Europese proportionaliteit en de ISD-maatregel
Naam: ANR: Scriptiebegeleiders: Afstudeerdatum:
Robbert Coenmans 771922 prof. mr. T. Kooijmans mw. mr. S. G. B. Kriekels 27 april 2012
“The constitution ought not to be charged with the absurdity of providing against the abuse of an authority, which was not given (…).” -
Alexander Hamilton, The Federalist Papers, no. 84
1
Dankwoord Na lang werk kan ik dan eindelijk toekomen aan het schrijven van het dankwoord voor mijn scriptie. Ik ben bijzonder tevreden over het eindproduct. Het schrijven over het Handvest was een uitdaging. Het Handvest is nog niet lang verbindend en dat maakte dat niet veel aanwezige jurisprudentie of literatuur over het onderwerp aanwezig was. Dat maakte het moeilijk, maar ook verschrikkelijk leuk. In zeer grote mate moest ik vertrouwen op eigen redeneringen en die proberen te plaatsen binnen het grotere kader van het Handvest en Europese regelgeving en ontwikkeling daarvan. Lastig, maar ook leuk dus. Als zodanig wens ik dan ook meteen professor Kooijmans te bedanken; mijn uitstekende scriptiebegeleider. Na enige jaren in de medezeggenschap te hebben verkeerd en daar met name klachten over scriptiebegeleiding te hebben gehoord, kan ik met blijdschap mededelen dat geen van alle op professor Kooijmans van toepassing waren. Hij reageerde snel, zijn feedback was uitgebreid, ontzettend nuttig en direct toepasbaar. De gesprekken waren ook zeer levendig en ik kwam met hernieuwde energie en inzichten terug. Iets dat niet een enkele keer heeft geresulteerd in het toevoegen van hele hoofdstukken aan de scriptie. Ik zou niet zo veel plezier hebben gehad aan het schrijven van een scriptie zonder de professor Kooijmans als begeleider. Dus daarvoor, nogmaals, dank. Ook zou ik graag mijn ouders, Frank Coenmans en Toos van Malsen, willen bedanken. Zowel voor de aanmoediging die ik heb ontvangen terwijl ik dit schreef, als de schop onder de kont die zij mij zo nu en dan wisten te verkopen. Beiden waren in even grote mate nodig. Natuurlijk wil ik ook mijn zusje, Linda Coenmans, bedanken voor dezelfde redenen (en omdat ik bij haar dan weer over mijn ouders kon klagen). Ik kan ook niet nalaten de D66-fractie in Tilburg te noemen en bedanken voor de ruimte die ze mij gegund hebben om aan mijn scriptie te werken. Te meer was het ook een goede stok achter de deur dat in de rondvraag tijdens de fractievergaderingen op een gegeven moment standaard de vraag werd gesteld ‘of Robbert al afgestudeerd is’. Inhoudelijk wil ik in het bijzonder ook Daan de Vries bedanken voor het doorlezen van mijn scriptie en het corrigeren van de inhoud. Ongeacht mijn cijfer maakt jouw enthousiasme over mijn scriptie dit wat mij betreft al tot een geslaagd project. Verder wil ik natuurlijk ook mijn andere goede vrienden die ik tijdens mijn opleiding heb opgedaan bedanken. Niet alleen voor de bijzonder leuke tijd, want die was er zeker, maar ook voor de bij vlagen productieve discussies over mijn scriptie. Als zodanig wens ik dan ook, naast Daan de Vries, Thijs Franssen, Menno Hendriks en Marcel de Laat te bedanken. Te meer verdient mijn vriendin, Sanne Kamerling, ook nog een woord van dank. Het is tamelijk verontrustend hoe een politicologe zulke scherpe juridische inzichten kan hebben. Het zegt ongetwijfeld heel veel over de kwaliteit van een onzer opleidingen. Tot zover mijn studententijd. Robbert Coenmans Tilburg, maart 2012
2
Inhoudsopgave
1.
2.
Inleiding........................................................................................................................................... 6 1.1
Probleemomschrijving en doelstelling onderzoek..................................................................... 6
1.2
Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie ................................................................. 7
1.3
Centrale onderzoeksvraag ........................................................................................................ 9
1.4
Deelvragen............................................................................................................................... 9
1.5
Methoden van onderzoek ...................................................................................................... 10
Wat zijn de oorsprong, inhoud en toepassing van de ISD-maatregel?............................................. 11 2.1
3.
Opbouw hoofdstuk ................................................................................................................ 11
2.2.1
Origine ISD-Maatregel ........................................................................................................ 11
2.2.2
Plaatsing in een rijkswerkinrichting .................................................................................... 11
2.2.3
Bewaringsmaatregel voor beroeps- en gewoontemisdadigers ............................................ 12
2.2.4
De strafrechtelijke opvang verslaafden ............................................................................... 13
2.3
Totstandkoming ISD-maatregel .............................................................................................. 15
2.4
Het juridische kader ............................................................................................................... 16
2.5
De tenuitvoerlegging in de praktijk......................................................................................... 17
2.6
Evenredigheid van de maatregel ............................................................................................ 19
2.7
Evenredigheid van de ISD-maatregel ...................................................................................... 19
2.8
Conclusie ............................................................................................................................... 21
Kan de unieburger zich beroepen op het bepalingen uit het Handvest? ......................................... 22 3.1 3.2.1
Inleiding ................................................................................................................................. 22 Totstandkomingsgeschiedenis - inleiding ............................................................................ 22
3.2.2 Verdragsrechtelijke Europese grondrechtenbescherming tijdens de begindagen van moderne Europese economische eenwording. .................................................................................. 22 3.2.3.
Jurisprudentie van Hof van Justitie ..................................................................................... 23 3
4.
3.2.4.
Het verdragsrecht .............................................................................................................. 24
3.2.5.
Het Europees handvest ...................................................................................................... 24
3.3.1
Verbindendheid - inleiding ................................................................................................. 25
3.3.2
Opdracht Europese Raad .................................................................................................... 25
3.3.3
Integratie in de Europese Grondwet ................................................................................... 26
3.3.4
Het Handvest als soft-law ................................................................................................... 26
3.3.5
Het verdrag van Lissabon ................................................................................................... 27
3.4.1
Toepassingsbereik - inleiding .............................................................................................. 27
3.4.2
Totstandkoming art. 51 Handvest ....................................................................................... 28
3.4.3
Het toepassen van het recht van de Unie ........................................................................... 28
3.4.4.
Jurisprudentie met betrekking tot art. 51 Handvest ............................................................ 29
3.4.5.
Het onderscheid tussen beginselen en rechten en vrijheden volgens art. 52 Handvest ....... 30
3.4.6.
Wat betekent dit voor de burger? ...................................................................................... 31
Hoe dient art. 49 lid 3 Handvest uitgelegd te worden? ................................................................... 33 4.1
Inleiding ................................................................................................................................. 33
4.2.1.
Inleiding - onevenredigheid ................................................................................................ 33
4.2.2.
Toelichting art. 49 lid 3 Handvest ....................................................................................... 33
4.2.3.
Evenredigheid in de rechtspraak van het Hof van Justitie ................................................... 33
4.3.1.
Autonoom strafbegrip - inleiding ........................................................................................ 34
4.3.2.
Aansluiting bij EVRM .......................................................................................................... 35
4.3.3
Mantello ............................................................................................................................ 36
4.4.
Consequenties van autonoom strafbegrip voor positieve verdragsverplichtingen................... 36
5. Kan de burger zich beroepen op art. 49 lid 3 Handvest en op die wijze voorkomen dat de ISDmaatregel wordt opgelegd?................................................................................................................... 39 5.1
Inleiding ................................................................................................................................. 39 4
5.2
Verhindert het toepassingsbereik van het Handvest een succesvol beroep op art. 49 lid 3? ... 39
5.3
Gevolgen van kwalificatie art. 49 lid 3 Handvest als beginsel .................................................. 40
5.4
Is de ISD-maatregel onder het autonome strafbegrip van het EVRM te kwalificeren als straf? 41
5.5 Het Europese stelsel van evenredigheid ten opzichte van het Nederlandse stelsel en de consequenties ................................................................................................................................... 42 5.6 6.
7.
Conclusie ............................................................................................................................... 43
Samenvatting................................................................................................................................. 45 6.1
Inleiding ................................................................................................................................ 45
6.2
Bevindingen ........................................................................................................................... 45
6.3
Conclusies .............................................................................................................................. 46
6.4
Aanbevelingen ....................................................................................................................... 48
Bronnenlijst ................................................................................................................................... 49
5
1.
Inleiding
1.1 Probleemomschrijving en doelstelling onderzoek Tijdens mijn stage bij een middelgroot advocatenkantoor vond een tamelijk bijzonder dossier mijn bureau. Een man had een ingevroren kip gestolen bij de Albert Heijn. Hij werd betrapt en gaf de kip terug. Er werd desondanks aangifte gedaan. Tot zover is het enige merkwaardige aan dit dossier het object van het misdrijf: een ingevroren kip. Het oogt voor het overige ook als een tamelijk onschuldig feitencomplex. Men zou haast denken dat bijkomst van rechter en officier in een dossier als dit overdreven zou zijn. De verdachte had echter een vrij uitgebreide justitiële documentatie. Een ISD-maatregel werd gevorderd en plotsklaps kon deze toch weinig kwaadwillende dief, die ingevroren vleeswaar ter waarde van twintig euro had gestolen, twee jaar van zijn vrijheid beroofd worden. De maatregel van Plaatsing in een Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD-maatregel), zoals neergelegd in art. 38m Wetboek van Strafrecht (Sr) en verder, is de evolutie van de Strafrechtelijke Opvang Verslaafden (SOV).1 1 oktober 2004 is de ISD-maatregel in werking getreden.2 Het doel van de SOV was de dader van zijn of haar verslaving af te helpen, om zo drugsgerelateerde recidive te voorkomen.3 Het doel van de ISD-maatregel is het langer kunnen detineren van de zogenaamde draaideurcriminelen, evenals voorkoming van de verslavingsproblematiek die daar aan gekoppeld kan zijn.4 De feitelijke situatie is echter wel dat het verhelpen van verslavingsproblematiek als doelstelling inmiddels ondergeschikt is gemaakt aan die van overlastbestrijding.5 De ISD-maatregel werkt op het moment zodanig dat een dader voor één misdrijf twee jaar in een inrichting kan worden geplaatst. Als een ISD-maatregel zonder programma wordt opgelegd, zal deze feitelijk zeer weinig verschillen van reguliere vrijheidsbeneming.6 Een dergelijke situatie lijkt op eerste gezicht strijdig met het strafrechtelijk evenredigheidsbeginsel; te weten dat de straf in verhouding dient te staan met het gepleegde delict. Nederland kent geen constitutioneel hof, zoals Duitsland of Amerika dat doet. Als de Nederlandse rechter nationale regelgeving wil toetsen aan in de grondwet verankerde principes, zoals het evenredigheidsbeginsel, dan kan deze dat met een omweg doen via art. 93 en 94 van de Grondwet, als die beginselen tenminste zijn verankerd in rechtstreeks werkende verdragsbepalingen. Door art. 93 en 94 krijgen bepaalde verdragen directe werking binnen het Nederlands rechtsstelsel.
1
Kamerstukken II, 2002-2003, 28 980, nr 3, p. 7-8. Stb. 2004, 271 & Stb. 2004, 351 3 Kamerstukken II, 1997-1998, 26 023, nr. 3, p. 5-8; Kamerstukken II, 1998-1999, 26023, nr. 5, p. 9. 4 Kamerstukken II, 2003-2004, 28 980, nr. 3, p. 3; Kamerstukken II, 1997 – 1998, 26 023, nr. 3, p. 1. 5 H.K. Elzinga & R.S.T. Gaarthuis, ‘Beveiliging tegen gevaar dat overlast heet’, Sancties (2004), nr. 1, p. 47. 6 T. Kooijmans & S. Meijer, ‘Inrichting voor stelselmatige daders’, in: E.R. Muller & P.C. Vegter, Detentie: Gevangen in Nederland, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2009, p. 239-241. 2
6
Het evenredigheidsbeginsel is onder meer neergelegd in art. 49 lid 3 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, hierna: Het Handvest.7 Dat artikel luidt als volgt: ‘De zwaarte van de straf, mag niet onevenredig zijn aan het strafbare feit.’ In het Verdrag van Lissabon is het Handvest door art. 6 van het gewijzigde EU-verdrag is geïncorporeerd in het communautair recht. Daardoor is beroep op art. 93 en 94 GW niet noodzakelijk als men de ISDmaatregel wil toetsen aan art. 49 lid 3 van het Handvest. Dit gelet op de leer van rechtstreekse werking van het Hof van Justitie, waarbij de burger ook een beroep op communautair recht kan doen voor de nationale rechter indien nationaal recht strijdig is met communautair recht.8 Het begrip ‘straf’ in art. 49 lid 3 Handvest brengt het eerste probleem met zich mee. De Nederlandse wetgever zal waarschijnlijk stellen geen straf op te leggen met de ISD-maatregel, maar een maatregel. Daarmee kan hij toepasselijkheid van art. 49 lid 3 van het Handvest uitsluiten. De vraag of dit klopt is een van de vragen die behandeld zal worden in deze scriptie. In het kader van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) en meer specifiek van jurisprudentie die ziet op art. 7 EVRM, heeft het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) een aantal criteria ontwikkeld om te achterhalen of sprake is van een maatregel (measure) of een straf (penalty) in het kader van het nulla poena-beginsel.9 De vraag is dan ook of in het kader van het Handvest een soortgelijke autonome uitleg mogelijk zou kunnen zijn. Vervolgens dient na te worden gegaan - indien autonome uitleg mogelijk is - hoe de ISDmaatregel dan gekwalificeerd dient te worden. Daarnaast kent het Handvest een beperking op haar toepassingsbereik. Art. 51 Handvest stelt namelijk dat enkel bij de toepassing van het recht van de Europese Unie een succesvol beroep op het Handvest kan worden gedaan door ingezetenen van lidstaten. Als zodanig is het belangrijk om na te gaan of sprake is (of zou kunnen zijn) van toepassing van unierecht in het kader van de ISD-maatregel. Ten slotte is daar de vraag wat precies verstaan moet worden onder evenredigheid in art. 49 lid 3 Handvest. In het kader van maatregelen hanteert men in Nederland namelijk een ander stelsel van evenredigheid dan het geval is bij straffen.10 Is dat stelsel voor straffen ook toepasbaar op de ISD-maatregel of dient een ander stelsel te worden toegepast? In dat laatste geval kan ook nog afgevraagd worden welk stelsel dan dient te worden toegepast en of er al een toepasbaar stelsel bestaat. Afgesloten wordt met de vraag of er met betrekking tot de ISD-maatregel sprake is van evenredigheid zoals bedoeld art. 49 lid 3 Handvest. 1.2
Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie
7
2000/C 346/01. HvJ 15 juli 1964, LJN: BE3134, Costa/Enel & HvJ 05 februari 1963, 1963 3, 26-62, Van Gend en Loos. 9 zie EHRM 21 februari 1984, NJ 1988, 937, Ozturk. 8
10
T. Kooijmans, Op maat geregeld? Een onderzoek naar de grondslag en normering van de strafrechtelijke maatregel, Rotterdam 2002: Kluwer, p. 246.
7
Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant, want het is nog niet volkomen duidelijk hoe ver het Hof van Justitie kan gaan met het autonoom duiden van rechtsbegrippen die het nationaal strafrecht direct raken. Wel dient opgemerkt te worden dat het Hof van Justitie stappen begint te maken in bovengenoemde richting. Bijvoorbeeld door te stellen in HvJ Mantello dat ‘dezelfde feiten’ een begrip was dat autonoom dient te worden uitgelegd.11 Bovendien is vooralsnog onduidelijk welke consequenties autonome uitleg zou kunnen hebben voor de ISD-maatregel. Ook interessant zijn de gevolgen die dit onderzoek zou kunnen hebben voor de discussie in strafminima in Nederland, evenals in andere lidstaten. Een sterke Europese bepaling met betrekking tot evenredigheidsbeginselen kan immers een (hoog) strafminimum onmogelijk maken. Dit valt echter buiten het bestek van deze scriptie. Ook kan dit onderzoek gevolgen hebben voor de toepassing van andere strafrechtelijke maatregelen. Te denken valt aan de TBS-maatregel en ontneming. Als moeilijkheden zouden ontstaan met de toepassing van de TBS-maatregel zou bovendien sprake kunnen zijn van een schending door de Nederlandse staat van de positieve verdragsverplichtingen die voortvloeien uit het EVRM.12 Een ander aspect is dat vooralsnog niet duidelijk is welke effecten het Handvest zou kunnen hebben op nationale wetgeving. Het Handvest is immers pas verbindend sinds 2009. Veel duidelijk is er dus nog niet. Zo zijn er weinig uitspraken gedaan over het Handvest door het Hof van Justitie of nationale rechters. Het merendeel van die uitspraken ging bovendien niet eens over tot een inhoudelijke toetsing.13 Een nadere duiding van het Handvest is dus hoe dan ook op de plek. Te meer is er vooralsnog niet meer dan een enkele alinea gewijd in de literatuur aan art. 49 lid 3 Handvest. Het is dan ook van belang dat hier nader onderzoek naar wordt gedaan. Te meer ook vanwege de consequenties die dit artikel zou kunnen hebben voor het nationale strafrecht. Ook dient nog opgemerkt te worden dat zelfs al zou blijken dat art. 49 lid 3 Handvest de ISD-maatregel niet frustreert, het belangrijk is dat over de consequenties van dit artikel is nagedacht. Het zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat op termijn het Handvest een sterkere graad van verbindenheid wordt toegekend. Ook zou het zo kunnen zijn dat in de toekomst een situatie voordoet waarbij door opsluiting de vrijheid van personen in geding komt. Potentiële bezwaren omtrent de toepassing kunnen, met andere woorden, in de toekomst worden weggenomen. Het is dan nuttig dat er al beschouwingen zijn omtrent de verhouding tussen art. 49 lid 3 Handvest en de ISD-maatregel. Ook zou art. 49 lid 3 Handvest haar neerslag andere strafrechtelijke maatregelen kunnen frustreren; denk aan bijvoorbeeld de ontnemingsmaatregel of de TBS-maatregel. Vanuit maatschappelijk perspectief is dit onderzoek relevant omdat de ISD-maatregel de nodige maatschappelijke belangstelling wekt. Zo stond in december 2010 een artikel in De Telegraaf waarin gesteld werd dat de ISD-maatregel de staat miljoenen bespaarde.14
11 12
HvJ Mantello 16 november 2010, NJ 2011, 86. F. Vellinga-Schootstra & W.H. Vellinga, “‘Positive obligations’ en het Nederlandse straf(process)recht”, Kluwer 2008, Deventer.
13
Pahladsingh & Van Roosmalen, ‘Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie een jaar juridisch bindend: rechtspraak in kaart’, Nederlands tijdschrift voor Europees recht (2011) vol. 17, nr. 2. 14
G. Termaat, ‘Lange celstraf werkt’, De Telegraaf, 29 december 2010.
8
Daar komt nog bij dat de discussie over het zwaarder straffen, gelet op onder meer de laatste Tweede Kamer verkiezingen, het coalitieakkoord en initiatief wetsvoorstel De Roon, weer ten volste is opgelaaid in de maatschappij.15 1.3 Centrale onderzoeksvraag Uit het bovenste vloeit de in dit hoofdstuk gestelde onderzoekvraag voort, waaruit vervolgens weer de ook in dit hoofdstuk te bespreken deelvragen voortvloeien. Verzet art. 49 lid 3 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie zich tegen toepassing van de ISD-maatregel en, zo ja, onder welke omstandigheden? 1.4 Deelvragen Om bovenstaande vraag zo volledig mogelijk te kunnen beantwoorden zijn een aantal deelvragen geformuleerd. Er is voor gekozen om te beginnen met de details van ISD-maatregel uit te werken. Vervolgens zal het Europese deel van deze scriptie volgen. Hierbij zal eerst het gehele Handvest worden besproken in hoofdstuk 3 en vervolgens art. 49 lid 3 Handvest in hoofdstuk 4. In het laatste hoofdstuk zal de materie uit de voorgaande hoofdstukken gecombineerd worden om zo de verbinding tussen het Handvest en de ISD-maatregel te maken. De deelvragen luiden als volgt: - Wat is de oorsprong, inhoud en toepassing van de ISD-maatregel? In hoofdstuk 2 wordt de bovenstaande deelvraag beantwoord. Hier wordt ingegaan op de voorgangers van de ISD-maatregel. Vervolgens wordt de totstandkoming van de ISD-maatregel en het juridische kader dat daarmee samenhangt besproken. Daarna wordt ingegaan op de feitelijke tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel. Ten slotte zal gekeken worden naar evenredigheid van de strafrechtelijke maatregel, evenals de vraag of de ISD-maatregel nationaalrechtelijk gezien evenredig is. - Kan de unieburger zich beroepen op bepalingen uit het Handvest? In hoofdstuk 3 zal het Handvest nader besproken worden. Hier zal ingegaan worden op de totstandkomingsgeschiedenis van het Handvest. Daarop voortbouwend zal de verbindendheid van het Handvest besproken worden. Ook zal ingegaan worden op het toepassingsbereik van het Handvest zoals geschetst in art. 51 Handvest. Tijdens de bespreking van het toepassingbereik zal ook worden ingegaan op de totstandkoming van art. 51 Handvest, evenals jurisprudentie die met dit artikel samenhangt. Ook zal ingegaan worden op het onderscheid tussen ‘beginselen’ en ‘rechten en vrijheden’ en wat dit betekent voor toetsing van artikelen volgens art. 52 Handvest. Bij dit laatste punt zal gemakshalve al ingegaan worden op de vraag hoe in dat kader art. 49 lid 3 Handvest gekwalificeerd dient te worden. - Hoe dient art. 49 lid 3 Handvest uitgelegd te worden? In hoofdstuk 4 wordt art. 49 lid 3 Handvest nader uitgelegd. Hierbij zal met name gekeken worden naar de begrippen ‘onevenredig’ en ‘straf’. Met betrekking tot de evenredigheid zal gekeken worden naar de 15
zie ook: Kamerstukken II, 2008-2009, 31 938, nr. 3.
