittersrol van de regiegroepen echter in handen van de centrumgemeenten gelegd. De situatie in Zuid was er hierbij een zeker risico. Het ging om de centrumgemeente Heerlen en de toekomstige centrumgemeente Maastricht die vanuit het verleden enige tegenstellingen kenden wat betreft deze status. In 2003 ligt de voorzittersrol nog steeds bij de centrumgemeenten Heerlen voor Zuid Limburg en bij Venlo voor Noord- en Midden-Limburg. Ten aanzien van de projectleider ging de voorkeur van de meeste partijen in beide projecten uit naar een onafhankelijk persoon. Het aanstellen van deze persoon heeft een lange tijd geduurd, maar sinds december 2001 is er een onafhankelijk projectleider aangesteld die in beide regio’s operationeel is. Over het algemeen was men in 2001 wel van mening dat alle benodigde partijen in de pilot bijeen waren, met uitzondering van de cliëntenvertegenwoordiging. De cliëntvertegenwoordiging neemt anno 2003 eveneens deel aan de regiegroep. 5. Top-down benadering / bottom-up benadering Toelichting Om efficiënt te kunnen werken en voldoende draagvlak te kunnen creëren, is het gewenst dat de grote lijnen op management-niveau worden uitgezet en dat deze worden uitgewerkt op uitvoerend niveau. Anderzijds moet op het management-niveau rekening worden gehouden met de wensen en ideeën die er op het uitvoerend niveau aanwezig zijn.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
35
Bijlage 2
Limburg
Bevindingen 2001
De gekozen projectstructuur waarbij de regiegroep verantwoordelijk is en mensen1 kan aanwijzen voor projectteams is een duidelijke top-down benadering. In de betrokken organisaties waren de medewerkers, met uitzondering van spilfuncties, in 2001 nog nauwelijks geïnformeerd over de samenwerking. De aanbeveling in 2001 was dat de projectleider een belangrijke taak moest krijgen in de communicatie van en naar medewerkers uit de verschillende betrokken organisaties, dit onder meer om medewerkers te motiveren om deel te nemen aan projectteams en om het bottom-up proces op gang te helpen. Bevindingen 2003
In 2003 blijkt de projectleiding inderdaad een spilfunctie te bekleden en wordt in zowel Noord- en Midden als in Zuid-Limburg vaak genoemd als zijnde de initiatiefnemer. De projectleider communiceert eveneens van en naar de vertegenwoordigers uit de verschillende betrokken organisaties en van en naar initiatiefnemers op het uitvoeringsniveau. Tijdens het interview in 2003 is gevraagd welke personen / groepen met initiatieven voor verschillende projecten kwamen. Onderstaand is aangegeven welke initiatiefnemers het meest zijn genoemd. Noord-Midden Projectleiding Provincie Gemeenten Aanbieders Cliënten Iedereen binnen de projectgroepen
Zuid Projectleiding Provincie Gemeente Heerlen Iedereen binnen het project
Uit de verslagen van de regiegroepen kon worden nagegaan dat de regiegroep Zuid meer een attitude had om van buiten aangedragen initiatieven te bespreken terwijl de regiegroep Noord-Midden een meer actievere opstelling kende.
1
Deze mensen/medewerkers uit de verschillende deelnemende organisaties worden door het management van de betreffende organisaties gevraagd en aangesteld voor deelname in projectonderdelen.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
36
Bijlage 2
Limburg
6. Onderhandelingssfeer Toelichting De onderhandelingssfeer is met name van belang in de eerste fase van het samenwerkingsproces, als er nog veel beslissingen open liggen en de definitieve vorm van samenwerking nog niet is bepaald. De kans dat onderhandelingen goed verlopen en er een optimale uitkomst ontstaat, neemt toe naarmate er sprake is van openheid, vertrouwen, een zeker machtsevenwicht en er wordt gezocht naar win-win situaties.
Bevindingen 2001 en 2003
Er was in het begin van het project, 2001, nog niet veel onderhandeld. De twee besprekingen (één in Noord-Midden en één in Zuid) die waren bijgewoond verliepen in een constructieve sfeer. Verder waren door de geïnterviewden geen negatieve opmerkingen gemaakt betreffende de onderhandelingssfeer. De meeste partners kenden elkaar al via andere overlegsituaties in relatie tot de verslavingszorg. De verwachting bij alle partners was dat men elkaar zou kunnen vinden. Derhalve waren hier geen bedreigingen te verwachten. Ook in 2003 is de onderhandelingssfeer, ondanks enkele tegenstellingen, als goed te kenmerken. 7. Aandacht voor eventuele belangentegenstellingen tussen de participerende organisaties en verwerven van steun en medewerking van verschillende betrokken partijen Toelichting Voor het verwerven van medewerking en steun van de betrokkenen is het van belang dat de verschillen in perceptie worden weggenomen. Tevens dient er te worden gestreefd naar duidelijkheid en openheid over de verschillende belangen die er kunnen zijn.
Bevindingen 2001
De volgende belangrijke potentiële belangentegenstellingen waren in 2001 naar voren gekomen tijdens de interviews. tussen de aanbieders (op de grensvlakken). Deze zouden kunnen worden overwonnen juist door samenwerking vanuit een veilige basis voor continuïteit van elke aanbieder met betrekking tot de eigen core business; tussen bestuurders. Deze zouden kunnen leiden tot een gevecht om leiderschap. Zolang er goede verstandhoudingen bestonden tussen de betreffende personen was dit risico klein; de gemeenten en justitie waren meer gericht op beheersing van overlast. De aanbieders en de zorgkantoren waren meer gericht zijn op zorg; de afstemming tussen de financiers op lokaal/regionaal niveau werd bij twee partijen (zorgkantoor en justitie) beïnvloed door landelijke afspraken terwijl de gemeenten meer vrijheden hadden tot inzet van budgetten; het innig samenwerken tussen alle zorgaanbieders kon leiden tot de situatie dat de financiers minder grip zouden hebben op kostenbeheersing via concurrentie en er andere middelen zouden moeten worden gevonden voor kostenbeheersing; de gewenste openheid tussen partijen maakte dat de productieafspraken tussen betrokken aanbieders en betrokken financiers transparant moesten zijn voor alle partijen. Dit betekende dat ook aanbieders ten opzichte van elkaar transparanter zouden worden. Geld werd door de meeste respondenten als belangrijk spanningsveld gezien. Er zouden nieuwe afspraken moeten worden gemaakt om financiële middelen te kunnen toewijzen in overeenstemming met de doelstellingen van het project. De verwachting was dat dit niet eenvoudig zou zijn, omdat niet alle financiers gelijk zijn qua vrijheidsgraden.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
37
Bijlage 2
Limburg
Bevindingen 2003
In 2003 bestaan er daadwerkelijk belangentegenstellingen die moeten worden overwonnen binnen “Verslavingszorg Herijkt”. Een aantal geïnterviewden geeft echter aan dat er nauwelijks sprake is van belangentegenstellingen. De genoemde belangentegenstellingen zijn hieronder aangegeven en onderverdeeld naar regio. Hierbij is het wel zo dat de impact van de genoemde tegenstellingen in Noord en Midden minder sterk lijkt dan in Zuid. Noord-Midden Verschillende houding van gemeenten met betrekking tot financiering van verslavingszorg; gemeente – zorgkantoor (AWBZ) met betrekking tot financiering van verslavingszorg; Bestuurlijk niveau versus uitvoerenden inzake de fusie CAD- Paschalis; klinisch – ambulant; domeinvraag maatschappelijke opvang – sociale verslavingszorg; CAD – Paschalis, op financieringsniveau; cliënt – hulpverlener, machtstegenstelling; uitvoerende instellingen – financiers, op gebied van vernieuwende projecten; kader opzetten dag en nachtopvang: MO – verslavingszorg.
