Logo
Evaluatie convenant vaarrecreatie Waddenzee Managementsamenvatting Juli 2012
Doel van de evaluatie Doel van de evaluatie is het bestuurlijk inzichtelijk maken van de binnen het convenant in de periode 2008 – 2011 nagekomen afspraken, uitgevoerde activiteiten en bereikte resultaten zodat: a) inhoudelijk verantwoording gegeven kan worden over de geleverde inspanningen en prestaties aan de betrokken partijen; b) inzicht kan worden gegeven of de doelstelling van het convenant is bereikt; c) kan worden aangegeven op welke wijze het convenant is opgenomen in regulier beleid en wet- en regelgeving, dan wel wat nog voortzetting van het convenant vraagt. Essentie van het convenant vaarrecreatie Waddenzee Met de ondertekening van het convenant vaarrecreatie Waddenzee in december 2007 werd de voorwaarde gecreëerd om een restrictieve, kwantitatieve benadering (maximering van het aantal jachthavenligplaatsen) in de pkb te voorkomen. Sindsdien geldt een kwalitatieve benadering voor het beheersen en ontwikkelen van de vaarrecreatie in de Waddenzee in relatie tot de ontwikkeling van de kwaliteit van de natuur in de Waddenzee.
Met het sluiten van het convenant vaarrecreatie Waddenzee eind 2007 is de kwalitatieve benadering op grond van deel 4 pkb Waddenzee vigerend beleid.
Hiertoe zijn in het convenant Vaarrecreatie Waddenzee d.d. 3 december 2007 afspraken vastgelegd over maatregelen/projecten die een bijdrage zouden moeten leveren aan een evenwichtige ontwikkeling van de natuurwaarden en de vaarrecreatie op de Waddenzee, opdat daarmee een basis ontstaat voor uitvoering van de havenuitbreidingsplannen. Resultaat Inhoudelijk Bij een aantal partijen leefde de verwachting dat de monitoring van de effecten van de vaarrecreatie op de Waddenzee, op basis van fysieke waarnemingen, het bewijs zou leveren voor de werking van de afspraken uit het convenant. Daarbij is indirect een koppeling gelegd tussen de resultaten uit de monitoring en de mogelijkheid tot uitbreiding van de havens. De monitoring blijkt dit bewijs niet te kunnen leveren. Gebleken is dat op basis van de beschikbare cijfers geen uitspraken kunnen worden gedaan over de werking van de kwalitatieve benadering uit het convenant. Dat betekent dat de monitoring ook geen bijdrage kan leveren aan een onderbouwing voor het verlenen van vergunningen voor uitbreiding van de havens. Overigens heeft de uitbreiding van de jachthavens een beperkte relatie met mogelijke verstoring van de natuur op de Waddenzee door de vaarrecreatie. De doelgroep recreanten die gebruik maakt van de jachthavens is een andere dan de wadvaarders (‘scharrelaars’). De doelgroep van de jachthavens en de passantenhavens op de eilanden maakt voor 90 – 95% gebruik van de betonde vaarroutes, daarbij is geen sprake van significante verstoring op de Waddenzee (uitspraak in het kader van Natura 2000). Voldoende ruimte in de havens draagt er bovendien aan bij dat men niet buiten de havens voor anker gaat en draagt daarmee bij aan het voorkomen van verstoring van de natuurwaarden.
DHV Groep is een internationaal advies- en ingenieursbureau dat wereldwijd actief is en kantoren heeft in Europa, Afrika, Azië en Noord-Amerika. DHV B.V. is onderdeel van de DHV Groep. Kamer van Koophandel nr. 31034767. Het kwaliteitssysteem van DHV B.V. is gercertificeerd volgens ISO 9001.
