ESF in het onderwijs. Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen. Een onderzoek van. 1 van 43

ESF in het onderwijs Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen

Een onderzoek van

ESF in het onderwijs: Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen

1 van 43

Voorwoord In de zomer van 2003 is Ernst & Young Executive Temporary Management door Resources Connection Inc. (inmiddels Resources Global Professionals) overgenomen, met als gevolg het inzetten van een ontvlechtingtraject met de Ernst & Young organisatie. Dit heeft geleid tot het meer zelfstandig ontwikkelen van kennis op terreinen die wij voorheen vanuit de gehele Ernst & Young organisatie ontwikkelden. Door verschillende signalen uit de onderwijsomgeving over onduidelijkheden op het gebied van ESF, heeft Resources Global Professionals besloten hier onderzoek naar te verrichten. Doelstelling van dit rapport is enerzijds het geven van een breed, compleet beeld van ESF aan onze opdrachtgevers binnen het onderwijsveld en anderzijds het bevorderen van de kennisontwikkeling binnen onze organisatie over dit onderwerp. Wij willen hierbij alle experts en betrokkenen bedanken voor hun medewerking aan dit onderzoek. Het rapport heeft voor Resources Global Professionals geleid tot hernieuwde inzichten in het ‘managen’ van ESF projecten. Resources Global Professionals, 2005 Sylke Krikke Roger van der Spek


2 van 43

Inhoudsopgave Samenvatting .......................................................................................................4 Inleiding ...............................................................................................................6 1. De achtergrond van de Subsidieregeling .........................................................7 1.1 Periode 1994-1999.....................................................................................7 1.2 Gevolg van periode 1994-1999..................................................................7 1.3 Achtergrond van de periode 2000-2006 ....................................................7 1.4 Doelstelling 3.............................................................................................8 1.5 ESF-3 in het onderwijs ..............................................................................9 1.6 Beschikbaar budget voor Onderwijs..........................................................9 2. ESF: onduidelijke rolverdeling? ....................................................................11 2.1 Van Brussel naar onderwijsinstelling ......................................................11 3. Hoe werkt de ESF-subsidie?..........................................................................13 3.1 De drie processen.....................................................................................13 3.1.1 De aanvraagfase.........................................................................................................13 3.1.2 Uitvoeringsfase..........................................................................................................14 3.1.3 Eindfase .....................................................................................................................15

3.2 Activiteiten geïntegreerd..........................................................................16 4. Het falen van ESF ..........................................................................................17 4.1 Stand van zaken (Mid-term evaluatie).....................................................17 4.2 Oorzaken..................................................................................................18 4.2.1 Macro-oorzaken.........................................................................................................19 4.2.2 Micro-oorzaken .........................................................................................................20

4.3 Situatie na de mid-term evaluatie ............................................................23 5. Keermoment voor ESF?.................................................................................24 5.1 Reeds geboekte vooruitgang....................................................................24 5.2 Gewenste veranderingen..........................................................................24 5.2.1 Macro-veranderingen.................................................................................................24 5.2.2 Micro veranderingen..................................................................................................25

6. Een andere aanpak .........................................................................................27 6.1 De administratieve vereisten....................................................................27 6.2 Projectmatig werken ................................................................................27 6.3 Het ESF-traject met behulp van projectmatig werken.............................28 6.4 Het beheersen van het project..................................................................30 6.5 De processen geïntegreerd .......................................................................31 7. Conclusies......................................................................................................32 8. Aanbevelingen ...............................................................................................35 Verklarende woordenlijst...................................................................................37 Bronvermelding .................................................................................................38 Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4

ESF Projectmanagement Model....................................................................40 Vragenlijst Agentschap SZW ........................................................................41 Vragenlijst ECG.............................................................................................42 Vragenlijst diverse experts.............................................................................43


3 van 43

Samenvatting Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is een zeer brede subsidieregeling, waarop diverse partijen aanspraak kunnen maken. In dit onderzoek is onderzocht waarom onderwijsinstellingen ESF-subsidies niet volledig benutten. Met behulp van de uitkomsten is vervolgens een managementaanpak opgesteld waarmee ESF-aanvragen eenvoudiger kunnen worden beheerst. Het onderzoek Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van desk- en fieldresearch. Diverse interviews zijn gehouden met deskundigen die breed actief zijn op het gebied van ESF. Daarnaast is gebruik gemaakt van eigen observaties. Door deze combinatie kan dit rapport gezien worden als een expertonderzoek, met een brede visie op ESF-3. De onderzoeksvraag luidde: “Waarom wordt door onderwijsinstellingen ESF-3 niet volledig benut?”. De conclusies Door het onjuist besteden en niet kunnen verantwoorden van ESF gelden in de periode 1994-1999 (‘ESF-oud’) heeft Nederland meer dan 200 miljoen euro aan Brussel moeten terugbetalen. ESF-gelden op de aanvragende instellingen werden teruggevorderd waardoor verschillende bedrijven failliet gingen. Hierdoor is koudwatervrees ontstaan bij ESF-aanvragende organisaties en werd ESF lange tijd gezien als een laatste middel om projecten te financieren. Naast dit ESF-spook is ook de overheid zelf de oorzaak geweest van de onderuitputting van ESF. Het Agentschap SZW had in de eerste jaren opstartproblemen met het op tijd opstellen van de subsidieregeling en met de transparantie van randvoorwaarden en communicatie omtrent ESF. Om een nieuw ESF-debacle te voorkomen is de overheid te ver doorgeschoten in de risicobeheersing. Het verleggen van verantwoordelijkheden naar de aanvrager en de strikte administratieve vereisten (strikter dan de Brusselse normen) om risico’s tot een minimum te beperken, hebben geleid tot zware administratieve lasten. Deze lasten, in combinatie met de eerder genoemde ESF-angst, hebben in eerste instantie gezorgd voor onderuitputting in de vorige jaren, waardoor Nederland miljoenen euro’s van het onbenutte ESF-budget aan Brussel heeft moeten teruggeven. Vraag daarbij is of Nederland niet beter haar lobby had kunnen inzetten in Brussel om dit geld op een later moment alsnog aan te kunnen wenden. Die uitzondering bleek bij enkele andere lidstaten ook mogelijk. Naast tekortkomingen van het overheidsbeleid zijn onderwijsinstellingen ook zelf niet in staat gebleken om ESF-gelden goed te benutten. Het aanvragen van de ESF-subsidie lijkt niet tot problemen te leiden, maar tijdens de uitvoering wordt het project vaak niet adequaat geadministreerd, waardoor de financiële verantwoording aan Brussel tekort schiet. Men is gefocust op de inhoud en doelstellingen van het project als zodanig en realiseert zich vaak niet of te laat (tijdens de uitvoeringsfase) dat de financiële verantwoording bepalend is voor het uit te keren ESF-bedrag. Deze wordt altijd achteraf definitief vastgesteld, ESF in het onderwijs: Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen

4 van 43

waarbij de strikte regel geldt: ‘niet verantwoord is niet subsidiabel’. Dit lijkt nog steeds niet door te dringen bij de onderwijsinstellingen. Ter illustratie: bij de meest aangevraagde ESF-projecten als Vroegtijdig Schoolverlaten (VSV) en Beroepsbegeleidende leerweg (BBL) is meer dan 100% van het beschikbare ESF-budget toegekend (beschikt), maar wordt uiteindelijk slechts een derde van de goedgekeurde subsidie uitgekeerd. Geconcludeerd wordt in dit rapport dat veel onderwijsinstellingen op het gebied van verantwoording òf onvoldoende expertise òf onvoldoende aandacht hebben. Aanbevelingen ESF kan wel degelijk succesvol worden ingezet. Een goede voorbereiding waarbij aandacht wordt besteed aan het inrichten van een goede administratieve organisatie (AO/IC) en een deugdelijke projectadministratie is hiervoor noodzakelijk. Dit dient te gebeuren vóórdat het ESF-project start. Om ESF aanvragende instanties beter op weg te helpen is een projectmanagementaanpak is in dit rapport geïntegreerd. Wellicht zal er een nieuwe ESF periode (2007-2013) volgen. Zowel overheid als aanvrager zullen zich moeten bezinnen hoe te anticiperen op deze mogelijke nieuwe ronde. De belangrijkste conclusie is dat de administratieve lasten drastisch kunnen worden verlaagd en de additionele subsidieregeling van het Ministerie van OC&W moet worden geschrapt. Verder moet aan de (onderwijs)instellingen duidelijk worden gemaakt dat ESF als succesvol instrument kan worden ingezet als cofinanciering van projecten en dient de koudwatervrees te worden weggenomen. Hiervoor zal een proactief voorlichtingsbeleid moeten worden ingezet. Uiteindelijk mag de financiële verantwoording niet worden onderschat; nog teveel projecten worden gestart zonder een stevige planning & control cyclus in te bouwen.


5 van 43

Inleiding “Nederland laat opnieuw ruim 100 miljoen euro aan ESF-subsidie in Brussel liggen. Het geld is bestemd voor projecten om werklozen aan het werk te helpen en werknemers op te leiden. Ook in 2001 bleef al 167 miljoen euro uit het Europees Sociaal Fonds onbenut”. 1 Aanleiding De Europese Unie stelt subsidie beschikbaar aan de lidstaten om de arbeidsmarkt te bevorderen. Nederland zou graag gebruik willen maken van deze subsidie, maar is tot op heden niet in staat geweest het toegewezen budget volledig te benutten. Met 6,5% werklozen van de totale beroepsbevolking lijkt het meer (succesvol) aanvragen van deze subsidie geen overbodige luxe. De vraag is welke oorzaken er ten grondslag liggen aan het niet benutten van het gereserveerde subsidiebedrag. Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is een zeer brede subsidieregeling, waarop diverse partijen aanspraak kunnen maken. In dit onderzoek wordt de regeling ESF-3 behandeld. Dit is momenteel de meest besproken subsidieregeling in termen van beschikbaar budget, toepassingsmogelijkheden en promotie van het Kabinet. Binnen het onderwijs zijn ruime mogelijkheden voor ESF-3, maar de branche laat daar tot op heden nog teveel kansen liggen. Nog geen 50% van de aangevraagde subsidie wordt daadwerkelijk uitgekeerd. Bij de andere markten ligt dit percentage aanmerkelijk hoger. Deze achtergrond heeft geleid tot het onderzoek “ESF in het onderwijs: koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen” Onderzoeksvraag De volgende algemene probleemstelling is onderzocht: ‘Waarom wordt door onderwijsinstellingen ESF-3 niet volledig benut?’ Uitgaande van bovenstaande probleemstelling zijn de volgende vragen geformuleerd: Wat houdt de ESF-3 subsidie in? Welke partijen zijn betrokken bij het subsidieproces? Hoe ziet het proces eruit? Welke oorzaken liggen ten grondslag aan de onderbesteding? Wat is de gewenste situatie? Hoe kunnen onderwijsinstellingen succesvoller aanspraak maken op ESF? Met behulp van deze antwoorden, is vervolgens een managementaanpak beschreven waarmee ESF-projecten eenvoudiger administratief kunnen worden beheerd. Deze aanpak is niet alleen een handreiking voor onderwijsinstellingen, maar kan ook houvast bieden aan organisaties in andere markten die aanspraak willen maken op subsidie. Opbouw van het onderzoek Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van desk- en fieldresearch. Diverse interviews zijn gehouden met deskundigen die breed actief zijn op het gebied van ESF. Daarnaast is gebruik gemaakt van eigen observaties. Op deze wijze is een brede visie op ESF-3 ontstaan. Het rapport is zodanig opgebouwd dat ESF-3 volledig wordt behandeld: de eerste hoofdstukken zijn een uiteenzetting van de achtergrond van ESF in het algemeen en de partijen die daarbij een rol spelen, daarna wordt gefocust op de impact van ESFaanvragen bij onderwijsinstellingen.

1

Volkskrant 25-08-2004


6 van 43

1. De achtergrond van de Subsidieregeling In dit hoofdstuk wordt de achtergrond gegeven van het Europees Sociaal Fonds (hierna te noemen ESF). Allereerst volgt een terugblik op de periode 1994-1999, waarna een beschrijving volgt van de periode 2000-2006. Tot slot wordt gekeken naar de ESF-3 regeling specifiek in het onderwijs.

1.1 Periode 1994-1999 In 1994 ging de eerste zesjaren periode van het ESF van start. Nederland was één van de lidstaten die gebruik maakte van de ESF-subsidie. De periode verliep niet vlekkeloos. Nederland hield zich niet aan de strenge controlevoorschriften die vanuit de Europese Commissie werden voorgeschreven, waardoor veel organisaties de toegekende subsidie niet rechtmatig konden onderbouwen. Pas in 1997 werd door een richtsnoer en een aparte verordening getracht te komen tot een duidelijke correctie- en controlebepaling. Door nalatigheid in het begin van de eerste ESF-periode (hierna te noemen ESF-oud), moest veel geld worden terugbetaald aan de Europese Commissie. De organisaties, die het gebruik van de uitgekeerde subsidie niet konden laten toetsen op de rechtmatigheid, moesten de subsidie terugbetalen aan Brussel. Dit geld was reeds uitgegeven aan projecten en men kwam hierdoor vaak in grote financiële moeilijkheden. Sommige organisaties hebben zelfs faillissement moeten aanvragen. In 2002 (tijdens het 2e ESF-traject) had Nederland zijn schuld afgelost.