Zuid Zorgkantoor – gemeenten – verslavingsklinieken. Gemeente (vooral Heerlen) kijkt naar overlast, klinieken naar zorg en preventie, zorgkantoor naar verzekerden; provincie – gemeente, provincie wil concrete projecten, gemeente kijkt naar bestuurlijk kader; Heerlen – Maastricht; elke regio heeft zijn specifieke problematiek: − Westelijke Mijnstreek heeft slechts een klein aantal verslaafden. − Oostelijk Zuid Limburg heeft relatief meer met overlast van drugsverslaafden te maken.
8. Aandacht voor de verschillen in organisatiecultuur en technologieverschillen Toelichting Verschillen in organisatiecultuur, procedures en werkwijzen kunnen zware conflicten veroorzaken die het samenwerkingsproces frustreren. Door aan deze zaken aandacht te besteden kan dit worden voorkomen.
Bevindingen 2001 Er was in 2001 weinig gedeelde cultuurkennis, hetgeen lastig kon zijn met name wanneer het ging om patiëntenzorg en bestuurlijke samenwerking. Hulpverleners hadden weinig belangstelling voor bestuurlijke samenwerking en de overheid had weinig kennis van patiëntenzorg. Gemeenten zouden altijd de hete adem van de politiek voelen, waardoor men wellicht eerder voorstander zou zijn van dwang- en drangmaatregelen. Hulpverleners waren hier geen voorstander van. Door enkelen werd opgemerkt dat allereerst van belang was dat men elkaars taken en verantwoordelijkheden leerde kennen. Wanneer voor iedereen duidelijk zou zijn wie waarvoor verantwoordelijk was, hoefden cultuurverschillen de samenwerking niet in de weg te staan. Bevindingen 2003
In 2003 werken de diverse partijen reeds enige tijd samen en zijn er enige cultuurverschillen duidelijk geworden. De volgende cultuurverschillen zijn de geïnterviewden tegengekomen binnen het project “Verslavingszorg Herijkt”.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
38
Bijlage 2
Limburg
Noord-Midden Zuid Ambulant – klinisch; Tussen verschillende instellingen. Ene instelling maatschappelijke opvang – is meer afgesloten van de buitenwereld dan de verslavingszorg, te kort aan andere; professionaliteit bij de Gemeentelijke overheid – instellingen. Mensen maatschappelijke opvang ten op straat zien de verslaafden rond hangen en opzichte van de verslavingszorg; gaan hierover klagen, dit hoort de overheid, en tussen cliënten onderling; die concludeert dan dat de instellingen hun werk tussen mensen die iets willen doen en niet goed doen. Terwijl de instellingen wel hun de mensen die eerst vooral willen werk doen, maar de overheid de overige praten en onderzoeken. problemen niet kent; tussen de belangrijke centrumgemeenten. Deze drie kijken allen anders tegen het probleem aan, maar ze hebben ook een ander probleem; CAD – Welland, maar geeft ook verrijking. Deze fusie kan in principe tot een verbetering op het grensvlak tussen ambulante en klinische verslavingszorg leiden.
Er wordt wel door enkelen aangegeven dat de cultuurverschillen niet een heel groot probleem vormen. De samenwerking tussen verschillende instelling loopt echter niet altijd optimaal. De volgende samenwerkingsvormen zijn niet tot stand gekomen: de samenwerking tussen de gemeente Heerlen en CAD loopt in Zuid-Limburg is onvoldoende, dit in tegenstelling tot de gemeenten Maastricht en Sittard-Geleen; in Noord- en Midden-Limburg is de samenwerking geen probleem; fusie van het volwassen deel van het RIAGG Midden Limburg met de klinische GGZ is niet door gegaan, terwijl dit met RIAGG Noord wel is gelukt. 9. Rekening houden met de algemene kenmerken van de omgeving Toelichting In de omgeving kunnen factoren aanwezig zijn die van invloed zijn op het welslagen van het samenwerkingsverband. Het is van belang om hier bij voorbaat rekening mee te houden.
Bevindingen 2001
In 2001 werden de volgende omgevingsfactoren genoemd die invloed zouden kunnen hebben op het welslagen van het project: de wet- en regelgeving vanuit de overheid. Deze kunnen soms samenwerking tussen instellingen belemmeren (privacywetgeving); de huidige onderbezetting van de gemeenten en de vele taken die gemeenten al hadden, er werd zich door de geïnterviewden afgevraagd of de gemeenten zich voldoende zouden kunnen vrijmaken voor een zware rol in de verslavingszorg; de bestuursstructuur van gemeente en provincie. Zij zouden kunnen worden teruggefloten. Als bijvoorbeeld de lokale politiek het belang van samenwerking niet meer in zou zien, kan de gemeente minder doen; de Euregionale contacten en de mogelijkheden die er zijn voor zelfhulp als aanvulling op het reguliere verslavingszorgaanbod.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
39
Bijlage 2
Limburg
Bevindingen 2003
In 2003 zijn de volgende omgevingsinvloeden ervaren: Noord-Midden Zuid Gemoderniseerde AWBZ betekent een Modernisering AWBZ (zie hiernaast); herbeoordeling van het grensvlak in Dianova (wordt als dwingend genoemd); financiering van de ambulante ernst problematiek Heerlen en specifieke verslavingszorg; aanpak Heerlen, die niet door alle partijen maatschappelijke opvang: het is lastig wordt ondersteund; geweest gemeenschappelijke herverdeling gelden tussen verschillende verantwoording te creëren; centrumgemeenten; verschillende financieringsvormen: fusie CAD – Mondriaan. jeugdzorg 3 financiers (provincie, gemeente en AWBZ) en verslavingszorg 3 financiers (gemeente, AWBZ en verslavingsreclassering); vele betrokken partijen; in de maatschappij is de samenhang tussen de mensen aan het verminderen. Er wordt een groter beroep gedaan op instellingen en de onderlinge samenwerking tussen de instellingen; fusie CAD – Paschalis.
10. Rekening houden met en steun verwerven uit de omgeving Toelichting Aangezien er altijd een zekere afhankelijkheid bestaat van de omgeving, zal er binnen het samenwerkingsverband rekening moeten worden gehouden met de eisen en wensen van deze omgeving. Anderzijds kan vanuit de samenwerking ook actief worden gewerkt aan het verwerven van steun van de omgeving.
