195. Beslissing. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Noot

AB 2016/195

AB RECHTSPRAAK BESTUURSRECHT

had moeten vernietigen. Daarbij is van belang dat voor de toepassing van artikel 2:59, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV, niet is vereist dat letsel aan mens of dier is toegebracht. Het betoog faalt. 6. Het betoog van appellante dat zij met de hond wil gaan fokken en zij de kwalificatie van de hond als gevaarlijk of hinderlijk niet kan gebruiken en daarnaast het muilkorfgebod tot gedragsstoornissen bij de hond leidt, is geen belang dat het college bij de toepassing van artikel 2:59, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV, moet betrekken. De rechtbank heeft in dit belang dan ook terecht geen aanleiding gevonden om het aanlijn- en muilkorfgebod te vernietigen. 7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Noot 1. Dit is de zoveelste uitspraak in het feuilleton van de mismatch tussen een hond en zijn of haar baasje. Ik heb eerdere jurisprudentie uitgebreid besproken in AB 2015/205-207, met verdere verwijzingen. Recent is daar de uitspraak ABRvS 2 december 2015, AB 2016/73, m.nt. J.G. Brouwer, over de fameuze hond Diesel in Son en Breugel aan toegevoegd. In die uitspraak heeft de Afdeling de toepassing van art. 172 lid 3 Gemw in dit soort gevallen toelaatbaar geoordeeld. Zie voor kritiek daarop de annotatie van Jan Brouwer. 2. De bovenstaande uitspraak is illustratief voor een probleem dat inherent is aan territoriale decentralisatie: een hondenbezitter kan zo maar met zijn geliefde viervoeter de gemeentegrens overschrijden, een gemeentebestuur regeert alleen binnen de gemeentegrenzen. Dit probleem heb ik al gesignaleerd in mijn annotatie onder Vz. ABRvS 22 mei 2001, AB 2001/343 (Sharky). Gaat de eigenaar al dan niet permanent met de hond naar elders, dan geldt het verscherpte regime daar niet. In ABRvS 18 februari 2009, 200806489/1, ECLI:NL:RVS:2009:BH3231, was aan de eigenaresse van twee Dobermanns door het gemeentebestuur van Middelburg een aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd. Bij de Afdeling stelde het gemeentebestuur dat de eigenaresse geen procesbelang meer had, omdat zij inmiddels was verhuisd. De eigenaresse stelde dat zij weer in Middelburg zou gaan wonen als haar woning 1154

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1154

niet zou worden verkocht, en voorts dat zij geregeld bij familie in Middelburg verbleef. Zo werden de inwoners van haar nieuwe woonplaats niet beschermd tegen de twee Dobermanns die ‘zonder aanleiding twee jonge kinderen hebben aangevallen’ en waarbij ‘een van de honden een zevenjarig meisje heeft gebeten, met een bijtwond aan de binnenzijde van haar bovenbeen tot gevolg.’ 3. In casu zijn aan B&W van Koggenland meldingen gedaan dat appellante Rico in de gemeente Koggenland is gaan uitlaten. Kennelijk geïnspireerd door B&W van Hoorn leek het B&W van Koggenland verstandig ook voor Koggenland, dat een aantal dorpen ten Westen van Hoorn omvat, zo’n (kort) aanlijn- en muilkorfgebod op te leggen. Geïnspireerd door B&W van Hoorn hadden zij er ook maar meteen een last onder dwangsom aan toegevoegd, maar die hebben zij in bezwaar ‘laten vervallen’. 4. Intussen zijn de inwoners van andere buurgemeenten ten Noorden en Oosten van Hoorn waarschijnlijk nog steeds vogelvrij. Appellante zal daar ongetwijfeld met Rico haar opwachting maken: gewoon ‘de natuur’ een beetje ‘haar gang’ laten ‘gaan bij interactie tussen honden’. Deze uitspraak illustreert daarom opnieuw het problematische van het ontbreken van een landelijke aanpak van problematische honden(bezitters). Hetzelfde zien we in ABRvS 6 april 2016, AB 2016/183 (inbrekerswerktuigen Putten): dan ga je toch lekker in een andere gemeente inbreken? 5. Bij vrijwel alle typen honden die ik in de jurisprudentie tegenkom, kijk ik even op Wikipedia hoe ze er uit zien, en vrijwel steeds is mijn conclusie: liever even omlopen of omfietsen als ze niet aangelijnd rond lopen. Niet duidelijk is waarom er geen landelijke aanpak is van dergelijke problematische honden(bezitters): een lokale aanpak kent inherente beperkingen. L.J.A. Damen

AB 2016/195 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE 13 april 2016, nr. 201507952/1/V2 (Mrs. H.G. Lubberdink, H. Troostwijk, N. Verheij) m.nt. M. Reneman Art. 83a Vreemdelingenwet 2000 ABkort 2016/146 BA 2016/112 NJB 2016/848 ECLI:NL:RVS:2016:890

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

AB

6/2/2016 1:13:51 PM

AB 2016/195


De bestuursrechter kan de meeste aspecten van een asielbesluit vol toetsen. De staatssecretaris heeft echter beslisruimte bij de geloofwaardigheidsbeoordeling van niet met bewijs gestaafde verklaringen en vermoedens, waardoor de bestuursrechter enige afstand moet houden. De bestuursrechter toetst, binnen de grenzen van artikel 8:69 van de Awb en artikel 83 van de Vw 2000, of de besluitvorming die heeft geleid tot een standpunt dat een asielrelaas of een onderdeel daarvan ongeloofwaardig is, voldoet aan de eisen die het recht daaraan stelt, in het bijzonder wat betreft de zorgvuldigheid van de besluitvorming en de inhoud en kenbaarheid van de motivering van dat besluit. Verder toetst de bestuursrechter of het standpunt van de staatssecretaris over de voor de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas relevante elementen terecht is. De bestuursrechter toetst ook of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door hem aan een vreemdeling tegengeworpen tegenstrijdigheden, vaagheden en bevreemdingwekkende verklaringen betrekking hebben op essentiële onderdelen van diens asielrelaas. Deze manier van toetsen geldt ook voor het standpunt van de staatssecretaris over de vraag of de verklaringen van een vreemdeling, afgelegd tijdens de afgenomen gehoren, tegenstrijdig met elkaar zijn. Door de bestuursrechter kan immers zonder meer worden vastgesteld of uit de rapporten van die gehoren blijkt dat een vreemdeling tegenstrijdig heeft verklaard. Ten slotte toetst de bestuursrechter, voor zover een vreemdeling het door hem in zijn asielrelaas gestelde met bewijsmiddelen heeft gestaafd, het standpunt van de staatssecretaris daarover overeenkomstig de uitgangspunten van het algemene bestuursrecht. Doordat het door een vreemdeling in zijn asielrelaas gestelde vaak niet te verifiëren is, is de geloofwaardigheidsbeoordeling van de staatssecretaris van die niet met bewijs gestaafde verklaringen en vermoedens, een mede op zijn ervaringsgegevens gebaseerde, vergelijkenderwijs gemaakte inschatting of het door een vreemdeling gestelde daadwerkelijk is gebeurd. Dit werkt door in de positie van de bestuursrechter in dergelijke asielzaken. Omdat de bestuursrechter in asielzaken van een vreemdeling niet kan verlangen dat hij zijn stellingen in rechte met bewijs staaft, verschilt zijn positie van die van de bestuursrechter in het algemeen. Omdat de staatssecretaris noch de bestuursrechter zekerheid heeft, of kan krijgen, over het waarheidsgehalte van wat een vreemdeling heeft verklaard, is deze beoordeling in asielzaken geen ‘simple matter of fact’ [..]. De bestuursrechter is ook niet beter dan de staatssecretaris in staat om deze beoordeling te verrichten. Door zijn positie in het bestuursrechtelijk stelsel AB

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1155

ziet de bestuursrechter bovendien een beduidend kleinere hoeveelheid zaken en toetst hij in de regel slechts die besluiten waarbij de staatssecretaris de aanvraag heeft afgewezen. Uit de aard van dit onderdeel van het asielrecht - de geloofwaardigheidsbeoordeling van niet gestaafde asielrelazen - vloeit dus voort dat de staatsecretaris beslissingsruimte heeft waar het gaat om de beoordeling van niet gestaafde verklaringen en vermoedens van een vreemdeling. De bestuursrechter [zal] moeten toetsen of de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat dat asielrelaas ongeloofwaardig is, zij het dat de bestuursrechter ook in dat geval de zorgvuldigheid en motivering van de besluitvorming van de staatssecretaris waarbij hij die beslissingsruimte gebruikt, moet toetsen. Uitspraak op het hoger beroep van de vreemdeling, appellant, tegen de uitspraak van de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 14 oktober 2015 in zaak nr. 15/17328 in het geding tussen: de vreemdeling en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Procesverloop Bij besluit van 23 september 2015 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht (niet opgenomen; red.). Bij uitspraak van 14 oktober 2015 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht (niet opgenomen; red.). De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 201506502/1/V2 ter zitting behandeld op 15 december 2015, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. E.P.A. Zwart, advocaat te Purmerend, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.A. Visser, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

1155

6/2/2016 1:13:51 PM

AB 2016/195


Overwegingen 1. Het wettelijk kader is opgenomen in bijlage 1. Bijlage 2 bevat een beschrijving van de Nederlandse asielprocedure op hoofdlijnen. Beide bijlagen maken deel uit van deze uitspraak. Aanleiding 2. In de voorliggende zaak, en de gelijktijdig ter zitting behandelde zaak nr. 201506502/1/V2, gaan de voorgedragen grieven over de rechterlijke toetsing van het standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van het asielrelaas van de desbetreffende vreemdelingen. In beide zaken heeft de rechtbank op de ingestelde beroepen het op 20 juli 2015 in werking getreden artikel 83a van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) toegepast. In dat artikel is artikel 46, derde lid, van Richtlijn 2013/32/EU (hierna: de Procedurerichtlijn) geïmplementeerd. Ingevolge dat artikel omvat de toetsing van de rechtbank een volledig en ex nunc onderzoek naar zowel de feitelijke als de juridische gronden, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek naar de behoefte aan internationale bescherming. 2.1. In deze uitspraak en in de uitspraak van vandaag in zaak nr. 201506502/1/V2 geeft de Afdeling uitleg aan de gevolgen van artikel 83a van de Vw 2000 voor de manier waarop de bestuursrechter in eerste aanleg een standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas toetst. Deze uitspraak gaat over de betekenis van die bepaling voor de intensiteit van de toetsing door de bestuursrechter van een standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas. De uitspraak met zaak nr. 201506502/1/V2 gaat over de vraag of artikel 83a van de Vw 2000 ertoe dwingt dat de Nederlandse bestuursrechter de bevoegdheid heeft om, in afwijking van de algemene Nederlandse bestuursrechtelijke uitgangspunten, een eigen oordeel te geven over de door een vreemdeling in het kader van zijn asielaanvraag gestelde feiten en daarmee over de geloofwaardigheid van een asielrelaas, en dus om zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats te stellen van dat van de staatssecretaris. Met deze uitspraken wordt invulling gegeven aan de uit de wetsgeschiedenis blijkende wens van de wetgever dat de Afdeling richting geeft bij de uitleg van voormeld artikel 83a, uit oogpunt van rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin (Kamerstukken II 2014/15, 34 088, nr. 3, blz. 22).