9
toelichting van art. 49 lid 3 Handvest, evenals eventuele al bestaande Europese stelsels van evenredigheid. Bij de duiding van het strafbegrip zal met name aandacht worden geschonken aan de vraag of het strafbegrip in dit artikel autonoom kan worden uitgelegd, eventueel analoog aan art. 7 EVRM. Voor de beantwoording van die vraag zal art. 52 lid 3 Handvest een belangrijke rol spelen, welke de relatie tussen EVRM en Handvest behandelt. In het verlengde daarvan zal al kort ingegaan worden op de positieve verplichtingen die lidstaten hebben met betrekking tot het Handvest. - Kan de burger zich beroepen op art. 49 lid 3 Handvet en op die wijze voorkomen dat de ISD-maatregel wordt opgelegd? In hoofdstuk 5 zullen de uitkomsten van deelvraag 2 en 3 toegepast worden op de ISD-maatregel en onderling worden gecombineerd. Dan zal ook nader ingegaan worden op de vraag of een beroep kan worden gedaan op art. 49 lid 3 Handvest in het strafproces, en of de rechter dit dient te honoreren. Ook zal ingegaan worden op de vraag of de ISD-maatregel te kwalificeren is als straf. Vervolgens zal nader ingegaan worden op de vraag of de ISD-maatregel dan ook daadwerkelijk onevenredig zou (kunnen) zijn aan het strafbare feit. Dit hoofdstuk zal afgesloten worden met een conclusie. Deze scriptie wordt afgesloten met een conclusie, waarin de hoofdvraag wordt beantwoord en aanbevelingen voor nader onderzoek zullen worden gedaan. 1.5 Methoden van onderzoek Mijn onderzoek zal bestaan uit het lezen, analyseren en duiden van onder andere jurisprudentie, wetgeving, verdragen, verdragsgeschiedenis, wetgevingsgeschiedenis, handboeken en wetenschappelijke artikelen.
10
2.
Wat zijn de oorsprong, inhoud en toepassing van de ISD-maatregel?
2.1 Opbouw hoofdstuk In dit hoofdstuk zal op bondige wijze een zo compleet mogelijk beeld worden geschetst van de ISDmaatregel. Eerst zal ingegaan worden op de verscheidene ‘voorgangers’ van de ISD-maatregel. Daarna zal de totstandkoming van de ISD-maatregel worden besproken. Dan volgt een bespreking van het juridische kader. Ook zal de tenuitvoerlegging in de praktijk worden besproken. Afgesloten zal worden met het bespreken van evenredigheid van de maatregel in het algemeen en de ISD-maatregel in het bijzonder. Dit laatste zal met name relevant blijken als op een later punt in deze scriptie het Nederlandse stelsel van evenredigheid (bij maatregelen) wordt vergeleken met het Europese stelsel. 2.2.1 Origine ISD-Maatregel In deze paragraaf zullen opeenvolgende maatregelen en een bijkomende straf worden besproken die de nodige parallelen vertonen met de ISD-maatregel. Waarbij de SOV, als meest recente variant, het uitgebreidst wordt besproken. 2.2.2 Plaatsing in een rijkswerkinrichting In 1886 trad een bijkomende straf in werking. Deze vertoonde de nodige parallellen met de ISDmaatregel: de plaatsing in een rijkswerkinrichting (hierna: rwi-plaatsing). 16 Een soortgelijke straf was ook te vinden in de Code Penal. Het is dan ook niet vreemd dat ons nationale Wetboek van Strafrecht, geïnspireerd op de Franse codificaties, een soortgelijk artikel kende.17 De rwi-plaatsing was niet bedoeld voor arbeidsgeschikte, maar voor arbeidsschuwe daders. De rwi-plaatsing is door Nieboer dan ook wel getypeerd als een ‘straf op luiheid’.18 De rwi-maatregel kon dan ook alleen worden opgelegd aan daders die arbeidsgeschikt waren. Het arbeidsschuwe aspect werd getoetst doordat de dader diende te behoren tot één van viertal limitatief opgesomde dadercategorieën. Deze dadercategorieën luidden waren de volgende: bedelaars, landlopers, souteneurs en daders die zich bij herhaling schuldig maakten aan openbare dronkenschap. Hierbij was de gemene deler volgens de wetgever een overlastgevaar voor de openbare orde.19 Een persoon werd minimaal drie maanden en maximaal drie jaar in een dergelijke inrichting geplaatst.20 In deze inrichting werd men verwacht arbeid te verrichten. De rwi-plaatsing is 1 januari 1999 pas uit het wetboek verdwenen.21 De laatste veroordeling tot rwi-plaatsing heeft in 1979 plaats heeft gevonden. De rwi-plaatsing heeft haar laatste twintig jaar dan ook een slapend bestaan geleid.22 Een meervoud aan oorzaken wordt aangewezen met betrekking tot de teleurgang van de rwiplaatsing: een grotere nadruk op buitenjustitiële hulpverlening, een verbetering van de sociaaleconomi16
15 april 1886, Stb. 1886, 64. Struijk, ‘De ISD-maatregel in wetshistorisch perspectief’, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 55. 18 Nieboer, ‘Straf en maatregel’, S. Gouda Quint – D. Brouwer en Zoon, Arnhem 1973. 19 Struijk, ‘De ISD-maatregel in wetshistorisch perspectief’, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 56. 20 Bij openbare dronkenschap was het maximum lager: te weten 1 jaar. 21 Als onderdeel van de inwerkingtreding van de Penitentiaire beginselenwet. Stb. 1998, 623.
17
22
Bleichrodt, ‘Eerherstel voor de rijkswerkinrichting’, Sancties (1995), nr. 6, p. 313.
11
sche situatie in Nederland en de daaraan gekoppelde opkomst van de verzorgingsstaat, evenals weinig enthousiasme voor het idee dat het uitvoeren van een vrijheidsbenemende straf op een andere locatie dan de gevangenis zou plaatsvinden.23 Dat heeft Kamerlid Fleur Agema (PVV) er overigens niet van weerhouden te proberen de rwi-plaatsing terug in te voeren in 2007; iets dat niet gelukt is.24 2.2.3 Bewaringsmaatregel voor beroeps- en gewoontemisdadigers Vanuit de gedachte dat het strafrecht meer doelen kan dienen dan alleen vergelding werd een strafrechtelijke maatregel ter bewaring van beroeps- en gewoontemisdadigers 25 juni 1929 aangenomen.25 Deze hield in dat na de tenuitvoerlegging van de opgelegde straf, de dader voor een periode van ten minste vijf en maximaal tien jaar in preventieve hechtenis kon worden gehouden. Gelet op de al eerder genoemde insteek is gekozen voor een maatregel, omdat de gedachte van vergelding niet de boventoon voerde. De bewaringsmaatregel kende een speciaal preventieve doelstelling, namelijk een verwijdering van de dader uit de maatschappij. 26 27 Ook werd gehoopt dat de beroeps- en gewoontemisdadiger hierdoor zijn leven eventueel zou kunnen beteren. In de memorie van toelichting is echter geen definitie gegeven van wat een beroeps- dan wel gewoontemisdadiger zou zijn. Desondanks werden wel enkele afbakeningen van de doelgroep gemaakt, zowel objectief als subjectief. Zo moest de dader om in aanmerking te komen voor deze bewaringsmaatregel, onder andere voldoen aan het onderscheidend criterium ‘gevaarlijk’. Het betrof dan maatschappelijk gevaar, gelegen in het chronisch karakter van recidive en in problematische persoons- en levensomstandigheden van de dader. Uit deze definitie volgt een recidivevereiste. De recidive werd gemeten aan de hand van het aantal eerder opgelegde gevangenisstraffen. Dit dienden er tenminste drie te zijn, met een omvang van minimaal 6 maanden per straf. Het totaal van de opgelegde straffen diende vier, zes of acht jaar diende te zijn. Daar kwam bij dat de rechter, naast het opleggen van deze maatregel, ook een gevangenisstraf aan de dader moest opleggen van tenminste een jaar.28 Ook was er een subjectief criterium, te weten dat de rechter enkel de maatregel kon vorderen ‘indien dit ter voorkoming van misdrijf noodig en ook overigens onder de gegeven omstandigheden gerechtvaardigd is te achtten’.29 Doordat de bewaringsmaatregel nooit feitelijk in werking is getreden is het moeilijk, zo niet onmogelijk, om de feitelijke tenuitvoerlegging van een dergelijke maatregel te beoordelen. Zoals we ook zullen zien in de nog te bespreken maatregelen, kunnen de goede bedoelingen van de wetgever namelijk nog wel eens stranden in de moeilijkheden die de praktijk met zich meebrengt. De wetgever had desondanks al wel enkele ideeën omtrent de tenuitvoerlegging geformuleerd. Het was de bedoeling dat de behandeling van de in bewaring gestelden enkel op onschade23
Struijk, ‘De ISD-maatregel in wetshistorisch perspectief’, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 58. 24 Kamerstukken II 2006/07, 29 325, nr. 15. 25
Kamerstukken II 1983/84, 18 202, nr. 1-3, p. 6.
26
Struijk, ‘De ISD-maatregel in wetshistorisch perspectief’, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 59 – 60. 27 MvT, 13 januari 1928, nr. 11757, p. 5. 28 Struijk, ‘De ISD-maatregel in wetshistorisch perspectief’, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 60. 29 Kamerstukken II 1928/29, 7 mei 1929, p. 2209-2210.
12
lijkmaking en verbetering zou zijn gericht. Desondanks was er al door een enkel Kamerlid kritiek op de gedachte dat de twee regimes wezenlijk van elkaar zouden verschillen.30 Iets dat opmerkelijk is, is dat ruimte werd geschapen voor een vroegtijdige beëindiging van de bewaringsmaatregel, indien zakelijke of persoonlijke omstandigheden daar aanleiding toe zouden geven. Dit is onder andere bijzonder omdat hiermee de minimum duur van vijf jaar kon worden gepasseerd. Uiteindelijk is de bewaringsmaatregel tamelijk geruisloos verdwenen, doordat na zes decennia lang niet als wetgeving in werking te zijn getreden, deze bij de herziening van de tbr-maatregel werd ingetrokken op 1 september 1988.31 2.2.4 De strafrechtelijke opvang verslaafden In de regeringsnota ‘Het Nederlandse drugbeleid: continuïteit en verandering’ (hierna: Paarse drugsnota) werd de aanzet gegeven voor de strafrechtelijke opvang verslaafden (hierna: SOV).32 Hier stond voor het eerst de overlast die verslaafden konden geven voorop, in tegenstelling tot de (gezondheids)belangen van deze groep. Ook kwam dwang veel sterker dan voorheen naar voren.33 Toen deze notitie verscheen kende Nederland namelijk al wel drangprojecten. Deze kwamen voort uit 1988 afkomstige beleidsnota ‘Dwang en drang in de hulpverlening aan verslaafden’.34 De dreiging met het strafrecht werd daarbij aangegrepen als een methode voor gedragsverandering.35 Iets dat resulteerde in de nota ‘Vermindering overlast’, waar de drangprojecten (geïncorporeerd in het Landelijk project Drang op Maat) een direct uitvloeisel van waren. 36 Deze projecten kwamen er op neer dat de verdachte met een harddrugproblematiek tijdens voorlopige hechtenis de keus werd gegeven de hechtenis voort te zetten in het huis van bewaring of in een behandelingskliniek. Bedoeld met drang wordt dus dat vrijwilligheid van de deelnemende partij bestaat, maar deze vrij dringend gestuurd wordt. In de al eerder aangehaalde ‘Paarse drugsnota’, vond men dit niet verstrekkend genoeg, omdat men zorgen had over de doeltreffendheid van een dergelijke aanpak. Dwang moest dan ook een belangrijker element zijn binnen deze specifieke verslavingsproblematiek. Dit kwam tot uiting in de vorm van een aankondiging van een strafrechtelijke maatregel die het wegnemen van de overlast die de meest ‘harde kern’ van de groep verslaafde veelplegers kon wegnemen. Toenmalig minister van justitie Sorgdrager kondigde aan hierbij qua systematiek aansluiting te zoeken bij de plaatsing in een rijkswerkinrichting.37 In 1998 werd uiteindelijk het SOVwetsvoorstel ingediend.38 De SOV diende als ultimum remedium te worden gezien.39De SOV-maatregel betekende bovendien ook niet het einde van de drangaanpak. Na enkele jaren van politieke discussie, 30 31
Kamerstukken II 1928/29, 3 mei 1929, p. 2182. 19 november 1986, Stb. 1986, 587.
32
Kamerstukken II, 1994-95, 24 077, nrs. 2 – 3, p. 29 – 30. Blom, Doelder & Hessing, ‘De paarse drugsnota en de aanpak van (hard-)drugsverslaafden; een drie stromen aanpak’, Tijdschrift voor gezondheidsrecht, vol. 20 (1996) nr. 3, p. 132-144. 34 Bijlage Handelingen II, Z, 1987 – 88, 20 415, nr. 1. 35 Struijk, ‘Rechtshandhaving en Veelplegers: van drang naar dwang’. In: Blad (red) ‘Strafrechtelijke rechtshandhaving’, Den haag: Boom Juridische uitgevers, p. 347 – 348. 36 ‘Nota inzake het beleid gericht op het verminderen van de door verslaafden veroorzaakte overlast’, Bijlage Handelingen II, Z. 1992 – 1993, 22 684, nr. 1. 37 Kamerstukken II, 1994-1995, 24 077, nrs. 2-3, p. 30. 38 Kamerstukken II, 1997-98, 26 023, nrs. 1-2. 39 Kamerstukken II, 1997-98, 26 023, nrs. 1-2. 33
13
en een kritische Raad van State, werd in 2000 het wetsvoorstel SOV aangenomen. 40 In april 2001 werd deze van kracht.41 Om een SOV-maatregel opgelegd te krijgen moest de dader volgens art. 38m (oud) Sr voldoen aan een aantal toepassingscriteria. Voor het begane feit moest voorlopige hechtenis toegelaten zijn. Ook was er een recidive criterium van drie veroordelingen tot een vrijheidsontnemende dan wel beperkende sanctie in de voorgaande vijf jaar, met een verwachting van nieuwe recidive. Daarnaast was een verslaving vereist, die in samenhang moest staan met de begane delicten evenals de mogelijke nieuwe recidive. De veiligheid van personen of goederen dienden ten slotte de oplegging van de maatregel te vereisen. Daders konden vervolgens onder dwang in een behandeloprichting geplaatst worden voor de maximale duur van twee jaar. Uit de memorie van toelichting volgt dat de SOV-maatregel een tweeledige doelstelling had: het terugdringen van overlast als gevolg van door drugsverslaafden gepleegde strafbare feiten en het meer beheersbaar maken van de verslavingsproblematiek van de dader met het oog op resocialisatie en recidive.42 De feitelijke tenuitvoerlegging diende met een dergelijke doelstelling ook aan hoge vereisten te voldoen. De beoogde tenuitvoerlegging was ambitieus. De SOV-maatregel kende een gefaseerde opzet die ging van gesloten, halfopen naar open inrichting; persoonlijke trajectbegeleiders en een sterke nadruk op huisvesting, scholing en arbeidstoeleiding in de open fase.43 In de praktijk bleek dit lang niet altijd eenvoudig. Veel van de verslaafden hadden naast hun verslavingsproblematiek ook een ernstige psychische problematiek, waar de SOV-maatregel niet op berekend was. 44 Ook waren er tijdens de opstartperiode veel problemen van meer organisatorische aard, die op de effectiviteit van de behandeling beperkten. Er was (onder andere) sprake van een problematische aansluiting met de nazorg, verblijfsplannen die niet tijdig klaar waren en reclasseringsrapporten die niet op tijd aanwezig waren.45 In het definitieve evaluatierapport, welke eigenlijk gebruikt zou worden voor de vraag of de SOV doorgezet zou moeten worden, wordt een beeld van een succesvoller tenuitvoerlegging geschetst. Hieruit blijkt dat de SOV-maatregel, ten opzichte van de nul-situatie (reguliere detentie) criminaliteitsreductie en criminaliteitspreventie ten gevolg had. De maatregel leek ook succesvol te zijn in het tegengaan van verslavingen. Degenen die opgenomen waren in de SOV-kliniek hebben echter ook aangegeven – meer dan de helft van de respondenten – niet het idee te hebben voldoende zorg te hebben ontvangen. Men gaf de SOV-klinieken ge-
40
Kamerstukken II, 1997-98, 26 023, 16a. Ooyen-Houben & Goderie, ‘Veelplegers terug bij af? De ISD in retroperspectief, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 21. 42 Kamerstukken II, 1997-98, 26 023, nr. 3. 43 Struijk, ‘De ISD-maatregel in wetshistorisch perspectief’, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 66-67. 44 Ooyen-Houben & Goderie, ‘Veelplegers terug bij af? De ISD in retroperspectief, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 22-23. 45 Land, Van Duijvenbooden e.a., ‘Opgevangen onder dwang. Procesevaluatie strafrechtelijke opvang verslaafden’, Utrecht, Trimbos-instituut, 2005, p. 169-180.
41
14
middeld een onvoldoende als rapportcijfer. Desondanks is volgens het rapport echter wel voldaan ‘aan de gestelde succescriteria’.46 2.3 Totstandkoming ISD-maatregel Met de verkiezingswinst van de LPF werd duidelijk dat meer werk gemaakt diende te worden van het veiligheidsbeleid.47 Hierop kwam het thans zittende kabinet vrij snel met de nota ‘Naar een veiliger samenleving’.48 Aan de aanpak van ‘draaideurcriminelen’ is een aparte paragraaf gewijd in deze nota. Met betrekking tot detentie of toezicht komen in dit kader twee mogelijke te bewandelen routes naar voren. De eerste optie betreft het uitbreiden van de capaciteit van de SOV, maar dit gaat nog altijd alleen over de verslaafde veelpleger. Ook wordt gesproken over een meer algemene mogelijkheid: “Het is echter ook noodzakelijk dat een meer algemene mogelijkheid in het leven wordt geroepen die tot doel heeft ook anderen dan verslaafde daders (zowel jeugdigen als volwassenen) gedurende langere tijd te kunnen vasthouden en/of onder toezicht te kunnen plaatsen. De maatschappij kan daardoor gedurende langere tijd tegen stelselmatige daders worden beveiligd. Daarbij valt te denken aan een vrijheidsbenemende of beperkende straf voor de duur van een tot twee jaar.”49 In deze paragraaf zijn de eerste contouren van de ISD-maatregel waar te nemen. De memorie van toelichting biedt inzicht in de afwegingen die vervolgens zijn genomen. Zo lijkt er een moment te zijn geweest waarop getwijfeld is of de ISD-maatregel, analoog aan de rwi-plaatsing, een bijkomende straf zou moeten zijn. Hier is echter niet voor gekozen aangezien de doelstelling volgens de minister meer gericht was op maatschappelijke beveiliging dan op bestraffing; een maatregel was dus meer op de plaats.50 Dit ondanks dat in het conceptwetsvoorstel wel sprake was van een bijkomende straf.51 Na te hebben gekozen voor een maatregel lag het volgens de minister ook meer voor de hand om de SOV samen te voegen met de ISD-maatregel, in plaats van twee afzonderlijke maatregelen die de nodige raakvlakken hebben, voort te laten bestaan. Enigszins vooruitlopend op de volgende paragraaf, verdient het de opmerking dat de gevallen waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk zijn, zijn uitgebreid. Voorlopige hechtenis is namelijk een voorwaarde voor de ISD-maatregel en de Minister wil de ISD-maatregel ook in deze gevallen opgelegd kunnen hebben. Dit betreft art. 301 lid 1 Sr (eenvoudige mishandeling) en art. 350 Sr (vernieling). In zowel de Eerste – als Tweede Kamer spraken politieke partijen steun uit voor het aanpakken van stelselmatige daders. Zij plaatsen echter ook de nodige kritische opmerkingen. Veel (oppositie) partijen in de Tweede Kamer maakten zich bijvoorbeeld zorgen over haalbaarheid van de resocialisatie. Uit het
46
Koeter, Bakker, ‘Effectevaluatie van de Strafrechtelijke Opvang Verslaafden (SOV)’, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, Academisch Medisch Centrum, Universiteit van Amsterdam, WODC, 2007. 47 Ooyen-Houben & Goderie, ‘Veelplegers terug bij af? De ISD in retroperspectief, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 12-13. 48 ‘Naar een veiliger samenleving’, oktober 2002. Internet : (“http://www.politie.nl/ImagesLandelijk/naareenveiligersamenleving_tcm31-7902.pdf”). 49
‘Naar een veiliger samenleving’, oktober 2002, p. 32. Internet : (“http://www.politie.nl/ImagesLandelijk/naareenveiligersamenleving_tcm31-7902.pdf”). 50 Kamerstukken II, 2002-03, 28 980, nr. 3. 51 Bijlage bij Kamerstukken II, 2002-03, 28 980, nr. 3. (Niet gepubliceerd.)