1.2 Gevolg van periode 1994-1999 Om zorg te dragen dat Nederland in de tweede ESF-periode (2000-2006) niet dezelfde fout zou maken, heeft de Nederlandse regering, in het kader van de Agenda 2000onderhandelingen, zich sterk gemaakt voor aanscherping van de beheer- en controlebepalingen in de structuurfondsverordeningen. De Europese Commissie heeft voor de structuurfondsen drie uitvoeringsverordeningen opgesteld. De eerste daarvan betreft de subsidiabiliteit: welke uitgaven vallen onder welke voorwaarden voor subsidie uit de structuurfondsen. De tweede bevat voorschriften voor de lidstaten op het gebied van financieel beheer, controle en verantwoording (scheiding van de functies van beheer- en betaalautoriteit). De derde richt zich op het opleggen van financiële correcties door de Commissie. Tevens heeft op landelijk niveau een belangrijke wijziging plaatsgevonden. De politieke verantwoordelijkheid werd bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) gelegd. Ook is gekozen voor een andere uitvoerder van de subsidieregeling, namelijk het Ministerie van SZW. Hiertoe werd het Agentschap SZW opgericht. Met de uitvoering van de regeling onder de verantwoordelijkheid van een ministerie, geldt dat de Algemene Rekenkamer tevens toezichthouder is.

1.3 Achtergrond van de periode 2000-2006 Voordat in 2000 een nieuwe zevenjarige programmaperiode begon, vond in Lissabon de Europese Top plaats. Tijdens deze top werd afgesproken dat Europa in 2010 de belangrijkste kenniseconomie ter wereld moet zijn. Om dit doel te bereiken heeft de Europese Commissie ESF ingezet. Het ESF zal door de Europese Unie worden gebruikt om aanpassingen te verwezenlijken die nodig zijn voor de groei van de kenniseconomie, het concurrentievermogen en werkgelegenheid. Het ESF stelt financiële middelen beschikbaar voor strategische programma’s die gericht zijn om op de lange termijn steun te bieden aan het opwaarderen van de ESF in het onderwijs: Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen

7 van 43

kwalificaties van de beroepsbevolking, deze te moderniseren en om ondernemersschap te stimuleren. Het Fonds kan worden gebruikt als co-financiering van projecten die gericht zijn op de verbetering van de arbeidsmarkt, zoals terugdringing van werkloosheid door scholing, het vergemakkelijken van het arbeidsproces en het scheppen van nieuwe banen. De Europese Commissie stelt de kaders vast waarbinnen de lidstaten gebruik kunnen maken van de ESF-subsidie. Dit doet de Commissie door het opstellen van de structuurfondsverordeningen (zie paragraaf 1.2). Daarop volgend kan iedere lidstaat, door het opstellen van een EPD (Enig Programmering Document), aanspraak maken op de ESF-subsidie. In het EPD staan niet alleen de doelstellingen met hun maatregelen beschreven, maar ook de gewenste financiële bijdragen, de uitvoering van het EPD en de monitoring- en evaluatiesystemen. De Europese Commissie kent de subsidie toe aan de hand van de bijgevoegde begroting. Nederland heeft in 2000 goedkeuring gekregen voor haar eigen EPD; ‘Activeren Arbeidsmarktbeleid en een Leven Lang Leren’. In het EPD heeft Nederland aangegeven dat zij de ESF-middelen wil inzetten voor een drietal doelen, beter bekend als de ESF-1, ESF-2 en ESF-3 regelingen: 1. ‘Bevordering van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio’s met een ontwikkelingsachterstand’; 2. ‘Omschakeling van regio’s die zwaar door de achteruitgang van de industrie worden getroffen’; 3. ‘Bestrijding van langdurige werkloosheid en vergemakkelijking van de inschakeling van jongeren en met uitsluiting van de arbeidsmarkt bedreigde personen; het bevorderen van gelijke kansen voor vrouwen en mannen op de arbeidsmarkt’;2 Op ESF-1 kan alleen Flevoland aanspraak maken. Op doel 2 kunnen andere achtergestelde gebieden aanspraak maken. Dit onderzoek richt zich op doelstelling 3.

1.4 Doelstelling 3 De ESF-3 doelstelling houdt zich voornamelijk bezig met aanpassingen en moderniseren van het beleid en stelsels betreffende onderwijs/opleiding en werkgelegenheid, zodat de jongeren en langdurige werklozen steun kunnen krijgen bij het (opnieuw) betreden van de arbeidsmarkt. Daarbij komt dat de ESF-3 mensen kan helpen die nu van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten. De minister van SZW heeft in het EPD 7 maatregelen uitgewerkt die vallen onder deze ESF doelstelling, te weten: 1. Sluitende aanpak voor volwassen werklozen; a. Reïntegratie van volwassen (kortdurend)werklozen. 2. Behoud van een inzetbare beroepsbevolking; b. Reïntegratie van langdurig werklozen; c. Scholing van werkenden; d. Projecten dagindeling. 3. Een leven lang leren, onderdeel beroepsonderwijs. e. Bestrijding voortijdig schoolverlaten; f. Versterking beroepsbegeleidende leerweg; g. Praktijkonderwijs.

2

bronvermelding; EPD


8 van 43

1.5 ESF-3 in het onderwijs ESF projecten waarbij onderwijsinstellingen aanvrager zijn, zijn gericht op maatregel 3 (maatregelen e t/m g): e. Bestrijding voortijdig schoolverlaten. De beoogde prestatie van de projecten hebben als doel de deelnemers gedurende de hele looptijd van het project onderwijs gericht op een startkwalificatie volgen, dan wel gedurende de looptijd van het project een startkwalificatie behalen. f. Versterking beroepsbegeleidende leerweg. De beoogde prestatie van de projecten heeft als doel dat de deelnemers een beroepspraktijk- vormingplaats verwerven en tenminste 1 deelkwalificatie behalen. g. Praktijkonderwijs. De beoogde prestatie van de projecten heeft als doel dat de deelnemers bij afloop van het project een arbeidsplaats hebben verworven. Door de verantwoordelijke minister van SZW is het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC&W) aangewezen als clusteraanvrager voor de maatregelen e, f en g. Dit betekent dat instellingen die aanspraak willen maken op deze subsidie hun aanvragen moeten indienen bij het Ministerie OC&W. Zij clustert de aanvragen, waarna het als één aanvraag wordt ingediend bij het Agentschap SZW. Om te waarborgen dat het Ministerie van OC&W als clusteraanvrager aan de eisen van de subsidieregeling ESF-3 van het Ministerie van SZW kan voldoen, heeft OC&W voor de periode 2000-2006 een eigen subsidieregeling ESF-3 voor onderwijsinstellingen opgesteld. Deze regeling is een doorvertaling van de subsidieregeling ESF-3 van het Agentschap SZW. In de OC&W-regeling is de verantwoordelijkheid voor het juist administreren van de projecten bij de aanvragende instellingen gelegd. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen OC&W en de instellingen is daarmee t.o.v. de vorige ESF-periode gewijzigd. Opmerkelijk is overigens dat het Ministerie van OC&W met deze subsidieregeling onderwijsinstellingen tegen zichzelf beschermt door een artikel op te nemen: ‘artikel 5 berekening van het subsidieplafond’. Hierin staat dat een project een realisatie van de doelstelling moet hebben van tenminste 60%. Komt de realisatie onder de 60% dan zal het subsidiebedrag met een evenredig percentage dalen. In andere branches geldt deze prestatieafspraak niet. De doelgroep die via de clusteraanvrager OC&W in aanmerking kan komen voor de ESF-subsidie, omvat alleen onderwijsinstellingen die opleidingen hebben ingeschreven die onder de WEB (Wet Educatie en Beroepsonderwijs) vallen.

1.6 Beschikbaar budget voor Onderwijs In paragraaf 1.3 staat beschreven dat Nederland door het EPD subsidie heeft aangevraagd bij de Europese Commissie en de bedragen in de begroting kreeg toegezegd. Het gehele subsidiebedrag is in het EPD verdeeld naar de 7 maatregelen alsmede over de subsidiejaren. Nederland heeft met de Europese Commissie afgesproken dat tussen de verschillende jaren geen budgetoverheveling mag plaatsvinden. Tussen de maatregelen mag deze echter wel plaatsvinden.


9 van 43

In onderstaande tabel is het totaal beschikbare budget voor de maatregelen e t/m g gedurende de jaren 2000-2003 weergegeven: maatregel

Budget volgens EPD (mln. euro) 95 23 22 140

E (VSV) F (BBL) G (VOPRO) Totaal Tabel. 1.1

Budget volgens EPD (mln euro's)

150 100 50

Budget volgens EPD Totaal

G (VOPRO)

F (BBL)

E (VSV)

0

Budget volgens EPD (mln euro's)

(mln euro's)

Fig. 1.1

In het volgende hoofdstuk wordt aangegeven wat de specifieke rol van de betrokken partijen is en waar zij zich bevinden in het proces van ESF-aanvragen.


10 van 43

2. ESF: onduidelijke rolverdeling? Zoals in hoofdstuk 1 werd aangegeven, geeft de Europese Commissie de lidstaten de mogelijkheid gebruik te maken van de ESF-subsidie. Een lidstaat kan hier gebruik van maken, mits haar opgestelde EPD voldoet aan de 5 beleidsterreinen die de Europese Commissie heeft opgesteld. De lidstaat voldoet dan aan de administratieve- en uitvoeringseisen die de Commissie in het structuurfondsenverordeningen heeft beschreven. Nederland heeft voor deze periode (2000-2006) een Monitorcomité opgericht. Bij het Monitorcomité zal de nadruk worden gelegd op de beleidsmatige aansturing en toezichthoudende controle van het ESF. Hoewel het voorzittersschap bij het Ministerie van SZW ligt, zullen de sociale partners, de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten) en het Ministerie van OC&W ook zitting hebben in het Monitorcomité, vanwege hun betrokkenheid bij de implementatie van de prioriteiten.

2.1 Van Brussel naar onderwijsinstelling In onderstaande figuur is grafisch weergegeven hoe het proces op hoofdlijnen verloopt tussen alle betrokken partijen van ESF binnen het onderwijsveld:

Europese Commissie De Europese Commissie heeft besloten dat Europa in 2010 dé kenniseconomie moet zijn van de wereld. Hierdoor is besloten de lidstaten bij te staan door de projecten die hierop gericht zijn voor maximaal 50% mede te financieren. Om te zorgen dat de lidstaten houvast hebben en de projecten in goede banen te leiden heeft de Commissie de ‘Structuurverordeningen’ opgesteld.


11 van 43

Nederland/Ministerie SZW - Agentschap SZW Nederland heeft de politieke verantwoordelijkheid voor ESF gelegd bij de minister van SZW. De minister heeft voor de uitvoering van de ESF-3 doelstelling het Agentschap SZW opgericht. Deze kent vier kerntaken: • • • •

Beoordelen of subsidieaanvragen voldoen aan de eisen van de subsidieregelgeving; Voorlichting en advies geven over subsidieregelingen, onder andere over de opzet van de projectadministratie; Begeleiding van (potentiële) aanvragers en beoordeling van de voortgang tijdens de duur van het project; Na afloop van het project: controleren of de verstrekte subsidie volgens de regels is besteed en de activiteiten en kosten duidelijk zijn verantwoord.

Ministerie OC&W - CFI Het agentschap SZW heeft de clusteraanvrager, het Ministerie van OC&W, de coördinatie voor het ESF in het onderwijs verleend. Het Ministerie heeft de Centrale Financiën Instellingen (hierna het CFI) met de uitvoering van het ESF-3 in het onderwijs belast. Het CFI doet de inhoudelijke toetsing van de projecten en geeft voorlichting aan de onderwijsinstellingen. CFI - ECG Tot slot heeft het CFI het particuliere bedrijf European Consulting Group (hierna te noemen ECG) ingehuurd om een aantal uitvoerende taken over te nemen. ECG heeft de taak gekregen structuur in het proces aan te brengen. Dit heeft ECG gedaan door het verplicht stellen van de door hun geleverde software (DRS), harde deadlines te stellen en het houden van voorbesprekingen van de subsidieaanvragen en subsidieafrekeningen. Afbakening Het lijkt alsof iedere betrokken organisatie zijn verantwoordelijkheden legt bij een ander. Alle betrokkenen vervullen echter een eigen rol in het ESF-proces. Wanneer een project, waar ESF-subsidie voor wordt aangevraagd, stap voor stap wordt doorlopen, wordt duidelijk hoe dit proces in elkaar steekt. In het volgende hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan. Tevens worden in dit hoofdstuk de rollen van deze partijen verduidelijkt.


12 van 43

3. Hoe werkt de ESF-subsidie? In het voorgaande hoofdstuk zijn de rollen van de betrokken partijen beschreven, waarbij kort werd ingegaan op het subsidieproces. In dit hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan. Wij onderscheiden hier drie processen. Om een duidelijk beeld te geven, wordt parallel aan de procesbeschrijving een casus3 beschreven waarin een onderwijsinstelling invulling geeft aan een project dat recht heeft op ESF-3.

3.1 De drie processen Net als ieder ander subsidietraject is het ESF-subsidietraject onder te verdelen in drie fasen, te weten de aanvraagfase, een uitvoeringsfase en de eindfase.