1156

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1156

Volgorde van behandeling 3. De Afdeling geeft hierna eerst uitleg over de gevolgen van het in artikel 83a van de Vw 2000 voorgeschreven volledig en ex nunc onderzoek naar zowel de feitelijke als de juridische gronden voor de intensiteit van de toetsing van de bestuursrechter in eerste aanleg van een standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas. Daarna wordt de gegeven uitleg toegepast bij de behandeling van de grieven in deze zaak. Standpunten partijen 4. Ter zitting bij de Afdeling heeft de vreemdeling zich, onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), en een notitie van de Commissie Strategisch Procederen vanuit VluchtelingenWerk Nederland, op het standpunt gesteld dat artikel 83a van de Vw 2000 betekent dat de bestuursrechter een standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas indringend toetst. Dit betekent volgens de vreemdeling dat de bestuursrechter als toetsingsmaatstaf moet gebruiken of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een asielrelaas ongeloofwaardig is. De vreemdeling heeft verzocht om over de uitleg van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, prejudiciele vragen te stellen aan het Hof. De staatssecretaris heeft, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, betoogd dat de bestuursrechter bij de toepassing van artikel 83a van de Vw 2000 zijn standpunt over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in beginsel zonder terughoudendheid moet toetsen. Volgens de staatssecretaris zal door artikel 83a van de Vw 2000 de intensiteit van rechterlijke toetsing van zijn standpunt over de geloofwaardigheid van een asielrelaas toenemen (Kamerstukken II 2014/15, 34 088, nr. 3, blz. 20). Tegelijkertijd blijft, volgens de staatssecretaris, een zekere rechterlijke terughoudendheid op sommige onderdelen van de toetsing van zijn standpunt over een asielrelaas onvermijdelijk, omdat hij over specifieke kennis beschikt en meer onderzoeksmiddelen en vergelijkingsmateriaal heeft dan de bestuursrechter, ook met betrekking tot inwilligende beschikkingen (Kamerstukken II 2014/15, 34 088, nr. 6, blz. 28 en 29). Als de in het besluit op de aanvraag neergelegde argumentatie berust op kennis die hij wel, maar de bestuursrechter niet heeft, zal de bestuursrechter dat gegeven bij zijn toetsing moeten betrekken, en zal dat de bestuursrechter tot enige terughoudendheid bij zijn toetsing nopen, aldus de staatssecretaris.

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

AB

6/2/2016 1:13:51 PM

AB 2016/195


Toetsingsintensiteit in het unierecht 5. Artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn is in artikel 83a van de Vw 2000 geïmplementeerd. De reikwijdte van het in artikel 83a voorgeschreven volledig en ex nunc onderzoek naar zowel de feitelijke als de juridische gronden moet daarom worden bepaald in het licht van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn. Die uitleg moet plaatsvinden volgens de door het Hof in zijn rechtspraak beschreven methode (zie punt 28 van het arrest van het Hof van 24 oktober 1996, C-72/95, Kraaijeveld, ECLI:EU:C:1996:404; punt 42 van het arrest van het Hof van 11 juni 2015, C-554/13, Z. Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377; en punt 58 van het arrest van het Hof van 24 juni 2015, C-373/13, H.T., ECLI:EU:C:2015:413). Daarom is bij de uitleg van de tekst van voormeld artikel 46, derde lid, een vergelijking van de verschillende taalversies vereist. Verder moet bij die uitleg rekening worden gehouden met de overige bepalingen, de context en de doelstellingen van de Procedurerichtlijn. Bij de uitleg kan ook de totstandkomingsgeschiedenis van de Procedurerichtlijn worden betrokken (vergelijk punt 12 van het arrest van het Hof van 13 december 1989, C-342/87, Genius Holding BV, ECLI:EU:C:1989:635). De uitleg die de nationale wetgever aan artikel 83a van de Vw 2000, en daarmee aan artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn heeft gegeven, is dus niet leidend. 5.1. De tekst ‘volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden’ in artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, luidt in de Franse, Engelse en Duitse taalversies ‘un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique’, ‘full and ex nunc examination of both facts and points of law’, en ‘eine umfassende Ex-nunc-Prüfung vorsieht, die sich sowohl auf Tatsachen als auch auf Rechtsfragen erstreckt’. Uit deze tekst in de verschillende taalversies volgt dat een volledig en ex nunc onderzoek zowel vragen van feitelijke aard als rechtsvragen moet kunnen omvatten, en dat geen enkel aspect of bestanddeel van een besluit aan rechterlijke toetsing mag zijn onttrokken. Uit de tekst van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn blijkt echter niet dat daarmee een norm is geschapen die de mate van indringendheid van de toetsing door de bestuursrechter in asielzaken in het algemeen, en in zaken over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in het bijzonder, bepaalt. 5.2. Omdat de tekst van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn geen uitsluitsel geeft over de vereiste indringendheid van de toetsing door de bestuursrechter, moeten de betekenis en reikwijdte van artikel 46, derde lid, ook worden bepaald met inachtneming van de overige bepaAB

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1157

lingen, de context, de doelstelling en de geschiedenis van totstandkoming van de Procedurerichtlijn. Met de Procedurerichtlijn is, blijkens artikel 1 en de punten 11 en 12 van de considerans daarvan, beoogd om gemeenschappelijke procedures en normen vast te stellen voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming als bedoeld in Richtlijn 2011/95/EU (hierna: de Kwalificatierichtlijn). In de Procedurerichtlijn is vooral de bestuurlijke procedure gedetailleerd geregeld en duidelijk omschreven (onder meer de hoofdstukken I, II en III, met name de artikelen 4, 10 tot en met 19, 21, 24 en 25). Ook de punten 16, 17, 25 en 29 van de considerans bevestigen dat de nadruk ligt op de bestuurlijke fase. Voor beroepsprocedures bevat de Procedurerichtlijn minder gedetailleerd geregelde waarborgen (in het bijzonder de artikelen 10, vierde lid, 12, tweede lid, 20 en 46). 5.2.1. Uit het systeem van de Procedurerichtlijn volgt dat het de taak van de beslissingsautoriteit is om, met de van hem geëiste deskundigheid en de waarborgen waarmee de bestuurlijke procedure is omgeven, een besluit te nemen op een verzoek om internationale bescherming. In dat systeem bestaat de rechterlijke taak uit een onderzoek naar de bestuurlijke besluitvorming dat alle vragen van zowel feitelijke aard als rechtsvragen kan omvatten (vergelijk punt 57 van het arrest van het Hof van 28 juli 2011, C-69/10, Samba Diouf, ECLI:EU:C:2011:524). Het systeem van de Procedurerichtlijn dwingt er echter niet toe dat de bestuursrechter zelf een asielverzoek beoordeelt zoals de beslissingsautoriteit dat volgens die richtlijn doet. In dat systeem toetst de bestuursrechter het door de beslissingsautoriteit genomen besluit op rechtmatigheid (zie ook de punten 50 en 60 van de considerans van de Procedurerichtlijn). Uit het systeem van de Procedurerichtlijn is dus niet, net zomin als uit de tekst van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, af te leiden hoe indringend de bestuursrechterlijke toetsing in asielzaken in het algemeen, en in zaken over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in het bijzonder, moet zijn. 5.3. Uit voormelde punten van de considerans volgt ook dat met artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn aansluiting is gezocht bij de rechtspraak van het Hof over het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest), en daarmee eveneens bij de rechtspraak van het EHRM over de artikelen 6 en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Dat volgt ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Procedurerichtlijn (zie

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

1157

6/2/2016 1:13:51 PM

AB 2016/195


COM(2009) 554 definitief, blz. 6, 8 en 9). De door artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn voorgeschreven rechterlijke toetsingsintensiteit moet dus worden bepaald in overeenstemming met voormelde rechtspraak en artikel 47 van het Handvest. 5.3.1. Uit de rechtspraak van het Hof over artikel 47 van het Handvest volgt niet dat de bestuursrechterlijke toetsingsintensiteit in alle gevallen hetzelfde moet zijn. Uit deze rechtspraak blijkt dat het Hof erkent dat een bestuursorgaan beslissingsruimte kan hebben (zie de punten 52 en 58 van het arrest van het Hof van 6 oktober 2015, C-71/14, East Sussex County Council, ECLI:EU:C:2015:656). Dat is onder meer het geval in zaken waarin het bestuursorgaan politieke, economische of sociale keuzes maakt of ingewikkelde beoordelingen verricht (punten 33 en 34 van het arrest van het Hof van 21 januari 1999, C-120/97, Upjohn, ECLI:EU:C:1999:14; punten 74 tot en met 79 van het arrest van het Hof van 9 juni 2005, C-211/03, C-299/03 en C-316/03 tot en met C-318/03, HLH Warenvertriebs GmbH, ECLI:EU:C:2005:370; punten 41 en 42 van het arrest van het Hof van 19 februari 1998, C-4/96, NIFPO en Northern Ireland Fishermen’s Federation, ECLI:EU:C:1998:67; en punt 39 van het arrest van het Hof van 15 februari 2005, C-12/03 P, Tetra Laval, ECLI:EU:C:2005:87). Die beslissingsruimte heeft betekenis voor de intensiteit van de bestuursrechterlijke toetsing. 5.3.2. De rechtspraak van het EHRM over de artikelen 6 en 13 van het EVRM leidt tot eenzelfde conclusie over de toetsingsintensiteit (zie paragrafen 151 tot en met 157, en de daarin genoemde rechtspraak, van het arrest van het EHRM van 21 juli 2011, Sigma Radio Television tegen Cyprus, nrs. 32181/04 en 35122/05, ECLI:CE:ECHR:2011:0721JUD0 03218104; paragraaf 78 van het arrest van het EHRM van 6 maart 2001, Hilal, nr. 45276/99, ECLI:CE:ECHR:2001:0306JUD004527699; en paragrafen 121 en 122 van het arrest van het EHRM van 7 juli 1989, Soering, nr. 14038/88, ECLI:CE:ECHR:1989:0707JUD001403888). Ook volgens de rechtspraak van het EHRM over de artikelen 6 en 13 van het EVRM kunnen bestuursorganen in verdragsluitende staten beslissingsruimte hebben, die gevolgen heeft voor de bestuursrechterlijke toetsingsintensiteit van besluiten. 5.3.3. De Afdeling concludeert uit het vorenstaande dat het binnen het unierecht past om een nationaal stelsel te hebben waarin de intensiteit van de bestuursrechterlijke toetsing afhankelijk is van de vraag of het bestuursorgaan beslissingsruimte heeft wegens de aard en inhoud van de uitgeoefende bevoegdheid. De bestuursrechter 1158

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1158

toetst een onderdeel van een besluit dat bepaalde — in 5.3.1 genoemde — keuzes inhoudt, feitelijk complex of ingewikkeld is, of deskundigheid vereist die bij het bestuursorgaan aanwezig is, en waardoor het bestuursorgaan beslissingsruimte heeft, anders dan onderdelen van een besluit waarvoor dit niet geldt. 5.4. Artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, dwingt niet tot een bepaalde bestuursrechterlijke toetsingsintensiteit voor asielzaken in het algemeen en voor zaken over de geloofwaardigheid van asielrelazen in het bijzonder. Die toetsingsintensiteit is afhankelijk van de aspecten en bestanddelen van het voorliggende besluit. Gelet op hetgeen in 5.2.1. tot en met 5.3.3. is overwogen over de context, opzet en doelstelling van de Procedurerichtlijn, uitgelegd aan de hand van artikel 47 van het Handvest en de rechtspraak van het Hof en het EHRM, wordt met deze uitleg van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn geen afbreuk gedaan aan een doeltreffende toepassing van deze richtlijn (vergelijk punt 63 van het arrest van het Hof van 5 juni 2014, C-146/14 PPU, Mahdi, ECLI:EU:C:2014:1320) en wordt de verwezenlijking van de door de Procedurerichtlijn nagestreefde doelstellingen niet in gevaar gebracht (vergelijk punt 41 van het arrest van het Hof van 8 mei 2014, C-604/12, H.N., ECLI:EU:C:2014:302). Toetsingsintensiteit in het Nederlandse stelsel 6. Uit 5.4. blijkt dat artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn niet vereist dat de bestuursrechter in asielzaken alle aspecten en bestanddelen van een besluit op dezelfde manier toetst. De bestuursrechterlijke toetsing van asielbesluiten is afhankelijk van de vraag of de staatssecretaris beslissingsruimte heeft als gevolg van de aard en inhoud van de uitgeoefende bevoegdheid, maar ook van de gevolgen van een besluit. Dit strookt met de uitleg van de nationale wetgever, zoals ook naar voren komt uit de in 4. genoemde totstandkomingsgeschiedenis van artikel 83a van de Vw 2000. Deze conclusie, toegepast op het Nederlandse bestuursrechtelijke stelsel, leidt tot het volgende kader voor de bestuursrechterlijke toetsing van een besluit van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas. 7. De bestuursrechter toetst, binnen de grenzen van artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en artikel 83 van de Vw 2000, of de besluitvorming die heeft geleid tot een standpunt dat een asielrelaas of een onderdeel daarvan ongeloofwaardig is, voldoet aan de eisen die het recht daaraan stelt, in het bijzonder wat betreft de zorgvuldigheid van de besluitvorming en de inhoud en kenbaarheid van de motivering van dat besluit.

