Essay Water en Infrastructuur, Annelies Wegenwijs, F133290 Vraagstuk: moet de zuivering van afvalwater wel of niet geprivatiseerd worden? Ja, volgens de OESO1 is nu sprake van een scheefgroei in de heffingsmethodiek en heeft men zich verbaasd over de inrichting van de organisatie van de waterzuivering in Nederland. De bewustwording bij de burger van het watergebruik en de verontreiniging ontmoet veel kritiek, omdat er geen sprake is van een duurzaam milieubeleid. Qua aanpak staat het Nederlandse beleid haaks op het Europese beleid. Hier volgt de achtergrond van mijn keuze die gebaseerd is op de hierna volgende beschouwingen en overwegingen. Inleiding Ik probeer bovenstaande vraag te beantwoorden met de volgende aspecten: de praktijk, het beleidskader en de bijbehorende wetgeving, om duidelijkheid te scheppen over dit onderwerp. Ik ervaar in de watersector dat er vaak een scheiding is tussen de juristen, de beleidsmakers en de uitvoerders. We zijn uiteindelijk druk bezig zijn met ‘ons’ onderwerp en vergeten hierdoor de burger. Bij deze vraag komen ook andere samenhangende vraagstukken aan de orde. Kan een waterschap met zijn energie en grondstoffen de markt op? Hoe geven we gehoor aan het advies uit het OESO rapport ? Op dit moment is er veel aandacht voor de afvalwaterzuiveringstak. Zowel op het gebied van valorisatie van afvalwater als op het gebied van de discussie omtrent wel of niet overhevelen van deze taken en het wel of niet privatiseren. Kan het onder de huidige wetgeving worden geregeld? Wettelijk kader In Nederland zorgen de waterschappen al jaren voor de bescherming van het water, veilige dijken, kwaliteit en kwantiteit van het water en de zuivering van het water. Veel waterschappen hebben de afgelopen tijd de nodige taken van de overheid overgenomen. Overgenomen taken zijn o.a. de muskusrattenbestrijding en de afvalwaterzuivering dat eerder een taak was van de provincie. De twee hoofdtaken van de waterschappen zijn waterketenbeheer en watersysteembeheer. De waterketen bestaat uit het geheel aan voorzieningen voor de drinkwater levering, de inzameling en zuivering van het afvalwater. Deze keten sluit aan bij het watersysteem, de waterketen onttrekt water aan het watersysteem en geeft het vervolgens weer terug aan het watersysteem. Het watersysteembeheer omvat het beheer van hoeveelheid en de kwaliteit van alle oppervlaktewateren en van het grondwater. Daarnaast bevat dit ook het beheer van de keringen en de waterberging. De waterketen en het watersysteem hebben invloed op elkaar.
1
Rapport van de OESO, Economische Samenwerking en Ontwikkeling, ‘Studies on water, ‘Water Governance in the Netherlands, fit for the future’, 2014. De OESO is een samenwerkingsverband van 34 landen om sociaal en economisch beleid te bespreken, te bestuderen en te coördineren. De aangesloten landen proberen gezamenlijke problemen op te lossen en trachten internationaal beleid af te stemmen.
Geschiedenis Wvo en ontstaan Waterwet In de jaren ’70 was veel oppervlaktewater vervuild door het geloosde ongezuiverde afvalwater. Hierdoor werd de ecologie sterk ontregeld en dit leidde o.a. tot massale vissterfte. Door de Wet Verontreiniging Oppervlaktewater (Wvo) die in 1970 in werking trad, moest de vervuiler gaan betalen en werd het mogelijk om steeds beter te gaan zuiveren. Het gezuiverde water dat nu geloosd wordt, heeft veel minder nadelige effecten op het oppervlaktewater. Deze wet is nu vervangen door de Waterwet (2009). Deze wet heeft toentertijd acht bestaande waterwetten samengevoegd tot één overzichtelijke wet. Wettelijk kader De taken, watersysteembeheer en waterketenbeheer, van de waterschappen staan vastgelegd in artikel 1, tweede lid van de Waterschapswet staat op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet. Artikel 1, tweede lid van de Waterschapswet luidt: De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet. Daarnaast kan de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen. Artikel 3.4 van de Waterwet luidt: (Waterwet Art 3.4 lid 1.) Zuivering van stedelijk afvalwater gebracht in een openbaar vuilwaterriool geschiedt in een daartoe bestemde inrichting onder de zorg van een waterschap. Een zodanige inrichting kan worden geëxploiteerd door het waterschap zelf dan wel door een rechtspersoon die door het bestuur van waterschap met die zuivering is belast. Lid 2. In afwijking van het eerste lid kunnen het bestuur van het betrokken waterschap en de raad van een betrokken gemeente op voorstel van één van beide partijen besluiten, dat de zuivering van daarbij aangewezen stedelijk afvalwater in die gemeente, vanaf een daarbij te bepalen tijdstip, geschiedt in een daartoe bestemde inrichting onder de zorg van die gemeente. Een besluit als bedoeld in de vorige volzin kan slechts worden genomen op grond dat zulks aantoonbaar doelmatiger is voor de zuivering van stedelijk afvalwater. Lid 3. Het bestuur van het waterschap en de raad van de betrokken gemeente beslissen op een voorstel als bedoeld in het tweede lid, binnen één jaar na de dag waarop het door de raad van de betrokken gemeente dan wel door het bestuur van het waterschap is ontvangen. Bij gebreke van overeenstemming binnen die termijn beslissen, de beide partijen gehoord, gedeputeerde staten. De zorg voor de inzameling van de riolering en het transport naar de rioolwaterzuiveringen ligt bij de gemeente, art.10.33 Wet Milieubeheer (Wm). De gemeente legt dit vast in een rioleringsplan (art.4.22 Wm) en doet dit in overleg met het waterschap en de provincie. Na de riolering komt het water terecht in een afvalwaterzuivering- of rioolwaterzuiveringsinstallatie. Deze installatie wordt in de Waterwet niet gezien als een waterstaatswerk maar heet een zuiveringtechnisch werk. De gemeente draagt zorg voor het stedelijk afvalwater. Onder stedelijk afvalwater wordt afvalwater verstaan dat bestaat uit huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater.2 De waterschappen dragen de zorg voor de zuiveringsinstallaties. Soms kan dit onder de zorg van de gemeente vallen. Om duidelijk aan te geven waar het riool overgaat naar de 2
Wegwijzer Waterwet, mr. dr. H.J.M. Havekes, mr. P.J. de Putter, Kluwer, 2014.
