MCA
6
Risicomanagement
Enterprise Risk Management als risicobeheersingssysteem Een praktische uitwerking van het risicomanagementproces Prof. dr. J.A. Emanuels en drs. W.G. de Munnik RA Jim Emanuels RA en Wilmar de Munnik zijn als hoogleraar resp. universitair docent Bestuurlijke Informatieverzorging verbonden aan de Vakgroep Accountancy van de Rijksuniversiteit Groningen. Het doel van het risicobeheersingssysteem is om met de gewenste mate van zekerheid te kunnen stellen dat de ondernemingsdoelstellingen worden bereikt. Het risicobeheersingssysteem richt zich op een viertal niveaus van doelstellingen, te weten strategisch, operationeel, weten regelgeving en betrouwbaarheid van informatie. Het feit dat een onderneming beschikt over een risicobeheersingssysteem betekent niet dat de ondernemingsdoelstellingen daadwerkelijk worden gerealiseerd, maar dat transparant wordt gemaakt aan welke risico’s de doelstellingen onderhavig zijn en welke beheersingsmaatregelen getroffen worden. Er zijn meerdere methoden om risico’s te inventariseren waarbij een combinatie van de methoden (kwalitatief en kwantitatief) toegepast kan worden om een zo hoog mogelijke effectiviteit en efficiency te bereiken. Daarnaast is het van groot belang om als onderdeel van het risicobeheersingssysteem aandacht te besteden aan de verankering van het risicomanagementproces in een organisatie (cultuur, structuur, competenties en techniek). In dit artikel bespreken we enkele methoden en technieken met betrekking tot het identificeren en kwantificeren van risico’s.
1. Uitgangspunten Voor organisaties begint een Enterprise Risk Management-project met het initieel in kaart brengen van de actuele risico’s, gekoppeld aan de huidige doelen. Daarbij dienen zich direct al een paar keuzes aan in de aanpak. Allereerst is de vraag of een dergelijke inventarisatie topdown of bottom-up moet plaatsvinden. Dit lijkt alleen over de aanpak te gaan, maar het kan de inhoud wezenlijk beïnvloeden. Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van het volgende voorbeeld:
30
Bottom-up: Op de vraag aan de portier wat zijn belangrijkste doelstelling is, is zijn antwoord: “Zorgen dat ik weet hoeveel parkeerplaatsen er vrij zijn.” Als er geen plekken vrij zijn, moet hij mensen namelijk doorverwijzen naar plaatsen buiten de poort. Voor de portier betekent dit dat hij regelmatig een ronde maakt en bijhoudt hoe druk het is. Dit werkt feilloos, het proces hoeft niet te worden aangepast. Top-down: Op de vraag aan de directie wat de belangrijkste doelstelling is, is het antwoord: “Groei van de omzet.” Hiertoe is het onder andere belangrijk dat op alle niveaus en in alle processen klanttevredenheid voorop staat. Klanten moeten bijvoorbeeld altijd kunnen parkeren, anders bestaat het risico dat ze ontevreden zijn. Voor het proces van de portier betekent het dat hij altijd moet weten welke klanten komen en hoeveel plekken er vrij gehouden moeten worden. Het proces wordt hierop aangepast.
Het moge duidelijk zijn dat onze voorkeur uitgaat naar het top-down opzetten van de inventarisatie, omdat daarmee maximaal is gewaarborgd dat aangesloten wordt op de organisatiedoelen en dat er consistentie is in de wijze
”
Onze voorkeur gaat uit naar het topdown opzetten van de inventarisatie
waarop deze doelen in onderliggende processen zijn verankerd. Dat laat overigens onverlet dat het voor de implementatie van aanpassingen in processen, essentieel is om voor betrokkenheid vanuit de betreffende organisatieonderdelen te zorgen en vaak zelfs om de verantwoordelijkheid hiervoor decentraal te beleggen.
”
Risicomanagement
MCA Tijdschrift voor Organisaties in Control
In de tweede plaats is de vraag wat het startpunt is van de analyse: zijn dat de events, de feitelijke gebeurtenissen, die een keten van ellende veroorzaken met als uiteindelijke dreiging: meetbare schade? Of is dat de dreiging van meetbare schade als gevolg van een of meerdere events? Ook hier weer een voorbeeld om het verschil te illustreren:
den als bij de initiële inventarisatie van risico’s geabstraheerd wordt van reeds getroffen maatregelen. De focus ligt in onze optiek dus op inherente risico’s, daarna op events en vervolgens op controls (beheersingsmaatregelen).