Bevindingen 2001 en 2003
In Noord-Midden en Zuid maakten de huisartsen in 2001 en maken in 2003 geen onderdeel uit van de pilot. Het eerste belangrijke aandachtsgebied (herkenning verslavingsproblematiek in de eerste lijn en dan met name alcoholproblematiek) is dan ook nog niet in de regiegroepen behandeld.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
40
Bijlage 3
Rotterdam
1. Inleiding Aanloopfase
De toenmalige wethouder van Rotterdam heeft ingetekend op het Experiment “Verslavingszorg Herijkt”. Basis voor de intekening werd, en wordt, gevormd door de GGD-notitie “Drie stappen naar een keten in de Rotterdamse verslavingszorg”. Het project is gericht op de totstandkoming van een regionaal sturingsorgaan verslavingszaken en de daaraan gelieerde ketenbenadering. De eerste stap is dat het hulpaanbod wordt vertaald in een samenhangende reeks van interventies waarbij de meest passende vorm van hulpverlening wordt geboden. De tweede stap is de totstandkoming van een goed functionerende intake organisatie. De derde stap is de integrale aansturing. De notitie wordt onderschreven door het gemeentebestuur van Rotterdam, door het Zorgkantoor Rotterdam en door het Openbaar Ministerie in Rotterdam. De wethouder heeft de directeur van de GGD opdrachtgegeven om het project verder te trekken. Bij de start van “Verslavingszorg Herijkt” waren de volgende partijen aanwezig: de gemeente, vertegenwoordigd bij monde van de GGD Rotterdam; de accountmanager van het zorgkantoor; de directeur van DeltaBouman1. Er is getracht om een vertegenwoordiger van de financier van de justitiële verslavingszorg bij het project te betrekken, maar dit is niet gelukt. De financier van de verslavingsreclassering is een onduidelijke partner is het geheel. Voor de verslavingsreclassering bestaat een landelijke structuur, die loopt van het ministerie van Justitie via de stichting Reclassering Nederland en GGZ Nederland naar de lokale organisaties. Waar die er wel is voor de gemeentelijke en AWBZ verslavingszorg, is er dus geen lokale pendant voor de justitiële verslavingszorg. Het Openbaar Ministerie in Rotterdam, die daar nog het dichtste bij komt, staat wel positief tegenover het initiatief van een integrale aansturing van de verslavingszorg, maar ziet geen rol voor zichzelf in een regionale stuurgroep verslavingszorg. Dit probleem moet landelijk worden opgelost. Hierover is meermalen gecommuniceerd met het ministerie van VWS. De directeur van DeltaBouman was aanwezig bij het overleg als adviseur. In Rotterdam is gekozen om op beperkte schaal, d.w.z. beperkt aantal deelnemende partijen, te beginnen, om vervolgens op een later moment andere partijen erbij te betrekken. De veronderstelling hierbij was dat een kleine groep sneller tot (voorlopige) resultaten kan komen. Dit uiteraard in het besef dat bij verbreding van de groep met alle belanghebbenden er nog de nodige discussie zou plaatsvinden. Eerder genoemde partijen vormden de projectgroep. Er heeft in de tijd een wisseling van personen plaatsgevonden, maar de drie partijen waren tijdens het project “Verslavingszorg Herijkt” grotendeels continu betrokken. De projectgroep is gedurende da afgelopen jaren herhaaldelijk bij elkaar geweest. Er is gestart met het opstellen van een startdocument waarin de bestuurlijke verankering van het experiment in Rotterdam wordt geregeld en het doel wordt uitgesproken om te komen tot één gezamenlijk verslavingszorgbeleid in de regio. Verder wordt in het Startdocument aangegeven dat gewerkt zal worden aan de kernelementen van Herijkt, zoals verwoord in de brief van het ministerie van VWS van juni 2000 aan de Tweede kamer, en dat men met concrete projecten aan de slag gaat.
1
DeltaBouman is op 1 mei 2003 ontstaan uit de fusie tussen Delta Psychiatrisch Ziekenhuis en Bouman Verslavingszorg.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
41
Bijlage 3
Rotterdam
In opdracht van de projectgroep is er een financiële werkgroep geformeerd die zich heeft verdiept in de planning en control cylci van de gemeente en het zorgkantoor. Daarnaast heeft de projectgroep ook een quickscan opgestart, uitgevoerd door de GGD, omtrent de grensvlakken tussen de verslavingsreclassering en de gemeentelijk en AWBZ gefinancierde zorgvormen. Situatie anno 2003
Het project “Verslavingszorg Herijkt” heeft niet meer de vorm waarin het project drie jaar geleden van start is gegaan. Gaande het proces is men tot inzicht gekomen dat het nastreven van Herijkt in zijn ultieme vorm, het formuleren van een gezamenlijk beleid voor de totale verslavingszorg en de daaraan gekoppelde afspraken over de financiering, niet de juiste weg is. Lopende het project zijn de ontwikkelingen op het gebied van de OGGZ langszij gekomen. Doelen die zijn gesteld in “Verslavingszorg Herijkt”, namelijk het stroomlijnen van de financiering en het vormgeven van de ketenzorg, komen terug in het OGGZ platform waar de drie partijen momenteel aan deelnemen. Binnen dit platform richt men zich eveneens op verslaafden, bijvoorbeeld bij het project PGA 700 (gericht op overlastveroorzakende verslaafden). Een belangrijk verschil is dat men zich niet richt op de totale verslavingszorg maar op een doelgroep. Dit lijkt een logisch gevolg van de modernisering van de AWBZ, waarbij sprake is van een overgang van aanbod naar vraaggestuurde zorg. Daarnaast is geconstateerd dat de verslavingszorg op zich, een onvolledige benadering is van de doelgroep (verslaafden). De meeste verslaafden hebben namelijk naast hun verslaving ook psychische klachten. Om dit goed te kunnen organiseren en optimale zorg te kunnen leveren moet de verslavingszorg gaan samenwerken met bijvoorbeeld instellingen voor geestelijke gezondheidszorg. Binnen het OGGZ platform is de Geestelijk gezondheidszorg aanwezig. Behalve deze ontwikkelingen hebben er meer invloeden meegespeeld die ertoe hebben geleid dat “Verslavingszorg Herijkt” niet het middel was om het doel te bereiken. Het missen van justitie in het overleg bemoeilijkte in grote mate de verbetering van de afstemming van de zorg. In deze werd in Rotterdam de steun op landelijk niveau gemist om de brug met de justitiële verslavingszorg te kunnen slaan. Eén van de randvoorwaarden betrof het zoeken naar oplossingen binnen de huidige wet- en regelgeving. Deze randvoorwaarde is een grotere belemmering gebleken dan verwacht. Het tot elkaar brengen van de planning en control cylcly van de gemeente en de AWBZ vraagt om een actie op landelijk niveau, met name bij de WTG (wet tarieven gezondheidszorg). Het meewerken aan “Verslavingszorg Herijkt” heeft echter wel positieve effecten met zich meegebracht. De volgende positieve invloeden van “Verslavingszorg Herijkt” zijn door de regio genoemd: Er is meer uniformiteit van taal gekomen. Ieder weet waar men het over heeft als het gaat over verslavingszorg. Het heeft bijgedragen aan het vormgeven van ideeën. Het heeft geleid tot verkennende gesprekken tussen zorgkantoor en gemeente, waardoor een voortschrijdend inzicht is ontstaan. De verhouding tussen het zorgkantoor en de gemeente is beter geworden. Het overleg tussen zorgkantoor, gemeente en instelling is beter geworden, er zijn visies gedeeld en het afstemmen tussen zorgkantoor en gemeente verloopt nu beter. Naast het overleg zijn de productieafspraken verbeterd.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
42
Bijlage 3
Rotterdam
Het zorgkantoor heeft meer mogelijkheden gekregen met betrekking tot de projectfinanciering (o.a. de wachtlijstmiddelen) en zit bij het bespreken van projecten als mogelijke financier om de tafel. Concluderend kan gesteld worden dat Herijkt niet meer wordt nagestreefd in zijn ultieme vorm maar dat men een andere weg (OGGZ) heeft gekozen om de doelen van “Verslavingszorg Herijkt” na te streven. Daarnaast is te constateren dat de ontwikkelingen, in de tijd, ertoe hebben geleid dat het basisidee van “Verslavingszorg Herijkt” (een beleid voor de totale verslavingszorg) niet meer past. Onder impuls van de Modernisering AWBZ richt men zich niet meer op de zorg maar op doelgroepen. Een betere afstemming van de zorg voor verslaafden zou op doelgroepniveau moeten worden opgepakt, aan de hand van concrete doelgroepen. De Gemoderniseerde indicatiestelling in de AWBZ maakt duidelijk(er) wat er vanuit de AWBZ wordt vergoed en dus wat er van de gemeente verwacht mag worden, als het gaat om de financiering. Vanuit DeltaBouman wordt aangegeven dat één financieringsbron veel problemen zal oplossen of doen verdwijnen. Hier is echter een aanpassing in de wetgeving voor nodig. Een dergelijke aanpassing moet worden geïnitieerd door het ministerie.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
43
Bijlage 3
Rotterdam
2. Criteria “Verslavingszorg Herijkt” In de brief van het ministerie van VWS, juni 2000 aan de Tweede kamer zijn een aantal criteria genoemd waaraan de drie experimentregio’s gezamenlijk moeten voldoen. Dit betekent dat per regio niet aan alle criteria moet worden voldaan. Onderstaand wordt per criterium uitgewerkt in hoeverre Rotterdam eraan voldoet.