waterzuivering gebruiken we de term overdrachtspunt. Dit is het punt waarbij men aangeeft dat het vuilwater riool overgaat naar het zuiveringtechnisch werk. Deze scheiding is gemaakt in verband met het verschil in het beheer tussen de gemeente (publieke taak) en het zuiveringtechnisch werk dat in beheer van een rechtspersoon kan zijn. Daarnaast zijn er nog de Algemene Maatregelen van Bestuur (AmvB’s).Dit betreft de voornaamste rijksregelgeving. De provincie regelt de zuiveringstaak, krachtens de Waterwet, apart per waterschap, in het provinciaal reglement van bestuur. Europese wetgeving Sinds we in Nederland de riolering hebben aangelegd is de kwaliteit van de flora en fauna verbeterd. Dit ook naar aanleiding van de Europese wetgeving. De Kaderrichtlijn Water (KRW) verplicht ons tot het voorzien van een goede biologische kwaliteit van het oppervlaktewater. De bedoeling is dat de lidstaten de milieukwaliteitsdoelen uit deze richtlijn in 2015 behaald hebben maar door o.a. de gekozen methodiek van de richtlijn is dit moeilijk haalbaar. Het OESO rapport constateert dat de voortgang met betrekking tot stikstof, fosfor en pesticiden en het herstel van de natuurlijke dynamiek stagneert (schadelijke invloed van o.a. de landbouw en verkeer). De druk op de waterkwaliteit is hoog. Om beter te voldoen aan de eisen betekent dit ook voorzien in een goede rioolwaterzuiveringsinfrastructuur. In Nederland heeft de riolering een slechte staat en dit heeft een slechte uitwerking op de waterkwaliteit. De gemeente is verantwoordelijk voor het onderhoud van het openbare riool. Zij reinigt, inspecteert, repareert of vervangt alle onderdelen van het riool. Ook berekent de gemeente regelmatig of het riool al het regenen afvalwater nog goed kan verwerken. De gemeenten doen niet alles zelf, zij huren hiervoor regelmatig bedrijven of adviesbureaus in. Gemeenten hebben op grond van art. 10.33 Wm de zorgplicht ten aanzien van de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater. In de praktijk wordt hier invulling aan gegeven door de aanleg en beheer van een openbaar vuilwaterriool. Artikel 5 van de Richtlijn Stedelijk Afvalwater bepaalt dat overheden kunnen kiezen tussen concentratienormen voor de waterzuiveringsstations of verwijderingsnormen voor een volledig gebied. De Kaderrichtlijn Water laat nog meer ruimte voor lokale initiatieven toe: dit komt door de focus op het verkrijgen van een goede waterkwaliteit waarvoor de te nemen maatregelen locatie specifiek zijn. Verder staat in artikel 5, lid 2 en 4 van de Richtlijn Stedelijk Afvalwater: Lidstaten zorgen ervoor dat stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt vóór lozing in kwetsbare gebieden voor alle lozingen van agglomeraties met meer dan 10.000 inwoner equivalenten aan een behandeling wordt onderworpen. Of men toont aan dat het minimumpercentage van de vermindering van de totale vracht voor alle stedelijke waterzuiveringsinstallaties in dat gebied ten minste 75% voor totaal fosfor en ten minste 75% voor totaal stikstof bevat. Waterzuiveringsinstallaties In de afvalwaterzuiveringsinstallatie (kortweg AWZI) of de rioolwaterzuiveringsinstallatie(RWZI), zoals ze ook wel genoemd worden, wordt het afvalwater of rioolwater gezuiverd. Nederland telt momenteel 348 zuiveringsinstallaties. De waterschappen beheren deze zuiveringsinrichtingen. Een waterschap zorgt voor de
kwaliteit van het oppervlaktewater in een bepaald gebied, dus van het water in bijvoorbeeld sloten, rivieren en kanalen. Het gezuiverde afvalwater dat wordt gebracht in het open water heeft geen drinkwaterkwaliteit maar voldoet wel aan de milieueisen voor lozing op oppervlaktewater. De zorgplicht voor de zuivering, zoals eerder genoemd, is vastgelegd in art.3.4 van de Waterwet. Energiewinning en grondstoffen Bij de zuiveringsinstallaties is men momenteel vooral bezig met onderzoek en verbetering voor het hergebruik van het slib. We noemen dit de valorisatie van het afvalwater. Uit het afvalwater van de zuiveringsinstallaties kunnen veel bruikbare stoffen worden gehaald. Naast die stoffen die uit het slib worden gevormd en die, als brandstofkorrels, kunnen worden gebruikt voor het opwekken van energie, bevat het afvalwater ook fosfaat, stikstof, kalium en bouwstenen voor bio-plastics. Bij anaerobe afvalwaterzuiveringsinstallaties komt methaangas vrij, dit methaan vormt, tezamen met koolstofdioxide, biogas. Op dit moment bestaan er enkele energie neutrale waterzuiveringsinstallaties. Het is nog altijd niet mogelijk om een waterzuiveringsinstallatie energie te laten leveren aan derden. Eén van de belangrijkste oorzaken is de huidige wetgeving die de levering van energie