Empowerment
Empowerment Over laten en doen
Mei Li Vos Karin van Doorn
Eburon Delft 2004
Dit zesde deel van de XPIN-reeks is tot stand gekomen in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken in samenwerking met de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie. De redactie van de publicatie was een samenwerking tussen Infodrome@United Knowledge en XPIN. De redactieraad bestond uit: D. Janssen, E. Jansing en Tj. de Vries ( Ministerie van Economische Zaken), J. Nijland (Ministerie van Financiën), T. Timmermans en H. Scholten (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en D. van den Bosch en L. Vester (Ministerie van Justitie).
XPIN is het expertisebureau voor innovatieve beleidsvorming, een kenniscentrum van de (rijks)overheid voor de publieke sector dat zich richt op het bundelen en verspreiden van kennis en ervaring op het gebied van innovatieve beleidsvorming. Het expertisebureau wil een bijdrage leveren aan het vergroten van de professionaliteit van de betrokkenen, alsmede aan het vergroten van het leervermogen van de overheid. XPIN is geïnteresseerd in nieuwe (samenwerkings)relaties tussen overheid en burger en de rol die ICT daarbij speelt.
In de XPIN-reeks is eerder verschenen: 1. G.M.A. van der Heijden en J.F. Schrijver, red., Representatief en Participatief, Dubbele Democratie, Eburon Delft, 2002 2. G.M.A. van der Heijden en B.E. Spiering, red., Publiek opdrachtgeverschap, de burger als klant, Eburon Delft, 2002 3. Karin van Doorn en Edwin Schippers, Burgers, Overheid & Digitale Debatten, Eburon Delft, 2003 4. Lara van Druten en Willem Minderhout, Ambtenaren op P@D, op zoek naar de positie van de ambtenaar in het digitale debat, Eburon Delft, 2003 5. Mirjam Bult-Spiering e.a., Publiek-private samenwerking: Rijksoverheid in debat met wetenschappers, Eburon Delft, 2003
ISBN 90 5972 015 6 Uitgeverij Eburon Postbus 2867 2601 CW Delft Tel.: 015 – 213 14 84 / Fax: 015 – 214 68 88
[email protected] / www.eburon.nl Omslagontwerp: Studio Hermkens, Amsterdam © 2004 XPIN, Ministerie van Economische Zaken. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechthebbende(n).
Inhoudsopgave
1
Minder, meer of anders: dilemma’s van de overheid .............................................9 1.1 1.2 1.3 1.4
2
Empowerment: kracht uit de samenleving ...........................................................17 2.1 2.2 2.3
3
Verantwoordelijkheden herverdelen............................................................31 Instrumenten verschaffen ............................................................................34 Slimme regels................................................................................................39 Ander toezicht: voor handhaving burgers en bedrijven inschakelen.........42 Krabben waar het jeukt .................................................................................44
Barrières en belemmeringen .................................................................................45 4.1 4.2 4.3
5
Principes: Smith, Hobbes, Darwin en volgelingen .....................................18 Kernelementen empowerment ....................................................................21 De context en andere bestuurlijke vernieuwingen......................................28
Empowerment in de praktijk .................................................................................31 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
4
Minder beleid, meer uitvoering? ....................................................................9 Minder overheid, meer markt?.....................................................................10 Of andere samenleving, andere overheid?...................................................12 Bestuurlijke vernieuwing, een kwestie van krachten bundelen .................14
Barrières: het doorbreken van ijzeren logica ...............................................45 Belemmeringen: waar empowerment niet werkt........................................50 Hun in Den Haag: maatschappelijke steun ................................................52
Wat te doen: een agenda voor bestuurlijke evolutie.............................................55 5.1 5.2 5.3 5.4
Waar en wanneer empowerment .................................................................55 Van verzorgingsstaat naar empowerende staat: suggesties voor beleid.....57 Experimenteren met beleid en normalisering van fouten..........................61 Tot besluit ......................................................................................................63
6
Samenvatting .........................................................................................................65
7
Literatuur................................................................................................................69
5
Inleiding Het motto van het kabinet Balkenende II is ‘Meedoen, meer werk, minder regels’. Na de presentatie van het regeerakkoord en de nieuwe ministersploeg toog Marga van Praag van het NOS journaal direct de straat op om mensen te vragen of ze ‘mee wilden doen’. Geen tijd, zei de een. Ik doe al mee, zei een ander. Waaraan, vroegen anderen. Dat het motto nog nadere invulling behoeft is duidelijk. En ook dat de overheid iets moet hebben om aan mee te doen, of moet zorgen dat er meegedaan kan worden. Dat betekent op zijn minst een andere rolopvatting van de overheid. We zijn het immers gewend dat de overheid veel voor ons regelt. Dit boek gaat over een sturingsstrategie die de kracht en kennis van de samenleving centraal stelt. Een sturingsstrategie die een andere rol van de overheid vraagt: niet als verzorger en oplosser van alle problemen in de samenleving, maar als ‘in staat steller’, of met een anglicisme enabler. De strategie gaat uit van het probleemoplossend vermogen dat bij burgers en bedrijven ligt. De overheid heeft dan ook de samenleving nodig in deze andere rol. Kracht en kennis van de samenleving inzetten is het principe van de sturingsstrategie die in dit boek centraal staat: empowerment van de samenleving. Empowerment gaat uit van het gegeven dat meer dan pakweg 50 jaar geleden het geval was, de samenleving door een hogere opleidings- en organisatiegraad de kennis en ervaring heeft om problemen op te lossen. Empowerment als strategie gaat ook uit van de gedachte dat de overheid niet als enige de kennis over de samenleving in pacht heeft. Die kennis ligt verspreid in de samenleving, in scholen, bij bedrijven, in ziekenhuizen, in wijken, bij wijkpolitiebureaus, milieuorganisaties, de consumentenbond, patiëntenverenigingen, sportclubs en consultatiebureaus, om maar een paar ‘kenniscentra’ te noemen. Maar ook bij de individuele burger, die gewend is om zelf keuzes te maken uit een steeds groter aanbod van producten en diensten. En die ook graag zelf zijn leven inricht, en belangen en idealen heeft. Daar waar de kennis ligt, liggen ook vaak ideeën over oplossingen voor problemen. En vaak ook onaangesproken kracht. De overheid kan door een andere, meer faciliterende aanpak die kracht benutten en versterken. Dat is niet alleen handig in een economisch moeilijke tijd, maar ook noodzakelijk in een wereld waarin nationale wetgeving minder sturend vermogen heeft. Een sterke samenleving, die minder afhankelijk is van de centrale regie van de nationale overheid, blijft staan en telt mee in een wereld met steeds meer regels en steeds meer sturingscentra. De publicatie van dit boek is een initiatief van het Ministerie van Economische Zaken in samenwerking met de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie. Het is geschreven voor mensen werkzaam in de overheid die
7
vorm moeten geven aan het nieuwe kabinetsbeleid. De basis van dit boek is gelegd door de denktank Infodrome in het advies aan het kabinet ‘Controle geven of nemen’ van december 2001. Deze publicatie concretiseert de aanbevelingen uit dat advies. Onderzoek en redactie werden gedaan door XPIN en Infodrome @ United Knowledge.
8
1
Minder, meer of anders: dilemma’s van de overheid
Elk kabinet neemt zich voor om het anders te doen. ‘Het’ hangt af van wat tijdens de verkiezingen als grootste probleem werd ervaren. De afgelopen twee landelijke verkiezingen ging het om onderwijs, zorg, veiligheid en integratie. Een terugkerend thema dat anders moet is de overheid zelf. In elke keer andere bewoordingen beloven kabinetten een slagvaardiger overheid, minder ambtenaren en minder regels. Maar waarom moet altijd alles anders, waarom wordt er altijd geroepen om minder bureaucraten, minder regels, minder overheid? Moet er minder worden gepraat en geschreven en meer worden gedaan? Is minder overheid en meer markt de oplossing van de problemen? Of gaat het om een ander soort overheid? In dit hoofdstuk verkennen we aard van het onbehagen over de overheid. Dit hoofdstuk is de opmaat naar het thema van dit boek: een sturingsstrategie die uitgaat van de kracht in en van de samenleving.
1.1
Minder beleid, meer uitvoering?
Gemopper op de overheid is van alle tijden. Maar er valt nu veel te mopperen, omdat we erg veel overheid hebben. Ze bemoeit zich met de dagindeling van werkende mensen, met de ergonomische kwaliteit van bureaustoelen, de grootte van een dakkapel en de kromming van bananen. De overheid garandeert ook de veiligheid op straat, bestrijdt handel in voorkennis, waarborgt de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs, maakt de zorg betaalbaar, beperkt de milieuvervuiling en maakt economische zelfstandigheid mogelijk voor hen die niet kunnen werken. 1.1.1
Onvrede over effectiviteit, niet de overheid an sich
Dat de overheid dat allemaal onderneemt is volgens de rapporten van het SCP, maar ook op basis van verkiezingsuitslagen in overeenstemming met de wil van ‘het volk’.1 In vergelijking met andere Europese landen is de Nederlandse bevolking tevreden over de overheid. Nederlanders zitten niet te wachten op een minimale staat of ‘Amerikaanse’ toestanden. Uit verschillende enquêtes blijkt dan ook dat de burger eerder meer overheid wil dan minder: de overheid wordt geacht de problemen in zorg, onderwijs en veiligheid op te lossen, maar zou volgens 80% van de bevolking ook verantwoordelijk moeten zijn voor de overdracht van waarden en normen.2 Er wordt dus nogal wat verwacht van de overheid. Rampen, wachtlijsten, onveilige buurten tot mislukte oogsten als gevolg van de droogte, van de overheid wordt een oplossing verwacht. Hoe terecht of onterecht de verwachtingen ook zijn, 1 2
Zie bijvoorbeeld SCP 2002, SCP 2003-1 en SCP 2003-2 Belevingsmonitor Rijksoverheid 2003
9
het is duidelijk dat de samenleving niet tevreden is over het functioneren van de overheid.3 Maar het is eerder onvrede over de wijze waarop de overheid haar taken uitvoert dan over de hoeveelheid taken van de overheid. 1.1.2
Veel beloftes en beleid, maar weinig uitvoering
Dat de overheid in afgelopen jaren meer heeft beloofd dan ze kon waarmaken blijkt uit een aantal rapporten die begin 2003 verschenen. Deze rapporten leggen de vinger op de zere plek: de fase van de uitvoering. In haar rapport aan de regering wees de Algemene Rekenkamer op de overmaat aan beleid en de geringe aandacht voor de uitvoering.4 De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) concludeert dat het gedoogbeleid een gevolg is van te veel, en tegenstrijdige regels, die een goede uitvoering van goede bedoelingen in de weg staan.5 De zelfbenoemde commissie ‘Belgen doen het Beter’ stelt ook in haar opsomming van problemen en oplossingen dat de overheid vooral eens knopen moet gaan doorhakken over de uitvoering en die snel ter hand moet nemen.6 De samenleving en verschillende adviescomités vragen blijkbaar om minder beleid en meer uitvoering. Dat is ook het voornemen van het kabinet Balkenende II. Onder de noemer ‘minder regels’ is het de bedoeling dat de overheid minder gaat voorschrijven, zodat er meer ruimte komt voor uitvoering. In hoofdstuk drie is een aantal voorbeelden opgenomen over hoe de overheid meer ruimte kan geven aan de uitvoerders. En dan hebben we het niet alleen over uitvoerend overheidspersoneel, maar ook over burgers en bedrijven die kunnen bijdragen aan de uitvoering van beleid.
1.2
Minder overheid, meer markt?
Dat er te veel overheid en te veel regels zijn is sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw een terugkerend thema binnen en buiten de overheid. Reagan en Thatcher, maar ook de kabinetten Van Agt, Lubbers en Kok probeerden werk te maken van minder overheid en minder regels. De oplossing was in die jaren meer markt en minder overheid. De markt zou een aantal publieke taken efficiënter en effectiever uitvoeren dan de overheid, vraag en aanbod beter op elkaar afstemmen en in veel gevallen ook een beter verdelingsmechanisme zijn voor schaarse goederen en diensten. Deregulering en privatisering waren de kernbegrippen in de laatste twee decennia van de twintigste eeuw.
3
SCP 2003-2, pp. 291-313 Algemene Rekenkamer 2003 5 RMO 2002 6 Cie. Belgen doen het beter 2003 4
10
1.2.1
Privatisering en deregulering
De verschillende privatiseringen en dereguleringsoperaties zijn met wisselend succes uitgevoerd. Zo werden in de afgelopen jaren veel uitvoeringstaken afgestoten naar Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s). Volgens een schatting zijn er meer dan 600 ZBO’s die vaak in het vaarwater zitten van territoriale bestuurseenheden. Ook werden veel overheidstaken geprivatiseerd. De taken van de PTT en het KNMI bleken prima door marktpartijen te worden uitgevoerd. Maar de verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen heeft tot nog toe niet tot efficiëntere en betere dienstverlening geleid. Ervaringen uit het verleden leren dat privatisering niet altijd garanties voor de toekomst biedt… Succesvoller, maar minder bekend onder het bredere publiek was de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) van het kabinet Kok I. Met de MDW werden onder andere de winkeltijden verruimd, verschillende branches geliberaliseerd en administratieve lastendruk verminderd. In de periode 1994 tot 2003 werden er zo’n 70 projecten uitgevoerd, waarbij veel regels werden vereenvoudigd of herzien. 1.2.2
De aard van de overheid
Ondanks succesvolle en minder succesvolle dereguleringen en privatiseringen zijn er per saldo niet minder ambtenaren of minder regels gekomen.7 Dat heeft te maken met enerzijds politieke en maatschappelijke druk op de overheid om juist meer te doen en anderzijds met de aard van de overheid. In hoofdstuk vier wordt uitgebreid ingegaan op het fenomeen van het verdronken kalf: het dempen van de bestuurlijke put van onvermogen met nog meer regels en instanties. Regels afschaffen, of meer marktwerking willen is juist zo moeilijk vanwege de aard van de publieke zaak. De overheid kan tot op zekere hoogte wel haar processen meer inrichten als bedrijven om zo effectiever en efficiënter te opereren, maar heeft met andere randvoorwaarden te maken dan bedrijven zoals rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en rechtmatigheid. 1.2.3
De onmisbaarheid van regels
Het dienen van de samenleving bestaat voor een groot deel uit het reguleren van groepen mensen en bedrijven. Zonder verkeersregels, bouwvoorschriften en huwelijkse voorwaarden loopt het sociale verkeer heel wat ingewikkelder dan met dat soort regels. Een goed werkende markt heeft bij uitstek regels en controle nodig; zonder de juridische basis van contracten, vastgelegd in wetten en regels kan maar een heel klein aantal bedrijven zaken doen met elkaar. Het dienen van de samenleving, maar dus ook het creëren van een marktsituatie gebeurt dus paradoxaal genoeg door regels en de handhaving daarvan. Minder regels en meer markt betekent dus niet automatisch minder doelstellingen, en dus minder overheid. Minder regels betekent wel dat controle wordt gegeven aan andere partijen, in plaats van de con7
zie ook Van der Heijden 2002, par. 2.2
11
trole in eigen hand te houden. In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de betekenis van controle geven, in plaats van controle nemen.
1.3
Of andere samenleving, andere overheid?
Onvrede over de overheid is niet alleen een kwestie van uitvoering en handhaving of een imperfecte markt voor diensten. Het onbehagen over het functioneren van de overheid heeft ook alles te maken met sociologische, technologische en territoriale veranderingen in de samenleving. 1.3.1
De kloof tussen burger en overheid
Aan het begin van de kabinetsperiode 1998-2002, Paars II, observeerde toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Bram Peper in een bekend geworden essay een groeiende frictie tussen overheid en samenleving. De mondige burger was in zijn analyse ontevreden over de overheid, omdat die steeds minder maatwerk kon leveren.8 Paul Scheffer wees in zijn essay over de multiculturele samenleving op onvoldoende onderkenning van nieuwe typen van problemen die een veelkleurige samenleving kent.9 In de politieke en bestuurswetenschappen wordt dan ook gesproken van een kloof tussen overheid en samenleving. Uit de belevingsmonitors van 2003 blijkt dat rond de 60% van de ondervraagden geen vertrouwen heeft in de regering.10 Ongeveer evenveel mensen vinden dat de regering geen adequaat beleid voert of denkt dat de regering weet wat er leeft in de samenleving. 1.3.2
De informatiesamenleving en vernetwerking
Het kabinet Kok II stelde een aantal tijdelijke commissies in die advies moesten uitbrengen over de relatie tussen de overheid en veranderingen in de samenleving. Dat waren de Commissie Wallage, over de toekomst van de overheidscommunicatie, de commissie ‘ICT en Overheid’ (Cie. Docters van Leeuwen) en de denktank Infodrome. Het ging in hun adviezen met name om de effecten van de revolutie in informatie en communicatie technologie op de samenleving en wat dat kon betekenen voor de rol van de overheid. Zij constateerden dat de industriële samenleving verandert in een informatiesamenleving, waarin de toegang tot informatie en het deelnemen aan netwerken steeds belangrijker worden voor economie, de structuur van de samenleving en de machtsverdeling.
8
Peper 1999 Scheffer 2000 10 De regering laat sinds april 2003 de Belevingsmonitor uitvoeren. Met enquêtes wordt een representatieve groep van burgers gevraagd om hun mening over het functioneren van de regering, verschillende beleidsterreinen en prioriteiten voor beleid. Zie www.regering.nl 9
12
Bovengenoemde adviezen stelden dat de inrichting en werking van de overheid niet meer past op de samenleving; de samenleving is als het ware uit haar institutionele jas gegroeid. Een belangrijke andere verandering in de samenleving kan ‘vernetwerking’ worden genoemd. Dat houdt in dat de organisatiegraad in de samenleving verandert en toeneemt doordat mensen lid zijn van allerlei belangenorganisaties. Met lidmaatschappen van de ANWB, Natuurmonumenten, de Consumentenbond, Plan (voorheen Foster Parents Plan), de Vereniging Eigen Huis, Greenpeace of Amnesty International geven mensen uitdrukking aan de verschillende aspecten in het maatschappelijk leven die zij belangrijk vinden. Het is ook makkelijk om lid te worden en met beperkte tijd en inzet bepaalde belangen te onderstrepen. Door internet is het bovendien eenvoudig om je rond heel specifieke belangen te organiseren. Zo zijn er op het web patiëntenverenigingen ontstaan voor een paar duizend mensen met een zeldzame ziekte. De teruggang in het lidmaatschap van politieke partijen en vakbonden kan dan ook zeker verklaard worden door het toenemend belang dat mensen hechten om zelf een ‘bricolage’ te maken van belangenvertegenwoordiging. Dat dienstverlening en belangenvertegenwoordiging door de one issue belangenverenigingen sneller en meer resultaatgericht wordt gedaan dan door de overheid is een andere verklaring voor de frictie in verwachtingen tussen overheid en samenleving. 1.3.3
Meer informatie, meer organisatie, meer opleiding en minder grenzen
Een aantal veranderingen in de samenleving ten opzichte van de tijd waarin de verzorgingsstaat werd opgebouwd en uitgebouwd (1945-1980) kunnen we als uitgangspunt nemen in de zoektocht naar een andere manier van sturing. Je zou kunnen zeggen dat onderstaande elementen de winst zijn van ruim vijftig jaar verzorgingsstaat. Hoge organisatiegraad in de samenleving In de eerste plaats zijn er veel meer organisaties die, naast de overheid, belangen articuleren en behartigen. Naast de belangenorganisaties die in de vorige paragraaf werden aangehaald zijn er de organisaties uit het maatschappelijk middenveld. Particuliere initiatieven die meestal met overheidsgeld publieke taken uitvoeren. In vergelijking met andere Europese landen is de non-profit sector in Nederland het grootst: 12% van de beroepsbevolking werkt in deze sector.11 Daarnaast kent Nederland veel vrijwilligers en vrijwilligerorganisaties. De organisatiegraad buiten de overheid in Nederland is dus zeer hoog; volgens collectivistische denkers als Robert Putnam en Amitai Etzioni het recept voor een stabiele democratie en economie.12
11 12
Burger en Dekker 1998 Putnam 1993; Etzioni 1994
13
Meer informatie Naast de traditionele media, gedrukte pers, radio en TV, heeft de Nederlander veel meer mogelijkheden om informatie te vergaren en vergelijken. Na de massale acceptatie van internet na 1995 is het aantal informatiebronnen alleen maar gestegen. Rond de 70% van de Nederlandse huishoudens heeft een aansluiting op internet. Internet wordt vooral gebruikt om te surfen op het wereldwijde web en om te emailen. Omdat het makkelijk is om informatie te verkrijgen en vergelijken krijgen burgers (consumenten) meer macht: kennis is immers macht. Hierbij moet worden aangetekend dat niet iedere Nederlander in dezelfde mate profiteert van het enorme aanbod in informatie. Mensen die de strategische vaardigheden missen om informatie te vergelijken en er hun voordeel mee te doen zullen volgens Jan van Dijk nog meer in een achterstandpositie terecht komen.13 De ‘informatisering’ van de samenleving zorgt ook voor nieuwe ongelijkheden. Meer opleiding Na de Tweede Wereldoorlog is de opleidinggraad van Nederland enorm gestegen. Op basis van die stijging zou gesproken kunnen worden van een kennissamenleving. Analfabetisme in Nederland komt nauwelijks voor en bijna 100% van alle kinderen gaat naar school. Leerlingen gaan steeds langer naar school. Ook al besteedt Nederland relatief weinig van het BNP aan onderwijs, de vaardigheden in lezen, wiskunde en natuurwetenschappelijke vakken zijn in vergelijking met andere Europese landen goed. 74% van de 25-34 jarigen heeft een opleiding afgerond op hoger secondair niveau, en daarmee een startkwalificatie op de arbeidsmarkt. De mogelijkheden om een hogere opleidingsgraad te behalen zijn in principe voor iedereen die dat wil weggelegd. Ook stromen steeds meer leerlingen door naar tertiair onderwijs. 26% van de 25-34 jarigen heeft een opleiding in het hoger onderwijs afgerond.14 De voorgaande indicatoren ondersteunen de stelling dat er meer kennis en kracht in de samenleving is in vergelijking met pakweg 30 jaar geleden. Dat is ontegenzeggelijk een gevolg van het overheidsbeleid dat in diezelfde jaren is gevoerd. Maar er kan meer: bestuurlijke vernieuwing van nu bouwt voort op het werk dat de afgelopen jaren is verricht.
