Essentie uitspraak: Bij het berekenen van de faalfrequentie van een warme BLEVE op een goederenrangeeremplacement, wordt in de QRA een formule gehanteerd die mede uitgaat van een repressiefactor. Deze repressiefactor brengt onder meer het repressief ingrijpen door de brandweer tot uitdrukking. Door in de QRA rekening te houden met deze repressiefactor, is er van uitgegaan dat op het emplacement voldoende bluswatervoorzieningen voor repressief optreden door de brandweer aanwezig zijn. De RvSt geeft aan dat de vergunningverlener deze aanname in deze situatie terecht heeft vertaald in een vergunningvoorschrift omtrent de aanwezige bluswatercapaciteit. Noot van de commissie: Bij deze uitspraak is interessant om na te gaan welke aannames verdisconteerd zitten in de door de Raad van State genoemde repressiefactor. Omdat in het algemeen bij QRA's gewerkt wordt met aannames is het van belang om in het oog te houden hoe en waarom deze aannames tot stand zijn gekomen. Om deze reden een wat meer uitgebreide noot van de commissie bij deze uitspraak. De regionale brandweer geeft aan dat zij in deze situatie, waarbij overigens het groepsrisico zeer ruim onder de oriëntatiewaarde ligt, voor een goede repressie een bluswatercapaciteit nodig heeft die overeenkomt met de capaciteit die wordt genoemd in de Handleiding en praktijkrichtlijn "Bluswatervoorziening en bereikbaarheid". Het bevoegd gezag heeft dit advies vertaald naar de voorschriften in de milieuvergunning en bepaald dat op elke willekeurige locatie binnen het emplacement een bluswatercapaciteit bereikt kan worden van minimaal 360 m3 water per uur. In beroep was bestreden dat in dit specifieke geval een dergelijke bluswatercapaciteit nodig is. Daarbij is gesteld dat blijkens de QRA de oriëntatiewaarde van het groepsrisico niet wordt overschreden en dat er diverse andere maatregelen ter beperking van de risico's voor de omgeving zijn getroffen. In de uitspraak lijkt de Raad van State het aspect bluswatercapaciteit als een onmisbaar element te beschouwen van de repressiefactor 0,1 . De Cvg heeft bij enkele auteurs van het protocol navraag gedaan omtrent de achtergronden van de repressiefactor. De repressiefactor is beschreven in het protocol voor QRA's bij emplacementen en wordt uitsluitend toegepast in combinatie met het berekenen van de kans/frequentie van een warme Bleve. Uit het protocol en de achterliggende documentatie blijkt dat de repressiefactor een complex van repressiefactoren vertegenwoordigt, waarbij de afzonderlijke factoren niet als aparte waarden worden gegeven. Het complex van factoren vertegenwoordigt samen de waarde 0,1 in de berekening. De repressiefactor dateert uit de jaren '90. De invloed van de bluswatervoorziening op die factor is beperkt en het is niet zo, dat het weglaten van die repressiefactor zal leiden tot een significant andere uitkomst. Volledigheidshalve wordt nog opgemerkt dat deze repressiefactor alleen in het protocol voor emplacementen voorkomt, en wordt toegepast op één scenario (warme Bleve). De 1
repressiefactor wordt niet in het rekenprogramma RBM toegepast. In de beroepsprocedure was tevens aan de orde gesteld of bij het in dit geval zeer lage groepsrisico, en gelet op het feit dat woningen buiten het invloedsgebied van een warme Bleve zijn gelegen, de hoge investeringen in blusmaatregelen gerechtvaardigd waren. Ofwel, moeten de maatregelen gebaseerd worden op het effect of de kans dat het effect optreedt. Omdat de uitspraak zich toespitst op de repressiefactor, is dit niet nader beschouwd. De informatie in dit tekstkader geeft de interpretatie van de redactiecommissie weer. Voor het totaaloverzicht van de juridische overwegingen wordt verwezen naar de bijgevoegde uitspraak van de rechter / Raad van State.