Startpunt events: “Het ergste wat ons kan overkomen is dat onze patenten gestolen worden. Dat moeten we te allen tijde zien te voorkomen. Aangezien we vierhonderd patenten hebben, moeten we hier heel snel actie op gaan ondernemen.”
Uit het voorgaande valt af te leiden dat per doelstelling de belangrijkste bedreigingen moeten worden geïnventariseerd. Dit is over het algemeen de makkelijkste stap en de stap waarover het minste discussie zal ontstaan, omdat bedreigingen in feite de tegenpool zijn van doelstellingen, zij het dat ze concreet gemaakt moeten worden op het specifieke niveau waarop de doelstelling is geformuleerd. In tabel 1 is een voorbeeld hiervan uitgewerkt.
Startpunt bedreiging: “Het ergste wat ons kan overkomen is dat we onze technologische voorsprong verliezen. Dat zou kunnen gebeuren als onze belangrijkste patenten gestolen worden (dat zijn er trouwens maar tien van de vierhonderd) of als onze beste engineers overlopen. Laten we kijken welke van deze twee events de grootste bedreiging oplevert.”
Uit dit voorbeeld blijkt dat het terugredeneren vanuit bedreiging het meest zekerheid biedt dat minder snel potentiële bedreigingen over het hoofd worden gezien en dat er derhalve betere afwegingen gemaakt en onderbouwde prioriteiten gesteld kunnen worden. Essentieel is dan wel dat alle bedreigingen die de doelstellingen raken systematisch worden afgelopen omdat gevolgen zijn afgeleid van doelstellingen. Ten slotte nog een kwestie rond risico-inschatting: de stap van event naar risico is de stap van het inschatten van impact en likelihood van het optreden van een event. Het
”
Een belangrijke stap is het vaststellen van noodzakelijke beheersingsmaatregelen
”
is de vraag of daarbij uitgegaan moet worden van potentiële risico’s, ongeacht of deze reeds object zijn van beheersingsmaatregelen (in accountancytermen wordt dan gesproken van inherent risico (Frielink e.a., 1996), of van risico’s die actueel zijn als alle reeds getroffen maatregelen effectief zouden zijn (men spreekt dan van restrisico)). Deze vraag kan beantwoord worden door terug te grijpen op het geschetste risicomanagementproces. Een van de belangrijke stappen is het vaststellen van de noodzakelijke beheersingsmaatregelen, waarna getoetst kan worden of deze daadwerkelijk aanwezig zijn en effectief werken. Deze analyse kan uiteraard alleen gemaakt wor-
2005
2. Het inventariseren van relevante bedreigingen
Lastiger is het om een eenduidige methode te vinden om vast te stellen wat exact de bedreigingen zijn, zonder het onderscheid tussen de verschillende doelstellingsniveaus te verliezen. Uiteindelijk hebben alle bedreigingen een (toekomstige) financiële impact en zijn derhalve potentieel strategisch relevant, maar dat is niet het niveau waarop beheersingsmaatregelen getroffen moeten worden. Een SWOT-analyse1 kan behulpzaam zijn, mits zo veel mogelijk gedynamiseerd (dus periodiek uitgevoerd en gericht op veranderingen) en zo veel mogelijk geconcretiseerd naar events in de volgende stap (zie ook Van den Heuvel et al., 2005).
3. Het inventariseren van events Vervolgens is het de vraag welke events de genoemde bedreigingen beïnvloeden. In theorie kan dit negatieve en positieve beïnvloeding zijn. Immers, een gebeurtenis kan leiden tot toename of afname van een bedreiging. Voortbouwend op het eerder genoemde voorbeeld: als klanten makkelijker kunnen parkeren zullen ze vaker terugkomen, als ze niet kunnen parkeren lopen ze weg. In de praktijk is het echter zo dat bij de inventarisatie van risico’s vooral gekeken wordt naar de ‘downside’, dat wil zeggen die events die bedreigingen actueel maken in plaats van verminderen.
Tabel 1. Doelstellingen en bedreigingen. Doelstellingsniveau
Doelstelling
Bedreiging
Strategisch
Omzetgroei
Klanten lopen weg
Operationeel
Klanttevredenheid
Te weinig parkeerplaatsen
Normhandhaving
Privacywetgeving naleven
Negatief imago
Rapportage
Betrouwbare segmentinformatie rapporteren
Onbetrouwbare basisinformatie over segmenten
1
Inventarisatie van sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen.