1.4
Bestuurlijke vernieuwing, een kwestie van krachten bundelen
Een pessimistische conclusie van dit hoofdstuk zou zijn dat er te veel beleid is, te weinig uitvoering, te veel regels en de overheid zal ondanks verandering in het jargon nooit een goed geolied bedrijf worden. Maar dat weten we al lang. En diezelfde overheid die alles fout doet is ook al even lang bezig om het beter te doen. We ne13 14
Van Dijk 2003 OECD 2002
14
men als vertrekpunt dan ook niet de fouten in het ‘design’ van de overheid. Daar komen we vanzelf wel weer op uit. In dit boek nemen we als vertrekpunt de veranderde samenleving; dat de bevolking beter opgeleid is, dat er meer informatie beschikbaar is en er meer organisatievermogen is. De stelling in dit boek is dat bestuurlijke vernieuwing mogelijk is door kennis en kracht uit de samenleving te benutten. En dat die mogelijkheid er is gegeven de veranderingen, meer opleiding, meer informatie en meer organisatievermogen. Het volgende hoofdstuk is een uiteenzetting van die andere sturingsstrategie voor de overheid, empowerment. In het kort is empowerment een wijze van sturing, die burgers en bedrijven in staat stelt om zelf maatschappelijke problemen op te lossen, of inhoud te geven aan maatschappelijke doelstellingen. Empowerment betekent echter niet per se minder overheid, het betekent vooral een ander soort overheid. Een overheid die er vanuit gaat dat ze niet zelf alle problemen kan kennen of oplossen, maar de kennis en kracht uit de samenleving nodig heeft.
15
2
Empowerment: kracht uit de samenleving
Het kabinet wil vanaf 2004 de verantwoordelijkheid voor inburgering overlaten aan oud- en nieuwkomers zelf. Mensen die zich in Nederland willen vestigen moeten op eigen kosten een inburgeringcursus volgen. De overheid schaft daartoe de gedwongen winkelnering af, inburgeringcursussen hoeven niet bij Regionale Opleidingscentra (ROC’s) te worden gevolgd. Het maakt dus ook niet meer uit hoe men de taal leert. Het enige dat telt is dat nieuwe Nederlanders slagen voor een examen in taal en kennis van de Nederlandse cultuur. Of ze dat nu op het werk, thuis met een LOI cursus, via het internet of bij een regulier opleidingsinstituut doen, het is aan de nieuwe Nederlanders om te bepalen hoe ze het doel bereiken. Na het succesvol afleggen van het examen kunnen ze de gemaakte kosten terug krijgen.15 NietNederlanders worden blijkbaar in staat geacht zelf de benodigde opleiding te organiseren en betalen. De rol van de overheid beperkt zich tot het aangeven van de criteria. Hoe wrang het ook mag klinken, na alle ophef over dertig jaar integratiebeleid, het voornemen van het kabinet is een voorbeeld van een empowerende overheid. De overheid gaat uit van de kennis en inventiviteit van de doelgroep en houdt zich afzijdig van het proces naar een bepaald doel. Op veel meer terreinen kan de kracht en kennis van de samenleving worden ingezet. Er wordt de laatste jaren niet voor niets gesproken over een kennissamenleving. Maar beleid voor en in een kennissamenleving veronderstelt wel dat er een nieuwe verhouding tussen samenleving en overheid wordt gevonden. Die nieuwe verhouding begint bij een andere rol en taakopvatting van de overheid. Een overheid die voorwaarden schept en in staat stelt, in plaats van regelt en stuurt op processen. Die andere rol en taakopvatting heet in dit boek empowerment. Kort gezegd is de definitie van empowerment:
Een strategie van de overheid om de samenleving (burgers, bedrijven en hun organisaties) in staat te stellen gezamenlijk politieke en maatschappelijke doelstellingen te bereiken. Dat doet de overheid niet boven of los van de samenleving, maar naast en met de samenleving.
15
Tweede Kamer 2003
17
In dit hoofdstuk worden de principes van empowerment uitgelegd. Vervolgens worden de elementen van de strategie beschreven als alternatieven voor gangbaar overheidsoptreden. Tot slot wordt een korte beschouwing gegeven over de ontstaansgeschiedenis van deze strategie en hoe zij zich verhoudt tot andere bestuurlijke vernieuwingen.
2.1
Principes: Smith, Hobbes, Darwin en volgelingen
Het principe van empowerment is het benutten van kracht en kennis van de samenleving. Die is er in ruime mate, maar wordt door bestuurlijke ontwikkelingen, verouderde regelgeving en ingesleten verwachtingspatronen over overheid en samenleving te weinig benut. Via klassieke en moderne denkers leggen we het principe uit. 2.1.1
De onzichtbare hand van het eigen belang: Smith en Scott
De onzichtbare hand van de markt zorgt voor welvaart, schreef Adam Smith in 1776. Doordat individuen of bedrijven hun eigen belang nastreven wordt de som der delen, het publieke belang, welvaart, bereikt. Het ineenstorten van de OostEuropese planeconomieën bevestigde voor velen dat Adam Smith het gelijk aan zijn kant had: de eigen belangen van werknemers en werkgevers werden miskend als drijvende kracht achter welvaart. Smith heeft echter nooit gesteld dat er geen sturing door de overheid nodig is voor de markt. Integendeel, wil die onzichtbare hand haar werk kunnen doen, dan moeten eigendomsrechten afdwingbaar zijn en moeten consumenten wat te kiezen hebben: de overheid moet monopolies en kartelvorming tegengaan. Alleen wanneer de overheid dergelijke grenzen stelt en bewaakt kunnen mensen optimaal streven naar het behartigen van de eigen belangen. Maatschappelijke processen zijn in hoge mate vergelijkbaar met economische processen. Charles Lindblom legde dat in de vijftiger jaren uit als mutual adjustment: mensen passen zich aan andere mensen aan, om hun eigen belang niet te schaden. Hij gebruikte het voorbeeld van een druk zebrapad. Zodra het licht op groen springt begint iedereen te lopen, maar botst niet tegen een ander op. Het is in je eigen belang om je aan te passen aan het loopgedrag van anderen. Ook grote maatschappelijke problemen worden volgens Lindblom via het principe van mutual adjustment optimaal opgelost.16 Een cultureel antropoloog analyseerde enkele decennia later haarfijn hoe het ontkennen van maatschappelijke logica, menselijk vernuft en eigen belang kon leiden tot de grootste maatschappelijke rampen. James Scott bestudeerde een aantal groot-
16
Lindblom 1959. Lindblom stelde dat beleid het beste incrementeel kan worden ontwikkeld: in kleine stappen wegredeneren van het probleem, in plaats vanaf de tekentafel met grote blauwdrukken proberen een deel van de samenleving te veranderen. Zie ook par. 5.3.1.
18
se pogingen om de toestand van de mensheid te verbeteren; de nieuwe steden van Le Corbusier, de collectieve landbouw van de Sovjet Unie en het Ujaamaexperiment in Tanzania. Zonder uitzondering kwam er weinig terecht van de goedbedoelde plannen van de bedenkers. De steden van Le Corbusier bleken naargeestige kolossen waarin niemand wilde wonen en werken zoals hij dat bedoeld had. De collectieven in de Sovjet Unie kwamen knarsend tot stilstand. De Ujaama gemeenschappen kwijnden in armoede weg. Volgens Scott is dat jammerlijk falen van grootse plannen te wijten aan de miskenning van menselijk vernuft; met het Griekse woord ‘metis’. De plannen lieten geen ruimte voor menselijke creativiteit en aanpassingsvermogen: die waren doodgeregeld en doodgeorganiseerd.17 De principes van menselijke actie waarop Smith, Lindblom en Scott doelen leren dat een vitale samenleving en economie ruimte nodig hebben. Desondanks is er wel een belangrijke rol voor de overheid: het mogelijk maken dat mensen er tot hun recht en tot ontplooiing komen. De overheid kan ook doelstellingen formuleren, maar zij kan de stappen, middelen of beleidsinstrumenten die dat doel moeten bereiken niet zo nauwkeurig plannen. 2.1.2
Meebewegen en mogelijk maken: Hobbes en de Soto
Het tweede principe is meebewegen met maatschappelijke krachten. Thomas Hobbes had al vroeg door wat de overheid vermag en wat ze dientengevolge zou moeten doen. Het Hobbesiaanse dilemma komt op het volgende neer. Wanneer de meerderheid zich aan de wet houdt, kan de overheid effectief en tegen relatief geringe kosten de wet opleggen aan die kleine groep individuen die de wet niet volgen. Maar wanneer de wet op grote schaal wordt overtreden, dan is geen autoriteit groot genoeg om iedereen te controleren en bestraffen. In zo’n omgeving, waar handhaving en toezicht steeds minder effectief worden, hebben individuen er belang bij om hun eigen belangen te volgen.18 Wetten hebben pas zin als ze toch al nageleefd worden, is zo ongeveer de strekking. Je kunt je afvragen of het nog zin heeft om wetten te codificeren, als de samenleving toch haar gang gaat. Uiteraard moet de norm wel afdwingbaar zijn voor die paar individuen die er anders over denken. Hobbes’ stelling wijst er echter op dat het niet zo veel zin heeft om tegen de stroom in te roeien. Jarenlang is bijvoorbeeld geprobeerd mensen uit de auto te krijgen. In 1999 adviseerde de VROM-raad dat het geen zin heeft: mensen zijn te zeer gesteld op de vrijheid van het autorijden. Beleid kon zich beter richten op het stimuleren van schonere auto’s.19 Meebewegen met maatschappelijke trends is vaak het enige wat je kunt doen als overheid. In het
17
Scott 1998 De Soto 2000, p. 154 19 VROM-raad 1999 18
19
geval van VROM dwong de acceptatie dat beleid had gefaald tot het zoeken naar andere wegen naar de oplossing. Hoe de overheid haar macht en de kracht van regels kan inzetten om maatschappelijke kracht te ondersteunen laat de Peruaanse jurist Hernando de Soto zien. Het viel de Soto op dat arme mensen in Peru altijd druk doende waren. Bezig met hun bedrijfjes, het ploegen van een stukje land of diensten aan het verlenen. Dat waren allemaal economische activiteiten die niet werden meegeteld in het nationaal product. Hij maakte een schatting van de informele economie en berekende dat als die werd meegeteld, het land in een klap een stuk rijker was. Hij schatte dat de Peruaanse informele economie in 1995 74,2 miljard dollar waard was. De reden waarom de informele economie niet werd meegeteld was dat het voor armen en mensen zonder invloed bijzonder moeilijk was om eigendomsrechten te claimen. De mate van bureaucratie was overstelpend en het kon jaren duren voor iemand met een klein naaiatelier de bezittingen had vastgelegd. Er werd begonnen met een grootschalige juridische actie: armen konden hun stukje land aangeven en er eigendomsrechten op claimen en het werd gemakkelijk gemaakt om informele bedrijvigheid te formaliseren. Met die papieren van bezit konden mensen vervolgens leningen en hypotheken aangaan. De Soto’s conclusie: kapitaal kan accumuleren bij de gratie van het recht.20 Dit is een variant op het wereldberoemde, eindeloos vaak geciteerde en Nobelprijswinnende Coase-theorema21, de basis van het rechtseconomisch denken. De kracht en veranderingen in de samenleving volgen en mogelijk maken is dus een belangrijke rol van de overheid. Niet alleen in ontwikkelingslanden, of honderd jaar geleden, maar zeker ook nu. Zeker wanneer de Nederlandse economie in een recessie zit zal de overheid ruimte moeten geven aan ondernemers, in het bijzonder nieuwe soorten van economische bedrijvigheid, die immers voor de dynamiek in de economie zorgen.22 2.1.3
Variatie en selectie: Darwin en Van Gunsteren
Het derde principe is gebaseerd op de evolutietheorie van Charles Darwin, die overigens nauwe verwantschap kent met het gedachtegoed van Smith. De natuur is wat zij is doordat door de eeuwen heen door variatie en selectie de beste soorten overblijven: the survival of the fittest. Of je er nu de hand van God in ziet, die via deze onsympathieke weg een plan trekt met de aarde - of niet - , het is bijna onmogelijk 20
De Soto 2000, pp. 137-188 Coase 1960 22 Richard Florida verklaarde het groeiende aandeel van de creative industries (ICT, nieuwe media, kunst, cultuur, muziekindustrie) voor de economie van de VS door een faciliterende rol van de overheid, die nieuw ondernemerschap de ruimte gaf. Florida 2002 21
20
voor de mens om dergelijke processen te kennen en te plannen. Maatschappelijke processen, inclusief beleid, zijn net als de natuur moeilijk in blauwdrukken te formuleren. Herman van Gunsteren vertaalde het evolutieprincipe naar de wereld van beleid en instituties. Gegeven dat de samenleving complex en ongekend is moet je niet al je geld of energie inzetten op één oplossing (beleid of een organisatie). Een variatie van wegen naar een bepaald gewenst doel is te prefereren boven één grandioze misser. Uit verschillende manieren zal zich uiteindelijk de beste uit selecteren.23 Vanuit deze optiek is concurrentie in beleid niet onwenselijk. Het bestaan van verschillende arrangementen voor verschillende groepen is dan acceptabel. In het beroepsonderwijs zijn eindtermen en opleidingen landelijk gestandaardiseerd: waar je ook een opleiding volgt, de inhoud is in principe gelijk. Ruimte voor nieuwe opleidingen is er niet. Ook leerlingen die nog niet weten wat ze eigenlijk willen doen hebben geen ruimte om dat tijdens hun studie uit te vinden. Ontdekken dat je de verkeerde opleiding hebt gekozen is een van de oorzaken van uitval uit het onderwijs. Het Da Vinci College in Utrecht heeft van de minister van Onderwijs regelvrijheid gekregen om een brede technische opleiding aan te bieden, zodat leerlingen in de loop van de tijd kunnen bepalen waar ze willen uitkomen. Daarmee is er ongelijkheid gecreëerd, maar de minister en het Da Vinci College hopen daarmee wel het doel van beroepsonderwijs te behalen: leerlingen met een diploma de school te laten verlaten.24 Het bestaan van verschil en (creatieve) concurrentie is in de empowerment benadering niet onwenselijk: als de complexiteit van de samenleving wordt gevolgd, zal de overheid variatie moeten toestaan.
2.2
Kernelementen empowerment
De empowermentstrategie betekent zoals gezegd dat de overheid een actieve, maar andere rol gaat spelen. In deze paragraaf vertalen we de principes van empowerment naar vier elementen: nieuwe taken en rollen voor de overheid. 2.2.1
Andere verdeling verantwoordelijkheden
De overheid is niet de enige speler in het maatschappelijke krachtenveld, maar de taken en rollen die ze op zich neemt doen vermoeden dat ze de enige speler van belang is. Meedoen is een onderdeel van het motto van het kabinet Balkenende II, maar het blijft een loze kreet als we niet weten waarom en hoe. En vervolgens wat de overheid dan doet. Bestuurlijke vernieuwing wordt ook mogelijk gemaakt als
23 24
Van Gunsteren 1994 RMO 2002, p. 54
21
meer mensen meedoen, als er variatie bestaat in verschillende typen oplossingen. Voordat mensen echt kunnen meedoen is een andere verdeling tussen collectieve en individuele verantwoordelijkheid nodig. Als het gaat om collectieve en individuele verantwoordelijkheid zijn in de tweede helft van de twintigste eeuw de grenzen behoorlijk opgeschoven. Een voorbeeld: vroeger was de kruiszorg georganiseerd via verenigingen. Individuen werden lid van de vereniging en de eigen verantwoordelijkheid over aanspraak op kruiszorg lag direct bij de leden. Uit op zich nobele motieven, kruiszorg voor iedereen toegankelijk maken, werd deze gecollectiviseerd. Maar daarmee werd het mechanisme om eigen verantwoordelijkheid over gezond gedrag en juist (niet overmatig) gebruik van de kruiszorg weggehaald. In de zorg is individuele verantwoordelijkheid voor het regelen van eigen zorgarrangementen omwille van de collectieve solidariteit door de overheid overgenomen. Daar verandering in brengen was en is de afgelopen jaren onderwerp van hevige maatschappelijke en politieke strijd. Maar er zijn ook andere terreinen, wellicht minder politiek gevoelig, waar dezelfde vragen over individuele verantwoordelijkheid versus collectieve verantwoordelijkheid zijn te stellen. Is het de eigen verantwoordelijkheid van cafébezoekers om zich niet in een brandgevaarlijk café te begeven? Tot hoever gaat de verantwoordelijkheid van huurders of eigenaren van huizen om regelmatig de energietoevoer te laten controleren, zeker als er al geruime tijd gaslucht wordt geroken, of de elektriciteitrekening wel heel hoog is? Klachten over de leefbaarheid in buurten worden linea recta naar het stadsdeel of de gemeente doorgesluisd, maar leefbaarheid is toch mede een gevolg van individueel gedrag? Deze vragen zijn niet eenvoudig te beantwoorden, maar onderzoeken wel de grens tussen collectieve en individuele verantwoordelijkheid. En hoe groot de maatschappelijke kosten van risicovol of nalatig gedrag zijn. En of er niet collectieve winst valt te behalen door meer aanspraak te maken op individuele verantwoordelijkheid. Een voorwaarde om deze winst te kunnen incasseren, is dat burgers en bedrijven die individuele verantwoordelijkheid accepteren. Burgers en bedrijven moeten aansprakelijk willen zijn voor de keuzes die zij maken. Als mensen zelf keuzes willen maken, bedrijven meer vrijheid willen hebben om te ondernemen, dan kan de overheid niet de verantwoordelijkheid nemen voor (de consequenties van) al die keuzes. Waar de overheid wel verantwoordelijk voor moet blijven is in de eerste plaats de zorg voor die zwakkeren die al die verantwoordelijkheid geestelijk en/of lichamelijk niet aankunnen. Daarnaast blijft de overheid verantwoordelijk voor de randvoorwaarden die het mogelijk maken dat mensen hun verantwoordelijkheid kunnen nemen en kunnen kiezen. Zonder randvoorwaarden of het ‘in staat stellen’ is herverdeling van verantwoordelijkheden simpelweg afschuiven of bezuinigen. Herverdelen van verantwoordelijkheden kan dus niet zonder het geven van instrumenten: de inhoud van de volgende paragraaf.