3.1.1 De aanvraagfase Het traject begint met de aanvraagfase. In deze fase maakt de onderwijsinstelling haar aanspraak op de subsidie kenbaar. Dit wordt gedaan aan de hand van een aanvraagformulier in het softwarepakket DRS4, die door ECG ter beschikking is gesteld. Het subsidieproject is op dat moment nog niet van start gegaan. De aanvraag moet uiterlijk 12 weken voor de beoogde startdatum van het project binnen zijn bij het Agentschap SZW. Voor de projecten in het onderwijs betekent dit dat de deadline voor de aanvraag in mei ligt. Zoals eerder aangegeven is ECG een intermediair, ook voor de aanvraag. De onderwijsinstelling zal de aanvraag eerst indienen bij ECG, zodat de aanvraag nog kan worden aangepast voor de deadline. Casus In de maand januari heeft de onderwijsinstelling, het Krikke Lyceum, ontdekt dat zij voor een project dat in september aanstaande start, ESF-3 subsidie kan aanvragen. Men verzamelt informatie over de subsidieregeling en voorwaarden en na een voorlichtingsgesprek met ECG, besluiten zij het subsidietraject in te gaan. De projectleider is een docent. Het project, ‘voortijdig schoolverlaten’ denkt hij binnen zijn taakomschrijving aan te kunnen. Vervolgens wordt een projectplan opgesteld en een schatting gemaakt van het aantal deelnemers dat in aanmerking komt voor het project. Samen met de controller van de instelling wordt een begroting opgesteld, met onder andere de loonkosten van de betrokken docenten. Het digitale aanvraagformulier wordt ingevuld en opgestuurd naar ECG om nog in aanmerking te kunnen komen voor een pre-aanvraag. ECG controleert de aanvraag, maar zoals bij meerdere aanvragen, moet er nog het en ander aan verbeterd worden5, alvorens het definitief kan worden ingediend. Het aantal geplande uren blijkt niet sluitend ingevuld. Ook is het aantal deelnemers niet verdeeld naar activiteit/thema. Nog voor de deadline van 1 mei worden de aanpassingen doorgevoerd en wordt de aanvraag ingediend bij ECG voor de definitieve aanvraag.

3

Deze casus is gebaseerd op een werkelijke situatie uit de praktijk Verplichte software, ontwikkeld door ECG voor subsidieaanvragen 5 de fouten die aangegeven worden bij de casus zijn gebaseerd op de hoogste foutfrequenties die ECG heeft aangegeven op haar website 4


13 van 43

Na de aanvraagfase zal het Agentschap SZW de beschikking tot subsidieverlening uitgeven, waarna het project de uitvoeringsfase in kan gaan.

3.1.2 Uitvoeringsfase Op basis van de beschikking tot subsidieverlening, kan de instelling aanspraak maken op het eerste voorschot, bestaande uit 30% van het totaal beschikte subsidiebedrag. Ook bij het voorschotproces heeft ECG de rol van tussenpersoon. Om het eerste voorschot in handen te krijgen, hoeft de instelling nog geen accountantsverklaring in te leveren. Zodra de instelling gebruik wil maken van de overige twee voorschotten, zal zij met een accountantsverklaring moeten aantonen het voorschot nodig te hebben. Zodoende wordt de co-financiering van het project ook inzichtelijk voor het Agentschap SZW. Casus Het is inmiddels eind november en de projectleider wacht nog op de beschikking van het Agentschap SZW. Volgens de subsidieregeling zou de beschikking binnen 12 weken moeten worden afgegeven. De projectleider weet dat hij geen aanspraak kan maken op een voorschot totdat de beschikking is afgegeven. Gelukkig beschikt hij over voldoende financiële middelen, zodat de kosten die reeds gemaakt zijn kunnen worden voorgefinancierd. Wel vraagt hij zich af hoe kleinere instellingen, die te maken hebben met bezuinigingen en ESF aangrijpen als financieel middel om projecten te bekostigen, omgaan met dergelijke vertragingen. In september is het schooljaar en ook het project van start gegaan. In die maand heeft de intake van de deelnemers plaatsgevonden. De maand daarna zijn de accountants voor een preventieve controle langsgekomen. Zij hadden een aantal negatieve bevindingen over de administratieve organisatie, voornamelijk met betrekking tot de functiescheiding (AO/IC). Half oktober dienen deze aanpassingen te zijn doorgevoerd, want het rapport ‘preventieve controle’ van de accountant moet dan opgestuurd worden naar het Agentschap SZW. Begin november is de definitieve deelnemerslijst naar het Agentschap SZW verzonden. Helaas kwam het aantal deelnemers slechts uit op 80% van de schatting.

In de maand januari moet een voortgangsrapportage worden opgestuurd. De accountant zal een managementletter opstellen waarin zijn bevindingen worden weergegeven. Net als bij de aanvraag, zal ook de voortgangsrapportage via ECG worden ingediend. ECG zal de voortgangsrapportages clusteren en toetsen op de financiële aspecten. De verslagen zullen na ECG in handen komen van het CFI. Het CFI zal de voortgangsverslagen bekijken, en de inhoudelijke controle uitvoeren. Tot slot komen de voortgangsverslagen bij het Agentschap SZW terecht. Casus Het is eind december en de projectleider heeft net van de financiële administratie te horen gekregen dat het eerste voorschot van het Agentschap SZW is binnengekomen. Tijdens een overleg met de controller wordt hem medegedeeld dat een verzoek om een tweede voorschot in gang kan worden gezet. Inmiddels heeft de instelling zelf zoveel moeten voorfinancieren aan onder andere loonkosten, dat het eerste voorschotbedrag van het Agentschap SZW volledig is uitgeput. In januari komen de accountants toch langs om een voortgangsrapportage op te kunnen stellen en besloten wordt een accountantsverklaring te vragen voor het voorschot.


14 van 43

3.1.3 Eindfase Zodra het project is afgerond, zal de onderwijsinstelling een afrekening opmaken waarin de gebruikte subsidie wordt verantwoord. De onderwijsinstelling zal de afrekening indienen door gebruik te maken van dezelfde software als bij de aanvraag. De verantwoording wordt vergezeld van een accountantsverklaring. Tevens bestaat de mogelijkheid de afrekening in te dienen bij ECG in een voorronde. Hierdoor wordt het risico op fouten bij de afrekening verminderd. ECG zal de controle op volledigheid en financiële onderbouwing houden, waarna het wordt geclusterd en doorgestuurd naar het CFI. Bij het CFI wordt een inhoudelijke controle uitgevoerd en de accountant van het Ministerie van OC&W zal de financiële onderbouwing van de clusters controleren. Tot slot komt de afrekening bij het Agentschap SZW terecht waar alleen de financiële onderbouwing nogmaals wordt getoetst. Het Agentschap SZW heeft de verantwoordelijkheid de afrekening door te sturen naar de Europese Commissie. Casus Het project is afgerond. De projectleider is blij aan de directie te kunnen melden dat het project geslaagd is, want 72% van de deelnemers van het project is op school gebleven. Dit percentage blijft binnen het kader6 dat is gesteld in de subsidieregeling van het Ministerie van OC&W. De onderwijsinstelling zal dus niet worden gekort op het subsidiebedrag. De projectleider heeft DRS ingevuld en samen met de controller heeft hij de financiële verantwoording opgesteld. Besloten wordt de afrekeningrapportage naar ECG te sturen en wanneer deze wordt goedgekeurd, kan de accountantsverklaring worden opgesteld. Na de controle van ECG krijgt het Krikke Lyceum te horen dat de afrondingsrapportage niet voldoet aan de gestelde eisen. Zo ontbreekt het sofinummer van een aantal deelnemers, is de gedetailleerde kostenrealisatie van de projectkosten per pagina niet geparafeerd en zijn een aantal deelnemerslijsten niet getekend. Met name dit laatste punt is een probleem: de deelnemers hebben inmiddels vakantie. De controller komt met een creatieve oplossing: er worden fietskoeriers ingehuurd die door middel van een adressenlijst alsnog de handtekeningen verzamelen. Uiteindelijk komt de accountant met een goedkeurende verklaring, en wordt de afrekening ingediend.

Het laatste wat gedaan moet worden is de subsidievaststelling. Het Agentschap SZW zal op grond van de ingediende afrekening het definitief uit te keren subsidiebedrag vaststellen. Het restbedrag (het vastgestelde subsidiebedrag -/- voorschotten) wordt overgemaakt naar de onderwijsinstelling. Casus Het Krikke Lyceum krijgt een brief van het Agentschap SZW waarin een bedrag van subsidie is vastgesteld. Zij heeft nog recht op een afrekeningbedrag, daar de voorschotbedragen niet toereikend waren. De projectleider kan concluderen dat het meer werk was dan aanvankelijk gedacht, maar uiteindelijk is het project geslaagd.

6

60% van het beoogde resultaat van de aanvraag


15 van 43

3.2 Activiteiten geïntegreerd Om het gehele proces duidelijk weer te geven, kunnen de stappen die worden doorlopen geïntegreerd worden met het hoofdproces. De drie hoofdprocessen zijn in paragraaf 3.1 uitgelegd als de aanvraagfase, de uitvoeringsfase en de afrondingsfase. In de casus werden de verschillende activiteiten beschreven die binnen deze drie processen ondernomen moeten worden. Indien dit wordt samengevoegd ziet dit er als volgt uit:

Toelichting: In de aanvraagfase wordt de subsidieaanvraag opgesteld. Vervolgens vindt in de uitvoeringsfase de bevoorschotting plaats en wordt de voortgangsrapportage ingediend. Tot slot zal het project in de afrondingsfase terecht komen, waarin de afrekening en de subsidievaststelling centraal staan.

Nu duidelijk is hoe het ESF (aanvraag)proces verloopt, wordt in het volgende hoofdstuk de werkbaarheid van ESF verkend.


16 van 43

4. Het falen van ESF In 2003 heeft Nederland als lidstaat een tussentijdse evaluatie laten uitvoeren door een onafhankelijke organisatie. Opdracht was om na te gaan of de doelstelling bereikt werd. De uitkomst van dit rapport is zorgelijk: de grootste nettobetaler aan de EU laat de mogelijkheid om gebruik te maken van Europese subsidie liggen. Hieronder wordt verder ingegaan op de uitkomsten van het rapport en op de oorzaken van de onderuitputting die naar aanleiding van de interviews naar voren zijn gekomen.

4.1 Stand van zaken (Mid-term evaluatie) In opdracht van de Minister van SZW is een onafhankelijk onderzoek uitgevoerd7. Het hoofddoel was tweeledig, enerzijds het genereren van verantwoordinginformatie voor de Europese Commissie. Anderzijds het leveren van informatie over de voortgang en over de eerste resultaten van de ESF-projecten, alsmede informatie over de procedures en de organisatie die daaraan ten grondslag ligt. In het verlengde van deze hoofddoelen was de evaluatie gericht op de relevantie van de doelstellingen en strategie; de mate van aansluiting van de uitvoering van het ESF-programma bij de nationale en Europese doelstellingen en tot slot de mate waarin inzichten uit de Mid-term evaluatie van betekenis zijn voor de vormgeving van de derde programmaperiode. Dit onderzoek beperkt zich tot de eerste doelstelling, de financiële voortgang van de projecten, die betrekking hebben op de maatregelen van het Ministerie van OC&W (maatregelen e, f en g.). Deze voortgang is weergegeven in de volgende tabel. Maatregel

E (VSV) F (BBL) G (VOPRO) Totaal

Budget EPD

mln. 95 23 22 140

Beschikte aanvragen + tov budget EPD

% 104 % 107 % 60 %

mln. 98,8 24,6 13,2 123,4

Gedeclareerde bedrag t.o.v. aangevraagde bedrag % mln. 60 % 59,3 31 % 7,6 58 % 7,9 74,8

Gerealiseerd tov budget EPD

% 58 % 25 % 12 %

mln. 55,1 5,8 2,6 63,6

Tabel 4.1 Bron: Mid-term evaluatie, 2003

In hoofdstuk 2 is reeds kennis gemaakt met de eerste twee kolommen. Hieruit is het totaal beschikbaar budget te lezen, dat gereserveerd stond voor die maatregelen (20002003). Hierin was alleen te zien hoeveel Nederland in het EPD nodig achtte voor die maatregelen. In de ‘beschikte aanvragen + t.o.v. aangevraagde bedrag’ is vermeld wat het percentage is t.o.v. het totale budget dat door het Agentschap SZW beschikt is, met andere woorden, het bedrag dat door het Agentschap SZW is goedgekeurd en door de onderwijsinstellingen gebruikt mocht worden voor de uitvoering van projecten. Opvallend is dat het Agentschap SZW méér subsidie heeft toegezegd voor de maatregel ‘voortijdig schoolverlaten’ en ‘beroepsbegeleidende leerweg’, dan in het EPD beschreven staat. Dat is toegestaan door Brussel omdat het mogelijk is om binnen een subsidiejaar subsidiebudget te schuiven tussen de drie maatregelen. Uit deze percentages kan geconcludeerd worden dat onderwijsinstellingen graag en veelvuldig gebruik willen maken van de ESF-subsidie. Ook kan geconcludeerd worden dat maatregel g (praktijkonderwijs) niet erg populair was om subsidie voor aan te vragen.

7

Dit is uitgevoerd door Regioplan


17 van 43

In de tweede kolom is het percentage weergegeven dat in de eindfase door de onderwijsinstelling gedeclareerd is ten overstaan van het percentage dat door het Agentschap SZW is beschikt. Vooral het percentage van maatregel F is opvallend: daar waar de onderwijsinstellingen van het Agentschap SZW 107% beschikt hadden gekregen op basis van hun eigen aanvraag, wordt hiervan in de eindfase slechts 31% gedeclareerd. Dit betekent dat ofwel de ingediende begrotingen te hoog zijn (en als zodanig worden goedgekeurd), òf dat de kosten tijdens uitvoeringsfase niet of niet volledig kunnen worden verantwoord. Hier zal later in dit rapport op worden ingegaan. Tot slot staat in de laatste kolom het percentage dat daadwerkelijk is uitgekeerd in relatie tot het beschikbare budget volgens het EPD. Dit percentage blijkt slechts op 45,35% te liggen. In het overzicht hieronder is te zien welke bedragen voor de drie maatregelen ongebruikt zijn gebleven, en daarmee zijn komen te vervallen. Met vervallen wordt bedoeld dat deze bedragen door Nederland moeten worden teruggegeven aan de Europese Commissie. Maatregel E (VSV) F (BBL) G (VOPRO) Totaal

Budget EPD (mln. euro) 95 23 22 140

Uitgekeerd bedrag (mln. euro) 55,1 5,8 2,6 63,5

Bedrag terug naar Brussel (mln. euro) 39,9 17,2 19,4 76,5

Tabel. 4.2

Nederland zal dus meer dan de helft van wat zij dacht nodig te hebben voor projecten teruggeven aan de Europese Commissie. De mogelijke oorzaken hiervoor worden nader behandeld in de volgende paragraaf.