zaaknummer datum van uitspraak tegen proceduresoort rechtsgebied
200905192/1/M1 woensdag 16 juni 2010 het college van gedeputeerde staten van Zeeland Eerste aanleg - meervoudig Kamer 2 - Milieu - Overige
200905192/1/M1 Datum uitspraak: 16 juni 2010 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht, appellante, en het college van gedeputeerde staten van Zeeland, verweerder. 1. Procesverloop Bij besluit van 26 mei 2009 heeft het college aan ProRail een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een spoorwegemplacement op het perceel Luxemburgweg 7 te Nieuwdorp, gemeente Borsele. Dit besluit is op 4 juni 2009 ter inzage gelegd. Tegen dit besluit heeft ProRail bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16
2
juli 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 3 augustus 2009. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. ProRail heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2010, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. E. Broeren, advocaat te Breda, P. Koning, W. Botjes, B.A. Soerel, W.Chr. Hofman en ir. G.W. Hoftijzer, en het college, vertegenwoordigd door A. Pavić, B.J. Hanning, drs. A.A. Zweistra, W. Beilo en M.J. Bek, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de veiligheidsregio Zeeland, vertegenwoordigd door ing. A.J. Willemse, L.G. van der Maas en W.M. Landré, als deskundige gehoord. 2. Overwegingen 2.1. Het beroep, voor zover gericht tegen de aan de vergunning verbonden voorschriften 6.2.1 en 6.7.1 tot en met 6.7.3, is bij nadere memorie ingetrokken. 2.2. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. 2.3. ProRail betoogt dat voorschrift 1.3.3 onevenredig bezwarend is en niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Daartoe voert zij aan dat de regeling 'Regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen' al voorziet in een controle van de wagons op het spoorwegemplacement. Voorts wijst ProRail op het feit dat het groepsrisico verwaarloosbaar is, de maatregel geen effect heeft op de scenario's die relevant zijn in het kader van de externe veiligheid en de risico's van het doorgaande treinverkeer groter zijn dan de risico's van de activiteiten op het spoorwegemplacement. Volgens haar is naleving van dit voorschrift tevens onevenredig belastend. Daarnaast voert ProRail aan dat het niet noodzakelijk is dat de betrokken persoon kennis moet hebben van alle vergunningvoorschriften. Volgens ProRail is een groot deel van de voorschriften niet relevant en het deel dat wel relevant is wordt vertaald door middel van een eenduidige en landelijk toepasbare instructie. Voorts voert zij aan dat het voorschrift verder gaat dan voor te schrijven dat iemand aanwezig moet zijn op het spoor-
3
wegemplacement op het moment dat er een wagon met een gevaarlijke stof staat gestald. Volgens ProRail moet er nu 24 uur per dag, zeven dagen in de week een persoon aanwezig zijn. 2.3.1. Het college betoogt dat voorschrift 1.3.3 uit veiligheidsoverwegingen aan de vergunning is verbonden. Het college acht het niet gewenst dat tijdens de werkuren/openstelling van het spoorwegemplacement, wagons met gevaarlijke stoffen onbeheerd op het spoorwegemplacement zijn gestald. Volgens het college moet bij een calamiteit adequaat en onmiddellijk kunnen worden opgetreden om daarmee eventuele nadelige gevolgen voor de omgeving te voorkomen of te beperken. De aanwezige persoon kan bij een calamiteit tijdig alarmeren en informatie verstrekken aan de hulpdiensten, aldus het college. In dit verband voert het college aan dat de rangeeractiviteiten op het spoorwegemplacement 24 uur per dag en zeven dagen in de week mogen plaatsvinden. 2.3.2. Volgens voorschrift 1.3.3 is op het spoorwegemplacement tijdens de werkuren/openstelling tenminste 1 persoon aanwezig, werkzaam bij ProRail of gebruiker van het spoorwegemplacement, die geïnstrueerd is en kennis heeft van de aan deze beschikking verbonden voorschriften. 