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

AB

6/2/2016 1:13:51 PM

AB 2016/195


7.1. Verder toetst de bestuursrechter of het standpunt van de staatssecretaris over de voor de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas relevante elementen als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Kwalificatierichtlijn, en onder meer geïmplementeerd in artikel 31 van de Vw 2000, terecht is. De bestuursrechter toetst ook of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door hem aan een vreemdeling tegengeworpen tegenstrijdigheden, vaagheden en bevreemdingwekkende verklaringen betrekking hebben op essentiële onderdelen van diens asielrelaas (zie de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2012 in zaak nr. 201103691/1/V1; www.raadvanstate. nl). Deze manier van toetsen geldt ook voor het standpunt van de staatssecretaris over de vraag of de verklaringen van een vreemdeling, afgelegd tijdens de afgenomen gehoren, tegenstrijdig met elkaar zijn. Door de bestuursrechter kan immers zonder meer worden vastgesteld of uit de rapporten van die gehoren blijkt dat een vreemdeling tegenstrijdig heeft verklaard. Ten slotte toetst de bestuursrechter, voor zover een vreemdeling het door hem in zijn asielrelaas gestelde met bewijsmiddelen heeft gestaafd, het standpunt van de staatssecretaris daarover overeenkomstig de uitgangspunten van het algemene bestuursrecht. 8. Een vreemdeling is echter vaak niet in staat zijn asielrelaas met het in het algemene bestuursrecht gebruikelijk vereiste bewijs te staven. Het door een vreemdeling in zijn asielrelaas gestelde heeft zich vaak voorgedaan in een ander land. Dat land heeft hij soms in een acute vluchtsituatie moeten verlaten, zodat het voor hem vaak niet mogelijk is bewijs van hetgeen is voorgevallen te verzamelen en mee te nemen (vergelijk de paragrafen 196, 197 en 203 van het UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees). Door dit gebrek aan bewijsmateriaal heeft de staatssecretaris noch de bestuursrechter de zekerheid of de door een vreemdeling gestelde gebeurtenissen zich daadwerkelijk hebben voorgedaan. De staatssecretaris beoordeelt of de door een vreemdeling afgelegde verklaringen samenhangend en aannemelijk zijn en stroken met algemene en specifieke informatie over onder meer de sociale en culturele situatie in het gestelde land van herkomst. Daarbij heeft de staatssecretaris aansluiting gezocht bij de relevante modules over de beoordeling van de geloofwaardigheid van het European Asylum Support Office. Dat onderzoek verricht de staatssecretaris verder op grond van het in de Procedurerichtlijn voorgeschreven onderzoek en met inachtneming van artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn en de waarborgen voor AB

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1159

een zorgvuldige procedure, die onder meer in de Vw 2000, het Vreemdelingenbesluit 2000, het Voorschrift Vreemdelingen 2000 en de Vreemdelingencirculaire 2000 zijn vastgelegd. Bij gebrek aan bewijsmateriaal kunnen de verklaringen van een vreemdeling louter worden beoordeeld met inachtneming van de herkomst en persoonlijke achtergrond van die vreemdeling. Daarom verricht de staatssecretaris zijn beoordeling, mede door een asielrelaas te vergelijken met vergelijkbare asielrelazen van andere vreemdelingen, van wie hij eerder asielaanvragen heeft toe- of afgewezen (zie ook bijlage 2 van deze uitspraak). 8.1. Doordat het door een vreemdeling in zijn asielrelaas gestelde vaak niet te verifiëren is, is de geloofwaardigheidsbeoordeling van de staatssecretaris van die niet met bewijs gestaafde verklaringen en vermoedens, een mede op zijn ervaringsgegevens gebaseerde, vergelijkenderwijs gemaakte inschatting of het door een vreemdeling gestelde daadwerkelijk is gebeurd. Dit werkt door in de positie van de bestuursrechter in dergelijke asielzaken. Omdat de bestuursrechter in asielzaken van een vreemdeling niet kan verlangen dat hij zijn stellingen in rechte met bewijs staaft, verschilt zijn positie van die van de bestuursrechter in het algemeen. Omdat de staatssecretaris noch de bestuursrechter zekerheid heeft, of kan krijgen, over het waarheidsgehalte van wat een vreemdeling heeft verklaard, is deze beoordeling in asielzaken geen ‘simple matter of fact’ (vergelijk paragraaf 46 van het arrest van het EHRM van 14 november 2006, Tsfayo t. Verenigd Koninkrijk, nr. 60860/00, ECLI:CE:ECHR:2006:1114JUD006086000). De bestuursrechter is ook niet beter dan de staatssecretaris in staat om deze beoordeling te verrichten. Door zijn positie in het bestuursrechtelijk stelsel ziet de bestuursrechter bovendien een beduidend kleinere hoeveelheid zaken en toetst hij in de regel slechts die besluiten waarbij de staatssecretaris de aanvraag heeft afgewezen. Uit de aard van dit onderdeel van het asielrecht — de geloofwaardigheidsbeoordeling van niet gestaafde asielrelazen — vloeit dus voort dat de staatsecretaris, anders dan bij de aspecten die in 7. en 7.1. zijn genoemd, beslissingsruimte heeft waar het gaat om de beoordeling van niet gestaafde verklaringen en vermoedens van een vreemdeling. Dat het in asielzaken gaat om een onderzoek naar de behoefte aan internationale bescherming en dat fundamentele mensenrechten in het geding zijn, maakt niet dat de bestuursrechter beter dan de staatssecretaris in staat is het onderzoek naar, en de beoordeling van, niet te verifiëren verklaringen van een vreemdeling te verrichten, en dat de staatssecretaris dus geen beslissingsruimte zou moeten hebben.

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

1159

6/2/2016 1:13:51 PM

AB 2016/195


8.2. Dat het EHRM soms een andere benadering kiest en op basis van een eigen onderzoek en beoordeling zijn oordeel in de plaats stelt van dat van de nationale autoriteiten (zie bijvoorbeeld paragrafen 70 tot en met 80 van het arrest van het EHRM van 18 december 2012, F.N. t. Zweden, nr. 28774/09, ECLI:CE:ECHR:2012:1218JUD002877409) leidt niet tot een ander oordeel over de vraag of de staatssecretaris beslissingsruimte heeft. De positie van het EHRM is niet vergelijkbaar met die van een nationale rechter. Het EHRM beoordeelt in voorkomend geval zelfstandig of zich naar de laatste stand van zaken een reëel risico op een schending van artikel 3 van het EVRM voordoet (vergelijk paragraaf 133 van het arrest van het EHRM van 28 februari 2008, Saadi t. Italië, nr. 37201/06, ECLI:CE:ECHR:2008:0228JUD003720106; paragraaf 61 van het arrest van het EHRM van 10 september 2015, R.H. t. Zweden, nr. 4601/14, ECLI:CE:ECHR:2015:0910JUD000460114; en paragrafen 110 tot en met 127 van het arrest van het EHRM van 23 maart 2016, F.G. t. Zweden, nr. 43611/11, ECLI:CE:ECHR:2016:0323JUD00436111 1). Het heeft, anders dan de Nederlandse bestuursrechter, niet de mogelijkheid een besluit wegens een motiverings- of zorgvuldigheidsgebrek te vernietigen en een verdragsluitende staat te verplichten met inachtneming van zijn uitspraak een nieuw besluit te nemen. Die andere positie laat overigens onverlet dat de rechtspraak van het EHRM ook voor de Afdeling richtinggevend is bij de beoordeling of een vreemdeling een reëel risico loopt op een schending van artikel 3 van het EVRM. 8.3. Dat de staatssecretaris op dit onderdeel van zijn geloofwaardigheidsbeoordeling beslissingsruimte heeft, laat onverlet dat hij, zoals volgt uit 7. en 7.1., de manier waarop hij deze ruimte gebruikt, in het licht van artikel 3:46 van de Awb, van een deugdelijke en voor de bestuursrechter controleerbare motivering moet voorzien, aan de hand van zijn beleid zoals neergelegd in het Besluit van 12 december 2014, nummer WBV 2014/36, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Stcrt. 2014, nr. 36910), en de Werkinstructie van 1 januari 2015 (2014/10; www.ind.nl). Zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 in zaak nr. 201504912/1/V2, komt bij de bestuursrechterlijke toetsing van die motivering bijzonder gewicht toe aan de onderlinge samenhang van een asielrelaas en de weging door de staatssecretaris van door hem al dan niet geloofwaardig geachte elementen, en hoe deze doorwerken in zijn standpunt over de geloofwaardigheid van een asielrelaas als geheel (zie ook Kamerstukken II 2014/15, 34088, nr. 3, blz. 17). Dit strookt met de 1160

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1160

bedoeling van de wetgever bij de totstandkoming van artikel 83a van de Vw 2000 (Kamerstukken II 2014/15, 34 088, nr. 3, blz. 16 en 17; en nr. 6, blz. 22 en 23) en stelt de bestuursrechter in staat om de besluitvorming van de staatssecretaris — ook waar deze zijn beslissingsruimte gebruikt — en voor zover aangewezen met toepassing van de onderzoeksbevoegdheden uit hoofdstuk 8 van de Awb, te toetsen op rechtmatigheid (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 9 april 2015 in zaken nrs. 201501445/1/V2 en 201501148/1/V2, en de uitspraken van de Afdeling van 8 juli 2015 in zaken nrs. 201208550/1/V2, 201110141/1/V2 en 201210441/1/V2). 9. Uit het vorenstaande volgt dat de bestuursrechterlijke toetsing van het standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas een gemengd karakter heeft, als het asielrelaas van een vreemdeling mede op niet met bewijs gestaafde verklaringen en vermoedens steunt. Bij de meeste aspecten en bestanddelen van een besluit kan de bestuursrechter toetsen of de staatssecretaris zich terecht op het door hem ingenomen standpunt heeft gesteld. Als de staatssecretaris op aspecten en bestanddelen van een besluit beslissingsruimte heeft, namelijk bij zijn beoordeling van de geloofwaardigheid van niet met bewijs gestaafde verklaringen en vermoedens van een vreemdeling, zal de bestuursrechter moeten toetsen of de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat dat asielrelaas ongeloofwaardig is, zij het dat de bestuursrechter ook in dat geval de zorgvuldigheid en motivering van de besluitvorming van de staatssecretaris waarbij hij die beslissingsruimte gebruikt, moet toetsen. De intensiteit van de rechterlijke toetsing van een standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas zal daardoor indringender zijn dan vóór de inwerkingtreding van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn. Prejudiciële vragen 10. Gelet op de huidige stand van het unierecht en de hiervoor vermelde arresten, bestaat geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen. De opgeworpen rechtsvraag kan immers worden beantwoord in het licht van de rechtspraak van het Hof (vergelijk de punten 13 en 14 van het arrest van het Hof van 6 oktober 1982, C-283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, en punten 57 tot en met 62 van het arrest van het Hof van 9 september 2015, C-72/14 en C-197/14, X en Van Dijk, ECLI:EU:C:2015:564). De hiervoor beschreven uitleg van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, en daarmee van artikel 83a van de Vw 2000, is in overeenstemming met de opzet