1. Vorming van een bestuurlijk platform van de relevante partijen (zorgkantoor AWBZ, centrumgemeente, justitie en andere belanghebbende partijen)
In Rotterdam is er een bestuurlijk platform opgericht i.h.k.v. de OGGZ. De projectgroep van Herijkt heeft besloten hierbij aan te haken, in plaats van een apart bestuurlijk overleg op te richten, omdat de belangrijkste doelen binnen dit, inmiddels bestaande, platform kunnen worden verwezenlijkt. Belangrijk hierbij is dat daarmee ook gekozen is om de verslavingszorg niet meer integraal te benaderen maar meer via doelgroepen. De gedachte is dat deze benadering meer kan aansluiten op de actuele behoeften. Herijkt kent volgens Rotterdam een wat te abstract (en veelomvattend) niveau. Een project dat binnen het OGGZ platform wordt uitgevoerd en waaraan de geïnterviewde personen deelnemen is PGA 700. Een eerder genoemd probleem bij het platform is het ontbreken van een locale pendant van de financier van de justitiële verslavingszorg. In Rotterdam heeft men ervoor gekozen om middels een onderzoek (quick scan) de grensvlakken van de justitiële verslavingszorg met de door gemeente en AWBZ gefinancierde verslavingszorg verder te onderzoeken, om zo tot betere afstemming van de zorg te kunnen komen. De belangrijkste conclusies uit dit onderzoek zijn: Op de grensvlakken tussen Justitie en enerzijds de AWBZ en anderzijds de gemeente blijkt samenwerking van groot belang voor de verslaafden maar blijkt ook dat dit nog maar beperkt van de grond komt. Belangrijk obstakel daarbij is de wijze van financiering maar ook de basaal verschillende invalshoeken. Daar waar de AWBZ en de gemeente nadrukkelijk focussen op preventie en behandeling en verzorging van gebrek en ziekte, acteert Justitie vooral reactief en repressief (straffen). Het Openbaar Ministerie (OM) en de gemeente zijn de samenwerking aan het intensiveren, door middel van het project PGA700. Beide hebben echter geen zeggenschap over de reclassering waardoor de samenwerking moeizaam gestalte krijgt. Tussen het OM en de gemeente bestaat er verschil in definiëring van de doelgroep voor het project PGA. – Justitie, en dus het OM, richt zich met name op personen die verdacht worden van series misdrijven terwijl de gemeente een duurzame reductie van overlast door verslaafden beoogt. – Justitie laat personen die niet van misdrijven worden verdacht, waaronder verslaafde prostituees en sommige psychiatrische patiënten, ongemoeid, terwijl de gemeente hen, met de sluiting van de gedoogzone voor heroïneprostituees in het verschiet, juist voor een intensievere aanpak in aanmerking brengt.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
44
Bijlage 3
Rotterdam
2. Formulering van een meerjarig regionaal beleidskader, door het bestuurlijk platform
Er is veel gesproken over het regionale beleid, er is door de GGD een aanzet tot een meerjarig beleidskader opgesteld, maar uiteindelijk is van verdere ontwikkeling afgezien omdat men is overgestapt op doelgroepenbenadering (doelgroep 1 zijn de overlastveroorzakers). De vele gesprekken hebben wel geleid tot een meer gezamenlijk gedragen visie op de verslavingszorg en tot een betere afstemming over (de financiering) van concrete projecten, zoals de 24 uurs time-out voorziening. De betere afstemming werd ook geholpen door het feit dat er binnen de AWBZ meer (wachtlijst)middelen beschikbaar kwamen. Ook hier speelt het probleem van het ontbreken van justitie. Beleidsmatig kan justitie niet betrokken worden, daarom is er door de GGD een project opgestart met als doel informatie uitwisselen over de afstemming tussen OM en het gemeentelijk beleid. Hiervoor is reeds een informatiebijeenkomst gehouden. Dit moet leiden tot een projectplan waarmee het ministerie van Justitie zal worden benaderd. Op projectniveau wordt wel samengewerkt met het OM en politie. Een voorbeeld is een project dat betrekking heeft op draaideurcriminelen die verslaafd zijn.
3. Vorming van een operationeel overleg van budgethouders (zorgkantoor AWBZ, centrumgemeente, justitie)
In het kader van de afspraken die er gemaakt worden bij het OGGZ platform worden, ad hoc, financieringsafspraken gemaakt. Er is geen operationeel overleg van budgethouders opgericht. Tussen de gemeente en het zorgkantoor zijn wel overleggen van start gegaan waarbij het doel is duidelijk te krijgen wie wat financiert, om te voorkomen dat er gaten vallen in de zorg. 4. Vorming van een rekenkundig financieel kader (opname 3 geldstromen, contractering o.b.v. afspraken in het operationeel overleg, gebaseerd op meerjarig beleidskader)
In Rotterdam is men destijds begonnen met een onderzoek naar het afstemmen van de planning en control cycli van de gemeente en het zorgkantoor. De cycli blijken fors van elkaar te verschillen, zowel qua planning als qua verantwoordingseisen. Partijen zagen, gegeven de huidige wet- en regelgeving (WTG), onvoldoende mogelijkheden de cycli te stroomlijnen. Derhalve is de ontwikkeling van een rekenkundig kader niet verder doorgezet. Overigens is ook opgemerkt dat er onvoldoende duidelijkheid is over de financiële verantwoordelijkheden. Er is een te groot grijs gebied dat op landelijk niveau meer zou moeten worden aangescherpt. Een voorbeeld hierbij is dat de hulpverlening die, op onderdelen, geboden wordt vanuit een CAD en de hulpverlening van een polikliniek niet wezenlijk van elkaar verschillen maar ze worden wel vanuit verschillen de bronnen gefinancierd (gemeente respectievelijk AWBZ).
