1
Evaluatieonderzoek van de communautaire maatregelen in de sector gedroogde voedergewassen AND-International (Paris), COGEA (Roma), de Universiteit van Leiden (Leiden) en de Danish Agriculture Advisory Service (Aarhus) voor De Europese Commissie, directoraat-generaal Landbouw:
Samenvatting 1.
ECONOMISCHE ASPECTEN VAN DE SECTOR GEDROOGDE VOEDERGEWASSEN In 2005-2006 bedroeg de productie van gedroogde voedergewassen in de EU-25 4,5 miljoen ton en bestond zij voor 80 % uit luzerne en voor 20 % uit gras. De productie vond plaats in 17 lidstaten (LS); 8 van deze landen - die samen goed zijn voor 97 % van de productie - werden voor het onderzoek in aanmerking genomen. Spanje is de eerste producent (45 %) en wordt gevolgd door Frankrijk (24 %), Italië (15 %) en Duitsland (7 %). Nederland, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië vertegenwoordigen samen 8 % van de totale productie. Meer dan de helft van de productie is in drie bekkens geconcentreerd : de vallei van de Ebro, de vallei van de Po en de regio Champagne-Ardenne. De omzet van de bedrijfstak wordt voor 2005/2006 geraamd op 550 miljoen euro, of 0,9 % van de omzet van de sector veevoederproductie in Europa. Op het vlak van werkgelegenheid vertegenwoordigt dit ongeveer 4 500 voltijdse arbeidsplaatsen waarvan 1 200 in verwante sectoren die rechtstreeks ten dienste staan van de activiteit. Met 430 000 hectare vertegenwoordigt de sector gedroogde voedergewassen jaarlijks nauwelijks 1 % van het groenvoederareaal van de EU 25 in een vruchtwisselingsstelsel (inclusief weidegrond). Voor luzerne is het gedroogde gewas goed voor 23 % van het areaal. De gedroogde voedergewassen leveren 15 % van de in de EU-25 gebruikte plantaardige eiwitten. In 70 % van de gevallen wordt het gedroogde voedergewas in zijn oorspronkelijke staat, zonder dat er andere stoffen worden aan toegevoegd of onder gemengd, aan de dieren gevoederd. De sector melkkoeienhouderij is de belangrijkste afnemer van deze voedergewassen (63 %). De melkgeiten- en de melkschapenhouderij nemen 18 % van de afzet voor hun rekening terwijl de konijnenhouderij goed is voor 10 %. Als pluspunten van de gedroogde voedergewassen vermelden de afnemers de bewaarmogelijkheden, de regelmatige aanvoer en de uitstekende hygiënische kwaliteit. Afgezien van het feit dat ze rijk zijn aan eiwitten, zijn de leguminosen en andere gedroogde voedergewassen voor knaagdieren een bron van vezels, calcium en andere noodzakelijke voedingsstoffen (Omega 3) Als belangrijkste nadeel gelden de hoge productiekosten die de vergelijking met de prijs van het belangrijkste vervangingsproduct in de veehouderij, soja, niet kunnen doorstaan. Factoren die aan de ontwikkeling en de evolutie van de sector gedroogde voedergewassen kunnen bijdragen zijn: de snelgroeiende vraag van de sector paardrijden als vrijetijdsbesteding, het gebruik van biomassa als energiebron en de verbetering van de warmtebalans (en van de CO2 uitstoot) van de bedrijven. Factoren die de ontwikkeling en de evolutie in het gedrang kunnen brengen zijn de stijgende energiekosten, de in aanmerking genomen CO2 balans en het op de markt komen van nieuwe vervangingsproducten (afgeleide producten van de sector biobrandstoffen).
2
2.