blokkeert. Sommige waterzuiveringsinstallaties zouden wel energie kunnen leveren maar kunnen hun energie niet kwijt. Uit het recente OESO rapport blijkt dat de waterschappen bijna de helft van hun uitgaven besteden aan de behandeling van afvalwater ten behoeve van de taak waterkwaliteit. De kosten zijn dus hoog en daarom is men op zoek naar mogelijkheden om de afvalzuivering doelmatiger en zuiniger in te richten. Model Organisatie Als we er in Nederland voor kiezen om de zuiveringstaak los te koppelen van het waterschap welke organisatievorm is dan het meest geschikt om de zuiveringstaak het beste tot zijn recht te laten komen? In dit volgende gedeelte wordt eerst ingegaan op welke organisatie modellen er bestaan voor overheid en private bedrijven. Er zijn allerlei soorten organisatievormen. De juridische vorm waarin de organisatie of het bedrijf is gegoten heet de rechtsvorm. De wet bepaald welke vormen er zijn toegestaan. Er zijn verschillende organisatievormen mogelijk. Dit staat geregeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet en in boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. a. Constitutionele (publieke ) organisatievormen Openbaar lichaam. Het rijk, de provincies en de gemeenten zijn openbare lichamen. Zij hebben een open huishouding dat betekent dat deze bestuurslichamen op eigen initiatief taken kunnen opnemen of afstoten. Zij zijn in beginsel bevoegd zich alle belangen aan te trekken die zij zelf nodig achten. Waterschappen hebben een gesloten huishouding, zij voeren de taken uit die aan hun zijn opgedragen (art.1 Wsw). Voor de typering van een openbaar lichaam is bepalend dat er sprake is van een publiekrechtelijke gemeenschap van personen met een eigen publiekrechtelijke taken‐ en bevoegdhedensfeer en met een bestuur. Op de samenstelling en taakuitoefening hiervan kunnen deze personen rechtstreeks of door middel van vertegenwoordiging invloed uitoefenen. Via democratische zeggenschap is er dus vanuit de gemeenschap invloed op
het bestuur van het openbaar lichaam. Door de democratische invloed is er een legitimatie van de besluitvorming van het bestuur en bovendien maakt deze invloed het mogelijk dat belastingen kunnen worden geheven (volgens het adagium ‘no taxation without representation’).3 Als we de bevoegdheden overdragen of overlaten aan een ander openbaar lichaam (het rijk, de provincie, de gemeente of het waterschap) niet zijnde de centrale overheid, het rijk, dan noemen we dat decentralisatie. Er zijn ook andere vormen mogelijk zoals zelfstandig Bestuursorgaan, agentschap, productschap en een gedeconcentreerd orgaan. Wet Gemeenschappelijke Regelingen Dit is een samenwerking van overheden op grond van de Wet Gemeenschappelijke regelingen (WGR). Dat kan bijvoorbeeld een aantal gemeenten zijn die met een waterschap het beheer van kreken uitvoert. Bijvoorbeeld een recreatieschap, het recreatieschap Rottemeren of Groenbeheer Hoekse Waard. Zelfstandig Bestuursorgaan Bijvoorbeeld de Kamer van Koophandel, de Sociale Verzekeringsbank en de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD). Deze opereren in opdracht van het bevoegd gezag (bijvoorbeeld rijk, gemeente, provincie). Zij hebben geen eigen bestuurlijke bevoegdheden en vormen uitdrukkelijk geen aparte bestuurslaag. Gedeconcentreerd Orgaan Het Openbaar Ministerie en de Belastingdienst zijn hier voorbeelden van. Gedeconcentreerd wil zeggen door een regelgevende autoriteit een nieuwe bevoegdheid is toegekend aan een dienst (of een ambtenaar) die ondergeschikt is aan het politiek verantwoordelijke orgaan. Deze bevoegdheid is bij de wet gegeven en zij zijn afhankelijk van het politieke orgaan en hebben geen eigen inkomsten. Agentschap Dit is een zelfstandig onderdeel van een ministerie dat een eigen beheer voert. Een agentschap heeft een eigen directie, een eigen begroting en een eigen financiële administratie die los staan van de begrotingsadministratie van het ministerie waartoe het behoort. De minister is de hoogste baas en de ministeriële verantwoordelijkheid geldt onverminderd voor een agentschap. Een agentschap heeft doorgaans een ondersteunende of uitvoerende taak. Op deze manier lijkt een financiële ‘zelfstandigheid’ te bestaan maar de politieke leiding is uiteindelijk degene die bepaald wat men doet met de uitgaven. Productschappen Een productschap is een publiekrechtelijke organisatie van de bedrijven die eenzelfde soort grondstof in opeenvolgende stadia bewerken. Zij hebben de bevoegdheid om belasting te heffen en bepaalde regels vast te stellen en zij dienen als adviesorgaan. Als de organisatievorm onder de overheid valt is er geen sprake van streven naar winst.