4.2 Oorzaken In de vorige paragraaf was te lezen dat meer dan de helft van de subsidie aan Brussel zal moeten worden terugbetaald, terwijl onderwijsinstellingen in de aanvraagfase meer dan 100% toegezegd kregen. Hieruit kan geconcludeerd worden dat tijdens de uitvoeringsfase in de subsidie een significante aanpassing naar beneden optreedt. Tijdens het onderzoek zijn diverse oorzaken naar voren gekomen voor deze onderuitputting. De oorzaken die ten grondslag liggen aan de onderbenutting kunnen worden verdeeld naar macro-niveau (landelijk) en micro-niveau (onderwijsniveau). In figuur 4.3 zijn de oorzaken weergegeven. Figuur 4.3


18 van 43

4.2.1 Macro-oorzaken. Een aantal oorzaken, dat aan de onderuitputting ten grondslag ligt zijn niet direct toewijsbaar aan de laatste drie maatregelen (e, f, g), of aan de rol van het Ministerie van OC&W. Het betreft oorzaken die voor alle maatregelen gelden. Hieronder worden de drie macro-oorzaken beschreven. 1. Gevolgen van ESF-oud. Voorafgaande dit ESF-traject (2000-2006), was er een ESF-periode die liep van 19931999 (zie ook hoofdstuk 1). Dit traject is moeizaam verlopen, Nederland heeft bijna 200 miljoen Euro moeten terugbetalen aan Brussel. Die periode (‘ESF-oud’) heeft geleid tot koudwatervrees en onduidelijkheden omtrent ESF. Allereerst de angst die de gevolgen van ‘ESF-oud’ met zich meebracht. Als gevolg van de fouten die gemaakt zijn tijdens deze periode zijn een aantal organisaties, waaronder ook onderwijsinstellingen failliet gegaan. Dit is breeduit in de media gepresenteerd. De positieve uitwerking die het ‘ESF-oud’ traject ook heeft gehad bleef hierdoor onderbelicht. Onderwijsinstellingen wilden uit angst voor herhaling van ‘ESF-oud’, de mogelijkheid van Europese subsidiering pas als laatste financieringsbron overwegen. Door deze gedachte zijn veel projecten uit eigen middelen bekostigd en bleef het potje met ESF-gelden daarmee ongemoeid. Een andere consequentie die ‘ESF-oud’ met zich meebracht was de manier waarop de afwikkeling plaatsvond. Hierboven staat beschreven dat sommige organisaties, waaronder ook onderwijsinstellingen, hun faillissement moesten aanvragen. Dit leidde ertoe dat een deel van de subsidie die terugbetaald moest worden niet bij die instellingen te verhalen was, zodat het Rijk dit moest terugbetalen. Naast dit probleem bestonden diverse andere vraagstukken die opgelost moesten worden. Dit kostte veel tijd en pas in 2002 kon een streep worden gezet onder de afwikkeling hiervan. Dit proces kostte naast tijd ook veel menskracht. Het Ministerie van SZW wilde dat de medewerkers die te maken hadden gehad met ‘ESF-oud’ werden ingezet om die vraagstukken op te lossen met als gevolg dat deze medewerkers niet inzetbaar waren om het nieuwe traject te starten (2000-2006). Het Agentschap SZW stelde nieuwe medewerkers aan, die weinig tot geen ervaring hadden met de ESF-subsidie. Rond 2002 hadden de nieuwe medewerkers zich goed ingewerkt, maar had dit wel voor de nodige vertraging gezorgd. Vanaf dat moment begon het proces beter te lopen. Omdat voor de nieuwe periode bijna geen kennis aanwezig was op het Agentschap SZW, konden vragen van instellingen over de subsidie en de procedure, niet beantwoord worden. Dit gegeven, in combinatie met de koudwatervrees uit de vorige periode, leidde tot het sterk achterblijven van het aantal aanvragen. 2. De rol van het Agentschap SZW Dit is de voornaamste reden voor de onderuitputting van de subsidie in het jaar 2000 en 2001. Het blijkt dat het Agentschap SZW nog geen subsidieregeling had opgesteld toen de periode van start ging. Daarbij kwam dat administratieve vereisten ook nog niet op papier stonden, met als gevolg dat organisaties die gebruik wilde maken van ESF nergens terecht konden voor heldere randvoorwaarden waar projecten en aanvragen aan moesten voldoen. Hoe diende een subsidieaanvraag er nu uit te zien? De reden voor de vertraging was voornamelijk te wijten aan de kennisachterstand bij het Agentschap SZW, vanwege het eerdergenoemde feit dat medewerkers met ESF ervaring niet ingezet konden worden voor het nieuwe ESF-traject. Het Ministerie van OC&W wilde niet dat de onderwijsinstellingen gedupeerd zouden worden en stelde nog in 2000 een eigen subsidieregeling op.


19 van 43

Naast het verlaat opstellen van de subsidieregeling en de administratieve vereisten, is het Agentschap SZW op een ander gebied ook niet proactief geweest. In figuur 4.2 is te zien dat Nederland niet alle subsidiegelden heeft gebruikt die zij vanuit Brussel toegekend heeft gekregen. Bij aanvang van de subsidieperiode was afgesproken met de Europese Commissie dat de onbenutte financiële middelen zouden komen te vervallen, met als gevolg dat Nederland miljoenen euro’s aan Brussel moest retourneren. Uit het onderzoek blijkt dat de terugbetaling wellicht had kunnen worden voorkomen, als Nederland haar lobby optimaal ingezet had. Indien we de lidstaat Duitsland als voorbeeld nemen, zien we dat zij in de vorige ESF-periode sterk gebruik heeft gemaakt van haar lobby, en zij in de gelegenheid werd gesteld de ongebruikte gelden van de eerste jaren alsnog te in te zetten voor dezelfde doeleinden in latere jaren. Wellicht had voor Nederland eenzelfde scenario kunnen gelden. 3. Administratieve vereisten De laatste oorzaak op Macro-niveau zijn de veelbesproken hoge administratieve vereisten. Vanuit Brussel worden deze strikt opgelegd. Een voorbeeld hiervan is een materialiteit van 1%. Dit komt neer op het verantwoorden van iedere euro die tijdens een ESF project wordt gemaakt aan kosten. In hoofdstuk 2 werd opgemerkt dat een lidstaat vrij is om een eigen subsidieregeling op te stellen. Echter, wanneer dit gebeurt en door de Europese Commissie wordt goedgekeurd, zal de lidstaat op deze subsidieregeling worden gecontroleerd door Brussel. Let wel: een lidstaat mág een eigen subsidieregeling opstellen, het is niet verplicht. Meerdere respondenten in het onderzoek zijn van mening dat Nederland ‘het beste jongetje van de klas’ wilde zijn en daarom een eigen subsidieregeling opstelde. Een andere reden voor het opstellen van deze regeling was uit zelfbescherming: het voorkomen van een herhaling van ESF-oud. Hoe dan ook: de subsidieregeling die door Nederland is opgesteld is strikter die van de Europese Commissie, waardoor de administratieve lasten hoger zijn. Samengevat Het bovenstaande geeft een helder beeld van de situatie waarin organisaties zich bevonden in de jaren 2000-2003: wanneer onderwijsinstellingen ESF wilden aanvragen en men de koudwatervrees uit de vorige periode overwonnen had, bleek er nog geen subsidieregeling beschikbaar te zijn. Nadat deze er kwam bleken de administratieve vereisten zodanig hoog dat dit als een belemmerende factor werd beschouwd om alsnog het subsidietraject in te gaan.

4.2.2 Micro-oorzaken Echter, voor de onderwijsinstellingen waren de drie eerdergenoemde constateringen niet de enige oorzaken van de onderuitputting van subsidie uit Brussel. In het onderzoek komt naar voren dat er voor de onderwijsinstellingen ook op micro-niveau oorzaken zijn voor de onderbesteding. 1. De financiële situatie van de onderwijsinstellingen De onderwijsinstellingen ondervonden in de jaren 2000-2002 geen financiële hindernissen. Dit had tot gevolg dat co-financiering voor projecten vanuit Brussel geen prioriteit kreeg. Minder aandacht werd besteed aan de nauwkeurigheid van de financiële verantwoording, iets wat de subsidieregeling wel vereist. De onderwijsinstellingen zagen de financiële gevolgen van ‘het niet kunnen aantonen van de rechtmatigheid van de kosten ten behoeve van de subsidieverantwoording voor Brussel’ simpelweg niet in. Wanneer dit tot minder subsidie leidde, kon dit uit eigen middelen worden bekostigd.


20 van 43

In 2003 was het Ministerie van OC&W genoodzaakt bezuinigingen door te voeren, met directe gevolgen voor de onderwijsinstellingen. De bezuinigingen waren zo groot, dat het vinden van alternatieve wijzen van financieren voor de onderwijsinstellingen zwaarder ging wegen. De uitwerkingen hiervan voor ESF zijn erg positief. 2. Eigen subsidieregeling Bij de macro-oorzaken werd genoemd dat Nederland een eigen subsidieregeling had opgesteld. Dit had diverse consequenties. Het Ministerie van OC&W wilde namelijk niet dat de onderwijsinstellingen gedupeerd zouden worden door de vertraging van het Agentschap SZW en stelde daarom een eigen subsidieregeling op. Het Ministerie van OC&W bestudeerde de subsidieregeling van ESF-oud en stelde haar regeling strikter op naar dit voorbeeld. Toen de subsidieregeling van het Agentschap SZW was opgesteld, bleek het Ministerie ruimschoots binnen de vereisten te blijven; de subsidieregeling van het Ministerie van OC&W bleek zelfs strikter dan de regeling die door het Agentschap SZW was opgesteld. De subsidieaanvragen en de subsidieverantwoordingen worden nu door de Europese Commissie getoetst aan de subsidieregeling van het Ministerie van OC&W. De hogere administratieve eisen hadden tot gevolg dat de koudwatervrees van onderwijsinstellingen toenam, waardoor de subsidieaanvragen uitbleven. Daarnaast bleek dat instellingen die wel een subsidieaanvraag hadden ingediend en beschikt hadden gekregen niet aan de administratieve eisen konden voldoen, waardoor de beschikte subsidie alsnog verloren ging. Er kan dan ook geconcludeerd worden dat de administratieve eisen duidelijk zorgen voor knelpunten in de verantwoording van de gemaakte kosten. 3. Integrale controle van 2002 van ECG In 2001 ontdekte het bureau ECG dat een aantal accountantsverklaringen bij de afrekening niet voldeden aan de vereisten van het Ministerie van OC&W. ECG gaf dit aan bij het Ministerie van OC&W waarop die hen verzocht een integrale controle uit te voeren op alle accountantsverklaringen. Vanuit het oogpunt van functiescheiding wilde ECG dit aanvankelijk niet, maar stemde hier uiteindelijk mee in onder de voorwaarde dat dit eenmalig zou zijn. Na afloop van de controle bleek dat veel meer accountantsverklaringen niet correct waren opgesteld, wat leidde tot een afkeuring van 70% van alle afrekeningen. De ingediende afrekeningen werden niet uitbetaald en in sommige gevallen moest een gedeelte van het verkregen subsidiebedrag worden terugbetaald aan het Agentschap SZW. Dit leidde tot een onderuitputting van het ESF budget. 4. Administratieve vereisten Naast de eerdergenoemde oorzaken is de onderuitputting van ESF voornamelijk te wijten aan de administratieve vereisten. Op macro-niveau zijn deze vastgesteld, maar met name op micro-niveau speelt dit een grote rol. De knelpunten zijn onder te verdelen naar drie aspecten: a. Het tarievenmodel; b. De organisatie; c. Eigen administratievoering a. Het tarievenmodel Het Ministerie van OC&W hanteert normaliter een tarievenmodel. Dit betekent dat alle kosten tot één tarief per leerling zijn gecalculeerd. De administratie van onderwijsinstellingen is hierop dan ook afgestemd. Het Ministerie van OC&W heeft om die reden bij de Europese Commissie een voorstel ingediend om voor de toerekening van de subsidiegelden ook dit tarievenmodel te ESF in het onderwijs: Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen

21 van 43

hanteren. De Europese Commissie heeft dit echter afgewezen, zodat de declaratie van ESF alleen kan plaatsvinden op basis van een verantwoording van werkelijk gemaakte kosten. Hierdoor moeten onderwijsinstellingen een aparte administratie opzetten cq. voeren. Uit onderzoek blijkt dat de Europese Commissie wel degelijk een tarievenmodel wil toestaan, alleen niet het specifieke model dat door het Ministerie van OC&W is voorgesteld. De reden hiervoor is dat het model gebaseerd is op het huidige financieringsmodel van het Ministerie van OC&W, en het Ministerie tevens cofinancierder is van alle ESF-3 projecten in het onderwijs. In de afwijzingsbrief echter schijnt de Europese Commissie niet concreet geschreven te hebben dat het gebruik maken van een tarievenmodel als zodanig afgekeurd wordt. Nederland zou daarom opnieuw een voorstel aan de Europese Commissie kunnen indienen, met een verzoek tot een tarievenmodel. Voor de onderwijsinstellingen is dit absoluut wenselijk. b. De organisatie Uit alle interviews komt sterk naar voren dat de cultuur binnen onderwijsinstellingen een groot struikelblok is bij ESF-trajecten. Het gebruik maken van ESF-subsidie vraagt om een bepaalde administratievoering en (proces)management. Bij deze bedrijfsvoering horen strikte procedures waarlangs gewerkt moet worden, zoals urenverantwoordingen en presentielijsten. Het ligt niet in de standaard werkwijze van instellingen (bijvoorbeeld van de docenten) om zo expliciet uren te verantwoorden. De onderwijsinstellingen zijn vooral gericht op kennisoverdracht en kennisontwikkeling en hebben daardoor vaak minder aandacht voor administratieve procedures. Betrokkenen zijn te vaak gericht op de inhoudelijke kant van het project, terwijl bij ESF de verantwoording minstens even belangrijk is als het inhoudelijke gedeelte. c. De eigen administratievoering De onderwijsinstellingen hanteren een zogenoemde ‘lumpsum’ administratie. Het tarief per leerling bevat daardoor ook kosten als huur van de gebouwen, loonkosten van docenten, etc. Door niet de werkelijke kosten per leerling te berekenen worden de administratieve lasten op deze wijze sterk verminderd. Om de ESF-subsidie juist te kunnen verantwoorden, moeten de werkelijk gemaakte kosten worden aangetoond. Dit sluit niet aan bij de huidige administratie van onderwijsinstellingen. Hierdoor moeten zij voor de verantwoording van ESFsusbsidies een tweede administratie opzetten en aan de hand van deze administratie werken. Dit brengt twee knelpunten met zich mee. Allereerst zal de instelling een nieuwe administratie moeten inrichten, wat extra tijd, geld en capaciteit kost. Ten tweede moeten de medewerkers worden ingewerkt en bekend raken met de methodiek van administreren. Nu is het zo dat bij ieder leerproces fouten horen, alleen bij ESF leidt dat in de meeste gevallen tot een lagere subsidie-uitkering. Deze afrekencultuur zal door de onderwijsinstellingen eigen moeten worden gemaakt, wil zij gebruik kunnen maken van de Europese subsidie en kunnen voldoen aan de administratieve eisen. Voor dit gedeelte zal zij in feite een cultuurverandering moeten ondergaan. Samengevat Er kan dus worden gesteld dat niet alleen de overheid een aandeel heeft in de onderbenutting van de Europese subsidie, ook instellingen zelf leveren hier een bijdrage aan. Toch zijn de administratieve lasten te trotseren en kan op een verantwoorde wijze ESF worden aangevraagd. Hoe dit kan wordt in hoofdstuk 6 toegelicht.


22 van 43

4.3 Situatie na de mid-term evaluatie De situatie is sterk verbeterd sinds de mid-term evaluatie. Dit is terug te zien in de uitputting van de subsidie; het aantal aanvragen is fors gestegen. Verschillende ontwikkelingen hebben hieraan bijgedragen zoals de verruiming van Juni 2004, waardoor meer projecten in aanmerking kunnen komen voor ESF. Tevens heeft het Agentschap SZW meer organisaties aangewezen als aanvrager. Ook speelt de huidige slechte economische situatie een rol; organisaties hebben te maken met bezuinigingen en gaan op zoek naar alternatieve financieringsbronnen. Tot slot is de gewenningsperiode voorbij. Organisaties zijn beter bekend met het onderwerp en weten beter hoe zij moeten omgaan met het subsidietraject. Ook in de media wordt de laatste tijd herhaaldelijk aangegeven dat het aantal ESFaanvragen sterk is toegenomen. Er wordt gesproken over een groot succes omdat het percentage goedgekeurde (beschikte) aanvragen sterk is gestegen in vergelijking met voorgaande jaren. Gezien de eerder genoemde knelpunten tijdens de uitvoering is dit echter nog steeds geen garantie voor succes. In eerdere jaren werd soms ook meer dan 100% van de aanvragen beschikt. Uit de laatste cijfers blijkt dat van alle aanvragen slechts 60% daadwerkelijk kan worden uitbetaald. Hier lijkt men volledig aan voorbij te gaan in de media. Wederom kan dus de vraag worden gesteld: hoe kan het uitvoeringsproces zodanig worden beheerst dat ook de te uit te keren subsidie sterk toeneemt. De declaratie bepaalt immers de uitputting.


23 van 43

5. Keermoment voor ESF? In dit hoofdstuk wordt de gewenste situatie weergegeven. Allereerst wordt kort gekeken naar de reeds geboekte vooruitgangen, daarna volgen gewenste aanpassingen naar aanleiding van de macro- en de micro-oorzaken uit het vorige hoofdstuk. Tot slot wordt dieper ingegaan op het grootste knelpunt, de administratieve vereisten.

5.1 Reeds geboekte vooruitgang In 2002 is een positieve verandering opgetreden in de situatie. De vraag naar ESF trok aan. Redenen voor deze ontwikkeling waren: Heldere communicatie vanuit het Agentschap SZW; Het Agentschap SZW is duidelijker geworden in haar communicatie. Een voorbeeld hiervan is het uitgeven van de handleiding ‘projectadministratie’ in januari 2003, waardoor instellingen een structuur werd geboden voor de subsidieaanvraag en de verantwoording. Dit biedt aanvragers een goed en praktisch handvat. Verruiming EPD (per 1 juni 2004); De Europese Commissie is akkoord gegaan met een verruiming van het EPD in Nederland. De voornaamste wijziging die heeft plaatsgevonden is de verruiming van het soort projecten dat aangevraagd kan worden. Nu kan bijvoorbeeld ook het speciaal voortgezet onderwijs en HBO-onderwijs aanspraak maken op de Europese subsidie. De gewenningsperiode voorbij; Niet alleen voor het Agentschap SZW is de gewenningsperiode voorbij, ook de medewerkers zijn nu goed ingewerkt. Maar vooral de onderwijsinstellingen zijn gewend geraakt aan de werkwijze van het bureau ECG. De onderwijsinstellingen houden zich veel meer aan de voorgeschreven deadlines. Wanneer deze ontwikkelingen naast de oorzaken worden gelegd kan geconcludeerd worden dat met name de administratieve vereisten nog niet zijn opgelost. Hoe met dit knelpunt beter kan worden omgegaan door de aanvragers komt terug in hoofdstuk 6.

5.2 Gewenste veranderingen Op basis van de huidige situatie zoals in hoofdstuk 4 weergegeven zijn diverse aanpassingen en veranderingen voor ESF wenselijk. Deze worden, in lijn met het vorige hoofdstuk, op macro- en microniveau beschreven:

5.2.1 Macro-veranderingen. Gevolgen van ESF-oud Aan ‘ESF-oud’(de afwikkelingen) hoeft niets meer te worden veranderd. Het probleem heeft zichzelf in de afgelopen drie jaar opgelost. Alleen de angst is nog wel aanwezig bij veel organisaties. Uit de interviews blijkt dat onderwijsinstellingen, voornamelijk de kleinere, nog steeds koudwatervrees hebben voor het aanvragen van ESF. Ook blijkt uit de interviews dat het knelpunt erg serieus genomen wordt door de overheid. Het Ministerie van OC&W heeft als aanvrager haar verantwoordelijkheid genomen en door voorlichting te geven aan onderwijsinstellingen (i.s.m. ECG). Daarnaast hebben zich in de afgelopen drie jaar ook verschillende succesverhalen ontwikkeld.


24 van 43

De rol van het Agentschap SZW en de administratieve vereisten De twee oorzaken die zijn genoemd bij ‘de rol van het Agentschap SZW en de administratieve vereisten’ worden hierbij samengenomen. Het betreft hier de rol van de overheid. Aan de verlate invoering van de subsidieregeling met haar administratieve vereisten is nu niets te doen, wel is het aan de overheid om na te gaan hoe de situatie zich zo heeft kunnen ontwikkelen om dit in de toekomst te voorkomen. Dit is met name van belang voor een mogelijke nieuwe ESF-ronde voor 2007-2013. De mogelijkheid om ongebruikte gelden door te schuiven naar een volgende periode is inmiddels niet meer mogelijk. Waar andere lidstaten dit eerder nog hebben bedongen is de regeling nu aangepast. Echter, Nederland kan zich alsnog inzetten om bij een eventuele volgende ESF-periode deze mogelijkheid (weer) in te bouwen.

5.2.2 Micro veranderingen Vooral deze veranderingen/aanpassingen zijn interessant, aangezien hier invloed op kan worden uitgeoefend door de onderwijsinstellingen. 1. Financiële situatie De financiële situatie waarin de onderwijsinstellingen zich bevinden, is het afgelopen jaar sterk veranderd. Zoals in hoofdstuk 4 beschreven is, hebben onderwijsinstellingen te kampen met bezuinigingen. De instellingen zullen hierdoor meer gemotiveerd zijn om aanspraak op de Europese subsidie te verzilveren. Dit leidt tot meer ESFaanvragen. 2. Eigen subsidieregeling Wellicht is het mogelijk verruiming van de subsidieregeling in te voeren. Dit is in het EPD ook reeds tot stand gebracht in juni 2004. Aangezien het Ministerie van OC&W ervoor had gekozen een eigen regeling op te stellen om ondermeer de onderwijsinstellingen tegen zichzelf in bescherming te nemen, kan ook het omgekeerde gelden. Het is wellicht wenselijk om de subsidieregeling alsnog weer te verruimen. Daarnaast kan de vraag worden gesteld of bij de eventuele volgende ESF-periode weer gekozen moet worden voor een eigen regeling. Het onderwijsveld (de aanvrager) zou hierover een standpunt moeten innemen. 3. Integrale controle van 2002 door ECG Deze heeft reeds plaatsgevonden. In de toekomst wordt dit grotendeels voorkomen door de ‘handleiding projectadministratie’. In de handleiding wordt duidelijk omschreven aan welke administratieve vereisten moet worden voldaan en wordt hierin ook een accountantsprotocol vermeld. Deze uniformiteit dwingt de accountant één vaste methode te hanteren. 4. Administratieve vereisten De administratieve vereisten waren onderverdeeld naar drie aspecten. a. Het tarievenmodel. Wanneer we naar deze oorzaak kijken, is een verandering gewenst door alle betrokkenen. De gewenste verandering is de invoering van een tarievenmodel. Vanuit de interviews blijkt dat dit wellicht mogelijk is, ook op korte termijn. Ook heeft men aangegeven dat de invoering van een tarievenmodel (technisch gezien) al het komend subsidiejaar in zou kunnen gaan. Nederland zal het voorstel opnieuw moeten indienen bij de Europese Commissie. Het Ministerie van OC&W heeft aangegegeven dat dit wenselijk is en dat een dergelijk model direct voor een eventuele volgende ESFperiode (2007-2013) gehanteerd zou kunnen worden.


25 van 43

b. De organisatie. Uit het onderzoek blijkt dat de organisatiecultuur van de onderwijsinstellingen niet overeenkomt met de wijze waarop met de subsidie moet worden omgegaan. Het is ingewikkeld om hiervoor een passende en snelle oplossing te bedenken. Immers, organisatiecultuur komt tot uiting in organisatiegedrag. Het probleem met betrekking tot organisatiecultuur ligt niet in het niet aanwezig zijn van dezelfde normen en waarden, maar in het feit dat een ‘afrekencultuur’ niet goed aansluit bij de instellingen. Binnen het ESF-project zal de aandacht daarom moeten worden verdeeld naar twee aspecten, namelijk inhoud en administratie. Uit het onderzoek blijkt dat met name de administratie sterk onderbelicht blijft bij de uitvoering van het project. Hierdoor worden inhoudelijke doelstellingen veelal niet gehaald vanwege een gat in de projectbegroting. Bij reguliere projecten kan men het zich veroorloven om meer aandacht aan het inhoudelijke deel te geven en/of om fouten te maken. Bij een ESFproject kan dit niet: de strikte administratieve eisen straffen dit onmiddellijk af. Alle geïnterviewde ESF-experts zouden graag bij de aanvragende instellingen een projectleider/medewerker zien op het inhoudelijke gedeelte met een focus op het resultaat van het project. Daarnaast zou een aparte (financiële) medewerker (vaak werd de controller van de instelling genoemd), probleemeigenaar moeten worden van de administratievoering. Zodoende kan de aandacht worden verdeeld over beide aspecten en hoeft de projectleider zich niet bezig te houden met operationele administratieve taken zoals het tijdig verzamelen van de urenverantwoordingen of parafenlijsten. Samenwerking en communicatie staan daarbij vanzelfsprekend centraal. c. De eigen administratievoering. Een oplossing voor het knelpunt van de administratieve lasten kan zijn dat de Europese Commissie haar administratieve vereisten verlaagt. Deze kans wordt door de ondervraagden minimaal geschat. Mogelijkheid is dat het Agentschap SZW haar administratieve vereisten naar beneden bijstelt, dan wel dat zij het niet noodzakelijk acht dat de instellingen een aparte administratie voeren. Dit levert een positieve bijdrage aan zowel de administratieve druk als de uitputting van de subsidie. Een methode om met de huidige regels toch succesvol een ESF proces te doorlopen is om de eerder besproken organisatiecultuur en de beheersing van de administratieve processen als een project te beschouwen die onlosmakelijk verbonden is aan de ESFaanvraag. Initiatieven op het gebied van VSV of BBL kunnen immers worden beschouwd als project. Vanuit deze benadering kan de onderwijsinstelling een projectmanagement-methode hanteren en zo ook de administratie op een verantwoordelijke voor te bereiden en uit te voeren. Aangezien ESF-aanvragende instellingen zelf direct invloed hebben op deze werkwijze, kan dit een relatief eenvoudige oplossing bieden voor het aanvragen van ESF. Het volgende hoofdstuk richt zich op een wenselijke, projectmatige aanpak van ESFprojecten.