Voor wat betreft de vaarrecreatie op de Waddenzee geven de beschikbare onderzoeken en ervaringen het beeld dat de druk op het gebied als gevolg van de wadvaarders niet is toegenomen in de afgelopen jaren. Op basis van de enquêtes onder vaarrecreanten lijkt het actief werken aan bewustwording tot beter gedrag te leiden. Uit meerjarig onderzoek (droogvalproef) voorafgaand aan het convenant komt eenzelfde beeld naar voren; het aantal verstoringen als gevolg van droogvallers leek niet significant te wijzigen bij een vermindering van de restricties (200 meter zone) in combinatie met goede communicatie (Erecode). Er is wel sprake van nieuwe vormen van vaargerelateerde verstoring, waaronder watertaxi’s en andere snelvaartboten en robbentochten (deze vertrekken overigens ook vanuit de havens). Daarnaast wijst een aantal partijen er op dat de status van werelderfgoed mogelijk een aantrekkende werking op recreanten heeft, waardoor de druk op de Waddenzee kan toenemen. Proces Het convenant heeft in de ogen van de betrokkenen een belangrijke rol gespeeld in de versterking van het onderlinge begrip en een versterkte samenwerking tussen natuur- en vaarorganisaties, zoals blijkt uit het Pact van Rede. Dit pact is overigens ontstaan uit onvrede bij de natuur- en vaarorganisaties over de wijze waarop de overheden hun rol invulden. Voorts is onderlinge afstemming tussen de gemeenten tot stand gekomen in het proces van de ontwikkeling van de Havenvisie. De afstand tussen natuur- en vaarorganisatie enerzijds, en ‘de overheid’ anderzijds, is in de ogen van de natuur- en vaarorganisaties nog niet wezenlijk kleiner geworden. De afstand met de overheid kan deels worden verklaard uit het feit dat de natuur- en vaarorganisaties op bestuurlijk niveau niet actief bij de gezamenlijke regie op de uitvoering van het convenant betrokken zijn. Uitvoering De havenvisie, het gastheerschap, de monitoring en de communicatie worden door de partners als de belangrijkste activiteiten beschouwd. Op deze onderdelen gaan we hieronder verder in. Het grootste deel van de overige activiteiten/projecten uit het convenant is uitgevoerd. 1. Communicatie/educatie/voorlichting Dit vormt een structurele activiteit, aangezien er altijd sprake is van nieuwkomers. Het is van belang dat alle vaarrecreanten zich bewust zijn van de consequenties van hun gedrag, zodat zij daar ook naar kunnen handelen en zich prepareren op het omgaan met de belangrijke natuurfuncties van de Waddenzee. Op dit vlak zijn belangrijke stappen gezet met het convenant, o.a. in de vorm van trainingen voor schippers en informatievoorziening door de jachthavens (o.a. via een gezamenlijke website), die geborgd moeten worden. Geconstateerd wordt dat daarnaast een extra inspanning nodig is richting de wadvaarders; deze doelgroep wordt met de huidige middelen nog onvoldoende bereikt. 2. De Havenvisie Met de Havenvisie is een goede basis gelegd voor operationalisering en gerichte investeringen in de havens. De Havenvisie heeft bijgedragen aan belangrijke veranderingen in de houding, de verantwoordelijkheid(opvatting) en kennis van de ondernemers en gemeenten. De beoogde uitbreiding van de havens is met name gericht op vergroting van de veiligheid. Voorwaarde voor uitvoering van de haveninrichtingsplannen is dat de natuurorganisaties vorderingen zien in hun deel van het convenant: een betere natuurkwaliteit door verbetering, verbreding en professionalisering van gastheerschap / toezicht en handhaving. 3. Monitoring De uitvoering van de monitoring is later op gang gekomen en met een beperkte capaciteit uitgevoerd, waardoor het aantal waarnemingen relatief beperkt is. Bovendien geeft de mate van ‘verstoring’ geen goed beeld van de effecten van de recreatievaart op de aanwezige dierpopulaties op de Waddenzee.