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
45
Bijlage 3
Rotterdam
5. Stand van zaken met betrekking tot de samenwerking op operationeel niveau
Conform het eerder gestelde dat nu meer de doelgroepenbenadering wordt gekozen, is het vanzelfsprekend dat op operationeel niveau veel wordt samengewerkt. Voorbeelden zijn de 24-uurs time-out voorziening en het project PGA 700 (aanpak voor overlastveroorzakers). Aanbieders, politie, OM, gemeente, zorgkantoor zijn hierbij betrokken. 6. Formulering en meetbaarheid van de te bereiken doelen
De doelen die door de partijen zijn gesteld binnen “Verslavingszorg Herijkt”, en die betrekking hebben op het stroomlijnen van de financiering en het vormgeven van de ketenzorg, worden ook nagestreefd binnen het OGGZ platform. De meetbaarheid van de doelen moet gezocht worden in de succesvolheid van de projecten die gericht zijn op doelgroepen. Op dit moment zijn daar geen gegevens over beschikbaar.
7. Wat is de inbreng van de regio, in financiële zin
De regio heeft maar zeer beperkt gebruik gemaakt van de beschikbare financiële middelen binnen Herijkt. De regio heeft zelf met name menskracht beschikbaar gesteld. De project- en werkgroepleden hebben om niet meegedaan aan de diverse activiteiten. 8. Hoe verhoudt het plan zich ten opzichte van bestaande wet- en regelgeving
Herijkt in Rotterdam is steeds binnen de bestaande wet- en regelgeving gebleven. Wel is aangegeven dat de bestaande wetgeving de uitvoering van “Verslavingszorg Herijkt” heeft bemoeilijkt. Zonder aanpassingen van de wetgeving bleek het niet mogelijk veranderingen in materiële zin met betrekking tot de verschillende vormen van financiering te bewerkstelligen (met name de grote verschillen tussen planning en control cycli). Er zijn twee mogelijke oplossingen aangedragen: De drie financieringsstromen worden op een dusdanige wijze gesynchroniseerd, dat voor elk van deze financiers de verantwoordingseisen gelijk zijn. Er komt één financier. Het gehele onderscheid in justitiële, gemeentelijke en AWBZ gelden vervalt daarmee. Deze initiatieven moeten beide op landelijk niveau worden opgepakt. 9. Wordt vanuit de regio-indeling van de uitkering verslavingsbeleid gewerkt
Er werd gewerkt vanuit de regio-indeling. De gedachte was om in Rotterdam te beginnen en daarna afspraken te gaan maken met de aanpalende gemeenten. Door de wending die het project heeft genomen is men nooit tegen een grensprobleem aangelopen. Op voorhand werd dit wel als probleem gezien.
10. Is er al sprake van een concreet projectplan en zo ja, is deze al in uitvoering
Het Startdocument en het rapport “Drie stappen naar een keten in de Rotterdamse verslavingszorg” vormden tezamen de basis waarmee men aan de slag is gegaan. Er is niet een apart projectplan opgesteld.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
46
Bijlage 3
Rotterdam
3. Resultaten interviews interorganisationele samenwerking in het kader van “Verslavingszorg Herijkt” in Rotterdam Algemeen
Onderstaand zijn de resultaten van de interviews met betrekking tot de interorganisationele samenwerking, per hoofdvraag weergegeven. Deze hoofdvragen hebben betrekking op de voorwaarden voor het daadwerkelijk realiseren van interorganisationele samenwerking. Vanuit de aanwezigheid van deze factoren kan een conclusie worden getrokken over de mate van levensvatbaarheid van een interorganisationeel samenwerkingsverband. Tevens wordt inzicht geboden in de knelpunten binnen het project, waardoor handvatten ontstaan voor bijsturing. Per hoofdvraag wordt ingegaan op de resultaten van de nulmeting uit 2001 en de resultaten van de eindevaluatie uit 2003. Hierdoor kan gekeken worden in hoeverre samenwerkingsaspecten in de loop van de tijd zijn veranderd. Er is gesproken met vertegenwoordigers van de volgende partijen: GGD Rotterdam. Zorgkantoor Rotterdam. DeltaBouman. Er is rekening gehouden met het feit dat “Verslavingszorg Herijkt” in Rotterdam niet meer bestaat in de vorm waarin het project van start is gegaan. De evaluatie is niet beperkt tot Herijkt. De samenwerkingsaspecten zijn in bredere zin beoordeeld. Resultaten
1 Strategische noodzaak als basis van het interorganisationele samenwerkingsverband Toelichting Het strategische belang van het samenwerkingsproces is in het bijzonder van invloed op het moment dat de betrokken organisaties voor de keuze staan al dan niet te participeren in de samenwerking en op welke wijze dit dan vorm krijgt. Hoe groter het strategische belang, hoe groter de kans dat de samenwerking tot stand komt en goed zal verlopen. In latere fases van een samenwerkingsproces is het strategische belang van invloed op de mate waarin de betrokken organisaties zich inzetten voor de samenwerking.