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

AB

6/2/2016 1:13:51 PM

AB 2016/195


en doelstelling van de Procedurerichtlijn en de rechtspraak van het Hof en het EHRM. Het Nederlandse bestuursrechtelijke stelsel van rechtsbescherming in asielzaken als geheel waarborgt dat in Nederland een asielzoeker de bescherming wordt gegeven die hem op grond van het unierecht en het EVRM toekomt. 11. Tot op heden is overigens door het grootste deel van de zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag eveneens geoordeeld dat artikel 83a van de Vw 2000 niet uitsluit dat de staatssecretaris op onderdelen van zijn geloofwaardigheidsbeoordeling beslissingsruimte kan hebben. Daarvoor wordt gewezen op de uitspraken van de rechtbank Den Haag, meervoudige kamer, van respectievelijk zittingsplaats Groningen van 24 augustus 2015 (ECLI:NL:RBDHA:2015:9942), zittingsplaats Arnhem van 1 oktober 2015 (ECLI:NL:RBDHA:2015:11350), zittingsplaats Rotterdam van 5 november 2015 (ECLI:NL:RBDHA:2015:12713) en zittingsplaats Utrecht van 26 november 2015 (ECLI:NL:RBDHA:2015:14568). Dat twee zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag een andere uitleg lijken voor te staan, noopt er niet toe dat toch tot prejudiciële verwijzing moet worden overgegaan (vergelijk de punten 41 en 42 van het arrest van het Hof van 9 september 2015, C-160/14, Ferreira da Silva e Brito e.a., ECLI:EU:C:2015:565). Beoordeling van het hoger beroep 12. De vreemdeling heeft aan zijn aanvraag ten grondslag gelegd, dat hij in Afghanistan langdurig een verboden relatie heeft gehad met zijn nicht. De familie van zijn nicht is van deze relatie op de hoogte geraakt. Toen zij samen bij het huis van haar familie zijn betrapt, is de vreemdeling door een lid van die familie beschoten. Na zijn vlucht wordt hij door leden van die familie gezocht en is zijn eigen familie herhaaldelijk door hen bedreigd en mishandeld. 12.1. In zijn eerste grief, die ter zitting bij de Afdeling nader is toegelicht, klaagt de vreemdeling dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte en onjuist gemotiveerd is gevolgd in het standpunt dat zijn asielrelaas ongeloofwaardig is. 12.2. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de verklaring van de vreemdeling dat hij in Afghanistan gemengd onderwijs heeft genoten en op die manier met zijn nicht in contact is gekomen, tegenstrijdig is met wat uit openbare bron bekend is. Dat deel van haar toetsing heeft de rechtbank verricht op de hiervoor in 7.1. beschreven manier. 12.3. De rechtbank heeft verder de toetsing van het standpunt van de staatssecretaris over AB

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1161

de niet gestaafde verklaringen van de vreemdeling, verricht op de in 8.3. beschreven manier. De rechtbank heeft terecht de verschillende elementen van het asielrelaas in haar toetsing betrokken en bezien of de staatssecretaris zijn standpunt daarover deugdelijk heeft gemotiveerd. Anders dan de vreemdeling in zijn grief aanvoert, blijkt uit de aangevallen uitspraak niet dat de rechtbank de door de vreemdeling afgelegde verklaringen of de beroepsgronden daarover niet bij haar oordeel heeft betrokken. 12.3.1. De rechtbank heeft verder het standpunt van de staatssecretaris over de relatie van de vreemdeling met zijn nicht getoetst en daarbij rekening gehouden met de beslissingsruimte die de staatssecretaris heeft (zie 8.1.). Daarbij gaat het onder meer over het deel van het asielrelaas over de duur van de relatie, het vermogen van de vreemdeling om daarover en over zijn nicht te verklaren, de plaats waar zij zijn betrapt en de omstandigheden waaronder dit is gebeurd. Ook gaat het over de verklaring van de vreemdeling dat en waarom hij na de schietpartij in de boomgaard niet meer naar zijn nicht heeft omgekeken of naar haar heeft geïnformeerd, terwijl zij een langdurige liefdesrelatie zouden hebben gehad. 12.4. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het asielrelaas ongeloofwaardig is. De grief faalt. 13. Wat de vreemdeling in zijn nader stuk van 9 december 2015 heeft betoogd over het recht op een persoonlijk onderhoud is buiten de termijn voor het instellen van hoger beroep aangevoerd. Dit betoog kan, gelet op artikel 85, derde lid, van de Vw 2000, niet bij de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken. 14. Wat de vreemdeling in zijn tweede tot en met vijfde grief heeft aangevoerd, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan. Conclusie 15. Omdat de grieven niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden, is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Omdat het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris zijn standpunt over de gestelde bekering van de vreemdeling niet deugdelijk heeft gemotiveerd in hoger beroep niet is bestreden, en de vernietiging van het besluit van de staatssecretaris door de rechtbank dus in stand blijft, moet de staatssecretaris,

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

1161

6/2/2016 1:13:51 PM

AB 2016/195


zoals de rechtbank hem al opdroeg, opnieuw beslissen op de aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, en daarmee over de geloofwaardigheid van de gestelde bekering van de vreemdeling. 16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Noot 1. Deze uitspraak luidt, zoals verwacht, het definitieve einde in van de marginale rechterlijke toetsing van de geloofwaardigheidsbeoordeling in asielzaken. Deze marginale toets is kort na de inwerkingtreding door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) geïntroduceerd (zie voor de standaard uitspraak ABRvS 27 januari 2003, nr. 200206297/1, AB 2003/286, m.nt. Vermeulen) en heeft tot veel kritiek geleid. Sinds juli 2015 schrijft art. 83a Vw 2000 in navolging van art. 46 lid 3 van de Asielprocedurerichtlijn (2013/32/EU, hierna ook: PRi) voor dat een volledig en ex nunc onderzoek van zowel feiten als recht moet plaatsvinden. Het was (in ieder geval voor de wetgever) duidelijk dat de marginale rechterlijke toetsing niet langer kon worden gehandhaafd (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 34088, nr. 3, p. 20), maar er bestond onduidelijkheid over de invulling van de nieuwe toets. De hier gepubliceerde uitspraak, waarin de Afdeling uitleg geeft over die invulling is, niet verrassend, maar wel van cruciaal belang voor de rechtspraktijk. Bovendien past de uitspraak in een reeks uitspraken waarin de intensiteit van de rechterlijke toetsing in het bestuursrecht centraal staat (het persbericht van 13 april 2016 verwijst naar het Jaarverslag van de Raad van State van 2015, http://jaarverslag.raadvanstate.nl/ bestuursrechter/toetsing/. Zie over de intensiteit van rechterlijke toetsing in het bestuursrecht ook E.M.H. Hirsch Ballin, ‘Dynamiek in de bestuursrechtspraak’, VAR preadvies 2015 en de noten van Damen in AB, beginnend bij Marginale Toetsing 1 in AB 2012/246). De Afdeling oordeelt dat het vereiste van een volledig onderzoek naar de feiten moet leiden tot een indringender rechterlijke toetsing van het asielbesluit (zie r.o. 9). De Afdeling ziet geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie, het verzoek van partijen daartoe wordt afgewezen. In deze noot zal 1162

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1162

ik eerst de achtergrond van de discussie over de intensiteit van de rechterlijke toetsing in asielzaken bespreken (punt 2). Vervolgens zal ik achtereenvolgens ingaan op de implementatie van artikel 46 PRi (punt 3 en 4) en de eerste uitspraken van de rechtbanken (punt 5). Daarna komen het oordeel van de Afdeling en de gevolgen voor de rechtspraktijk aan de orde (punt 6-10). Tenslotte zal ik ingaan op de vraag of de Afdeling terecht heeft afgezien van het stellen van prejudiciële vragen (punt 11). Deze noot bespreekt ook de uitspraak van dezelfde datum met nr. 201506502/1/ V2, gepubliceerd onder AB 2016/196 2. Asielzaken onderscheiden zich van andere bestuursrechtelijke zaken omdat een asielzoeker meestal geen of heel weinig bewijs heeft dat zijn asielaanvraag onderbouwt. Het komt daarom vaak neer op een beoordeling van de geloofwaardigheid van de verklaringen van de asielzoeker over wat hem in het land van herkomst is overkomen en wat hij denkt te zullen meemaken wanneer hij terugkeert. Volgens internationaal recht moet daarom aan asielzoekers onder bepaalde voorwaarden het voordeel van de twijfel worden gegeven (zie bijvoorbeeld art. 4 lid 5 Richtlijn 2011/95/EU en EHRM 9 maart 2010, nr. 41827/07, R.C. t. Zweden, para 50, nu overgenomen in 31 lid 6 Vw). Tot 1 januari 2015 speelde het feit dat de asielzoeker toerekenbaar bepaalde documenten (zoals een paspoort, ID-kaart of vliegtickets) niet had overgelegd, daarbij vaak een bepalende rol. Volgens de Afdeling moest bij het toerekenbaar ontbreken van documenten van het asielrelaas positieve overtuigingskracht uitgaan. Wanneer er sprake was van tegenstrijdigheden, vaagheden of inconsistenties mocht de IND het asielverzoek afwijzen (ABRvS 27 januari 2003, nr. 200206297/1, AB 2003/286, m.nt. Vermeulen, r.o. 2.4.5). De Afdeling was bovendien van oordeel dat de IND bij de beoordeling van de geloofwaardigheid beoordelingsruimte toekwam en de bestuursrechter deze beoordeling marginaal moest toetsen. Dit hield in dat de bestuursrechter beoordeelde ‘of grond bestaat voor het oordeel dat de minister, gelet op de motivering, neergelegd in het voornemen en het bestreden besluit, bezien in het licht van de verslagen van de gehouden gehoren, de daarop aangebrachte correcties en aanvullingen en het gestelde in de zienswijze, niet in redelijkheid tot zijn oordeel over de geloofwaardigheid van het relaas kon komen’ (ABRvS 27 januari 2003, nr. 200206297/1, AB 2003/286, m.nt. Vermeulen, r.o. 2.4.7). De Afdeling rechtvaardigde de marginale toets met de overweging dat de IND, als het gaat om geloofwaardigheidsbeoordeling, meer expertise in huis heeft dan de rechter. De IND beoordeelt de geloofwaardigheid van het asielrelaas op basis van uitvoerige gehoren met

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

AB

6/2/2016 1:13:51 PM

AB 2016/195


asielzoekers. Daarnaast kan de IND het asielrelaas vergelijken met landeninformatie en met wat hij eerder in andere asielzaken heeft onderzocht en beslist. De IND ziet immers alle zaken, afwijzingen en inwilligingen. “Dit overzicht stelt hem in staat die beoordeling vergelijkenderwijs en aldus geobjectiveerd te verrichten. De rechter is niet in staat de geloofwaardigheid op vergelijkbare wijze te beoordelen” (ABRvS 27 januari 2003, nr. 200206297/1, AB 2003/286, m.nt. Vermeulen, r.o. 2.4.6). 3. In juli 2013 werd de Asielprocedurerichtlijn aangenomen, die op 20 juli 2015 moest zijn geïmplementeerd. Art. 46 van deze richtlijn bepaalt dat asielzoekers recht hebben op een effectief rechtsmiddel dat een volledig en ex nunc onderzoek naar zowel de feitelijke als juridische gronden moet omvatten. Dit vereiste is gebaseerd op jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM 11 januari 2007, Salah Sheekh t. Nederland, JV, para 136) en het Hof van Justitie (HvJEU 28 juli 2011, zaak C-69/10, Samba Diouf, AB 2011/304, m.nt. Widdershoven). Zowel tijdens de parlementaire behandeling van de implementatiewetgeving als door rechters onderling is veel gediscussieerd over de gevolgen van dit vereiste voor de Nederlandse rechtspraktijk. De Afdeling bestuursrechtspraak mengde zich in de discussie door middel van een brief aan de Staatssecretaris van 30 januari 2014 (de brief is een bijlage bij Kamerstukken II 2014/2015, 34088). De Afdeling pleitte ervoor dat de tekst van de richtlijn letterlijk in de Vw 2000 zou worden overgenomen. Daarnaast vond de Afdeling dat sprake moest blijven van een toetsende rechter en dat de intensiteit van de rechterlijke toetsing mocht afhangen van de ruimte die het bestuursorgaan toekomt bij het nemen van een beslissing. De staatssecretaris heeft het standpunt van de Afdeling overgenomen, hetgeen heeft geleid tot het huidige artikel 83a Vw 2000 (Kamerstukken II, 2014/2015, 34088, nr. 3, p. 21). Een amendement dat beoogde het uitgangspunt van de vreemdelingenrechter als toetsende rechter neer te leggen in de Vw 2000, werd ingetrokken (Kamerstukken II, 2014/2015, 34088, nr. 14). De wetgever liet het aan de rechterlijke macht over om invulling te geven aan het volledig en ex nunc rechterlijk onderzoek (Kamerstukken II 2014/2015, 34088, nr. 6, p. 29). 4. In de aanloop naar de implementatie van het vereiste van een volledig en ex nunc rechterlijk onderzoek heeft de IND een nieuwe werkwijze voor de geloofwaardigheidsbeoordeling geintroduceerd (Werkinstructie 2014/10, te vinden op www.ind.nl en WBV 2014/36, Stcr. 36910, 24 december 2014). Volgens de staatssecretaris en de Afdeling (ABRvS 9 april 2015, nr. 201501445/1/ AB