31
MCA
6
Risicomanagement
De methode van inventarisatie van deze events is niet ingewikkeld, maar wel één van de meest kritische stappen in het proces. Dit wordt veroorzaakt door zowel een aantal praktische als een aantal ‘psychologische’ factoren die niet over het hoofd gezien moeten worden. De praktische beperkingen hebben betrekking op de mogelijkheid om informatie c.q. kennis beschikbaar te maken over mogelijke toekomstige gebeurtenissen die een bedreiging vormen. Deze kennis kan gebaseerd worden op eigen ervaringen binnen het bedrijf (interne factoren). maar ook op basis van ervaringen in de markt (externe factoren). Dan is het wel noodzakelijk dat deze ervaringen vast liggen of gemobiliseerd worden. Indien bijvoorbeeld het optreden van uitval van kritische informatiesystemen als bedreiging wordt beschouwd, dan moet op basis van een deskundige analyse vastgesteld worden wat hiertoe de aanleidingen (events) kunnen zijn (stroomstoring, softwarefouten, inbraak enz.). Deze kennis zit niet volledig bij managers of controllers en er is dus veel interne en soms ook externe input nodig. Deze input, die soms nog gevalideerd moet worden, kan bestaan uit databases, auditrapporten, schadehistorie van verzekeren, specifieke industrierapporten, interviews enz. Iets ingewikkelder wordt het als we het over sector- of bedrijfsspecifieke processen, normen of rapportages hebben, waarvan nauwelijks gegevens over events uit het verleden beschikbaar zijn. Hoe bepaal je welke events de
”
De belangrijkste valkuil is dat bepaalde events te snel buiten beschouwing worden gelaten
”
bedreiging van een meltdown in een kerncentrale beïnvloeden? En hoe weet je of je in die inventarisatie volledig bent? De belangrijkste valkuil in dit soort situaties is dat bepaalde events te snel buiten beschouwing worden
Impact Likelihood
High
Moderate
Low
High
Supplier bankrupt
Overstated sales forecast
Error in EDI order reception
Moderate
Quality of components below standard
Cash deficit
Theft in warehouse
Low
Warehouse fire
Delay in transport
Theft or fraud during transport
Figuur 1. Events causing out of stock situations: De impact en likelyhood van events die de oorzaak kunnen zijn van te lage voorraden.
32
gelaten, omdat ze impliciet te onwaarschijnlijk worden geacht. Op die wijze lopen het bepalen van events en het inschatten van waarschijnlijkheid en impact door elkaar en dat vertroebelt een zuivere risicoanalyse. Het inventariseren in dit soort ‘blanco situaties’ moet echt gezien worden als een creatief associatief proces, vaak brainstormend, waarbij in eerste instantie volledigheid wordt nagestreefd en pas in tweede instantie een ‘ranking’ wordt gemaakt van events. De psychologische factor die het inventariseren van events lastig maakt betreft het negatieve gevoel dat het bij veel mensen (en dus ook managers en medewerkers) oproept om stil te staan bij ‘wat er allemaal fout kan gaan’. De neiging kan bestaan om dit af te doen als pessimistisch gezeur dat niet bijdraagt aan datgene ‘waar we voor moeten gaan’, namelijk het ‘halen van onze doelen’. Uiteraard is het dan de kunst om de onweerlegbare logica van juist de bijdrage van risicomanagement aan het halen van de doelen te benadrukken, evenals het feit dat het benutten van een kans (potentiële event) ook kan bijdragen aan de realisatie van de doelstellingen.
4. Bepalen van impact en likelihood Nadat de relevante events per doelstelling zijn geïnventariseerd op basis van de bedreigingen, is het zaak om de impact en likelyhood per event in te schatten. Er zijn vele methoden en technieken die hiervoor gebruikt kunnen worden. Deze kunnen worden geordend op grond van een aantal karakteristieken die mede bepalen of ze voor een specifieke organisatie in een specifieke situatie geschikt zijn. Intuïtieve versus rationele benaderingen Intuïtieve benaderingen baseren zich op het gevoel van een beslisser of groep beslissers met betrekking tot impact en likelyhood. Deze benaderingen zijn over het algemeen kwalitatief en ongestructureerd van aard. Dat wil zeggen dat er niet wordt gezocht naar omvang in termen van geld of percentages en dat er niet gewerkt wordt vanuit een vast perspectief of een vaststaand model. Deze methode wordt veelal gebruikt in workshops waar grotere groepen met een verschillende achtergrond in relatief korte tijd een resultaat willen bereiken dat voldoende draagvlak heeft. Inzichten worden gedeeld, verbanden worden gelegd, stellingen getoetst en conclusies getrokken. In figuur 1 is een voorbeeld van de uitkomsten van een dergelijke analyse weergegeven voor de bedreiging van voorraadtekorten in een operationeel proces (de ernst van de bedreiging wordt aangegeven door de kleur: van licht- tot donkergrijs). 2
3
Met name de externe validiteit is hier van belang: worden er uitspraken gedaan die iets zinnigs zeggen over de werkelijkheid, in relatie tot de doelstellingen van de analyse? Een vorm van een statistische benadering is een ‘value at risk’-berekening, waarbij gegeven een bepaalde mate van geaccepteerde onzekerheid (meestal 5%) een bepaalde uitkomst wordt gerealiseerd.