-2-
De partners delen het belang van het vergroten van het inzicht in de relatie tussen vaarrecreatie en natuurfuncties op de Waddenzee. De betekenis van monitoring heeft zich in dat opzicht bewezen – het heeft bijgedragen aan toenadering en onderling begrip tussen de natuurorganisaties en vaarorganisaties. Ondanks de opstartproblemen zijn in de aanpak en uitvoering van de monitoring vorderingen gemaakt die het mogelijk maken dat er nu consistenter gemonitord wordt. De monitoring biedt geen harde onderbouwing van de effecten van het convenant. Er kunnen geen conclusies m.b.t. de effecten van de vaarrecreatie op de natuur aan worden ontleend, noch conclusies m.b.t. de effecten op het gedrag van de vaarrecreant. De monitoring kan wel een belangrijke bijdrage leveren aan de gezamenlijke invulling van het beheer en toezicht op de Waddenzee. 4. Gastheerschap Het Gastheerschap is niet of onvoldoende tot ontwikkeling gekomen. Hiermee is in de uitvoering van het convenant geen invulling gegeven aan de volgtijdelijkheid die voor de natuurorganisaties het uitgangspunt vormde bij ondertekening van het convenant (deze volgtijdelijkheid is in het convenant overigens niet expliciet benoemd): 1. Invulling van het Gastheerschap door middel van wadwachten, 2. door middel van wadwachten een goede monitoring/geleiding van de vaarrecreatie, 3. en op basis daarvan uitvoering van de haveninrichtingsplannen. Het Gastheerschap, ingevuld door wadwachten op locatie, was vanuit het perspectief van de natuurorganisaties een randvoorwaardelijke activiteit uit het convenant om een evenwichtige ontwikkeling mogelijk te maken van de recreatie- én de natuurkwaliteiten van de Waddenzee. Omdat het Gastheerschap in deze vorm niet tot stand is gekomen, zijn de natuurorganisaties van mening dat er op dit moment nog geen sprake is van structurele en professionele monitoring en adequaat toezicht op, c.q. geleiding van, de vaarrecreatie. Vanuit het perspectief van de natuurorganisaties is er derhalve geen basis om akkoord te kunnen gaan met de uitbreiding van de jachthavens. De andere convenantpartners hebben een minder uitgesproken mening over het Gastheerschap. De vaargerelateerde organisaties beschouwen het Gastheerschap niet als randvoorwaardelijk voor uitbreiding van de havens (zie eerder genoemde argumenten), hoewel zij het initiatief wel steunen. Handhaving op ‘huftergedrag’ wordt daarbij beschouwd als een belangrijk issue. De overige convenantpartners delen met de natuurorganisaties het idee dat de keten van voorlichting, toezicht en handhaving goed geregeld moet zijn en beschouwen dit geheel als Gastheerschap. Daarbij wordt een relatie gelegd tussen o.a. de communicatieactiviteiten van de vaarorganisaties en de natuurorganisaties en handhaving en toezicht door de Waddenunit en Rijkswaterstaat. Vanuit dit perspectief worden ook andere mogelijkheden, ten opzichte van alleen wadwachten, gezien om invulling te geven aan het Gastheerschap. Doelbereik De convenantpartners constateren dat ‘het glas meer dan half vol is’, dat er vanwege het convenant al veel voortgang is geboekt naar het doel: verantwoordelijke ontwikkeling van de vaarrecreatie, zodat die samen kan gaan met ontwikkeling van de natuurlijke kwaliteiten van de Waddenzee. De uitvoering van het convenant biedt in de ogen van één van de convenantpartners (de natuurorganisaties) echter onvoldoende basis voor uitbreiding van de jachthavens, omdat een voor hen essentiële afspraak uit het convenant nog niet is uitgevoerd, namelijk het project wadwachten. De natuurorganisaties zien daarmee te weinig van de dubbeldoelstelling van het convenant terug, voor wat betreft het natuuraspect. Intussen lijken de initiatieven tot samenwerking en verbreding van de rijksbeheerstaken (RWS en Waddenunit – toezicht en handhaving gebruiksfuncties en natuur) in de Waddenzee goed van de grond te komen. Tegelijkertijd zijn er aanwijzingen dat de inspanningen uit het convenant eraan bijdragen dat de druk vanuit de vaarrecreatie op de natuur in de Waddenzee niet is toegenomen, vooral als gevolg van voorlichting, communicatie en educatie. Hierdoor is de bewustwording bij de gebruikers van het gebied toegenomen.
