Essentie uitspraak: Omgang met groepsrisico als norm; Het inspelen op toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen. Casus en uitspraak: Het betreft hier een situatie waarbij een revisievergunning is verleend ten behoeve van de exploitatie van emplacement Roosendaal. De vergunninghouder gaat hierbij in beroep omdat in de voorschriften is aangegeven dat de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico niet mag worden overschreden. Deze begrenzing van het groepsrisico stelt de vergunninghouder niet ter discussie. Wel wenst zij dat bij de beoordeling van het groepsrisico wordt uitgegaan van de planologische situatie ten tijde van het vaststellen van de vergunning. Als immers de bevolking in de omgeving toeneemt terwijl het risicovolle proces hetzelfde blijft, neemt het groepsrisico toch toe. Op deze toename heeft de vergunninghouder geen invloed. De Raad van State grijpt bij haar uitspraak terug op het voorschrift waarin het risiconiveau en de maatregelen zijn vastgelegd, en constateert derhalve dat de vergunninghouder bij een overschrijding van de oriëntatiewaarde logistieke maatregelen moet nemen om het risiconiveau te reduceren.
Noot van de redactiecommissie: De redactiecommissie signaleert dat deze uitspraak soms in de praktijk geïnterpreteerd is als: ' 'Leg een risiconiveau vast en als de bevolking in de omgeving toeneemt, moet het bedrijf maatregelen nemen om de hierdoor ontstane toename van het groepsrisico te reduceren'. Dit is een onjuiste interpretatie. De uitspraak van de Raad van State moet beoordeeld worden in een specifieke context ten aanzien van de specifieke vergunningvoorschriften. Het kan niet zo zijn dat met een milieubeheervergunning verworven rechten zondermeer teniet worden gedaan door nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. In dit verband is de overweging van de Raad van State bij uitspraak 24 mei 2006, 200505749/1 (Annapoulowna) interessant. De Afdeling stelt voorop dat artikel 12 van het Bevi geen verplichting voor verweerder met zich brengt om bij de verantwoording van het groepsrisico rekening te houden met niet voorziene mogelijke planologische wijzigingen in de toekomst, waardoor de dichtheid van de personen in de omgeving zou kunnen veranderen. Bovendien zal ingevolge het Bevi bij eventuele besluitvorming inzake planologische wijzigingen betreffende de omgeving van de inrichting het groepsrisico vanwege die wijzigingen moeten worden verantwoord. De informatie in dit tekstkader geeft de interpretatie van de redactiecommissie weer. Voor het totaaloverzicht van de juridische overwegingen wordt verwezen naar de bijgevoegde uitspraak van de rechter / Raad van State.
Uitspraak Raad van State Zaaknummer: 200407783/1 Publicatie datum: maandag 19 september 2005 Tegen: het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant Proceduresoort: Overig Rechtsgebied: Kamer 2 - Milieu - Overige -------------------------------------------------------------------------------200407783/1. Datum uitspraak: 19 september 2005 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal, 2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "NS Railinfrabeheer B.V.", thans "ProRail B.V.", handelend onder de naam "ProRail", gevestigd te Utrecht, appellanten, en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder. 1. Procesverloop Bij besluit van 20 juli 2004, kenmerk 1010830, heeft verweerder aan appellante sub 2 een vergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor een inrichting, zijnde het spoorwegemplacement Roosendaal, gelegen aan het Stationsplein 1 te Roosendaal, kadastraal bekend gemeente Roosendaal en Nispen, sectie A, nummer 4075, sectie B, nummers 1835, 1847, 2123, 2126, 2127, 2128, 5924, 5990, 6158, 6277, 6278 en sectie K, nummer 5375. Dit besluit is op 9 augustus 2004 ter inzage gelegd. Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 17 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 20 september 2004, en appellante sub 2 bij brief van 20 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. Bij brief van 15 maart 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juli 2005, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. J.C.P.J.M. Vergouwen en J.B.J.M Merkx, ambtenaren van de gemeente, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door G.J.J.M. Boots, ing. P.J. Meijer en ing. H.J.M. Pijnenburg, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. 2. Overwegingen 2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft. 2.2. Appellant sub 1 heeft ter zitting zijn beroepsgrond inzake het Besluit externe veiligheid inrichtingen ingetrokken. 2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt. Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten. 2.4. Appellant sub 1 voert aan dat verweerder bij de beoordeling van de externe veiligheidsaspecten van de aangevraagde activiteiten onvoldoende rekening heeft gehouden met de risicoverhogende gevolgen van het doorgaande spoor, waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd. Daarbij wijst hij erop dat de bedrijfsactiviteiten met zich brengen dat rangerende treinen het spoor waarop doorgaande treinen rijden, oversteken. 2.4.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het verkeer over het doorgaande spoor geen onderdeel uitmaakt van de inrichting. De door appellant sub 1 bedoelde risico's zijn in het kader van de beoordeling van het doorgaand treinverkeer, dat thans niet aan de orde is, beschouwd. 2.4.2. De Afdeling overweegt dat de vergunning geen betrekking heeft op doorgaand treinverkeer, maar op emplacementaire werkzaamheden van treinwagons binnen de inrichting. De kans op ongevallen tussen rangerende en doorgaande treinen is niet uitgesloten. Ter zitting is evenwel door verweerder gesteld en door appellant sub 1 niet bestreden dat de risico's terzake worden beoordeeld in het kader van het doorgaand treinverkeer. In hetgeen appellant sub 1 heeft aangevoerd, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de onderhavige vergunning in het belang van de bescherming van het milieu niet kon verlenen zonder een aanvullend veiligheidsonderzoek. De beroepsgrond treft derhalve geen doel. 2.5. Appellant sub 1 voert ten aanzien van vergunningvoorschrift 3.2.2 aan dat het groepsrisico ten onrechte slechts eenmaal per jaar gecontroleerd dient te worden. Appellante sub 2 acht het inzake de vergunningvoorschriften 3.2.2 en 3.2.3 niet juist dat zij, indien de bevolkingsgegevens waarop zij geen invloed heeft, wijzigen en daardoor het groepsrisico toeneemt, een rapportage moet opstellen en mogelijkerwijs logistieke maatregelen moet nemen om te zorgen dat de oriënterende waarde voor het groepsrisico niet wordt overschreden. Wat betreft de in vergunningvoorschrift 3.2.2 opgenomen termijn waarbinnen het overzicht moet zijn overgelegd, wijst appellante sub 2 erop dat deze een maand korter is dan die in de circulaire Risicobenadering voor NSgoederenemplacementen. 2.5.1. Verweerder heeft het voldoende geacht dat eenmaal per jaar wordt gerapporteerd over het groepsrisico, omdat aan de grenswaarde van het persoonsgebonden risico en de oriënterende waarde van het groepsrisico wordt voldaan. Appellante sub 2 kan volgens verweerder zonder daarvoor al te veel kosten te maken de beschikking krijgen over recente bevolkingsgegevens en daarvan gebruik maken. Inzake de bedoelde termijn van twee maanden is reeds gebleken dat appellante sub 2 daaraan kan voldoen, aldus verweerder. 2.5.2. Ingevolge vergunningvoorschrift 3.1.2 mag het door de activiteiten van de inrichting veroorzaakte groepsrisico (van alle gevaarlijke stoffen tezamen) 10-3/n2 per jaar niet overschrijden, waarbij n het aantal dodelijke slachtoffers bij een ongeval is; dit betekent dat het door de activiteiten van de inrichting veroorzaakte groepsrisico het volgende niet mag overschrijden: a. 10-5/jaar voor 10 doden, b. 10-7/jaar voor 100 doden, c. 10-9/jaar voor 1.000 doden, enzovoorts.