26 van 43

6. Een andere aanpak In het voorgaande hoofdstuk zijn de gewenste veranderingen weergegeven en bleek dat vooral de administratieve vereisten een knelpunt blijven. In dit hoofdstuk wordt een aanpak weergegeven, die een brug kan slaan tussen de huidige- en gewenste situatie.

6.1 De administratieve vereisten Aangenomen kan worden dat onderwijsinstellingen wel behoefte hebben aan ESF en een subsidieaanvraag goed kunnen opstellen. Dit blijkt uit het feit dat voor meer dan 100% beschikkingen door het Agentschap SZW zijn verstrekt8. Gezien de uitputting (minder dan de helft) verliezen onderwijsinstellingen gedurende de uitvoeringsfase subsidie. Uit hoofdstuk 3 en vanuit de interviews blijkt dat het knelpunt voor de onderwijsinstellingen zich met name in deze fase bevindt. In die uitvoeringsfase moet de onderwijsinstelling drie aparte administraties nauwkeurig voeren, waarbij zij afhankelijk is van derden. Bij ieder aspect van het project, hoe klein dan ook, behoort een administratieve verantwoording. In het praktijkvoorbeeld (casus) komt naar voren hoe gemakkelijk een onderwijsinstelling één administratieve eis over het hoofd ziet, met directe gevolgen voor het subsidiabele budget. Aangezien ESF-activiteiten afgebakende projecten zijn, is de verantwoording onderdeel van een project en zou deze geen deel uit moeten maken van het reguliere proces. Door het subsidieproces te integreren in de projectaanpak van ESF kan de (financiële) verantwoording worden gestructureerd en worden risico’s gemitigeerd. Tevens kwam uit het onderzoek naar voren dat bij de start en uitvoering van een project de projectleider vaak meer gericht is op de inhoud. Echter stelt een ESF-project dermate veel eisen dat bijna evenveel aandacht moet worden besteed aan de administratie(ve procedures). Door projectmatig te werk te gaan, kan dit risico sterk worden gereduceerd: het project wordt in meer fasen verdeeld, zodat meer aandacht wordt geschonken aan de voorbereiding en de randvoorwaarden.

6.2 Projectmatig werken Door een projectaanpak te hanteren wordt een bepaalde structuur gegeven aan het proces, waardoor deze overzichtelijk is en inzichtelijk wordt. Projectmatig werken is een zeer nuttig hulpmiddel, echter alleen wanneer er voor is gezorgd dat het object, de omgeving en de betrokkenen van de aanpak aan de voorwaarden voldoen. Volgens de literatuur ligt projectmatig werken voor de hand wanneer: …het gewenste resultaat nieuwe elementen of aspecten omvat: een ESF-project is een vaak reeds eerder uitgevoerd project, echter om in aanmerking te komen voor de subsidie worden diverse nieuwe (financiën) vereisten aan het project toegevoegd. …mensen uit verschillende disciplines of vakgebieden samen een resultaat moeten bereiken: bij een instelling zullen zowel de leerlingen, de docenten en de projectleider goed moeten samenwerken voor het welslagen van het project. …men eenmalig een maximale prestatie moet leveren: de administratieve vereisten zijn erg hoog en kunnen gezien worden als prestatie die bereikt moet worden, naast de projectprestatie.

8

Zie hoofdstuk 4


27 van 43

…men over beperkte middelen beschikt om dat resultaat te bereiken: het voeren van een juiste administratie is niet de corebusiness van een onderwijsinstelling, capaciteit en de expertise zijn schaarse middelen. Voor een ESF-3 project sluit een projectmatige aanpak derhalve goed aan. In de volgende paragraaf is het ESF-traject aan de hand van de fasering volgens een projectmatige aanpak beschreven.

6.3 Het ESF-traject met behulp van projectmatig werken Er zijn diverse methoden om een project te beschrijven en op te delen. Eén van de methoden om een project op te delen in fasen is: 1. de initiatiefase. 2. de definitiefase; 3. de ontwerpfase; 4. de voorbereidingsfase; 5. de realisatiefase; 6. de nazorgfase; Bij een ESF-project zijn de eerste drie fasen gericht op de ideevorming (inhoud) van het project. Voor wat betreft het financieel/administratieve aspect kunnen de eerste vier fasen worden samengenomen, aangezien dit (meestal) inhoudelijk niet complex, noch experimenteel is. Wel zal rekening gehouden moeten worden dat alle activiteiten worden uitgevoerd in deze fase, en ook in die volgorde. Dit vereist veel tijd en nauwkeurigheid. 1. De initiatie-, definitie-, ontwerp- en voorbereidingsfase Het doel van deze fasen is om een eenduidig beeld te scheppen bij iedereen die bij het project betrokken is. Het proces is erop gericht het totale project op globale wijze op te delen in grote brokken. De fase begint met een idee/initiatief en wordt omgezet naar een goedgekeurde projectopdracht. Voor een ESF-project houdt dit in dat in deze fase bijvoorbeeld het idee om voortijdig schoolverlaten (VSV) tegen te gaan globaal wordt omgezet in een projectopdracht. Dit wordt gedaan door een aantal activiteiten te doorlopen, die in het navolgende schema staan weergegeven. Voor ESF-projecten is het de projectleider die dit uitvoert. Door een projectlid verantwoordelijk te maken voor de administratieve procedures en project administratie en direct te betrekken in deze fase bij de opzet van het project, wordt de basis voor de verantwoording van het project gelegd. De Definitiefase: In de definitiefase is het doel het zo concreet mogelijk maken en duidelijk formuleren van het projectresultaat. In deze fase zal het project op gang komen. Het project wordt onderverdeeld in deelprojecten waardoor de overige fasen snel doorlopen kunnen worden. Dit betekent dat deelprojecten ook parallel aan elkaar kunnen lopen. Net als bij de initiatiefase ziet de projectleider toe op deze activiteiten. De valkuil is om niet teveel op de inhoud in te gaan. De Ontwerpfase: Het vinden van oplossingen staat centraal in de ontwerpfase. Aan het einde van de fase zal het uiteindelijke resultaat van het project duidelijk zijn. Gezegd kan worden dat in deze fase de vorige twee fasen geconcretiseerd worden. Voor het ESF-project VSV zal in deze fase de schatting worden gemaakt van het aantal deelnemers. Daarnaast worden de benodigde activiteiten om het resultaat te behalen uitgedacht. Tot slot zal in de ontwerpfase ook aandacht moeten worden besteed aan de hulpmiddelen, zoals computerprogramma’s, e.d.. De Voorbereidingsfase: Het doel van de voorbereidingsfase is een exacte beschrijving van het te realiseren resultaat te verkrijgen, zodat de uitvoering van het project snel kan ESF in het onderwijs: Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen

28 van 43

worden doorlopen en de risico’s worden verminderd. Het doel wordt bereikt door de ontwerpfase uit te kristalliseren waarbij het in deze fase gaat om de activiteiten zoals beschreven in de voorgaande fase om te zetten in instructies en concrete afspraken. Wie levert wat wanneer aan? Een goede communicatiestructuur is hierbij cruciaal. Voor een ESF-project houdt dit concreet in dat de betrokken docenten en leerlingen op de hoogte worden gebracht (communicatie over het project, afstemmen van verwachtingen, afspraken), de administratieve organisatie en de interne controle (AO/IC) wordt geschreven en de drie administraties worden ingericht en bemenst. De projectleider stuurt dit proces aan, waarbij in de uitvoering een beroep wordt gedaan op de (financiële) administratie en de financiële probleemeigenaar, bijvoorbeeld de controller. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

Input

Transformatie Projectleider

Controller

• Het onderzoeken van het probleem• • Idee

• • • • •

Output

of doelstelling; Formuleren van gewenst resultaat; Opstellen van een plan van aanpak (draaiboek); Verzamelen van de projecteisen (subsidieregeling etc.); Opstellen van de AO; Instrueren van betrokken docenten en leerlingen; De subsidieaanvraag opstellen; De subsidieaanvraag laten goedkeuring door het management.

• Opstellen van de begroting; • Opstellen van de eisen • • • •

waaraan de administratie moet voldoen; Schrijven van de AO; Schrijven van de werkinstructies; Inrichten van de drie administraties; De financiële aspecten van de subsidieaanvraag invullen.

Intern goedgekeurde subsidieaanvraag

Realisatiefase In de realisatiefase gaat het om de uitvoering van het realisatieprogramma/de subsidieaanvraag. Voor het ESF-project begint de realisatiefase met het indienen van de subsidieaanvraag en eindigt de fase met het indienen van de eindafrekening. In deze fase zullen veel activiteiten en processen doorlopen worden. Echter, indien de voorgaande vier fasen goed zijn uitgevoerd betreft deze fase alleen het uitvoeren van het draaiboek die in de voorbereidingsfase is opgesteld. Indien de uitvoering conform de AO/IC verloopt zijn de risico’s minimaal. De projectleider ziet toe op het proces. In het onderstaand figuur staan globaal de activiteiten weergegeven. Input


• Het indienen van de • • Intern goedgekeurde subsidieaanvraag

• • • • •

subsidieaanvraag; De intake van de deelnemers; Het opstellen en indienen van voortgangsverslagen; Het monitoren van de projectvoortgang; Het opstellen van de subsidieafrekening; Het opstellen van de eindrapportage; De subsidieafrekening laten goedkeuren door het management; Het opstellen van een nazorgprogramma.

Output Controller

• Het contracteren van derden; • Het administreren van urenstaten/deelnemers;

• Het bijhouden van de financiële administratie;

• Het laten uitvoeren van •

accountantscontroles; Het opstellen van de financiële aspecten van de voortgangsverslagen en subsidieafrekening.

Intern goedgekeurde subsidieafrekening


29 van 43

2. Nazorgfase In de nazorgfase zal het gebruik, beheer en onderhoud van het projectresultaat centraal staan. Voor een ESF-project is het een voorschrift om tot 2014 de volledige projectadministratie te bewaren. Daarnaast zal in de nazorgfase de verzorging van het afronden van de subsidiering van het project plaatsvinden. Wellicht zal de instelling nog subsidie ontvangen of zal de instelling een deel van het verkregen subsidiebedrag moeten terugstorten. Door middel van het doorlopen van de activiteiten zoals hierna in de figuur zijn opgenomen, kan de nazorgfase worden gerealiseerd. Input


• Het indienen van de subsidieIntern goedgekeurde subsidieafrekening

• •

afrekening; Het verzorgen van de bewaring van de projectadministratie tot 2014; Het opstellen van de evaluatie

Output Controller

• Het verzorgen van de financiële afwikkelingen

• Bewaring van de projectadministratie tot 2014 (archief)

Goedgekeurd Realisatieprogramma

6.4 Het beheersen van het project In de bovenstaande paragraaf is het proces beschreven van een ESF-project met behulp van een projectmatige aanpak. In het proces zijn alleen de inhoudelijke activiteiten beschreven. Een project kent daarnaast ook beheersactiviteiten. Deze beheersactiviteiten moeten gezien worden als ‘sturende satellieten’. Indien de fasen geheel worden doorlopen wordt het risico van terugvordering van subsidie kleiner. Wanneer gebruik wordt gemaakt van de beheersactiviteiten wordt het risico nog verder gereduceerd. Een project kent vijf beheersactiviteiten, te weten: 1. 2. 3. 4. 5.

Tijdbeheersing; Geldbeheersing; Kwaliteitsbeheersing; Informatiebeheersing; Organisatiebeheersing

De activiteiten kunnen op verschillende manieren worden uitgevoerd. Wel is het van belang dat na iedere fase een moment wordt ingebouwd om de output te toetsen aan de hand van de vijf beheersactiviteiten. Indien aan één of meer niet kan worden voldaan kan bijstelling in een volgende fase de uitkomst betekenen. In ieder geval komt men dan niet snel voor verrassingen te staan. Om zorg te dragen voor de snelle uitvoering van de fasen is het van belang om de beheersactiviteiten ook vooraf op te stellen. Tijdens de realisatiefase hoeft dan ‘slechts’ gehandeld te worden naar de beheersingsactiviteiten. Tot slot kennen sommige projecten ook de beheersactiviteit ‘risicobeheersing’. Voor een ESF-project is voornamelijk deze activiteit van groot belang. De beheersactiviteit kan gezien worden als verdieping van de overige beheersactiviteiten.


30 van 43

6.5 De processen geïntegreerd In de voorgaande paragraaf is een projectmatige aanpak weergegeven voor een ESF project, waarbij met name duidelijk werd dat de opzet van het project belangrijk is. In het subsidieproces, bestaande uit de 3 fasen (zie hoofdstuk 3), wordt hier minder aandacht aan besteed. Het belangrijkste moment voor het welslagen van de opdracht bevindt zich dus niet in de uitvoeringsfase (daar waar de meeste problemen tot uiting komen), maar in de aanvraagfase. In deze fase kunnen de aspecten die de knelpunten veroorzaken, zoals de AO/IC en de drie administraties structureel worden voorbereid cq. ingericht. Hierdoor wordt de uitvoeringsfase ontlast, zodat meer tijd kan worden besteed om de administratie te beheren en het project (financieel) te monitoren. Het risico van het niet kunnen verantwoorden en daarmee de subsidiabiliteit van de gemaakte kosten aan te tasten, wordt hierdoor sterk verminderd. Tevens kan het risico worden verminderd door het verdelen van twee rollen cq. taakgebieden: een inhoudelijke rol en een administratieve rol. Wanneer we aan de hand van deze analyse het subsidieproces en de projectmatige aanpak integreren, ontstaat het volgende ESF-project-management model:

9

Toelichting Te zien is dat naarmate de ideevorming van het ESF-project duidelijker wordt, het subsidiebedrag afneemt. Dit is omdat er enerzijds ruim wordt begroot bij een onduidelijke projectdefinitie en anderzijds onduidelijkheden binnen het project een weerslag hebben op de uit te keren subsidie. In de praktijk is het gebruikelijk dat 35% á 40% van de kosten subsidiabel is in plaats van het maximum van 50%. Zolang hier rekening mee wordt gehouden in de begroting loopt het project geen gevaar. Let wel: een project wordt medegefinancierd door ESF, het is geen doel op zich.