Risicomanagement
Kenmerkend voor conclusies van dergelijke intuïtieve analyses is de lage betrouwbaarheid. Dat wil zeggen dat de kans dat een zelfde analyse tot andere uitkomsten zal leiden aanzienlijk is. Groot voordeel is echter de hoge mate van efficiency en de hoge validiteit.2 Dat laatste wil zeggen dat de conclusies zeer relevant en bruikbaar zijn voor de volgende stap van de risicoanalyse, namelijk het bepalen van noodzakelijke beheersingsmaatregelen. Rationele benaderingen gaan uit van gestructureerd, vaak kwantitatief onderzoek, op basis waarvan statistisch onderbouwde uitspraken worden gedaan.3 In tegenstelling tot het type uitspraken in figuur 1, zou een uitspraak dan bijvoorbeeld kunnen luiden: “De kans op een brand in ons magazijn, met als gevolg meer dan 50% nee-verkopen in de dertig dagen volgend op die brand is in enig jaar 0,03, met een betrouwbaarheid van 95%.” Dergelijke uitspraken hebben naar de aard een vaak hoge betrouwbaarheid en zijn intern valide (onderzoekstechnisch juist), maar met name de externe validiteit is over het algemeen het probleem. Anders geformuleerd, de wedervraag zal vaak zijn: wat kunnen we hier nu mee? Kwantitatief rationele benaderingen kunnen een grote toegevoegde waarde hebben in specifieke processen waar het meten van de relatie tussen proceskenmerken en uitkomsten op basis van veel waarnemingen uit het verleden, of op basis van bijvoorbeeld chemische formules, is te normeren. Een klassiek voorbeeld zijn de sterftetafels die actuarissen hanteren om de waarschijnlijkheid van de events ‘sterven’ en ‘leven’ te bepalen.4
”
Kwantitatief rationele benaderingen kunnen een grote toegevoegde waarde hebben
”
Een complexiteit waarop we in het kader van dit artikel verder niet zullen ingaan is de samenhang tussen events en de waarschijnlijkheden en gevolgen. Events zijn op het meest elementaire niveau over het algemeen niet te isoleren, maar vormen een keten waarvan de schakels elkaar beïnvloeden en die ook weer tot nieuwe ketens van gebeurtenissen kunnen leiden. Afgezien van simulatie- en scenarioanalysetechnieken, die al snel zeer duur en complex worden, zijn er nog weinig praktische methoden bekend die met deze effecten rekening houden en gebruikt kunnen worden om risico’s in te schatten in het kader van Enterprise Risk Management.
MCA Tijdschrift voor Organisaties in Control
2005
hieruit scenario’s af (‘what if’-analyses). Ook simulatie behoort tot dit type analyse. Retrospectieve benaderingen zijn benaderingen waarbij conclusies worden afgeleid op grond van in het verleden opgetreden gebeurtenissen en geconstateerde verbanden. Klassieke statistiek is retrospectief, omdat op basis van waarnemingen in het verleden (historische reeksen), uitspraken kunnen worden gedaan over toekomstige kansen, maar ook de ‘technische analyse’ van beurskoersen is een retrospectieve aanpak. In deze aanpak worden uit koersbewegingen (patronen) uit het verleden, zonder dat naar fundamentele (onderliggende) oorzaken gekeken wordt, verwachtingen afgeleid over toekomstige koersbewegingen. Beide methoden hebben hun eigen voor- en nadelen en specifieke kenmerken die ze in bepaalde situaties geschikt of minder geschikt maken. In het algemeen vraagt retrospectie om (grote) hoeveelheden data voor er betrouwbare conclusies kunnen worden getrokken, maar levert de prospectieve aanpak het gevaar op van subjectiviteit en ‘kort door de bocht’ redeneren. Er zijn ook mogelijkheden om beide benaderingen te integreren. De Bayesiaanse statistiek biedt hiertoe bijvoorbeeld goede mogelijkheden.5 Deze vorm van statistiek combineert objectieve waarneming van feiten uit het verleden met subjectieve (expertmatige) inschattingen van de waarschijnlijkheid dat bepaalde gebeurtenissen zich voordoen. Deze techniek kan vooral van zeer grote waarde zijn waar het gaat om het inschatten van onbekende kansen en ‘ketens’ van oorzaken die leiden tot een event. In de bijlage bij dit artikel zullen we het bepalen van events en het inschatten van impact en likelihood nogmaals illustreren aan de hand van een kwantitatief voorbeeld en op basis van dit voorbeeld ook de laatste twee stappen in het proces toelichten. Dit zijn: het bepalen van de (on)aanvaardbaarheid van risico’s en het nemen van risicomitigerende maatregelen (de risk response).