22
2.2.2 Instrumenten geven Om verantwoordelijkheden op andere plekken te leggen zal de overheid meer moeten doen dan wetten en regels herschrijven. Ze moet de mogelijkheden scheppen om burgers en bedrijven eigen keuzes te laten maken en de kaders opstellen waarbinnen zij dat kunnen doen. Daarnaast moeten ook voorlichting en ondersteuning worden georganiseerd. Instrumenten geven is dan ook niet hetzelfde als verantwoordelijkheden lager leggen, of decentraliseren. Het zijn de ‘tools’ waarmee eigen keuzes en verantwoordelijkheid genomen kan worden. De instrumenten van empowerment zijn niet zozeer anders dan de gebruikelijke instrumenten: het gaat nog steeds om voorlichting, geld (of meer algemeen: middelen) en regels of rechten. Het verschil zit hem er veel meer in dat deze instrumenten ingezet worden met een ander doel. Doel is niet langer om het gedrag van alle burgers te bepalen, maar om ze als autonome individuen of groepen in staat te stellen samen te werken met elkaar en de overheid. De instrumenten blijven dezelfde, hoewel ze natuurlijk wel anders worden toegepast, omdat het doel nu anders is. Hieronder wordt beschreven hoe de overheid de volgende typen instrumenten kan inzetten om het nemen van verantwoordelijkheid mogelijk te maken. 1. Informatie; 2. Rechten; 3. Middelen, inclusief training en begeleiding. Informatie Transparante markten zijn een voorwaarde voor vrije markten, daar draagt de overheid dan ook sinds jaar en dag zorg voor. Maar als burgers meer verantwoordelijkheid krijgen, dan is het noodzakelijk dat burgers over veel meer zaken die hen aangaan informatie hebben. De overheid kiest niet meer voor hen, of belooft complete veiligheid, maar stelt mensen in staat om op basis van informatie zèlf keuzes te maken. Dat kan nu eenvoudig via internet, maar er moet ook aan andere vormen van communicatie gedacht worden. Toen de taximarkt werd gedereguleerd waren daar goede redenen voor, deze markt was volwassen en de branche zou prima zelf kwaliteit kunnen waarborgen. Vergeten was echter dat het vrije markt principe pas kan werken als consumenten de keuze hebben voor prijs of kwaliteit. Het was na de deregulering niet mogelijk om op een taxi te zien wat voor kwaliteit tegen welke prijs er werd geleverd. Als taxi’s in een rij worden opgesteld is het al helemaal onmogelijk om te kiezen: de consument wordt gedwongen om in de voorste taxi in te stappen. Een andere manier om informatie als instrument in te zetten is door individuele vragen van burgers beter te beantwoorden. Veel overheden hebben informatienummers of een e-mail adres via welke burgers informatie kunnen vragen. Maar al te vaak worden e-mails niet beantwoord, en als dat al gebeurt heeft de vragensteller
23
niet veel aan een standaard antwoord. 25 Ook al is de samenleving beter opgeleid, functioneel analfabetisme (het niet kunnen gebruiken van informatie) komt nog veel voor. In het vorige hoofdstuk haalden we het rapport van Jan van Dijk aan: de informatiesamenleving kent nieuwe ongelijkheden. De nieuwe ongelijkheid zal waarschijnlijk bestaan tussen hen die wel informatie kunnen inzetten om hun positie te verbeteren en hen die dat niet kunnen. Niet-gestandaardiseerde antwoorden, door echte mensen maakt het een ieder gemakkelijker in staat overheidsinformatie te benutten om eigen verantwoordelijkheid te nemen. Overigens verdwalen niet alleen functioneel analfabeten in de automatische keuzemenu’s van call-centres en websites. Automatisering zou moeten worden ingezet om processen in de backoffice efficiënter in te zetten, niet voor de dienstverlening aan de frontoffice. Rechten Een ander instrument is rechten verschaffen. We kennen in Nederland de Wet Openbaar Bestuur (WOB), die soms als laatste middel wordt ingezet door burgers en bedrijven om informatie over overheidshandelen te krijgen. Een dergelijke constructie kan ook zinvol zijn voor andere zaken. Via een wet op de openbaarheid van Voedselkwaliteit zouden burgers bijvoorbeeld het recht kunnen krijgen om van voedselproducenten informatie over de samenstelling en herkomst van voedsel te ontvangen.26 Daarmee stelt de overheid in staat om met informatie druk uit te oefenen. Een andere manier om recht in te zetten voor meer verantwoordelijkheid is het verlenen van eigendomsrechten. Als bijvoorbeeld bewoners van een straat het eigendomsrecht op de strook stoep voor hun huis krijgen scheelt dat heel wat reinigingswerk en wordt er waarschijnlijk creatiever omgegaan met de perkjes. Interessant is de Experimentenwet Stad en Milieu.27 Deze geeft niet volgens de letter mogelijkheden aan burgers om mee te praten over milieuvraagstukken in de stad, maar is wel bedoeld om burgers daartoe in staat te stellen, en dat werkt in de praktijk ook vaak zo uit. Mooie Amerikaanse voorbeelden zijn wijken die zelf een deel van de belasting heffen en voor dat geld een bestemming bepalen28 en burgers of bedrijven die mede wetgeven. Een voorbeeld van dit laatste, hoewel nog niet in werking getreden, is de Green Tier Legislation uit Wisconsin.29 Bedrijven die meer doen dan enkel milieuregels naleven, mogen meepraten over de nieuwe wet milieubeheer van Wisconsin. Dat telt in de Verenigde Staten, omdat wetten daar met regelmaat worden vervangen.
25
Zie de overheid.nl monitor van 2002: www.advies.overheid.nl/monitor/2002/index.html. Vijf van de tien verstuurde e-mails aan overheidsorganisaties werden in 2002 niet beantwoord. 26 Zie: Infodrome 2001-1 27 Zie www.vrom.nl/pagina.html?id=9131 28 Zie www.charlesvillage.org 29 Zie www.dnr.state.wi.us/org/caer/cea/environmental/background/advisory/ concept/concepts.htm
24
Middelen Verantwoordelijkheden leggen op de plek waar ze het beste kunnen worden uitgeoefend betekent ook dat die plek de middelen zou moeten krijgen. Dat kan variëren van huisvesting, apparatuur, geld, of bijvoorbeeld een tolk. Dat is niet anders dan het subsidiëren van instellingen of bedrijven die een deel van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beleid op zich nemen. De Persoonsgebonden Budgetten in de zorg zijn een voorbeeld van het verleggen van verantwoordelijkheid naar burgers, om op die manier het aanbod van zorg beter te laten aansluiten op de werkelijke vraag. Niet iedere burger of klein bedrijf kan echter direct de verantwoordelijkheid uitoefenen. Men moet als het ware over bureaucratische competentie beschikken: kunnen omgaan met formulieren, kunnen vergaderen, of budgetten beheersen. Een patiënt die in de ondernemingsraad van een ziekenhuis gaat zitten kan een achterstand hebben in vergadertechnieken: de overheid kan helpen die verantwoordelijkheid te nemen door eenmalig cursussen aan te bieden. De bekende instrumenten krijgen in de empowerment benadering een andere betekenis: ze moeten eerder gezien worden als ‘tools’ voor burgers en bedrijven om verantwoordelijkheden en keuzes te kunnen nemen. Eén type instrumenten uit het klassieke repertoire, de regels, geven dit verschil misschien wel het sterkst aan. Dat zijn nu overwegend instrumenten die verantwoordelijkheid wegnemen: geboden, verboden en handelingsregels. Maar ook informatie wordt een geheel ander instrument wanneer het moet dienen om mensen in staat te stellen keuzes te maken. Voor middelen geldt hetzelfde, wanneer zij er niet zijn om burgers te laten doen wat de overheid wil, maar wat zij zelf willen. Slimme regels Regels gaan gebukt onder een aantal tegenstrijdige eisen. Soms verhouden efficiëntie en effectiviteit zich moeilijk met rechtmatigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Kiezen voor de ene of de andere eis is als het vraagstuk waar koning Salomo voorstond, bij de toewijzing van een kind aan twee moeders die beiden aanspraak maakten op het kind. In zijn, naar verluidt, onmetelijke wijsheid bedacht hij een list. Hij stelde voor het kind dan maar in tweeën te hakken, zodat elke moeder in ieder geval de helft kreeg. De echte moeder kon dat voorstel niet verdragen en zei dat het kind dan maar aan de andere vrouw toegewezen moest worden. Voor Salomo een duidelijk teken van wie de echte moeder was, zij die het meeste belang hechtte aan het leven van het kind. Een mooi voorbeeld van slim besturen met een slimme vuistregel: zoeken naar de compassie en belangen van de doelgroep. Een slimme regel spreekt mensen of bedrijven aan op hun belang, of katalyseert dynamiek binnen het veld. De verhandelbare emissierechten zoals die in Californië al jaren worden gehanteerd zijn een mooi voorbeeld van regels die zo’n dynamiek
25
losmaken. Bedrijven die milieuvriendelijker produceren kunnen hun recht op vervuiling verkopen aan andere bedrijven. Investeren in schonere productie loont dan en de overheid hoeft niet voor te schrijven hoe het gebeurt, als het maar gebeurt. Of het ‘Pay-as-you-throw’ principe in een aantal Amerikaanse staten. Deze regel laat mensen vrij in hun keuze of, en hoe ze afval reduceren. Tegelijkertijd stimuleert het bedrijven om zo min mogelijk verpakkingsmateriaal te produceren: dat soort producten worden beter verkocht in die staten.30 Slimme regels kunnen ook de verantwoordelijkheid bij een andere partij leggen. Het opheffen van het bordeelverbod heeft niet tot de gewenste resultaten geleid: minder illegale prostitutie. Sterker nog, de illegale prostituees zijn nog dieper in het zwarte circuit verdwenen. Het bezoek van illegale prostituees strafbaar te stellen, in plaats van de prostitutie zelf scheelt heel wat handhavingkosten en mobiliseert de eigen verantwoordelijkheid van de klanten. Soms is een slimme regel geen regel. Als burgers of bedrijven geen voorschriften krijgen over hoe te handelen worden er soms nieuwe en onbekende oplossingen gevonden. Het voorbeeld in hoofdstuk drie over de bordenvrije straten in Friesland laat zien dat geen regels in bepaalde verkeerssituaties voor meer veiligheid zorgen, in plaats van schijnveiligheid. Kortom: slimme regels laten individuen eigen kennis en verantwoordelijkheid gebruiken, geven ruimte (kaders) waarbinnen andere oplossingen mogelijk zijn en zijn gericht op duidelijke doelstellingen. Daarmee laten dat soort regels ook ruimte voor concurrentie, kritiek en feedback: ze gaan niet uit van één waarheid voor iedereen en elke situatie.31 2.2.3 Ander toezicht Toezicht is van cruciaal belang in een empowerde samenleving. Kracht en kennis uit de samenleving benutten betekent ook dat we die benutten voor toezicht. Toezichthoudende instanties kunnen in principe alle Nederlanders inzetten bij het toezicht. Zeker nu diensten en producten worden gemaakt in lange ketens van toeleverende bedrijven en organisaties is toezicht houden een enorm karwei. In een samenleving waar variatie de norm is, is het ook van belang dat het toezicht rekening houdt met verschillen. Algemene indicatoren van kwaliteit zeggen niet altijd wat over de echte kwaliteit. De onderwijsinspectie publiceert op haar website de resultaten van scholen, maar de indicatoren geven ouders of leerlingen die voor de keuze staan niet voldoende informatie. Naast uitval en doorstroming naar type vervolgonderwijs wil je als ouder ook weten wat voor leraren er les geven, of de toi30 31
Zie Gunningham en Grabosky 1998 Zie ook Postrel 1998, pp. 111-117
26
letten schoon worden gemaakt en wat voor type leerlingen er rondlopen. De VBTB operatie kijkt vooral naar de cijfers, maar veel beleid kan niet alleen in cijfers worden afgemeten.32 Als empowerment betekent dat de overheid niet meer voor alles garant staat, en er variatie en beleid is, zullen ook kwaliteitscriteria dynamisch moeten zijn. Dat kan door meer mensen te betrekken bij de beoordeling van kwaliteit. In de publicatie Innovatie-kanskaart ‘Toezicht en Handhaving’ wordt een aantal nieuwe oplossingen aangedragen voor toezicht- en handhavingvraagstukken.33 De oplossingen worden in een aantal verschillende richtingen gezocht. Twee van deze richtingen kennen een grotere rol toe aan bedrijven en burgers: zelfinspectie en horizontalisering van toezicht. Bij zelfinspectie wordt het toezicht omgekeerd. De inspecteur komt niet naar de bedrijven om daar de benodigde gegevens op te snorren, maar het bedrijf verzamelt zelf de gewenste gegevens en is verantwoordelijk voor de verzending hiervan aan de inspecteur. Horizontalisering van toezicht is een uitbreiding op het toezicht door de daartoe bevoegde instantie. Belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties, etc.) worden in staat gesteld een rol te spelen bij het toezicht. Relevante informatie wordt openbaar gemaakt zodat belanghebbenden het betreffende bedrijf of de bevoegde instantie kunnen aanspreken op hun prestaties. Ander toezicht maakt dus ook gebruik van de kracht van informatie. Nu worden bedrijven of overheidsorganisaties achter gesloten deuren op de vingers getikt als ze in de fout gaan, maar er gaat een veel sterkere werking uit van ‘naming en shaming’ Daarbij moet gezegd worden dat dit niet op elk terrein mogelijk is. Als de privacy van individuen, of de rechtszekerheid in het geding komt is naming en shaming geen optie (zie ook hoofdstuk vier). Maar voor consumentenbelangen zal de verantwoordelijkheid voor kwaliteit krachtig moeten worden afgedwongen. En, voorkomen is beter dan genezen. Als het College Bescherming Persoonsgegevens bedrijven die de privacy van mensen schenden direct op haar website publiceert zullen ze zich wel twee keer bedenken voor ze oneigenlijk gebruik van gegevens maken. Door waar het mogelijk is het middel van naming en shaming in te zetten kan de overheid dus consumentendruk organiseren, zonder een omvangrijk apparaat van handhavingambtenaren op te hoeven tuigen.
32
Zie ook: Leeuw 2000. Leeuw noemt het de controle-paradox:: gecontroleerden gaan zich naar de gemeten indicatoren gedragen en leveren daardoor minder kwaliteit. 33 Ministerie van BZK 2003
27
2.3
De context en andere bestuurlijke vernieuwingen
In Nederland is empowerment geen nieuwe gedachte. De adviezen van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) wijzen vaak in de richting van empowerment. Met name de adviezen Aansprekend Burgerschap34, Medialogica35 en Bevrijdende Kaders36 verwoorden de alternatieve strategie. De RMO benadrukt daarnaast dat de ‘de menselijke maat’ cruciaal is voor het organiseren van beleid. Gegeven het feit dat mensen steeds meer eigen keuzes willen, kunnen en moeten maken, zal de overheid ook moeten zorgen dat de eenheden van besluitvorming en uitvoering op een passende schaal worden georganiseerd. Als mensen elkaar weer kunnen kennen, en niet een radertje in een grote bureaucratische molen zijn, ontstaat er veel meer ruimte voor eigen initiatief, handhaving en beleid dat problemen in de specifieke context oplost. De denktank Infodrome vatte haar strategie voor een overheid in de informatiesamenleving samen met empowerment (zie ook vorige hoofdstuk). Ze stelde de strategie van empowerment tegenover het verder perfectioneren van de verzorgingsstaat (Moderne Sturing). In de optiek van Infodrome kan een overheid in een grenzenloze, geïndividualiseerde en geïnformeerde samenleving niet meer terugvallen op haar rol van verzorger. De samenleving is niet meer hiërarchisch georganiseerd en burgers en bedrijven zijn te verschillend om met standaard recepten voor beleid effectief problemen op te lossen. De overheid moet daarentegen alle delen van de samenleving toerusten om vanuit elke plek in de netwerken kracht en kennis te gebruiken: empowerment van de samenleving.37 2.3.1
Vergelijking
Empowerment is een strategie die thuishoort in een sturingsopvatting die de laatste tien jaar steeds belangrijker is geworden. Centrale gedachte hierbij is dat de overheid meer moet aansluiten bij de wensen en behoeften van de ‘eindgebruiker’ en diens kennis en kunde beter moet benutten. Naast empowerment zijn interactieve beleidsvorming, coproductie en vraagsturing voorbeelden van deze sturingsfilosofie. Deze sturingsvormen liggen in elkaars verlengde, maar zijn niet synoniem. Hieronder worden deze begrippen naast elkaar gezet. Bij interactieve beleidsvorming komt beleid tot stand op basis van inbreng van kennis en draagvlak door betrokken burgers en hun belangenorganisaties. In de meest simpele vorm kan een burger invloed uitoefenen op de totstandkoming van overheidsbeleid. In de meest gecompliceerde vorm werken ambtelijke en politieke ver34
RMO 2002-1 RMO 2003 36 RMO 2002-2 37 Infodrome 2001-2 35
28
tegenwoordigers van overheden van diverse niveaus, burgers en hun belangenorganisaties samen aan de voorbereiding en realisatie van beleid en aan het beheer van de resultaten daarvan. Tussen deze uitersten zijn vele varianten mogelijk. Ook bij vraagsturing heeft de klant invloed op de (uitvoering van) beleid of dienstverlening. Dienstverlening of beleid komt tot stand op basis van de reële en individuele vraag uit de doelgroep en niet op basis van een veronderstelde behoefte. Maatwerk is het sleutelwoord. Een bekend voorbeeld van vraagsturing vormen de persoonsgebonden budgetten in het kader van de AWBZ (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten). Persoonsgebonden budgetten zijn een keuzemogelijkheid naast de gebruikelijke zorg rechtstreeks vanuit de zorginstelling. Met het budget kunnen patiënten zelf hun hulpverlener kiezen. Met coproductie worden arrangementen bedoeld waarbij de overheid en andere maatschappelijk partijen op basis van gelijkwaardigheid samenwerken, zoals bijvoorbeeld bij publiek-private samenwerking gebeurt. Een voorbeeld hiervan: de rijksoverheid, een aantal gemeenten en projectontwikkelaars werken samen aan een plan voor een verkeersknooppunt met in de ‘oksels’ bedrijventerreinen. In het schema op de volgende pagina worden de verschillen tussen deze vormen van samenwerking uiteengezet.38
38
Vrij naar Pröpper en Steenbeek 1999, pp. 51-52
29
Sturingsstrategie
Rol van de overheid
Rol participant
empowerment
Faciliterend. De overheid stelt participanten in staat verantwoordelijkheid te nemen voor de oplossing van maatschappelijke problemen.
Initiatiefnemer, uitvoerder en handhaver
interactieve vorming
• Participatief. De overheid vraagt inbreng ten aanzien van probleemformulering en oplossingsrichtingen.
Adviseur
• Consultatief. De overheid raadpleegt de participant over een gesloten vraagstelling. Deze kan zich uitspreken over een gegeven beleidsaanpak binnen een gegeven probleemomschrijving
Geconsulteerde
vraagsturing
Delegerend. De overheid geeft aan de participant de bevoegdheid om binnen randvoorwaarden zelf beslissingen te nemen of uitvoering aan beleid te geven
Medebeslisser
coproductie
Samenwerkend. De overheid werkt op basis van gelijkwaardigheid met andere partijen samen
Samenwerkingspartner (NB: publieke en private organisaties, niet individuele burgers)
30
beleids-
medemede-
3
Empowerment in de praktijk
In dit hoofdstuk illustreren we de verschillende elementen van de empowerment strategie met voorbeelden uit Nederland en het buitenland. De voorbeelden laten zien op welke plekken, voor welke problemen de overheid kennis en kracht van burgers en bedrijven inschakelt.