3
Onderzoek Universiteit Utrecht, ‘Staatsrechtelijke en bestuurskundige gevolgen bij een mogelijke wijziging
van de organisatiestructuur van de waterschappen’, juli 2010, mr.dr. R. Nehmelman, mr.dr. I.U.Tappeiner en drs. S. Steenman pag.16.
b. De geprivatiseerde modellen De natuurlijke ondernemingsvorm en de privaatrechtelijke ondernemingsvorm. Een natuurlijke ondernemingsvorm is bijvoorbeeld een eenmanszaak of een maatschap. Bij de natuurlijke ondernemingsvorm is het risico dat de wet een zelfstandig ondernemer volledig aansprakelijk stelt voor alle aansprakelijkheid die op het bedrijf rust, ook wel hoofdelijke aansprakelijkheid genoemd. Gaat er iets namens het bedrijf mis, dan is de ondernemer volledig aansprakelijk, met uiteindelijk zelfs zijn privé vermogen. Privaatrechtelijke ondernemingsvormen zijn samenwerkingsvormen en instanties die volgens de wet zelf kunnen handelen. De onderneming is zelf, en niemand anders, aansprakelijk voor de gevolgen. Een rechtspersoon kan zelf transacties maken en is zelf verantwoordelijk voor zijn verplichtingen. De eigenaren staan los van het bedrijf. Zij zijn dan ook niet aansprakelijk voor de handelingen die het bedrijf doet. Een Besloten Vennootschap (BV) of een Naamloze Vennootschap (NV) zijn voorbeelden. In Nederland zijn er een tiental drinkwaterbedrijven en de aandelen van deze drinkwaterbedrijven zijn meestal in publieke handen, bijvoorbeeld de provincie of het waterschap. We spreken hier over de zgn. privaatrechtelijke bedrijven omdat ze geen belasting maar een prijs voor het water vragen. Wat zijn de belangrijkste motieven die voor de overheid van belang zijn om voor privatisering te kiezen? De meeste leidende en terugkerende motieven zijn slagvaardigheid en flexibiliteit van deze samenwerkingsvormen.4 Welke organisatievormen zijn er voor de bestaande zuiveringsinstallaties? De meeste zuiveringsinstallaties vallen onder het beheer van een waterschap. Er zijn ook ander organisatievormen, een voorbeeld van een organisatievorming is een bedrijfschap. In de provincie Limburg vinden we het Waterschapsbedrijf Limburg dit is een samenwerkingsverband van waterschap Peel en waterschap Roer en Overmaas. Dit bedrijf zal voor de Europese Commissie trekker worden van een Europees project samen met (internationale) bedrijven. Een bedrijfschap is gevormd naar aanleiding van de Gemeentelijke Regeling Bedrijvenschap, dit is een openbaar lichaam. In de provincie Drenthe heeft het waterschap De Vechtstroom een samenwerking in de vorm van een PPS met een waterleidingmaatschappij (de Waterleiding maatschappij Drenthe). De afkorting PPS betekent een publiek-private samenwerking en is een samenwerkingsvorm tussen een overheid en één of meerdere private ondernemingen. Een ander voorbeeld is de AWZI Harnaschpolder van Hoogheemraadschap van Delfland. Deze zuiveringsinstallatie is ook georganiseerd in een PPS vorm, het waterschap van Delfland is de eigenaar van deze zuiveringsinstallatie en Delfluent Services BV is de bedrijfsvoerder. Een publiek-private samenwerking (PPS) is de meest verregaande vorm van samenwerking tussen de overheid en de markt, hier investeren zij samen en verdelen gezamenlijk de risico’s. Deze constructie is bedacht om bij het realiseren van projecten
4
Rapport in opdracht van ministerie I&M Privaatrechtelijke taakbehartiging door decentrale overheden. Oprichten van en deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen door provincies, gemeenten en waterschappen, Den Haag, 2006, pag. 39.
meer tempo en besparingen te creëren. Deze PPS5 heeft een vlucht genomen onder het kabinet Lubbers II in 1986. Het regeerakkoord vermeldde: “Nieuwe vormen worden opgezet van publieke en private samenwerking met de gemeentelijke overheid, het plaatselijke c.q. het regionale bedrijfsleven en indien nodig de rijksoverheid, gericht op het opvoeren van het investeringsvolume ten behoeve van onder meer de stedelijke vernieuwing”. Er bestaan verschillende vormen van contracten bij deze samenwerking, van traditioneel tot uitgebreide geïntegreerde contracten. De regie van een project en het eindresultaat blijft in handen van de overheid. De uitvoering wordt zo veel mogelijk door marktpartijen gedaan. Soms is de opdrachtnemer volledig verantwoordelijk voor ontwerp, bouw, beheer en onderhoud en financiering van het project. De contracten kunnen een looptijd hebben van 20 of 30 jaar. De nieuwe constitutionele organisatievormen die in de waterschap wereld worden gebruikt en bedacht, vaak door de crisis gedwongen tot het zoeken van samenwerking, neemt steeds meer de vorm aan van een commercieel bedrijf. Kijk naar de PPS constructie. De bedrijven voeren uit en het waterschap regeert. Dit is toch een vorm van je indirect op de markt begeven. De overheid heeft niet voor niets het wetsvoorstel Markt en Overheid aangenomen, dit is een voorstel omtrent regelgeving voor decentrale overheden als zij de markt opgaan.6 Samenvattend, de meeste zuiveringsinstallaties in Nederland vallen onder de taak en beheer van het waterschap zelf of via een samenwerking onderling met andere overheden onder de WGR. In alle gevallen geldt steeds dat de overheid de toezichthouder blijft. In welke organisatievorm de meeste waterzuiveringsinstallaties in Europa of in de rest van de wereld geregeld is, is moeilijk aan te geven omdat de publieke organisatie van het waterbeheer daar sterk uiteen loopt, de andere landen kennen bijvoorbeeld geen apart ministerie voor Water. Veel zuiveringsinstallaties vallen onder de zorg van de gemeente.7 Deze vraag wordt hierom buiten beschouwing gelaten in dit stuk. Commissie Peijs In het vorige stuk hebben we de diverse organisatievormen besproken. Er zijn veel samenwerkingsverbanden tussen gemeenten en waterschappen en soms ook met de drinkwaterbedrijven gestart in de waterketen. De commissie Peijs of de Visitatiecommissie Waterketen, heeft de vooruitgang van de samenwerking en de innovatie in de regio’s onderzocht, beoordeeld en gestimuleerd naar aanleiding van de opdracht van het ministerie van I&M.8 De nadruk ligt op het bereiken van doelmatigheid en efficiency in 2020. De bedoeling is door het bevorderen van de samenwerking geld te besparen, de inzet is om per jaar 450 miljoen euro te bezuinigen na 2020. Eén van de doelen is de achterblijvers te bezoeken en aan te sporen tot verbetering. 5
Aanbesteden in relatie tot PPS, Nieuwe vormen van PPS, nieuwe vormen van aanbesteden, Lezing voor de voorjaarsvergadering van de Nederlandse Vereniging voor Aanbestedingsrecht, 28 juni 2001 door Mr. M.A. Moolhuizen, Kenniscentrum PPS en ‘Kiezen voor publiek-private samenwerking’ een uitgave van BoomLemma. 6 Op 22 maart heeft de 1e Kamer dit wetsvoorstel aangenomen. Deze wet is een onderdeel van Mededingingswet en bevat gedragsregels om onjuiste besteding van publieke middelen door overheden of overheidsdiensten tegen te gaan om oneerlijke concurrentie van aanbieders van goederen en diensten te voorkomen. Deze wet gaat 1 juli 2014 in werking. 7 OESO rapport "Multilevel Governance of Water Policy in OECD Countries, 2011. 8
Instellingsbesluit van de Minister van Infrastructuur en Milieu, 24 juni 2013, nr. IENM/BSK-2013/121020, houdende vaststelling van het Instellingsbesluit Visitatiecommissie.