15
wetsvoorstel blijkt niet, zo meenden zij, hoe dit vormgegeven dient te worden.52 In de Eerste Kamer wordt door met name de PvdA sterk ingegaan op de evaluatie van de SOV. Deze evaluatie was namelijk nog niet uitgevoerd en die wenste men af te wachten voor de ISD-maatregel in te voeren.53 Uiteindelijk werd het wetsvoorstel zonder stemming in de Eerste Kamer aangenomen. De PvdA, GroenLinks en de SP konden zich niet met het wetsvoorstel verenigen.54 Uiteindelijk wordt de wet 9 juni 2004 in het Staatsblad gepubliceerd.55 De ISD-maatregel treedt 1 oktober 2004 in werking.56 2.4 Het juridische kader In de huidige wettekst, zoals geformuleerd in art. 38m lid 2 Sr, staat vermeld dat ‘de maatregel strekt tot beveiliging van de maatschappij en de beëindiging van de recidive van verdachte.’ In lid 3 van hetzelfde artikel wordt een tweede doelstelling geformuleerd, te weten: ‘Indien de verdachte verslaafde is dan wel ten aanzien van hem andere specifieke problematiek bestaat waarmee het plegen van strafbare feiten samenhangt, strekt de maatregel er mede toe een bijdrage te leveren aan de oplossing van zijn verslavingsproblematiek dan wel van die andere problematiek.’ De voorwaarden voor het opleggen van de ISD-maatregel staan vermeld in art. 38m lid 1 Sr. Het delict dient ten eerste voldoende ernstig te zijn; zijnde een delict waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten. Ten tweede dient de verdachte in de vijf jaar die aan het feit zijn voorafgegaan driemaal eerder onherroepelijk te zijn veroordeeld, dan wel bij onherroepelijke strafbeschikking een taakstraf zijn opgelegd. Deze opgelegde sancties dienen bovendien volledig ten uitvoer te zijn gelegd.57 Dat de tenuitvoerlegging van een vierde veroordeling nog niet (geheel) heeft plaatsgevonden, is daar overigens geen hindernis voor.58 Deze straffen dienen niet te zijn opgelegd nadat de ISD-maatregel is ingevoerd.59 Het feit waarvoor de ISD-maatregel wordt opgelegd dient dan overigens wel te zijn gepleegd na de inwerkingtreding van de ISD-maatregel.60 Er dient bovendien ernstig rekening mee te worden gehouden dat verdachte wederom een misdrijf zal begaan. Als laatste voorwaarde geldt het vereiste dat de veiligheid van personen en goederen het opleggen van de ISD-maatregel eist. Iets dat afgeleid wordt uit de hoeveelheid gepleegde delicten, evenals de overlast die daaruit voortvloeit. Dit laatste vereiste dient door de rechter duidelijk gemotiveerd te zijn.61 De ISD-maatregel wordt maximaal twee jaar opgelegd, zo volgt uit art. 38n Sr. In Richtlijn 2009, 10579 staat echter opgenomen dat in beginsel de ISD-maatregel onvoorwaardelijk voor de duur van twee jaar wordt gevorderd. Dit om de (verslavings)problematiek grondig te kunnen behandelen.62 Volgens dezelfde logica kan voorarrest ook niet afgetrokken dient te worden bij het opleggen van de ISD-maatregel. 52
Kamerstukken II, 2002-03, 28 980, nr. 4. Kamerstukken I, 2002-03, 29 890, nr. D. 54 Handelingen 2003 – 2004, nr. 38H, p. 2141-2154. 55 Stb. 2004, 351. 56 Stb. 2004, 471. 57 HR 14 november 2006, NJ 2007, 221. 58 HR 13 maart 2007, NJ 2007, 222. 59 HR 9 januari 2005, NJ 2007, 51. 60 HR 29 november 2005, NJ 2006, 177. 61 HR 29 mei 2007, NJ 2007, 328. 53
62
Stcrt. 2009, 10579.
16
Uit art. 38s Sr volgt dat de rechter de voortzetting van de ISD-maatregel eerder kan beëindigen, indien inlichtingen ingewonnen op basis van datzelfde artikel daar aanleiding toe geven. De maatregel kan voorwaardelijk niet-tenuitvoer worden gelegd, zo volgt uit art. 38p Sr. De ISDmaatregel kan ook niet worden opgelegd in combinatie met een vrijheidsstraf.63 Niet-toerekenbaarheid in de zin van art. 39 Sr geldt als een contra-indicatie voor de ISD; een TBS-maatregel is dan de meer logische keus. Ook kent de Penitentiaire beginselenwet (hierna: PBW) Hoofdstuk IVA, waarin de wetgever een en ander regelt met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel. Uit art. 18a PBW volgt dat de directeur binnen uiterlijk binnen een maand zorg moet dragen voor de vaststelling van een verblijfsplan. In art. 44g tot en met 44i Penitentiaire Maatregel (hierna: PM) wordt nader uiteengezet waar een dergelijk verblijfsplan zoal aan moet voldoen. Een verblijfsplan moet ten minste een diagnose van de lichamelijke en geestelijke gesteldheid van betrokkene, evenals een individueel begeleidingsplan bevatten. Ook moet, indien een programma aangeboden wordt, de naam van het programma, de voorwaarden en afspraken die gemaakt zijn met de gedetineerde omtrent het volgen van het programma, en de naam van de trajectcoördinator vermeld worden. Opmerkelijk bovendien is dat uit art. 44i lid 3 PM volgt dat indien een programma wordt aangeboden, de betrokkene moet verklaren dat hij zich bereid verklaart deel te nemen aan het programma en de daaraan verbonden voorwaarden. Bij het ontbreken van een verblijfsplan kan, indien een tussentijdse beoordeling is gelast bij het aanvankelijke vonnis, ex art. 38s Sr de maatregel beëindigd worden.64 Uit art. 18b PBW volgt dat de tenuitvoerlegging overeenkomstig het verblijfsplan dient plaats te vinden. Ten slotte dient ingevolge art. 18c PBW een periodieke evaluatie uit te worden gevoerd door de directeur, met als doel te zien of de maatregel wel de beoogde doelstellingen behaalt. In art. 44q lid 2 PM staan nadere vereisten omtrent de inhoud van deze evaluatie. Deze evaluaties zijn eveneens van belang voor de mogelijke tussentijdse beëindiging van de maatregel door de rechter ex. art. 38s Sr.65 2.5 De tenuitvoerlegging in de praktijk Medio 2010 is de ISD-maatregel in totaal 1888 keer opgelegd bij 1854 personen. Het hoogste aantal personen dat op een enkel ogenblik onderworpen was aan de ISD-maatregel was 679. In het voorjaar van 2010 waren 500 personen in Nederland aan de ISD-maatregel onderworpen.66 Dit is een verschil met de verwachtte stand van zaken volgens de Minister ten tijde van de invoering; deze stelde namelijk dat er een groep van 4000 à 5000 zeer actieve stelselmatige plegers zouden zijn.67 De verklaring hiervoor kan overigens ook gelegen zijn in een terughoudendheid van de rechter tot het opleggen van de ISDmaatregel.68
63
HR 21 maart 2006, JOL 2006, 171. Rb Rotterdam, 22 juni 2009, NJFS 2009, 236. 65 Schuyt, T&C Strafrecht, commentaar op art. 18c PBW. 66 Laar e.a., ‘Nationale Drug Monitor. Jaarbericht 2010’, Utrecht 2010, Trimbos-instituut, WODC, p. 252. 67 Kamerstukken II, 2002-03, 28 980, nr. 3. 68 Lunneman, ‘Met de blik van de rechter: Juridische overwegingen aangaande de ISD-maatregel’, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 107. 64
17
De tenuitvoerlegging is opgedeeld in drie verschillende regimes. Ten eerste het regulier regime, waarbij geen gedragsinterventies plaatsvinden. Ten tweede het trajectregime, waarbij wel gedragsinterventies plaatsvinden. Ten slotte kunnen diegenen aan wie een ISD-maatregel is opgelegd (hierna: ISD’er) extramuraal verblijven, dat is in de regel een vervolg op het trajectregime. Daarbij volgen de ISD’ers zorgtrajecten en zijn er interventies. Gemiddeld is de verhouding tussen deze regimes zo dat 19 procent van de personen in een regulier regime verblijft; 56 procent in een trajectregime en 24 procent extramuraal. De meest recente cijfers (uit 2010) laten de volgende verhoudingen zien: 16 procent bevindt zich in een regulier regime, 56 procent in trajectregime en 28 procent zit in een extramuraal traject.69 Het valt sterk af te vragen in hoeverre de ISD wel daadwerkelijk kan voldoen aan deze resocialisatiegedachte. Personen bij wie een ISD-maatregel is opgelegd zijn in de regel personen met een zeer complexe problematiek. De ‘doorsnee ISD’er’ bestaat niet. Er zijn drie afzonderlijke subgroepen. De grootste groep (52%), aangeduid als subgroep 1, heeft een verslavingsproblematiek of deze gehad, evenals psychische problemen en gemiddeld een laag IQ. Subgroep 2 wordt gekenmerkt door een ernstige verslavingsproblematiek, maar een afwezigheid van psychische problemen. Subgroep 3 kent daarentegen juist geen verslavingsproblematiek, maar deze personen worden gekenmerkt door psychische problemen. De groepen variëren onderling in ernst qua schuldenproblematiek. Deze is in de regel bij een ISD’er ernstiger dan bij reguliere gevangenen.70 Deze samenloop van problematieken maakt de ISD’er bijzonder moeilijk behandelbaar. De grootste groep, subgroep 1, zou voor effectieve resocialisatie levenslang vervolg- of nazorg moeten krijgen.71 De benodigdheden om effectief met deze groep om te springen zijn op het moment niet aanwezig binnen het Nederlandse detentiesysteem.72 De ISD-afdeling van de penitentiaire inrichting te Amsterdam is een apart programma heeft gestart voor (een deel) deze groep; namelijk de licht verstandelijk gehandicapte ISD’ers. Daar is echter uit voort gekomen dat ook het aangepaste programma veelal te moeilijk voor hen was. Het doel van dit programma was overigens met name om de meest kwetsbare groep licht verstandelijk gehandicapten te isoleren van de andere bewoners, die op verscheidene manieren misbruik wisten te maken van de eerstgenoemde groep.73 De eerste procesevaluaties van de ISD-maatregel gaven aan dat er nog bijzonder veel zaken waren die mis gingen en verbeterd dienden te worden. De regering onderschreef dit standpunt in een brief naar de Tweede Kamer 17 juli 2007.74 Uit een rapport van de Inspectie voor de Sanctietoepassing uit 2008 bleek echter dat veel van deze problemen nog altijd niet waren opgelost. Verblijfsplannen werden te laat opgesteld of bleken niet volledig. De overgang tussen het trajectregime en extramuraal was vaak problematisch en resulteerde nogal eens in terugplaatsing vanwege een tekort aan kundig personeel. 69
Laar e.a., ‘Nationale Drug Monitor. Jaarbericht 2010’, Utrecht 2010, Trimbos-instituut, WODC, p. 252. Ganpat, Wits, Schoenmakers, Greeven, ‘Problematiek en zorgbehoeften van gedetineerden met een ISD-maatregel in JI Vught”, Rotterdam 2009: IVO, p. 34 – 37. 71 Ganpat, Wits, Schoenmakers, Greeven, ‘Problematiek en zorgbehoeften van gedetineerden met een ISD-maatregel in JI Vught”, Rotterdam 2009: IVO, p. 49. 72 Kaal, Ooyen-Houben, Ganpat, Wits, ‘Een complex probleem: passende zorg voor verslaafde justitiabelen met co-morbide psychiatische problematiek en een licht verstandelijke handicap’, Den Haag 2009: IVO, WODC, p. 93-101. 73 Kaal, Ooyen-Houben, Ganpat, Wits, ‘Een complex probleem: passende zorg voor verslaafde justitiabelen met co-morbide psychiatische problematiek en een licht verstandelijke handicap’, Den Haag 2009: IVO, WODC, p. 86-87. 74 Kamerstukken II, 2006-2007, 31 110, nr. 1.
70
18
Opgestelde verblijfsplannen werden in de praktijk bovendien niet nagevolgd.75 In de laatste brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer heeft deze medegedeeld dat Justitie meer ambulante zorg bij reguliere zorginstellingen in gaat kopen. Dat neemt niet weg dat de staatssecretaris moest erkennen dat de expertise ontbreekt om op juiste wijze om te gaan met de complexiteit van de problematiek die aanwezig is bij de meerderheid van de ISD’ers.76 Niet duidelijk is of de hierboven gestelde zorgen, zoals deze naar voren kwamen uit het rapport van de Inspectie voor de Sanctietoepassing, inmiddels zijn weggenomen. Ten tijde van schrijven is namelijk een wetsevaluatie van de ISD-maatregel gaande door Intraval in samenwerking met het WODC, maar deze is nog niet afgerond.77 2.6 Evenredigheid van de maatregel De maatregel verschilt als sanctiesoort van de straf; waar de straf gezien kan worden als een ‘vergeldende reactie’ is de maatregel gericht op het beëindigen van een ongewenste situatie.78 Dit heeft binnen het Nederlandse stelsel consequenties voor de evenredigheid. Anders dan bij de straf kan de evenredigheid van de maatregel niet gekoppeld worden aan het strafbare feit. Het doel van de maatregel is namelijk het wegnemen van de ongewenste situatie, wat betekent dat verwijtbaarheid geen rol speelt bij de overweging of een maatregel dient te worden toegepast.79 Het wegnemen van de ongewenste situatie is het doel van de maatregel en dat is dus ook het gegeven dat afgewogen dient te worden in de evenredigheidstoets. De doeltreffendheid van de maatregel met het oog op het wegnemen van de ongewenste situatie is een aspect van deze evenredigheidstoets. Het andere aspect betreft of het wegnemen van de ongewenste situatie gebeurt door middel van het minst ingrijpende middel; de burger wordt immers in zijn rechten beperkt. Kooijmans onderscheidt drie voorwaarden voor de oplegging van een maatregel in het kader van het evenredigheidsbeginsel. Ten eerste ‘moet de ongewenste situatie daadwerkelijk tot een einde kunnen worden gebracht met behulp van de betreffende maatregel.’ Ten tweede ‘mag de maatregel (…) niet langer duren of dieper ingrijpen dan strikt noodzakelijk is om de ongewenste situatie ten einde te brengen.’ Ten derde ‘moet de minst ingrijpende maatregel worden gekozen om de ongewenste situatie op te heffen.’80 Als aan al deze vereisten is voldaan is de maatregel evenredig aan het doel. 2.7 Evenredigheid van de ISD-maatregel Voor beantwoording van de vraag of de ISD-maatregel evenredig is, is van belang de doelstellingen van de ISD helder te hebben gesteld. In paragraaf 2.4 staan de doelen vermeld, maar gemakshalve worden deze hier nogmaals genoemd. Uit art. 38m lid 2 Sr volgt dat ‘de maatregel strekt tot beveiliging van de 75
Inspectie voor de Sanctietoepassing, ‘Inrichtingen voor Stelselmatige Daders. Inspectierapport Themaonderzoek, Den Haag 2008: Ministerie van Justitie, p. 4 – 9. 76 Kamerstukken II, 2006-2007, 31 110, nr. 11. 77 ‘Vooronderzoek Effectevaluatie ISD. Wetsevaluatie’, Internet: (“http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/effectevaluatie-isd.aspx”) 78 T. Kooijmans, Op maat geregeld? Een onderzoek naar de grondslag en normering van de strafrechtelijke maatregel, Rotterdam 2002: Kluwer, p. 247. 79 T. Kooijmans, Op maat geregeld? Een onderzoek naar de grondslag en normering van de strafrechtelijke maatregel, Rotterdam 2002: Kluwer, p. 243-245. 80 T. Kooijmans, Op maat geregeld? Een onderzoek naar de grondslag en normering van de strafrechtelijke maatregel, Rotterdam 2002: Kluwer, p. 246.
19
maatschappij en de beëindiging van de recidive van verdachte’. Uit lid 3 van hetzelfde artikel volgt dat ‘Indien de verdachte verslaafde is dan wel ten aanzien van hem andere specifieke problematiek bestaat waarmee het plegen van strafbare feiten samenhangt, strekt de maatregel er mede toe een bijdrage te leveren aan de oplossing van zijn verslavingsproblematiek dan wel van die andere problematiek.’ Gelet op de met voorbehouden omklede formulering van de doelstelling die volgt uit lid 3, kan gesteld worden dat deze doelstelling minder zwaar weegt dan de doelstellingen geformuleerd in lid 2. Sterker nog, vanwege de omstandigheid dat deze alleen geldt voor een bepaalde subgroep van de personen bij wie de ISD-maatregel is opgelegd, te weten verslaafden, kan dit niet als een algemene doelstelling van de ISD worden gezien. Er kan dus worden gesteld dat de doelen zijn ‘beveiliging van de maatschappij’ en ‘beeindiging van de recidive van verdachte.’ Beveiliging van de maatschappij is een bijzonder abstracte en brede doelstelling. Gelet op de groepering van beide doelen in hetzelfde lid, dient de beveiliging van de maatschappij in samenhang te worden gezien met de beëindiging van de recidive. De beveiliging van de maatschappij dient dan ook te worden gelezen als beveiliging van de maatschappij tegen veelplegers. Dat sluit ook goed aan bij de totstandkominggeschiedenis van de ISD-maatregel. Ook van belang voor het toetsen aan de criteria voor evenredigheid van de maatregel, is de vraag wat bedoeld wordt met het ‘voorkomen van recidive’. Ziet ‘het voorkomen van recidive’ enkel op de twee jaar durende periode van de ISD-maatregel zelf of ook hierna? De wetsgeschiedenis biedt uitkomst: ‘Aan de voorgestelde wetgeving ligt het uitgangspunt ten grondslag dat door het oppakken en langer vasthouden van stelselmatige daders meer criminaliteit van de straat wordt gehaald, waardoor de onveiligheid, de (drugs)overlast en de verloedering in het publieke domein zullen afnemen.’81 Het voorkomen van recidive betreft dus inderdaad enkel de twee jaar van de ISD zelf, niet de periode daarna. Gelet op de nauwere lezing van beëindiging van recidive, behoeft in het kader van het eerste criterium met betrekking tot de effectiviteit niet in te worden gegaan op de vraag of recidive daadwerkelijk eindigt na de ISD-maatregel. Dat lijkt niet te gebeuren, zoals ook gesteld in paragraaf 2.5. Als een veelpleger of meerpleger voor een periode van twee jaar van zijn vrijheid ontnomen wordt, zorgt dit ervoor dat deze ook niet kan recidiveren of onveiligheid in de maatschappij kan veroorzaken. Aan dit criterium is dan ook voldaan. Aan het tweede criterium, of de maatregel niet langer duurt of dieper ingrijpt dan nodig om de ongewenste situatie ten einde te brengen, wordt eveneens voldaan. De duur van twee jaar is lang. De wetgever kan gemotiveerd aangeven dat reguliere detentie, zoals voor de ISD-maatregel wordt opgelegd, de recidive slechts kortstondig doet eindigen en dat langere vrijheidsbeneming noodzakelijk is.82 De recidive eindigt in het geval van reguliere detentie namelijk alleen voor de duur dat de gedetineerde vast zit. Daarna zal deze weer voor overlast zorgen. Een langer durende vorm van veelplegers uit het straatbeeld verwijderen is dus nodig volgens de wetgever.83 Bovendien bestaat de mogelijkheid tot tussentijdse beeindiging door de rechter, die hem toekomt ex art. 38s Sr. Tussentijdse beëindiging biedt de mogelijkheid voor de rechter om in het concrete geval waarin de maatregel inderdaad langer duurt dan nooda-
81 82 83
Kamerstukken II, 2002-03, 28 980, nr. 3, p. 3. Kamerstukken II, 2002-03, 28 980, nr. 3, p. 2-3.
Plemp er nog maar eentje bij.