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1163

V2, AB 2015/292, m.nt. Reneman) was slechts sprake van een nieuwe wijze van motiveren van het asielbesluit, die tot doel had de geloofwaardigheidsbeoordeling zo inzichtelijk mogelijk te maken met het oog op de intensievere rechterlijke toetsing. Tegelijk kwam het ontbreken van documenten minder centraal te staan. De IND ging voortaan in asielbeslissingen de volgende stappen nemen. Eerst wordt vastgesteld welke elementen van het asielrelaas relevant zijn. Deze elementen zijn risicofactoren die te maken hebben met de persoon van de asielzoeker (bijvoorbeeld geloof of seksuele oriëntatie) of gebeurtenissen (zoals eerdere detentie of arrestatie). Vervolgens wordt beoordeeld welke elementen geloofwaardig worden geacht op basis van bewijs of, wanneer verklaringen onvoldoende zijn onderbouwd geloofwaardigheidsindicatoren. Dit betreft interne indicatoren (bijvoorbeeld tegenstrijdigheden of vaagheden in het asielrelaas) en externe indicatoren (afwijking/overeenstemming van het asielrelaas met landeninformatie). Na een integrale beoordeling komt de IND tot een conclusie over de geloofwaardigheid van (elementen van) het asielrelaas. Tot slot beoordeelt de IND welke risico’s de asielzoeker bij terugkeer loopt vanwege de geloofwaardig geachte elementen (zie over deze gewijzigde werkwijze K. Geertsema, ‘Van 2010/14 naar 2014/10, De nieuwe werkinstructie over geloofwaardigheid in asielprocedures’, Asiel & Migrantenrecht 2015, nr. 4, p. 164-169). 5. Sinds 20 juli 2015 hebben de rechtbanken in zaken waarin het onderzoek ter zitting nog niet gesloten was een volledig en ex nunc rechterlijk onderzoek toegepast. De rechtbanken waren het er over eens dat zij het asielbesluit moeten toetsen en niet zelf aan geloofwaardigheidsbeoordeling moeten doen (zie bijvoorbeeld Rb. Den Haag zp. Roermond 17 augustus 2015, AWB 15/1593, r.o. 6 en Rb. Den Haag zp. Den Bosch 3 september 2015, AWB 15/11959, ECLI:NL:RBDHA:2015:10580, r.o. 2). Zij verschilden echter van oordeel over de intensiteit waarmee zij het geloofwaardigheidsoordeel van de IND moeten toetsen. Sommige rechtbanken toetsen zeer intensief (zie bijvoorbeeld Rb. Den Haag zp. Roermond 17 augustus 2015, AWB 15/1593, r.o. 6), anderen stelden zich wat terughoudender op (zie Rb. Den Haag, zp. Arnhem 10 oktober 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:11350, r.o. 4). In de hier besproken zaak lag het hoger beroep tegen een uitspraak van de Rechtbank Zwolle voor waarin, de asielzoeker betoogde dat de rechtbank niet intensief genoeg had getoetst. In de zaak gepubliceerd onder AB 2016/196 van dezelfde datum voerde de staatssecretaris aan dat de Rechtbank Amsterdam ten onrechte zijn eigen oordeel over de geloofwaardigheid in de plaats had gesteld van dat van de IND (zie over de

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

1163

6/2/2016 1:13:52 PM

AB 2016/195


jurisprudentie van de rechtbanken K. Geertsema, ‘Toetsen of beoordelen, indringend of enigszins terughoudend: wat moet de rechter in asielzaken?’, Journaal Vreemdelingenrecht 2015, nr. 4/36 en mijn noot bij JV 2015/303). 6. De Afdeling oordeelt allereerst dat de bestuursrechter in asielzaken een toetsende rechter moet blijven en dus niet zijn eigen oordeel mag vormen over de geloofwaardigheid van het asielrelaas (ABRvS 13 april 2016, nr. 201506502/1/ V2, AB 2016/196). De Afdeling baseert zich op de tekst, het doel en het systeem van de Procedurerichtlijn. Uit dit systeem volgt dat de beslissingsautoriteit (de IND) tot taak heeft om met de van hem geëiste deskundigheid en met inachtneming van allerlei waarborgen een beslissing te nemen over een asielverzoek. ‘In dat systeem bestaat de rechterlijke taak uit een onderzoek naar de bestuurlijke besluitvorming dat alle vragen van zowel feitelijke aard als rechtsvragen kan omvatten’. Een beoordelende rechter past niet in dat systeem (zie r.o. 5.3). Uit de rechtspraak van het HvJEU en het EHRM volgt niet dat de bestuursrechter zijn oordeel in de plaats moet kunnen stellen van dat van het bestuursorgaan. Dat het EHRM in sommige zaken wel zelf op basis van eigen onderzoek een oordeel velt over de geloofwaardigheid van een asielrelaas betekent niet dat de Nederlandse rechter dat ook moet doen. De Afdeling verwijst naar het verschil in rol tussen het EHRM (dat zelfstandig klachten beoordeelt over schending van art. 3 EVRM) en de nationale rechter (dat in tegenstelling tot het EHRM besluiten vanwege een motiveringsgebrek kan vernietigen en terugwijzen). Het is opvallend dat de wetgever hier anders over dacht. De staatssecretaris stelde: ‘Een dergelijk onderscheid tussen de Nederlandse bestuursrechtelijke toets en de “EHRM-toets” is met het oog op de expliciete wens van de Europese wetgever om de rechterlijke toetsing in eerste aanleg te versterken niet langer onverkort te handhaven’ (Kamerstukken II, 2014/2015, 34088, nr. 3, p. 19). Het EHRM past zelf een full and ex nunc beoordeling toe in asielzaken waarin wordt geklaagd over schending van artikel 3 EVRM. Die bewoordingen zijn in (de Engelse taalversie van) art. 46 lid 3 Asielprocedurerichtlijn letterlijk overgenomen. Dat zou er dus ook op kunnen duiden dat de beoordeling door de nationale rechter hetzelfde moet zijn als die door het EHRM. 7. In de hierboven gepubliceerde uitspraak legt de Afdeling uit hoe het zit met de intensiteit van de rechterlijke toetsing. De Afdeling overweegt allereerst dat niet blijkt dat met art. 46 lid 3 PRi ‘een norm geschapen is die de mate van indringendheid van de toetsing door de bestuursrechter in asielzaken in het algemeen, en in zaken over de geloofwaardigheid van het asielrelaas in 1164

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1164

het bijzonder, bepaalt’. De Afdeling lijkt hiermee te zeggen dat de tekst van de Procedurerichtlijn alleen iets zegt over de omvang van de rechterlijke toets, namelijk ‘een onderzoek naar de bestuurlijke besluitvorming dat alle vragen van zowel feitelijke aard als rechtsvragen’ (r.o. 5.2.1), maar niet over de intensiteit ervan. Heeft de wetgever het dan bij het verkeerde eind gehad en hadden we de marginale toetsing kunnen laten voortbestaan? Mijns inziens zien de woorden ‘volledig’, ‘full’ en ‘complet’ in art. 46 lid 3 PRi wel degelijk op de intensiteit van de toets, nu deze bepaling apart vermeldt dat zowel feitelijke als rechtsgronden moeten worden onderzocht. Bovendien is art. 46 lid 3 PRi gebaseerd op jurisprudentie van het HvJEU en EHRM. In Samba Diouf overwoog het HvJEU dat de toetsing van de afwijzingsgronden van een asielbesluit ‘grondig’ moet zijn (HvJEU 28 juli 2011, zaak C-69/10, Samba Diouf, AB 2011/304, m.nt. Widdershoven). Widdershoven schrijft in zijn noot bij deze uitspraak dat het HvJEU in Samba Diouf ‘een aantal, overigens voorzichtig geformuleerde aanwijzingen geeft over de indringendheid van deze [rechterlijke] toetsing’. De Afdeling verwijst waar het gaat om de indringendheid van de rechterlijke toetsing naar jurisprudentie in andere gebieden van EU recht dan asiel (r.o. 5.3.1). Zij concludeert daaruit dat het HvJEU toestaat dat de intensiteit van de rechterlijke toetsing varieert naar gelang het bestuursorgaan meer of minder beslisruimte heeft. Merkwaardig genoeg verwijst de Afdeling hier niet naar het vereiste van de grondige toets uit Samba Diouf (de Afdeling noemt die alleen in r.o. 5.2.1. als het gaat om toetsing van zowel feiten als recht). Ook de uitspraak in de zaak Mahdi (HvJEU 5 juni 2014, zaak C-146/14 PPU, r.o. 62), waar het HvJEU eiste dat de rechter zelf een oordeel vormt over de noodzaak van een detentiemaatregel wordt door de Afdeling niet aangehaald. Ik ben het met de Afdeling eens dat uit de termen ‘volledig’ uit art. 46 lid 3 PRi en ‘grondig’ uit Samba Diouf niet direct blijkt hoe intensief de rechterlijke toetsing precies moet zijn (zie ook Widdershoven in zijn noot bij AB 2011/304 onder punt 3). Maar art. 46 lid 3 PRi gelezen in het licht van art. 47 Handvest stelt wel degelijk eisen aan die intensiteit van de rechterlijke toetsing. De termen ‘volledig’ en ‘grondig’ zijn Unierechtelijke termen die uniform moeten worden uitgelegd en het is dus uiteindelijk aan het Hof van Justitie om aan deze termen invulling te geven. 8. De Afdeling concludeert dat het Unierecht en de jurisprudentie onder art. 6 EVRM een nationaal stelsel toelaat waarin de intensiteit van de rechterlijke toets afhangt van de vraag of het bestuursorgaan beslisruimte heeft. Vervol-