Men gaat uit hierbij uit van het behouden van de huidige organisatiestructuur. 9 Parallel met de Drinkwaterbedrijven en de Drinkwaterwet Voordat tot een afronding wordt overgegaan is het belangrijk om de drinkwaterbedrijven en drinkwaterwetgeving te illustreren. Wettelijk kader Volgens artikel 2 van de Drinkwaterwet, dragen de bestuursorganen de zorg en uitvoering van de openbare drinkwatervoorziening. De zorg staat in artikel 3, daaropvolgend berust bij de eigenaar van het drinkwaterbedrijf die bevoegd en verplicht is tot levering van drinkwater in dat gebied. Een drinkwaterbedrijf is volgens artikel 1 van de Drinkwaterwet een bedrijf dat uitsluitend of mede bestemd is tot openbare drinkwatervoorziening. In artikel 1 van de Drinkwaterwet staat de definitie van de gekwalificeerde rechtspersoon. De privaatrechtelijke rechtspersonen, het drinkwaterbedrijf, heeft de exclusieve bevoegdheid en de plicht om drinkwater te leveren. De rechtspersoon kan bijvoorbeeld zijn het rijk, de provincie of het waterschap, of de rechtspersoon kan zijn een NV of BV die voldoet aan de voorwaarden, of het kan een coöperatie of een stichting zijn. De zeggenschap over de drinkwaterbedrijven wordt altijd uitgeoefend door een publiekrechtelijke rechtspersoon. In artikel 7 van de Drinkwaterwet staan vervolgens de taken die zijn opgedragen en gericht zijn aan de eigenaren van de drinkwaterbedrijven. De statuten van drinkwaterbedrijven bepalen wie beslist tot het verrichten van andere activiteiten dan de uitvoering van publieke taken. Men zal dus eerst intern verantwoording dienen af te leggen. Minister Cramer gaf aan in haar brief van 16 januari 2009 aan de tweede Kamer aan dat andere (commerciële) activiteiten geen risico mogen vormen voor of ten laste van de openbare drinkwatervoorziening of de gebonden klant.10 Dit geldt zowel voor andere activiteiten in Nederland, zoals diensten en producten op het gebied van industriewater, als voor andere activiteiten in het buitenland met een commercieel oogmerk, zoals het op de markt brengen van ontwikkelde kennis en technologie op het gebied van (drink)water. Artikel 7, vierde lid, van de Drinkwaterwet verbiedt kruissubsidie tussen activiteiten die behoren tot de opgedragen publieke taken en andere activiteiten. Tevens geldt dat andere activiteiten administratief gescheiden moeten zijn van de publieke taken volgens artikel 25b lid 1a van de Mededingingswet. Een juridische scheiding heeft daarbij de sterke voorkeur.11 Nu weer terug naar de zuiveringstaak. Als we de wetten met betrekking tot de zuivering aan moeten passen of laten vervallen omdat we de taak zouden weghalen bij de waterschappen is het belangrijk na te gaan welke facetten voor waterzuivering in de wetten staan.
9
Voortgangsrapportage Visitatiecommissie Waterketen- Drs. A.H. Hendriks, 23 januari 2014.
10 11
Minister van VROM van 16 januari 2009 (Kamerstukken II, 2008–2009, 30 895, nr. 52.
Mededingingswet Artikel 25b lid 1a. Ondernemingen waaraan overeenkomstig artikel 86, eerste lid, van het Verdrag een bijzonder of uitsluitend recht is verleend of die overeenkomstig artikel 86, tweede lid, van het Verdrag met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang zijn belast en met betrekking tot deze dienst in enigerlei vorm compensatie ontvangen, en die verschillende activiteiten uitvoeren, houden een zodanige administratie bij dat: a. de registratie van de lasten en baten van de verschillende activiteiten gescheiden zijn; b. alle lasten en baten, op grond van consequent toegepaste en objectief te rechtvaardigen beginselen inzake kostprijsadministratie, correct worden toegerekend; c. de beginselen inzake kostprijsadministratie volgens welke de administratie wordt gevoerd, duidelijk zijn vastgelegd.