20
zakelijk tussentijds te kunnen ingrijpen. Daarmee wordt voorkomen dat de maatregel dieper ingrijpt dan noodzakelijk. Aan het derde criterium, of het minst ingrijpende middel is gekozen, wordt ook voldaan. Impliciet besloten in de doelstellingen zit, zo blijkt ook uit de eerder geciteerde passage uit de wetsgeschiedenis, het verwijderen van de veelpleger uit het straatbeeld. Niet in te zien is hoe dit kan op een andere wijze dan een vorm van daadwerkelijke vrijheidsbeneming kan gebeuren als andere (voorwaardelijke of minder ingrijpende) straffen of maatregelen geen effect hebben gehad. Wat nog ter discussie staat is of de termijn van twee jaar niet te lang is. Hiervoor kan echter verwezen worden naar hetgeen is gesteld onder het tweede criterium; enerzijds blijkt korte detentie niet effectief om het probleem aan te pakken en is de duur van twee jaar daarmee gemotiveerd uiteengezet door de wetgever, anderzijds bestaat de mogelijkheid voor tussentijdse toetsing . Samengevat kan dus gesteld worden dat de ISD-maatregel evenredig is. 2.8 Conclusie Uit dit hoofdstuk komt onder andere naar voren dat de ISD-maatregel geen volkomen nieuw fenomeen is. Nederland heeft een ruime geschiedenis van maatregelen (en in één geval een bijkomende straf) die overlast bestreden door middel van vrijheidsontneming of althans daarvoor waren bedoeld. Het juridisch kader van de ISD-maatregel is eveneens geschetst. Ook is gekeken naar de daadwerkelijke uitvoering, waaruit blijkt dat deze met de nodige problemen kampt. Ten slotte is ingegaan op de evenredigheid van de maatregel zoals wij deze in Nederland toetsen. Hieruit blijkt dat de ISD-maatregel naar nationaal recht evenredig is.
21
3.
Kan de unieburger zich beroepen op het bepalingen uit het Handvest?
3.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen meerdere onderwerpen behandeld worden die te maken hebben met het Handvest in geheel. De totstandkomingsgeschiedenis, de verbindendheid en het toepassingsbereik zal worden besproken. Omwille van de leesbaarheid zal, voordat overgegaan wordt tot de inhoudelijke bespreking van deze drie onderwerpen, voor ieder afzonderlijk onderwerp een inleiding te lezen zijn. 3.2.1 Totstandkomingsgeschiedenis - inleiding In dit deelhoofdstuk zal behandeld worden hoe grondrechtenbescherming is ontstaan binnen de Europese Unie. Besproken wordt hoe vanaf de begindagen van Europese eenwording grondrechtenbescherming een rol heeft gespeeld. Dit is in die periode niet van de grond gekomen, althans niet verdragsrechtelijk. Het Hof van Justitie heeft een belangrijke rol gespeeld in de uitbreiding van Europese grondrechten. De ontwikkeling van grondrechtenbescherming is van belang om scherper inzicht te krijgen in de redenen voor het oprichten van het Handvest. Ook is het belangrijk om de inhoud van het Handvest beter te begrijpen. Het Handvest is van origine bedoeld als een codificatie van de verschillende rechten die zijn ontstaan uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Uiteindelijk zijn aan het Handvest ook ‘nieuwe’ grondrechten toegevoegd. Een andere reden voor het oprichten van het Handvest is dat de Europese Unie vanuit een gedachte van grondrechtenbescherming is opgericht. Het is dan ook interessant om te zien of dat ook volgt uit de daadwerkelijke oprichtingsgeschiedenis van het handvest. Hoe dan ook kan gesteld worden dat het Handvest de meest recente stap is binnen een keten van grondrechtenbescherming en dat het als zodanig van belang is op zijn minst een overzicht te hebben van deze keten om het Handvest goed te kunnen begrijpen. Deze gedachtegang vindt steun in het feit dat iedere keer teruggegrepen wordt in de totstandkomingsgeschiedenis van het Handvest naar de eerste bewoordingen die het Hof van Justitie heeft gebruikt in het Stauder-arrest, te weten dat de fundamentele rechten van de mens besloten liggen in de algemene beginselen van Gemeenschapsrecht.84 Het aantonen van een dergelijk verband is ook nuttig mochten er vraagstukken rijzen met betrekking tot de interpretatie van het Handvest. Met name met betrekking tot het nader duiden van het strafbegrip uit art. 49 lid 3 Handvest zal een dergelijk verband onmisbaar blijken. Als zodanig zal eerst grondrechtenbescherming ten tijde van de oprichting van de verschillende voorgangers van de Europese Unie worden besproken. Daarna zal de jurisprudentie onder het hof behandeld worden. Vervolgens zal overgegaan worden tot een bespreking van het EG en EU-verdragsrecht. Om te eindigen bij het Europees Handvest van de Grondrechten en hoe deze uiteindelijk verbindend is geworden. 3.2.2 Verdragsrechtelijke Europese grondrechtenbescherming tijdens de begindagen van moderne Europese economische eenwording. De roep om grondrechtenbescherming is bijna even oud als het moderne concept van Europese eenwording. In deze paragraaf zal dan ook deze geschiedenis worden besproken. De verschillende pogingen tot het oprichten van een vorm van Europese grondrechtenbescherming werden getroffen door zware tegenstand in de begindagen van Europese eenwording. Zo werd in 1953 in het Ontwerp Verdrag houdende het Statuut van de Europese Gemeenschap al betoogd de bescherming van mensenrechten een
84
12 november 1969, Stauder/Ulm, 26/69, Jur., 1969 (419) 425, r.o. 7.
22
van de hoofddoelen van deze gemeenschap te maken.85 Dat ging echter om politieke redenen niet door.86 De Europese Defensie Gemeenschap (EDG) en de Europese Politieke Gemeenschap schonken eveneens aandacht aan grondrechtenbescherming.87 Frankrijk weigerde echter het verdrag met betrekking tot de Europese Defensie Gemeenschap te ratificeren, althans, zij verdaagde de beraadslaging sine die, wat feitelijk op hetzelfde neerkomt.88 Het was de bedoeling dat de Europese Politieke Gemeenschap deze op zou volgen. Dit ging met de verdaging van de Europese Defensie Gemeenschap ook niet door. Dit was een zware klap voor het integratieproces. Politieke eenwording, evenals grondrechtenbescherming, bleek in deze periode geen reëel doel. Als zodanig besloot men zich inhoudelijk te beperken tot economische samenwerking, waarvan het EEG-verdrag het gevolg was.89 Uiteindelijk waren grondrechten dan ook niet te vinden in de verdragen van de drie Europese Gemeenschappen waar de Europese Unie op gegrondvest zou worden (te weten de EGKS, de Europese Economische Gemeenschap, ook wel de EEG en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, ook wel Euratom).90 3.2.3. Jurisprudentie van Hof van Justitie Uiteindelijk begonnen de eerder genoemde drie gemeenschappen gecombineerd, zeer omvangrijk en krachtig te worden. Het recht van de lidstaten en de gemeenschappen kon conflicteren. Na arresten van het Hof van Justitie zoals Costa v. Enel, welke het gemeenschapsrecht boven nationaal recht plaatste, werd dit conflict weggenomen.91 Hierdoor ontstonden echter situaties waarbij een ingezetene van een lidstaat door een bepaald handelen of nalaten in strijd met het gemeenschapsrecht kon zijn, maar geen beroep op grondrechtelijke bescherming kon doen.92 Aanvankelijk erkende het Europese Hof van Justitie een beroep op nationale grondrechten namelijk niet. Deze maakten volgens het Hof geen deel uit van het rechtsstelsel van de gemeenschap.93 Uiteindelijk ging het Hof ten dele om. In het Stauder-arrest uit 1969 oordeelde het Hof dat een beschikking van de Europese Commissie “in genen dele in strijd komt met de fundamentele rechten van de mens welke besloten liggen in de algemene beginselen van Gemeenschapsrecht, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert.”94 Het Hof erkende daarmee dat sprake was van grondrechten die voortvloeiden uit de algemene beginselen. Dit werd nader uitgewerkt in een daaropvolgend arrest.95 Het Hof stelde daarin dat de bescherming van grondrechten, hoewel geïnspireerd door gemeenschappelijke constitutionele tradities van lidstaten, verzekerd moest zijn in het kader van het communautaire bestel en van de doelstellingen van de Gemeenschap.96 Daarmee zocht het Hof dus geen directe aansluiting bij een bepaalde constitutie, noch incorporeerde zij deze, maar gaf zij te kennen deze gezamenlijk als inspiratiebron te zien. Een logische keus, daar aansluiting bij een bepaalde 85
P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 1996, second edition, p. 296-297, third edition, p. 317-320. 86 J.W. Sap, Het EU-Handvest van de grondrechten: de opmaat voor de Europese Grondwet, Kluwer 2003, Amsterdam, p. 28 87 J.W. Sap, Het EU-Handvest van de grondrechten: de opmaat voor de Europese Grondwet, Kluwer 2003, Amsterdam, p. 28. 88 Internationaal Publiekrecht in vogelvlucht, p. 230. 89 P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 380. 90 M. Dauses, ‘The Protection of Fundamental Rights in the Community Legal Order’ (1985) 10 ELRev. 398, 399. 91 Weiler, ‘The constitution of Europe’, p. 107 – 108. 92 P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 381. 93 Zie bijvoorbeeld: HvJ EG 4 februari 2959, Stork/Hoge Autoriteit, 1/58., Jur., 1958-59, (43) 94 12 november 1969, Stauder/Ulm, 26/69, Jur., 1969 (419) 425, r.o. 7. 95 HvJ EG 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratstelle fur getreide, 11/70, Jur. 1970, (1125) 1135. 96 Idem, r.o. 4.
23
constitutie of elementen daarvan, op zijn minst de schijn van favoritisme met zich mee zou kunnen brengen.97 Misschien ook wel daarom is het EVRM uiteindelijk een zwaarwegende bron van inspiratie voor het Hof voor wat betreft de inkleuring van deze algemene beginselen geworden.98 3.2.4. Het verdragsrecht De strekking van het Stauder-arrest is vervolgens in 1977 bekrachtigd door andere Europese instanties. Dit is gedaan middels een gedeelde verklaring van het Europees Parlement, de Europese Raad en de Europese Commissie met een zelfde strekking.99 Verder zijn er ook niet-bindende resoluties en verklaringen aangenomen met mensenrechtelijke strekking. Te denken valt aan een Verklaring van de grondrechten en de fundamentele vrijheden van het Europees Parlement.100 In het Verdrag van Maastricht werd een en ander nader geconcretiseerd, in die zin dat expliciete verwijzingen naar mensenrechten nu ook daadwerkelijk te vinden waren in de verdragen zelf. In art. 117 EG, werd gesteld dat de Gemeenschap in haar beleid van ontwikkelingssamenwerking onder andere bij dient te dragen aan de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. In art. 11 EU werd gesproken van een min of meer soortgelijke ‘ontwikkeling en versterking van de democratie en de rechtstaat, alsmede eerbiediging van mensenrechten en de fundamentele vrijheden’. Ook werd art. F (oud) EU opgenomen in dit verdrag, waarbij in zekere zin aansluiting werd gezocht bij de hierboven genoemde verklaring uit 1977, door te verklaren dat de Unie de grondrechten eerbiedigt zoals die volgen uit het EVRM, de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de Lid-Staten, evenals de algemene beginselen van Gemeenschapsrecht. Na het Verdrag van Amsterdam werd het eerder genoemde art. F nader uitgewerkt in de vorm van art. 6 EU.101 Hierin werd gesteld dat de Unie is gegrondvest op ‘de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben.’ In art. 6 lid 2 EU wordt, net zoals onder art. F, expliciet aansluiting gezocht bij het EVRM. 3.2.5. Het Europees handvest Tijdens de Europese Raad van Keulen van 2 en 4 juni 1999 werd besloten het Handvest op te stellen. De overweging van de Europese Raad was dat de bescherming van grondrechten een grondgedachte was bij de oprichting van de Europese Unie en een voorwaarde voor haar legitimiteit. Volgens de Europese Raad is dit bevestigd door het Europese Hof van Justitie. Volledigheidshalve dient opgemerkt te worden dat dit geen grondgedachte lijkt te zijn geweest bij de voorgangers van de EU, maar slechts een overweging. De Europese Raad sluit met een dergelijke verklaring met name aan bij de verklaringen uit 1977. Bovendien was het, zo stelde de Europese Raad, noodzakelijk in de staat van ontwikkeling van de Europese Unie om een handvest op te stellen, zodat het grote belang en relevantie van deze grondrechten zichtbaar werd gemaakt voor de inwoners van de Europese Unie.102 Inhoudelijk stelde de Europese Raad dat het Handvest minstens de rechten van het EVRM moest bevatten en rechten die voortvloeien uit de gedeelde constitutionele tradities van de lidstaten en algemene principes van het gemeenschaps-
97
P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 386. P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 384. 99 Pb EG 1977, C103/1 100 Pb EG 1987, L 168/1 101 J.W. Sap, Het EU-Handvest van de grondrechten: de opmaat voor de Europese Grondwet, Kluwer 2003, Amsterdam, p. 37. 102 Annex IV bij de conclusies van Keulen 2 – 4 juli 1999 (internet: “http://www.europarl.europa.eu/summits/kol2_en.htm#an4”). 98
24
recht.103 Hiermee lijkt dus aansluiting te worden gezocht bij jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. Grondrechten die voortvloeiden uit het burgerschap van de Europese Unie dienden ook te worden meegenomen. Hetzelfde gold voor economische en sociale rechten, zoals deze ten dele voortvloeiden uit het Sociaal Handvest van de Europese Raad en het Handvest inzake de Sociale Grondrechten van de werkenden, voor zover deze rechten inhielden en geen doelstellingen althans.104 Tijdens de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 werd een zogeheten forum ingesteld dat bovengenoemde opdracht moest uitvoeren.105 De conventie (al vrij snel de nieuwe naam voor het forum) bood een conceptversie van het Handvest aan de Europese Raad aan, welke 13 en 14 oktober 2000 werd goedgekeurd. De Europese Raad stuurde deze versie door naar het Europees Parlement en de Europese Commissie. Eerstgenoemde stemde op 14 november 2000 in, laatstgenoemde op 7 december 2000.106 In alle gevallen dienden de handelingen van deze instanties als niet meer dan een proclamatie te worden gezien. Over de specifieke juridische status was dan ook nog geen overeenstemming bereikt; iets waar in de conclusies van Keulen overigens ook niet over gerept was.107 Dit punt zal nader besproken worden in de volgende paragraven. 3.3.1 Verbindendheid - inleiding Na de inhoudelijke totstandkoming van het Handvest, was de verbindendheid nog niet vastgesteld. Het is niet zeer moeilijk om te beredeneren dat, met lidstaten die niet stonden te springen om een bindende grondrechtencatalogus, het politiek makkelijker was om het Handvest simpelweg te schrijven en het Handvest op een later tijdstip pas verbindend te maken. Het onderwerp van de verbindendheid is veel beschreven in de literatuur uit de periode voor het Verdrag van Lissabon. Voor de volledigheid dient deze discussie dan ook op zijn minst genoemd te worden. De inhoud van het Handvest stond sinds 7 december 2000 op papier, maar het was onduidelijk wat men nu daadwerkelijk met het Handvest kon doen. De hobbelige route van hoe het Handvest van nietverbindend, via soft-law, naar verbindend is gegaan kan niet los worden gezien van de ontstaansgeschiedenis van het Handvest. Het kan dan ook niet ontbreken in een scriptie over dit onderwerp. 3.3.2 Opdracht Europese Raad In 1999 werd tijdens de Europese Raad van Keulen geconcludeerd dat de tijd rijp was voor het opstellen het Handvest. Het was daarbij de bedoeling is dat de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie het Handvest alle zouden proclameren. Tevens stond in deze opdracht de volgende zin: “It will then have to be considered whether and, if so, how the Charter should be integrated into the treaties.”108 Dit had onder andere tot gevolg dat de charter werd opgesteld alsof deze juridisch bindend
103
Goia Scappuci, Road taken towards fundamental rights for the EU unveiled, EU Focus 2000, 64, 2-5. Annex IV bij de conclusies van Keulen 2 – 4 juli 1999 (internet: “http://www.europarl.europa.eu/summits/kol2_en.htm#an4”). 105 Bijlage ‘forum voor de opstelling van een ontwerp van EU-handvest van de grondrechten als bedoeld in de conclusies van Keulen: samenstelling, werkmethode en praktische regelingen’ bij de conclusies van Tampere 15 – 16 oktober 2000 (internet: “http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_nl.htm#annexe”). 106 J.W. Sap, Het EU-Handvest van de grondrechten: de opmaat voor de Europese Grondwet, Kluwer 2003, Amsterdam, p. 73, 100. 107 Conclusies van Nice 7-10 december 2000 (internet: “http://www.europarl.europa.eu/summits/nice1_nl.htm”). 108 Annex IV bij de conclusies van Keulen 2 – 4 juli 1999 (internet: “http://www.europarl.europa.eu/summits/kol2_en.htm#an4”). 104
25
was, terwijl de vraag of deze dat daadwerkelijk zou worden nog in het luchtledige hing.109 Ten tijde van de Europese Raad van 7 december 2000, toen het Handvest werd geproclameerd, bestond nog geen helderheid omtrent de juridische staat van het Handvest.110 3.3.3 Integratie in de Europese Grondwet Tijdens de Europese Raad van Laken in 2001 werd onder Belgisch voorzitterschap de verbindendheid nader beschouwd. Dat werd echter wel met de nodige terughoudendheid werd gedaan. In deze Europese Raad werd een voorzet gedaan voor de Europese Grondwet. Ook werd een voorstel gedaan voor het proces hoe de Europese Grondwet er zou moeten komen. Vier suggesties werden gemaakt over wat zoal in de Europese Grondwet zou kunnen staan. Een van deze suggesties was het integreren van het Handvest in de Europese Grondwet.111 Hier dient bij te worden opgemerkt dat dit, vanwege politieke gevoeligheden, verre van dwingend geformuleerd was.112 Al vrij snel kwam de conventie die belast was met het vormen van een concepttekst tot de conclusie dat het Handvest min of meer integraal zou moeten worden opgenomen in de Europese Grondwet.113 Men wilde het Handvest in dat geval wel op enkele punten wijzigen. Deze wijzigingen gingen met name over het toepassingsbereik. Voor het overgrote deel van het Handvest gold echter dat deze integraal zou worden meegenomen. Door het integraal opnemen van het Handvest in de Europese Grondwet zou deze verbindend zijn geworden. De wijze waarop de Europese Grondwet geratificeerd diende te worden, werd aan de lidstaten zelf overgelaten. Als zodanig kozen onder andere Frankrijk en Nederland er voor dit door middel van een referendum te doen. In beide landen werd in het referendum tegen de Europese Grondwet gestemd. Als reactie hierop staakten enkele andere lidstaten het proces van ratificatie. In 2005 besloot de Europese Raad dat het beter was het debat aan te gaan met burgers van de Europese Unie, dan het ratificatieproces noodgedwongen voort te zetten.114 Doordat de Europese Grondwet niet verbindend werd, werd het Handvest dat ook niet. Dat was niet het einde van het Handvest, zoals hierna ook uiteen wordt gezet. 3.3.4 Het Handvest als soft-law In de periode tussen het proclameren van het Handvest in 2000 en het daadwerkelijk verbindend worden in 2009 werd desalniettemin door diverse instanties aangesloten bij het Handvest. De Europese Commissie toetste vanaf 2002 sporadisch en vanaf 2005 structureel nieuwe wetgeving aan het Handvest in zogenaamde ‘Impact Assessments’.115 De Europese Ombudsman bekritiseerde bovendien op 2 april 2002 Europese instanties, omdat zij geen navolging gaven aan het Handvest dat zij zelf hadden geproclameerd.116 Zowel de Europese Commissie als de ombudsman zijn door gegaan met deze praktijken nadat duidelijk was dat de Europese Grondwet niet geratificeerd zou worden. Dit handelen betekende 109
P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 412. Conclusies van Nice 7-10 december 2000 (internet: “http://www.europarl.europa.eu/summits/nice1_nl.htm”). 111 Annex I bij de conclusies van Laken December 2001 (internet: “http://www.europarl.europa.eu/summits/pdf/lae2_nl.pdf”). 112 Guy Milton & Jacques Keller-Noellet, The European Constitution: its origins, negotiation and meaning, John Harper Publishing, 2005, p. 30. 113 Guy Milton & Jacques Keller-Noellet, The European Constitution: its origins, negotiation and meaning, John Harper Publishing, 2005, p. 55-56. 114 P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 34. 115 H. Toner, ‘Impact Assessment and Fundamental Rights Protection in EU Law,’ European Law Review 31 (2006), 316. 116 P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 417. 110
26
niet dat sprake was van meer dan interne werking van het Handvest, maar is desondanks te zien als een eerste stap richting verbindendheid. Het Europese Hof van Justitie sloot lange tijd niet aan bij het Handvest. In 2006 erkende het Hof van Justitie echter het Handvest als rechtsbron. De advocaten-generaal evenals het Hof in Eerste Aanleg hadden dit overigens al enige tijd eerder hadden gedaan.117 118 Het Hof gaf hierbij wel duidelijk aan dat geen sprake was van een document met juridisch bindende kracht, maar van een document dat binnen de rechtsorde van de EU, mede door de gedane proclamaties van het Europees Parlement, de Europese Raad en de Europese commissie, van belang was.119 Het Handvest maakte daarmee deel uit van de algemene beginselen van het recht van de Europese Unie binnen was geslopen en was, hoewel niet verbindend, in staat om de uitspraken van het Hof van Justitie te beïnvloeden. De burger zou er in theorie een beroep op kunnen doen. Doordat niet al te lang na deze uitspraak het Verdrag van Lissabon is gesloten is deze status als soft-law echter nooit nader uitgewerkt. 3.3.5 Het verdrag van Lissabon In het Verdrag van Lissabon is 13 december 2007 is het Handvest geïntegreerd in het Verdrag van Maastricht (ook wel EU-Verdrag). Het verdrag van Lissabon is 12 september 2008 geratificeerd door Nederland en trad 1 december 2009 in werking.120 Er is niet voor gekozen om de tekst integraal op te nemen, zoals bij de Europese Grondwet het geval zou zijn geweest, maar er naar te verwijzen in een hervormd art. 6 EU-Verdrag. Daarmee heeft het Handvest voor Nederland een verbindende status gekregen en kan de burger een beroep doen op het Handvest. Het Handvest is 12 december 2007 nog op enkele punten gewijzigd.121 Deze wijzigingen hadden grotendeels dezelfde strekking als hetgeen eerder al vermeld is in het kader van de Europese Grondwet. Hier zal in het kader van het toepassingsbereik nog op terug worden gekomen. 3.4.1 Toepassingsbereik - inleiding Hoewel het Handvest verbindend is, zijn er nog altijd beperkingen voor wat betreft het toepassingsbereik. Ondanks dat een situatie of gebeurtenis mogelijk strijdig zou zijn met het Handvest, kan er lang niet altijd een beroep daar op worden gedaan. Er dient namelijk ook sprake te zijn van een situatie waarbij het recht van de Unie wordt toegepast als men het Handvest wil inroepen (jegens een lidstaat). Om het toepassingsbereik nader te duiden is het dan ook van belang om inzichtelijk te maken wanneer het recht van de Unie wordt toegepast. Dit zal dan ook behandeld worden in deze paragraaf. Bovendien kent het Handvest verschillende gradaties van bescherming toe. Een inbreuk op een beginsel of vrijheid zal volgens art. 52 Handvest minder sterk getoetst worden aan het Handvest dan een inbreuk op een recht. Als
117
J.W. Sap, Het EU-Handvest van de grondrechten: de opmaat voor de Europese Grondwet, Kluwer 2003, Amsterdam, p. 101 – 102. 118 Voorbeelden eerste conclusies AG m.b.t. Handvest: Conclusie advocaat-generaal Alber, 1 februari 2001, TNT Traco/Poste Italiane, C-340/99, par. 94; Conclusie advocaat-generaal Tizzano, 8 febuari 2001, BECTU/Secretary of State for Trade and Industry, C-173/99, par. 28. 119 HVJ EG 26 juni 2006, European Parliament v. Council, C-504/03, par. 38. Later bevestigd in: HVJ EG 12 september 2006, Reynolds Tobacco Holdings v. Commission, C-131/03, par. 30. 120 ‘Verdrag van Lissabon: Verdrag in eigen land’ (Internet: http://europa.eu/lisbon_treaty/countries/index_nl.htm). 121
Barkhuysen & Bos, 25 maart 2011, ‘De betekenis van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie voor het bestuursrecht’, JBplus, jaargang 13, afl. 1.