-3-
Aanbeveling Berenschot & Royal HaskoningDHV Vanuit governance-benadering inzetten op twee hoofdactiesporen De ontwikkeling van de vaarrecreatie (concreet: de mogelijkheid tot kwaliteitsverbetering en uitbreiding van de jachthavens) vereist brede overeenstemming dat deze ontwikkeling verantwoord samen kan gaan met ontwikkeling van de natuurlijke kwaliteiten van de Waddenzee. Dat was en is de inzet van de kwalitatieve benadering waarop het convenant is gericht. Een bestuurlijk/organisatorische borging van natuurbehoud- en ontwikkeling door middel van een gezamenlijke inzet op toezicht- en handhaving draagt bij aan de onderbouwing van de vergunningverlening voor havenuitbreidingen. De ervaring leert dat dit niet mogelijk is met (alleen) een kwantitatieve monitoring van de vaarrecreatie. Geen van de partijen (overheden, vaarorganisaties, natuurorganisaties) kan dit zelfstandig organiseren. Partijen moeten het samen doen. Elk van de partijen heeft en behoudt daarin zijn eigen verantwoordelijkheden. De inzet van anderen is niet door één partij afdwingbaar. Om het mogelijk te maken dat partijen dit gezamenlijk oppakken is een kleine ‘systeemsprong’ nodig. Het vereist het loslaten van sturing op afzonderlijke projecten naar een ‘arrangement’ voor samenwerking op basis van een gedeelde visie en een duidelijker taak- en rolverdeling. Realisatie van de oorspronkelijke dubbeldoelstelling vereist, op basis van een strategische visie op de vaarrecreatie, een gecoördineerde inzet op twee onderling bestuurlijk-/ organisatorisch afhankelijke actiesporen: 1. Borging en versterking van de natuurkwaliteiten door organisatie van de keten van communicatie, toezicht en handhaving. 2. Uitvoering Havenvisie / haveninrichtingsplannen. Het verdient de aanbeveling deze hernieuwde samenwerking op korte termijn (de komende maanden) vorm te geven. Ten eerste om het momentum van het evaluatieproces niet te verliezen en ten tweede om de uitvoering van de benodigde activiteiten zoals voorlichting, communicatie en monitoring, te kunnen continueren . De volgende aandachtspunten zijn daarbij van belang: 1. Doorbreken impasse vormgeving toezicht en handhaving De sleutel om de doelstelling van het convenant te bereiken ligt in het doorbreken van de impasse rond de keten van voorlichting/communicatie, toezicht en handhaving. Gedurende het proces van de evaluatie is gebleken dat onder de noemer ‘Gastheerschap’ verschillende beelden leven ten aanzien van dit onderwerp, met name rond de wadwachten. Het is van belang dat de realisatie van de doelstelling van het convenant niet blijft hangen in de discussie over de wadwachten (dit is slechts één middel), maar dat opnieuw bekeken wordt op welke wijze de gehele keten van voorlichting, toezicht en handhaving ingevuld en structureel geborgd kan worden. Aan het eind van het evaluatieproces bleek dat alle direct betrokkenen bereid zijn om over dit onderwerp constructief vooruit te kijken en dit cruciale spoor concreet te gaan invullen, cq. de patstelling die er is ontstaan te doorbreken. Hoewel alle betrokkenen aangeven dat te willen, kan geen van de partijen dat alleen. Als partijen mogelijkheden zien gezamenlijk invulling te geven aan de keten van voorlichting, toezicht en handhaving, dan kan de Havenvisie worden uitgevoerd en wordt de rol en betekenis van de monitoring en communicatie als onderdeel van deze keten duidelijker. Het wordt dan vanzelfsprekend dat slimme, kostenefficiënte educatie- en communicatie-inspanningen dienen te worden voortgezet en dat een bepaalde vorm van monitoring een vanzelfsprekend onderdeel is van de vormgeving van de toezicht- en handhavingstrategie. Het lijkt kansrijk de samenwerking en verbreding in de activiteiten van de Rijksbeheerders (RWS en Waddenunit) als vertrekpunt te nemen en in de vormgeving daarvan vaarrecreatie- en natuurorganisaties directer te betrekken.