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

AB

6/2/2016 1:13:52 PM

AB 2016/195


gens zet de Afdeling uiteen hoe het de rechterlijke toets van asielbeslissingen eruit ziet. Zij volgt daarbij grotendeels de systematiek van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling (zie punt 4 van deze annotatie). De bestuursrechter toetst binnen de grenzen van art. 8:69 Awb of het besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. Zij toetst vol welke elementen van het asielrelaas relevant zijn en of gevonden tegenstrijdigheden, vaagheden en bevreemdingwekkende verklaringen behoren tot de essentie van het asielrelaas. Daarnaast toetst de bestuursrechter vol of verklaringen tegenstrijdig zijn. Hij beoordeelt op deze punten dus of de beslissing terecht is. Bij de beoordeling van de verklaringen van de asielzoeker die niet met bewijs onderbouwd zijn (en in de meeste asielzaken betreft dat het grootste deel van het asielrelaas) heeft de staatssecretaris echter beslisruimte (in tegenstelling tot eerder beoordelingsruimte). De bestuursrechter moet daar enige afstand houden en toetst of de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het asielrelaas ongeloofwaardig was. De bewoordingen ‘niet ten onrechte’ duiden op een intensievere toetsing dan de bewoordingen ‘in redelijkheid’ die horen bij een marginale rechterlijke toets (zie voor een overzicht van de toetsingsgradaties en de bijbehorende bewoordingen K. Geertsema, ‘Toetsen of beoordelen, indringend of enigszins terughoudend: wat moet de rechter in asielzaken?’, Journaal Vreemdelingenrecht 2015, nr. 4/36, onder 2.3). De rechter toetst of het besluit is voorzien van een controleerbare motivering aan de hand van WBV 2014/36 en Werkinstructie 2014/10. Daarnaast overweegt de Afdeling dat ‘bijzonder gewicht toekomt aan de onderlinge samenhang van een asielrelaas en de weging van de staatssecretaris van de door hem al dan niet geloofwaardig geachte elementen, en hoe deze doorwerken in zijn standpunt over de geloofwaardigheid van het asielrelaas als geheel’ (de Afdeling overwoog dat eerder in haar uitspraak van 18 november 2015, nr. 201504912/1/V2). 9. Net als in haar uitspraak van 27 januari 2003 rechtvaardigt de Afdeling de beslisruimte van de staatssecretaris door te wijzen op diens bijzondere expertise. De staatssecretaris schat op basis van ervaringsgegevens in of de niet onderbouwde verklaringen van de asielzoeker waar zijn. Of die verklaringen daadwerkelijk waar zijn, is nooit met zekerheid te zeggen. De bestuursrechter is volgens de Afdeling ‘niet beter in staat’ dan de staatssecretaris om de geloofwaardigheid van deze verklaringen te beoordelen, maar kennelijk dus ook niet slechter (r.o. 8.1, vergelijk de uitspraak van 27 januari 2003). Dit suggereert AB

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1165

dat het bestuursorgaan alleen geen beslisruimte hoeft te krijgen als de bestuursrechter beter in staat is een bepaalde beoordeling te doen. Dat kan niet de bedoeling zijn. De bestuursrechter is immers ook niet beter in staat dan de staatssecretaris om de relevante elementen te selecteren en te bepalen of deze tot de essentie van het asielrelaas behoren, te beoordelen of verklaringen tegenstrijdig zijn of het risico bij terugkeer in te schatten. Op deze punten heeft het bestuursorgaan geen beslisruimte. De redenering van de Afdeling vind ik dus niet overtuigend. Men zou ook kunnen zeggen, dat omdat de beoordeling van de geloofwaardigheid van niet onderbouwde verklaringen een subjectieve bezigheid is, de rechter het bestuursorgaan juist weinig ruimte zou moeten laten (zie de opvatting van de Engelse rechter weergegeven in EHRM 6 februari 2001, Bensaid t. Verenigd Koninkrijk, nr. 44599/98, para 28). Vaak vindt de IND verklaringen van een asielzoeker bevreemdingwekkend of opmerkelijk en daarmee ongeloofwaardig, zonder dat blijkt uit (landen) informatie dat de verklaringen (waarschijnlijk) niet waar zijn (volgens de Afdeling mag de IND de geloofwaardigheidsbeoordeling onder omstandigheden alleen op interne geloofwaardigheidsindicatoren baseren, zie ABRvS 18 november 2015, nr. 201504912/1/V2). Meerdere rechtbanken waren zeer kritisch over dit soort oordelen van de IND en constateerden een motiveringsgebrek (Rb. Roermond 17 augustus 2015, AWB 15/1593, r.o. 15, Rb. Roermond 5 augustus 2015, AWB 15/13636 en 15/13637, r.o. 15, Rb. Zwolle 28 oktober 2015, AWB 15/13831, r.o. 7, Rb. Haarlem 14 september 2015, AWB 15/15507 en 15/15512, r.o. 3.3). Het is de vraag of de Afdeling een dergelijke kritische houding onder een enigszins terughoudende toets toestaat (eerder was dat niet het geval, zie de annotatie van Geertsema bij RV 2012, nr. 65 onder punt 4 en JV 2014/391). 10. Geertsema schreef in 2012 nog ‘de rechter die het gehele dossier bestudeert en op basis van hetgeen is aangevoerd in de beroepsprocedure meent dat de minister een bepaalde conclusie niet kan trekken, ziet zich desondanks genoodzaakt de conclusie van de minister als redelijk te beoordelen’ (annotatie bij RV 2012, nr. 65, onder punt 4). Dit lijkt nu te zijn veranderd. In de zaak gepubliceerd onder AB 2016/196 klaagde de staatssecretaris dat de rechtbank Amsterdam zijn eigen oordeel had gegeven over de geloofwaardigheid van het asielrelaas. De rechtbank overwoog op basis van het verslag van het nader gehoor dat de uitleg van de asielzoeker over de gang van zaken na zijn ontslagname in Qatar niet vreemd voorkwamen en dat de asielzoeker eenduidige en consistente verklaringen had afgelegd. De staatssecretaris had daarom onvoldoende ge-

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

1165

6/2/2016 1:13:52 PM

AB 2016/196


motiveerd dat het asielrelaas ongeloofwaardig was. Volgens de Afdeling is deze toetsing door de rechtbank in orde. 11. De Afdeling weigert prejudiciële vragen te stellen over de intensiteit van de rechterlijke toetsing. Zij motiveert dit door te stellen dat de opgeworpen rechtsvraag kan worden beantwoord aan de hand van rechtspraak van het HvJEU en dat de gegeven uitleg in overeenstemming is met de opzet en doelstelling van de Procedurerichtlijn en de rechtspraak van de Europese hoven. Het feit dat de rechtbanken verschillend dachten over de intensiteit van de rechterlijke toets is geen reden om een prejudiciële verwijzing te doen. Ook deze motivering overtuigt mijns inziens niet. De Afdeling overweegt immers zelf dat het onduidelijk is welke mate van intensiteit het Unierecht voorschrijft (zie r.o. 5.2.1 en 5.3.1). Bovendien besteedt de Afdeling geen aandacht aan het feit dat in sommige andere EU lidstaten wel gebruikelijk is dat de rechter zelf de geloofwaardigheid van het asielrelaas beoordeelt. Ter zitting zijn uitspraken van zowel Engelse als Duitse rechters aan de orde gekomen. Gezien de onduidelijkheid van de norm van art. 46 lid 3 PRi, het belang van de rechtsvraag en de verschillende opvattingen van nationale rechters en rechters uit andere lidstaten hierover was een prejudiciële verwijzing wat mij betreft op haar plaats geweest. M. Reneman

uit hetgeen in 5.3. tot en met 5.4.1. is overwogen, wordt met deze uitleg van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn geen afbreuk gedaan aan een doeltreffende toepassing van deze richtlijn [..] en wordt de verwezenlijking van de door de Procedurerichtlijn nagestreefde doelstellingen niet in gevaar gebracht [..]. Het Nederlandse stelsel past dan ook binnen het unierecht. De bestuursrechter in vreemdelingenzaken blijft, overeenkomstig de uitgangspunten van het algemene Nederlandse bestuursrecht, ook na de implementatie van de Procedurerichtlijn, een toetsende rechter. Dit neemt niet weg dat de bestuursrechter in vreemdelingenzaken, met gebruikmaking van de hem in artikel 8:72, derde lid en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht toegekende bevoegdheid, onder omstandigheden zelf in een zaak kan voorzien. Bij de uitoefening van deze bevoegdheden moet de bestuursrechter wel een standpunt van de staatssecretaris betrekken.

AB 2016/196

Procesverloop

AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE 13 april 2016, nr. 201506502/1/V2 (Mrs. H.G. Lubberdink, H. Troostwijk, N. Verheij) m.nt. M. Reneman onder AB 2016/195

Bij besluit van 5 juli 2015 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht (niet opgenomen; red.) Bij uitspraak van 7 augustus 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht (niet opgenomen; red.). De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend. De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 201507952/1/V2 ter zitting behandeld op 15 december 2015, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. A.A. Vermeij, advocaat te Voorburg, en

Art. 83a Vreemdelingenwet 2000 ABkort 2016/145 NJB 2016/847 ECLI:NL:RVS:2016:891 De bestuursrechter kan aan art. 46 lid 3 Procedurerichtlijn niet de bevoegdheid ontlenen om zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats te stellen van dat van de staatssecretaris. De Nederlandse bestuursrechter [kan] aan artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, geïmplementeerd in artikel 83a van de Vw 2000, niet de bevoegdheid ontlenen om zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats te stellen van dat van de staatssecretaris. Zoals volgt 1166

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1166

Uitspraak op het hoger beroep van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, appellant, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (hierna: de rechtbank), van 7 augustus 2015 in zaken nr. 15/12918 en 15/12919 in het geding tussen: de vreemdeling en de staatssecretaris.

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

AB

6/2/2016 1:13:52 PM

AB 2016/196


motiveerd dat het asielrelaas ongeloofwaardig was. Volgens de Afdeling is deze toetsing door de rechtbank in orde. 11. De Afdeling weigert prejudiciële vragen te stellen over de intensiteit van de rechterlijke toetsing. Zij motiveert dit door te stellen dat de opgeworpen rechtsvraag kan worden beantwoord aan de hand van rechtspraak van het HvJEU en dat de gegeven uitleg in overeenstemming is met de opzet en doelstelling van de Procedurerichtlijn en de rechtspraak van de Europese hoven. Het feit dat de rechtbanken verschillend dachten over de intensiteit van de rechterlijke toets is geen reden om een prejudiciële verwijzing te doen. Ook deze motivering overtuigt mijns inziens niet. De Afdeling overweegt immers zelf dat het onduidelijk is welke mate van intensiteit het Unierecht voorschrijft (zie r.o. 5.2.1 en 5.3.1). Bovendien besteedt de Afdeling geen aandacht aan het feit dat in sommige andere EU lidstaten wel gebruikelijk is dat de rechter zelf de geloofwaardigheid van het asielrelaas beoordeelt. Ter zitting zijn uitspraken van zowel Engelse als Duitse rechters aan de orde gekomen. Gezien de onduidelijkheid van de norm van art. 46 lid 3 PRi, het belang van de rechtsvraag en de verschillende opvattingen van nationale rechters en rechters uit andere lidstaten hierover was een prejudiciële verwijzing wat mij betreft op haar plaats geweest. M. Reneman

uit hetgeen in 5.3. tot en met 5.4.1. is overwogen, wordt met deze uitleg van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn geen afbreuk gedaan aan een doeltreffende toepassing van deze richtlijn [..] en wordt de verwezenlijking van de door de Procedurerichtlijn nagestreefde doelstellingen niet in gevaar gebracht [..]. Het Nederlandse stelsel past dan ook binnen het unierecht. De bestuursrechter in vreemdelingenzaken blijft, overeenkomstig de uitgangspunten van het algemene Nederlandse bestuursrecht, ook na de implementatie van de Procedurerichtlijn, een toetsende rechter. Dit neemt niet weg dat de bestuursrechter in vreemdelingenzaken, met gebruikmaking van de hem in artikel 8:72, derde lid en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht toegekende bevoegdheid, onder omstandigheden zelf in een zaak kan voorzien. Bij de uitoefening van deze bevoegdheden moet de bestuursrechter wel een standpunt van de staatssecretaris betrekken.

AB 2016/196

Procesverloop

AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE 13 april 2016, nr. 201506502/1/V2 (Mrs. H.G. Lubberdink, H. Troostwijk, N. Verheij) m.nt. M. Reneman onder AB 2016/195

Bij besluit van 5 juli 2015 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht (niet opgenomen; red.) Bij uitspraak van 7 augustus 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht (niet opgenomen; red.). De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend. De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 201507952/1/V2 ter zitting behandeld op 15 december 2015, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. A.A. Vermeij, advocaat te Voorburg, en

Art. 83a Vreemdelingenwet 2000 ABkort 2016/145 NJB 2016/847 ECLI:NL:RVS:2016:891 De bestuursrechter kan aan art. 46 lid 3 Procedurerichtlijn niet de bevoegdheid ontlenen om zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats te stellen van dat van de staatssecretaris. De Nederlandse bestuursrechter [kan] aan artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, geïmplementeerd in artikel 83a van de Vw 2000, niet de bevoegdheid ontlenen om zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats te stellen van dat van de staatssecretaris. Zoals volgt 1166

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1166

Uitspraak op het hoger beroep van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, appellant, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (hierna: de rechtbank), van 7 augustus 2015 in zaken nr. 15/12918 en 15/12919 in het geding tussen: de vreemdeling en de staatssecretaris.