27
zodanig is het ook van belang dat dit onderscheid nader uiteen wordt gezet. Dit alles zal behandeld worden in deelhoofdstuk. 3.4.2 Totstandkoming art. 51 Handvest De verscheidene wijzigingen die zijn gemaakt aan art. 51 Handvest gedurende de totstandkoming, zijn het gemakkelijkst uit te leggen aan de hand van het huidige artikel. Gemakshalve is de volledige tekst van art. 51 Handvest zoals dat nu geldt hieronder overgenomen. Art. 51 Handvest 1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld. 2.
Dit Handvest breidt het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken.
Voordat het Handvest verbindend werd, was art. 51 Handvest minder uitgebreid dan nu het geval is. In het oorspronkelijke artikel was in lid 1 geen melding van ‘met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld’. Aan lid 2 is toegevoegd dat het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uitgebreid wordt door het Handvest. Over het oorspronkelijke art. 51 Handvest was de nodige discussie mogelijk. Het artikel was voor tweeerlei uitleg vatbaar. In het toenmalige lid 1 werd enerzijds een taak gelezen voor lidstaten om, als zij het unierecht toe zouden passen, het Handvest in acht te nemen. Anderzijds kon in lid 2 een beperking van het toepassingsbereik van het Handvest worden gelezen. Het lijkt er op dat de opstellers met deze wijziging de beperkte visie wilden verankeren.122 Dit wordt ondersteund doordat het volgende in de toelichting staat: ‘Bijgevolg kan de krachtens de tweede zin van lid 1 aan de instellingen opgelegde verplichting om de in het Handvest neergelegde beginselen te bevorderen, slechts gelden binnen de grenzen van die bevoegdheden.’123 Ook is deze beperkte lezing van het toepassingsbereik verankerd in art. 6 lid 1 EUverdrag. De enige artikelen die gewijzigd zijn sinds de totstandkoming van het Handvest zijn artt. 51 en 52 Handvest. Zowel in de tekst van het Handvest die geïntegreerd zou moeten worden in de Europese Grondwet, als de tekst die is vastgesteld bij het Verdrag van Lissabon heeft men deze artikelen geprobeerd te wijzigen. 124 Bij de Europese Grondwet ging dit niet door, vanwege het niet ratificeren van dit verdrag. Bij het Verdrag van Lissabon is dit wel gelukt. De wijzigingen waren in beide gevallen grotendeels hetzelfde. 3.4.3 Het toepassen van het recht van de Unie In art. 51 lid 1 Handvest staat dat het Handvest zich richt tot lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Het is echter niet duidelijk waneer een lidstaat het recht van de Unie ten uitvoer 122
P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 415.
123
Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17.
124
P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 414-417.
28
brengt. Binnen de wetenschap zijn hier verschillende opvattingen over. Het Hof van Justitie heeft hier vooralsnog geen expliciete uitspraak over gedaan. In ieder geval is het zo dat een lidstaat optreedt binnen het toepassingsbereik van het gemeenschapsrecht bij omzetting en uitvoering van een richtlijn, alsmede bij de toepassing van nationaal recht dat is aangenomen ter uitvoering daarvan.125 Ook bij de tenuitvoerlegging van andere EU-verplichtingen geldt het Handvest.126 Een meer omstreden geval van toepassing betreft het ingrijpen van lidstaten in een van de basisvrijheden van het Unie recht; te weten het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Dit is omstreden omdat dit een groter toepassingsbereik met zich mee brengt. Gelet op het totstandkomingproces waarbij men een ruim toepassingsbereik heeft proberen te voorkomen, is het dus de vraag of een dergelijke lezing van het begrip ‘toepassen van het recht van de Unie’ wel wenselijk is.127 Een meer beperkte visie komt echter niet overeen met de, voor het verbindend worden van het Handvest, gegroeide rechtspraak van het Hof.128 De basisvrijheden zijn bovendien een dusdanig fundamenteel onderdeel van het EU-recht dat het Hof van Justitie die wel mee moet nemen binnen het toepassingsbereik.129 Het Hof heeft hier echter dus, zoals reeds gezegd, nog geen expliciete uitspraken over heeft gedaan. In principe wordt een inbreuk op een van de bovenstaande vrijheden niet toegestaan indien sprake is van een discriminatoir handelen door een lidstaat, waarbij discriminatoir handelen kan worden uitgelegd als zowel het maken van een direct of indirect onderscheid.130 Dit betreffen dan doorgaans invoerbelemmeringen, niet zozeer uitvoerbelemmeringen. Dat neemt overigens niet weg dat de Unie, met betrekking tot het vrij verkeer van personen, ook een uitreisrecht heeft vervat in een van haar richtlijnen.131 Iets waar in hoofdstuk 5 op terug zal worden gekomen. 3.4.4. Jurisprudentie met betrekking tot art. 51 Handvest Hoewel het ten uitvoer brengen van het recht van de Unie niet expliciet besproken is door het Hof van Justitie, heeft het Hof van Justitie wel al enkele uitspraken gedaan met betrekking tot het Handvest. Interessant is om in dit kader op te merken dat in een aantal van de zaken, het Hof niet expliciet toetst aan art. 51 Handvest.132 133 In deze zaken was het overigens wel zo dat die zonder moeite pasten binnen het bereik van art. 51 lid 1 Handvest. In HvJ J. McB wordt art. 51 Handvest aangehaald.134 Het Hof wenst daar echter te benadrukken dat de rechtsvraag louter gaat over verordening nr. 2201/2003. (Deze verordening gaat over de tenuitvoerlegging in een andere lidstaat van huwelijks- en familierecht.) Van een inhoudelijke afweging aangaande art. 51 Handvest is niet of nauwelijks sprake. In HvJ Estov wordt wel
125
HvJ EU 3 mei 2005, C-387/02, C-391/02 en C-403/02, NJ 2006/2. Barkhuysen & Bos, ‘De betekenis van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie voor het bestuursrecht’, JBplus, vol. 13 (2011), nr. 1, p. 15. 127 G. de Burca, “The drafting of the European Union Charter of Fundamental Rights”, EL Rev. (2001) 26, 137. 128 Barkhuysen & Bos, ‘De betekenis van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie voor het bestuursrecht’, JBplus, vol. 13 (2011), nr. 1, p. 15. 129 Eeckhout, ‘The EU Charter of Fundamental Rights and the Federal Question’, CML Review (2002) 39, nr. 5, p. 977 – 978. 130 P. H. Kooijmans, ‘Internationaal publiekrecht in vogelvlucht’, Kluwer, Amsterdam (2008), p. 323 – 326. 131 Zie: Art. 4 Richtlijn 2004/38/EG. 132 Pahladsingh & Van Roosmalen, ‘Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie een jaar juridisch bindend: rechtspraak in kaart’, Nederlands tijdschrift voor Europees recht (2011) vol. 17, nr. 2, p. 60. 133 Zie: HvJ EU 1 juli 2010, zaak C-407/08/P, Knauf Gips/Commissie; HvJ EU 5 oktober 2010, zaak C-400/10 PPU, J. McB, HvJ EU 9 november 2010, zaken C-92/09 en C-93/09, Schecke e.a.. 126
134
HvJ EU 5 oktober 2010, zaak C-400/10 PPU, J. McB, r.o. 51-52.
29
een meer inhoudelijke afweging gemaakt.135 Interessant is wat het Hof stelt in r.o. 14, te weten: ‘Aangezien de verwijzingsbeslissing niets concreets bevat dat de conclusie toelaat dat het besluit van de Ministerski savet na Republika Bulgaria van 16 december 2009 een maatregel is ter uitvoering van het recht van de Unie of dat het andere aanknopingsfactoren met dit recht vertoont, is niet aangetoond dat het Hof bevoegd is om de prejudiciële vragen te beantwoorden.’ Kort gezegd stelt het Hof hier dat er twee mogelijkheden zijn om te komen tot toetsing aan het Handvest. Ten eerste een maatregel ter uitvoering van het recht van de Unie. Ten tweede een maatregel die andere aanknopingspunten met recht van de Unie vertoont. Beargumenteerd zou kunnen worden dat met het Hof van Justitie, door gebruik te maken van het niet bijzonder specifieke ‘aanknopingspunten’, het toepassingbereik nu al verruimt ten opzichte van wat onder subparagraaf 3.4.3 behandeld is. In ieder geval lijkt het Hof van Justitie vooralsnog uit te gaan van een zeer ruime uitleg met betrekking tot ‘toepassing van het Unie recht’. 3.4.5. Het onderscheid tussen beginselen en rechten en vrijheden volgens art. 52 Handvest In het Handvest wordt een onderscheid gemaakt tussen rechten en vrijheden en beginselen. De vrijheden en beginselen worden minder beschermd dan de rechten. Daar dient bij te worden opgemerkt dat ook hybride artikelen, die elementen van zowel een recht als een beginsel bevatten, worden genoemd in de toelichting op art. 52 lid 3 Handvest. 136 Het onderscheid wordt gemaakt in art. 51 lid 1 Handvest en nader uitgewerkt in art. 52 lid 5 Handvest. Art. 52 Handvest luidt als volgt: Art. 52 Handvest 1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. 2. De door dit Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld. 3. Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt. 4. Voor zover dit Handvest grondrechten erkent zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, moeten die rechten in overeenstemming met die tradities worden uitgelegd. 5. Aan de bepalingen van dit Handvest die beginselen bevatten, kan uitvoering worden gegeven door wetgevings- en uitvoeringshandelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie en door handelingen van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden. De rechterlijke bevoegdheid ten aanzien van die bepalingen blijft beperkt tot de uitlegging van genoemde handelingen en de toetsing van de wettigheid ervan. 6. Met de nationale wetgevingen en praktijken moet ten volle rekening worden gehouden, zoals bepaald in dit Handvest. 7. De toelichting, die is opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van dit Handvest
135
HvJ EU 12 november 2010, zaak C-339/10, Estov.
136
Als voorbeeld wordt gegeven artt. 23, 33 en 34 Handvest (bron: Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17).
30
van de grondrechten, wordt door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht genomen.
Het verschil tussen een beginsel en een recht in de zin van art. 52 Handvest is dat een beginsel een actief handelen van de overheid impliceert en een recht een verplichting tot het achterwege laten van een inbreuk op dat recht.137 Als voorbeelden van beginselen worden in de toelichting de volgende artikelen genoemd: artt. 25, 26 en 27 Handvest. Deze hebben betrekking op de rechten van ouderen, het recht op integratie met een handicap en het recht op raadpleging van informatie binnen een onderneming genoemd.138 De bewoordingen in de toelichting zijn overigens zodanig dat dit niet gezien kan worden als limitatieve opsomming. De bevoegdheden van de rechter zijn bij het toetsen van beginselen minder verstrekkend dan bij rechten en vrijheden. Beginselen, zo volgt uit art. 52 lid 2 Handvest en de toelichting daarop, kunnen alleen worden toepast bij het toetsen of implementeren van wetgeving of handelingen. Dit brengt voor de toetsing met zich mee dat geen positieve maatregelen door de instellingen van de Unie of de lidstaten door de rechter kunnen worden afgedwongen. Indien men het bovenstaande toepast op art. 49 lid 3 Handvest komt men tot de volgende conclusies. In de toelichting van art. 49 lid 3 Handvest staat dat dit artikel “het algemene beginsel” behelst dat etc. Dit brengt met zich mee dat art. 49 lid 3 Handvest als beginsel dient te worden gekwalificeerd. Ten slotte wenst deze auteur nog op te merken, om verwarring te voorkomen, dat hetgeen in art. 52 lid 1 met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel gesteld is niet ziet op art. 49 lid 3 Handvest. Art. 52 lid 1 dient gelezen te worden dat bij een inbreuk de evenredigheid ook in acht dient te worden genomen.139 In art. 52 lid 5 Handvest wordt een forse beperking gemaakt op het toepassingsbereik van beginselen en daarmee ook op het toepassingsbereik van art. 49 lid 3 Handvest. Wat dit betekent voor de ingezetene van een lidstaat als deze een beroep daarop wil doen in het strafproces zal nader uiteen worden gezet in hoofdstuk 5. 3.4.6. Wat betekent dit voor de burger? Door het verbindend worden van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 kan de burger een beroep doen op het Handvest. Voor een succesvol beroep is echter wel noodzakelijk dat het geschil valt binnen het toepassingsbereik van het Handvest. Ten opzichte van een lidstaat is hier sprake van indien het unierecht ten uitvoer wordt gelegd. Bij het omzetten en toepassen van richtlijnen evenals het uitvoeren van andere EU-verplichtingen door een lidstaat is dit het geval. Dit zou ook het geval kunnen zijn als basisvrijheden van het unierecht beperkt worden. Het Hof van Justitie heeft in HvJ Estov de deuren al breder opengezet door te stellen dat ‘aanknopingspunten met het recht van de Unie’ voldoende zou kunnen zijn om het Handvest binnen het toetsingsbereik te kunnen laten vallen. In het geval van de ISD-maatregel zal dit in de regel niet het geval zijn. Desondanks kunnen situaties worden bedacht waarbij er wel aanknopingspunten met het unierecht zijn. Denk bijvoorbeeld aan het 137
Barkhuysen & Bos, ‘De betekenis van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie voor het bestuursrecht’, JBplus, vol. 13 (2011), nr. 1, p. 6-7.
138
Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17.
139
Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17.
31
geval van het opleggen van een ISD-maatregel aan een persoon die (ook) de nationaliteit van een andere lidstaat heeft. Hierbij zou een beperking kunnen worden gemaakt in het vrij verkeer van werknemers. Een dergelijke beperking stuit niet op unierechtelijke bezwaren, maar doet geen afbreuk aan het feit dat hier wel degelijk een sterk aanknopingspunt is met unierecht.140 In een dergelijk geval zou, indien het Hof de lijn voortzet uit HvJ Estov, ook in het kader van de ISD-maatregel een beroep worden gedaan op het Handvest. De vraag of dit beroep, meer specifiek een beroep op art. 49 lid 3 Handvest, zou slagen wordt behandeld in de volgende hoofdstukken.
140
Zie voor unierecht met betrekking hiertoe Richtlijn 64/221/EEG.
32
4.
Hoe dient art. 49 lid 3 Handvest uitgelegd te worden?
4.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen twee begrippen van art. 49 lid 3 Handvest nader worden gespecificeerd. Het betreffen hier dan de begrippen ‘onevenredig’ en ‘strafbare feit’. Omwille van de leesbaarheid is er een aparte inleiding voor beide. Tevens zal kort ingegaan worden op wat voor gevolgen hetgeen gesteld in dit hoofdstuk kan hebben voor de positieve verdragsverplichtingen die voortvloeien uit het EVRM. 4.2.1. Inleiding - onevenredigheid Art. 49 lid 3 Handvest stelt: “De zwaarte van de straf mag niet onevenredig zijn aan het strafbare feit.” In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de (on)evenredigheid. Volgens de toelichting is dit onder andere vastgelegd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Jurisprudentie van dit rechtscollege omtrent evenredigheid in puur strafrechtelijke context is niet voorhanden. Wel is er meer dan voldoende gesteld over evenredigheid in het kader van art. 263 van Het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: Werkingsverdrag). Om nader na te gaan wat wordt verstaan onder onevenredig in art. 49 lid 3 Handvest, dient men, gelet op de toelichting, dan ook te kijken naar evenredigheid in het kader van het Werkingsverdrag. Als zodanig zal hier nader worden bezien hoe evenredigheid getoetst wordt in deze context. Zodat deze in de conclusie van deze scriptie kan worden toegepast op de ISD-maatregel. 4.2.2. Toelichting art. 49 lid 3 Handvest Een toelichting op het Handvest is opgesteld door het Bureau van de Conventie. Voor wat betreft art. 49 lid 3 Handvest staat daarin het volgende vermeld: “Lid 3 behelst het algemene beginsel van de evenredigheid van strafbare feiten en straffen, dat is vastgelegd in de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben en in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.”141 Het valt op dat aansluiting wordt gezocht bij de al eerder genoemde algemene beginselen van het gemeenschapsrecht welke door het Hof van Justitie worden ingekleurd. Dit is merkwaardig, aangezien het Hof van Justitie zich zelden uitlaat over daadwerkelijke evenredigheid tussen straf en daad. Het Hof heeft het wel over evenredigheid aangaande het handelen van lidstaten of (delen van) de gemeenschap zelf.142 Het principe van evenredigheid is terug te vinden in art. 5 EU-verdrag. Dit beginsel wordt met name gebruikt in het kader van art. 263 Werkingsverdrag om handelingen van een instelling van de EU nietig te verklaren. Het lijkt dan ook aannemelijk dat deze toelichting gelezen dient te worden als dat het deze gevormde jurisprudentie van het Hof van Justitie is waar art. 49 lid 3 Handvest op steunt. Dat betekent dat de invulling van het begrip evenredigheid in art. 49 lid 3 Handvest analoog aan de andere jurisprudentie van het Hof van Justitie dient te worden uitgelegd; te weten die van het Werkingsverdrag. 4.2.3. Evenredigheid in de rechtspraak van het Hof van Justitie
141
Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17
142
Gelet op de volgende waarschuwing op de website van het Europees parlement, sluit ik me aan bij de oorspronkelijke term, te weten Evenredigheid (proportionality). “The wording of the articles given in this set of explanations may, depending on the language version, differ slightly from the official authentic text of the Charter.” (internet: ‘http://www.europarl.europa.eu/charter/convent49_en.htm’).