2.3.3. Voorschrift 1.3.3 heeft ten doel dat in geval van een calamiteit steeds een persoon aanwezig is om adequaat en onmiddellijk te kunnen optreden en daarmee nadelige gevolgen voor de omgeving te voorkomen en te beperken. Gelet op de aard en omvang van de inrichting heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een dergelijke vorm van toezicht nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. De aan de vergunning verbonden voorschriften waar de desbetreffende persoon kennis van moet hebben, hebben evenwel een zodanig brede strekking dat zij zien op vrijwel alle in de vergunning geregelde milieuaspecten zoals milieuzorg, geluid, externe veiligheid, afvalwater, afvalstoffen, stank- en stofoverlast en wisselverwarming. Hierdoor is de reikwijdte van het voorschrift niet beperkt tot het hiervoor vermelde specifieke doel. Dat doel wordt voorts niet bereikt doordat het college de door Prorail gehanteerde instructie bij het opstellen van het voorschrift niet heeft betrokken. Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet zorgvuldig voorbereid. Deze beroepsgrond slaagt. 2.4. ProRail kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.6.7. Zij betoogt dat er geen grond is voor het stellen van aanvullende eisen aan de bluswatervoorziening in het kader van de externe veiligheid. Daarnaast betoogt ProRail dat er geen noodzaak is voor de aanleg van een bluswatervoorziening als in dat voorschrift wordt geëist in het kader van de verantwoording van de hoogte van het groepsrisico. Daartoe voert ProRail aan dat de oriënterende waarde van het groepsrisico niet wordt overschreden. Zij wijst in dit verband op de kwantitatieve risicoanalyse. Volgens ProRail zijn bovendien diverse
4
andere maatregelen ter verdere beperking van de risico's voor de omgeving getroffen. Voorts voert zij aan dat niet voorzien behoeft te worden in een dergelijke bluswatervoorziening, nu de bluswatervoorziening dient om een eventuele BLEVE op het spoorwegemplacement te bestrijden. Gelet op de omgeving van het spoorwegemplacement, dient volgens ProRail een BLEVE op het spoorwegemplacement niet bestreden te worden, omdat dit de kans op slachtoffers verhoogt. Subsidiair betoogt ProRail dat de omvang van de bluswatervoorziening verkeerd is vastgesteld. Zij voert aan dat uit de handleiding 'Handleiding Bluswater en bereikbaarheid' van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (hierna: de Handleiding) volgt dat een bluswatercapaciteit van 180 m³/uur voldoende is. In dit verband voert ProRail nog aan dat uit de Handleiding niet expliciet volgt dat deze bluswatercapaciteit met een primaire bluswatervoorziening dient te worden gerealiseerd. 2.4.1. Het college heeft met betrekking tot het aspect brandveiligheid het Brandweerbureau Borsele-Goes en de veiligheidsregio Zeeland om advies gevraagd. Mede op grond van het door deze instellingen uitgebrachte advies heeft het college voorschrift 6.6.7 aan de vergunning verbonden. Het college voert aan dat bij het opstellen van een kwantitatieve risicoanalyse ervan wordt uitgegaan dat de noodzakelijke bluswatervoorzieningen ook daadwerkelijk zijn getroffen. Voorts voert het college aan dat een dreigende BLEVE altijd bestreden moet worden. In dit verband wijst het college op de kans op domino-effecten. Wat betreft de bluswatercapaciteit voert het college aan dat uit de Handleiding en de praktijkrichtlijn 'Bluswatervoorziening en bereikbaarheid' (hierna: de praktijkrichtlijn) blijkt dat voor een effectieve brandbestrijding de gewenste bluswatercapaciteit in verband met het maatgevende scenario 360 m³/uur moet bedragen. Volgens het college is een alternatief van gelijkwaardige zekerheid van bluswatercapaciteit in de omgeving van het spoorwegemplacement niet aanwezig. 2.4.2. Ingevolge voorschrift 6.6.7 moet de te leveren minimale bluswatercapaciteit binnen het spoorwegemplacement per brandkraan minimaal 90 m³/h zijn. Binnen het spoorwegemplacement dienen voldoende brandkranen aanwezig te zijn, zodat (met inachtneming van een overbruggingsafstand van een straatwaterkanon van 160 meter) op iedere willekeurige locatie binnen het emplacement een bluswatercapaciteit bereikt kan worden van minimaal 360 m³. De plaatsing van de brandkranen dient zodanig te geschieden dat brandbestrijding aan weerszijden van het emplacement mogelijk is. Dit moet aantoonbaar zijn vastgelegd in een document dat te allen tijde op verzoek van toezichthoudende ambtenaren van het bevoegd gezag kan worden getoond. 