3.1
Verantwoordelijkheden herverdelen
Een van de manieren om empowerment te realiseren is verantwoordelijkheden anders te verdelen. In onderstaande voorbeelden worden samenwerkingsrelaties met private partijen anders ingevuld. Er wordt een groter beroep gedaan op de verantwoordelijkheid van deze partijen, terwijl de betrokken overheidsinstanties vooral de rol van ‘in staat steller’ op zich nemen. 3.1.1
Verantwoordelijke families
In Nieuw Zeeland is de familie van probleemjeugd bij wet als eerste verantwoordelijk voor de oplossing van de problemen: ze zijn eigenaar van het probleem en eigenaar van de oplossing. Daar is de Family Group Conference (FGC) de eerste stap naar de oplossing van een crisissituatie in gezinnen. Een FGC is een bijeenkomst van de familie rond een probleemgeval, of een probleemgezin. Een FGC kan gezien worden als een vorm van mediation. Met behulp van een moderator wordt het probleem geanalyseerd en gezamenlijk een plan van aanpak gemaakt. De moderator is geen hulpverlener, maar iemand die de cultuur, achtergrond en leefomgeving van de familie goed kent. Tijdens de conferentie licht de betrokken verwijzer of case manager toe hoe hij het probleem van het gezin ziet en krijgt de familie informatie over mogelijke dienstverlening door hulpverlenende instanties. De familie maakt zelf het plan van aanpak; de verwijzers toetsen of dit plan in overeenstemming is met de wet en voldoende waarborgen biedt voor de veiligheid van het kind. In het algemeen wordt slechts in beperkte mate een beroep gedaan op hulpverlenende instanties. Leden van de familie nemen de verantwoordelijkheid op zich om bijvoorbeeld regelmatig met het betreffende familielid af te spreken, huiswerkbegeleiding te geven, een tijdelijke logeerplek aan te bieden. Als een FGC tot uitkomsten leidt waarmee voldoende tegemoet wordt gekomen aan de zorg en bescherming die het kind behoeft, wordt de situatie niet aan de rechter voorgelegd.39 De resultaten in Nieuw Zeeland zijn goed. Er zijn inmiddels meer dan 150.000 FGC’s gehouden. Meer dan 85% van de FGC’s leidde tot een uitkomst die door de 39
Veldkamp 2001, p. 45
31
wettelijke autoriteiten werd onderschreven. Het aantal kinderen onder overheidszorg is met 60% afgenomen. Van de kinderen die onder overheidszorg vallen, wordt ongeveer 35% op enig moment binnen het netwerk van het gezin geplaatst. Het aantal rechterlijke maatregelen is aanzienlijk afgenomen. Het merendeel van de potentiële strafzaken wordt nu opgelost zonder bemoeienis van de rechter.40 De FGC is een belangrijk instrument in de Children, Young Persons and their Family Act. Deze wet erkent enerzijds de verplichting van de overheid tot het beschermen van kinderen wanneer de eigen familie dat nalaat, maar erkent anderzijds dat de mogelijkheden van de overheid slechts beperkt zijn om kinderen werkelijke bescherming te bieden en betere perspectieven te realiseren voor de langere termijn.41 In Nederland wordt sinds 2000 bij een aantal jeugdhulpbureaus het model toegepast. Het heet hier Eigen-kracht conferentie.42 Deelnemende jeugdhulpbureaus zijn vrij om een conferentie voor te stellen en betalen de kosten uit het reguliere budget. De provincie Groningen gaf een algemene subsidie waardoor individuen zonder tussenkomst van een jeugdhulpbureau een conferentie konden aanvragen. Crux Vanuit empowerment-perspectief zijn in deze case met name de volgende twee elementen interessant. In de eerste plaats wordt de verantwoordelijkheid voor de aanpak van het probleem niet overgenomen door het ‘hulpverleningscircuit’. De familie is primair verantwoordelijk voor de aanpak van het probleem. Hierdoor staat niet het hulpverleningsaanbod, maar de behoeften en het oplossend vermogen van de familie centraal. In de tweede plaats hebben overheidsinstanties alleen een faciliterende en toetsende rol. De familie krijgt de informatie over het beschikbaar hulpaanbod, zodat zij zelf kan bepalen wat hiervan relevant is bij de aanpak van het probleem. De case manager bekijkt slechts of de door de familie ontwikkelde aanpak veilig is voor het kind en in overeenstemming is met de wet. 3.1.2
Economische groei in Ierland: verantwoordelijkheid delen en ‘enablen’
Ierland stond eind jaren tachtig van de vorige eeuw op de financiële afgrond. De Ierse overheid kon twee dingen doen: de hulp van het IMF inroepen of een andere list verzinnen. Ze riep de hulp in van Ierse burgers en bedrijven. Met social partnerships heeft overheid samen met de belangenorganisaties van burgers en bedrijven de economie erbovenop geholpen.43 In social partnerships besluiten vakbonden, 40
Maxwell en Morris 1994
41
Veldkamp 2001 zie ook:www.eigen-kracht.nl
42 43
Meer informatie over de Ierse aanpak is te vinden op de website van Het National Centre for Part-
nership Performance (www.ncpp.ie) en de website van de Ierse premier (Taoiseach). www.taoiseach.gov.ie/policy_areas/partnership/agreements.asp?lang=ENG&loc=349
32
werkgeversorganisaties, de agrarische sector, midden- en kleinbedrijf en maatschappelijke organisaties over financieel-economische of maatschappelijke onderwerpen. De Ierse overheid organiseert de bijeenkomsten en geeft input met financiele en economische analyses. Gingen de eerste social partnerships nog over macroeconomische maatregelen, de volgende gingen ook over werkgelegenheid, zorg en onderwijs. Social partnerships hebben budgetverantwoordelijkheid en iedere deelnemer moet zich houden aan de gemaakte afspraken. De Ierse overheid ging daarmee verantwoordelijkheid over beleid delen met burgers en bedrijven. De Ierse overheid zorgde vervolgens voor een aantrekkelijke omgeving voor buitenlandse en binnenlandse bedrijven. Ze investeerde in de ICT infrastructuur. Het netwerk in Ierland is van zeer hoge kwaliteit en buitenlandse investeerders konden eenvoudig via video conferencing de noodzakelijke communicatie voeren. Er werd geïnvesteerd in onderwijs: Ierland had in vergelijking met andere Europese landen een laag opgeleide beroepsbevolking. Ierland heeft nu een zeer hoog aantal hoger opgeleiden. Daarnaast verlaagde ze gericht belastingen. Bellen vanuit Ierland is vanwege gerichte belastingverlagingen voor het telefoonverkeer het meest goedkoop. Arbeidskosten werden ook verlaagd, een van de redenen voor een spectaculaire toename in werkgelegenheid. De Industrial Development Agency verleent diensten, hulp en advies voor bedrijven om makkelijk zaken te doen via het one-stop-shop model. Daarnaast werd een groot aantal andere maatregelen genomen, om het burgers en bedrijven makkelijk te maken economische activiteiten te ontwikkelen. De maatregelen werden in overleg met de social partnerships genomen; iedere partij deelde in het grotere belang van economische groei. Er kan niet een specifieke maatregel aangewezen worden voor het succes van de Ierse aanpak. Het is de combinatie van maatregelen geweest met het leidende principe dat de hele samenleving verantwoordelijk moest zijn voor verbetering. Ook al zeggen cijfers over de economie niet veel over de Ierse samenleving als geheel, ze zijn wel tekenend voor het succes van de gevolgde strategie. Begin negentiger jaren was er geen economische groei, na de omslag was er gemiddeld 7% groei, met een piek van 10 % in 2000. Was in 1990 15% van de beroepsbevolking werkeloos, in 2000 was bijna iedereen aan het werk (full employment). De Ierse cijfers lijken op die van Nederland in de periode 1996-2000, maar het grote verschil is dat de Ierse economie ook in 2003 bleef groeien met ruim 3%, in Nederland kwam de groei niet boven een halve procent uit.44
44
Voor een overzicht van de ontwikkelingen in de Ierse economie zie de verslagen van het IMF
(www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2002/cr02170.pdf) en de OECD (www.oecd.org/pdf/M00036000/M00036705.pdf)
33
Crux De focus op ‘in staat stellen’ (enabling) van bedrijven, maar ook van burgers door het investeren in onderwijs, en het herverdelen van verantwoordelijkheid naar maatschappelijke partners lijkt een duurzaam model voor economische groei.45 Het principe dat iedereen een deel van de verantwoordelijkheid draagt lijkt in Ierland door alle sociaal-economische partners te zijn onderschreven. “Het Ierse model” gaat verder dan het poldermodel aangezien de social partnerships budgetverantwoordelijkheid hebben.
3.2
Instrumenten verschaffen
Wil je als overheid dat burgers en bedrijven verantwoordelijkheid nemen, dan zul je hen daartoe in staat moeten stellen. Hieronder volgt een aantal voorbeelden van instrumenten die de overheid beschikbaar kan stellen aan burgers en bedrijven om het hun mogelijk te maken verantwoordelijkheid te nemen. 3.2.1
Met informatie empoweren: kies uw legionellavrij hotel
Legionella is een bacterie die veteranenziekte kan veroorzaken. Ziekteverschijnselen variëren van een fikse verkoudheid tot griep met longontsteking. In het voorjaar van 1999 brak na de Flora in Bovenkarspel een legionella-epidemie uit. Een grote hoeveelheid maatregelen volgde om te voorkomen dat een dergelijke grootschalige epidemie opnieuw kon optreden. Een daarvan was het initiatief van het ministerie van VWS om hotels, campings en appartementen die een gevaar vormen voor de verspreiding van legionella, te publiceren op zijn website. In 2001 nam het Ministerie van VWS het initiatief om op zijn website melding te maken van hotels, campings en appartementen waar legionella-besmetting was opgetreden. Vakantieverblijven waar een ‘cluster’ was opgetreden, konden op deze website worden vermeld. Van een cluster is sprake als binnen twee jaar twee mensen mogelijk veteranenziekte hebben opgelopen terwijl zij in dezelfde accommodatie verbleven. De accommodatie waar zich het cluster had voorgedaan, werd verzocht aan te tonen dat zij voldoende maatregelen had getroffen om legionellabesmetting te voorkomen. Als deze informatie binnen vier weken niet was ontvangen, werd de accommodatie op de zwarte lijst geplaatst. Vanaf 1 juli 2002 is een centraal Europees meldpunt in Londen ingesteld. Verdachte vakantieverblijven worden vanaf dat tijdstip vermeld op de website van de European Working Group for Legionella Infections (EWGLI).46 De procedure is ongewijzigd gebleven. Op de site van EWGLI staat naast de ‘zwarte lijst’ informatie over
45 46
Verschillende verklaringen voor de economische groei in Ierland: McAleese 2000 www.ewgli.org/data/sitepublish.asp
34
legionella voor reizigers en andere belangstellenden. Ook staan hier tips voor eigenaars van accommodaties over hoe het risico van legionella te verminderen. Crux Het Ministerie van VWS richt zich niet op de verdachte accommodaties, hetgeen ook lastig zou zijn aangezien deze zich buiten de jurisdictie van het ministerie bevinden. In plaats daarvan maakt zij de informatie publiek die reizigers nodig hebben om te bepalen of zij het risico willen nemen in een bepaald vakantieverblijf te overnachten. 3.2.2 Met training empoweren: Public Schools in Chicago Eind jaren tachtig werd van verschillende kanten zware kritiek geleverd op het systeem van de Public Schools in Chicago. Het systeem was centraal georganiseerd en erg bureaucratisch. Het grootste probleem was dat er grote verschillen waren in onderwijsniveau en schoolvoorzieningen tussen de rijke wijken en de achterstandswijken. In 1988 werd de Chicago School Reform Act doorgevoerd. In deze wet werd bepaald dat elke school een Local School Council (LSC) kreeg. Niet de gemeente bepaalde voortaan het onderwijsbeleid op scholen, maar de LSC’s zelf. Ook de toekenning van staatssubsidie aan scholen in achterstandswijken werd in de wet geregeld: de LSC’s ontvangen deze subsidie nu rechtstreeks. De LSC’s worden elke twee jaar gekozen en bestaan uit zes ouders, twee community members, twee leraren en het hoofd van de school. In de LSC’s van high schools heeft ook een leerling zitting, die echter geen stemrecht heeft. De LSC’s hebben veel bevoegdheden en verantwoordelijkheden overgenomen van de centrale Chicago Board of Education (CBE). Een LSC beslist over aanname en ontslag van schoolhoofden en de verdeling van budgetten. Daarnaast draagt de LSC zorg voor de ontwikkeling en implementatie van ‘School Improvement Plans’, plannen met betrekking tot lesprogramma, staf en infrastructurele aspecten. Het idee hierachter is dat locale betrokkenen beter op de hoogte zijn van de omstandigheden in de betreffende wijk en daardoor beter in staat zijn een onderwijsaanpak te ontwikkelen die hierop aansluit. Op veel scholen werkte het nieuwe systeem goed, maar LSC-leden beschikken niet in alle gevallen over de benodigde kennis en capaciteiten. Om dit te ondervangen krijgen leden van de LSC’s training in budgettering, groepsprocessen, ontwikkeling van het lesprogramma, etc. Dat is vooral van belang voor de leden van LSC’s uit de lage inkomensgroepen of uit etnische minderheden. Mensen uit de hogere inkomensgroepen, of met een goede baan hebben in de regel deze vaardigheden al en domineren vaak in de schoolbesturen. Met de trainingen bleek deze moeilijk be-
35
reikbare groep burgers goed in staat de verantwoordelijkheid te nemen voor het schoolbestuur. Scholen en dus de LSC’s zijn ook aansprakelijk voor de onderwijsresultaten. Deze resultaten worden bijgehouden, vergeleken en openbaar gemaakt. Scholen die slecht presteren krijgen toezicht op het management, aanvullende middelen en/of sancties. Op deze manier is de koppeling gelegd tussen het nieuwe gedecentraliseerde bestuur door de LSC’s en de centrale CBE. De CBE ondersteunt de LSC’s via bovengenoemde trainingen en door kandidaten en kiezers te mobiliseren bij de LSC-verkiezingen. De CBE houdt daarnaast toezicht op de resultaten en stelt de richtlijnen op waaraan de School Improvement Plans moeten voldoen.47 Crux Deze case laat zien dat het mogelijk is om ook achterstandsgroepen te betrekken bij de uitvoering van beleid. Door mensen training te geven in de activiteiten die nodig zijn om verantwoordelijkheid te nemen kon een bron van local knowledge worden aangeboord. Doordat de resultaten van de scholen openbaar worden gemaakt, zijn bovendien andere vormen van toezicht mogelijk. Ouders en andere betrokkenen kunnen de scholen aanspreken op hun prestaties (zie ook 3.4. Ander toezicht). 3.2.3
Met middelen empoweren: Opzoomeren
De term opzoomeren is afkomstig van de Opzoomerstraat in de deelgemeente Delfshaven in Rotterdam. Hier namen buurtbewoners in 1989 het initiatief om hun straat schoner, veiliger en gezelliger te maken. De buurtbewoners hadden er genoeg van te klagen en te wachten tot de overheid actie ondernam en namen het heft in eigen handen. Tijdens die eerste opzoomeracties werd verlichting aangelegd - de ‘opzoomerbolletjes’ - de straat werd opgeknapt en er werden afspraken gemaakt om regelmatig de bezem door de straat te halen. Het opzoomeren was een dusdanig succes dat andere straten binnen Rotterdam en ook in andere steden dit concept overnamen. Waar aanvankelijk de leefbaarheid van de straat voorop stond, verschoof de focus steeds meer naar sociale cohesie. In 1994 werd in Rotterdam de stichting Opzoomer Mee (www.opzoomermee.nl) opgericht. Deze stichting plaatst de opzoomeractiviteiten in een stadsbreed kader, stimuleert straten om te gaan opzoomeren en biedt instrumenten aan om het opzoomeren te faciliteren. Zo kent de stichting premie op actie (financiële ondersteuning van bewonersactiviteiten) toe en biedt zij kant-en-klaar pakketten voor straatactiviteiten aan (bezemwagen, benodigdheden voor een straatdiner, een straatspel). Opzoomer Mee is een onafhankelijk stichting, maar wordt ondersteund door de gemeente Rotterdam. De Stichting, en met haar de bewoners zelf blijken een effec-
47 Fung en Wright 2001; Fung 2001
36
tieve manier te hebben gevonden om de leefbaarheid en sociale cohesie in de stad te verbeteren. In plaats van het over te doen, of er langs te werken met eigen beleid, omarmde het bestuur van de stad het initiatief. In het collegeprogramma werd toename van het aantal deelnemende straten aan opzoomeren zelfs als een van de acht prioriteiten genoemd. Om dit te bewerkstelligen is een flinke basissubsidie toegekend aan Stichting Opzoomer Mee. Gemeentelijke diensten als Gemeentewerken, Sport & Recreatie en ROTEB (Gemeentelijke Reinigingsdienst) werken intensief samen met Opzoomer Mee. Opbouwwerkers hebben een aantal uur per week beschikbaar voor opzoomeren. Zij fungeren vaak als schakel tussen bewoners en deelgemeente en tussen verschillende groepen bewoners onderling. Het Verwey-Jonker Instituut heeft in 2001 onderzoek gedaan naar opzoomeren.48 Opvallend is dat vooral autochtone vrouwen van middelbare leeftijd fanatieke opzoomeraars blijken te zijn; allochtonen en ouderen blijken veel moeilijker te betrekken. Opzoomeraars zijn vooral bij hun straat betrokken, het niveau van de wijk of deelgemeente leeft veel minder. De resultaten zijn voor de verschillende betrokkenen verschillend. Bewoners noemen met name verbeterde sociale contacten en herstelde sociale controle. Bestuurders zien vooral toename van tolerantie en verkleining van de kloof tussen bewoners en organisaties in de wijk als winst van het opzoomeren. De auteurs van het onderzoek schetsen opzoomeren als een ‘stille kracht’. Er gaan geen miljarden in om zoals bij de herstructurering van wijken, maar als ontmoetingsbeleid is opzoomeren minstens zo effectief, zo niet effectiever. Crux Dit welbekende voorbeeld van geslaagde samenwerking tussen bewoners en gemeente is ook vanuit empowerment-oogpunt interessant. Hier heeft de gemeente geen actief beleid gevoerd om verantwoordelijkheden te verleggen, maar hebben bewoners zelf vanuit hun onvrede verantwoordelijkheid genomen. De ‘empowerende rol’ van de gemeente bestaat met name uit de manier waarop de gemeente heeft gereageerd op dit initiatief. De gemeente heeft het opzoomeren een initiatief van de bewoners gelaten, maar er wel voor gezorgd dat hun het opzoomeren gemakkelijk wordt gemaakt door geld beschikbaar te stellen en samenwerking mogelijk te maken. 3.2.4 Met middelen én training empoweren: Marokkaanse buurtvaders In verschillende steden zijn in probleemwijken Marokkaanse buurtvaders actief. Een van de eerste buurtvaderprojecten ontstond eind jaren negentig vanuit de Stichting Al Mawadda in het stadsdeel Slotervaart/Overtoomse Veld in Amsterdam. In 1998 waren er spraakmakende rellen tussen Marokkaanse jongeren en de politie.