9

Een grotere weergave van dit model is te vinden in de bijlagen


31 van 43

7. Conclusies “Wat is de reden dat onderwijsinstellingen de ESF-3 subsidie niet volledig benutten?” was de onderzoeksvraag van dit rapport. Uit het onderzoek is gebleken dat de oorzaken hiervoor zich op twee niveaus bevinden, te weten op macro-niveau (landelijk) en op micro-niveau (onderwijsgericht).

Macro-niveau: Koudwatervrees. Met name door de gevolgen van de periode 1994-1999 (‘ESFoud’) is het ESF-budget sterk onderbenut gebleven. Tijdens deze periode was de financiële onderbouwing (verantwoording) dermate slecht dat projecten achteraf niet of niet volledig subsidiabel waren. Nederland heeft meer dan 200 miljoen euro aan Brussel moeten terugbetalen. Aangezien een groot gedeelte hiervan op de aanvragende instellingen is verhaald is “ESF-angst” ontstaan. Er ontstond koudwatervrees en ESF werd door veel organisaties gezien als een laatste optie voor het financieren van projecten. Gebrek aan expertise bij SZW. Een gevolg van ESF-oud was het intensieve afwikkelingsproces. Er was onduidelijkheid over de besteding van de subsidie, de bedragen die het Rijk moest terugbetalen en op welke organisaties dit verhaald kon worden. De medewerkers van het Agentschap SZW die betrokken waren geweest bij het toenmalige ESF-traject hebben deze afwikkeling verzorgd, met als gevolg dat hun expertise binnen het Agentschap SZW niet ingezet kon worden voor de daaropvolgende ESF-periode 2000-2006. Naar de aanvragende instellingen was het relatief onervaren personeel niet consistent en transparant. Dit leidde tot interpretatieverschillen en onduidelijkheden omtrent ESF-aanvragen en het verlaat opstellen van de subsidieregeling voor de nieuwe periode. Vertraging subsidieregeling. Hoewel in 2000 het startsein werd gegeven voor een nieuw ESF-traject voor de periode 2000-2006 werd pas ver na deze start, in 2002, de subsidieregeling bekend gemaakt door het Agentschap SZW. In deze subsidieregeling worden de randvoorwaarden van ESF (-aanvragen) gegeven. Organisaties beschikten aanvankelijk dus niet over heldere richtlijnen hoe ESF kon worden aangevraagd. Dit, in combinatie met de koudwatervrees, leidde tot risicomijdend gedrag en dus het uitblijven van ESF-aanvragen. Extra voorwaarden. Nederland heeft gekozen om aan de subsidieregeling extra randvoorwaarden toe te voegen, met name op administratief terrein. Nederland wilde een herhaling van ESF-oud voorkomen, echter is de regeling nu strikter dan de Brusselse normen. Controle op Controle cultuur? Wat veelvuldig naar voren is gekomen in het onderzoek, is dat Nederland erg veel controlemomenten heeft. Gesproken kan worden van een “controle op controle cultuur”. Dit is begrijpelijk vanwege de ‘ESF-oud’ periode, maar is dit wenselijk vanuit efficiency oogpunt? Wat zijn de kosten van het beheersapparaat (SZW/OC&W/CFI/ECG) afgezet tegen de effecten van ESF?


32 van 43

Micro-niveau: Ook op onderwijsniveau liggen diverse oorzaken ten grondslag aan de onderbesteding van de ESF-subsidie. De belangrijkste oorzaken die uit het onderzoek naar voren komen zijn: ESF niet noodzakelijk. Door de financiële situatie waarin de onderwijsinstellingen zich in de periode 2000-2002 bevonden, was er nauwelijks behoefte aan ESF. Er waren geen financiële hindernissen en projecten werden uit reguliere budgetten bekostigd. Hierdoor was er geen druk voor de onderwijsinstellingen om gebruik te maken van ‘lastige’ financieringsbronnen zoals ESF. Extra subsidieregeling. Het Ministerie van OC&W wilde niet dat onderwijsinstellingen gedupeerd werden door het ontbreken van een subsidieregeling van het Agentschap SZW. Hierdoor stelde zij een eigen regeling op. Deze regeling werd gebaseerd op een mix tussen de (lessen van de) bestaande subsidieregeling en de plannen voor de nieuwe subsidieperiode, waarbij meer verantwoordelijkheid bij de aanvrager kwam te liggen. Gevolg was dat deze regeling méér randvoorwaarden bevat -met name op administratief gebied- dan de subsidieregeling van het Agentschap SZW die kort daarop volgde. Door de eigen regeling was het weliswaar mogelijk om in de jaren 2000-2002 subsidie aan te vragen op verantwoorde wijze, maar werd de drempel in termen van administratieve lasten verhoogd. ESF wel noodzakelijk. Nadat budgetten bij onderwijsinstellingen onder druk kwamen te staan, steeg het animo voor ESF. Inmiddels maken onderwijsinstellingen graag en veelvuldig gebruik ESF. Aanvragen zijn met name gericht op de maatregelen e en f: voortijdig schoolverlaten (VSV) en beroepsbegeleidende leerweg (BBL). Aanvragen gericht op praktijkonderwijs zijn minimaal. Aanvragen versus uitkering. Daar waar 107% aan ESF-projecten is beschikt door het Agentschap SZW (maatregelen e en f), wordt in de eindfase slechts 31% gedeclareerd. De oorzaak hiervoor is het ruim begroten bij de aanvraag en, met name, het niet of niet volledig kunnen verantwoorden van de kosten tijdens de uitvoeringsfase. Op dit terrein is er veelal sprake van gebrek aan expertise bij de onderwijsinstellingen. Administratieve lastendruk. De strikte administratieve vereisten zijn de voornaamste oorzaak van de onderbesteding. Uit het onderzoek komt naar voren dat onderwijsinstellingen graag en veelvuldig gebruik willen maken van de subsidie, maar dat de uitvoeringsfase (te)veel problemen met zich meebrengt op het gebied van administratievoering. Hierdoor kunnen kosten voor ESF-projecten niet- of niet volledig worden verantwoord wat resulteert in het niet (volledig) verkrijgen van ESF-gelden. De oorzaken hiervoor zijn te verdelen naar drie onderdelen: 1. Tarievenmodel. De reguliere administratie van onderwijsinstellingen hanteren een ‘Lumpsum’ financiering (één gecalculeerd bedrag per leerling). Verantwoording van ESF-subsidie vindt echter plaats op basis van werkelijk gemaakte kosten. Nederland heeft een poging gedaan om een tarievenstelsel in te voeren, maar dit is door de Europese Commissie afgewezen. Reden was dat het model is gebaseerd is op het tarievenmodel van de cofinancierder (OC&W), maar niet


33 van 43

omdat het een tarievenmodel op zichzelf is. Dit houdt in dat er alsnog een opening is om een dergelijk model te kunnen invoeren. 2. Organisatiecultuur. Bij ESF hoort een organisatiecultuur met veel discipline. De ‘afrekencultuur’ van ESF (niet verantwoord is niet-subsidiabel) past niet bij de organisatiecultuur van onderwijsinstellingen. Uit de interviews komt naar voren dat onderwijsprojecten een meer vrijblijvend karakter kennen. Een tweede aspect is dat onderwijsinstellingen voornamelijk inhoudelijk gericht zijn op de ESF-projecten en dat de administratieve verantwoording wordt onderschat of weinig tot geen aandacht krijgt in de beginfase van het project. 3. Administratievoering en expertise. Om gebruik te kunnen maken van de Europese subsidie zal de onderwijsinstelling een tweede administratie moeten bijhouden, waarin iedere euro kan worden verantwoord. Voor veel onderwijsinstellingen geldt dat er gebrek is aan expertise is om dit te bewerkstelligen. Risico’s bij de instellingen. Bij de eigen subsidieregeling (2000-2006) van het Ministerie van OC&W zijn de verantwoordelijkheden ten opzichte van de voorgaande periode verlegd naar de instellingen/aanvragers. Opmerkelijk is dat de overheid wel sturend optreedt bij het stimuleren van ESF, door bijvoorbeeld te bezuinigen op reguliere budgetten (‘haal het geld maar uit Brussel’), maar alle risico’s bij de aanvragers heeft belegd. Interpretatieverschillen accountantscontrole. Door een integrale controle op de accountantsverklaring voor het jaar 2001 bleek dat een groot deel van de verklaringen niet voldeden aan de normen die gesteld werden. Het uiteindelijke uitgekeerde subsidiebedrag is voor dat jaar drastisch naar beneden bijgesteld, zodat dit effect had op de uitputting van het ESF-budget. Later zijn er diverse maatregelen genomen door het Agentschap SZW om meer eenduidigheid te creëren, zoals het opstellen van één controleprotocol. Onbenutte middelen terug naar Brussel. Bovengenoemde oorzaken hebben voor Nederland geleid tot het teruggeven van meer dan de helft van het toegekende ESFbudget voor onderwijsprojecten aan de Europese Commissie omdat dit ongebruikt is gebleven.


34 van 43

8. Aanbevelingen Met betrekking tot het optimaliseren van de subsidieprocessen waardoor makkelijker en ook meer ESF kan worden ingezet, zijn de volgende aanbevelingen opgesteld, wederom naar macro- en micro-niveau:

Macro-niveau: Eenduidig beleid. De Minister van SZW zal een eenduidig beleid moeten (blijven) voeren ten aanzien van voorlichting en het stellen van randvoorwaarden. Het is gebleken dat aanvragers moeite hebben met de inconsequentheid van de verschillende departementen van het Agentschap SZW. Dit zorgt niet alleen voor verwarring, maar voedt ook de koudwatervrees voor ESF. Nieuwe regeling. Indien het Agentschap SZW beheersautoriteit blijft in het (mogelijke) volgende ESF-traject, doet zij er verstandig aan vooraf de subsidieregeling op te stellen. Daarbij zal het Agentschap SZW de periode ESF-oud als wel de huidige ESF-periode goed moeten evalueren en de administratieve vereisten hierop baseren. Hierin dient dan vooral ook de doelgroep (aanvragers) betrokken te worden. Aangezien een lidstaat niet verplicht is een eigen regeling op te stellen, kan zij er ook voor kiezen om de structuurverordening aan te houden van de Europese Commissie. Lobby. De overheid zou een lobby kunnen inzetten om bij de Europese Commissie na te gaan of ESF-gelden alsnog over de jaargrens heen kunnen worden geschoven in een (eventuele) volgende ESF-periode. Betere voorlichting. De laatste twee jaar heeft de overheid zich ingezet om ESF op de kaart te zetten, onder andere ter compensatie van doorgevoerde bezuinigingen. Deze succesvolle promotie heeft geleid tot een sterke toename van het aantal aanvragen in de afgelopen periode. Overheid en media wekken regelmatig de indruk dat ESF daardoor een succesvolle financieringsbron is gebleken. Echter, de risico’s van ESF bevinden zich met name in de uitvoeringsfase op het gebied van de financiële verantwoording. Aangezien de daadwerkelijke uitkering van ESF-gelden altijd achteraf wordt vastgesteld, kunnen organisaties uiteindelijk alsnog worden gekort (en kunnen voorschotten worden teruggevorderd). In de communicatie blijft dit onderbelicht. De overheid zal dit aandachtspunt dan ook nadrukkelijker in haar communicatie moeten opnemen en uitdragen, zodat organisaties die ESF aanvragen beter zijn voorbereid op deze risico’s.

Micro-niveau: Geen nieuwe OC&W regeling. Ook voor het Ministerie van OC&W geldt dat een nieuwe subsidieregeling voor een eventueel volgende ESF-periode niet verplicht is. Indien het Agentschap SZW voor een eventuele nieuwe periode een regeling op tijd opstelt, is de vraag of een aparte OC&W regeling nog iets toevoegt. Aangezien de huidige subsidieregeling (2000-2006) meer administratieve vereisten bevat dan de voorwaarden die Brussel stelt, is het niet opstellen van een aparte regeling voor de nieuwe periode raadzaam. Dit resulteert in minder administratieve vereisten en dus minder administratieve lasten.