BEOORDELING VAN DE GMO VOOR GEDROOGDE VOEDERGEWASSEN 2.1. DE GMO VOOR GEDROOGDE VOEDERGEWASSEN Het beleid ter ondersteuning van de productie van gedroogde voedergewassen gaat terug tot 1975. Uit de overwegingen van de oorspronkelijke verordening blijkt duidelijk dat het de bedoeling was, de productie van plantaardige eiwitten te ontwikkelen om het communautaire tekort aan te vullen. De steun heeft zich toegespitst op de verwerkende bedrijven en totdat de regeling in 2003 werd hervormd, werd zij herhaaldelijk gewijzigd. Na de hervorming, die van toepassing werd in 2005, werd aan traditionele producenten een ontkoppelde rechtstreekse steun toegekend en werd de gekoppelde steun die werd toegekend voor de twee onderstaande types van verwerking, geüniformiseerd: kunstmatig drogen van groenvoedergewassen en vermalen van zongedroogde voedergewassen (33 euro/ton eindproduct). De steunregeling gaat sedert 1995 gepaard met de vaststelling van een gegarandeerde maximumhoeveelheid (GMH) die wordt omgezet in gegarandeerde nationale hoeveelheden (GNH) Er wordt vastgesteld dat de GMH weliswaar wordt bereikt maar dat de benuttinggraad van de GNH zeer variabel is: de LS met een mediterraan klimaat hebben hun productie opgevoerd terwijl de noordelijke en de oostelijke LS ze net hebben verlaagd. 2.2.
ANTWOORDEN OP DE VOOR DE BEOORDELING GESTELDE VRAGEN
2.2.1.
Thema 1: doeltreffendheid van de steun vóór en na de hervorming.
Vraag 1 – In welke mate heeft de regeling gezorgd voor een beter aanbod van voor de dierlijke productie bestemde eiwitrijke voedergewassen? • Dankzij de GMO konden de geproduceerde hoeveelheden worden verhoogd tot en gehandhaafd op een hoger niveau dan de GMH; • Gedroogde voedergewassen worden door de gebruikers zeer op prijs gesteld wegens hun rijkdom aan eiwitten en voor zover de prijs gunstig is; • De prijzen worden bepaald door de markt. De kwaliteitssegmenten waar hogere prijzen kunnen worden gehanteerd, zijn goed voor 20 % van de geproduceerde hoeveelheden. Vraag 2 – In welke mate heeft de regeling bijgedragen aan een regelmatiger aanbod van groenvoedergewassen aan de verwerkende bedrijven? De dalende rentabiliteit van de bedrijfstak, ten dele veroorzaakt door de verlaging van de communautaire steun sedert 1995 en door de stijgende energieprijzen, heeft een groot aantal sluitingen van verwerkingsgebieden en bedrijven in de sector en een daling van de productie tot gevolg gehad. Deze daling van de rentabiliteit heeft vooral gevolgen voor de toeleveringsbedrijven: de prijzen die de producenten worden geboden, zijn sterk gedaald. Deze weinig aantrekkelijke prijzen leiden op hun beurt tot een beperkter aanbod. Voor de zuidelijke lidstaten verliep de evolutie anders omdat de verwerkingskosten hier lager liggen. Door de hervorming van 2003 die sedert 2005 en 2006 wordt toegepast, wordt deze evolutie nog versterkt: de lagere prijzen die de producenten worden geboden hebben ditmaal gevolgen voor de zuidelijke lidstaten. Zo heeft de regeling tot in 2005/2006 in het noorden een gedeelte van de bedrijfstak laten voortbestaan, terwijl het andere gedeelte is verdwenen: de regeling is dus niet altijd doeltreffend gebleken. Met de nieuwe hervorming is de bevoorrading van de
3 verwerkingsgebieden minder doeltreffend geworden terwijl de lagere prijzen de motivatie van de producenten nog meer ondermijnen. Vraag 3- Welke voordelen heeft de regeling de producenten opgeleverd ? Hoewel de regeling niet voorziet in een specifiek mechanisme om de producenten van de verwerkingssteun te laten profiteren, heeft het bij de verordening opgelegde systeem van contracten het mogelijk gemaakt een gedeelte van de steun, dankzij de in de contracten vastgelegde en voldoende aantrekkelijke prijzen, naar de producenten over te hevelen. Op basis van de gegevens van het Informatienet inzake landbouwbedrijfboekhoudingen (ILB) heeft men de relatieve rentabiliteit van de factor grond vergeleken met die van de factor arbeid. De resultaten tonen aan dat een geringere inzet van arbeidskrachten in de weidebedrijven de producenten in het algemeen laat profiteren van een hogere opbrengst van de factor arbeid (die mettertijd nog stijgt) zelfs wanneer de rentabiliteit van de factor grond soms daalt. Die resultaten bevestigen dat de producenten rechtstreeks, via de prijzen, van de verwerkingssteun hebben geprofiteerd.