Bevindingen 2001
Alle partijen zien een strategische noodzaak tot samenwerking, hoewel deze niet voor iedereen gelijk is. Het belang voor de GGD is de overlastbestrijding en de zorg voor verslaafden. Zij doen de financiering namens de gemeente en adviseren over beleid aan de gemeente en zijn van daaruit gebaat bij een vloeiende overgang naar de AWBZ en justitie. De GGD is verder van mening dat de cliënten de noodzaak tot samenwerking creëren. Voor cliënten is de overstap naar de andere sectoren veelal lastig (veel cliënten blijken na detentie bijvoorbeeld dakloos te raken). Door niet samen te werken, ontstaan problemen. DeltaBouman bevestigt dat er voor vele van hun cliënten sprake is van overlap met de andere partijen.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
47
Bijlage 3
Rotterdam
Te denken valt bijvoorbeeld aan overlastgevende drugsgebruikers, de cliënten met alcoholverslaving en depressie; verslaafde jongeren, et cetera. Daarenboven is het feit dat zij te maken hebben met drie financieringsstromen lastig en convergentie daarvan daarom wenselijk. Voor het zorgkantoor zit de strategische noodzaak voornamelijk in de continue noodzaak om de middelen zo efficiënt mogelijk aan te wenden, zeker gezien de ernstige ondercapaciteit die er binnen de GGZ in Rotterdam is. De verslavingszorg zit immers met voor- en achterkant vast aan de GGZ, waardoor de samenwerking met DeltaBouman kan leiden tot versnelling van discussies binnen GGZ. Verder biedt de pilot mogelijkheid om te experimenteren met een soort AWBZ nieuwe stijl. Voor het Openbaar Ministerie ligt het belang om mee te doen bij de overlastbestrijding. Een groot deel van de zogenaamde veelplegers is verslaafd. Een hulpverleningstraject voor deze cliënten is voor het OM van belang. Voor de pilot worden hier geen risico’s verwacht. De noodzaak tot samenwerken wordt onderkend door de partijen. Een ieder heeft daarbij vanuit zijn eigen hoofdtaken uiteraard wel zijn eigen preferentie. Bevindingen 2003
Bovenstaande belangen worden anno 2003 nog steeds relevant gevonden. In de tijd is wel de focus veranderd van het aanbod naar de vraag, in termen van doelgroepen. Een belangrijk voorbeeld is de samenwerking binnen het project PGA 700, waaraan de geïnterviewde partijen deelnemen. De GGD geeft aan dat het van belang is de hele doelgroep te bereiken en in te delen in segmenten, bijvoorbeeld dak- en thuisloos, in plaats van naar soort verslaving. Daarnaast moeten de kerntaken van de gemeente en het zorgkantoor duidelijk worden omschreven en de verantwoordelijkheden worden geconcretiseerd. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij het ministerie. 2. Duidelijke afspraken over domein en de intensiteit van de samenwerking (vooronderzoek / haalbaarheidsonderzoek ) Toelichting Wanneer het voor alle betrokkenen helder is hoe groot de strekking is van de samenwerking, zal het proces soepeler verlopen. Het is daarom gewenst in een vroeg stadium van het proces duidelijkheid te scheppen over de periode waarvoor formele afspraken worden gemaakt, welke onderwerpen in de samenwerking zullen worden betrokken en in welke mate de instellingen autonomie inleveren ten behoeve van de samenwerking.
Bevindingen 2001
Er is geen haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd. Wel is van te voren nagegaan wat bijvoorbeeld in de driehoek en bij het OM de reacties waren op deelname aan Herijkt. Dit valt echter meer onder de noemer van draagvlakonderzoek. Geconstateerd is dat dit draagvlak er is. Alle partijen hebben zich achter het rapport “Drie stappen naar een keten in de Rotterdamse verslavingszorg” geschaard. Het achterwege laten van een vooronderzoek en/of haalbaarheidsonderzoek heeft geen invloed gehad op de samenwerking. Er is in Rotterdam een startdocument opgesteld waarin duidelijk wordt omschreven waar de samenwerking zich op zal richten. Deze notitie heeft bestuurlijk commitment gekregen.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
48
Bijlage 3
Rotterdam
Doelstelling is om de zorgverlening aan verslaafden te optimaliseren door: het realiseren van integrale aansturing van de verslavingszorg; het ontwikkelen van een meerjarige visie die verder gaat dan alleen de categoriale verslavingszorg; het inhoudelijk en organisatorisch op elkaar afstemmen van de productieafspraken (ontwikkeling van één systeem) waarbij elk van de stuurgroepleden zelf de verantwoordelijkheid houdt voor zijn aandeel in de totale set van productieafspraken; het in de praktijk brengen van het bovenstaande aan de hand van een aantal concrete projecten. De rolverdeling en de prioritering is in deze notitie eveneens nader omschreven. In grote lijnen geldt dit eveneens voor de tijdsplanning. Bevindingen 2003
Na drie jaar blijkt dat de meer concrete afspraken in uitvoering zijn gebracht, maar met name waar het gaat om de bestuurlijke samenwerking en de gezamenlijke financiering is de uitvoering daarvan overvleugeld door andere ontwikkelingen (OGGZ). Er zijn diverse samenwerkingsvormen opgericht waarbij “Verslavingszorg Herijkt” een zet in de goede richting heeft gegeven. Binnen deze samenwerkingsvormen zijn er afspraken gemaakt die voor de deelnemers van Herijkt als minder vrijblijvend zijn ervaren. Er waren duidelijke afspraken maar deze zijn ingehaald door de tijd. Het oorspronkelijke middel (bestuurlijk platform voor Herijkt etc.) is vervangen door een ander middel, het OGGZ platform. De strategische noodzaak wordt nog steeds onderschreven als het gaat om de te bereiken doelen. 3. Reële doelstellingen en een procesmatige aanpak Toelichting Indien de doelstellingen door alle betrokkenen worden onderschreven en realiseerbaar worden geacht, zal er meer motiverende werking van deze doelstellingen uitgaan. Hierbij is een procesmatige aanpak bij het verwezenlijken van de doelstellingen gewenst. Door een procesmatige aanpak krijgen betrokkenen de kans aan de plannen te wennen. Problemen kunnen in gedeelten worden opgelost en het proces blijft overzichtelijk.
Bevindingen 2001
Bij de start van Herijkt was het de bedoeling dat er op korte termijn inzicht zou worden verkregen in de financieringssystematieken en de mate waarin deze op elkaar aansluiten. Verder moesten er productieafspraken worden gemaakt op basis van concrete projecten, zodat geoefend kan worden met een gezamenlijk gemeenschappelijk verhaal. Op lange termijn zou een gemeenschappelijk kader de basis moeten gaan vormen. De aanpak om de doelstellingen te realiseren was in zoverre helder, dat bekend was wie regievoerder was en waarvoor concrete werkgroepen aan de slag zouden gaan. Bevindingen 2003
De doelen met betrekking tot het stroomlijnen van de financiering bestaan op dit moment nog steeds. De financiering blijft onnodig complex hetgeen leidt tot te veel bureaucratie. Er moet door de verslavingszorginstelling aan drie partijen verantwoording worden afgelegd waarbij iedere partij verschillende eisen stelt. De financiering staat ook op de agenda van PGA 700. Met betrekking tot de financiering heeft men de planning & control cycli uitgewerkt. Er bleken grote verschillen maar er werd te weinig perspectief in gezien om deze te stroomlijnen. Huidige wet en regelgeving staan dit niet toe (m.n. CTG).
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
49
Bijlage 3
Rotterdam
Tussen de gemeente en het zorgkantoor is een overleg tot stand gekomen, waarbij wordt gecommuniceerd wie wat financiert. Wanneer hier duidelijkheid over is ontstaan, kan het zorgkantoor ervoor zorgen dat er geen gaten vallen in de zorg. Door de modernisering van de AWBZ zijn er mogelijkheden gecreëerd voor het zorgkantoor met betrekking tot de te financieren zorg. Het doel om een gemeenschappelijk kader te realiseren voor de gehele verslavingszorg is inmiddels verlaten en vervangen door doelen die gedefinieerd zijn per doelgroep. Concluderend kan gesteld worden dat sommige van de oorspronkelijke doelstellingen door de tijd zijn ingehaald en vervangen door andere. Dit heeft niet belemmerend gewerkt. Er kan juist gesteld worden dat deze ommezwaai een positieve invloed heeft gehad. 4. De juiste sleutelfiguren en de aanwezigheid van een sturende en controlerende partij Toelichting Aangezien het samenwerkingsverband bestaat uit op zich zelf autonome organisaties en er altijd een zekere mate van belangentegenstelling zal bestaan tussen deze organisaties, is de aanwezigheid van een krachtige, sturende partij noodzakelijk voor de voortgang van het proces. In een polaire situatie is een onafhankelijke partij essentieel.