Literatuur • • •
Bolstad, W. (2004): Introduction to Bayesian statistics. John Wiley & Sons, New York. Frielink, A.B. & J.C.E. Kollenburg (1996): Leerboek der accountantscontrole. Algemene grondslagen. Heuvel, R. van den, B. Wondergem & J. Zweverink (2005): Integratie van risicomanagement leidt tot betere prestaties. Tijdschrift Controlling, maart 2005.
Prospectieve versus retrospectieve benaderingen Prospectieve benaderingen kijken naar toekomstige interne en externe ontwikkelen om op basis daarvan uitspraken te doen over de waarschijnlijkheid en impact van bepaalde gebeurtenissen. Deze benaderingen proberen vooral te kijken naar de causaliteit van bepaalde verbanden en leiden
4 5
Over de impact van deze events doen sterftetafels uiteraard geen uitspraak. Er is reeds veel toegankelijke literatuur over deze methode, zie bijvoorbeeld Bolstad, 2004.
33
MCA
6
Risicomanagement
Bijlage: een kwantitatief voorbeeld Een bedrijf beschikt over een machine die een Y-aantal eenheden per dag produceert (doelstelling). Per dag kan de machine maximaal zestien uur een dag draaien (factor X1). De snelheid van de machine is 1000 RPM (factor X2). De relatie tussen deze factoren kan als volgt worden weergegeven: Y = 3X1 + 5X2. Oftewel, de realisatie van de doelstelling (productie van Y) is afhankelijk van de factoren X1 en X2. Allereerst moet nu de doelstelling voor Y worden vastgesteld: In dit voorbeeld gaan we ervan uit dat deze doelstelling minimaal 60 is en dat het bedrijf maximaal 5% risico wil lopen dat de doelstelling niet wordt gehaald. Deze eis (95% zekerheid) is belangrijk voor de keuzes die gemaakt gaan worden. Vervolgens gaan we de events bepalen. Laten we aannemen dat er twee concrete bedreigingen zijn met een relevant event als gevolg: – gebeurtenis A: als gevolg van hoge buitentemperaturen ontstaat er oververhitting; – gebeurtenis B: als gevolg van niet tijdig uitgevoerd onderhoud breekt een kritisch onderdeel van de machine. Ook is het mogelijk dat er niets gebeurt, dit is ‘gebeurtenis’ C. Nu moeten impact en likelyhood worden vastgesteld. In onderstaande matrix wordt aangegeven wat de kans op een gebeurtenis is, welke waarden X1 en X2 in die gevallen aannemen en welke impact dit heeft op de waarde van Y. De kansen van het optreden van A, B en C worden bijvoorbeeld geschat op basis van ervaring. De waarde van X1 en X2 is een inschatting die bijvoorbeeld door experts kan worden geschat of in de manual van de machine is vastgelegd. (Y = 3X1 + 5X2)
Gebeurtenis A (kans 15%)
Gebeurtenis B (kans 5%)
Gebeurtenis C (kans 80%)
waarde X1
10
1
12
Waarde X2
5
4
7
Impact op Y
30 + 25 = 55
3 + 20 = 23
36 + 35 = 71
Volgens de matrix is de kans dat de doelstelling (minimale productie van 60Y) niet wordt gehaald 20% (kans op gebeurtenis A plus de kans op gebeurtenis B). Wat is nu de meest voor de hand liggende respons op deze risico’s? Uit de analyse komt naar voren dat de kans op het niet behalen van de doelstelling 20% bedraagt. Dit percentage is hoger dan de doelstelling die is genoemd (maximaal 5% kans op het niet behalen van de doelstelling). Het management kan acties ondernemen om de risico’s te beheersen. Deze acties kunnen worden gezien als ‘verzekeringspremies’ voor het niet lopen van een bepaald risico. De volgende acties worden onderscheiden: – accepteren van het risico: vanwege de omvang van het aanwezige risico (20%) zal het management het risico niet accepteren; – vermijden van het risico: het management zal het risico niet tot 0% willen vermijden omdat dit vanuit het oogpunt van kosten niet efficiënt kan zijn; – verminderen van het risico: het management zal het risico willen verminderen tot een acceptabel risiconiveau. Het meest effectief is het dan om de kans op gebeurtenis A te minimaliseren tot 0% zodat met 95% zekerheid kan worden gesteld dat de