-4-
2. Provinciale regierol en strategisch kader De convenantpartners hebben elk hun eigen verantwoordelijkheden op de Waddenzee: Provincies: verantwoordelijk voor het recreatiebeleid en de vergunningverlening Rijk (Rijkswaterstaat en Waddenunit): verantwoordelijk voor het beheer van en toezicht op de natuur in de Waddenzee Vaarorganisaties: belangenbehartiging vaarrecreatie middels educatie en voorlichting Natuurorganisaties: belangenbehartiging natuur middels educatie en voorlichting Gemeenten: verantwoordelijk voor de uitvoering van de Havenvisie Om mogelijk te maken dat elk van de partijen vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheden een bijdrage levert, is regie nodig op de samenwerking en een strategisch kader op basis van een gezamenlijke visie op de vaarrecreatie. Gelet op de provinciale verantwoordelijkheid voor het recreatiebeleid ligt het voor de hand dat de provincies de regie op zich nemen om: a) dit kader vorm te geven in samenwerking met de partners en b) de afspraken over de gezamenlijke uitvoering daarvan te coördineren. Een eerste stap in het vormgeven van de regie kan zijn dat de provincies op basis van al bestaande en uitgewerkte inzichten met de partners een gezamenlijke (praktische) visie ontwikkelen op de dubbeldoelstelling van recreatieen natuurontwikkeling op de Waddenzee. Dat wil zeggen dat de visie de kaders biedt voor operationalisering van de invulling van het beheer en toezicht op de Waddenzee gericht op recreatie en natuur. Onderdeel van de visie is de invulling van de toezicht- en handhavingsketen die begint bij educatie/voorlichting/communicatie en eindigt bij handhaving van huftergedrag. Daarmee wordt een kader geboden voor de onderlinge rolverdeling, verantwoordelijkheden en samenhang daartussen. Zo wordt duidelijk wat overheden onderling van elkaar mogen verwachten en vragen, maar ook welke rol terreinbeherende & belangenorganisaties van vaarrecreanten, natuur en landschap vervullen in het verder vormgeven van de kwalitatieve benadering waarop het convenant is gericht. Regievoering betekent dus niet dat de provincies het alleen moeten doen. Deze benadering gaat er van uit dat alle partijen hun eigen verantwoordelijkheid nemen en ook hun eigen aandeel hebben in de benodigde bekostiging en investeringen, dit beredeneerd vanuit de eigen taak en verantwoordelijkheid. Op deze wijze kunnen bestaande middelen, mensen en geldstromen gericht ingezet worden om uitvoering te geven aan de doelstelling van het convenant. 3. Programmatische sturing Het is van groot belang dat er programmatisch op de samenhang tussen de twee actiesporen wordt gestuurd door de provincies, zij hebben immers de regie vanuit hun verantwoordelijkheid in het (natuur- en) recreatiebeleid. De gezamenlijke visie vormt hiervoor een belangrijke inhoudelijke basis. Het verdient de aanbeveling om doelen, programma/actiesporen en rolverdeling in 2012 met elkaar vast te leggen. Programmatische sturing vereist een directe bestuurlijke betrokkenheid van zowel het Rijk als belangrijkste beheerder, als van de niet-overheidspartners in de regie op de samenwerking, zodat er een platform ontstaat waar op bestuurlijk niveau met alle partners afwegingen kunnen worden voorbereid. Daarnaast vereist programmasturing ambtelijke capaciteit (programmamanager). Tot slot is het voor de uitvoering van nieuwe afspraken van belang dat een structurele bekostiging van het proces en de uitvoering vooraf geregeld wordt door de convenantpartners, en dat alle partijen daarin een bijdrage leveren.
-5-