48
Duyvendak en Van der Graaf 2001
37
Marokkaanse buurtbewoners ergerden zich aan de negatieve publiciteit over Marokkanen en besloten hier wat aan te doen. Het idee achter de buurtvaders is dat jongeren zich gemakkelijker laten aanspreken op hun gedrag door mensen uit hun eigen cultuur. De in totaal twintig buurtvaders van Al Mawadda patrouilleren van acht tot een uur ’s avonds in een aantal ronden, steeds in groepjes van twee tot zes. Als er via de politie meldingen van overlast komen, gaan zij ook overdag erop uit. De buurtvaders spreken jongeren aan die overlast veroorzaken. Het zijn mannen die een goede reputatie hebben in de buurt, geduld hebben en goed met jongeren om kunnen gaan. Meestal heeft hun ingrijpen het gewenste effect, omdat zij de jongeren op rustige en respectvolle wijze aanspreken. Bovendien zijn de buurtvaders bekenden van hun ouders; als de jongeren brutaal zijn, krijgen zij er thuis last mee. De buurtvaders stellen zich niet op als politieagent, maar proberen ook de rol van vertrouwenspersoon te vervullen. De buurtvaders hebben geen andere bevoegdheden dan elke willekeurige burger. Als zij misdrijven of gevaarlijke conflictsituaties signaleren, grijpen zij niet in, maar waarschuwen zij de politie. Het initiatief wordt ondersteund door het stadsdeel: Al Mawadda ontvangt subsidie voor bijvoorbeeld het pand waarin de stichting is gehuisvest en voor de mobiele telefoons die de buurtvaders op zak hebben. Er wordt intensief samengewerkt met welzijnsinstellingen, stadsdeel en politie. Wekelijks wordt overlegd hoe buurtregisseurs (van de politie) en buurtvaders kunnen samenwerken. In het stadsdeel Slotervaart/Overtoomse Veld krijgen de buurtvaders geen training, in bijvoorbeeld het stadsdeel Zeeburg in Amsterdam is dit wel het geval. Het effect van het patrouilleren van de buurtvaders in Slotervaart/Overtoomse Veld is moeilijk in cijfers uit te drukken. Sinds 1999 zijn (kleine) criminaliteit en overlast teruggelopen en het gevoel van veiligheid is toegenomen, evenals de betrokkenheid bij de buurt.49 Sceptici zullen zich afvragen in hoeverre deze gunstige ontwikkelingen zijn toe te schrijven aan de activiteiten van de buurtvaders. Bovendien verplaatst het probleem zich: jongeren die liever niet betrapt worden door bekenden wijken uit naar andere stadsdelen. Toch worden de buurtvaders in het algemeen als een zinvol en succesvol initiatief gezien. Het buurtvadersproject in Slotervaart/Overtoomse Veld kent in veel steden navolging en won in 2000 zowel de Hein Roethofprijs als de European Crime Prevention Award. Crux Net als bij het opzoomeren zijn de buurtvaders ontstaan vanuit de onvrede maar vooral vanuit de belangen van mensen zelf. Dat blijkt ook een belangrijke succesvoorwaarde van dit project te zijn: hierdoor zijn de ‘uitvoerders’ gemotiveerd en sluit de aanpak goed aan bij de cultuur van de doelgroep. De gemeente maakt het de 49
Bron: Gemeente Amsterdam DWA en B&A Groep 2002
38
buurtvaders mogelijk hun initiatief uit te voeren door samen te werken, en door geld en in sommige gevallen training beschikbaar te stellen.
3.3
Slimme regels
Hieronder wordt een aantal voorbeelden besproken die te maken hebben met het aanpassen van regels als element van empowerment. Bij slimme regels gaat het erom gewenste effecten te bewerkstelligen door het doel te veranderen, of op een andere manier naar de doelen of de context van de regels te kijken. Hierbij wordt een beroep gedaan op inzicht en motivatie van de doelgroepen. 3.3.1
Slimme regel door geen regel: als burger de auto besturen
In Friesland zijn er verkeerspleinen en dorpsstraten zonder borden en stoplichten. Sinds het weghalen van de borden en regels zijn er niet meer ongelukken gemeld, er is eerder sprake van een daling van het aantal incidenten. In Ooststellingwerf zijn sinds het weghalen van de borden geen ongelukken meer gemeld. In Makkinga is na het weghalen van borden de gemiddelde snelheid spectaculair gedaald. Wat gebeurt hier, want betekent geen regels niet een (auto)vrijstaat, met alle gevolgen van dien voor het langzame verkeer? De gedachte achter deze manier van verkeersveiligheid bevorderen is dat het verkeer moet passen in de sociale context. In plaats van ‘aanpassen’ is het centrale begrip ‘inpassen’. Inpassen als verkeersgedrag betekent dat de automobilist zich inpast in de context van de plaats die hij of zij binnenrijdt. Op die manier wordt de bestuurder door de sociale omgeving aangesproken, fatsoensnormen gaan dan gelden, in plaats van extern opgelegde regels. Regels lokken vaak strategisch gedrag uit: ik mag hier 50 rijden dus dat ga ik doen ook. Het licht staat op groen en ik zal ook niet gehinderd door enig bewustzijn van de rest van de straat doorrijden. En goh, ik moet aan hun kinderen denken. En na een flits van een gedachte over overstekende kinderen rij je gewoon door. “ (…) we leven in het land van Bordje, een ongebreidelde ordeningsdrift waar de burger een schijnzekerheid aan ontleent: liever ongelukken met duidelijkheid dan veiligheid met onzekerheid”.50 De verkeerskunde is een discipline die geheel los staat van de ruimtelijke ordening en de sociale context. Of zoals Hans Monderman, bedenker van dit systeem zegt: het woord ‘mens’ kom je in geen enkel studieboek over verkeerskunde tegen. Alle methodes om verkeersdeelnemers te reguleren in hun gedrag staan los van de sociale context waarin dat verkeer zich beweegt. Dat aspect, de mens als bestuurder wordt tot nog toe weinig onderkend in verkeerbeheerssystemen; daarin staat het
50
Van der Veen 2001 en Interview Hans Monderman, 11 juni 2003
39
apparaat, de auto centraal. De verkeersregels is de wereld van mensen gescheiden van die van het verkeer. In een aantal Friese dorpen gaat dat dus anders. De automobilist wordt door de vormgeving van de straten ervan bewust gemaakt dat hij of zij een dorp binnenrijdt, met mensen die dat dorp voor een ander doel gebruiken dan er louter doorheen rijden. En wordt daarmee aangesproken op fatsoensregels, en het feit dat hij of zij deel uit maakt van de sociale context. Crux Deze case is een metafoor van hoe je als overheid door het afschaffen van regels een groter beroep kunt doen op het verantwoordelijkheidsgevoel van betrokkenen en hun inschatting van de situatie. 3.3.2
Doelvoorschriften
Doelvoorschriften zijn de laatste jaren vooral in het milieubeleid zinnige alternatieven gebleken voor gedetailleerde regelgeving. Hierbij schrijft de overheid alleen het doel voor en niet hoe het bereikt dient te worden. Het voordeel van deze voorschriften boven middelvoorschriften is dat doelvoorschriften minder zijn toegeschreven naar een concrete oplossing. De partij die het voorschrift betreft, kan zelf bepalen hoe zij deze oplossing invult. Een doelvoorschrift legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering niet alleen bij de overheid, maar ook bij het betreffende bedrijf. Bijkomend voordeel is dat doelvoorschriften minder belemmerend zijn voor technologische innovatie. Doelschriften zijn niet in elke situatie te verkiezen boven middelvoorschriften. Middelvoorschriften zouden vooral gebruikt moeten worden als bedrijfstakken behoefte hebben aan zekerheid over een te volgen methode, of uit handhavingoogpunt.51 Doelvoorschriften worden veel gebruikt in het kader van de Wet Milieubeheer. Een klassieke milieuvergunning bestaat uit een groot aantal zeer gedetailleerde voorschriften, die aangeven hoe bedrijven schadelijke effecten voor het milieu moeten voorkomen. Nadeel hiervan is in de eerste plaats dat bedrijven weinig vrijheid hebben om de middelen te kiezen. Daarnaast moet de vergunning steeds worden aangepast bij veranderingen in de bedrijfsvoering en is het nauwelijks mogelijk prioriteiten te stellen ten aanzien van de milieutaakstellingen. Om een meer gedifferentieerd optreden mogelijk te maken, afgestemd op het niveau van milieuzorg van het betreffende bedrijf, heeft het ministerie van VROM het proces Vergunningverlening op Maat (VOM) gestart. Bij de vergunning-verlening wordt rekening gehouden met de mate waarin het bedrijf milieumaatregelen heeft getroffen. Een vergaande vorm hiervan is Vergunning op Hoofdzaken, waarbij de vergunninghouder maximale flexibiliteit krijgt. De vergunninghouder wordt afgere51
Ministerie van EZ 2001
40
kend op hoofdzaken, die zijn vastgelegd in doelvoorschriften en zorgplichtbepalingen. Een voorbeeld van zo’n doelvoorschrift: Het NOx-gehalte dat vrijkomt bij de productie van stof X moet ten opzichte van het basisjaar 1995, waarin de emissie Y bedroeg op 31 december van het jaar 2005 zijn teruggedrongen met minimaal 20%. De uitstoot mag vanaf dat moment nog slechts Z bedragen.52 3.3.3
Zorgplichten en zorgsystemen
Zorgplichten vormen een benadering in de wetgeving om met minder gedetailleerde regelgeving tot ordening te komen. Een voorbeeld hiervan: Wet Milieubeheer Artikel 1.1a: 1. Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht. 2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. 53 Zorgplichten komen in de plaats van gedetailleerde en gecompliceerde regelingen, die ontstaan zijn vanuit de behoefte ongewenst gedrag te voorkomen en te sanctioneren in een diversiteit van specifieke situaties. Voor burgers en bedrijven zijn al die specifieke regels lastig, omdat je geacht wordt ze te kennen en je eraan te houden. Maar ook voor de overheid is een dergelijke complexiteit ongewenst, bijvoorbeeld omdat deze al snel leidt tot rechtsongelijkheid of –onzekerheid en omdat zo’n complex stelsel van regels moeilijk is te actualiseren. In principe zijn zorgplichten een voorbeeld van slimme regels omdat zij alleen het doel aangeven, terwijl zij de partijen op wie de regels van toepassing zijn de vrijheid laten zelf te bepalen op welke manier zij voldoen aan hetgeen in de zorgplicht wordt gesteld. Iets anders dan zorgplichten, maar hier wel het vermelden waard, zijn de zorgsystemen op milieugebied. Bedrijven kunnen hun eigen milieuzorgsystemen formuleren om te voldoen aan bepaalde eisen van milieuwetgeving. Zij kunnen daarmee precies doen wat van ze verwacht wordt, maar interessanter is dat milieuzorg52 53
Circulaire voor de Vergunning op Hoofdzaken en de Vergunning op Maat 1999 Wet Milieubeheer www.milieuactueel.nl/milieuwetgeving/17/index.htm
41
systemen ijkpunten zijn om af te meten of bedrijven bereid zijn om meer te presteren, ‘to go beyond compliance’.54 Milieuzorgsystemen die bedrijven stimuleren meer te doen dan wat van ze wordt verwacht zijn voorbeelden van empowerment. 3.3.4 Verhandelbare rechten Bij verhandelbare rechten wordt een beleidsdoelstelling voor een sector als geheel gesteld en niet voor elke individuele partij binnen die sector. Klassieke voorbeelden uit de landbouw zijn: melkquota, mestquota, visquota. Ander bekend voorbeeld zijn verhandelbare emissierechten. Er wordt een totaal emissieplafond gesteld voor bijvoorbeeld de landbouwsector. Bedrijven krijgen elk een aantal emissierechten toegewezen en kunnen zelf bepalen of zij deze rechten willen benutten of verkopen aan andere bedrijven. Het voordeel boven individuele plafonds is opnieuw de flexibiliteit zonder dat dit effect heeft op de hoeveelheid uitstoot die de sector als geheel genereert . Bedrijven kunnen ervoor kiezen te investeren in technologische innovaties die uitstoot reduceren. Deze investeringen kunnen worden bekostigd uit de opbrengsten van verhandelde emissierechten. Boeren voor wie de kosten van innovaties te hoog zijn, zullen er eerder voor kiezen emissierechten aan te kopen.55 Deze constructie vergroot de kans dat over de sector als geheel maximaal resultaat wordt gehaald daar waar dat het beste mogelijk is. Vanaf oktober 2003 is De Emissiebeurs (www.emissiebeurs.nl) van start gegaan, waar bedrijven via Internet NOx-rechten (stikstofoxide) kunnen kopen en verkopen. Overigens gaat het om rechten die pas in 2004 of 2005 van kracht zullen zijn, aangezien de wetgeving niet eerder aangepast zal zijn. Ook voor CO2-rechten (kooldioxide) bestaan plannen voor een beurs op Internet.56. Crux In de drie bovenstaande alternatieve vormen van regelgeving worden regels steeds naar een hoger abstractieniveau getild, waardoor de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de regel bij de betrokkenen komt te liggen.
3.4
Ander toezicht: voor handhaving burgers en bedrijven inschakelen
Ook bij het toezicht op de naleving van regels kunnen burgers en bedrijven worden betrokken. Met het inschakelen van burgers en bedrijven vergroot de overheid in feite het aantal toezichthouders tot zestien miljoen paar oren en ogen.
54
Wilson 2003
55
Reijnen 2002 Nieuwe beurs voor handel in vervuiling, Financieel Dagblad, 24 juli 2003
56
42
3.4.1
Publieke controle: risicokaarten
Naar aanleiding van rampen in de afgelopen jaren wordt landelijk een registratieplicht voorbereid. In de toekomst moet daarmee iedere inwoner van ons land inzicht kunnen krijgen in de veiligheidsrisico’s in de directe woonomgeving. Vooruitlopend op de landelijke invoering heeft een aantal gemeenten al een risicokaart op hun website geplaatst. Een risicokaart is een kaart van de gemeente, waarop bedrijven staan aangegeven waar gevaarlijke stoffen worden opgeslagen en/of verwerkt, zoals producenten van vuurwerk, of LPG-tankstations.
Shell Nederland B.V.Adres: Floraplein 15
Aard van stof en hoeveelheid: LPG 40 m3
Resultaat *** 27 mei 2002 RB controle *** Vergunning bevat geen voorschriften ten aanzien van stookinstallaties, koelinstallaties en duurzaamheid. Ambtshalve dienen voorschriften te worden toegevoegd. Handhaving op deze onderdelen is niet aan de orde. Geen strijdigheid geconstateerd.
Aktiepunten: Ambtshalve toevoegen voorschriften aan vergunning kwartaal 4 2003.
De gemeente Eindhoven is een van de gemeenten die zo’n risicokaart op de website heeft gezet.57 Ongeveer 100 bedrijven zijn als risicovol aangemerkt, op basis van de aard van opgeslagen of verwerkte stoffen, de hoeveelheid en de manier waarop het bedrijf er mee omgaat. Achter de risicokaarten zit een samenwerkingsverband van de Dienst Algemene en Publieke Zaken, de Milieudienst, de Brandweer en de Dienst Stedelijk Beheer. Geïnteresseerden kunnen de locaties van risicobedrijven bekijken. Per bedrijf worden de aard en hoeveelheid van de gevaarlijke stof aangegeven. Ook worden de bevindingen van controles en actiepunten vermeld. Bewoners kunnen de informatie over risicolocaties benutten om gemeenten en bedrijven aan te spreken op de verle-
57
www.eindhoven.nl/risico/risico.html
43
ning van vergunningen, handhaving hiervan en de voorbereiding op mogelijke rampen.58 Crux De gemeente in dit voorbeeld publiceert informatie die het mogelijk maakt dat bewoners, die immers een groot belang hebben bij naleving van de regels, een rol kunnen spelen bij het toezicht.
3.5
Krabben waar het jeukt
Every good work of software starts by scratching a developer's personal itch. Eric Steven Raymond Als elk computerprogramma begint bij de persoonlijke frustratie van de programmeur, zo maakt empowerment het meeste kans waar het bewoners en bedrijven helpt hun problemen op te lossen. In een aantal van de voorbeelden in dit hoofdstuk komt dat heel duidelijk naar voren. Zowel de Marokkaanse vaders als de opzoomeraars van het eerste uur gingen aan de slag vanuit hun eigen ongenoegen. Het is de verdienste van de betrokken overheden geweest, om deze gedrevenheid te ondersteunen en effectief te maken. Vooral daar waar burgers en bedrijven zelf een probleem (‘personal itch’) ervaren, is het dus zinvol hun de mogelijkheden en de ruimte te geven dit ook op te lossen. Verantwoordelijkheden terugleggen betekent echter ook dat problemen op een andere manier gedefinieerd en opgelost worden. Een manier die misschien niet een op een past bij wat er in beleidsplannen is vastgelegd. De Marokkaanse vaders in Amsterdam-West zijn niet bezig veiligheidsbeleid te implementeren, de opzoomeraars kennen het woord sociale cohesie misschien helemaal niet. Hierbij ondersteuning bieden, betekent automatisch maatwerk. De behoefte aan ondersteuning zal van situatie tot situatie verschillend zijn. Die zal vaak ook niet stroken met bestaande regels en procedures. Ruimte bieden aan burgers en bedrijven betekent ook dat er ruimte moet zijn binnen de eigen organisatie om nieuwe wegen te bewandelen.59 Kortom, deze andere rol van de overheid vraagt nogal wat van zowel overheid als samenleving. In het volgende hoofdstuk gaan wij in op de wetten en bezwaren die ons scheiden van deze nieuwe werkelijkheid.
58 59
Meijer 2003 zie Meuleman 2003
44
4
Barrières en belemmeringen
In het vorige hoofdstuk is een aantal voorbeelden beschreven van een overheid in een empowerende rol. Wellicht waren dat inspirerende voorbeelden, maar de weg naar een nieuwe werkelijkheid is geplaveid met obstakels, mitsen en maren. In dit hoofdstuk analyseren we barrières en bezwaren op de weg naar een andere verhouding tussen overheid , burgers en bedrijven. Empowerment vergt namelijk een behoorlijke omslag in denken en doen bij burgers, bedrijven, overheid en in de politiek.
4.1
Barrières: het doorbreken van ijzeren logica
Voor elke innovatie ligt een aantal barrières. In deze paragraaf identificeren we bekende en wellicht onbekende hindernissen die op de weg naar empowerment liggen. 4.1.1
Het verdronken kalf: de logica van meer regels
De preventiestaat Nadat een vader in Roermond zijn zes kinderen had laten verbranden werden er direct maatregelen afgekondigd om de jeugdzorg te verbeteren. De verantwoordelijkheid over het gezin was versnipperd tussen 23 instanties die zich bezighielden met delen van het probleem, die vervolgens wel allemaal volgens de regels hadden gewerkt. Zo’n drama zou nooit meer mogen voorkomen, meer coördinatie zou hiervoor moeten zorgen. Na de rampen in Enschede en Volendam bleek dat gedoogbeleid en lakse handhaving mede oorzaak waren van de ramp. Meer toezicht en handhaving moesten voorkomen dat er ooit weer zo’n ramp zou kunnen gebeuren. Dat werd dan ook prompt gevraagd en beloofd. Het verschijnsel van meer en meer beloftes, regels, meer coördinatie en handhaving om onveilige of ongewenste situaties te voorkomen wordt omschreven als ‘de Preventiestaat’.