Ingevolge vergunningvoorschrift 3.2.2 moet binnen twee maanden na afloop van elk kalenderjaar aan het bevoegd gezag een overzicht worden overgelegd van het groepsrisico, gebaseerd op de op het emplacement behandelde, met gevaarlijke stoffen beladen wagons gedurende de vier kwartalen voorafgaande aan de betreffende rapportagedatum. Het over te leggen overzicht dient opgesteld te zijn volgens de methodiek van de selectiemethode, zoals bedoeld in hoofdstuk III van de circulaire Risicobenadering voor NS-goederenemplacementen; de hierbij gebruikte bevolkingsgegevens mogen maximaal 2 jaar oud zijn. Ingevolge vergunningvoorschrift 3.2.3, eerste en tweede volzin, voorzover thans van belang, moet, indien uit de rapportage als bedoeld in vergunningvoorschrift 3.2.2 blijkt dat het groepsrisico gelijk is aan of groter dan de helft van de oriënterende waarde, binnen twee maanden na bedoelde rapportage aan het bevoegd gezag een kwantitatieve risicoanalyse worden overgelegd. Hierbij dient tevens aangegeven te worden of verwacht wordt dat in de opvolgende rapportageperiode de oriënterende waarde van het groepsrisico overschreden zal worden. De laatste volzin van het voorschrift komt erop neer dat indien overschrijding wordt verwacht, een plan van aanpak dient te worden toegevoegd met logistieke maatregelen, waarmee de dreiging zal worden afgewend. 2.5.3. Ter invulling van zijn beoordelingsruimte heeft verweerder wat betreft het aspect veiligheid de eind 1999 vervallen circulaire Risicobenadering voor NS-goederenemplacementen van de Minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 18 augustus 1995 tot uitgangspunt genomen voorzover het de modelvoorschriften en de selectiemethodiek betreft, voorzover die relevant zijn. Niet is in geschil dat ten tijde van het bestreden besluit met de vergunde activiteiten aan de grenswaarde van het persoonsgebonden risico en de oriënterende waarde van het groepsrisico werd voldaan. De Afdeling stelt vast dat appellante sub 2 geen bezwaar heeft tegen een rapportageverplichting betreffende het groepsrisico als zodanig. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het belang van de bescherming van het milieu de bij de berekening van het groepsrisico te gebruiken bevolkingsgegevens maximaal 2 jaar oud mogen zijn. Niet alleen de vergunde activiteiten zijn immers van invloed op het groepsrisico, maar ook de bevolkingsdichtheid van het gebied waarin de inrichting ligt. Appellante sub 2 heeft niet aannemelijk gemaakt dat het verkrijgen van recente bevolkingsgegevens voor haar onnodig bezwarend zou zijn. Met betrekking tot de beroepsgrond van appellante sub 2 dat zij ingevolge voorschrift 3.2.3 gehouden is logistieke maatregelen te treffen indien verwacht wordt dat de oriënterende waarde voor het groepsrisico wordt overschreden, overweegt de Afdeling dat appellante sub 2 ook ingevolge voorschrift 3.1.2 gehouden is te voldoen aan de daarin opgenomen waarde voor het groepsrisico, hetgeen in voorkomende gevallen kan noodzaken tot het nemen van logistieke maatregelen dan wel andere maatregelen. Inzake de verplichting om binnen twee maanden na afloop van een kalenderjaar de gegevens over te leggen, overweegt de Afdeling dat appellante sub 2 niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze verplichting onnodig bezwarend is. Hierbij zij opgemerkt dat het ter beschikking krijgen van dergelijke gegevens, gelet op de geautomatiseerde wijze van het voeren van een administratie, met relatief geringe inspanning mogelijk is. In hetgeen appellant sub 1 heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de frequentie van het overleggen van de rapportage van het groepsrisico van eenmaal per jaar voldoende is.
Gezien het vorenoverwogene is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften 3.2.2 en 3.2.3 toereikend zijn. 2.6. Appellant sub 1 voert aan dat ten onrechte niet in de vergunning is voorgeschreven dat chloorvervoer bij het bevoegd gezag en de commandant van de brandweer dient te worden gemeld - zoals was opgenomen in het ontwerp van het besluit in vergunningvoorschrift 3.5.4 - of dat dergelijk vervoer in het geheel niet mag plaatsvinden. 2.6.1. Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat geen aanleiding bestaat voor chloortransporten een meldingsplicht op te nemen en voor andere gevaarlijke stoffen niet. Hij acht de verplichting om ingevolge vergunningvoorschrift 3.5.1 ongewone voorvallen te melden aan de commandant van de plaatselijke brandweer toereikend om adequaat te kunnen reageren bij een mogelijk ongeval met een chloortransport. 2.6.2. De Afdeling overweegt dat appellant sub 1 niet aannemelijk heeft gemaakt waarom het in het belang van het milieu nodig zou zijn om naast vergunningvoorschrift 3.5.1 een meldingsplicht inzake chloortransport aan de vergunning te verbinden. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een verplichting tot voorafgaande melding van chloortransporten uit een oogpunt van milieubescherming in het onderhavige geval niet nodig is. De beroepsgrond treft derhalve geen doel. 2.7. Appellante sub 2 stelt dat in vergunningvoorschrift 3.4.1 ten onrechte de verplichting is opgenomen om in het bedrijfsnoodplan de denkbare incidenten en de diverse effecten daarvan onder diverse meteorologische omstandigheden te beschrijven en het bedrijfsnoodplan af te stemmen op gemeentelijke of regionale rampen- of rampbestrijdingsplannen. 