Aanpassing wetten bij wegnemen zuiveringstaak Kijkend naar de inrichting van de Waterwet dan zijn er een aantal wetten, artikelen 3.4 en 3.8 die aangepast zouden moet worden. Artikel 1 van de Waterschapswet zou aangepast moeten worden omdat daar de zuiveringstaak staat vermeldt. Omdat het zuiveringtechnisch werk niet onder de waterstaatwerken vallen, zullen er verder niet veel wetten te hoeven worden aangepast, als de zuiveringstaak uit de Waterwet zou worden gehaald. Een rioolwaterzuivering valt onder de Wet Milieubeheer (milieuvergunning) en onder de Waterwet (watervergunning), deze blijven bestaan. In het provinciale reglement staat ook de zorgtaak genoemd voor de zuivering van afvalwater, deze dienen dan ook te worden aangepast. Net als de AmvB’s maar hierin staan hoofdzakelijk de maatregelen gericht op de kwaliteitseisen benoemd en deze blijven ongewijzigd. Wat staat er in de Omgevingswet, die meer gaat voorzien in afstemming tussen ruimtelijke ordening, natuur en waterbeleid, die op de stapel ligt en in 2018 van kracht wordt? Hierin komen de artikelen 3.4 en 3.8 uit de Waterwet ook weer terug (art 2.5 lid 2c (toedeling taak) en lid 3 en 4 ). In de toetsversie Memorie van Toelichting staan geen bijzondere wijzigingen vergeleken met de zuiveringstaak zoals opgenomen in huidige wetgeving. In hoofdstuk 4.2.3 staat de organisatie van de overheidszorg en de toedeling van taken aan bestuursorganen nader toegelicht. 12 De Richtlijn stedelijk afvalwater blijft van kracht.13 Bij WIE komt de zuiveringstaak te liggen? Als deze taak wordt weggehaald bij de waterschappen zijn er, zoals net uiteengezet, niet veel wetsaanpassingen nodig. Vanuit de integrale benadering van de waterschapstaken, de grote mate van afhankelijkheid en verwevenheid die het watersysteem en de waterketen op elkaar hebben, is dit een slechte keuze. De OESO pleit voor een andere meer passende inrichting van de waterketen dat wil zeggen van het beheer en de financiering voor de organisatie voor de zuivering en ook de riolering. Het huidige bestuurs- en financieringsmodel leent zich minder goed voor investeringen en exploitatie van de waterzuiveringsdiensten.14 Privatiseren van de zuiveringstaak betekent een verschuiving van de kosten. Het betekent tevens dat de waterschappen geen zuiveringsheffing opbrengst meer ontvangen. Het waterschap heeft dan alleen nog de opbrengsten uit de watersysteemheffing (art 117 Wsw) en voor zover er bij een waterschap sprake is van wegenbeheer, de wegenheffing. Zuiveringsheffing Met de zuiveringsheffing bekostigen de waterschappen het zuiveringsbeheer (art 122d Wsw). Dit is iets anders dan de verontreinigingsheffing, dit moet worden onderscheiden van de zuiveringsheffing die uitsluitend door waterschappen wordt geheven. Het inhoudelijk verschil is beperkt tot de wijze van lozing (direct op het oppervlaktewater of via de riolering op een zuiveringtechnisch werk van een waterschap) en de bestemming van de heffingsopbrengst (beheer van het watersysteem of zuivering van afvalwater), artikel 7.1 12
Omgevingswet toetsversie, Memorie van Toelichting, hoofdstuk 8, pag. 55.
13
Omgevingswet toetsversie, Memorie van Toelichting hoofdstuk 8, 2014, pag. 200.
14
Nederlandse samenvatting rapport OESO , conclusies en aanbevelingen, Waterbeheer in Nederland,2014, pag. 12.
en 7.2 van de Waterwet. De verontreinigingsheffing van het Rijk belast lozingen op rijks wateren; de heffing van het waterschap ziet op lozingen op regionale oppervlaktewateren. Dus de zuiveringsheffing wordt geheven door het waterschap (bron: Het algemeen bestuur van het waterschap moet hiertoe een verordening vaststellen (artikel 110 Waterschapswet) voor het direct of indirect afvoeren van stoffen op een zuiveringtechnisch werk. De hoogte van het belastingbedrag is afhankelijk van de mate van vervuiling vanuit de woon- en bedrijfsruimten afgevoerde afvalwater. Deze vervuiling wordt uitgedrukt in een aantal vervuilingseenheden (ve). Er geldt een tarief per vervuilingseenheid. Woonruimten bewoond door één persoon betalen zuiveringsheffing voor 1 vervuilingseenheid en woonruimten bewoond door twee of meer personen betalen zuiveringsheffing voor 3 vervuilingseenheden. De kosten zijn ook beïnvloed door de zgn. afhaakproblematiek. Sinds de komst van de Wet algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO) zijn veel bedrijven zelf hun afvalwater (gaan) voorzuiveren en zij vallen daardoor niet meer onder de zuiveringsheffing. Hierdoor ontstaat overcapaciteit bij de zuiveringsinstallaties. De waterzuiveringsinstallaties lopen hierdoor inkomsten mis en dit komt weer terug in de tarieven. De waterschappen hebben zelfs hiertegen anti-afhaakregelingen getroffen met bedrijven. Maar bedrijven zijn wel weer afhankelijk van het waterschap of zij een regeling kunnen treffen. Deze ‘anti-afhaakregeling’ is natuurlijk geen ideëel instrument. Dat bedrijven zelf hun (vervuilings)problemen oplossen is maatschappelijk wel een positieve ontwikkeling. Hoe is de financiering geregeld in andere landen? In veel landen gebruikt men dezelfde tariefstructuren voor afvalwater als voor de watervoorziening. In Nederland zijn de tariefstructuren met betrekking tot de waterketen en het drinkwater anders ingedeeld in tegenstelling tot andere landen waar de kosten van afvalwater samenhangt met de kosten van de hoeveelheid gebruikt water. 15 De burger is zich dan bewuster dan het verbruik en gebruik van water. Afvalwater en drinkwater zijn met elkaar verweven Goed is om ook bij de bron te beginnen en te onderzoeken of een soort beloningsysteem beter gaat werken, de hoogte van de zuiveringsheffing wordt nu uitsluitend gebaseerd op mogelijk schadelijke effecten voor het milieu. Daarmee maak je de burger bewuster van het watergebruik. Als we de gebruiker gaan belonen door zuiniger om te gaan met water zou deze daar eigenlijk voor beloond moeten worden. De prijs voor water stijgt voortdurend. Dat komt omdat drinkwaterbedrijven nog steeds moeten blijven investeren omdat de kwaliteitseisen voor water steeds strenger worden, daardoor is het zuiveringsproces duurder. Doordat men bewuster omgaat met water gaat het waterverbruik weliswaar naar beneden maar daardoor moeten de kosten van het drinkwaterbedrijf worden verdeeld over een lager gebruik dat resulteert weer in een hogere waterprijs. Beter zou het zijn als we de gebruiker gaan belonen voor zuiniger verbruik. Voor het invoeren van een dergelijk beloningssysteem of het koppelen van de drinkwaterprijs aan de afvalwaterzuiveringsprijs is een onderzoek aan te raden.