2.2.2.
Thema 2: Het milieu
Vraag 4 – In welke mate heeft de regeling in haar geheel negatieve gevolgen gehad voor de bodem en het water? Het onderzoek werd vooral toegespitst op Spanje waar de klimatologische omstandigheden en de bodemgesteldheid het meest problematisch zijn en bij de voedergewassencultuur systematisch van irrigatiewater gebruik wordt gemaakt. Door de hogere waterbehoefte van de luzernecultuur in vergelijking met die van de maïs- en de wintergranencultuur wordt in het algemeen aangenomen dat het irrigatiewaterverbruik in de regio’s waar dit gewas wordt geteeld, door de uitbreiding van de veevoederarealen is gestegen. De jaarlijkse waterbesparing wordt geraamd op ongeveer 270 miljoen kubieke meter, hetgeen neerkomt op 3,2 % van het huidige waterverbruik, wanneer van de luzernecultuur wordt overgeschakeld op de monocultuur van maïs. Vraag 5 – In welke mate heeft de regeling in haar geheel geleid tot een ongewenste verhoging van het verbruik van fossiele brandstoffen? Welke gevolgen heeft dit voor het milieu ? Het energieverbruik van de sector gedroogde voedergewassen is één van de directe bruto-effecten van de GMO. Dit effect komt tot uiting in een broeikasgasuitstoot (BKG-uitstoot) die voor de periode waarin de resultaten van de hervorming nog niet voelbaar waren (2004-2005) wordt geraamd op 1,6 mtCO2-equivalent en voor het verkoopseizoen 2005-2006 op 1,4 mtCO2-equivalent (de verlaging wordt verklaard door de verlaging van de verwerkte hoeveelheid). Fossiele brandstoffen waren goed voor ongeveer 90 % van de in 2004-2005 aan de sector geleverde energie, dus voor ongeveer 500 000 toe (ton olie-equivalent). In de LS wordt slechts langzaam en in ongelijke mate overgeschakeld op hernieuwbare energiebronnen. De GMO speelde een ondergeschikte rol bij de technische keuzes en bij de brandstofkeuzes van de begunstigden. De hervorming van 2003 heeft tot een daling van de productie van gedroogde voedergewassen geleid (- 16 % in 2005-2006) en deze daling leidde op haar beurt tot een equivalente daling van het verbruik aan fossiele brandstoffen; van een belangrijke toename van het in-de-zon-drogen van voedergewassen was evenwel geen sprake (behalve in beperkte mate in Italië).
4 Vraag 6 – In welke mate heeft de regeling in haar geheel gunstige gevolgen gehad voor het milieu en mag op dat gebied nog verbetering worden verwacht? Aan de productie van groenvoedergewassen die bestemd zijn om te worden gedroogd worden ontegenzeggelijke, belangrijke positieve milieueffecten toegeschreven die als directe bruto-effecten van de GMO kunnen worden beschouwd. Deze effecten komen tot uiting in talrijke agronomische factoren (de positieve effecten van de cultuur van leguminosen, met name van luzerne, zijn groter dan die van de cultuur van gemengd grasland of van grassen met name omwille van het vermogen van deze gewassen om de stikstof uit de lucht te vangen en in de bodem vast te houden) en houden verband met de wijze waarop de grond in elke plaatselijke context wordt gebruikt en bebouwd. Aard en omvang van deze effecten variëren bijgevolg sterk naargelang van het gebied, met name wanneer er sprake is van wisselbouw in het kader van intensieve akkerbouw: Champagne met 5 % van de oppervlakte cultuurgrond (OCG) levert een niet verwaarloosbare positieve bijdrage terwijl de vallei van de Po met 16,6 % van de OCG een zeer belangrijke bijdrage levert. Op lokaal niveau kunnen dankzij de teelt van voedergewassen die bestemd zijn om te worden gedroogd, jaarlijks in ieder bekken ongeveer 6 000 ton chemische stikstof, 140 000 toe en 1 miljoen ton CO2-equivalent aan broeikasgasuitstoot extra worden bespaard ten opzichte van substitutiegewassen. Over het geheel genomen (klimaatverandering, gebruik van hulpbronnen en van gronden) is er veel minder sprake van een vaststaand resultaat; hiervoor zijn met name de ontwikkeling van de kennis en van de aanpak en het ontbreken van een internationale gevalideerde methode verantwoordelijk. 2.2.3.