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

AB

6/2/2016 1:13:52 PM

AB 2016/196


de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.A. Visser, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen. Overwegingen 1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Aanleiding 2. In de voorliggende zaak, en de gelijktijdig ter zitting behandelde zaak nr. 201507952/1/V2, gaan de voorgedragen grieven over de rechterlijke toetsing van het standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van het asielrelaas van de desbetreffende vreemdelingen. In beide zaken heeft de rechtbank op de ingestelde beroepen het op 20 juli 2015 in werking getreden artikel 83a van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) toegepast. In dat artikel is artikel 46, derde lid, van Richtlijn 2013/32/EU (hierna: de Procedurerichtlijn) geïmplementeerd. Ingevolge dat artikel omvat de toetsing van de rechtbank een volledig en ex nunc onderzoek naar zowel de feitelijke als de juridische gronden, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek naar de behoefte aan internationale bescherming. 2.1. In deze uitspraak en in de uitspraak van vandaag in zaak nr. 201507952/1/V2 geeft de Afdeling uitleg aan de gevolgen van artikel 83a van de Vw 2000 voor de manier waarop de Nederlandse bestuursrechter in eerste aanleg een standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas toetst. Deze uitspraak gaat over de vraag of die bepaling ertoe dwingt dat de Nederlandse bestuursrechter de bevoegdheid heeft om, in afwijking van de algemene Nederlandse bestuursrechtelijke uitgangspunten, een eigen oordeel te geven over de door een vreemdeling in het kader van zijn asielaanvraag gestelde feiten en daarmee over de geloofwaardigheid van een asielrelaas, en dus om zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats te stellen van dat van de staatssecretaris. De uitspraak met zaak nr. 201507952/1/V2 gaat over de betekenis van artikel 83a van de Vw 2000 voor de voor de intensiteit van de toetsing door de bestuursrechter van een standpunt van de staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas. Met deze uitspraken wordt invulling gegeven aan de uit de wetsgeschiedenis blijkende wens van de wetgever dat de Afdeling richting geeft bij de uitleg van voormeld artikel 83a, uit oogpunt van rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin (Kamerstukken II 2014/15, 34 088, nr. 3, blz. 22).

AB

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1167

Volgorde van behandeling 3. De Afdeling gaat hierna eerst in op de vraag of artikel 83a van de Vw 2000 de Nederlandse bestuursrechter in eerste aanleg de bevoegdheid geeft om, in afwijking van de algemene Nederlandse bestuursrechtelijke uitgangspunten, zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats te stellen van dat van de staatssecretaris. Daarna wordt de gegeven uitleg, en de uitleg in zaak nr. 201507952/1/V2, toegepast bij de behandeling van de grieven in deze zaak. Standpunten van partijen 4. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris zijn standpunt aldus toegelicht, dat met artikel 83a van de Vw 2000 niet is beoogd de bestuursrechter de bevoegdheid toe te kennen om zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats te stellen van dat van de staatssecretaris. Daartoe heeft de staatssecretaris verwezen naar de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 83a van de Vw 2000. Daarin staat dat de wetgever voor de uitleg van dit artikel heeft aangesloten bij het algemene Nederlandse bestuursrechtelijk stelsel dat het bestuur de wet uitvoert, en dat de bestuursrechter de door het bestuur genomen besluiten toetst op rechtmatigheid (Kamerstukken II 2014/15, 34 088, nr. 3, blz. 20 en 21, en Kamerstukken I 2014/15, 34088, nr. C, blz. 2). De staatssecretaris wijst erop dat uit de opzet van de Procedurerichtlijn blijkt dat de beslissingsautoriteit de primaire rol in de asielprocedure vervult. Volgens de staatssecretaris blijft daarom, na implementatie van de Procedurerichtlijn, het bestuurlijk oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas, vervat in een door hem genomen besluit, het uitgangspunt bij de door de bestuursrechter te verrichten toetsing (Kamerstukken II 2014/15, 34 088, nr. 6, blz. 27 en 31, en Kamerstukken I 2014/15, 34 088, nr. C, blz. 2). De vreemdeling heeft zich, onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), en een notitie van de Commissie Strategisch Procederen vanuit VluchtelingenWerk Nederland, gemotiveerd op het tegenovergestelde standpunt gesteld. De vreemdeling heeft verzocht om over de uitleg van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. Zelfstandig oordeel in het unierecht 5. Artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn is in artikel 83a van de Vw 2000 geïmplementeerd. De reikwijdte van het in artikel 83a voorgeschreven volledig en ex nunc onderzoek naar zowel de feitelijke als de juridische

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

1167

6/2/2016 1:13:52 PM

AB 2016/196


gronden moet daarom worden bepaald in het licht van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn. Die uitleg moet plaatsvinden volgens de door het Hof in zijn rechtspraak beschreven methode (zie punt 28 van het arrest van het Hof van 24 oktober 1996, C-72/95, Kraaijeveld, ECLI:EU:C:1996:404; punt 42 van het arrest van het Hof van 11 juni 2015, C-554/13, Z. Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377; en punt 58 van het arrest van het Hof van 24 juni 2015, C-373/13, H.T., ECLI:EU:C:2015:413). Daarom is bij de uitleg van de tekst van voormeld artikel 46, derde lid, een vergelijking van de verschillende taalversies vereist. Verder moet bij die uitleg rekening worden gehouden met de overige bepalingen, de context, en de doelstellingen van de Procedurerichtlijn. Bij de uitleg kan ook de totstandkomingsgeschiedenis van de Procedurerichtlijn worden betrokken (vergelijk punt 12 van het arrest van het Hof van 13 december 1989, C-342/87, Genius Holding BV, ECLI:EU:C:1989:635). De uitleg die de nationale wetgever aan artikel 83a van de Vw 2000, en daarmee aan artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn heeft gegeven, is dus niet leidend. 5.1. De tekst 'volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden' in artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn luidt in de Franse, Engelse en Duitse taalversies 'un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique', 'full and ex nunc examination of both facts and points of law', en 'eine umfassende Ex-nunc-Prüfung vorsieht, die sich sowohl auf Tatsachen als auch auf Rechtsfragen erstreckt'. Uit deze tekst in de verschillende taalversies volgt dat een volledig en ex nunc onderzoek zowel vragen van feitelijke aard als rechtsvragen moet kunnen omvatten, en dat geen enkel aspect of bestanddeel van een besluit aan rechterlijke toetsing mag zijn onttrokken. Uit de tekst van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn blijkt echter niet of daarmee is beoogd dat de bestuursrechter zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats moet kunnen stellen van dat van de staatssecretaris. 5.2. Omdat de tekst van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn geen uitsluitsel geeft over de vraag of deze bepaling ertoe dwingt dat de bestuursrechter zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats moet kunnen stellen van dat van de staatssecretaris, moeten de betekenis en reikwijdte van die bepaling ook worden bepaald met inachtneming van de overige bepalingen, context, doelstelling en geschiedenis van totstandkoming van de Procedurerichtlijn. 5.3. Zoals is overwogen in voormelde uitspraak in zaak nr. 201507952/1/V2, volgt uit 1168

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1168

het systeem van de Procedurerichtlijn dat het de taak van de beslissingsautoriteit is om, met de van hem geëiste deskundigheid en de waarborgen waarmee de bestuurlijke procedure is omgeven, een besluit te nemen op een verzoek om internationale bescherming. In dat systeem bestaat de rechterlijke taak uit een onderzoek naar de bestuurlijke besluitvorming dat alle vragen van zowel feitelijke aard als rechtsvragen kan omvatten (vergelijk punt 57 van het arrest van het Hof van 28 juli 2011, C-69/10, Samba Diouf, ECLI:EU:C:2011:524). Het systeem van de Procedurerichtlijn dwingt er echter niet toe dat de bestuursrechter zelf een asielverzoek beoordeelt zoals de beslissingsautoriteit dat volgens die richtlijn doet. In dat systeem toetst de bestuursrechter het door de beslissingsautoriteit genomen besluit op rechtmatigheid. Het is aan de beslissingsautoriteit om een standpunt in te nemen over de geloofwaardigheid van een asielrelaas. Dit standpunt wordt vervolgens door de bestuursrechter getoetst. 5.4. Uit voormelde uitspraak in zaak nr. 201507952/1/V2 volgt verder dat met artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn aansluiting is gezocht bij de rechtspraak van het Hof over het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest), en daarmee ook bij de rechtspraak van het EHRM over de artikelen 6 en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Dat volgt ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Procedurerichtlijn (zie COM(2009) 554 definitief, blz. 6, 8 en 9). 5.4.1. Uit die rechtspraak volgt niet dat de bestuursrechter zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats moet kunnen stellen van dat van een bestuursorgaan (vergelijk de punten 33 tot en met 36 van het arrest van het Hof van 21 januari 1999, C-120/97, Upjohn, ECLI:EU:C:1999:14; paragraaf 153 van het arrest van het EHRM van 21 juli 2011, Sigma Radio Television tegen Cyprus, nrs. 32181/04 en 35122/05, ECLI:CE:ECHR:2011:0721JUD0 03218104; en paragraaf 78 van het arrest van het EHRM van 6 maart 2001, Hilal, nr. 45276/99, ECLI:CE:ECHR:2001:0306JUD004527699). 5.5. Dat het EHRM soms een andere benadering kiest en op basis van een eigen onderzoek en beoordeling zijn oordeel in de plaats stelt van dat van de nationale autoriteiten (zie bijvoorbeeld paragrafen 70 tot en met 80 van het arrest van het EHRM van 18 december 2012, F.N. t. Zweden, nr. 28774/09, ECLI:CE:ECHR:2012:1218JUD002877409) leidt niet tot een ander oordeel. De positie van het

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

AB

6/2/2016 1:13:52 PM

AB 2016/196


EHRM is niet vergelijkbaar met die van een nationale rechter. Het EHRM beoordeelt in voorkomend geval zelfstandig of zich naar de laatste stand van zaken een reëel risico op een schending van artikel 3 van het EVRM voordoet (vergelijk paragraaf 133 van het arrest van het EHRM van 28 februari 2008, Saadi t. Italië, nr. 37201/06, ECLI:CE:ECHR:2008:0228JUD003720106; paragraaf 61 van het arrest van het EHRM van 10 september 2015, R.H. t. Zweden, nr. 4601/14, ECLI:CE:ECHR:2015:0910JUD000460114; en paragrafen 110 tot en met 127 van het arrest van het EHRM van 23 maart 2016, F.G. t. Zweden, nr. 43611/11, ECLI:CE:ECHR:2016:0323JUD00436111 1). Het heeft, anders dan de Nederlandse bestuursrechter, niet de mogelijkheid een besluit op een motiverings- of zorgvuldigheidsgebrek te vernietigen en een verdragsluitende staat te verplichten met inachtneming van zijn uitspraak een nieuw besluit te nemen. Die andere positie laat overigens onverlet dat de rechtspraak van het EHRM ook voor de Afdeling richtinggevend is bij de beoordeling of een vreemdeling een reëel risico loopt op een schending van artikel 3 van het EVRM. Zelfstandig oordeel in het Nederlandse stelsel 6. Het voorgaande betekent dat de Nederlandse bestuursrechter aan artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, geïmplementeerd in artikel 83a van de Vw 2000, niet de bevoegdheid kan ontlenen om zijn oordeel over de geloofwaardigheid van een asielrelaas in de plaats te stellen van dat van de staatssecretaris. Zoals volgt uit hetgeen in 5.3. tot en met 5.4.1. is overwogen, wordt met deze uitleg van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn geen afbreuk gedaan aan een doeltreffende toepassing van deze richtlijn (vergelijk punt 63 van het arrest van het Hof van 5 juni 2014, C-146/14 PPU, Mahdi, ECLI:EU:C:2014:1320) en wordt de verwezenlijking van de door de Procedurerichtlijn nagestreefde doelstellingen niet in gevaar gebracht (vergelijk punt 41 van het arrest van het Hof van 8 mei 2014, C-604/12, H.N., ECLI:EU:C:2014:302). Het Nederlandse stelsel past dan ook binnen het unierecht. De bestuursrechter in vreemdelingenzaken blijft, overeenkomstig de uitgangspunten van het algemene Nederlandse bestuursrecht, ook na de implementatie van de Procedurerichtlijn, een toetsende rechter. 6.1. Dit neemt niet weg dat de bestuursrechter in vreemdelingenzaken, met gebruikmaking van de hem in artikel 8:72, derde lid en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht toegekende bevoegdheid, onder omstandigheden zelf in een zaak kan voorzien. Bij de uitoefening van deze