33
Zoals eerder gesteld ziet de jurisprudentie in het kader van art. 263 Werkingsverdrag doorgaans niet op sancties; dat neemt niet weg dat het voorkomt. Concreet valt dan te denken aan HvJ (Man) Sugar waarbij het Hof van Justitie oordeelde dat het niet proportioneel was dat het vier uur te laat inleveren van papierwerk betekende dat een borgsom van meer dan anderhalf miljoen zou vervallen.143 Een ander (iets verder gezocht) voorbeeld is HvJ Booker Aquaculture and Hydro Seafood v. Scottish Ministers waarbij het vernietigen van grote hoeveelheden vis in het geval van dreiging van ziekte zonder compensatie, onder de gegeven omstandigheden evenredig werd gevonden. Dit mede ook omdat de situatie in een dergelijk geval spoedeisend was en compensatie niet altijd verwacht kan worden.144 Ook is er jurisprudentie aangaande de evenredigheid van overheidshandelen van lidstaten als dit zich in de sfeer van de Europese Unie bevindt.145 De Búrca stelt dat met betrekking tot de beantwoording van deze evenredigheidsvraagstukken drie deelvragen worden gebruikt door het Hof van Justitie.146 1. Was de maatregel geschikt om het gewenste doel te behalen; 2. Was de maatregel noodzakelijk om het gewenste doel te behalen; 3. Heeft de maatregel voor hinder gezorgd die excessief was in relatie tot het doel dat men wenste te halen.147 Hierbij valt nog de kanttekening te plaatsen dat De Búrca opmerkt dat de derde vraag enkel wordt beantwoord indien dit wordt aangevoerd door de verzoeker. Deze drie vragen zijn ook vrij letterlijk terug te vinden in uitspraken van het Hof van Justitie zelf.148 Gelet op het bovenstaande, evenals de toelichting, ligt het voor de hand dat het opleggen van een straf, zoals bedoeld in art. 49 lid 3 Handvest, kan worden beschouwd als een overheidshandeling welke een bepaald doel wenst te behalen, waarbij het gewenste doel per concreet geval dient te worden bekeken. Anders gezegd is het niet zo dat de term ‘maatregel’ zoals gebruikt door het Hof van Justitie een eventuele straf of maatregel bij voorbaat in strafrechtelijke context uit zou sluiten. Het valt echter te bezien of het bovenstaande model in de praktijk ook toe te passen valt op een ISDmaatregel die als straf is gekwalificeerd. In hoofdstuk 5 zal hier nader op in worden gegaan. 4.3.1. Autonoom strafbegrip - inleiding Het begrip ‘straf’ zoals genoemd in art. 49 lid 3 Handvest verdient enige verheldering. Zeker omdat de ISD een maatregel is. Indien het strafbegrip in art. 49 lid 3 Handvest het nationale strafbegrip volgt zal dat ten gevolg hebben dat een beroep op art. 49 lid 3 in het kader van de ISD-maatregel faalt. Indien echter ruimte is om het strafbegrip autonoom uit te leggen, dan hoeft dit geen probleem te vormen. Als bovendien aansluiting kan worden gevonden bij het strafbegrip van art. 7 EVRM, geeft dat meer hand143
HvJ EG C-181/84 R. v. Intervention Board, ex p. E.D. & F. Man (Sugar) Ltd. 1985 ECR 2889. Zie onder andere: HvJ EG C – 20 en 64/00 Booker Aquacultur ltd. And Hydro Seafood GSp ltd. v. Scottish Ministers ECR I74411. 145 Zie onder andere: HvJ EG 33/74 Van Binsbergen v. Bestuur van Bedrijfsvereiniging Metaalnijverheid, ECR 1299; HvJ EG 39/75 Coenen v. Sociaal Economische Raad ECR 1547; HvJ EG C-217/99 Commissie v. Belgie ECR I-10251; HvJ EG Kreil v. Bundesrepublik Deutschland ECR I – 69. 146 P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 544 - 551. 147 P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 545. 144
148
Zie bijvoorbeeld: HvJ EG C-331/88 R. v Minister for Agriculture, Fisheries and Food, ECR 4023, r.o. 13.
34
vatten dan een niet nader gedefinieerd autonoom strafbegrip. Ik zal deze twee vragen niet afzonderlijk behandelen, maar meteen overgaan tot het behandelen van aansluiting bij art. 7 EVRM. Dit omdat de aanwijzingen hiervoor duidelijker zijn, en aansluiting bij art. 7 EVRM in dit kader betekent dat sprake is van een autonoom strafbegrip. 4.3.2. Aansluiting bij EVRM In de toelichting op art. 49 Handvest staat in relatie tot de leden 1 en 2 expliciet genoemd dat daarbij aansluiting kan worden gezocht bij art. 7 EVRM.149 Lid 3 staat niet genoemd, ondanks dat dit al wel bestond ten tijde van de toelichting. A contrario zou dus gesteld kunnen worden dat aansluiting niet geldt voor lid 3, en dat daar dus ook niet noodzakelijk eenzelfde strafbegrip geldt. Dat is echter te kort door de bocht. Er is sprake van aansluiting bij leden 1 en 2, omdat deze een vrijwel letterlijke vertaling zijn van art. 7 EVRM. Art. 49 lid 3 Handvest kent geen equivalent van deze zelfde orde in het EVRM. De relatie tussen het EVRM en het Handvest volgt uit art. 52 lid 3 Handvest. Dit artikel lijkt opgenomen te zijn om te voorkomen dat twee conflicterende hogere rechtsordes zouden ontstaan; te weten die van het EVRM en van de Europese Unie. Het Handvest stelt dat rechten in het Handvest die overeenkomen met het EVRM, minimaal dezelfde inhoud en reikwijdte moeten hebben als zou gelden bij het EVRM. 150 In de toelichting van art. 52 lid 3 Handvest staat een lijst van artikelen waar aansluiting bij kan worden gezocht. Hier staan wederom art. 49 lid 1 en 2 Handvest expliciet genoemd. Daar staat tegenover dat het proportionaliteitsbeginsel vervat in art. 49 lid 3 Handvest niet terug komt in het EVRM. Het lijkt er dan ook op dat alleen aansluiting is gezocht (in de toelichting) bij artikelen in het Handvest die bijna letterlijk overeenkomen met rechten vervat in het EVRM. Hier doet het 12 juli 2011 gewezen arrest van de Hoge Raad dat een beginsel van evenredigheid uit art. 7 EVRM kan worden afgeleid geen afbreuk aan, omdat dit recht nog altijd niet expliciet is gesteld in art. 7 EVRM.151 De a contrario redenering gaat dus niet op, aangezien de keuze voor aansluiting in de toelichting enkel geldt voor artikelen die haar basis hebben in het EVRM. Dit geldt niet voor art. 49 lid 3 Handvest, maar dat betekent niet noodzakelijk dat aansluiten bij het EVRM uitgesloten is. Interessant is dat het de conventie die belast was met het opstellen van het Handvest ook vrij stond het huidige art. 49 lid 3 Handvest als afzonderlijk artikel op te stellen. Dat heeft zij niet gedaan. Het gaat uiteraard te ver om te stellen dat het strafbegrip daarom conform art. 7 EVRM geïnterpreteerd dient te worden. Het kan echter niet uitgesloten worden dat de conventie de nodige inhoudelijke raakvlakken zag tussen art. 49 lid 3 Handvest en art. 7 EVRM. De gangbare werkwijze, die vrij nauw gecodificeerd is in art. 52 lid 3 Handvest, is dat het EHRM in de regel gevolgd wordt door het Hof van Justitie.152 Ook speelt het EVRM, zoals in hoofdstuk 3 ook is gesteld, een bijzonder grote rol binnen de algemene beginselen die een bron zijn van het gemeenschapsrecht.153 Het zou een afwijking van deze werkwijze zijn als het HvJ enkel voor art. 49 lid 3 Handvest een ander strafbegrip gaat hanteren. Ook als art. 49 lid 3 een beginsel en geen recht is. Dat zou immers betkenen dat meerdere strafbegrippen worden gehanteerd in het kader van het Handvest. Dat is wetssys149
Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17 Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17. 151 HR 12 juli 2011, LJN: BP6878. 152 P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition, p. 427. 153 Zie paragraaf 2.3. 150
35
tematisch onwenselijk. Bovendien zou dat ook met zich meebrengen dat breuken met het EVRM ontstaan. Het lijkt dan ook zeer waarschijnlijk dat het HvJ aansluiting zal zoeken in het kader van art. 49 lid 3 Handvest bij art. 7 EVRM. Zonder een uitspraak van het Hof van Justitie over art. 49 lid 3 Handvest zelf zal hier echter de nodige onzekerheid over blijven bestaan. Uit huidige rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt echter wel dat, indien een artikel van het Handvest aansluit bij een artikel uit het EVRM, conform art. 52 lid 3 Handvest, aangesloten wordt bij het EVRM.154 Als een artikel in het Handvest een ruimere strekking heeft dan een soortgelijk artikel in het EVRM, garandeert art. 52 lid 3 Handvest een minimum gelijk aan dat wat inhoudelijk voor het EVRM geldt. Het Hof van Justitie heeft nog geen heldere lijn aangebracht heeft over hoe het Hof zelf met een begrip gebaseerd op het EVRM om moet gaan. Bij corresponderende artikelen kan het Hof het EVRM er expliciet bij betrekken, of overgaan tot directe inhoudelijke toetsing aan het Handvest zonder het EVRM daar expliciet te betrekken. Bij deze laatste mogelijkheid wordt dan overigens ook aangesloten bij het EVRM.155 Het grootste verschil is dat het Hof het EVRM dus niet expliciet noemt. Met andere woorden bevindt het Hof zich wat dit betreft nog op twee sporen qua aanpak, maar materieel gezien verschillen deze weinig van elkaar. 4.3.3 Mantello Volledigheidshalve dient het recent gepubliceerde HvJ Mantello nog genoemd te worden in dit kader. Immers besloot het Hof van Justitie in dat arrest dat ‘aan de verwijzende rechter [wordt] geantwoord dat het in artikel 3, punt 2, van het kaderbesluit opgenomen begrip ‘dezelfde feiten’ in het kader van de uitvaardiging en de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel een autonoom Unierechtelijk begrip is.’156 Hier wordt dan ook wel enig precedent geschapen voor het autonoom uitleggen van strafrechtelijke bepalingen. Dit arrest is echter zeer specifiek gewezen in de context van het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten. Dat betekent dat HvJ Mantello niet bij kan dragen aan de duiding van art. 49 lid 3 Handvest. Dit kaderbesluit kan immers niet functioneren zonder een autonome duiding van ‘dezelfde feiten’. Voor het Handvest is het vooralsnog niet zo belangrijk dat het in de praktijk even goed functioneert als dit kaderbesluit. Het Handvest is immers geschreven zonder verbindend te zijn en het toepassingsbereik van het Handvest is beperkt. Als zodanig is er voor het Hof van Justitie een minder grote druk om over te gaan tot het autonoom uitleggen van begrippen bij het Handvest dan bij het kaderbesluit. Het is dus niet juist om te stellen dat ingevolge HvJ Mantello, ook in het kader van art. 49 lid 3 Handvest begrippen autonoom kunnen worden aangeduid, daar de juridische context van het Handvest anders is dan het kaderbesluit in HvJ Mantello. Met andere woorden heeft HvJ Mantello 4.4. 154
Consequenties van autonoom strafbegrip voor positieve verdragsverplichtingen
Zie: HvJ EU 5 oktober 2010, zaak C-400/10 PPU, J. McB,
155
Pahladsingh & Van Roosmalen, ‘Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie een jaar juridisch bindend: rechtspraak in kaart’, Nederlands tijdschrift voor Europees recht (2011) vol. 17, nr. 2. 156 HvJ Mantello 16 november 2010, NJ 2011, 86. r.o. 51.
36
Een mogelijke conclusie die zou kunnen volgen uit deze scriptie is dat het Handvest toepassing van de ISD-maatregel geheel of in bepaalde gevallen niet meer mogelijk maakt. Indien dit hoofdstuk geldt voor de ISD-maatregel, zou naar analogie hetzelfde kunnen gelden voor bijvoorbeeld de TBS-maatregel. Dat zou kunnen betekenen dat binnen het Nederlandse stelsel geen efficiënte manier is om verminderd toerekeningsvatbare personen of ontoerekeningsvatbare personen langdurig uit de maatschappij te verwijderen. Een dergelijke conclusie is echter niet zonder consequenties. Wat zou een dergelijke ontwikkeling als gevolg hebben voor bijvoorbeeld verdragsverplichtingen voor Nederland? Denkbaar is dat een recht op leven (art. 2 EVRM), een verbod op marteling (art. 3 EVRM) en het recht op ‘family life’ (art. 8 EVRM) geschonden wordt. Deze rechten brengen namelijk naast een verbod voor staten deze rechten op doelbewuste en onwettige wijze te schenden, ook een verplichting mee adequate maatregelen te nemen om deze rechten te waarborgen.157 Uit art. 2 EVRM volgt dat een staat dient te zorgen voor effectieve strafwetgeving en handhaving, om iemand te weerhouden van het begaan van misdrijven tegen andermans leven.158 Ook dienen adequate maatregelen getroffen te worden om het leven van de burger te beschermen, te denken valt aan het doen van strafrechtelijk onderzoek als daar voldoende aanwijzingen naar zijn.159 Soortgelijke vereisten worden ten aanzien van art. 3 EVRM gesteld.160 Verkrachting en of kindermishandeling binnen het gezin kunnen een schending van family life inhouden.161 De verplichtingen die jegens staten volgen uit art. 2 en 3 EVRM gelden dan ook met betrekking tot art. 8 EVRM.162 De uitspraken van het EHRM in het kader van effectieve bestraffing zijn moeilijk toe te passen in dit geval, aangezien deze zeer specifiek over straffen en niet zozeer over maatregelen gaan. Niet alleen lijkt preventieve werking die uitgaat van een correcte strafmaat, maar ook genoegdoening voor het slachtoffer een rol te spelen.163 Dergelijke overwegingen zijn dus moeilijk op maatregelen, ook als deze autonoom worden uitgelegd als ‘penalty’, omdat genoegdoening daar formeel geen rol in speelt. In die zin is het dus mogelijk effectiever te kijken naar de vereisten van deugdelijk onderzoek. De redeneringen die hieruit volgen zijn meer van toepassing op het bovenstaande dan wat geldt voor bestraffing. Uit jurisprudentie met betrekking daartoe volgt immers dat het niet optreden bij concrete aanwijzingen dat art. 2, 3 of 8 EVRM geschonden gaat worden door een burger, ook een schending van de lidstaat met betrekking tot die artikelen op kan leveren.164 Indien, zoals het geval zou kunnen zijn bij enkele TBS-patienten, het recidivegevaar bijzonder hoog is en deze desondanks niet geïnterneerd zou worden, is dat dus vanwege
157
F. Vellinga-Schootstra & W.H. Vellinga, “‘Positive obligations’ en het Nederlandse straf(process)recht”, Kluwer 2008, Deventer, p. 7 – 16. 158 EHRM 14 maart 2002, Edwards v. the United Kingdom, EHRC 2002, 36 & EHRM 20 december 2007, Nikolova and Velichkova v. Bulgaria, EHCR 2008, 35. 159 EHRM 28 oktober 1998, Osman v. the United Kingdom, NJ 2000, 134. 160 F. Vellinga-Schootstra & W.H. Vellinga, “‘Positive obligations’ en het Nederlandse straf(process)recht”, Kluwer 2008, Deventer, p. 11. 161 EHRM 10 mei 2001, Z. and others v. the United Kingdom, EHRC 2001, 46 & EHRM 4 december 2003, M.C. v. Bulgaria, EHRC 2004, 6. 162 EHRM 20 maart 2008, Budayeva and others v. Russia, EHRC 2008, 73. 163 Van Kempen, ‘Repressie door mensenrechten’, Wolf legal publishers 208, Nijmegen, p. 52. 164 EHRM 28 oktober 1998, Osman v. the United Kingdom, NJ 2000, 134; EHRM 6 april 2000, Labita v. Italy, EHCR 2004, 44; EHRM 20 maart 2008, Budayeva and others v. Russia, ECHR 2008, 73.
37
diezelfde reden een schending van het EVRM door de lidstaat. Er is immers een concrete aanwijzing dat een (ernstig) strafbaar feit zou kunnen worden begaan, en de staat doet niets. Het geval dat een TBS niet wordt opgelegd vanwege de problematiek geschetst in deze scriptie is echter zeer klein. Ten eerste zullen de strafbare feiten ingevolge waarvan de TBS wordt opgelegd doorgaans veel ernstiger zijn. Wat bij een afweging van evenredigheid tussen maatregel en feit betekent dat minder snel problemen zullen ontstaan. Ten tweede wordt de TBS in principe voor twee jaar opgelegd, met de mogelijkheid van verlenging. Ook dit betekent dat er niet snel sprake zal zijn van evenredigheid. Het zal dus niet waarschijnlijk zijn dat positieve verdragsverplichtingen in de praktijk geschonden worden ingevolge art. 49 lid 3 Handvest.