Thema 3 – Doeltreffendheid en coherentie
Vraag 7 – In welke mate was de regeling doeltreffend en werden de beoogde doelstellingen bereikt ? Het nuttig effect voor de begroting is beperkt. Immers, uit het onderzoek is gebleken dat de steun per hectare die vóór de hervorming werd toegekend, veel hoger lag voor gedroogde voedergewassen dan voor de andere gewassen ( vóór de ontkoppeling: granen, oliehoudende zaden) Niettegenstaande de verlaging van het percentage van de gekoppelde steun en de samenvoeging van gedroogd en “zongedroogd” die bij Verordening (EG) nr. 1786/2003 werden goedgekeurd, blijven de steunuitgaven en de beheerskosten zeer hoog in verhouding tot de eenheidswaarde van de geproduceerde eiwitbronnen. Het veldonderzoek bracht naargelang van de bedrijven en de lidstaten zeer verschillende beheerskosten aan het licht. Vraag 8 – In welke mate is de regeling in haar huidige vorm coherent met de doelstellingen van het GLB (na de hervorming van 2003 en rekening houdend met het plattelandsontwikkelingsbeleid 2007-2013)? 1- Coherentie van de huidige regeling met de doelstellingen van het hervormde GLB De huidige regeling strookt niet met de doelstelling van liberalisering van de markt want door de handhaving van de gekoppelde steun wordt een systeem in stand gehouden dat voor de landbouwproducenten een stimulans inhoudt en dus het evenwicht verstoort. De regeling strookt slechts gedeeltelijk met de doelstelling van levensvatbaarheid van de sector. Bij de landbouwbedrijven wordt een verbetering van de rentabiliteit vastgesteld; bij de verwerkende bedrijven heeft de verlaging van de gekoppelde steun (samen met andere contextuele factoren) mee geleid tot een verlaging van de rentabiliteit en een geringere levensvatbaarheid. Voor talrijke bedrijven, vooral in het noorden, wordt een snelle achteruitgang verwacht.
5 De regeling strookt slechts gedeeltelijk met de doelstelling van milieubescherming. Bij de landbouwbedrijven heeft de gedeeltelijke ontkoppeling in bepaalde bekkens met intensieve cultuur geleid tot een beperking van het luzerneareaal en tot vervanging door teelten met een grotere impact op het milieu. Bij de verwerkende bedrijven blijft de relatieve verlaging van het brandstofverbruik beperkt. De regeling strookt niet met de doelstelling van vereenvoudiging van het beheerssysteem doordat twee beheerssystemen, één voor de gekoppelde steun en één voor de ontkoppelde steun, naast elkaar blijven bestaan. 2- Vermoedelijke gevolgen van een volledige ontkoppeling voor de doelstellingen. Bij een volledige ontkoppeling zou de doelstelling van liberalisering van de markt worden bereikt. Over de levensvatbaarheid van de sector : de ontkoppeling leidt waarschijnlijk tot een sterke afname van de verwerkingsactiviteiten, vooral in de noordelijke landen. Bij gebrek aan noemenswaardige omschakelingsmogelijkheden, zal de sluiting van het merendeel van de bedrijven in de betrokken regio’s leiden tot een vertraging van de economische groei en een daling van de werkgelegenheid hetgeen niet coherent is met de doelstellingen en de strategie van plattelandsontwikkeling. Bescherming van het lokale milieu: Voor de