AB

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1169

bevoegdheden moet de bestuursrechter wel een standpunt van de staatssecretaris betrekken. Prejudiciële vragen 7. Gelet op de huidige stand van het unierecht en de hiervoor vermelde arresten, bestaat geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen. De opgeworpen rechtsvraag kan immers worden beantwoord in het licht van de rechtspraak van het Hof (vergelijk de punten 13 en 14 van het arrest van het Hof van 6 oktober 1982, C-283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335 en punten 57 tot en met 62 van het arrest van het Hof van 9 september 2015, C-72/14 en C-197/14, X en Van Dijk, ECLI:EU:C:2015:564). De hiervoor beschreven uitleg van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, en daarmee van artikel 83a van de Vw 2000, is in overeenstemming met de opzet en doelstelling van de Procedurerichtlijn en de rechtspraak van het Hof en het EHRM. Het Nederlandse bestuursrechtelijke stelsel van rechtsbescherming in asielzaken als geheel waarborgt dat in Nederland een asielzoeker de bescherming wordt gegeven die hem op grond van het unierecht en het EVRM toekomt. 8. Tot op heden is overigens door de zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag eenzelfde uitleg aan artikel 83a van de Vw 2000 gegeven. Daarvoor wordt gewezen op de uitspraken van de rechtbank Den Haag, meervoudige kamer, van respectievelijk zittingsplaats Groningen van 24 augustus 2015 (ECLI:NL:RBDHA:2015:9942), zittingsplaats Arnhem van 1 oktober 2015 (ECLI:NL:RBDHA:2015:11350), zittingsplaats Utrecht van 26 november 2015 (ECLI:NL:RBDHA:2015:14568), en zittingsplaats Haarlem van 18 januari 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:629). Reeds hierom is er geen situatie als bedoeld in het arrest van het Hof van 9 september 2015, C-160/14, Ferreira da Silva e Brito e.a. (ECLI:EU:C:2015:565). Beoordeling van het hoger beroep 9. Aan zijn aanvraag heeft de vreemdeling ten grondslag gelegd dat hij in Qatar als verpleegkundige werkzaamheden heeft verricht. Deze werkzaamheden waren onderdeel van een overeenkomst tussen de Cubaanse regering en de autoriteiten van Qatar. De vreemdeling heeft verklaard dat hij, uit onvrede over onder meer de slechte arbeidsvoorwaarden, in Qatar ontslag heeft genomen. Daardoor wordt hij door de Cubaanse autoriteiten voor antirevolutionair aangezien, en loopt hij bij terugkeer naar Cuba gevaar. 10. In het besluit van 5 juli 2015, waarin het voornemen is herhaald en ingelast, heeft de staatssecretaris geloofwaardig geacht dat de vreemdeling afkomstig is uit Cuba en, daartoe

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

1169

6/2/2016 1:13:52 PM

AB 2016/196


uitgezonden door de Cubaanse autoriteiten, in Qatar als verpleger heeft gewerkt. De staatssecretaris acht echter niet geloofwaardig dat de vreemdeling in Qatar ontslag heeft genomen, omdat de vreemdeling hierover in het eerste gehoor tegenstrijdig heeft verklaard en bovendien niet met zekerheid kon verklaren over de reden van annulering van zijn werkvergunning in Qatar. Omdat de ontslagname niet geloofwaardig is, acht de staatssecretaris evenmin geloofwaardig dat de vreemdeling in de negatieve aandacht van de Cubaanse autoriteiten is komen te staan. De vreemdeling heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat hem een verblijfsvergunning asiel moet worden verleend. 11. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris niet louter op grond van het eerste gehoor heeft kunnen concluderen dat de vreemdeling tegenstrijdig heeft verklaard over zijn ontslag. Volgens de rechtbank heeft de vreemdeling weliswaar verklaard dat hij in eerste instantie voor vakantie uit Qatar vertrok, maar heeft hij ook verklaard dat hij pas na zijn vertrek uit Qatar heeft besloten niet meer naar Qatar terug te gaan. Voorts heeft de vreemdeling consistent verklaard dat hij zijn post in Qatar definitief heeft verlaten, terwijl niet in geschil is dat zijn werkvergunning in Qatar daadwerkelijk is geannuleerd. De staatssecretaris heeft de verklaringen van de vreemdeling uit het eerste gehoor ten onrechte niet in de context van de tijdens dat gehoor gestelde vragen gezien, aldus de rechtbank. 12. In het eerste deel van de eerste grief, die hij ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte haar eigen oordeel over de geloofwaardigheid van het asielrelaas in de plaats heeft gesteld van dat van hem. 12.1. De rechtbank heeft overwogen waarom de staatssecretaris het besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd, dat besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat zij heeft overwogen. Dat de rechtbank daarbij een oordeel heeft gegeven over de door de staatssecretaris aan zijn standpunt ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden betekent niet dat zij haar eigen oordeel over de geloofwaardigheid van het asielrelaas in de plaats heeft gesteld van dat van de staatssecretaris. 12.2. Het eerste deel van de eerste grief faalt. 13. In het tweede deel van zijn eerste grief betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het asielrelaas van de vreemdeling ongeloofwaardig is. Daarover voert hij onder meer aan dat de door

1170

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1170

de vreemdeling afgelegde verklaringen over zijn ontslag in Qatar tegenstrijdig zijn. 13.1. Dit onderdeel van de grief stelt de bestuursrechterlijke toetsingsintensiteit van asielrelazen aan de orde, waarover de Afdeling in de uitspraak van vandaag in zaak nr. 201507952/1/ V2 uitleg heeft gegeven. Zoals volgt uit die uitspraak is de manier waarop de bestuursrechter in het algemene Nederlandse bestuursrechtelijke stelsel een besluit van een bestuursorgaan toetst, afhankelijk van de aard en inhoud van de bevoegdheid die het bestuursorgaan heeft uitgeoefend en het voorliggende besluit. Uitgangspunt is dat de bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan het besluit zorgvuldig en deugdelijk gemotiveerd heeft genomen. Als het bestuursorgaan beslissingsruimte heeft, toetst de bestuursrechter op die aspecten en onderdelen met inachtneming van die beslissingsruimte. Dat geldt ook in het vreemdelingenrecht, met inbegrip van het asielrecht. In het asielrecht heeft de staatssecretaris beslissingsruimte bij zijn beoordeling van de geloofwaardigheid van niet met bewijs gestaafde verklaringen en vermoedens van een vreemdeling. 13.1.1. De bestuursrechter moet echter ook in dat geval de zorgvuldigheid en motivering van de besluitvorming van de staatssecretaris waarbij hij die beslissingsruimte gebruikt, op de hiervoor bedoelde manier toetsen. 13.2. Door de bestuursrechter kan zonder meer worden vastgesteld of verklaringen van de vreemdeling, afgelegd tijdens de hem afgenomen gehoren, tegenstrijdig aan elkaar zijn (zie overweging 7.1. van de uitspraak in zaak nr. 201507952/1/V2). De staatssecretaris heeft daarbij geen beslissingsruimte. De rechtbank heeft daarom terecht getoetst of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling tegenstrijdig heeft verklaard over zijn ontslag in Qatar. 13.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in het eerste gehoor afgelegde verklaring van de vreemdeling, dat hij Qatar is uitgereisd voor vakantie, niet betekent dat hij tegenstrijdig heeft verklaard over zijn ontslagname. De vreemdeling heeft deze verklaring immers in datzelfde gehoor verduidelijkt door te verklaren dat hij in eerste instantie Qatar is uitgereisd voor vakantie, maar dat hij zijn post tevens definitief in de steek heeft gelaten. Verder is niet in geschil dat de vreemdeling in het nader gehoor, waarin hij anders dan in het eerste gehoor over zijn asielmotieven is gehoord, eenduidig en consistent over zijn ontslag heeft verklaard. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

AB

6/2/2016 1:13:52 PM

AB 2016/197


gesteld dat de vreemdeling tegenstrijdig heeft verklaard over zijn ontslagname in Qatar. 13.4. Ook het tweede deel van de eerste grief faalt. 14. Wat de staatssecretaris als tweede grief heeft aangevoerd kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan. Conclusie 15. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Dit betekent dat de staatssecretaris, zoals de rechtbank hem al had opgedragen, opnieuw moet beslissen op de aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen. 16. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.

ECLI:NL:RVS:2015:1864 Incidenteel hoger beroep is niet beperkt tot die onderdelen van de rechtbankuitspraak waartegen het principaal hoger beroep is gericht. Het standpunt van C. ter zitting dat A. en B. niet ontvankelijk zijn in hun incidenteel hoger beroep, nu dat ziet op de stapmolen en longeerbak, terwijl het principaal hoger beroep van het college ziet op het manegebouw, wordt niet gevolgd, nu artikel 8:110, eerste lid, van de Awb voor dat standpunt geen aanknopingspunten biedt. Uitspraak op de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Leudal, A. en B., beiden wonend te Roggel, gemeente Leudal, appellanten, tegen de uitspraak van de Rechtbank Limburg van 25 juli 2014 in zaak nr. 13/1192 in het geding tussen: A. en B. en het college. Procesverloop

Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. bevestigt de aangevallen uitspraak; II. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992 (negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Noot Met noot onder AB 2016/195 M. Reneman

AB 2016/197 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE 17 juni 2015, nr. 201406573/1/A1 (Mr. R. van der Spoel) m.nt. L.W. Feenstra en Y.E. Schuurmans1 Art. 4:6, 7:11, 8:110 Awb

1

Lieke Feenstra is advocaat-stagiaire bij Kennedy Van der Laan in Amsterdam. Ymre Schuurmans is hoogleraar staats- en bestuursrecht, i.h.b. bestuursprocesrecht aan de Universiteit Leiden.

AB

T1_AB_1623_bw_V04.indd 1171

Bij besluit van 14 juni 2012 heeft het college het verzoek van A. en B. om handhavend op te treden tegen het manegegebouw op het perceel locatiea te Roggel (hierna: het perceel) afgewezen en hun verzoek om handhavend op te treden tegen de stapmolen en longeerbak op het perceel toegewezen. Bij besluit van 1 maart 2013 heeft het college, voor zover thans van belang, het door A. en B. daartegen gemaakte bezwaar, voor zover het ziet op het manegegebouw, ongegrond verklaard en, voor zover het ziet op de stapmolen en longeerbak, niet-ontvankelijk verklaard, het besluit van 14 juni 2012 gehandhaafd en vastgesteld dat het alsnog op het verzoek om handhavend op te treden tegen de stapmolen en longeerbak een besluit zal nemen. Bij besluit van 4 maart 2013 heeft het college het verzoek van A. en B. om handhavend op te treden tegen de stapmolen en longeerbak afgewezen. Bij uitspraak van 25 juli 2014 heeft de rechtbank het door A. en B. tegen het besluit van 1 maart 2013 ingestelde beroep, voor zover het ziet op het manegegebouw, gegrond verklaard, het besluit van 1 maart 2013 in zoverre vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Voorts heeft de rechtbank hun beroep, voor zover het ziet op de stapmolen en longeerbak, niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.).

Afl. 23 - 2016

Stylesheet: T1 V1.4

1171

6/2/2016 1:13:52 PM

195. Beslissing. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Noot

Recommend Documents