Het is een bekend verschijnsel, een kalf verdrinkt en pas daarna wordt er een put gedempt. De put wordt gedempt met nog meer regels, meer beloftes tot handhaving en meer coördinatie. Dit staat experimenteren met empowerment in de weg. Waar de ‘regelreflex’ optreedt als reactie op zaken die mislopen, zal weinig neiging be45
staan om juist ruimte te geven en verantwoordelijkheden over te dragen. En de standaardreactie uit de samenleving en vervolgens in de politiek in dergelijke gevallen ìs dat er meer regels en strengere handhaving moeten komen. De wetgevende macht is immers verantwoordelijk en wordt door burgers, bedrijven en de media welhaast gedwongen om verantwoordelijkheid te nemen. En dat doet zij dus door meer en verfijndere wetten. Dat is de interne logica van ons politieke stelsel waarin volksvertegenwoordigers het volk vertegenwoordigen. Het volk roept, en de politiek moet wat doen. Zo niet, exit volksvertegenwoordiger en met hem het aantal zetels in het parlement. Politici weten zelf ook wel dat de beloftes die worden gedaan niet de oplossing van het werkelijke probleem zijn, maar het is ontzettend lastig om tegen de stroom in te gaan en rampen niet op deze manier van antwoorden te voorzien. Je kunt als politicus moeilijk stellen dat de betrokkenen zelf verantwoordelijk zijn voor het betreden van een café, of zelf eerder aan de bel hadden kunnen trekken dat er een vuurwerkfabriek in een woonwijk stond. Niet-werkende regels worden niet afgeschaft, maar gecorrigeerd met nog meer regels. Beleidsaccumulatie, noemde bestuurskundige Roel in ’t Veld dat. Die accumulatie van beleid, regels en organisaties maakt het nog lastiger voor mensen in de praktijk om naar eigen inzicht, en verantwoordelijkheid te handelen. Beleidsaccumulatie leidt via ingewikkelde paadjes immers altijd naar de politiek verantwoordelijken. En dat is wel zo handig als het mis gaat. Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid ontslaat veel mensen onder hem of haar van de eigen verantwoordelijkheid. Het kabinet kan dan mooi voornemen dat de samenleving moet meedoen, en eigen verantwoordelijkheid dragen, maar het politieke spel, de medialogica en het afschuifgedrag in de samenleving houden het dempen van de put met regels in stand. In het regeringsmotto van het kabinet Balkenende I werd het voornemen geuit meer duidelijkheid te betrachten. Duidelijkheid is inderdaad een manier om over deze barrières te springen. Dat begint bij duidelijkheid van ministers en wethouders over waar hun verantwoordelijkheid eindigt, maar ook bij kamerleden en raadsleden die op andere manieren dan meer beloftes en regels hun betrokkenheid bij burgers en problemen gaan invullen. Meer duidelijkheid zou ook moeten resulteren in heldere beeldvorming over wie nu wat en waarom doet. Wat dat betreft zou de multimediale campagne ‘Wie doet nu wat’ over de taakverdeling in de huishouding ook kunnen worden doorgetrokken naar bredere maatschappelijke en politieke vraagstukken.
46
4.1.2 Great expectations en de professionaliteitparadox
Daar zijn jullie toch voor? Onze Buurt Aan Zet is een programma dat voortkomt uit het Grotestedenbeleid. Doel van het project is veiligheid, leefbaarheid en sociale cohesie te verbeteren. In de aanpak is sociaal investeren een belangrijk element: Onze Buurt Aan Zet wil aansluiten bij bestaande competenties en burgers stimuleren ‘zelf op adequate wijze invulling te geven aan hun eigen bestaan en aan het sociale leven in de directe leefomgeving’. In het boekje ‘Onze Buurt Aan Zet. Voortgang in de grote steden, meedenken, meepraten en meedoen’ is de balans opgemaakt van de eerste periode. Waar in de oorspronkelijke opzet de nadruk lag op zelforganisatie van burgers lijkt dit in de praktijk vaak anders uit te pakken. In veel steden houdt de gemeente een stevige vinger in de pap: bewoners worden geconsulteerd, mogen plannen indienen, worden soms betrokken bij de uitvoering, maar de lijnen blijven in de meeste gevallen lopen naar de gemeente. Dat leidt soms tot de paradoxale situatie dat de gemeente niet meer toekomt aan andere taken, terwijl het juist de bedoeling was om verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij de samenleving te leggen. De gemeente Zaanstad wordt volgens de coördinator Onze Buurt Aan Zet ondergesneeuwd door bewonersprojecten. Gevolg hiervan zou zijn dat bestaande voorzieningen als sport en recreatie afkalven.
Blijkbaar is het moeilijk om de burgerinitiatieven zo aan te pakken dat ze geen extra inspanning van de gemeente vergen. Dat is niet alleen een kwestie van ervaring, maar ook van gewenning. Burgers en professionals zijn het gewend: de overheid met haar expertise gaat het regelen. Die gewenning heeft veel te maken met de interne logica van de verzorgingsstaat. Wim Derksen betoogde in zijn oratie dat de instituties van de verzorgingsstaat het geheel van gedragsverwachtingen is binnen een bepaald maatschappelijk domein.60 En burgers zijn steeds meer gaan verwachten van de overheid. De overheid heeft aan die verwachtingen voldaan, door onder andere maatschappelijke initiatieven te institutionaliseren en professionaliseren. De enorme groei in stichtingen en instellingen van de afgelopen decennia, gesubsidieerd met overheidsgeld, zijn daar het levende bewijs van. Er was niet echt een criterium voor maatschappelijk nut, of een vuistregel van wat wel en niet geïnstitutionaliseerd of geprofessionaliseerd moest worden. Doordat er zoveel professionals zijn, zijn we het zo’n beetje afgeleerd en niet meer gewend om simpele oplossingen zelf 60
Derksen 2001
47
uit te voeren. Voor bijna alle maatschappelijke processen is er wel een professional, of een organisatie die met verstand van zaken, en beschermd door regels en protocollen de uitvoering van beleid ter hand nemen. Als het al lukt om burgers of bedrijven het vertrouwen en de vrijheid te geven om zaken zelf aan te pakken, zal dat een groot aantal professionals en organisaties werk en bestaansrecht ontnemen. Het heeft ook veel voeten in de aarde voordat de overheid zich kan terugtrekken uit een bepaalde sector; zorgvuldig opgebouwde relaties en verwachtingspatronen moeten opnieuw worden ontwikkeld, en dat kost tijd en veel onderhandeling tussen de nieuwe partners. Toch is het niet onmogelijk, of onbekend om de professionaliteitparadox te omzeilen. De makelaarsbranche is een aantal jaren geleden geliberaliseerd. Veel regels van de overheid, onder andere de certificering zijn afgeschaft. Die branche werd volwassen genoeg geacht om het zonder regels van de overheid te kunnen. De branche kent nu eigen controlemechanismen en certificatiesystemen en de overheid heeft meer tijd om zich met andere, minder volwassen markten te bemoeien. In de niet-markt sector zal er ook ervaring moeten worden opgedaan met het stimuleren van alternatieve controlemechanismen. 4.1.3
Veranderkosten
De professionaliteitparadox is slechts een onderdeeltje van wat je de veranderkosten van bestuurlijke vernieuwing zou kunnen noemen. Als er meer volgens de principes van empowerment gewerkt gaat worden, zullen de verschillende betrokkenen een fikse omslag moeten maken in hun manier van werken. Dit geldt voor burgers en bedrijven, die wellicht niet altijd even enthousiast zullen zijn dat zij zaken die voorheen voor hen geregeld werden, zelf moeten opknappen, maar ook voor de overheid. Wil je iets veranderen in de manier waarop je als overheid samenwerkt met burgers en bedrijven, dan zal dat consequenties hebben voor de achterliggende (overheids)organisatie. Budgetten, structuren, werkprocessen en functieprofielen zullen anders moeten worden ingericht.61 Zo'n omslag noodzaakt ook een cultuurverandering: een andere instelling en ook andere competenties van de individuele ambtenaren die empowerment in de praktijk moeten brengen. Dergelijke grote veranderingsprocessen kosten tijd en zullen op weerstand stuiten. Mensen zowel binnen als buiten de overheid hebben belang bij het huidige systeem, ontlenen er hun positie aan en zullen niet zomaar bereid zijn hun vertrouwde manier van werken overboord te zetten.
61
zie Meuleman 2003
48
4.1.4 Nullen en enen: afrekenen en automatiseren
De meetbare werkelijkheid Op gezette tijden loop je als fietser meer kans om bekeurd te worden door de politie als je over de stoep of door rood rijdt. Dan weet je dat het quotum van bekeuringen nog niet gehaald is. De politie werkt nu eenmaal met prestatiecontracten en dat betekent simpelweg dat er een x aantal bekeuringen moet worden uitgeschreven. Er zijn twee standaardreacties van de teleurgestelde, aangehouden burgers. Of de politie de tijd niet beter kan besteden. Of waar ze waren toen er werd ingebroken, zinloos geweld werd gepleegd of hun fiets werd gestolen. De arme diender kan er ook niet veel aan doen, de afspraken dicteren nu eenmaal wat hij of zij moet doen, niet het eigen Fingerspitzengefühl.
Arbeid adelt en belasting verplicht. Twee waarheden als koeien, maar ze bijten elkaar de laatste jaren. De meeste overheidsdienaren hadden tot de prestatiecontracten, resultaatverplichtingen en de VBTB62 redelijk wat ruimte om de taken naar eigen inschatting uit te voeren. Maar om te kunnen meten en weten van dienstverlening werden steeds meer handelingen gekwantificeerd. Verhalen over verplegend personeel die zelfs het aandoen van steunkousen moeten registreren zijn uitzonderingen, maar de uitvoering van beleid, in de zorg, het onderwijs, bij de politie is aan meer regels gebonden dan ooit. Verplegend personeel en onderwijs klagen dat het werken in die sectoren minder voldoening geeft: veel van de eigen verantwoordelijkheid is weggenomen. Een andere ontwikkeling die minder ruimte geeft voor de inzet van eigen verantwoordelijkheid is het automatiseren van beslissingen. Met geautomatiseerde administratiesystemen in zorg, onderwijs en veiligheid zijn werkprocessen gestroomlijnd en is er veel beter zicht op de respectieve sectoren, maar er is minder ruimte voor het afwijken van regels, als dat nodig is.63 Er is, in de woorden van Lipsky, steeds minder street-level bureaucracy.64 Dat is de discretionaire bevoegdheid van een overheidsdienaar om de regels wel naar de geest, maar niet naar de letter toe te passen. Door ruimte te hebben in de uitvoering van regels kunnen doelstellingen soms beter worden behaald dan ze strikt na te
62
Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording, de nieuwe begrotingssystematiek Zuurmond 1994 64 Lipsky 1980 63
49
leven. Een stiptheidsactie is niet voor niets een prachtig wettelijk alternatief voor een staking. De afrekencultuur en automatisering beperkt dus de ruimte voor de overheid om met eigen initiatief de publieke zaak te behartigen. En die ruimte is wel nodig als de overheid de samenleving wil mee laten doen en de kennis en creativiteit wil benutten. Het vergt nogal wat lef om regels ter discussie te stellen; lef van verantwoordelijke ministers, burgemeesters, ambtenaren en politici. Zeker als je bedenkt dat parlementaire enquêtes een steeds vaker voorkomend controle-instrument zijn en via de oude en nieuwe media fouten genadeloos worden gepubliceerd. Een misgelopen promotie omdat je eigenwijs bent geweest als ambtenaar is niet hard te maken, maar vermijdbaar door voorzichtig voort te gaan op de ingeslagen weg. Overigens weten we in Nederland, zonder dat het een grote dosis durf en lef van een individuele ambtenaar vereist, prima met niet-werkende regels om te gaan: gedogen. Maar zodra gedoogbeleid wordt geconstateerd zou de constatering gevolgd moeten worden door actie om regels die niet werken te vervangen of af te schaffen. Inhoudelijke communicatie over waarom regels worden overtreden kan ook hier helpen om de meningsvorming boven simpele juridisering en goed-fout denken uit te laten stijgen.
4.2
Belemmeringen: waar empowerment niet werkt
Empowerment is niet overal toe te passen. Sommige collectieve problemen zijn alleen op te lossen door handelen van het centrum. Soms is er voor een beleidsprobleem te weinig kennis of kracht in de samenleving te vinden. Niet iedere individu is in staat eigen verantwoordelijkheid te nemen. In sommige gevallen komt de rechtsstaat in het geding. 4.2.1 Niet alles is empowerbaar Waar vitale belangen in het geding zijn is empowerment van burgers en bedrijven voor het grootste deel ongewenst. Ook complexe systemen of problemen, die gespecialiseerde kennis vragen, zijn moeilijk ‘empowerbaar’. Bij medicijnproductie, distributie en gebruik is het niet raadzaam alle verantwoordelijkheden laag in de keten te leggen. De elementen van de keten (farmaceutische bedrijven, apothekers, dokters en patiënten) zijn gebonden aan strikte regels, die zijn opgesteld op basis van gedegen kennis over de werking en gevaren van medicijnen. Binnenlandse, buitenlandse en externe veiligheid zijn andere beleidsterreinen die zowel een strikte hiërarchie als veel specialistische kennis vereisen. De opslag, vervoer en distributie van LPG is aan zeer scherpe veiligheidseisen gebonden en de keten van personen en organisaties is te divers om verantwoordelijkheden te verleggen. Ook al valt er nog van alles aan te merken op de verantwoordelijkheidslijnen bij de binnen- en buiten-
50
landse veiligheid, informatie over de werkprocessen en de processen zelf zijn toch het best in handen bij de overheid. Ook politieke overwegingen kunnen een bezwaar zijn tegen volledige empowerment. Zorg en sociale zekerheid worden door de overheid geregeld: we leven in een sociale democratie en de verworvenheden daarvan zullen maar weinig mensen willen afschaffen. Het Amerikaanse systeem, waarin ieder individu zelf verantwoordelijk is voor zijn of haar gezondheid en zekerheid is om historische, politieke en maatschappelijke overwegingen niet wenselijk. Op onderdelen is empowerment wel een prima middel om bijvoorbeeld een betere balans in vraag en aanbod te krijgen. Ook is in de afgelopen jaren een aantal maatregelen genomen om burgers en bedrijven iets meer eigen verantwoordelijkheid te geven65, maar de overheid zal verantwoordelijkheid blijven dragen voor het in stand houden van de collectieve solidariteit. 4.2.2 Niet iedereen is empowerbaar Verantwoordelijkheden herverdelen kan pas als er elders kennis en vaardigheid zijn om die verantwoordelijkheid te kunnen dragen. Verstandelijk gehandicapten zullen moeite hebben om het persoonsgebonden budget (PGB) voor het inkopen van zorg te beheren. Maar ook mensen die moeite hebben om informatie over diensten en organisaties te vinden en interpreteren zullen niet uit het PGB kunnen halen wat er in zit. Empowerment werkt pas als er wat te empoweren is: kennis en kracht. Het verleggen van verantwoordelijkheden door bijvoorbeeld doelvoorschriften in plaats van regelvoorschriften te stellen zal voor het Midden en Klein Bedrijf in sommige gevallen meer werk in plaats van minder werk betekenen. Minder dan in grote bedrijven is er hoogopgeleid personeel aanwezig om met verstand van complexe zaken zelf te bepalen hoe doelen moeten worden bereikt. Complexe materie als milieueisen of juridische constructies vergen gespecialiseerde kennis en die is niet altijd in huis of in te huren. Gedeeltelijk is dit probleem overigens te ondervangen door het inschakelen van verenigingen, in het geval van het Midden en Klein Bedrijf bijvoorbeeld brancheorganisaties en ondernemersverenigingen. Twee belangrijke voorwaarden voor empowerment zijn dus mondige consumenten cq. burgers en voldoende kennis bij doelgroepen. Zijn die er niet, dan blijft er een sturende rol voor de overheid.
65
Neil Gilbert betoogt in zijn studie naar verzorgingsstaten dat ook in Nederland de verzorgingsstaatarrangementen meer beroep zijn gaan doen op de individuele verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Gilbert 2002
51
4.2.3 De rechtsstaat: eigenrichting en ongelijkheid
Eigenrichting In 2000 was er een Nederlandse website waar de namen en adressen van pedofielen werden gepubliceerd (www.strop.nl). De makers van de site wilden op die manier buurtbewoners alert maken op de nabijheid van een pedofiel. In de Verenigde Staten en Groot-Brittannië bestaan dergelijke websites nog steeds.
In principe kan informatie emanciperend werken, en mensen in staat stellen op te letten en gevaar te ontwijken, vergelijkbaar met de publicatie van de legionellahotels door het Ministerie van VWS en risicokaarten op gemeentelijke en provinciale websites. Als het echter om personen gaat worden al snel de grenzen van de rechtsstaat overschreden. Foute informatie kan tot blijvende schade voor de persoon in kwestie leiden. Ook bestaat het gevaar van eigenrichting: buurtbewoners die een pedofiel zelf gaan straffen. De Nederlandse website werd al snel na lancering gesloten op last van de rechter. Een ander neveneffect van empowerment dat kan strijden met de principes van de rechtsstaat is ongelijkheid. Als de overheid verantwoordelijkheden overdraagt aan territoriale of functionele eenheden zullen rechten of resultaten niet overal gelijk toegankelijk zijn. Als scholen en ziekenhuizen zelf het aanbod of de werkwijze mogen bepalen, is het niet waarschijnlijk dat overal hetzelfde onderwijspakket of dezelfde zorg worden aangeboden. Afhankelijk natuurlijk van wat er precies wordt aangeboden kunnen er behoorlijke verschillen gaan ontstaan, zeker tussen kleinere en grotere gemeenten. Variatie is niet per se onwenselijk, maar er zal wel maatschappelijke en politieke steun moeten bestaan voor het toestaan van variatie. Ook al bestaat er natuurlijk allang ongelijkheid in uitkomsten, denk alleen al aan verschillen in maatschappelijke positie als gevolg van sociale klassen, variatie bewust toestaan in het overheidsbeleid lijkt vooralsnog een stap te ver.
4.3
Hun in Den Haag: maatschappelijke steun
Belangrijker nog dan de barrières die vooral te maken hebben met de interne logica van de politiek en de overheid zelf is de maatschappelijke steun. We begonnen in de inleiding al met de eerste reacties uit de samenleving op het regeringsmotto ‘meedoen, meer werk, minder regels’. Die reacties waren afwachtend en soms cynisch. Uit een onderzoek dat de denktank Infodrome in 2001 over empowerment heeft
52
laten uitvoeren kan worden geconcludeerd dat er vooralsnog weinig maatschappelijke steun is voor empowerment. Dat heeft wellicht ook te maken met de onbekendheid van het principe, maar maatschappelijke steun is wel degelijk een belangrijke voorwaarde. De enquête van Infodrome bestond uit tien vragen over tien beleidsterreinen. De 1000 geënquêteerden waren een representatieve selectie uit de bevolking. De geënquêteerden konden aangeven welke beleidsoptie zij het meest wenselijk vonden: een overheid die met inzet van alle mogelijke middelen (ICT, extra personeel, meer bevoegdheden) diensten verleent en de regels handhaaft, of een overheid die burgers in staat stelt zelf zaken te regelen. Op bijna alle onderwerpen waren de geënquêteerden van mening dat de overheid problemen moet oplossen. Alleen bij de laatste vraag uit de enquête, die ging om de versterking van het parlement, of de versterking van democratie in de samenleving was 80% van de ondervraagden voor deze tweede optie. Naar aanleiding van de enquête organiseerde Infodrome ook een digitaal debat voor professionals uit overheid en bedrijfsleven. Uit dat debat bleek dat de meerderheid van de professionals koos voor de empowerment opties. Het grootste verschil in mening tussen de 1000 geënquêteerden en de professionals betrof sociale zekerheid. 10% was het eens met de stelling dat de instanties voor sociale zekerheid moesten worden samengevoegd en gegevens gekoppeld om fraude te voorkomen en maatwerk te leveren. 90% was voor de stelling dat burgers zelf verantwoordelijkheid moeten nemen voor hun sociale zekerheid.66 Bij de 1000 geënquêteerde burgers was de verhouding omgekeerd. 73% van de burgers was voor de eerste stelling met een grote verantwoordelijkheid voor de overheid. Slechts 17 % was het eens met de tweede stelling: burgers bepalen zelf waarvoor zij zich willen verzekeren en dat mensen alleen uitkeringen krijgen voor datgene waarvoor ze zich verzekerd hebben. De tegenstelling is duidelijk: mensen betrokken bij het maken en uitvoeren van overheidsbeleid – de professionals - vinden empowerment een zinnige optie, maar de meeste burgers vinden de bestaande verdeling van verantwoordelijkheid, en een grote rol van de overheid wenselijk. De burger wil een sterke overheid tot het moment dat hij zelf wat wil regelen, dan wil hij maximale vrijheid. Professionals zien dat als er iets misgaat, dit niet per se de fout van het systeem is. 4.3.1
Aan de slag
Voordat de overheid in een nieuwe rol kan functioneren zal ze eerst goed naar de eigen logica moeten kijken. De meeste barrières liggen bij de overheid zelf. Die logica veranderen is geen eenvoudige taak. Maatschappelijke steun verkrijgen zo
66
Zie verslag e-debat op www.infodrome.nl/debat
53
mogelijk nog ingewikkelder. Die krijg je vaak pas na bewezen resultaten. ‘Eerst zien, dan geloven’ zou best wel eens het motto van de samenleving kunnen zijn, als antwoord op het regeringsmotto. Nu we het badwater van belemmeringen en barrières in kaart hebben gebracht belet niet veel ons om aan de slag te gaan. Empowerment is een invulling van het streven om de overheid te moderniseren. In het volgende, concluderende hoofdstuk worden suggesties gedaan om met experimenten te beginnen. We noemen omstandigheden waar empowerment kan worden ingezet en concrete beleidsterreinen die zich in de komende jaren lenen voor de nieuwe benadering.