landbouw zouden de gevolgen van de totale ontkoppeling zeer negatief zijn omdat het voedergewassenareaal opnieuw voor granen, oliehoudende zaden en eiwitrijke gewassen (GOE) zou worden aangewend (toename van meststoffen, pesticiden, verontreiniging en erosie en daling van de biodiversiteit); de positieve gevolgen voor de irrigatie in Spanje zouden zeer beperkt zijn. Deze ontwikkelingen zijn strijdig met de doelstellingen en de strategieën van duurzame plattelandsontwikkeling. Wat de verwerkende bedrijven betreft, zal de sluiting van de drogerijen positieve gevolgen hebben voor het milieu omdat geen fossiele brandstoffen meer zullen worden verbruikt en geen CO2 meer zal worden uitgestoten, hetgeen coherent is met de doelstelling. De vereenvoudiging van het beheerssysteem zou bij een volledige ontkoppeling wel worden verwezenlijkt. Vraag 9 – In hoeverre stroken de doeleinden van de regeling met de noden van de producenten, de eindverbruikers en de plattelandsgebieden als geheel? De gegaraneerde bevoorrading en het evenwicht op de communautaire markt voor plantaardige eiwitten die voor de veestapel zijn bestemd (de oorspronkelijke doelstelling van de GMO) zijn slechts in zeer beperkte mate afhankelijk van de gesubsidieerde productie van gedroogde voedergewassen (2 % van de aanvoer van eiwitrijke gewassen). De veevoederbedrijven stellen de gedroogde voedergewassen veeleer op prijs omwille van hun eigenschappen als industriële grondstof (regelmatige aanvoer, hygiënische kwaliteit) dan omwille van hun eiwit- of vezelgehalte. Deze gewassen zijn voor de verwerkers niet onontbeerlijk maar interessant indien hun prijs in vergelijking met die van andere grondstoffen gunstig is. Toch komt de regeling ten dele tegemoet aan bepaalde behoeften: • van de producenten, doordat ze hun een lonende afzetmarkt bezorgt of hun de mogelijkheid biedt een vanuit agronomisch oogpunt interessant gewas te telen; • van die melkveehouders die tevens voedergewassen produceren die bestemd zijn om te worden gedroogd, doordat ze hun in staat stelt hun arbeidstijd, hun veevoederproductiepotentieel, het voederverbruik van hun veestapel en hun houderijmethode te optimaliseren; • van die veehouders die geen veevoeder produceren maar dit product afnemen met name de konijnenhouders en de producenten die de melk leveren aan bepaalde kaasfabrikanten die een BOB voeren - of van de extensieve producenten.
6 Op territoriaal vlak komt de regeling tegemoet aan collectieve behoeften : • doordat ze een alternatief biedt voor de teelt van granen en oliehoudende zaden die de inzet van grotere hoeveelheden chemische bestrijdingsmiddelen, met name van stikstof, vereist, zorgt de regeling voor een geringere verontreiniging van de waterlopen; • doordat luzerne kan bijdragen aan een verbetering van de bodemstructuur is dit gewas in Spanje een doeltreffend wapen tegen erosie, vooral wanneer de teelt van maïs het alternatief is; • in bepaalde regio’s of kleine gebieden (Champagne-Ardenne, het noorden van Nederland, delen van de vallei van de Ebro) is de drogerijactiviteit een strategische of belangrijke troef op het vlak van de werkgelegenheid.
3.
AANBEVELINGEN
3.1.