35 van 43

Invoering tarievenmodel. Aangedrongen kan worden bij Brussel op de invoering van een tarievenmodel. Het Ministerie van OC&W zal er verstandig aan doen nog deze periode een tarievenmodel op te stellen en ter goedkeuring voorleggen bij de Europese Commissie. Dit is zeer wenselijk, het zal de administratieve lasten drastisch verminderen. Bewustwording ESF. Gerichte marketing- en communicatie inspanningen kunnen bijdragen aan de verdere bewustwording van ESF binnen het onderwijsveld. Deze communicatie zal voornamelijk gericht moeten zijn op: a) het duidelijk maken van de toepassingsmogelijkheden van ESF (beleid, projecten) b) het aandacht vragen voor een goede voorbereiding cq. uitvoering omtrent het financiële/administratieve beheer c) succesverhalen over ESF om de koudwatervrees verder weg te nemen. ESF inzetten voor bekende activiteiten. Instellingen kunnen beter een bestaand project gebruiken voor een ESF-aanvraag, dan een experimenteel project. Bij experimentele activiteiten is veel tijd en effort benodigd voor het managen van het project en zijn de specifieke risico’s niet altijd inzichtelijk. Bij bestaande projecten en/of activiteiten zijn processen en randvoorwaarden beter bekend, zodat een betere begroting kan worden opgesteld en er meer aandacht kan worden besteed aan de financiële verantwoording tijdens de startfase (inrichting) en uitvoeringsfase (beheer). Dit leidt tot een betere benutting van ESF-gelden. Projectmatige aanpak. Activiteiten op het gebied van ESF zijn afgebakend en kennen daarom een projectmatige structuur. Door tevens de planning & control van ESF projectmatig te benaderen wordt de slagingskans in termen van maximalisatie van de subsidie aanzienlijk vergroot. Door het hanteren van een dergelijke aanpak worden in de voorbereidingsfase risico’s geïnventariseerd en processen ingericht. Hierdoor wordt structuur gegeven aan het subsidieproces, zodat tijdens de uitvoeringsfase de financiële verantwoording kan worden geborgd en de en risico’s worden verminderd.

Overig: Dit onderzoek had als subdoel om een methode toe te passen waarmee onderwijsinstellingen gemakkelijker gebruik kunnen maken van ESF. Uitgangspunt hierbij was dat meer aandacht besteed kan worden aan de inhoudelijke kant van het project wanneer het administratieve gedeelte goed voorbereid en gestandaardiseerd kan worden. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat een projectmatige aanpak hierbij uitkomst kan bieden. Vervolgonderzoek kan vaststellen of deze aanpak tevens geschikt is voor andere branches.


36 van 43

Verklarende woordenlijst AO/IC

Administratieve Organisatie / Interne Controle

Agentschap SZW

Agentschap Sociale Zaken en Werkgelegenheid

BBL

Beroepsbegeleidende Leerweg

Beschikking

Vaststellen van het begrote subsidiebedrag

CFI

Centrale Financiën Instellingen

Clusteraanvrager

Organisatie die diverse aanvragen samenvoegt tot 1 aanvraag

Co-financiering

2e geldstroom

DRS

ESF Software voor onderwijsinstellingen van ECG

ECG

European Consulting Group

ESF

Europees Sociaal Fonds

ESF-oud

ESF-periode 1994-1999

EPD

Enig ProgrammeringsDocument

Startkwalificatie

Diploma/deelcertificaat

VOPRO

Praktijkonderwijs

VSV

Vroegtijdig Schoolverlaten


37 van 43

Bronvermelding Rapportages ESF Enig Programmeringsdocument (EPD), Europees Sociaal Fonds Doelstelling 3, Periode 2000 – 2006. Activerend Arbeidsmarktbeleid en een Leven Lang Leren, Midterm Review voorstel, Den Haag/Brussel 2003 ESF Doelstelling 3, Handleiding Projectadministratie, Agentschap SZW, januari 2004 Subsidieregeling ESF-3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006, Gele Katern, 27-02-2002 Midterm-Evaluatie ESF3 in Nederland, resultaten en ervaringen halverwege de programmaperiode 2000-2006, Regioplan Beleidsonderzoek, november 2003

Artikelen / publicaties “Gebruik ESF-geld voor kant-en-klare projecten”, Financieel dagblad, 2510-2004 “Nederland laat ruim 100 miljoen ESF-geld in Brussel liggen”, Volkrant, 25-08-2004 “Subsidies uit EU-fonds zijn weer in trek” Financieel Dagblad , 25-082004 “Verdubbeling aanvragen ESF-subsidie”, persbericht Ministerie van SZW, 24-08-2004 “Extra controles met terugwerkende kracht op ESF-projecten”, Binnenlands Bestuur, 06-08-2004 “Staat verliest weer ESF-rechtzaak”, Trouw, 30-07-2004 “Rutte verruimt regels voor ESF-subsidies”, persbericht Ministerie van SZW, 11-07-2003 “Nieuwe ESF strop dreigt”, Binnenlands Bestuur, 25-06-2004 “Staat moet schade ESF vergoeden”, Trouw, 25-06-2004 “Meer jongeren aan het werk via ESF-subsidies”, persbericht Min. van SZW, 25-03-2004 “Subsidieregeling ESF voor meer werkloze jongeren”, nieuwsbericht Min. van SZW, 22-10-2003

Diepte-interviews Agentschap SZW Ernst & Young, Subsidieadviseurs / Accountants European Consulting Group (ECG) Ministerie van OC&W, BVE O&O fonds, Manager ESF Resources Connection, Managing Director Rijksoverheid Resources Connection, Director onderwijsgroep Resources Connection, Manager of Client Services, coördinator ESF ROC, controller / aanvrager ESF-subsidie Diverse adviseurs en interim-managers binnen het ESF veld ESF in het onderwijs: Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen

38 van 43

Praktijkonderzoek / observatie10 Ernst & Young, audit op ESF aanvragen O&O fonds, inrichting projectadministratie en AO/IC t.b.v. ESF

Websites www.aanbestedingen.nl www.agentschapszw.nl www.cbs.nl www.ecg.nl www.europe.com www.minocw.nl www.stimulansz.nl www.tweedekamer.nl

Literatuur Adviseren als tweede beroep, H. Nathans, 1996 Aeolus, Project Management methode, Resources Connection, 2004 The Handbook of Project-Based Management, Turner, 1999 Projectmatig werken, G. Wijnen, W. Renes en P. Storm, 2004

10

Hierbij is gekeken naar opzet, risico’s, processen, etc. in het algemeen. Inhoudelijke cq. vertrouwelijke informatie is op geen enkele wijze voor dit onderzoek gebruikt.


39 van 43

Bijlage 1

ESF Projectmanagement Model


40 van 43

Bijlage 2 t/m 4 Bijlage 2

Vragenlijsten diepte-interviews

Vragenlijst Agentschap SZW

1. Wilt u aangeven wat uw organisatie doet op het gebied van ESF? 1b. Hoe zijn de verhoudingen zijn ten opzichte van het agentschap SZW, CFI, ECG en de onderwijsinstellingen? (controle op het proces, kijkend naar beheersautoriteit en wie geeft de beschikkingen af?) 1c. Waar ligt welke verantwoordelijkheid mn de controle financieel en de inhoudelijke controle? 2. Wat vindt u van de maatregelen en de bijhorende thema’s, zijn deze toereikend genoeg voor de huidige situatie? 3. Kunt u aangeven waarom het ministerie van OC&W als enige clusteraanvrager een afwijkende (eigen) subsidieregeling opgesteld heeft? 4.

In een brief van minister de Geus, 02-04-’03 onderwerp: ESF-problematiek BVEsector, gaat de minister in op een brief die hij van de Vaste kamercommissie heeft ontvangen, omtrent de problematiek die de uitvoerders ondervinden bij het aantonen van de gemaakte kosten bij ESF-projecten. In die brief geeft de Minister aan dat de verantwoordelijkheidsverdeling tussen OC&W en de instellingen, middels hun eigen subsidieregeling, gewijzigd is t.o.v. de vorige periode. Kunt u aangeven hoe de verantwoordelijkheidsverdeling gewijzigd is?

5. Wat is uw algemene mening op het verloop van de ESF-projecten? 6. In het rapport van Regioplan (midterm-evaluatie ESF3 in Nederland; november 2003) staat aangegeven dat voor de maatregelen E & F 104% en 107% beschikte aanvragen zijn gedaan/ingediend t.o.v. het budget. Echter staat hierachter dat maar 60% en 31% t.o.v. het aangevraagde bedrag gedeclareerd is. Kunt u hier een reden voor geven? 7. Waar zitten volgens u nog knelpunten in het proces? 8. Administratief gezien komt er nog wat bij kijken, bent u het eens met de stelling dat het wellicht teveel is voor onderwijsinstelling om bij te houden? 9. Na het houden van een interviews, met diverse ESF-professionals lijkt een voorlopige conclusie te zijn dat onderwijsinstellingen graag aanspraak willen maken op ESF-gelden (en dit inmiddels ook volop doen), echter in de uitvoering niet in staat zijn….. enz. Wat zou volgens u de reden hiervoor kunnen zijn? 10. Bij de regeling wordt door het Ministerie OC&W vooral ook functiescheiding mee genomen, Indien u een directeur zou zijn van een school en u moet een ESF-team samenstellen welke functies zou ik kiezen en vooral waarom? Zou u de administratie door een extern bureau laten doen?


41 van 43

11. De trend van concentratie van ROC’s zal waarschijnlijk de komende jaren verder toenemen? Dat betekent ook interne reorganisatie, wat ESF-administratie kan bemoeilijken. Het agentschap SZW heeft aangegeven dat de fusies ook een rol hebben gespeeld in het minder uitkeren van subsidie dan aangevraagd is. Hoe bereidt OC&W zich hierop voor? Zijn hiervoor al voorbereidende acties ondernomen? 12. Als lid van het Monitoringcommite heeft u jaarlijks overleg met Brussel. Mag ik u vragen welke onderwerpen zoal aan bod komen? Is dat vooral financieel-, inhoudelijk- of meer procesgericht? 13. Heeft u zicht op hoe de ESF-subsidie in andere lidstaten benut wordt? 14. Wat is uw mening over de controles in het proces? (bijv. de verschillende accountantsverklaringen) 15. Stel u bent in de gelegenheid om 1 aspect van de ESF-subsidie te veranderen, welke zou dit zijn? 16. Heeft u nog aanvullingen of overige opmerkingen die relevant zijn voor dit onderzoek?

Bijlage 3

Vragenlijst ECG

1. Kunt u aangeven wat uw organisatie doet op het gebied van ESF en wat uw relatie is ten opzichte van het agentschap SZW, het ministerie OC&W, CFI en de onderwijsinstellingen? 2. Hoe is uw algemene ervaring met ESF-aanvragen? 3. Kunt u aangeven waar in het proces eventuele knelpunten kunnen ontstaan, en om welke reden? 4. Op welke punten let u het meeste bij de beoordeling van de aanvraag/voortgang/ eindrapportage? 5. Toetst u op inhoudelijke zaken of meer op administratieve zaken? 6. In het rapport van Regioplan (midterm-evaluatie ESF3 in Nederland; november 2003) staat aangegeven dat voor de maatregelen E & F 104% en 107% beschikte aanvragen t.o.v. het budget. Echter staat hierachter dat maar 60% en 31% t.o.v. het aangevraagde bedrag gedeclareerd is. Kunt u hier een verklaring/reden voor geven? 7. In een brief van minister de Geus, 02-04-’03 onderwerp: ESF-problematiek BVEsector, gaat de minister in op een brief die hij van de Vaste kamercommissie heeft ontvangen, omtrent de problematiek die de uitvoerders ondervinden bij het aantonen van de gemaakte kosten bij ESF-projecten. In de brief van de minister staat beschreven dat het ministerie van OC&W een model heeft ontwikkeld dat wel aansluit op de OC&W systematiek, echter de Europese Commissie kan het model niet autoriseren. ESF in het onderwijs: Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen

42 van 43

Kunt u aangeven: a. om welke reden het ministerie een eigen model had ontwikkeld; b. waarom de Commissie het model niet kon autoriseren; 8. Ook wordt in diezelfde brief aangegeven dat de verantwoordelijkheidsverdeling tussen OC&W en de instellingen, middels hun eigen subsidieregeling, gewijzigd is t.o.v. de vorige periode. Kunt u aangeven hoe de verantwoordelijkheidsverdeling gewijzigd is? 9. Bij de regeling wordt door het Ministerie OC&W vooral ook functiescheiding mee genomen, Indien u een directeur zou zijn van een school en u moet een ESF-team samenstellen welke functies zou ik kiezen en vooral waarom? Zou u de administratie door een externe partij laten uitvoeren?

Bijlage 4

Vragenlijst diverse experts

1. Kunt u aangeven wat u(w organisatie) doet op het gebied van ESF? 2. Hoe ziet u de verhoudingen tussen ECG, het ministerie van OC&W, en de onderwijsinstellingen? 3. Hoe is uw algemene ervaring met ESF aanvragen? 4. Hoe is uw algemene ervaring met onderwijsinstellingen en ESF? 5. Kunt u aangeven waar in het proces eventuele knelpunten kunnen ontstaan, en om welke reden? 6. Op welke punten/onderdelen ligt de focus bij de accountants controle (risico’s)? 7. Kunt u een reden bedenken waarom veel aanvragen die reeds beschikt zijn, toch niet door de voortgang /eindrapportage komen? 8. Het ministerie van OC&W had een model ontwikkeld dat aansluit op de OC&W systematiek. De Europese Commissie kon het model echter niet autoriseren. Kunt u aangeven: - om welke reden het ministerie een eigen model had ontwikkeld?; - waarom de Commissie het model niet kon autoriseren? 9. Middels de subsidieregeling voor het onderwijs, zou de verantwoordelijkheidsverdeling tussen OC&W en de instellingen gewijzigd zijn t.o.v. de vorige periode. Kunt u aangeven hoe deze verantwoordelijkheidsverdeling gewijzigd is? 10. ECG heeft formulieren ontwikkeld waarlangs de aanvraag/voortgang en

eindrapportage moeten worden aangeleverd. Nu heeft het agentschap SZW haar formulieren ook digitaal. Is er een verschil tussen deze formulieren en waarom heeft ECG een eigen systeem ontwikkeld?


43 van 43

ESF in het onderwijs. Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen. Een onderzoek van. 1 van 43

Recommend Documents