Bevindingen 2001 - 2003
In de startnotitie zijn de taken en verantwoordelijkheden duidelijk beschreven: er wordt een regionale stuurgroep verslavingszorg ingericht. Deze stuurgroep staat die onder leiding van de gemeente Rotterdam (de wethouder verslavingszaken) en bevat verder de financiers van de verslavingszorg (het zorgkantoor en de verslavingsreclassering). DeltaBouman treedt op als adviseur. De GGD Rotterdam voert het secretariaat van de stuurgroep. De keuze voor de gemeente als regievoerder komt voort uit de verantwoordelijkheid die de gemeente heeft voor de context waarbinnen de verslavingszorg opereert. Daarbij wordt in het bijzonder gedoeld op de verantwoordelijkheid van de gemeente voor sociale voorzieningen, openbare geestelijke gezondheidszorg, regiovisies op de zorg en openbare orde en veiligheid. Doordat in de loop van het project is besloten aan te haken bij het OGGZ platform is de regionale stuurgroep specifiek voor Herijkt nooit in functie geweest. Daarnaast is er nooit een vertegenwoordiger gevonden namens de financiering van de verslavingsreclassering. Hierdoor kon men zich slechts richten op een integrale aansturing van de verslavingszorg voor zover die wordt gefinancierd door de gemeente en de AWBZ. Dit probleem is onder de aandacht gebracht van het ministerie van VWS. Bij de start van het project waren S. Czyzewski, E. van der Hijden en R. Geurs de sleutelfiguren. In de loop van de tijd namen de sleutelfiguren E. van der Hijden en R. Geurs niet meer deel aan het project. Hun plaatsen zijn ingenomen door andere personen van dezelfde organisatie. Bij het zorgkantoor is daar wel enige tijd overheen gegaan. Dit heeft een negatief effect gehad op het verloop van het project. Met name op de voortgang (tempo) en de consistentie. Ook is de veronderstelling dat het beter was geweest indien de sleutelfiguren allen een directiefunctie hadden gehad. Dit zou meer prioriteit aan het project hebben gegeven bij zowel zorgkantoor als GGD.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
50
Bijlage 3
Rotterdam
5. Top-down benadering / bottom-up benadering Toelichting Om efficiënt te kunnen werken en op voldoende draagvlak te kunnen creëren, is het gewenst dat de grote lijnen op management-niveau worden uitgezet en dat deze worden uitgewerkt op uitvoerend niveau. Anderzijds moet op het management-niveau rekening worden gehouden met de wensen en ideeën die er op uitvoerend niveau aanwezig zijn.
Bevindingen 2001 - 2003
De samenwerking was bij aanvang van het project vooral een top-downproces. Het idee voor samenwerking is vanuit een beleidsvisie ontstaan. De vertegenwoordigers van de GGD en het DeltaBouman waren beiden reeds betrokken bij het advies van RVZ / RMO. De verantwoordelijkheid van het project lag bij de wethouder. De wethouder heeft de uitvoering in handen gegeven van de directeur van de GGD, die het vervolgens weer heeft gedelegeerd naar de betrokken afdeling. Achteraf gezien had de directeur van de GGD misschien zelf in de projectgroep moeten gaan om zo te laten zien dat er top down veel belang werd gegeven aan het project. Hetzelfde kan gezegd worden over het zorgkantoor. Namens het zorgkantoor had misschien de eindverantwoordelijke voor het zorgkantoor deel moeten nemen aan het project. Bottum up, op uitvoerend niveau, is Herijkt niet echt gaan leven, voor zover Herijkt al bekend was. 6. Onderhandelingssfeer Toelichting Ook de onderhandelingssfeer is in het bijzonder van belang in de eerste fase van het samenwerkingsproces, als er nog veel beslissingen open liggen en de definitieve vorm van samenwerking nog niet is bepaald. De kans dat onderhandelingen goed verlopen en er een optimale uitkomst ontstaat, neemt toe naarmate er sprake is van openheid, vertrouwen, een zeker machtsevenwicht en er wordt gezocht naar win-win situaties.
Bevindingen 2001 - 2003
De sfeer tussen de drie hoofdpartijen is gedurende de hele looptijd van het project door alle drie als goed, open en direct gekenschetst. Dit ondanks dat partijen (aanbieder en een financier) bij de afrekening van één van de jaren op een aantal fronten van mening verschilden en ondanks dat er personele wisselingen hebben plaatsgevonden. De conclusie luidt dat de sfeer de samenwerking niet negatief heeft beïnvloed maar er kan ook niet geconcludeerd worden dat het de sleutel voor succes was. Succes blijkt een relatief begrip te zijn over de drie jaren van Herijkt. 7. Aandacht voor eventuele belangentegenstellingen tussen de participerende organisaties en verwerven van steun en medewerking van verschillede betrokken partijen Toelichting Voor het verwerven van medewerking en steun van de betrokkenen is het van belang dat de verschillen in perceptie worden weggenomen. Tevens dient er te worden gestreefd naar duidelijkheid en openheid over de verschillende belangen die er kunnen zijn.
Bevindingen 2001 - 2003
De geïnterviewden hebben aangegeven dat er geen belemmerende belangentegenstellingen waren gedurende het project. Dit gold zowel bij aanvang van het project als aan het einde. Ook gedurende de afgelopen jaren zijn geen belangentegenstellingen gevonden die (zeer) belemmerend hebben gewerkt.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
51
Bijlage 3
Rotterdam
Er zijn wel tegenstellingen maar die zijn niet als cruciaal voor het verloop van het project ervaren. De volgende belangentegenstellingen zijn genoemd: Zorgkantoor – gemeente. Het zorgkantoor heeft het gevoel dat de gemeente taken en financiering snel wil overhevelen naar zorgkantoor. De gemeente voert bezuinigingen door en het zorgkantoor moet de (zorg)tekorten opvangen. Binnen de gemeente: enerzijds moet de gemeente verslaafden helpen door het opzetten van voorzieningen in de wijk en anderzijds moet de gemeente aandacht hebben voor wensen van (niet verslaafde) burgers (voorziening voor verslaafden in de wijk wordt door bewoners van de wijk als niet prettig ervaren). De gemeente wil een goede verslavingszorg, maar bezuinigt op de welzijnsaspecten. Deze moeten worden opgevangen door de zorg, terwijl verslavingszorg juist aan het vervreemden is van de zorg. Door het ontbreken van justitie hebben de volgende belangentegenstellingen zich (nog) niet voorgedaan: de spanning tussen de strakke productiekaders binnen de verslavingsreclassering en de wens om nieuwe methoden en technieken evenals nieuw aanbod te ontwikkelen; de spanning tussen de strakke productiekaders binnen de verslavingsreclassering en de taak om als verslavingsreclassering een grote rol te spelen in de leefbaarheid van de stad; de spanning tussen zorgverlening en openbare orde; dit laatste zal veel meer spelen als justitie erbij komt. 8. Aandacht voor de verschillen in organisatiecultuur en technologieverschillen Toelichting Verschillen in organisatiecultuur, procedures en werkwijzen kunnen zware conflicten veroorzaken die het samenwerkingsproces frustreren. Door aan deze zaken aandacht te besteden kan dit worden voorkomen.