doelstelling wordt gerealiseerd. Het terugdringen van de kans op B draagt wel bij aan het behalen van de doelstelling, maar is als enige maatregel ontoereikend, omdat de kans op het optreden van B relatief gering is. In dit geval is dus de hogere ‘likelyhood’ van A doorslaggevend bij het richten van de beheersingsmaatregelen. Een beheersingsmaatregel zou kunnen zijn het installeren van een klimaatbeheersingssysteem, zodat gebeurtenis A niet meer kan optreden. Beter gezegd, het event (hoge buitentemperaturen) kan zich nog steeds voordoen, maar het gevolg (oververhitting) treedt niet meer op. MCA
34
Actueel
MCA Tijdschrift voor Organisaties in Control
2005
Publieke manager heeft liefde en aandacht nodig Drs. G.-Tj. Budding Tjerk Budding is universitair docent bij de afdeling Accounting, Faculteit der Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde van de Vrije Universiteit Amsterdam, en programmamanager van de Postdoctorale opleiding tot controller in de publieke en non-profitsector aan dezelfde instelling. Op woensdag 14 september jl. vond op de Vrije Universiteit Amsterdam het vijfde New Public Management Seminar plaats. Hierbij werd gesproken over vernieuwingen in het management van overheids- en nonprofitorganisaties. Het thema dit jaar was de toekomst van publieke-sectorhervormingen. Tijdens een vijftal lezingen werd ingegaan op deze ontwikkelingen in het binnen- en buitenland. In dit artikel wordt kort verslag gedaan van deze bijeenkomst.
tal lezingen. Na afloop van een lezing of tussentijds werd onder leiding van de dagvoorzitter, prof. dr. Tom Groot (Vrije Universiteit Amsterdam) aan het publiek een aantal stellingen voorgelegd om de mening te peilen over de geschetste ontwikkelingen. Er namen 115 personen deel aan de stemmingen. In tabel 2 staan de sectoren waaruit de deelnemers afkomstig zijn weergegeven.
Beelden Tijdens de bijeenkomst kwamen met name drie beelden naar voren. Het eerste beeld is dat men niet te hooggespannen verwachtingen moet hebben van de hervormingen. Dit bleek onder andere uit de voordracht van Tabel 1. Kenmerken Traditoneel Public Management en New Public Management.
Als kapstok voor het spreken over publicmanagementvernieuwingen wordt veelal de term New Public Management (NPM)1 gehanteerd. Deze term is met name in gebruik gekomen in de jaren negentig van de vorige eeuw, toen een aantal onderzoekers constateerde dat er in diverse landen vanaf de jaren tachtig grote vernieuwingen zichtbaar waren in het management van overheidsorganisaties. NPM kenmerkt zich door twee basisgedachten die als leidraad voor de vernieuwing van de bedrijfsvoering in de overheid fungeren.2 De eerste gedachte betreft de introductie van ‘marktconforme’ bedrijfsvoeringsmethoden in de collectieve sector. Hierbij kan men denken aan moderne plannings- en budgetteringstechnieken. De tweede basisgedachte beoogt de aandacht van overheidsmanagers te verleggen van het besturen van handelingen (met daarvoor noodzakelijke gedetailleerde regelgeving) naar besturing van prestaties (en daarbij behorende decentralisatie van bevoegdheden). In tabel 1 wordt een schematisch en sterk vereenvoudigd overzicht gegeven van de belangrijkste verschillen tussen de ‘traditionele’ managementmethoden en die van NPM.
Kenmerken
Tijdens het seminar werd gesproken over enerzijds de mate van succes van deze hervormingen en anderzijds de toekomst hiervan. Dit gebeurde aan de hand van een vijf-
Bron: T.L.C.M. Groot en G.J. van Helden, Financieel management van non-profit organisaties, Groningen: Stenfert Kroese 2003.
De rubriek Actuele ontwikkelingen wordt verzorgd door drs. G.-Tj. Budding, drs. P.C.M. Claes, dr. H.C. Dekker, drs. M. Schoute (allen verbonden aan de Vrije Universiteit Amsterdam), dr. M. Cools en dr. F.H.M. Verbeeten MBA (Erasmus Universiteit Rotterdam).