2.4.3. Het college heeft ter bepaling van de noodzakelijke bluswatervoorziening voor de onderhavige inrichting als maatgevend scenario gehanteerd een BLEVE van een spoorketelwagon met LPG. In de Handleiding zijn om een beeld te krijgen van de omvang van de bluswaterbehoefte voorbeeldscenario's beschreven voor ontwikkelde branden in verschillende situaties. In de praktijkrichtlijn is vermeld dat de in de Handleiding beschreven voorbeeldscenario's binnen het ge-
5
meentelijk bluswaterbeleid de rol van toetsingskader vervullen. Een voor een spoorwegemplacement beschreven voorbeeldscenario is een BLEVE van drie LPG-tankwagons. In dit scenario is er behoefte aan een bluswatercapaciteit van 360 m³/uur. Omdat een BLEVE zich op het gehele spoorwegemplacement kan voordoen, dient op iedere willekeurige locatie binnen de inrichting een bluswatercapaciteit bereikt te kunnen worden van minimaal 360 m³/uur. Uit de praktijkrichtlijn blijkt dat per voorziening minimaal 90 m³/uur nodig is en het scenario een inzet vraagt van vier waterkanonnen of een gelijkwaardig alternatief. Het deskundigenbericht vermeldt dat het van belang is dat bij een dreigende BLEVE in een zo vroeg mogelijk stadium over een dergelijke hoeveelheid bluswater kan worden beschikt. De Afdeling verenigt zich met deze opmerking. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in redelijkheid de uitgangspunten van voormeld scenario in aanmerking kunnen nemen bij de beoordeling van het veiligheidsaspect. Voor zover ProRail betoogt dat de bestaande bluswatervoorziening voldoende is nu gelet op de kwantitatieve risicoanalyse de oriënterende waarde van het groepsrisico niet wordt overschreden, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de kwantitatieve risicoanalyse volgt dat om de faalfrequentie van een BLEVE door brand te berekenen een formule wordt gehanteerd die uitgaat van een repressiefactor. De repressiefactor brengt onder meer het repressief ingrijpen door de brandweer tot uitdrukking. Toepassing van de gehanteerde repressiefactor 0,1 leidt er toe dat de frequentie van de BLEVE een factor 10 lager wordt. Door in de kwantitatieve risicoanalyse rekening te houden met deze factor is er van uitgegaan dat voldoende bluswatervoorzieningen voor repressief optreden door de brandweer aanwezig zijn. In hetgeen Prorail aanvoert, ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel. Gezien het vorenstaande is naar het oordeel van de Afdeling het college er niet ten onrechte van uitgegaan, dat in de kwantitatieve risicoanalyse rekening is gehouden met de in voorschrift 6.6.7 voorgeschreven bluswatervoorziening, zodat voorschrift 6.6.7 in zoverre geen aanvullende eis inhoudt. Het college heeft voorschrift 6.6.7 in redelijkheid nodig kunnen achten in het belang van de bescherming van het milieu. Deze beroepsgrond faalt. 2.5. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 26 mei 2009 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het voorschrift 1.3.3 betreft. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Het beroep is voor het overige ongegrond. 2.6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
6
3. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond; II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 26 mei 2009, kenmerk 09020170/12, voor zover het voorschrift 1.3.3 betreft; III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zeeland op om binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen; IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond; V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 843,25 (zegge: achthonderddrieënveertig euro en vijfentwintig cent); VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat. w.g. Boll w.g. Melse voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2010 191-625.
7