54
5
Wat te doen: een agenda voor bestuurlijke evolutie
Wat te doen? Een vraag die door Lenin werd beantwoord met een minutieus geplande verhouding tussen staat en samenleving. De vraag naar wat te doen is ook nu, aan het begin van de 21e eeuw relevant. Gesteund door voortschrijdend inzicht – niet in de laatste plaats door de ervaringen van Lenin’s landgenoten - zullen er niet al te radicale hervormingen van het stelsel ingezet worden, maar zal een geleidelijke bestuurlijke evolutie plaatsvinden. Suggesties voor die bestuurlijke evolutie hopen we in dit boek te hebben aangedragen. Het centrale principe is dat de veranderingen uitgaan van de kracht en kennis in de samenleving. De rol van overheid kan dan geleidelijk veranderen van verzorging naar empowerment. In dit laatste hoofdstuk doen we een voorstel voor een agenda voor de nabije toekomst. Dat doen we door aan te geven onder welke omstandigheden empowerment kan werken en op welke plekken de principes van empowerment kunnen worden toegepast. Tot besluit beschrijven we twee handelingsprincipes die ons kunnen behoeden voor al te revolutionaire neigingen.
5.1
Waar en wanneer empowerment
Uit de voorbeelden van hoofdstuk drie en de belemmeringen van hoofdstuk vier zijn omstandigheden te destilleren waar empowerment als strategie kan worden ingezet. Deze omstandigheden kunnen als denkkader gebruikt worden om de ‘empowerbaarheid’ van beleidsproblemen vast te stellen. In de volgende paragraaf noemen we een aantal beleidsterreinen waar een experiment met empowerment kan worden ingezet. 5.1.1
Noodzaak
Een eerste en belangrijkste omstandigheid om empowerment in te zetten is dat bestaand beleid en het gehanteerde instrumentarium niet werken. Empowerment is noodzaak, omdat het beleid zijn doelen niet bereikt, of omdat de kosten van uitvoering en handhaving te hoog zijn. In het voorbeeld van Ierland in paragraaf 3.1.1 was sprake van zo’n noodzaak: omdat het echt anders moest was er steun onder de verschillende betrokken partijen om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor andere sociaal-economische maatregelen. Het gaat dan niet om abstracte constateringen als ‘de verzorgingsstaat is niet meer houdbaar’. Het gaat om een af te bakenen beleidsterrein waar de gebruikelijke aanpak niet meer effectief is. We denken dan bijvoorbeeld aan het soort constateringen die worden gedaan in het onderzoek naar
55
het geringe succes van het reïntegratiebeleid van het SCP.67 Of het rapport van het WODC, dat stelt dat de handhaving van het afvalstoffenbeleid te kort schiet.68 Of de evaluatie van de Rekenkamer over het stedelijke vernieuwingsbeleid.69 Deze, en veel andere analyses van beleidsterreinen leggen vaak de vinger op de zere plek: de aannames van het beleid over hoe burgers of bedrijven handelen kloppen niet. Het zijn dat soort constateringen die het begin kunnen zijn voor de andere aannames van de empowermentbenadering. 5.1.2
Kennis en informatie
Een tweede voorwaarde is dat er voldoende kennis moet zijn over de aard van het beleidsprobleem. Bij technologisch complexe problemen is het niet onmiddellijk raadzaam om verantwoordelijkheid over beleid te delen met doelgroepen en uitvoerders. (Zie ook paragraaf 4.2.1 over beleidsproblemen die niet empowerbaar zijn). Empowerment werkt als betrokkenen, doelgroepen, uitvoerders en beleidsmakers in dezelfde mate geïnformeerd kunnen zijn. Net zoals een vrije markt pas werkt als consumenten informatie hebben, werkt empowerment als de partijen die verantwoordelijkheid hebben ook voldoende informatie hebben. Doelgroepen moeten dus de informatie kunnen inzetten, om druk uit te oefenen, of om zelf verantwoordelijkheid te kunnen hebben: onder het motto ‘kennis is macht’. In veel gevallen betekent dit dat de partij met een voorsprong in informatie die informatie ook begrijpelijk en hanteerbaar moet kunnen maken voor de andere partij. Het voorbeeld van de risicokaarten in Eindhoven (paragraaf 3.4.1) liet zien dat bepaalde informatie goed te vertalen is voor andere belanghebbenden. In het informatietijdperk, met veel mogelijkheden tot brede verspreiding via onder andere internet is deze omstandigheid eigenlijk altijd aanwezig. 5.1.3
Belangen en reputatie bij doelgroepen
Empowerment gaat uit van de drijfveren van mensen en steunt daar ook op. Betrokkenen moeten dus wel een goed gearticuleerd belang en in sommige gevallen een reputatie hoog te houden hebben. De Marokkaanse buurtvaders en de familie rond jeugdige probleemgevallen bleken na herdefiniëring van het probleem een duidelijk belang te hebben bij het meewerken aan de oplossing. Bedrijven zelf verantwoordelijkheid geven voor het handhaven van veiligheidsregels werkt als hun reputatie in het geding is bij niet-handhaven. Het ontdekken van de belangen van doelgroepen is meestal (vaak) een kwestie van anders tegen het beleidsprobleem en de betrokkenen aankijken. 67
SCP 2003-3 WODC 2003 69 Algemene Rekenkamer 2003 68
56
5.1.4
Lef bij bestuurders
Een laatste voorwaarde is lef bij degenen die verantwoordelijk zijn voor politiekstrategische keuzes. Politici, ministers, raadsleden, burgermeesters, topambtenaren: empowerment betekent dat deze functionarissen minder zeggenschap krijgen over de uitkomsten en de uitvoering van beleid. Als regels over processen worden afgeschaft, is het minder makkelijk om uitvoerders van beleid te controleren. Als verantwoordelijkheid over kwaliteitscontroles van het onderwijs op scholen wordt gelegd bij het schoolbestuur, ouders en leerlingen, kan de onderwijsinspectie minder makkelijk met gestandaardiseerde cijfers de politiek informeren. Als gemeenten of bepaalde doelgroepen zelf de verantwoordelijkheid krijgen voor de uitvoering van achterstandsbeleid kan er grote variatie ontstaan in uitkomsten. De functionarissen die verantwoordelijk zijn voor het gehele beleidsproces, van agendering tot en met evaluatie, zullen het lef moeten hebben om die variatie te accepteren. Politici in het nationale parlement zullen op een andere manier politiek moeten bedrijven, als ze geconstateerde problemen niet met nieuwe wet- en regelgeving kunnen oplossen. Ze zullen moeten accepteren dat zij minder zeggenschap, en dat burgers, bedrijven, gemeenten en uitvoerende ambtenaren meer zeggenschap krijgen over maatschappelijke processen. Kortom, de samenleving meer verantwoordelijkheid geven vergt nogal wat lef om los te laten.
5.2
Van verzorgingsstaat naar empowerende staat: suggesties voor beleid
In deze paragraaf noemen we een aantal beleidsterreinen waar empowerment als principe kan worden toegepast, om tot een daadwerkelijke beleidsombuiging te leiden: ombuigen als ‘anders denken en doen’. Het zijn voorstellen die aansluiten bij initiatieven van verschillende ministeries. We suggereren hoe deze initiatieven met kleinere of grotere interventies kunnen leiden tot een andere verhouding tussen overheid en samenleving. 5.2.1
Empowerment van consumenten voor handhaving en marktwerking
Consumenten hebben de macht om bedrijven te maken of breken. Als een handjevol consumenten zorgt voor een omzetdaling van paar procent, is dat voor een bedrijf al vaak het verschil tussen winst en verlies. De overheid kan die macht van consumenten inzetten voor de handhaving van beleid en om betere producten en service via meer marktwerking afdwingen. Bij handhaving is vaak sprake van veel, soms tegenstrijdige, regels en van een veelvoud aan toezichthoudende instanties. Bedrijven hebben daar veel last van en al die regels zijn geen garantie dat er veiliger, betere of goedkopere producten worden gemaakt (zie ook www.strijdigeregels.nl en www.administratievelasten.nl). Milieuregels strijden vaak met regels voor hygiëne of brandpreventie. De deur van het café moet naar binnen openen om energieverlies tegen te gaan, en naar buiten om in 57
geval van brand de bezoekers snel te kunnen laten vluchten. Een oplossing voor de horeca zou kunnen zijn de bestaande regels als handreikingen op te vatten, gemeentelijke ambtenaren de opdracht te geven mee te denken met de ondernemers, en consumenten in te schakelen als toezichthouders voor de kwaliteit en veiligheid van de horeca-inrichtingen. Dat zou via internet kunnen: websites per gemeente waarop consumenten klachten of aanbevelingen over cafés of restaurants kunnen plaatsen. Een ander beleidsterrein waar de kracht van consumenten beter benut kan worden is de taximarkt. De overheid zou kunnen zorgen voor betere randvoorwaarden om te kiezen: visgraatopstellingen, duidelijker identificatie van bestuurders, de tarieven duidelijk aan de buitenkant zichtbaar en een website voor klachten en tips. Dan zal de kracht van consumenten beter kunnen worden benut om de doelstellingen van liberalisering, betere service en lagere prijzen, te behalen. Ook de markt voor (mobiele) telefonie kan beter werken als consumenten empowered worden. Op de website van de jonge Groninger Ben Woldring staat in principe alle informatie die consumenten nodig hebben voor ze tot aanschaf van een abonnement over gaan.70 De website is echter niet bij iedereen bekend en redelijk ingewikkeld. De overheid kan dit maatschappelijk initiatief eenvoudig ondersteunen door de website in te linken en aanbieden om met een alfa-informaticus de informatie makkelijker toegankelijk te maken. Consumentenbeleid kan dus meer zijn dan het wijzen op rechten en plichten van consumenten en producenten. Empowerend consumentenbeleid ziet consumenten ook als mede-ondersteuners voor handhaving en bevordering van marktwerking. Het Ministerie van Economische Zaken heeft inmiddels als actiepunt het verhogen van de transparantie van markten. 5.2.2 Mediation voor variëteit in oplossingen Mediation is het komen tot oplossingen van conflicten zonder inschakeling van de rechterlijke macht. Een onafhankelijke mediator begeleidt het zoeken naar oplossingen tussen twee of meer partijen. Mediation vervangt de rechtspraak en verhindert niet de aanspraak op rechtsbijstand. Sinds 2000 wordt geëxperi-menteerd met mediation in vijf rechtsdistricten.71 Mediation naast de rechtspraak kent een aantal voordelen. Het kan de druk op de rechterlijke macht verlichten, oplossingen op maat genereren en juridisering van de samenleving beperken. Een ander voordeel van mediation is dat oplossingen niet via jurisprudentie gelden voor de rest van de samenleving: mediation maakt variëteit van oplossingen voor een diverse samenleving mogelijk. Mediation past goed in een empowerde samenleving, waarin een veelheid van oplossingen naast elkaar kunnen bestaan. 70 71
www.bellen.com Zie ook ‘Contourennota modernisering rechterlijke organisatie; 20 juni 2003, HTK 26352, nr. 66
58
Een overheid die meer verantwoordelijkheden wil leggen in de samenleving doet er goed aan meer mogelijkheden en wegen naar mediation te creëren. Dat hoeft niet door middel van verplichting. Met goede voorlichting, doorverwijzing bij de rechtbanken en het regelmatig controleren van het keurmerk voor mediators kan de overheid met geringe inspanning het vermogen van burgers en bedrijven aanspreken om zelf oplossingen te vinden. 5.2.3
Leefbaarheid op maat: empowerment van uitvoerders
De leefbaarheid in veel steden is problematisch geworden door een aantal ontwikkelingen. Die ontwikkelingen hebben enerzijds te maken met bestuurlijke keuzes en anderzijds met individuele keuzes van burgers. Om met het laatste te beginnen, je hoeft niet meer dichtbij vrienden en familie te wonen: meer mogelijkheden tot vervoer en communicatie maken het mogelijk om relaties tot ver buiten je buurt te onderhouden. Dat leidt er vaak toe dat mensen hun buren niet meer hoeven te kennen. Bestuurlijk is er de afgelopen jaren gekozen voor functionele en grootschalige organisaties. Politie, welzijnsinstellingen, reinigingsdiensten, scholen zijn functioneel georganiseerd. Ze zijn uit het territoriale niveau van de wijk naar grote gebouwen aan de rand verhuisd en worden afgerekend op meetbare resultaten die eveneens elders zijn opgesteld. Ze zijn zondermeer efficiënter geworden, maar minder aanspreekbaar en herkenbaar op het niveau van de wijk of de buurt. Prestatiecontracten van de politie bijvoorbeeld hebben weinig te maken met het veiligheidsgevoel in een wijk en zijn ook niet gericht op verantwoording naar burgers toe. Welzijnswerkers die volgens nauwkeurige protocollen moeten werken hebben weinig ruimte om hulp op maat te bieden. Wijkcoördinatoren die simpelweg gemeentelijk beleid moeten uitvoeren hadden net zo goed in het stadhuis kunnen blijven; de aard van de wijk doet er blijkbaar niet toe. Leefbaarheid heeft echter alles te maken met aanspreekbaarheid en herkenbaarheid. Het project Onze Buurt Aan Zet (zie paragraaf 4.1.2) was een initiatief van oudminister Van Boxtel voor Grote Steden- en Integratiebeleid en bedoeld om de kloof tussen politiek en bewoners te dichten. Die kloof kan voor een deel worden gedicht door empowerment van de ‘frontdesk’ – die ambtenaren die direct contact hebben met burgers. Dan gaat het om bijvoorbeeld politieagenten, de schoonmaakteams, wijkcoördinatoren. Als deze uitvoerders meer ruimte krijgen om hun werk in te vullen naar de behoeftes van de buurt waarin zij werken wordt de aanspreekbaarheid en herkenbaarheid van de overheid vergroot. Dat gebeurt ook als ze in eerste instantie rekenschap moeten afleggen aan burgers. De wijkagent moet dan in overleg met de buurtbewoners bepalen waar hij of zij de aandacht op richt. Schoonmaakteams zouden in overleg met de buurt kunnen bepalen wat, waar, wanneer en door wie er wordt schoongemaakt. Een wijkcoördinator zou met een ‘scharrelbudget’ (vrij besteedbaar, niet geoormerkt budget voor de buurt) directer voor de wijk
59
kunnen werken. Verantwoording over de besteding van het budget moet dan niet alleen worden afgelegd aan de gemeente, maar ook aan de buurtbewoners. Aanspreekbaarheid is niet een kwestie van papier, contracten en convenanten. Aanspreekbaarheid is een kwestie van elkaar in de ogen kunnen kijken, een gesprek voeren en er op terug kunnen komen. Tussen de kloof tussen bestuur en burger staan uitvoerende ambtenaren. Als deze mensen meer ruimte krijgen om de brugfunctie te kunnen vervullen, wordt de kloof een flink stuk kleiner. 5.2.4 Reïntegratie: willen in plaats van kunnen Met de wet Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI) van januari 2002 werd de uitvoering van het sociale zekerheidsbeleid grondig veranderd. Het reïntegratiebeleid is vanwege de focus op werk boven inkomen een belangrijk onderdeel van het sociale zekerheidsbeleid. In de wet SUWI staat ook dat de cliënt centraal moet staan. Maar een van de grootste ergernissen in een reïntegratieproces is het lange wachten op de verschillende instanties die bij wet verantwoordelijk zijn voor onderdelen van het proces. De cliënt staat niet centraal, maar de instanties. Een te reïntegreren persoon die geheel volgens de regels de benodigde informatie levert aan de instanties en netjes wacht tot deze reageren kan zo twee jaar verder zijn. Maar de zoektocht naar een nieuwe baan, het vinden van een juiste opleiding voor omscholing en het inschatten van de mogelijkheden voor nieuw werk hangen toch vooral af van de motivatie en het inzicht van de individu. Ondanks dat er hard gewerkt wordt aan het efficiënter inrichten van het proces gaat het reïntegratiebeleid nog steeds uit van de institutionele verhoudingen en verantwoordelijkheden van instanties; de voormalige werkgever, de ARBO-dienst, het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV), de Centra voor Werk en Inkomen, de Sociale Diensten van gemeenten en de reïntegratiebedrijven. In september 2003 opende het UWV de reïntegratietelefoon. Via deze telefoonlijn kunnen WAO-ers veel van de instanties omzeilen, ongeacht voor hoeveel procent ze zijn afgekeurd. Na een eerste gesprek wordt de beller binnen twee dagen teruggebeld door een reïntegratiemedewerker die gedurende het proces het vaste aanspreekpunt blijft en de cliënt de weg wijst naar de verschillende instanties. De telefoonlijn werd landelijk aangeboden na een succesvolle proef die in Limburg was uitgevoerd. Van de 1500 mensen die belden, gaf ruim driekwart aan weer aan het werk te willen. De helft van die groep startte met een reïntegratietraject. Met de reïntegratietelefoon gaat het UWV uit van wat WAO-ers willen, en niet van wat ze volgens de artsen kunnen. Het mooie van deze aanpak is dat de rest van het beleid niet op de schop hoeft. De reïntegratietelefoon bestaat naast de andere procedures. Daarmee is het een typische empowerment-oplossing: verschillende aanpakken naast elkaar laten bestaan om daarmee experimenteren om de beste aanpak te vinden.
60
Als het inderdaad de bedoeling is dat de cliënt centraal staat, dan zullen de ervaringen van de reïntegratietelefoon nuttig kunnen zijn om het huidige beleid te hervormen. De cliënt centraal stellen betekent namelijk meer dan bestaande procedures efficiënter inrichten. De cliënt centraal stellen betekent dat het beleid uitgaat van de wil en motivatie van de cliënt.
5.3
Experimenteren met beleid en normalisering van fouten
Zoals het vierde hoofdstuk liet zien: empowerment is geen quick fix voor bestuurlijke problemen in Nederland. Bewustzijn van barrières en belemmeringen is ook een voorwaarde voor verandering. Al te snel het roer omgooien leidt in de regel tot zware teleurstellingen. Net als elke andere ingrijpende verandering is ook voor de omslag naar empowerment voorzichtigheid geboden. In deze paragraaf geven we twee suggesties die de weg naar empowerment kunnen banen. 5.3.1
Experimenteren met beleid
Grote stappen, maar niet snel thuis. Na een succesvol experiment met de Studiehuismethode op een paar scholen werd op alle scholen voor het voortgezet onderwijs het Studiehuis ingevoerd. Dat werkte echter niet voor alle scholen in Nederland. De weerbarstige, en zeer diverse werkelijkheid bleek niet in hetzelfde jasje te passen als de scholen waarop was geëxperimenteerd. Met jaarlijks lapwerk worden fouten uit het stelsel gehaald. Het experiment met beleid werd in het geval van de Studiehuismethode wellicht te snel verheven tot praktijk. Het was waarschijnlijk zinniger geweest echt te experimenteren: door stapsgewijze invoering, die rekening houdt met de leerlingenpopulatie en mogelijkheden van de verschillende scholen.
Experimenteren met beleid kan twee betekenissen hebben. De eerste betekenis als hierboven: na een experiment direct doorvoeren in de rest van een sector. Of een andere betekenis: voorzichtig voortgaan met beleid en door variatie en selectie zoeken naar ‘the best fit’. Experimenteren met beleid in de tweede betekenis lijkt dan op een evolutionair proces: succesvolle experimenten worden stapsgewijs geprobeerd in andere sectoren. Als het niet werkt hou je er mee op. Als empowerment wel hier werkt, maar niet daar, dan moet er verschil mogelijk zijn. Dat is de kern van evolutionair ontwikkelen: variatie en daarna selectie.