Traditioneel Public Management
New Public Management
1. Budgetteringsoriëntatie
Stabiele budgetten
Budgetten gericht op besparing en efficiëntieverbetering
2. Relatie tussen leiding en uitvoerders
Open-eindeafspraken
Afspraken op basis van contracten
3. Relaties tussen organisatieonderdelen
Gespecialiseerde monopolies
Competitieve verhoudingen
4. Stijl en gebruiken
Accentuering van ‘overheidsethiek’
Overname van stijlen en gebruiken uit de particuliere sector
5. De organisatiestructuur
Gecentraliseerd, inclusief uniforme controlinstrumenten
Gedivisionaliseerd, met eenheden georganiseerd op basis van producten
6. Managementprofiel
Groot gewicht aan politieke bekwaam- Groot belang aan zichtbaar heden en kennis van regels en ‘hands-onmanagement’ procedures
7. Prestatieoriëntatie
Het gebruik van kwalitatieve en impliciete standaarden
Het hanteren van duidelijk gedefinieerde taakstellingen
8. Controloriëntatie
Beheersing door middel van regels en procedures
Beheersing op basis van producten en resultaten
Marktconforme werkmethoden
Besturen van prestaties
1
2
Zie onder andere C. Hood (1991): A public management for all seasons? Public Administration, p. 3-19 en C. Hood (1995): The New Public Management. Variations on a theme? Accounting, Organizations and Society, p. 93-109. T.L.C.M. Groot & G.J. van Helden (2003): Financieel management van non-profit organisaties. Stenfert Kroese, Groningen.
35
MCA
6
Actueel
Tabel 2. Achtergrond respondenten. In welke sector bent u werkzaam?
Percentage (aantal)
Centrale overheid (inclusief ZBO’s en agentschappen) Lokale overheid (provincies, gemeenten, waterschappen) Gezondheidszorg Politie Onderwijs (Overig) non-profit Commerciële accountancy/advies Overig profit Overig Niet beantwoord Totaal
24% (28) 20% (23) 5% (6) 1% (1) 17% (19) 7% (8) 13% (15) 4% (5) 2% (2) 7% (8) 100% (115)
prof. dr. Henk ter Bogt (Rijksuniversiteit Groningen). Hij schetste de vele hervormingen die zich vanaf circa 1985 hebben voltrokken in Nederland. Bij het daadwerkelijke effect op de effectiviteit en efficiëntie kunnen echter vraagtekens worden geplaatst. Om dit te toetsen werd aan de seminardeelnemers de vraag voorgelegd hoe zij denken over het functioneren van hun eigen organisatie en wat de invloed van NPM hierop is. Het merendeel van de deelnemers (68%) gaf aan dat ze werken in een goed functionerende organisatie. Hierbij gaf 31% aan dat ze weliswaar goed functioneren, maar dat dit niet het gevolg is van de NPM-hervormingen.
”
Men moet niet te hooggespannen verwachtingen hebben van de hervormingen
”
Het tweede beeld is dat er geen weg terug is met de hervormingen in de publieke sector. Door de inleiders werden de nodige problemen geschetst met de hervormingen, zoals verzelfstandiging en de invoering van het batenlastenstelsel. Er werd door geen enkele inleider gesuggereerd dat vanwege deze problemen hervormingen teruggedraaid moeten worden. De oplossing werd veel meer gezien in het creëren van de juiste randvoorwaarden (zoals voldoende scholing), het aanpassen van maatregelen aan de context en het kritisch beschouwen of elke hervorming wel in alle situaties toegepast kan worden. Ook de deelnemers bevestigden dit beeld. Zo was 76% van de deelnemers van mening dat om de doelrealisatie en efficiëntie te verhogen er een substantiële toename moet zijn in publiek-private samenwerking, uitbesteding en samenwerking (al dan niet in shared services) met andere (publieke) organisaties. Een derde beeld is dat er niet kan worden gesproken van uniforme hervormingstendensen. Er wordt en er dient steeds een maatwerkoplossing te worden gevonden voor
36
iedere organisatie. Er kan niet simpelweg worden gesteld dat op dit moment optredende ontwikkelingen voor de gehele publieke sector dezelfde verdere uitwerking zullen krijgen. Het lijkt veeleer zo te zijn dat verschillende hervormingsideeën zich nader ontwikkelen en dat men te maken krijgt met verschillende structuren en overheidslagen. Hiervoor werd door prof. dr. Per Laegreid (University of Bergen, Noorwegen) ook de term transformatieve staat gebruikt.