DE STEUNREGELING KAN NIET IN HAAR HUIDIGE VORM WORDEN GEHANDHAAFD EN EVENMIN NOGMAALS WORDEN AANGEPAST BIJGESCHAAFD
Om de hierboven aangehaalde redenen mag de steunregeling voor de gedroogde voedergewassen niet in haar huidige vorm worden gehandhaafd. In het kader van de eerste pijler van het GLB kan alleen worden geopteerd voor de stopzetting van de steun. De aangetoonde gunstige gevolgen voor het milieu en voor de plattelandsontwikkeling vallen immers vooral onder de tweede pijler. De rechtstreekse gevolgen van de stopzetting van de gekoppelde steun zullen zijn : • een drastische verlaging van de geproduceerde hoeveelheden met ongeveer 80 %; • verlies aan arbeidsplaatsen, inkomensverlies, daling van de beroepsbevolking en verlies aan knowhow. In 30 % van de gevallen zijn de omschakelingsmogelijkheden van het betrokken personeel in de minder bevolkte plattelandsgebieden beperkt; • de inkomens van de veevoederproducenten, die zich met andere gewassen zullen bevoorraden, komen waarschijnlijk niet in het gedrang en ook de bevoorrading van de sector die mengvoeder voor dieren vervaardigt, zal veiliggesteld zijn; • van de plaatselijke gunstige milieueffecten zal geen sprake meer zijn. • het feit dat niet langer gebruik zal worden gemaakt van fossiele brandstoffen voor het drogen van de gewassen en de daarmee gepaard gaande verlaging van de CO2-uitstoot zullen zorgen voor een « globaal » gunstig milieueffect. 3.2.
OM DE VERWORVENHEDEN VAN DE GMO TE HANDHAVEN IS EEN STEUNREGELING OP MAAT VEREIST
De positieve gevolgen van de GMO doen zich gevoelen in enkele duidelijk omschreven gebieden in de EU en hebben hoofdzakelijk betrekking op de ontwikkeling van het platteland en de instandhouding van het plaatselijke milieu. De sector kan niet overleven zonder gekoppelde steun. De handhaving van de verworvenheden van de GMO, die vanuit het oogpunt van de plattelandsontwikkeling overwegend positief zijn, maakt het noodzakelijk dat de steun van de eerste pijler van het GLB wordt overgeheveld naar de tweede pijler. Het onderzoek van deze overheveling mag niet door vooroordelen worden gehinderd. Deze overheveling veronderstelt evenwel politieke bereidheid en een sterkere betrokkenheid van de nationale autoriteiten om zowel een regeling als een
7 overgangsperiode in te voeren en eventueel begrotingsmiddelen van de GMO over te dragen naar de nationale plattelandsontwikkelingsprogramma’s. 3.3.
EEN FASE VAN OVERHEVELING NAAR DE TWEEDE PIJLER WAARIN NIEUWE DOELSTELLINGEN WORDEN OMSCHREVEN DIE OP DE GECONSTATEERDE BEHOEFTEN ZIJN AFGESTEMD
Programmeringgegevens en tijdsdruk, met name de recente invoering van de nationale plattelandsontwikkelingsprogramma’s, rechtvaardigen een overgangsregeling. Een overgangsregeling is nodig voor de aanpassing van de veevoederproducenten, de versterking van het concurrentievermogen van de verwerkers en de vaststelling van zeer precieze lokale doelstellingen voor de ontwikkeling van het platteland, de werkgelegenheid en de bescherming van het milieu. 3.4.
INTEGRATIE IN DE PLATTELANDSONTWIKKELINGSPROGRAMMA’S
NATIONALE
Voor steun aan de productie van groenvoedergewassen zouden in het kader van de nationale plattelandsontwikkelingsprogramma’s twee belangrijke logische redenen kunnen worden aangehaald, namelijk: • het bieden van tegenwicht aan de intensieve productie in de bekkens waar akkerbouw wordt bedreven. Specifieke steun voor de luzerneteelt zou op deze wijze kunnen passen in een regeling die is gericht op wisselbouw en op de bescherming van het milieu; • de instandhouding van grasland en van semi-extensieve, op vetweiden gebaseerde houderijmethoden in de andere bekkens (Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Denemarken…) met lokale structurering van de sector tot gevolg (soms in de richting van biologische landbouw) en talrijke milieuvoordelen (bodembedekking, diversiteit van de landbouwecosystemen, grondverbetering, beperking van onnodig vervoer….). Investeringssteun voor de verwerkende bedrijven (samenhang tussen zich hoger of lager in de bedrijfskolom bevindende bedrijven, verhoging van de marktwaarde van de producten en investeringen ter verbetering van het milieu) kan ook als middel worden aangewend om bij te dragen aan het streven van de verwerkers naar een groter concurrentievermogen van de producten en procedés.