2.7.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de beschrijving van genoemde effecten in het belang van de bescherming van het milieu een onderdeel moet vormen van het bedrijfsnoodplan. De bedoelde afstemming waarborgt volgens verweerder dat het bedrijfsnoodplan een belangrijke input vormt voor rampenplannen en rampbestrijdingsplannen. 2.7.2. De Afdeling overweegt dat het, teneinde adequaat te kunnen reageren op rampen of ongevallen, in het belang van de bescherming van het milieu aangewezen is in een bedrijfsnoodplan de effecten van incidenten in de inrichting te beschrijven. Appellante sub 2 zal als vergunninghoudster het beste toegerust zijn om een inschatting van deze effecten te kunnen maken. Appellante sub 2 heeft niet aannemelijk gemaakt dat de verplichting van vergunningvoorschrift 3.4.1 tot het beschrijven van die effecten voor haar onnodig bezwarend zijn, zodat verweerder deze in redelijkheid nodig heeft kunnen achten. De Afdeling stelt vervolgens mede op grond van het verhandelde ter zitting vast dat met de voorgeschreven afstemming tussen het bedrijfsnoodplan en de gemeentelijke en/of regionale rampenplannen en rampbestrijdingsplannen door verweerder niet meer wordt bedoeld dan dat de inhoud van het bedrijfsnoodplan inclusief de beschrijving van de effecten van incidenten input kan vormen voor de andere plannen. In het voorschrift is evenwel een verdergaande verplichting tot afstemming opgenomen. Nu in het voorschrift aldus een andere verplichting is opgenomen dan verweerder heeft beoogd, is het bestreden besluit in zoverre onzorgvuldig voorbereid en daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De grond treft derhalve doel. 2.8. Appellante sub 2 stelt inzake de vergunningvoorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.3 dat het overleggen van een bedrijfsenergieplan ter goedkeuring door verweerder overbodig en onwerkbaar is. Zij voert hierbij aan dat zij beschikt over een positief advies van de Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu BV (hierna: de Novem) in het kader van de tussen haar, de Minister van Economische Zaken en de Novem gemaakte meerjarenafspraak over energiebesparing. Deze afspraak heeft
onder meer betrekking op alle spoorwegemplacementen. Voorts acht zij de datum van 1 april inzake de overlegging van een jaarlijks energierapport onwerkbaar. 2.8.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het Novem-advies te laat is toegezonden, zodat het geen onderdeel kan uitmaken van de beschikking, en voorts dat het niet duidelijk is waarom appellante sub 2 niet aan de voorgeschreven verplichtingen zou kunnen voldoen. 2.8.2. In de vergunningvoorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.3, voorzover thans van belang, is bepaald dat appellante sub 2 uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van de vergunning een bedrijfsenergieplan vergezeld van een Novem MJA-advies ter goedkeuring aan verweerder dient over te leggen. Voorts dient appellante sub 2 jaarlijks vóór 1 april een rapport aan verweerder over te leggen inzake onder meer het energieverbruik in het voorafgaande kalenderjaar. 2.8.3. De Afdeling overweegt dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom het naast de bestaande landelijke meerjarenafspraak nog nodig is een apart bedrijfsenergieplan, vergezeld van een Novem MJA-advies, ter zake van het onderhavige emplacement over te leggen. In de bestaande meerjarenafspraak zijn immers landelijke maatregelen inzake energiebesparing ten aanzien van alle emplacementen opgenomen. De gegevens op basis van deze bestaande meerjarenafspraak behoeven eerst op 1 juli van het volgende jaar te worden overgelegd. Verweerder heeft evenmin gemotiveerd waarom het in het belang van de bescherming van het milieu noodzakelijk is dat de gegevens inzake het onderhavige emplacement reeds op 1 april van het volgende jaar moeten worden overgelegd. De Afdeling is van oordeel dat het besluit in zoverre in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond treft derhalve doel. 2.9. Het door appellant sub 1 ingestelde beroep is ongegrond. Het door appellante sub 2 ingestelde beroep is gegrond voorzover gericht tegen vergunningvoorschrift 3.4.1, laatste volzin, en de vergunningvoorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.3. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Het beroep van appellante sub 2 is voor het overige ongegrond. 2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 2 te worden veroordeeld. Voor een veroordeling in de proceskosten van appellant sub 1 bestaat geen aanleiding. 3. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart het beroep van appellant sub 1 ongegrond; II. verklaart het beroep van appellante sub 2 gedeeltelijk gegrond; III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 20 juli 2004, 1010830, voorzover het vergunningvoorschrift 3.4.1, laatste volzin, en de vergunningvoorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.3 betreft; IV. verklaart het beroep van appellante sub 2 voor het overige ongegrond; V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellante sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellante sub 2 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat. w.g. Van Kreveld w.g. Van Heusden Voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2005 163-424.