”
Er is geen weg terug met de hervormingen in de publieke sector
Baten-lastenstelsel Een van de ontwikkelingen die werden geschetst waarbij deze beelden terugkwamen betreft de invoering van het baten-lastenstelsel bij overheidsorganisaties. Door prof. dr. Hans Bossert (Universiteit Nyenrode en Deloitte) werd het beeld geschetst van een toenemende internationale invoering van dit stelsel. Ook hier kan echter niet gesproken worden van één uniforme uitwerking. Deze verschilt per land (afhankelijk van de overige landspecifieke hervormingen) en binnen een land voor de verschillende overheidslagen. De deelnemers waren echter kritisch over het tempo van invoering van het baten-lastenstelsel. Zij verwachtten niet dat vóór 2010 het baten-lastenstelsel binnen alle overheidslagen ingevoerd zou zijn. Tevens gaven zij aan dat de nodige bijscholing nodig is om de managers en financiële staf op het vereiste deskundigheidsniveau te brengen. Hierop werden door prof. dr. Johan Christiaens (Universiteit Gent, België) twee belangrijke kanttekeningen gemaakt. Ten eerste dient baten-lastenverslaggeving niet alleen door de ambtelijke organisatie geaccepteerd te worden, ook de politiek moet hiermee gaan werken om deze verslaggeving succesvol te laten zijn. Daarnaast hoeft het baten-lastenstelsel niet overheidsbreed te worden geïmplementeerd. Men kan er ook voor kiezen om dit alleen in te voeren in die delen van de overheidssector die meer bedrijfsmatige activiteiten ontplooien.
Botsingen Door prof. dr. Irvine Lapsley (University of Edinburgh, Verenigd Koninkrijk) werd geschetst dat een aantal ontwikkelingen onderling zullen botsen. Zo wordt enerzijds ondernemerschap voorgestaan, maar anderzijds is er ook in toenemende sprake van een audit society, waarin in toenemende mate managers hun handelingen controleerbaar moeten maken. Dit beeld werd duidelijk herkend
”
Actueel
MCA Tijdschrift voor Organisaties in Control
door de deelnemers aan het seminar, 63% was het (volledig) met de spreker eens dat het hier tot een botsing zal komen, 13% stemde neutraal en 23% herkende zich hier niet in. Een andere ontwikkeling die nadelige gevolgen kan hebben is het meer gebruikmaken van financiële prikkels en beloningen. Dit zou wel eens disfunctionele consequenties kunnen hebben, volgens prof. Lapsley. Ook bij deze stelling kwam een vergelijkbaar beeld uit de stemming naar voren.
Uitdaging Voor publieke managers is het de taak om aan al deze ontwikkelingen een goede uitwerking te geven. Zij zien zich enerzijds geconfronteerd met diverse hervormingsimpulsen, die echter onderling kunnen botsen en tevens specifiek afgewogen en vertaald moeten worden naar de eigen organisatie. Dit is geen eenvoudige opgave. Daarnaast wordt een steeds sterkere druk op publieke managers gelegd om goede prestaties te leveren en hierover verantwoording af te leggen. Aan het einde van het seminar werd het publiek dan ook de vraag voorgelegd of zij daar-
2005
bij niet een steuntje in de rug kunnen gebruiken: “In mijn organisatie/naar mijn mening zijn de verwachtingen die aan publieke managers gesteld worden te hoog: zij hebben zorg, aandacht, ‘liefde’ nodig om effectief te blijven
”
De druk op publieke managers om verantwoording af te leggen over de prestaties wordt steeds groter
opereren.” Maar liefst 64% van de deelnemers was het hier (volledig) mee eens, 8% stemde neutraal en 28% was het (volledig) hiermee oneens. Kortom, publieke sector, koester uw managers! MCA
”
Rechters in Nederland Omvang: 184 pagina’s ISBN: 90 5409 370 6
Wie zijn de Nederlandse rechters? Wat is hun achtergrond? Hoe gaan zij om met politieke en maatschappelijke ‘bemoeienis’ met hun werk? Hebben ze nooit last van twijfel?
Onze uitgaven zijn ook verkrijgbaar via de boekhandel
Nieuwsgierig naar de antwoorden op deze en andere vragen interviewden de journalisten Jos de Gruiter en Jiska Vijselaar tien Nederlandse (oud-)rechters. Op basis van de gesprekken schreven zij tien portretten die u een verrassende kijk bieden in de gedachtewereld van een beroepsgroep die midden in het maatschappelijke debat staat.
Bestel via www.sdu.nl of bel (070) 378 98 80
Prijs:
054-3-1/2
€ 17,50
37