15
Rapport OESO ‘Water Governance in the Netherlands, fit for the future’, 2014, pag. 261.
Die bewustwording komt ook tot uiting bij de aanpak van de bron, als men de schadelijke stoffen in het milieu brengt. Het OESO rapport adviseert de sector landbouw het principe ‘De vervuiler betaalt’ te introduceren.16 Ook de waarden van energie- en grondstoffenopbrengst dienen te worden teruggebracht in de kosten voor de zuivering van afvalwater. Als de waterzuiveringsbedrijven worden geprivatiseerd kan de energie en grondstoffen ook makkelijk zonder wettelijke beperkingen verkocht worden aan derden. Zie rapport STOWA 17 waarin wordt geconcludeerd dat de levering van energie en grondstoffen of activiteiten aan derden die buiten de zuiveringstaak vallen voor potentiële wettelijke belemmeringen zorgen. Ook constateert men hier dat milieurechtelijke beginselen, waaronder het beginsel van een duurzame ontwikkeling, ontbreekt in de huidige wetgevingen. De rioleringszorg is in dit stuk niet meegenomen en besproken maar belangrijk is om even de nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot het afkoppelen van het riool te benoemen: door gescheiden of verbeterd gescheiden rioolstelsels lopen regen- en afvalwater niet tezamen naar een zuiveringssysteem. De burger kan zijn regenwater apart opvangen. Dit draagt bij aan de ‘awareness’ van de burger. De ‘awareness’ die volgens OESO nog zo ontbreekt bij de burgers in Nederland. Door klimaatverandering is de hoeveelheid regen de laatste jaren flink toegenomen en door het schone regenwater niet meer op het riool te laten lozen, blijft er voldoende rioleringscapaciteit voor het vuile afvalwater over. Conclusies en aanbevelingen De zuiveringstaak zoals die nu geregeld is met zijn huidige zuiveringsheffing is niet meer van deze tijd en past niet in het Europese waterbeleid. Veel nieuwe ontwikkelingen die ten gunste zijn voor het verduurzamen van de waterketen gaan nog te langzaam of komen niet van de grond. Er zijn weliswaar de afgelopen tijd veel afspraken vanuit het Bestuursakkoord Water, het Klimaatakkoord tussen de Unie en de waterschappen en de Greendeal 18 gemaakt over de verduurzaming van de waterketen. Het OESO rapport geeft aan dat de effectiviteit van het zuiveringsbeheer beter zou moeten worden georganiseerd. Er zijn al veel samenwerkingsverbanden maar hierbij komt de nieuwe technologie niet altijd tot zijn recht. De zuiveringsinstallaties draaien nog lang niet allemaal energieneutraal omdat het leveren van deze energie wordt geblokkeerd door de wet. De heffingen zijn door de huidige tarievenstructuur volgens de OESO niet gebaseerd op de echte kosten en missen de koppeling met de bron en met het drinkwater. De prijs voor water stijgt en drinkwaterbedrijven moeten steeds meer investeren door strengere kwaliteitseisen, dit maakt het zuiveringsproces duurder. De aanpak bij de bron, bij de burger en bedrijven, door deze meer erbij te betrekken en de aanpak bij de productie van stoffen die de waterkwaliteit bedreigen, is aan te bevelen. Drinkwaterbedrijven zijn nu al aan het onderzoeken hoe en of je een bedrijf die schadelijke stoffen produceert kunt belasten.
16
Rapport OESO ‘Water Governance in the Netherlands, fit for the future’, 2014, pag. 18.
17
Rapport STOWA ‘innovatie en duurzaamheid: valorisatie van afvalwater’ 2012-47
18
Bestuursakkoord Water, gesloten tussen Rijk, provincies, waterschappen, gemeenten en drinkwaterbedrijven, 23 mei 2011 - Klimaatakkoord 2010-2020 gesloten tussen de Unie van waterschappen en het rijk 12 april 2010 – Greendeal, gesloten tussen Rijk en de Unie van waterschappen, 3 oktober 2011.