38
5. Kan de burger zich beroepen op art. 49 lid 3 Handvest en op die wijze voorkomen dat de ISD-maatregel wordt opgelegd? 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken met elkaar verbonden worden. Zo zal de vraag beantwoord worden of een succesvol beroep in het strafproces kan worden gedaan op art. 49 lid 3 Handvest; deze vraag zal zich met name toespitsen op het toepassingsbereik van dat artikellid. In paragraaf 5.3 zal uiteen worden gezet wat de gevolgen zijn van het kwalificeren van art. 49 lid 3 Handvest als beginsel. In hoofdstuk 4 is betoogd dat een autonoom strafbegrip kan en moet worden gehanteerd in het kader van art. 49 lid 3 Handvest. In paragraaf 5.4 zal nagegaan worden of dit ook met zich meebrengt dat de ISD-maatregel als straf kan worden gekwalificeerd. In paragraaf 5.5 zal gekeken worden naar de houdbaarheid van het Nederlandse stelsel van evenredigheid voor maatregelen en de houdbaarheid daarvan. Ook zal na worden gegaan hoe het Hof van Justitie evenredigheidsvraagstukken kan benaderen. In diezelfde paragraaf zal een poging gedaan worden om de vraag of de ISD-maatregel evenredig is te beantwoorden. In de conclusie (paragraaf 5.6) zal gepoogd worden de hoofdvraag van de scriptie te beantwoorden. 5.2 Verhindert het toepassingsbereik van het Handvest een succesvol beroep op art. 49 lid 3? Om de vraag te beantwoorden of een succesvol beroep in het strafproces kan worden gedaan op art. 49 lid 3 Handvest, is het volgende van belang. In art. 6 EU-verdrag wordt verwezen naar het Handvest, daardoor is het Handvest verbindend geworden en kan in principe iedere burger er een beroep op doen. Belangrijker voor de beantwoording van deze vraag is het toepassingsbereik. In principe kan het Handvest volgens art. 51 Handvest alleen jegens lidstaten ingeroepen worden bij het toepassen van unierecht. Zoals echter ook blijkt uit hoofdstuk 2 is er geen sprake van een Europese grondslag bij de ISD-maatregel. In de regel zal de ISD-maatregel dan ook niet onder het directe toepassingsbereik van het Handvest vallen. Zoals we echter ook in hoofdstuk 3 hebben gezien, behelst het vrij verkeer van personen, zoals volgt uit art. 4 Richtlijn 2004/38/EG, ook een recht op uitvoer. Dit uitvoerrecht wordt beperkt door het ontnemen van iemands vrijheid, zoals gebeurt bij de ISD-maatregel. Een dergelijk raakvlak is echter zeer algemeen. Het is ook niet te verwachten dat het Hof van Justitie op korte termijn van mening zal zijn dat hierdoor sprake is van het toepassen van het recht van de Unie, onder andere vanwege wat is gesteld in art. 6 lid 1 EU-verdrag. Uit dit artikel volgt namelijk dat het Hof van Justitie zich moet houden aan de bepalingen van het Handvest en de toelichtingen bij het interpreteren van het Handvest. Dat pleit voor terughoudendheid van het Hof van Justitie bij interpretatievraagstukken. Het scheppen van een ruimer toepassingsbereik door het Hof wordt hierdoor bemoeilijkt, omdat het Hof juist haar interpretatiebevoegdheid hiervoor moet benutten. Het Hof van Justitie heeft desondanks de deur voor het verruimen van het toepassingsbereik al op een kier gezet in HvJ Estov (zie: paragraaf 3.4.4) door te stellen dat niet alleen sprake hoeft te zijn van het toepassen van het recht van de Unie, maar dat ‘overige raakvlakken’ met het unierecht ook voldoende kunnen zijn om onder het toepassingsbereik te vallen. Indien deze redeneerlijn doorgetrokken wordt, zou een belemmering van het recht op uitvoer van personen ook voldoende zijn om onder het toepassingsbereik van het Handvest te vallen. Dit zou namelijk onder de noemer ‘overige raakvlakken’ kunnen 39
vallen. De nodige terughoudendheid is daarbij op haar plaats. Ten eerste is het Handvest pas sinds 2009 verbindend, wat betekent dat de jurisprudentie vooralsnog verre van uitgekristalliseerd is. Een uitspraak zoals HvJ Estov, die nog geen verdere bevestiging heeft gekregen in de jurisprudentie, is vooralsnog een incident. Het is dan ook voorbarig om in dit stadium te verregaande conclusies te verbinden aan HvJ Estov. De conclusie dat de ISD-maatregel niet zonder meer onder het toepassingsbereik van het Handvest valt blijft dus staan. Dat neemt niet weg dat het mogelijk of waarschijnlijk is dat het toepassingsbereik in de toekomst verruimd zal worden door het Hof van Justitie. Het Hof van Justitie heeft immers enige ruimte geschapen in HvJ Estov. Dat maakt de in deze scriptie nog te beantwoorden vragen niet minder relevant. Het feit dat de ISDmaatregel nu niet zonder meer onder het toepassingsbereik van het Handvest valt, wil niet zeggen dat dit nooit het geval zal zijn. Dat brengt met zich mee dat het dan ook nu al van belang is na te denken welke gevolgen het Handvest met een breder toepassingsbereik zou kunnen hebben voor de ISDmaatregel. 5.3 Gevolgen van kwalificatie art. 49 lid 3 Handvest als beginsel Het zou kunnen zijn dat de rechter niet tot toetsing van art. 49 lid 3 Handvest over kan gaan bij de ISDmaatregel. Art. 49 lid 3 Handvest is namelijk een beginsel, zo volgt uit paragraaf 3.4.5. Art. 51 Handvest creëert een onderscheid tussen rechten enerzijds en vrijheden en beginselen. Uit de toelichting op art. 52 lid 5 Handvest volgt dat beginselen niet altijd voor toetsing vatbaar zijn. De uitzondering daarop vormen wetgevings- en uitvoerhandelingen vanuit lidstaten of EU-instellingen, die een toepassing zijn van het beginsel in kwestie. In dit geval is dat beginsel dus hart. 49 lid 3 Handvest.165 In het geval van de ISD-maatregel is sprake van toepassing door een lidstaat. Hiervoor geldt eenzelfde criterium als bij het hierboven besproken toepassingsbereik. Te weten dat de lidstaat in ieder geval ‘het recht van de unie ten uitvoer moet brengen’.166 Daarvoor geldt dus ook, afhankelijk van de reikwijdte en houdbaarheid van het arrest HvJ Estov, dat ‘overige raakvlakken’ eventueel voldoende kunnen zijn. Evenals hierboven is het niet zeker of daar hier sprake van is. Het andere element is dat, volgens de toelichting, sprake dient te zijn van wetgevings- of een uitvoeringshandeling die het beginsel toepast. In dit geval dient art. 49 lid 3 Handvest dus te worden toegepast. Uit de toelichting blijkt niet in hoeverre ‘toepassen’ ook daadwerkelijk op art. 49 lid 3 Handvest slaat of het beginsel dat daarin staat. Met andere woorden, dient de wetgevings- of uitvoeringshandeling daadwerkelijk gebaseerd te zijn op art. 49 lid 3 Handvest, of dient de strekking van art. 49 lid 3 Handvest er op van toepassing te zijn. Als het eerste het geval is dan valt de ISD-maatregel hier niet onder, in het tweede geval is dat discutabel. De rechtspraak waar in de toelichting op art. 52 lid 5 Handvest naar wordt verwezen, biedt geen uitkomst. Deze gaat namelijk over de bevoegdheid die een EU-instelling heeft om in te grijpen als een beginsel wordt geschonden.167 De toelichting van art. 49 lid 3 Handvest biedt daarentegen wel helderheid. Daar volgt namelijk uit dat art. 49 lid 3 Handvest een algemeen be-
165
Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17. Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17. 167 Zie: HvJ - GEA, 11 september 2002, Pfizer v. Raad (T-13/99), r.o 166 – 173. 166
40
ginsel behelst, dat is vastgelegd in constitutionele tradities en jurisprudentie.168 Volgens de toelichting op art. 52 lid 5 Handvest gaat het over het toepassen van het beginsel, niet de bepaling in kwestie. Dat betekent in het specifieke geval van art. 49 lid 3 Handvest, dat het beginsel dat toegepast dient te worden door de lidstaat, niet alleen in dit artikel staat. Anders gezegd, het toepassen van het evenredigheidsbeginsel hoeft niet specifiek ook het toepassen van art. 49 lid 3 Handvest te zijn, omdat de inhoud daarvan op meerdere plekken is vastgelegd. Het toepassen van de strekking van art. 49 lid 3 Handvest is dus ook voldoende. Het evenredigheidsbeginsel speelt een rol binnen de ISD-maatregel. De Minister van Justitie heeft impliciet aangegeven in de memorie van toelichting in de Tweede Kamer dat geen sprake is van een disproportionele straf.169 De minister doet dit zelfs expliciet bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste kamer.170 Dat betekent dat evenredigheid een rol speelt binnen de ISD. Daarnaast zou zelfs nog gesteld kunnen worden dat iedere keer dat de strafrechter een uitspraak doet, hij of zij er zorg voor draagt dat er sprake is van evenredigheid tussen strafbaar feit en straf of maatregel. Dan wordt dit beginsel dus ook toegepast. Als zodanig hoeft de kwalificatie van art. 49 lid 3 Handvest als beginsel geen probleem te zijn voor de toetsing. Bij de bovenstaande redenering dient wel een kritische kanttekening te worden gemaakt. Te weten dat hier geen uitspraken over zijn gedaan door een rechter. Het samenspel tussen de toelichtingen van art. 49 lid 3 en art. 52 lid 5 Handvest lijkt niet iets te zijn waar geen rekening mee is gehouden door de opstellers van het Handvest. Het is immers vreemd dat aan de ene kant bij wetgevings- of uitvoeringshandelingen door een lidstaat, expliciet wordt genoemd dat het recht van de unie moet worden toegepast, en dat door deze constructie volkomen gepasseerd kan worden. Het is dan ook niet zeker dat de bovenstaande redenering door een rechter gevolgd zal worden. 5.4 Is de ISD-maatregel onder het autonome strafbegrip van het EVRM te kwalificeren als straf? Voordat beantwoord kan worden of de ISD-maatregel te kwalificeren is als straf in de zin van art. 49 lid 3 Handvest, dient eerst kort herhaald te worden wat is gesteld in paragraaf 4.3.2. Daaruit volgt dat in het kader van art. 49 lid 3 Handvest, eenzelfde autonoom strafbegrip kan worden gehanteerd als art. 7 EVRM. Dit volgt uit art. 52 lid 3 Handvest. Het EHRM heeft gesteld dat voor het beantwoorden van de vraag of sprake is van een penalty eerst dient te worden nagegaan of sprake is van een ‘criminal offence’. Ook relevant zijn de aard en het doel van de maatregel, de karakterisatie daarvan onder nationaal recht, de gevolgde procedures bij het scheppen en implementeren van de maatregel, evenals de zwaarte van wat opgelegd wordt.171 Er zijn geen redenen om aan te nemen dat onder criminal offence iets anders dient te worden verstaan dan een in het strafrecht strafbaar gestelde gedraging. Dat is bij de ISD-maatregel het geval. Sterker nog, de ISD-maatregel kan alleen worden opgelegd in die gevallen waar voorlopige hechtenis is toegelaten. De aard van de maatregel is volgens de wetgever is niet zozeer bestraffend, maar heeft een preventief karakter, waarbij het doel is om een ‘veelpleger’ uit het straatbeeld te verwijderen. In het kader van de 168
Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17. Kamerstukken II, 2002-03, 28 980, nr. 3, p. 3. 170 Kamerstukken I, 2003 – 2004, 28 980, nr. D, p. 5 – 6. 171 EHRM, 9 februari 1995, Welch — Verenigd Koninkrijk (17440/90; A-307-A; NJ 1995, 606), r.o. 28. 169
41
aard van de maatregel kan ook de beleving van het slachtoffer worden meegenomen, die, zo volgt ook uit hoofdstuk 2, de ISD-maatregel wel degelijk als bestraffend ervaart.172 Wat betreft de classificatie is de ISD-maatregel naar nationaal recht een maatregel. Interessant bij de totstandkoming van de maatregel is echter dat deze aanvankelijk als bijkomende straf was geclassificeerd door de minister. Later is hier onder ander op advies van verscheidene insprekers vanaf gezien. Desondanks geeft dit ook wel aan dat de minister ook worstelde met de kwalificatie. De ISD-maatregel wordt opgelegd in het strafproces, door een strafrechter en het plegen van een strafbaar feit is een ingangsvoorwaarde. Eventuele (psychische) behandeling die binnen de ISD-maatregel zou moeten plaatsvinden functioneert nog niet naar behoren. Zoals ook aangegeven in hoofdstuk 2, zijn er de nodige problemen met betrekking tot het opstellen van behandelplannen en het zorg dragen voor de juiste behandeling, hetgeen maakt dat de ISDmaatregel inhoudelijk weinig kan verschillen van reguliere detentie. De zwaarte van de ISD-maatregel is natuurlijk zeer groot, maar dit hoeft geen leidend criterium zijn voor de kwalificatie van straf of maatregel.173 De verankering van de ISD-maatregel in het strafproces, de subjectieve beleving van het slachtoffer, de totstandkomingsgeschiedenis en minder relevant maar toch belangrijk, de forse zwaarte van de straf, maken dat de ISD-maatregel onder het ‘penalty’ begrip van art. 7 EVRM kan vallen. Wat betekent dat de ISD-maatregel ook onder het strafbegrip van art. 49 lid 3 Handvest valt. 5.5 Het Europese stelsel van evenredigheid ten opzichte van het Nederlandse stelsel en de consequenties De Nederlandse evenredigheidstoets van de strafrechtelijke maatregel is als volgt: het doel van de maatregel wordt afgezet tegen de inhoud daarvan, waarbij rekening wordt gehouden met de keus voor het minst ingrijpende middel. In het geval van de ISD-maatregel betekent dit, zoals betoogd in paragraaf 2.7, dat de ISD-maatregel naar nationale maatstaven niet disproportioneel is. Het stelsel dat volgt uit art. 49 lid 3 Handvest is echter anders. In tegenstelling tot het nationale stelsel, wordt de evenredigheid volgens art. 49 lid 3 Handvest niet gekoppeld aan het doel van de maatregel zelf, maar aan het begane strafbare feit. Deze afwijking alleen betekent al dat het hierboven beschreven Nederlandse stelsel van evenredigheid niet meer opgaat, althans voor maatregelen die in het licht van het Handvest als straf kunnen worden gekwalificeerd. Dan zou namelijk het strafbare feit tegen de maatregel moeten worden afgewogen, en niet meer tegen het doel. De vraag is welk stelsel van evenredigheid dan wel kan worden gebruikt? De toelichting op art. 49 lid 3 Handvest stelt dat het beginsel van evenredigheid tussen straf en strafbaar feit, is neergelegd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie en constitutionele tradities. Uit hoofdstuk 4 blijkt dat een Europese evenredigheidsstoets bestaat. Dit is een stelsel dat voortvloeit uit art. 263 Werkingsverdrag. Dit stelsel is geënt op de jurisprudentie van het Hof, en lijkt de meest logische keus voor de jurisprudentie waar in art. 49 lid 3 Handvest bij wordt aangesloten. Wat echter opvalt, is dat dit stelsel van evenredigheid overeenkomt met het Nederlandse stelsel van proportionaliteit van de strafrechtelijke maatregel. Ook hier be-
172 173
EHRM, 26 januari 1999, Adamson — Verenigd Koninkrijk (ontvankelijkheidsbeslissing) (42293/98). EHRM, 9 februari 1995, Welch — Verenigd Koninkrijk (17440/90; A-307-A; NJ 1995, 606), r.o. 29.
42
staat de evenredigheid uit het afwegen van de handeling (maatregel) tegen het doel, niet tegen het feit. Zoals hierboven al geconstateerd sluit dit niet aan bij art. 49 lid 3 Handvest. Het stelsel van art. 263 Werkingsverdrag zou misschien toegepast kunnen worden door te stellen dat de straf de toetsen maatregel is, en vergelding het doel van de straf. Dit is geen goede oplossing, aangezien eventuele andere doelen van straffen, zoals generale - of speciale preventie, dan niet getoetst worden. Iedere doelstelling afzonderlijk toetsen zou een mogelijkheid kunnen zijn. Dan moet alleen wel duidelijk zijn wat de verhouding tussen de verschillende doelstellingen van een straf is. De uitkomsten van die afzonderlijke evenredigheidstoetsen moeten dan naast elkaar worden gezet, waarbij rekening wordt gehouden met de verhouding. Dit is een bijzonder onpraktisch en een nabij onwerkbaar stelsel. Art. 263 Werkingsverdrag is dan ook niet te gebruiken voor de invulling van art. 49 lid 3 Handvest. Het lijkt er dan ook niet op dat de bestaande jurisprudentie van het Hof helpt bij het uitleggen van proportionaliteit in het kader van art. 49 lid 3 Handvest. Waarschijnlijk zal het Hof zelf een stelsel ontwikkelen om evenredigheid tussen straf en strafbaar feit te toetsen. Speculeren over hoe een dergelijk stelsel er uit zou zien heeft weinig zin, want hoe de evenredigheidstoets van het Hof van Justitie er uit zou zien kan hoe dan ook niet met zekerheid worden vastgesteld. Een toetsing aan een zelf bedachte evenredigheidstoets heeft dan ook weinig tot geen toegevoegde waarde. Om de vraag te beantwoorden of het opleggen van de ISD-maatregel in een bepaald geval evenredig is aan het begane strafbare feit, hebben we dus geen handvatten. Dat maakt deze vraag echter niet onbeantwoordbaar; ook zonder handvatten kan een evenredigheidsafweging gemaakt worden. Er vanuit gaande dat de ISD-maatregel als straf wordt gekwalificeerd in de zin van art. 49 lid 3 Handvest, kan de vraag worden gesteld of deze evenredig is aan het strafbare feit. Het strafbare feit zal in de regel een klein vermogensdelict zijn, zoals een diefstal uit een supermarkt of de in de inleiding aangehaalde ingevroren kip. Wat betreft de maatregel zelf, het volgende: er kan niet zonder meer gesproken worden van 2 jaar kale detentie. Zoals ook volgt uit hoofdstuk 2 is er sprake van behandeling. De behandeling laat echter te wensen over en er zijn nog veel dingen die fout gaan. Bovendien zal de behandeling in het merendeel (52%) van de gevallen niet voldoende effect hebben om op lange termijn recidive te voorkomen. Hoewel dus niet gesproken kan worden van kale detentie, kan ook niet gesproken worden van doeltreffende of goed functionerende behandeling. Er is echter hoe dan ook sprake van vrijheidsbeneming van de staat. Het is de vraag de antecedenten van de dader mogen worden meegenomen. Art. 49 lid 3 Handvest stelt de verhouding tussen het strafbare feit en de straf voorop. Andere omstandigheden worden niet meegenomen in deze bepaling. Antecedenten maken dus geen deel uit van de afweging hoe proportioneel een straf is in de zin van art. 49 lid 3 Handvest. Kort samengevat komt het dan ook op het volgende neer: is het evenredig om een persoon twee jaar van zijn vrijheid te beroven vanwege een klein vermogensdelict? Ongeacht welk stelsel eventueel gehanteerd zou worden dient de conclusie hier te zijn dat een dergelijke situatie niet evenredig is. 5.6
Conclusie 43
Het Handvest is verbindend en dus kan een beroep daarop gedaan worden, ook voor de nationale rechter. Uit paragraaf 5.2 komt naar voren dat het toepassingsbereik van het Handvest zich vooralsnog verzet tegen een succesvol beroep op het Handvest in het strafproces. Er is geen sprake van het toepassen van recht van de Unie bij de toepassing van de ISD-maatregel. Zoals echter ook wordt opgemerkt is in HvJ Estov door het Hof van Justitie de mogelijkheid gecreëerd voor een ruimer toepassingsbereik. Het is alleen gevaarlijk om hier, gelet op de korte tijd dat het Handvest bestaat en het geringe aantal uitspraken van het Hof, al te veel belang aan te hechten. Als zodanig dient dan ook gesteld te worden dat het toepassingsbereik van het Handvest een beroep vooralsnog onmogelijk maakt. Het is echter goed mogelijk dat dit toepassingsbereik in de toekomst verruimd zal worden. Een soortgelijk probleem ontstaat door de kwalificatie van art. 49 lid 3 Handvest als beginsel in de zin van art. 52 lid 5 Handvest. Dit brengt namelijk niet met zich mee dat alleen aan handelingen waarbij toepassing wordt gegeven aan dit beginsel getoetst kan worden. Door het samenspel van de toelichtingen van art. 49 lid 3 Handvest en art. 52 lid 5 Handvest ontstaat ruimte om de ISD-maatregel hieronder te scharen. Het is echter de vraag of de rechter het hiermee eens zal zijn, omdat op deze manier het Europees component buiten spel kan worden gezet. Het begrip ‘straf’ in art. 49 lid 3 Handvest kan autonoom uitgelegd worden, zo volgt uit hoofdstuk 4. Het is ook wenselijk dat dit gebeurt, om te voorkomen dat hetzelfde begrip op verschillende manieren wordt uitgelegd. In paragraaf 5.4 is betoogd dat dit ook betekent dat de ISD-maatregel als straf dient te worden gekwalificeerd in de zin van art. 49 lid 3 Handvest. De vraag of de straf dan evenredig is aan het strafbare feit wordt beantwoord in paragraaf 5.4. Er is geen stelsel voorhanden om na te gaan hoe een evenredigheidstoets in dit concrete geval er uit zou zien. Het zelf creëren van een dergelijk stelsel heeft, ook gelet op de nog prille staat van het Handvest en nog uit te kristalliseren jurisprudentie, geen zin. De waarde van een dergelijk stelsel zou hoogst discutabel zijn. Desondanks kan gesteld worden dat de ISD-maatregel in de regel niet evenredig zal zijn aan het strafbare feit. In veruit de meeste gevallen zal naar aanleiding van een licht vermogens delict iemand twee jaar van zijn vrijheid benomen worden. Vooralsnog kan dan ook geconcludeerd worden dat art. 49 lid 3 Handvest zich zou verzetten tegen toepassing van de ISD-maatregel, ware het niet dat het toepassingsbereik een succesvol beroep niet toestaat. Daarbij dus nogmaals de kanttekening dat het goed mogelijk is dat het toepassingsbereik in de toekomst uitgebreid wordt.
44
6.