61
Variatie is niet alleen van belang om grootschalig falen te voorkomen. Het accepteren van variatie is ook wat de Raad van Maatschappelijke Ontwikkeling adviseert om verantwoordelijkheidsbesef te bevorderen. De grootschalige oplossingen die gelijke behandeling voor iedereen garanderen zijn niet bevorderlijk voor individueel besef van verantwoordelijkheid. Er is dan geen plaats meer voor het idee dat je eigen gedrag of inbreng verschil uitmaakt voor het geheel: alles is immers van tevoren, van boven bepaald. De grootschaligheid van werkprocessen reduceert medewerkers, burgers en cliënten tot nummers en datgene wat mensen doen ook tot meetbare eenheden. Op sommige plekken is het publieke domein door die grootschaligheid en gelijkheid tot een ‘abstracte samenleving’ geworden, die mensen (als burger, als medewerker, of als ondernemer) niet meer aanspreekt.72 Meer ruimte voor verschillen tussen groepen en individuen maakt het mogelijk om je te identificeren met je omgeving, en daarmee je verantwoordelijkheid te kennen en te nemen. 5.3.2
Lof der fouten
Veranderingen gaan vaak samen met fouten. Gebaande wegen worden verlaten en nieuwe wegen moeten worden gevonden. Trial gaat dan ook niet voor niets samen met error in de Engelse uitdrukking. Op de weg naar empowerment zullen onvermijdelijk fouten worden gemaakt. Fouten hebben echter de unieke eigenschap dat ze erg leerzaam zijn. In de filosofie van empowerment moet die eigenschap ook gebruikt worden: het is immers waardevolle kennis. Leren van fouten is volgens Karl Popper dan ook de essentie van wetenschappelijke vooruitgang: alle kennis groeit door het corrigeren van fouten en dus de methode van trial en error.73 De meeste volwassenen lijken echter vergeten te zijn dat ze hebben geleerd door fouten te maken. Vanaf de lagere school wordt er echter afgeleerd om via fouten te leren. Het dominante didactische principe is het kopiëren van goede voorbeelden. Fouten maken worden wordt al snel verbonden met schaamte en geassocieerd met falen. Er ontstaat een moeizame verstandhouding tot fouten maken. Ook de overheid kent een moeizame verstandhouding met fouten. Ze worden overal gemaakt, maar binnenshuis gehouden. Het dominante leerprincipe is ook bij de overheid kopiëren. Dat is onder andere te zien aan de toenemende populariteit van bundels, kenniscentra en databanken met best practices. Het openbaar maken van worst practices gebeurt alleen door de media, die daar dan ook smeuïge, maar niet altijd even leerzame verhalen van maken. Niet leren van fouten is zonde, want niet alleen de brokkenpiloten zelf, maar anderen hebben veel aan fouten. Kennis over fouten en de oorzaken is een noodzakelijke voorwaarde voor evolutionaire ontwikkeling naar een betere situatie. Nu we zoveel kenniscentra en databanken hebben voor allerhande best practices, is het wellicht een 72 73
RMO 2000 Popper 1989
62
idee om er een op te zetten worst practices. Een databank met een goede beschrijving en analyse van wat er fout ging en waarom. Namen en rugnummers zijn in principe overbodig, als fouten worden gezien als een normaal, en leerzaam proces in de beleidsvoering.
5.4
Tot besluit
Al jaren wordt er van verschillende kanten geroepen dat de verzorgingsstaat hervormd moet worden. Dat heeft in de regel geleid tot scherpere regels voor minder misbruik van arrangementen en het hanteren van de kaasschaaf. Echte hervorming begint echter bij het nadenken over de aannames van beleid. In dit boek hebben we gesteld dat de samenleving zelfredzamer en intelligenter is dan veel beleid veronderstelt. De idee dat de overheid er primair is om te regelen en te verzorgen zou als eerste hervormd moet worden. Zodat concrete acties voor de hervorming van de verzorgingsstaat niet uitlopen op kaasschaven aan de marge. Het gaat om de kern van het beleid. En die kern is de samenleving. Een heel diverse samenleving, met verschillende soorten kennis, wensen en creatieve oplossingen. Een slimme overheid maakt daar gebruik van en staat naast en onder die samenleving om al die verschillende wensen en ideeën de ruimte te geven. Een slimme overheid neemt geen verantwoordelijkheid, maar geeft verantwoordelijkheid.
63
6
Samenvatting
Het motto van het kabinet luidt ‘meedoen, meer werk, minder regels’. Meedoen veronderstelt dat de overheid iets heeft om aan mee toe doen, en minder regels dat er meer op het inzicht van burgers en bedrijven wordt vertrouwd. Het motto veronderstelt dus een andere rolopvatting van de overheid. Wat die andere rol kan zijn is het onderwerp van dit boek: empowerment van de samenleving. Empowerment is een sturingsstrategie die uitgaat van kracht en kennis in de samenleving. Dat betekent dat de overheid minder stuurt en voorschrijft, maar er voor zorgt dat burgers en bedrijven kunnen meedenken en meewerken aan oplossingen. Dat zoiets kan en nodig is, heeft te maken met veranderingen in de samenleving en de constatering dat een aantal verzorgingsstaatarrangementen niet meer tot het gewenste effect leiden. In de verzorgingsstaat manifesteert de overheid zich als ‘eigenaar van de publieke zaak’ en wordt daarop ook aangesproken. Daarmee wordt een te groot beroep gedaan op de capaciteit van de overheid en te weinig recht aan het zelfregulerend vermogen van de samenleving. Door verantwoordelijkheden terug te leggen waar zij horen en betrokkenen in staat te stellen die verantwoordelijkheid ook te nemen, wordt dit zelfregulerend vermogen hersteld. Empowerment als principe voor beleid bestaat uit vier elementen. Het eerste is verantwoordelijkheden herverdelen. De overheid heeft voor heel veel zaken verantwoordelijkheid genomen die vaak beter door burgers en bedrijven zelf kan worden genomen. Generieke oplossingen door de centrale overheid passen vaak niet op specifieke situaties. Kennis over die specifieke situaties is meestal lokaal en daar kunnen keuzes worden gemaakt die leiden tot betere oplossingen. Elke wijk, elke school, elke patiënt is anders en zal via een andere weg algemeen geaccepteerde doelstellingen moeten bereiken, zoals leefbaarheid, goed onderwijs en passende zorg. De overheid heeft wel de verantwoordelijkheid om het burgers en bedrijven mogelijk te maken zelf keuzes te maken. Verantwoordelijkheden herverdelen betekent echter ook dat de overheid niet meer gelijke resultaten garandeert. Een empowerende overheid accepteert verschillende oplossingen voor verschillende situaties. Verantwoordelijkheden herverdelen betekent dat de overheid zich op andere zaken concentreert; het tweede element van empowerment is dat de overheid minder stuurt en regelt, en meer instrumenten geeft. Met informatie kan de overheid burgers en bedrijven in staat stellen betere keuzes te maken. Transparantie is een voorwaarde voor markten om te kunnen functioneren. Duidelijker informatie over de tarieven van taxi’s of mobiele telefonie abonnementen kan helpen om betere service en prijs-kwaliteit verhoudingen af te dwingen. Maar ook met rechten op informatie kan de overheid burgers middelen in handen geven om de aanbieders 65
van producten en diensten te dwingen beter te presteren. Via een wet op de openbaarheid van voedselkwaliteit zouden burgers bijvoorbeeld het recht kunnen krijgen om van voedselproducenten informatie te ontvangen over de samenstelling en herkomst van voedsel. Daarmee stelt de overheid burgers in staat druk uit te oefenen op voedselproducenten. Een ander instrument is middelen verschaffen. Met opleidingen, training, huisvesting, apparatuur en in sommige gevallen geld kan de overheid burgers en hun organisaties in staat stellen bij te dragen aan de oplossing van vaak lokale en heel specifieke problemen. Een patiënt die in de ondernemingsraad van een ziekenhuis gaat zitten kan een achterstand hebben in vergadertechnieken: de overheid kan helpen die verantwoordelijkheid te nemen door cursussen vergaderen en budgetanalyse aan te bieden. Een derde element van empowerment is slimme regels. Veel regels gaan over het proces en verhinderen de inzet van creativiteit om op een andere manier het doel te bereiken. Een slimme regel spreekt mensen of bedrijven aan op hun belang, of katalyseert dynamiek binnen het veld. Het ‘Pay-as-you-throw’ principe in een aantal Amerikaanse staten is zo’n regel. Deze regel laat mensen vrij in hun keuze of, en hoe ze afval reduceren. Tegelijkertijd stimuleert het bedrijven om zo min mogelijk verpakkingsmateriaal te produceren: dat soort producten worden beter verkocht in die staten. Soms is een slimme regel geen regel, maar het organiseren van een context waarin beroep gedaan wordt op het inschattingsvermogen van mensen. In een aantal dorpen in Friesland zijn alle verkeersborden weggehaald. Door de weg door het dorp zo in te richten dat een bestuurder een dorp, in plaats van een doorgaande weg inrijdt, wordt de bestuurder ook gewezen op andere, langzamere weggebruikers. Slimme regels laten individuen eigen kennis en verantwoordelijkheid gebruiken, geven ruimte (kaders) waarbinnen andere oplossingen mogelijk zijn en zijn gericht op duidelijke doelstellingen. Daarmee laten dat soort regels ook ruimte voor concurrentie, kritiek en feedback: ze gaan niet uit van één waarheid voor iedereen en elke situatie. Het vierde element van empowerment is ander toezicht. Ander toezicht is gebaseerd op de kracht van informatie en het idee dat zestien miljoen mensen toezicht kunnen houden. Bedrijven of overheidsorganisaties worden meestal achter gesloten deuren op de vingers getikt als ze in de fout gaan door een groot toezicht- en handhavingapparaat. Er gaat echter een sterkere werking uit van naming en shaming. Het College Bescherming Persoonsgegevens kan bijvoorbeeld bedrijven die de privacy van mensen schenden direct op haar website publiceren. Bedrijven zullen zich dan wel twee keer bedenken voor ze oneigenlijk gebruik van gegevens maken. Door waar het mogelijk is het middel van naming en shaming in te zetten kan de overheid dus consumentendruk organiseren, die de overheid helpt met haar taken in toezicht en handhaving.
66
Empowerment kan worden ingezet onder een aantal voorwaarden. Er moet een noodzaak zijn om beleid anders vorm te geven: als het bestaande instrumentarium niet meer werkt. In de tweede plaats moet er voldoende informatie zijn voor burgers en bedrijven om zelf keuzes te maken. Bij zeer complexe en technisch ingewikkelde problemen is het niet altijd mogelijk om de informatie-achterstand van burgers en bedrijven weg te nemen. In de derde plaats moeten er goed gearticuleerde belangen en in sommige gevallen een reputatie hoog te houden zijn: empowerment gaat uit van de drijfveren van burgers en bedrijven. Als die er niet zijn hoeft de overheid ook niet te rekenen op de inzet van die burgers of bedrijven. Een laatste voorwaarde is lef bij bestuurders. Die moeten wel durven loslaten en accepteren dat ze minder zeggenschap hebben over maatschappelijke processen. Echte hervorming begint echter bij het nadenken over de aannames van beleid. In dit boek is gesteld dat de samenleving zelfredzamer en intelligenter is dan veel beleid veronderstelt. Dat vraagt een andere rol van de overheid. Een rol die minder bestaat uit verzorgen, en meer uit voorwaarden scheppen die burgers en bedrijven in staat stellen hun eigen oplossingen mogelijk te maken. Zodat hervormingen van de verzorgingsstaat niet uitlopen op kaasschaven aan de marge. Beleid is een poging de samenleving bij te sturen. Maar we hebben nu een heel diverse samenleving, met verschillende soorten kennis, wensen en creatieve oplossingen. Een slimme overheid maakt daarvan gebruik en staat naast en onder die samenleving om al die verschillende wensen en ideeën de ruimte te geven. Een slimme overheid neemt niet alleen verantwoordelijkheid, maar geeft verantwoordelijkheid.
67
7
Literatuur
Algemene Rekenkamer (2003). Rijksbeleid Stedelijke Vernieuwing. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 211, nr. 2. Den Haag. Algemene Rekenkamer (2003). Tussen beleid en uitvoering. Lessen uit recent onderzoek. Den Haag: 27 maart 2003. Burger, A. en P. Dekker. ‘De grootste non-profitsector ter wereld’. In: EconomischStatistische Berichten, 11 december 1998. Circulaire voor de Vergunning op Hoofdzaken en de Vergunning op Maat (1999). Den Haag: Ministerie van VROM, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Unie van Waterschappen, IPO en NVG. www.infomil.nl. Coase R. (1960). The Problem of Social Cost. In: Journal of Law and Economics 1-44. Commissie Belgen doen het beter (2003). Een kwestie van uitvoering. Vernieuwingsagenda voor de presterende overheid. Amsterdam. Contourennota modernisering rechterlijke organisatie; 20 juni 2003, HTK 26352, nr. 66. Derksen, W. (2001). Institutionele politiek. Over de vernieuwing van de sociale zekerheid en de gezondheidszorg. (oratie). Rotterdam: Erasmus Universiteit. Dijk, J.G.A.M. van (2003). De digitale kloof wordt dieper. Van ongelijkheid in bezit maar ongelijkheid in vaardigheden en gebruik van ICT. Den Haag: SQM & Infodrome @ United Knowledge. Duyvendak, J.W. en P. van der Graaf (2001). Opzoomeren, stille kracht. Een onderzoek naar de kwaliteiten van het opzoomeren in Rotterdam. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut Publicaties. Etzioni, A. (1994). Spirit of Community. Preserving the American dream - together. New York: Simon & Schuster. Florida, R. (2002). The rise of the creative class. New York: Basic Books. Fung, A. (2001). ‘Accountable Autonomy: Toward Empowered Deliberation in Chicago Schools and Policing.’ In: Politics and Society. Vol. 29, No. 1. Fung, A. en E.O. Wright, (2001). ‘Deepening Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance.’ In: Politics and Society. Vol. 29, No. 1. Gemeente Amsterdam DWA en B&A Groep (2002). De Marokkaanse buurtvaders. Voorbeeld van een burgerinitiatief. Amsterdam.
69
Gilbert, N. (2002). Transformation of the welfare state. The silent surrender of public responsibility. Oxford: Oxford University Press. Graaf, H. van de en R. Hoppe (1989). Beleid en politiek. Een inleiding in de beleidswetenschap en de beleidskunde. Muiderberg: Countinho. Gunningham N. en P. Grabosky (1998). Smart Regulation. Designing Environmental Policy. Oxford: Clarendon Press. Gunsteren, H. van (1994). Culturen van Besturen. Amsterdam: Boom. Heijden, G.M.A. van der en J.F. Schrijver, red. (2002). Representatief en Participatief, Dubbele Democratie. Delft: Eburon. Infodrome / I. van Keulen (red. 2001). De Burgerwet Informatierecht op Voedsel (BIRVO). Amsterdam. Infodrome (2001). Controle geven of nemen. Een politieke agenda voor de informatiesamenleving. Amsterdam: Otto Cramwinkel. Lindblom, C.E. (1959). ‘The Science of muddling through’. In: Public Administration Review, Vol. 19, No 2. Lipsky, M. (1980). Street level bureaucracy. Dilemma’s of the individual in the public services. New York: Russel Sage. Maxwell, G.M. en A. Morris, (1994). 'The New Zealand model of family group conferences'. In: Alder, C. en J. Wundersitz (eds.). Family Conferencing and Juvenile Justice: the Way Forward or Misplaced Optimism? Canberra: Australian Institute of Criminology. www.aic.gov.au/publications/lcj/family/ch2.pdf. McAleese, D. (2000) 'The Celtic Tiger. Origin and prospects'. In: Policy Options, Vol 4, no 6. Meijer, A. (2003). Maatschappelijke controle in de publieke sector via Internet. Onderzoeksrapport in het kader van de Alliantie ICT en Vitaal bestuur. Utrecht: Utrechtse School voor Bestuur- en Organisatiewetenschap. Meuleman, L. (2003). The Pegasus Principle. Utrecht: Lemma. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2003). Innovatiekanskaart Toezicht en Handhaving (2003). Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2001). Eindrapport van de werkgroep Inrichtingen- en Vergunningsbesluit Milieubeheer van de operatie Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit. Den Haag. www.minez.nl/default_volg.asp?pagina=publicaties.
70
Ministerie van Economische Zaken (2003). Startprojecten operatie Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf. www.ez.nl/upload/docs/Nieuwsbijlage/PDFDocumenten/Startprojecten%20totaal%2018-12%20def.doc. Nieuwe beurs voor handel in vervuiling. Financieel Dagblad, 24 juli 2003. OECD (2002). Education at a Glance. www.oecd.org. Peper, B. (1999). Op zoek naar samenhang en richting. www.nrc.nl/documenten/artikel/1023859389233.html. Popper, K. (1989). Conjectures and refutations. The growth of scientific knowledge. Londen: Routledge. Postrel, V. (1998). The future and its enemies. The growing conflict over creativity, enterprise and progress. New York: Touchstone. Pröpper, I.M.A.M. en Steenbeek, D (1999). De aanpak van interactief beleid: Elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. Putnam, R.D. (1993). Making Democracy Work. Civic traditions in northern Italy. Princeton: Princeton University Press. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2000). Aansprekend burgerschap. De relatie tussen de organisatie van het publieke domein en de verantwoordelijkheid van burgers. Advies no. 10. Den Haag: SDU Uitgevers. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2002). Bevrijdende kaders. Sturen op verantwoordelijkheid. Advies no. 24. Den Haag: SDU Uitgevers. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2003). Medialogica. Over het krachtenveld tussen burgers, media en politiek. Advies no. 26. Den Haag: SDU Uitgevers. Reijnen, J. (2002). “Emissierechten voor de landbouwsector”. In: Europa van Morgen, 2002: 5. www.eu.nl/netherlands/europa_van_morgen/archief/evm05_02/117.pdf. Scheffer, P. (2000). Het multiculturele drama. NRC Handelsblad 29 januari 2000. www.nrc.nl/W2/Lab/Multicultureel/scheffer.html. Scott, J. C. (1998). Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. New Haven: Yale University Press. SCP (2002). Sociaal en Cultureel Rapport 2002. De kwaliteit van de quartaire sector. Den Haag. SCP (2003). Het sociale draagvlak voor de quartaire sector, 1970-2000. Analyse van meningen. Den Haag. SCP (2003). De sociale staat van Nederland 2003. Den Haag.
71
SCP (2003). De uitkering van de baan. Reïntegratie van uitkeringsontvangers: ontwikkelingen in de periode 1992 - 2002. Den Haag. Soto, H. de (2000). The Mystery of Capital. Why capitalism triumphs in the west and fails everywhere else. London: Bantam Press. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 203, Rapportage integratiebeleid Etnische Minderheden 2003. Veen, Chr. van der (2001). 'Liever veiligheid met onzekerheid dan ongelukken met duidelijkheid'. In: Noorderbreedte, augustus 2001. www.noorderbreedte.nl/artikel/weg7.htm. Veldkamp, A.M.W. (2001). Over grenzen, Internationaal vergelijkende verkenning van de rol van de overheid bij de opvoeding en bescherming van kinderen. Den Haag: Ministerie van Justitie. VROM-raad (1999). Mobiliteit met beleid. Advies no 17. Den Haag. Wilson, G.K. (2003). Policy Transfer versus Varieties of Capitalism in Environmental Policy. Paper for the Conference “The Internationalization of Regulatory Reform”. Berkeley: University of California, 25 and 26 April 2003. WODC (2003). Handhaving Afvalstoffenregeling. Nijmegen, NovioConsult. Zuurmond, A. (1994). De Infocratie. Een theoretische en empirische heroriëntering op Weber’s ideaaltype. Rotterdam: Pheadrus.
72