Zoals al eerder geconcludeerd, de huidige organisatie van zuivering past niet meer bij de nieuwe ontwikkelingen. Door de zuiveringstaak bij de drinkwaterbedrijven onder te brengen sluit dit beter aan bij de genoemde aspecten 1. Duurzame ontwikkeling oftewel het introduceren in de wet van het duurzaamheidsbeginsel; 2. De waarde van afvalwater laten terugkomen in de zuiveringsheffing/prijs; 3. Beloningssysteem, de prijs voor de zuivering terugleggen bij het watergebruik; 4. Aanpak bij de bron (afkoppelen riolering, heffing schadelijke stoffen, de vervuiler betaald). Deze aspecten zouden aangepast, gebruikt of geïmplementeerd moeten worden in zowel de wet, als het beleid en de waterketen. Het advies luidt om de zuiveringstaak bij de bestaande drinkwaterbedrijven te organiseren en op deze manier meer verwevenheid te creëren tussen het afval-en drinkwater. Het afvalwater en drinkwater zijn sterk aan elkaar verbonden. Het advies is om de zuiveringstaak in de huidige Drinkwaterwet op te nemen en uit de Waterwet en de Waterschapswet te schrappen net als uit het provinciaal reglement. De Drinkwaterwet is een mooie compacte wet waar naast de bepalingen voor het drinkwaterbedrijf de bepalingen voor de afvalzuiveringsbedrijven (met de riolering) goed aansluiten. De bijbehorende AmvB’s gaan over de bepalingen over de kwaliteitseisen en kunnen ongewijzigd blijven. Als dan ook de rioleringstaak hieraan wordt toegevoegd betekent dit tenslotte dat de gehele waterketentaak geprivatiseerd wordt en de provincies worden aangewezen als aandeelhouders. Voor de nieuwe Omgevingswet is geen wijziging nodig omdat de Drinkwaterwet van kracht blijft. De Drinkwaterwet is primair gericht op de levering van drinkwater en bevat hoofdzakelijk bepalingen over de taken van drinkwaterbedrijven, de kwaliteit van drinkwater, de leveringszekerheid en continuïteit, de doelmatigheid van de drinkwatersector en de tarieven. De bepalingen richten zich dus vooral op de drinkwaterbedrijven (sectorwetgeving), naar hun aard vallen deze bepalingen buiten de reikwijdte van de Omgevingswet.19 Dit betekent dat de waterschappen dan alleen de watersysteemtaak nog bezitten. Het is de moeite waard om te onderzoeken om deze taak en de waterschappen onder te brengen bij de provincie. Dat betekent een bestuurslaag minder en levert een forse besparing op. Om de waterschappen op te heffen is een voorstel tot grondwetswijziging nodig.20 Dit proces kan jaren duren omdat deze wijziging ook voor de volgende regeerperiode van de Tweede Kamer door de kiezers moet worden goedgekeurd. Voor een dergelijke grondwetswijziging moeten de 1 e en 2e Kamer er 2 keer een beslissing over nemen, dit wordt ook wel de 1e en 2e ‘lezing’ genoemd. Door in ieder geval de eerste stap te zetten, de privatisering van de zuivering, kan de levering van energie en producten beter tot zijn recht komen. De bedrijven kunnen zich 19 20
Omgevingswet toetsversie, Memorie van Toelichting hoofdstuk 7.5, 2014, pag. 194.
Onderzoek Universiteit Utrecht: ‘Staatsrechtelijke en bestuurskundige gevolgen bij een mogelijke wijziging van de organisatiestructuur van de waterschappen’, Juli 2010 , mr. dr. R. Nehmelman, mr. dr. I.U. Tappeiner en drs. S. Steenman, pag. 12-13.
beter richten op hun kerntaken en omdat de markt ‘vrij’ is gekomen kunnen nieuwe ontwikkelingen sneller doorgevoerd worden. Het heffingssysteem van de nieuwe markt wordt meer gebaseerd op kostenoriëntatie, transparantie en duurzaamheid. De toezichtstaak wordt bij het Rijk geplaatst of in een apart daarvoor aangestelde commissie. (De handhaving geschiedt via periodiek meten en bemonsteren.) De marktwerking tussen de bedrijven zal de komende jaren meer gaan spelen vooral op het gebied van recycling. Dit alles heeft een grote toegevoegde waarde voor het milieu, de maatschappij en de burger. Door het begin en het einde van de waterketen aan elkaar te koppelen kun je de kosten voor de drinkwaterlevering en de kosten van de afvalwaterzuivering goed op elkaar afstemmen en zorgen voor een lagere marktprijs. De drinkwaterprijs anders inrichten en koppelen aan het verbruik, de mate van vervuiling door de gebruiker en de winst uit het leveren van energie en producten. Dit is een totaal nieuwe benadering die ten gunste komt van de burger. Ook de innovatie van beide processen kunnen direct op elkaar worden afgestemd en verbeterd. Het gebrek aan voldoende schoon water, of waterschaarste is een probleem dat dichterbij komt. In droge perioden ontstaan nu al knelpunten in de zoetwatervoorziening. In de toekomst zullen naar verwachting frequenter complicaties optreden.21 Het maatschappelijk belang is dus groot. Tenslotte is de tijd nu rijp om het zgn. duurzaamheidsbeginsel te verankeren in de Nederlandse wetgeving. Bij het duurzaamheidsbeginsel gaat het om het afwegen van de balans tussen maatschappelijke, economische en ecologische belangen. Dit kan bij belangenafweging als nieuw rechtsbeginsel dienen. In het Verdrag betreffende de Europese Unie staat dit beginsel geformuleerd. 22
21
In de concept deltabeslissing Zoetwater van het Deltaprogramma wordt daarom voorgesteld voorzieningenniveaus vast te stellen. 22
‘Recht voor de groenblauwe ruimte’ , mr. dr. Fred H. Kistenkas, 2012, pag. 136.