Samenvatting
6.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal wat in deze scriptie is gesteld worden samengevat. Er zal behandeld worden wat de bevindingen zijn, welke conclusies hieruit volgen en welke aanbevelingen dientengevolge gedaan kunnen worden. Dit alles vanuit de hoofdvraag geredeneerd. De hoofdvraag luidt als volgt: Verzet art. 49 lid 3 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie zich tegen toepassing van de ISDmaatregel en, zo ja, onder welke omstandigheden? 6.2 Bevindingen In het oorspronkelijke conceptwetsvoorstel was de ISD-maatregel een bijkomende straf, in het definitieve voorstel werd het een maatregel. De ISD-maatregel kan gezien worden als een verbreding van de SOV-maatregel, waarbij ook de niet-verslaafde veelpleger deze opgelegd kan krijgen. Kort gezegd kan de ISD-maatregel opgelegd worden voor een voldoende ernstig feit, tevens moet de verdachte in de laatste vijf jaar drie maal onherroepelijk te worden veroordeeld. De ISD-maatregel wordt in principe voor de duur van twee jaar opgelegd. In de praktijk blijkt de ISD-maatregel niet in staat te zijn recidive te voorkomen bij het merendeel van de ISD’ers nadat zij weer in vrijheid zijn gesteld. Ook organisatorisch gaat nog het een en ander mis, maar mogelijk blijken deze te zijn opgelost in de nieuwe wetsevaluatie ISDmaatregel. Voor de evenredigheid van maatregelen gelden andere criteria dan ten aanzien van de evenredigheid van straffen. Te weten of de maatregel effectief is; niet langer of dieper ingrijpt dan noodzakelijk en de minst ingrijpende maatregel is gelet op de doelstelling van de maatregel. De ISD-maatregel voldoet aan deze criteria. Het Handvest opgenomen is opgenomen in art. 6 EU-verdrag. Daarmee is het verbindend. Het toepassingsbereik van het Handvest wordt in art. 51 Handvest echter beperkt. Daar volgt uit dat het Handvest alleen kan worden ingeroepen jegens lidstaten als ze het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Wat dit precies betekent is vooralsnog niet duidelijk. Gedacht dient in ieder geval te worden aan de activiteiten die samenhangen met het uitvoeren van een richtlijn. Discutabel is of ingrijpen in de basisvrijheden van de Unie hier ook onder valt. Opmerkelijk is dat het Hof van Justitie in HvJ Estov heeft gesteld bij het vaststellen van het toepassingsbereik dat er ook geen sprake was van ‘overige raakvlakken’ met het recht van de Unie. Dat zou kunnen betekenen dat raakvlakken met het recht van de Unie voldoende zou kunnen zijn om onder het toepassingsbereik te vallen. Ook wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op het onderscheid tussen ‘rechten’ en ‘beginselen en vrijheden’. De artikelen van het Handvest kunnen als een van die twee of een hybride vorm geclassificeerd worden. Uit de toelichting op het Handvest volgt art. 49 lid 3 Handvest een beginsel is. In hoofdstuk 4 wordt geconcentreerd op de tekst van art. 49 lid 3 Handvest. Hierbij wordt nader ingegaan op twee termen, namelijk ‘onevenredig’ en ‘straf’. Uit de toelichting volgt dat bij het evenredigheidsbegrip onder andere wordt aangesloten op de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Een vergelijking valt te maken met de jurisprudentie van het Hof in 45
het kader van art. 263 Werkingsverdrag. Dit betreft een doelmatig- en noodzakelijkheidstoets waarbij ook gekeken wordt of de hinder niet excessief is. Daarbij wordt in hoofdstuk 4 de kanttekening gemaakt dat het de vraag is hoe toepasbaar deze is in de context van straffen. Hierna wordt besproken of het strafbegrip van art. 49 lid 3 Handvest autonoom kan worden uitgelegd. Er wordt geconcludeerd dat dit niet alleen kan, maar ook wenselijk is, ingevolge art. 52 lid 3 Handvest. Dit artikel stelt namelijk dat het Hof van Justitie het EHRM volgt. In hoofdstuk 5 worden de verschillende hoofdstukken met elkaar verbonden of toegepast op de ISDmaatregel. Het eerste probleem dat behandeld wordt is het toepassingsbereik. Geconcludeerd wordt dat het toepassingsbereik zich vooralsnog verzet tegen een succesvol beroep op art. 49 lid 3 Handvest in het strafproces. Het recht van de Unie wordt immers niet ten uitvoer gebracht bij het opleggen van de ISDmaatregel. Daarnaast wordt echter ook geschetst hoe HvJ Estov ruimte zou kunnen scheppen voor een ruimer toepassingsbeleid. Geconcludeerd wordt dat het toepassingsbereik zich vooralsnog verzet tegen een beroep op art. 49 lid 3 Handvest, maar dat het niet onwaarschijnlijk is dat dit op termijn weg zal vallen. De kwalificatie van art. 49 lid 3 Handvest als beginsel brengt met zich mee dat alleen wetgevings- of uitvoeringshandelingen door lidstaten waarbij dit beginsel wordt toegepast, getoetst kan worden door de rechter. Doordat in de toelichting van art. 49 lid 3 Handvest staat dat het algemeen evenredigheidsbeginsel ook in constitutionele tradities van lidstaten is vastgelegd, kan al snel gesteld worden dat bepaalde nationaal rechtelijke handelingen uitvoering geven aan dit beginsel. Het is echter de vraag of dit rechterlijke toetsing zou doorstaan. Vervolgens wordt ingegaan op de vraag of een autonoom strafbegrip in het kader van art. 49 lid 3 Handvest ook betekent dat de ISD-maatregel als straf kan worden aangeduid. Vanwege het opleggen van de ISD-maatregel in het strafproces, de subjectieve beleving van de ISD-maatregel door ISD’ers en de zwaarte van de straf wordt geconcludeerd dat de ISD-maatregel inderdaad als straf kan worden gekwalificeerd. Hierop wordt de vraag behandeld of de ISD-maatregel als straf dan ook onevenredig zou zijn aan het strafbare feit. Geconcludeerd wordt dat het in hoofdstuk 4 geschetste stelsel van evenredigheid niet toepasbaar is in dit geval. Het formuleren van een nieuw stelsel biedt te weinig zekerheid om van toegevoegde waarde te zijn voor de beantwoording van de hoofdvraag. Desondanks kan wel de vraag gesteld worden of de ISD-maatregel evenredig is aan het strafbare feit. 6.3 Conclusies Het eerste deel van de conclusie zal zich toespitsen op de vraag of en in hoeverre art. 49 lid 3 Handvest zich verzet tegen toepassing van de ISD-maatregel. Het tweede deel van de conclusie gaat over de omstandigheden die daarvoor benodigd zijn. Het strafbegrip in art. 49 lid 3 Handvest kan autonoom uitgelegd worden, zo volgt uit hoofdstuk 4. Ingevolge art. 52 lid 3 Handvest is het zeer waarschijnlijk dat het Hof van Justitie in het kader van het strafbegrip van art. 49 lid 3 Handvest aan dient te sluiten bij art. 7 EVRM. Uit hoofdstuk 5 volgt dat als het 46
strafbegrip conform de uitleg van het EHRM autonoom wordt uitgelegd, dan kan de ISD-maatregel hieronder vallen. Dit onder andere vanwege het opleggen van de ISD-maatregel in het strafproces, de subjectieve beleving van de ISD-maatregel en de zwaarte van de straf. De evenredigheidsvraag kan minder makkelijk beantwoord worden. Er lijken geen stelsels van evenredigheid voorhanden te zijn, die kunnen dienen om art. 49 lid 3 Handvest in te kleuren. De vraag kan echter worden teruggebracht naar de kern; te weten is twee jaar vrijheidsbeneming evenredig aan een klein vermogensdelict. Dit is niet het geval. De persoon van de dader kan hier bovendien geen rol in spelen omdat de verhouding tussen strafbaar feit en straf het enige is dat telt binnen art. 49 lid 3 Handvest. Inhoudelijk lijkt art. 49 lid 3 Handvest zich dan ook te verzetten tegen de ISD-maatregel. De omstandigheden waaronder art. 49 lid 3 Handvest zich succesvol kan verzetten tegen de ISDmaatregel zijn complexer en problematischer. Het gaat dan met name over het toepassingsbereik en de gevolgen van de kwalificatie van art. 49 lid 3 Handvest als beginsel. Het toepassingsbereik van het Handvest is beperkt. Het recht van de unie dient ten uitvoer te zijn gelegd door een lidstaat als een beroep op het Handvest wil slagen. De ISD-maatregel heeft geen basis in het recht van de unie. Vooralsnog lijkt het toepassingsbereik zich dan ook te verzetten tegen een beroep op art. 49 lid 3 Handvest. Een mogelijke uitkomst wordt echter geboden door de uitspraak HvJ Estov. Daarin wordt in het kader van het toepassingsbereik van het Handvest opgemerkt dat die zaak ook geen ‘overige raakvlakken’ had met het recht van de unie. Daarmee insinuerend dat ook andere, minder expliciete raakvlakken met het recht van de unie al voldoende kunnen zijn. Een belemmering van het recht op uitvoer van personen, wat de ISD-maatregel is, zou dan mogelijk al voldoende kunnen zijn om het opleggen van de ISD-maatregel onder het toepassingsbereik te laten vallen. Doordat het Handvest pas relatief kort verbindend is en er weinig jurisprudentie bestaat, is het vooralsnog niet duidelijk of de opmerking van het Hof in HvJ Estov ook daadwerkelijk zo gelezen kan worden. Art. 49 lid 3 Handvest is een beginsel, zo volgt uit de toelichting. Dat betekent ook dat alleen als dat beginsel toegepast wordt deze kan worden getoetst. Uit de toelichting van art. 49 lid 3 Handvest volgt ook dat het algemene beginsel van evenredigheid te vinden is in jurisprudentie van het hof en constitutionele tradities. Dat betekent dat het niet noodzakelijk is dat art. 49 lid 3 Handvest letterlijk de basis dient te zijn van een handeling door een lidstaat, maar het beginsel dat daarin staat. (Die op meerdere plekken te vinden is.) Dit verruimt hoe ‘toepassen van het beginsel’ gelezen dient te worden. In de totstandkomingsgeschiedenis van de ISD speelt evenredigheid een rol, zo blijkt uit hoofdstuk 5. Te meer kan gesteld worden dat bij iedere rechterlijke uitspraak hier rekening mee wordt gehouden. Dat betekent dat dit ook als toepassen van dit beginsel kan worden gezien. Als zodanig verzet het feit dat art. 49 lid 3 Handvest een beginsel is, zich niet tegen een beroep op art. 49 lid 3 Handvest bij de ISD-maatregel. Dat gezegd hebbende dient hier ook voorzichtig mee om te worden gesprongen omdat hier nog geen rechterlijke uitspraken over zijn. Samengevat verzet art. 49 lid 3 Handvest zich dus tegen toepassing van de ISD-maatregel. De vraag of ook een beroep op art. 49 lid 3 Handvest kan worden gedaan is echter gehuld in onduidelijkheid. Vooralsnog zou dit het geval kunnen zijn, maar zonder rechterlijke uitspraken die dit bevestigen kan dit niet met zekerheid worden gesteld. 47
6.4 Aanbevelingen Wat tijdens deze scriptie met name opviel was dat niet goed nagedacht leek te zijn door de opstellers van het Handvest over het samenspel tussen de verschillende artikelen en toelichtingen daarop. Een voorbeeld is de mogelijkheid om het strafbegrip art. 49 lid 3 Handvest autonoom uit te leggen. Wat het Handvest dan ook het meest nodig lijkt te hebben is verduidelijking. Het meest voor de hand liggende orgaan dat helderheid kan scheppen is het Hof van Justitie. Het ligt in de lijn der verwachtingen dat dit ook zal gebeuren. Ook de Europese Raad zou een rol kunnen spelen in de verduidelijking van (delen van) het Handvest. Met betrekking tot de ISD-maatregel zelf lijkt er op nationaal niveau ook ruimte te zijn voor aanpassing. Als het behandelend element binnen de ISD-maatregel zwaardere nadruk krijgt bij de feitelijke uitvoering en beter geregeld wordt, zou dit eventuele problemen in het kader van het Handvest op kunnen lossen. De ISD-maatregel zou dan mogelijk niet meer onder het strafbegrip vallen, omdat het een meer behandelend element krijgt. Te meer zou de ISD-maatregel dan niet meer disproportioneel hoeven te zijn, omdat degenen aan wie de ISD-maatregel wordt opgelegd er dan ook baat van zouden kunnen hebben.
48
7.
Bronnenlijst
Kamerstukken MvT, 13 januari 1928, nr. 11757 Kamerstukken II 1928/29, 3 mei 1929 Kamerstukken II 1928/29, 7 mei 1929 Kamerstukken II 1983/84, 18 202, nr. 1-3 Bijlage Handelingen II, Z, 1987 – 88, 20 415, nr. 1. Bijlage Handelingen II, Z. 1992 – 1993, 22 684, nr. 1. Kamerstukken II, 1994-1995, 24 077, nrs. 2-3 Kamerstukken II, 1997-98, 26 023, nrs. 1-2. Kamerstukken II, 1997-1998, 26 023, nr. 3 Kamerstukken II, 1998-1999, 26023, nr. 5 Kamerstukken II, 1997-98, 26 023, 16a. Kamerstukken II, 2002-03, 28 980, nr. 3. Kamerstukken II, 2002-03, 28 980, nr. 4. Kamerstukken I, 2002-03, 29 890, nr. D. Bijlage bij Kamerstukken II, 2002-03, 28 980, nr. 3. (Niet gepubliceerd.) Handelingen 2003 – 2004, nr. 38H, p. 2141-2154. Kamerstukken II 2006/07, 29 325, nr. 15. Kamerstukken II, 2006-2007, 31 110, nr. 1. Kamerstukken II, 2006-2007, 31 110, nr. 11. Kamerstukken II, 2008-2009, 31 938, nr. 3 Staatsblad Stb. 1886, 64 Stb. 1986, 587 Stb. 1998, 623 Stb. 2004, 271 Stb. 2004, 351 Stb. 2004, 471. Staatscourant Stcrt. 2009, 10579. Europees Pb EG 1977, C103/1 Pb EG 1987, L 168/1 2000/C 346/01. Toelichtingen bij het handvest van de grondrechten, PbEU 2007, C 303/17. 49
Jurisprudentie – Hof van Justitie HvJ EG 4 februari 1959, Stork/Hoge Autoriteit, 1/58., Jur., 1958-59, (43). HvJ EG 05 februari 1963, 1963 3, 26-62, Van Gend en Loos. HvJ EG 15 juli 1964, LJN: BE3134, Costa/Enel . HvJ EG 12 november 1969, Stauder/Ulm, 26/69, Jur., 1969 (419) 425. HvJ EG 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratstelle fur getreide, 11/70, Jur. 1970, (1125) 1135. HvJ EG 3 december 1974, zaak C-33/74 Van Binsbergen v. Bestuur van Bedrijfsvereiniging Metaalnijverheid, ECR 1299. HvJ EG 26 november 1975, zaak C-39/75 Coenen v. Sociaal Economische Raad ECR 1547. HvJ EG 24 september 1985, zaak C-181/84 R. v. Intervention Board, ex p. E.D. & F. Man (Sugar) Ltd. 1985, ECR 2889. HvJ EG 16 november 2000, zaak C-217/99 Commissie v. Belgie, ECR I-10251. HvJ EG 11 januari 2000, zaak C-285/98 Kreil v. Bundesrepublik Deutschland ECR I – 69. HvJ EG 10 juli 2003, C – 20 en 64/00 Booker Aquacultur ltd. And Hydro Seafood GSp ltd. v. Scottish Ministers, ECR I-74411. HvJ EU 3 mei 2005, C-387/02, C-391/02 en C-403/02, NJ 2006/2. HVJ EG 26 juni 2006, European Parliament v. Council, C-504/03, par. 38. HVJ EG 12 september 2006, Reynolds Tobacco Holdings v. Commission, C-131/03. HvJ EU 1 juli 2010, zaak C-407/08/P, Knauf Gips/Commissie. HvJ EU 5 oktober 2010, zaak C-400/10 PPU, J. McB, HvJ EU 9 november 2010, zaken C-92/09 en C-93/09, Schecke e.a.. HvJ EU 12 november 2010, zaak C-339/10, Estov. HvJ Mantello 16 november 2010, NJ 2011, 86. Hof van Justitie – Gerecht van eerste aanleg HvJ - GEA, 11 september 2002, Pfizer v. Raad (T-13/99), r.o 166 – 173. Conclusies AG Hof van Justitie Conclusie advocaat-generaal Alber, 1 februari 2001, TNT Traco/Poste Italiane, C-340/99, par. 94. Conclusie advocaat-generaal Tizzano, 8 febuari 2001, BECTU/Secretary of State for Trade and Industry, C173/99, par. 28. Jurisprudentie – Europees Hof van de Rechten van de Mens EHRM 21 februari 1984, NJ 1988, 937, Ozturk EHRM, 9 februari 1995, Welch — Verenigd Koninkrijk (17440/90; A-307-A; NJ 1995, 606) EHRM 28 oktober 1998, Osman v. the United Kingdom, NJ 2000, 134. EHRM, 26 januari 1999, Adamson — Verenigd Koninkrijk (ontvankelijkheidsbeslissing) (42293/98) EHRM 6 april 2000, Labita v. Italy, EHCR 2004, 44 EHRM 10 mei 2001, Z. and others v. the United Kingdom, EHRC 2001, 46 50
EHRM 14 maart 2002, Edwards v. the United Kingdom, EHRC 2002, 36 EHRM 4 december 2003, M.C. v. Bulgaria, EHRC 2004, 6. EHRM 20 december 2007, Nikolova and Velichkova v. Bulgaria, EHCR 2008, 35. EHRM 20 maart 2008, Budayeva and others v. Russia, EHRC 2008, 73. Jurisprudentie – Hoge Raad HR 9 januari 2005, NJ 2007, 51. HR 29 november 2005, NJ 2006, 177. HR 21 maart 2006, JOL 2006, 171. HR 14 november 2006, NJ 2007, 221. HR 13 maart 2007, NJ 2007, 222. HR 29 mei 2007, NJ 2007, 328. HR 12 juli 2011, LJN: BP6878. Jurisprudentie – Rechtbank Rb Rotterdam, 22 juni 2009, NJFS 2009, 236. Artikelen Barkhuysen & Bos, 25 maart 2011, ‘De betekenis van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie voor het bestuursrecht’, JBplus, jaargang 13, afl. 1. Bleichrodt, ‘Eerherstel voor de rijkswerkinrichting’, Sancties (1995), nr. 6. Blom, Doelder & Hessing, ‘De paarse drugsnota en de aanpak van (hard-)drugsverslaafden; een drie stromen aanpak’, Tijdschrift voor gezondheidsrecht, vol. 20 (1996) nr. 3. G. de Burca, “The drafting of the European Union Charter of Fundamental Rights”, EL Rev. (2001) 26, 137. M. Dauses, ‘The Protection of Fundamental Rights in the Community Legal Order’ (1985) 10 EL Rev. 398, 399. Eeckhout, ‘The EU Charter of Fundamental Rights and the Federal Question’, CML Review (2002) 39, nr. 5, p. 977 – 978. H.K. Elzinga & R.S.T. Gaarthuis, ‘Beveiliging tegen gevaar dat overlast heet’, Sancties (2004), nr. 1. Ganpat, Wits, Schoenmakers, Greeven, ‘Problematiek en zorgbehoeften van gedetineerden met een ISDmaatregel in JI Vught”, Rotterdam 2009: IVO. Goia Scappuci, Road taken towards fundamental rights for the EU unveiled, EU Focus 2000, 64, 2-5. 51
Inspectie voor de Sanctietoepassing, ‘Inrichtingen voor Stelselmatige Daders. Inspectierapport Themaonderzoek, Den Haag 2008: Ministerie van Justitie. Kaal, Ooyen-Houben, Ganpat, Wits, ‘Een complex probleem: passende zorg voor verslaafde justitiabelen met co-morbide psychiatische problematiek en een licht verstandelijke handicap’, Den Haag 2009: IVO, WODC. Koeter, Bakker, ‘Effectevaluatie van de Strafrechtelijke Opvang Verslaafden (SOV)’, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, Academisch Medisch Centrum, Universiteit van Amsterdam, WODC, 2007. T. Kooijmans & S. Meijer, ‘Inrichting voor stelselmatige daders’, in: E.R. Muller & P.C. Vegter, Detentie: Gevangen in Nederland, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2009. Laar e.a., ‘Nationale Drug Monitor. Jaarbericht 2010’, Utrecht 2010, Trimbos-instituut, WODC. Land, Van Duijvenbooden e.a., ‘Opgevangen onder dwang. Procesevaluatie strafrechtelijke opvang verslaafden’, Utrecht, Trimbos-instituut, 2005. Lunneman, ‘Met de blik van de rechter: Juridische overwegingen aangaande de ISD-maatregel’, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2, p. 107. Ooyen-Houben & Goderie, ‘Veelplegers terug bij af? De ISD in retroperspectief, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2. Pahladsingh & Van Roosmalen, ‘Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie een jaar juridisch bindend: rechtspraak in kaart’, Nederlands tijdschrift voor Europees recht (2011) vol. 17, nr. 2. Struijk, ‘De ISD-maatregel in wetshistorisch perspectief’, Justitiele verkenningen: documentatieblad van het Ministerie van Justitie, vol. 35 (2009), nr. 2. Struijk, ‘Rechtshandhaving en Veelplegers: van drang naar dwang’. In: Blad (red) ‘Strafrechtelijke rechtshandhaving’, Den haag: Boom Juridische uitgevers, p. 347 – 348. H. Toner, ‘Impact Assessment and Fundamental Rights Protection in EU Law,’ European Law Review 31 (2006), 316.
Handboeken P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 1996, second edition. P. Craig & G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials. Oxford University Press, 2008, fourth edition. 52
P. H. Kooijmans, ‘Internationaal publiekrecht in vogelvlucht’, Kluwer, Amsterdam (2008), p. 323 – 326. Guy Milton & Jacques Keller-Noellet, The European Constitution: its origins, negotiation and meaning, John Harper Publishing, 2005, p. 30. Nieboer, ‘Straf en maatregel’, S. Gouda Quint – D. Brouwer en Zoon, Arnhem 1973. J.W. Sap, Het EU-Handvest van de grondrechten: de opmaat voor de Europese Grondwet, Kluwer 2003, Amsterdam, p. 28 Schuyt, T&C Strafrecht, commentaar op art. 18c PBW. Weiler, ‘The constitution of Europe’, p. 107 – 108. Dissertaties Van Kempen, ‘Repressie door mensenrechten’, Wolf legal publishers 208, Nijmegen, p. 52. T. Kooijmans, Op maat geregeld? Een onderzoek naar de grondslag en normering van de strafrechtelijke maatregel, Rotterdam 2002: Kluwer, p. 246 Oraties F. Vellinga-Schootstra & W.H. Vellinga, “‘Positive obligations’ en het Nederlandse straf(process)recht”, Kluwer 2008, Deventer. Krantenartikelen G. Termaat, ‘Lange celstraf werkt’, De Telegraaf, 29 december 2010. Internet ‘Naar een veiliger samenleving’, oktober 2002. Internet (“http://www.politie.nl/ImagesLandelijk/naareenveiligersamenleving_tcm31-7902.pdf”). ‘Vooronderzoek Effectevaluatie ISD. (“http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/effectevaluatie-isd.aspx”)
Wetsevaluatie’,
:
Internet:
Annex IV bij de conclusies van Keulen 2 – 4 juli 1999 (internet: “http://www.europarl.europa.eu/summits/kol2_en.htm#an4”). Bijlage ‘forum voor de opstelling van een ontwerp van EU-handvest van de grondrechten als bedoeld in de conclusies van Keulen: samenstelling, werkmethode en praktische regelingen’ bij de conclusies van Tampere 15 – 16 oktober 2000 53
(internet: “http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_nl.htm#annexe”). Conclusies van Nice 7-10 december “http://www.europarl.europa.eu/summits/nice1_nl.htm”).
2000
(internet:
Conclusies van Nice 7-10 december “http://www.europarl.europa.eu/summits/nice1_nl.htm”).
2000
(internet:
Annex I bij de conclusies van Laken December 2001 (internet: “http://www.europarl.europa.eu/summits/pdf/lae2_nl.pdf”). ‘Verdrag van Lissabon: Verdrag http://europa.eu/lisbon_treaty/countries/index_nl.htm).
in
eigen
land’
(Internet:
54