Bevindingen 2001 - 2003
Door de geïnterviewden is, zowel in 2001 als in 2003, aangegeven dat er een aantal verschillen is voor wat betreft cultuur: met uitzondering van de persoon die is betrokken bij de pilot is het zorgkantoor over het algemeen minder gewend te kijken naar inhoudelijke ontwikkelingen; deze pilot vraagt wel degelijk een zorginhoudelijke visie; medewerkers van het DeltaBouman leveren hulpverlening en houden zich minder bezig met abstracte processen als de financieringssystematiek; partijen hebben verschillende opvattingen over wie de klant is. Voor de gemeente is dit de gemeenteraad. Voor het zorgkantoor zijn het de inwoners van Rotterdam, waaronder ook de mensen die nu geen zorg hebben. Het DeltaBouman zit hier een beetje tussen in (enerzijds is de mate waarin de politiek tevreden is van belang en anderzijds is men een zorginstelling met een cliëntenraad); de gemeente werkt in politieke kaders en heeft dus meer aandacht voor inhoudelijke zaken. Vooralsnog hebben de verschillen niet geleid tot problemen in de samenwerking. Mogelijk komt dit doordat men zich gezamenlijk is gaan richten op specifieke doelgroepen waar alle betrokkenen belang bij hebben.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
52
Bijlage 3
Rotterdam
9. Rekening houden met de algemene kenmerken van de omgeving Toelichting In de omgeving kunnen factoren zijn die van invloed zijn op het welslagen van het samenwerkingsverband. Het is van belang om hier bij voorbaat rekening mee te houden.
Bevindingen 2001 - 2003
In de loop van het project hebben de volgende omgevingsfactoren, volgens de geïnterviewden, het verloop van het project beïnvloed: wisseling in personen binnen de deelnemende organisaties en het College Rotterdam; gemeenten hadden andere prioriteiten, bijvoorbeeld de OGGZ; (veranderende) wetgeving; afwezigheid justitie op regionaal niveau; te weinig ondersteuning op landelijk niveau om zaken te realiseren; gemeenten kunnen de problemen niet aan met de gelden die ze hebben; scheiding van centrumgemeenten; instellingen in de GGZ werken niet al te eendrachtig samen; bezuinigingen. Genoemde omgevingsfactoren hebben een rechtlijnig verloop van het project zwaar beïnvloed. Mede onder druk van de omgevingsfactoren is de koers veranderd, overigens zonder dat de oorspronkelijke doelen zijn verlaten. 10. Rekening houden met en steun verwerven uit de omgeving Toelichting Aangezien er altijd een zekere afhankelijkheid bestaat van de omgeving, zal er binnen het samenwerkingsverband rekening moeten worden gehouden met de eisen en wensen van deze omgeving. Anderzijds kan vanuit de samenwerking ook actief worden gewerkt aan het verwerven van steun van de omgeving.
Bevindingen 2001
In het startdocument (2001) is voorzien in een breed overleg van alle lokale partijen die te maken hebben met (potentiële) verslaafden. Naast de verslavingszorg zelf zijn dit onder meer het Maatschappelijk Werk, de Maatschappelijke Opvang, de vrouwenopvang, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de GGZ-instellingen, het Openbaar Ministerie en de politie. Samen met dit brede overleg zou de meerjarige visie op de verslavingszorg moeten worden ontwikkeld. Bevindingen 2003
Door de verandering van koers is de meerjarige beleidsvisie niet verder ontwikkeld. Wel is in het kader van de quick scan verslavingsreclassering met veel partijen gesproken, enerzijds om kennis te vergaren en anderzijds om draagvlak te creëren voor een betere afstemming tussen de justitiële verslavingszorg en de niet justitiële verslavingszorg.
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
53
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
54
Bijlage 4
Schematisch overzicht van de bevindingen uit § 2.2 met betrekking tot “Verslavingszorg Herijkt” in de regio’s
Amsterdam 2000
Rotterdam 2003
2000
Limburg 2003
2000
2003
1. Vorming van een bestuurlijk platform van de relevante partijen.
Ja Doch geen deelname zorgkantoor
Ja Doch geen deelname zorgkantoor
Nee
Ja In ontwikkeling Er is aangehaakt bij het OGGZ platform
Ja In de vorm van een regiegroep
2. Formulering van een meerjarig regionaal beleidskader.
Ja Maar beperkt tot een bepaalde doelgroep
Ja Maar beperkt tot een bepaalde, toegenomen, doelgroep
Nee
Ja Maar beperkt tot enkele doelgroepen
In ontwikkeling
Ja
3. Vorming van een operationeel overleg van budgethouders
Nee Ook geen concrete plannen voor
Nee Ook geen concrete plannen voor
Nee
Nee Wel bilaterale gesprekken tussen gemeente en zorgkantoor
In ontwikkeling OM neemt pro forma deel.
Ja Justitie is niet aanwezig
4. Vorming van een rekenkundig financieel kader.
Nee (zie ook 7) Ook geen concrete plannen voor
Nee Ook geen concrete plannen voor
In ontwikkeling
Nee Bleek niet haalbaar, door huidige wetgeving
In ontwikkeling Probleem is dat financiering verslavingsrecla ssering op landelijk niveau gebeurt.
Op hoofdlijnen in ontwikkeling tussen gemeente en zorgkantoor
5. Stand van zaken m.b.t. de samenwerking op operationeel niveau.
Werkend
Werkend
In ontwikkeling
Werkend Meerdere projecten
In ontwikkeling
Werkend Meerdere projecten
6. Formulering en meetbaarheid van de te bereiken doelen.
Ja
Ja
Nee
Nee Mogelijk via beoordelen projectresultaten
Nee
Ja / nee Wel doelen, niet kwantitatief meetbaar
7. Wat is de inbreng van de regio, in financiële zin.
Menskracht (met gesloten beurzen) garantie op beschikbaarheid van capaciteit
Menskracht Idem 2000
Menskracht
Menskracht
Nog niet bekend
Geld Provincie draagt ongeveer 1/3 van totaal bij
8. Hoe verhoudt het plan zich t.o.v. bestaande weten regelgeving.
Diverse punten hebben zich aangediend
Geen Nog niet aan de tegenstrijdigheid, orde maar werkt als randvoorwaarde, men probeert hier flexibel mee om te gaan
Beweegt binnen wet- en regelgeving maar maakt uitvoering wel complex
Nog niet aan de orde
Beweegt binnen wet- en regelgeving, maar maakt project wel complex
9. Wordt vanuit de Ja regio-indeling van de uitkering verslavingsbeleid gewerkt.
Ja
Ja Maar wel lastig doordat regio’s van zorgkantoor, gemeente en aanbieder verschillen
Ja
Ja
10. Is er al sprake van een concreet projectplan en zo ja, is deze al in uitvoering.
Ja Nee en in omvang van doelgroep verder uitgebreid
Ja
In ontwikkeling
Ja en in uitvoering
Ja en in uitvoering
HD/03/3136/eve, © HHM 2003
Ja Maar is potentieel knelpunt
55
